UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

FACULDADE DE EDUCAO

TESE DE DOUTORADO

SISTEMATIZANDO E COMPARANDO OS ENFOQUES DE AVALIAAO

E DE ANLISE DE POLITICAS PUBLICAS: UMA CONTRIBUIO
PARA A REA EDUCACIONAL

Autora: Paula Arcoverde Cavalcanti

Orientador: Prof. Dr. Jos Roberto Rus Perez

2007

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Ao meu querido pai , Gilberto Cavalcanti e a minha querida me, Flavia
Maria Faria Cavalcanti, pelo eterno apoio.

Ao Gustavo Arcoverde de Vasconcelos, meu amado filho.

iv
 AGRADECIMENTOS

Mesmo fazendo um grande esforo, receio no conseguir agradecer a

todas as pessoas que colaboraram para a concretizao deste trabalho.

Primeiramente a Renato Dagnino, pelo companheirismo, por

compartilhar tristezas, ansiedades e alegrias durante o desenvolvimento deste trabalho
e pelo profissional que .

Ao Prof. Dr. Jos Roberto Rus Perez, pela orientao e por ter
acreditado em mim.

Ao Departamento de Educao Campus-XIII Itaberaba da

Universidade do Estado da Bahia - UNEB, pela oportunidade que me foi concedida.

Ao meu Tio (irmo) Joaquim Faria e aos meus irmos Gilberto e

Fernanda por acreditarem no meu profissionalismo e por sempre estarem ao meu lado,
por mais distante fisicamente que estivessem.

A minha amiga Luciane Orlando Raffa que esteve presente em todos

os momentos deste trabalho, tenham sido estes tristes ou alegres e a amiga Andra
Gatto, sempre disposta a me ouvir e ajudar.

Ao pessoal da Secretaria de Pos Graduao - Nadir, Rita e Gislene e a

todos os funcionrios desta Faculdade.

Ao LaPPlanE (Laboratrio de Polticas Pblicas e Planejamento

Educacional), no qual convivi durante estes anos e que tanto enriqueceram a minha
vida profissional e pessoal.

E especialmente a FAPESB Fundao de Amparo a Pesquisa do

Estado da Bahia, pelo apoio financeiro.

v
 RESUMO

Esta Tese o resultado de uma pesquisa cuja motivao a melhoria das polticas
pblicas; tema que preocupa sociedades que anseiam consolidar a sua democracia
num momento em que intenso o debate acerca de qual modelo de Estado o mais
adequado para tanto. Mas, dado que qualquer que seja o modelo que emergir desse
debate, a sociedade e o prprio Estado tero que prestar crescente ateno a como se
formulam, implementam e avaliam as polticas pblicas, foi este o foco da pesquisa. E
no o Estado em si ou o debate em curso; assuntos que, diga-se de passagem, esto
sendo bem explorados em nosso ambiente acadmico. J no incio da pesquisa, ficou
claro que, embora muitos dos autores que tratam o tema das polticas pblicas e muitos
dos pesquisadores que sobre elas pesquisam no explicitem, foram identificadas duas
maneiras de estud-las. Classificar os dois enfoques da avaliao e da anlise de
poltica pblica de maneira a possibilitar aos interessados no tema um painel das
contribuies dos autores que se alinham com cada um deles, foi o objetivo perseguido
ao longo de boa parte da pesquisa. O que exigiu um considervel esforo de ida-e-
vinda entre enfoques e respectivos conceitos, marcos de referncia, autores etc., at
que um nvel de sistematizao adequado fosse alcanado. medida que era satisfeito
esse compromisso descritivo, que se exige de qualquer pesquisa acadmica, iam se
acumulando constataes e apreciaes que permitiam passar a um outro, de natureza
prescritiva. Ele remetia, finalmente, motivao da pesquisa a melhoria das polticas
pblicas num contexto de democratizao e de construo de um novo modelo de
relao entre Estado e sociedade , e demandava a comparao entre os dois
enfoques. Ao faz-la, novamente buscou-se atender aos interessados em se iniciar no
estudo das polticas pblicas. Por isso, para deixar claro as diferenas entre os
enfoques, a comparao oferece um panorama baseado numa grande quantidade de
referncias bibliogrficas. Por fim, e coerentemente com a motivao da pesquisa, se
argumenta porque o enfoque da anlise de polticas pblicas o que a ela melhor de
ajusta.

vi
 ABSTRACT

This dissertation is a result of a research motivated by the intention to collaborate with

the improvement of public policies; a subject that is in the agenda of societies that are
building their democratization scenario in a situation marked by an intense debate about
which model of State is more adherent to this scenario. But, since that whatever the
model that will emerge from that debate, society and its State will have to pay growing
attention to how public policies are elaborated, this process was the focus of the
research. And not the State in itself, or the debate in course, subjects that are being
well explored in our academic milieu. Since the beginning of the research, although the
current view do not mention it, it became clear that there are two ways - policy
evaluation and policy analysis to study public policy. To classify these two approaches
and to offer a consistent panorama of the available literature on each one of them was
the objective pursued along good part of the research. Which demanded a considerable
departure-and-arrival effort between the approaches and their concepts, frameworks,
authors etc, until that an appropriate systemization level was reached. As this
descriptive objective, which is a commitment to be fulfilled by any academic research,
was satisfied, some reflection and insights had been accumulated. They permitted to
accomplish another objective, of prescriptive nature: the improvement of public policy
along a democratization process which favors the construction of a new relationship
model between State and society. That is, the comparison between the two approaches.
Again the intention was to offer to beginners suitable elements for the study of public
policy. To make clear the differences among the approaches, a comparison based on a
huge amount of bibliography were presented. In accordance to the motivation of the
research, it is finally pointed out why the policy analysis approach is more adequate to
accomplish it.

vii
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Conceitos de polticas pblicas ........................................................ 27

Quadro 2 - Critrios, alternativas e tipos de avaliao ........................................77

Quadro 3 - Momentos do processo de elaborao e anlise de poltica. ..........176

Quadro 4 - Modelos de tomada de deciso e a relao Estado-sociedade ....... 204

Quadro 5 - Classificao dos modelos analticos de tomada de deciso .......... 206

Quadro 6 - As trs dimenses do poder .............................................................. 214

Quadro 7- Modelos Top-Down e Bottom-Up para o estudo da Implementao... 231

viii
 SIGLAS

CEA: Centro para o Estudo de Avaliao (Modelo CSE - Center for the Study of
Evaluation)

BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento.

CAD: Comit de Assistncia para o Desenvolvimento.

CEPAL: Comisso Econmica para a Amrica Latina .

CIPP: Contexto, Insumo, Produto e Processo (Modelo de Avaliao).

EAn: Enfoque de Anlise de Polticas Pblicas

EAv: Enfoque de Avaliao de Polticas Pblicas

ESEA: Elementary end Secondary Education Act.

OEI: Organizao dos Estados Ibero Americanos.

OCDE: Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico.

OMS: Organizao Mundial de Sade.

ONU: Organizao das Naes Unidas

ORELAC: Oficina Regional de Educao para a Amrica Latina e o Caribe.

PPBS: Planning, Programming and Budgeting System

SIEMPRO: Sistema de Informacin, Monitoreo, y Evaluacin de Programas

UNESCO: Organizao das Naes Unidas Para a Educao, a Cincia e a Cultura.

UNICEF: Fundo das Naes Unidas para a Infncia.

ix
 SUMRIO

Introduo......................................................................................................... 1
1 Polticas pblicas: conceitos bsicos ...................................................... 13
1.1 Introduo.............................................................................................................13
1.2 Os conceitos de polity, politics e policy.................................................................13
1.3 O conceito de poltica pblica ...............................................................................19
1.4 Os dois enfoques para o estudo das polticas: programas e projetos...................28
1.5 O estudo das Polticas e os modelos da relao Estado-sociedade ....................35
1.5.1 O Modelo Pluralista ........................................................................................36
1.5.2 O Modelo Marxista .........................................................................................37
1.5.3 O Modelo Elitista .......................................................................................38
1.5.4 O Modelo Corporativista ...........................................................................40
2 O Enfoque de Avaliao de Polticas Pblicas......................................... 43
2.1. Introduo............................................................................................................43
2.2. O contexto histrico do Enfoque de Avaliao de Polticas .................................46
2.3. O conceito de avaliao e suas dimenses.........................................................60
2.3.1 As dimenses da avaliao: decisional, racional e integradora .....................65
2.4 Critrios de classificao, alternativas e tipos de avaliao .................................75
2.4.1 Critrio de classificao: funo da avaliao................................................78
2.4.2 Critrios de classificao: momento em que se avalia e aspectos que so
avaliados .................................................................................................................79
2.4.2.1 Avaliao ex-ante ....................................................................................80
2.4.2.2 Avaliao de processo.............................................................................87
2.4.2.3 Avaliao ex-post ..................................................................................100
2.4.3 Critrio de classificao: posio do avaliador.............................................109
2.5 Modelos de avaliao .........................................................................................112
2.6 Os critrios de avaliao: eficcia, efetividade e eficincia ................................122
3 O Enfoque de Anlise de Polticas Pblicas ............................................ 127
3.1 Introduo...........................................................................................................127
3.2 O contexto histrico do Enfoque de Anlise de Polticas....................................128
3.3 O conceito de Anlise de Polticas......................................................................156
3.4 O Ciclo da Poltica como uma ferramenta analtica ............................................168
3.5 A Formulao .....................................................................................................177
3.5.1 A construo da agenda e problemas pblicos ......................................181
3.5.2. O processo de tomada de deciso..............................................................192
3.5.2.1 O Modelo Racional ................................................................................194
3.5.2.2 O Modelo de Racionalidade Limitada ....................................................195
3.5.2.3 O Modelo Incremental ...........................................................................196
3.5.2.4 O Modelo de Explorao Combinada ....................................................197
3.5.2.5 O Modelo da Anarquia Organizada ......................................................198
3.5.2.6 O Modelo de Escolha Pblica................................................................199
3.5.2.7 O Modelo Neo-institucional....................................................................200

x
 3.5.2.8 O Modelo de Anlise de Redes .............................................................201
3.5.2.9 Duas classificaes dos modelos analticos de tomada de deciso......203
3.5.3 As dimenses do poder................................................................................207
3.6 A Implementao ................................................................................................215
3.6.1 O Modelo de cima para baixo .....................................................................222
3.6.2 O Modelo de baixo para cima .....................................................................226
3.7 A Avaliao.........................................................................................................231
4 Uma comparao entre os Enfoques de Avaliao e de Anlise de polticas
pblicas......................................................................................................... 243
4.1 Introduo...........................................................................................................243
4.2 Explicando as diferenas e semelhanas entre os dois enfoques......................247
4.3 Os enfoques na perspectiva do avaliador e do analista......................................251
4.4 Algumas consideraes de natureza poltica e ideolgica acerca dos Enfoques
de Avaliao e de Anlise de Polticas Pblicas.......................................................263
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................. 277

xi
xii
 INTRODUO

No desenvolvimento da minha pesquisa, pude perceber a existncia de

duas correntes que estudam as aes governamentais tendo como foco as polticas
pblicas, programas e projetos (de aqui em diante, simplesmente, polticas). Essas
correntes ou abordagens possuem, ambas, o objetivo de conhecer as prticas e
resultados subjacentes s polticas pblicas. Denomino-as de enfoques para enfatizar
que se tratam de perspectivas, pontos de vista, formas de olhar a mesma realidade, as
Polticas Pblicas. So eles, o Enfoque de Anlise de Polticas e o Enfoque de
Avaliao de Polticas.

O Enfoque de Anlise de Polticas (de aqui em diante tambm EAn),

que surge na interface entre as reas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica,
parte do entendimento do conceito de policy process ou policy making process (cuja
traduo ao portugus originou o termo processo de elaborao de poltica) como
constitudo por esses trs momentos. O EAn, ento, abarca desde o processo de
tomada de deciso (momento de formulao) das polticas pblicas at a verificao
de seus resultados (momento de avaliao), passando pelo momento de
implementao. Esses momentos so concebidos como ligados atravs de laos de
entrecruzamento e realimentao. Entretanto, para facilitar seu estudo o processo de
elaborao de poltica pode ser modelizado como um ciclo ideal constitudo de trs
etapas ou fases sucessivas. O estudo, portanto, deve abordar o processo como um
todo, de forma inter-relacionada, investigando de modo conjunto as causas e
conseqncias do que ocorre em cada momento.

O Enfoque de Avaliao de Polticas (de aqui em diante tambm EAv)

focaliza a ao governamental enfatizando a verificao dos resultados (efeitos,
impactos) da poltica. Centra-se, por isso, no exame do que pode ser observado em
funo da implementao da poltica. Ainda que no necessariamente adote um vis
de natureza ex-post, ele no pretende abarcar o conjunto do que denomino acima
momentos do processo de elaborao de poltica. Sem entrar em detalhes,

1
conveniente por ora que no entendo o EAv como um procedimento inserido numa
operao de maior amplitude
o EAn
limitado ao exame do resultado da poltica.
Procedimento, este, que se confundiria com o momento de avaliao abarcado pelo
EAn. Como se ver, o EAv possui uma srie de caractersticas distintivas em relao
ao EAn e no pode ser entendido como um simples procedimento englobado pelo EAn.

A partir da percepo da existncia desses dois enfoques (que eu

poderia tambm ter denominando vises, tradies, correntes ou escolas), tornou-
se evidente a necessidade de um aprofundamento terico acerca de suas diferenas e
a sistematizao de suas especificidades, a partir da literatura que trata do estudo das
polticas pblicas. Inclusive porque os termos avaliao e anlise nela aparecem ora
com sentidos distintos, ora como sinnimos (ou ainda como denotando o mesmo
significado mas sugerindo prticas distintas). Esse aprofundamento levou
constatao de que existe certa impreciso ou mesmo confuso entre os dois
enfoques que aqui caracterizo.

Embora tenha respeitado a denominao original utilizada pelos

autores pesquisados, procurei evitar essa impreciso atravs das seguintes
disposies. Reservei o termo estudo para me referir de forma genrica a ambos os
tipos de apreciao acerca das polticas pblicas: avaliao e anlise. O termo
avaliao, para fazer referncia queles estudos que utilizam para sua realizao o
EAv; e o termo anlise para fazer referncia aos estudos que utilizam o EAn. Destinei o
termo elaborao para fazer referir ao que o EAn considera o conjunto dos momentos
relativos ao ciclo da poltica (formulao, implementao e avaliao) e, estabeleci em
conseqncia que, ele no seria utilizado para referir-se formulao da poltica. Da
mesma forma, evitei na medida do possvel, a utilizao no contexto deste trabalho do
termo execuo, tambm frequentemente utilizado na literatura que trata do EAv para
fazer referncia ao momento (ou processo) de implementao.

No que segue, e coerentemente com o carter introdutrio deste

captulo, se abordam aspectos resultantes desse aprofundamento, que permitem
caracterizar minha preocupao com o tema e contextualizar as partes que compem
esta Tese. Embora esses aspectos tenham sido percebidos medida que o trabalho ia

2
avanando e tenham ensejado o duplo processo de ampliao e aprofundamento que
confere sentido pesquisa acadmica, eles me pareceram apropriados para compor
esta introduo. O que no implica que no tenham tambm um carter de concluses,
algumas das quais, por serem originais, constituem alguns dos achados deste
trabalho.

O primeiro aspecto a existncia de autores que no incidiam naquela

impreciso conceitual. Entre aqueles que no apenas empregam os termos avaliao e
anlise com sentidos distintos, como apontam de forma explicita as diferenas que
existem entre eles, pode-se citar Figueiredo e Figueiredo (1986), Arretche (1998),
Subirats (1994), Torres e Pina (2003), Majone (2005) e Roth Deubel (2006a).

Como exemplo, pode-se citar a distino entre os dois conceitos que

aparece em Figueiredo e Figueiredo (1986, p.107). Para esses autores, a avaliao de
polticas tem como princpio emitir um juzo de valor acerca de em que medida aquilo
que foi programado anteriormente foi alcanado. Em relao anlise de polticas,
eles escrevem que os cientistas polticos tem se preocupado, essencial e
tradicionalmente, em estudar como as decises so tomadas: que fatores influenciam
o processo de tomada de deciso e as caractersticas desse processo.

Tambm no Brasil, Arretche (1998, p.30) faz distino entre o que

chama de modalidades de avaliao: avaliao de polticas e anlise de polticas
pblicas (alm destas, a autora se refere modalidade de avaliao denominada de
avaliao poltica). Para ela, ambas emitem um juzo de valor pautado em algum tipo
de concepo de justia e, por isso, no podem ser consideradas neutras. Segundo
ela, a anlise de poltica deve ser entendida como

[...] o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos dos

programas. Qualquer poltica pblica pode ser formulada e
implementada de diversos modos (...) A anlise de polticas pblicas
busca reconstruir estas diversas caractersticas, de forma a apreend-
las em um todo coerente e compreensvel. Ou, melhor dizendo, para dar
sentido e entendimento ao carter errtico da ao pblica.

3
 Para a autora, a avaliao de poltica, alm de emitir um juzo de valor
atravs de instrumentos, e estabelecer o sucesso ou fracasso de uma poltica na
realizao de seus propsitos, consiste na adoo de mtodos e tcnicas de pesquisa
que estabeleam uma relao de causalidade entre o programa implementado e o
resultado obtido.

O segundo aspecto a ser destacado a diversidade analtico-

conceitual que se pode encontrar entre os autores que se filiam a cada um dos dois
enfoques. Existe, no mbito de cada enfoque, uma variedade de correntes, conceitos,
modelos e ferramentas orientados a proporcionar insumos para o exame (ou estudo)
das polticas pblicas.

O terceiro aspecto resultante do aprofundamento que realizei, a

percepo de que o EAv teve um processo de amadurecimento marcado pela
conjuntura em que a metodologia de avaliao criada dentro e para a rea educacional
passou a ser utilizada em outras reas enfeixadas na categoria de polticas sociais.
Verificou-se, ento, a utilizao dos pressupostos terico-metodolgicos da avaliao
da rea educacional para o estudo de um crculo cada vez mais abrangente de
polticas pblicas.

A contribuio de Briones (1996) e Weiss (1999), ao propor um modelo

de avaliao direcionado para as reas social e educacional, um exemplo dessa
interseo. Essa particularidade da trajetria do EAv, que responsvel por muitas das
caractersticas que ele at hoje apresenta, talvez se deva a que, como a poltica
educacional considerada uma poltica social, seria legtimo utilizar as metodologias
desenvolvidas para o seu estudo em outras reas.

O quarto aspecto a ressaltar tem a ver com caractersticas distintivas

da trajetria de consolidao do EAn, que agrupei em cinco particularidades: (a)
diferentemente do EAv, ele constitui seu arsenal terico-metodolgico a partir de
contribuies de um leque mais amplo de disciplinas; (b) ele no nasce associado a
um tipo de poltica particular, situado na ponta social das polticas pblicas; (c) sua
origem tem a ver com o objetivo de interpretar as causas e conseqncias da ao do
governo (WILDAVSKY,1979), com foco nas pores do aparelho do Estado onde so

4
tomadas as decises; (d) em conseqncia, sua vocao no de natureza
estritamente utilitria: no se tratava, como no caso do EAv, de aumentar a eficincia e
eficcia das polticas sociais melhorando sua implementao, mas, de entender como
se dava a ao do governo, para atuando sobre ele conferir uma outra orientao
poltica (political) s polticas (policies); e, inclusive, alterar a forma como elas eram
elaboradas (isto , formuladas, implementadas e avaliadas); (e) finalmente, e tambm
em conseqncia, pode-se constatar que o EAn tem sido utilizado, desde a sua
conformao, para estudar polticas em qualquer rea ou setor.

O quinto aspecto importante para contextualizar minha preocupao

com o tema desta Tese diz respeito ao aumento do interesse em torno dos estudos de
polticas pblicas. Arrecthe (2003, p.07) afirma:

inegvel o recente crescimento dos estudos na rea de polticas

pblicas no Brasil. Multiplicaram-se as dissertaes e teses sobre temas
relacionados s polticas governamentais; disciplinas de polticas
pblicas foram criadas ou inseridas nos programas de ps-graduao,
criaram-se linhas de pesquisa especialmente voltadas para esse campo
de conhecimento; agncias de fomento pesquisa criaram linhas
especiais de financiamento para investigaes nessa rea.

Essa opinio compartilhada por Souza (2003, p.15) quando afirma, a

partir da anlise que faz da literatura, que a partir dos anos 90 ocorreu um aumento
significativo de estudos de polticas pblicas. Nas suas palavras:

No existem dvidas sobre o crescimento da rea de polticas pblicas

na pesquisa acadmica que se realiza atualmente no Brasil. Vrias
reas de conhecimento, e no s da cincia poltica, vm realizando
pesquisas sobre o que o governo faz ou deixa de fazer. Portanto, a
academia, juntamente com os rgos governamentais e centros de
pesquisa, estes ltimos com tradio mais antiga na rea, tm ampliado
sua presena nos estudos e pesquisas sobre polticas pblicas.

Particularizando para o EAn, Faria (2003, p.22) toca num ponto que
poderia ser usado para justificar a realizao de uma Tese como esta, que busca
caracterizar detalhadamente (para poder contrastar adequadamente) os dois enfoques.
Segundo ele, no Brasil, porm, apesar do boom das duas ltimas dcadas, o campo
de Anlise de Polticas Pblicas ainda bastante incipiente, padecendo de grande

5
fragmentao organizacional e temtica e tendo uma institucionalizao ainda
precria.

Um sexto aspecto a destacar se relaciona necessidade, apontada por

autores do campo, de aprofundamento terico-metodolgico. Reis (2003), que tambm
aponta para o crescimento da rea de polticas pblicas, referindo-se s cincias
sociais, indica

[...] o primeiro ponto que eu lembraria para uma agenda de pesquisas

em polticas pblicas que os projetos tenham uma sustentao terica.
Isso parece demasiado bvio para requerer ateno. Contudo, na
prtica, vemos que com muita freqncia descuramos desse princpio
(REIS, 2003, p.12).

Corroborando a opinio acima, Souza (2003) afirma que o interesse

em polticas pblicas no mais uma rea da Cincia Poltica, sendo atualmente foco
de interesse de vrias reas do conhecimento. Nesse sentido, podem ser includos os
estudos das polticas que so desenvolvidos na rea de educao .

Azevedo (1997), ao se referir especificamente rea educacional,

aponta para a necessidade de uma reflexo acerca das abordagens tericas que
fundamentam os estudos de polticas pblicas. A autora afirma que mediante a
utilizao conjunta dessas abordagens genricas com aquelas exclusivas da rea da
educao, seria possvel um melhor entendimento das polticas educacionais. Segundo
ela, a maior parte da produo concernente rea de educao vem abordando a
poltica educacional a partir de instrumentos investigativos que privilegiam, em primeiro
lugar, a prpria educao. E s secundariamente os relativos ao campo mais amplo
das polticas pblicas. Nesse sentido,

[...] h de se registrar, no entanto, que as preocupaes em investigar as

polticas pblicas extrapolam o campo da Sociologia e da Cincia
Poltica, pelo prprio carter interdisciplinar que, necessariamente, est
implicado o enfoque do fenmeno. Neste sentido, tal como ocorreu com
outras reas voltadas para a questo social, no campo educacional
passou-se a produzir estudos que privilegiam a abordagem da educao
na sua dimenso de poltica estatal. Tratam-se, pois, de estudos que,
em sua maioria, tm o prprio campo educacional como referncia
primeira, e, portanto, utilizam-se de ferramentas terico-metodolgicas
comumente empregadas nas investigaes deste campo (AZEVEDO,
1997, p. 02-03).

6
 Em face ao panorama que resulta dos aspectos acima comentados,
surgiram questionamentos a respeito dos estudos de polticas pblicas, e da utilizao
do EAv e do EAn na rea educacional. Como os profissionais da rea de educao
devem estudar as polticas educacionais? Ser que no contexto atual suficiente
analisar as aes governamentais realizadas atravs das polticas educacionais
utilizando apenas o EAv, cujo foco nos resultados da poltica? Ou ser que para
entend-las, o EAn no mais adequado? Ser que a sua proposta de estudo
conjunto dos momentos da formulao e da implementao, que so os que costumam
revelar em maior medida o aspecto inerentemente poltico das polticas, no pode
colaborar para um melhor entendimento dos seus resultados?

Esses questionamentos, as diferenas e semelhanas entre os

enfoques, o aumento do nmero de pesquisas sobre as polticas pblicas explicitaram
a necessidade de um maior aprofundamento e sistematizao dos aspectos, tericos e
metodolgicos que fundamentam os estudos da ao governamental. Por isso, e
concordando com as observaes dos autores acima citados, este trabalho se orienta
a proporcionar aos interessados no tema, e aos profissionais que atuam no Pas na
formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas, um melhor
entendimento do campo terico no qual se inscreve a sua atividade. O que inclui,
claro, o campo das polticas educacionais, que a partir do qual desenvolvi meu
interesse sobre o tema e, constatei a necessidade de que um trabalho com as
caractersticas que pretende ter esta Tese fosse disponibilizado.

Dessa perspectiva, pensando nas diversas possibilidades do uso dos

dois enfoques para estudar as polticas pblicas da rea educacional, esta Tese os
apresenta enfatizando os aspectos tericos (conceitos, modelos, ferramentas
analticas, fatos estilizados, marcos de referncia) prprios ao campo investigativo das
polticas pblicas.

7
 A motivao central deste trabalho , ento, tendo como referncia o
entendimento corrente do conceito de avaliao de polticas no Brasil e, em geral, na
Amrica Latina o que chamo de EAv , trazer para a rea de educao a abordagem
da Anlise do Processo de Elaborao de Polticas Pblicas - o que chamo de EAn.
Enfoque cuja utilizao tem estado quase que restrita aos profissionais do campo
disciplinar da Cincia Poltica.

Isso realizado atravs de um levantamento bibliogrfico e uma

discusso sistematizada a respeito dos dois enfoques que tem como pano de fundo a
idia de que o estudo das polticas pblicas ser tanto melhor quanto maior for a
familiaridade das pessoas com elas envolvidas com as ferramentas analtico-
conceituais disponveis para a sua abordagem. Considero, portanto, que o EAn deve
ser utilizado sempre que ele se mostre conveniente para o estudo de uma determinada
rea de poltica, independentemente do fato das disciplinas com ela mais diretamente
relacionadas estarem mais familiarizadas com o EAv. Ou seja, o fato do EAn ser uma
contribuio proveniente das disciplinas de Cincia Poltica e Administrao Pblica
no deve ser tomado como um obstculo pelos profissionais que, formados em outras
tradies disciplinares, considerarem que ele pode ser til. Claro que isso s ser
possvel, em especial na rea das polticas educacionais com a qual trabalho, caso
exista uma maior difuso do EAn junto a esses profissionais. O que, como j indicado
um dos objetivos desta Tese.

Enfatizo, ento, que as polticas educacionais no apenas devem ser

abordadas com o auxlio de ferramentas e metodologias orientadas ao estudo das
polticas pblicas, como assinalam autores como Azevedo (1997), Dutra (1993), Souza
(2003), Hofling (2001) e Melo (1999), mas que o EAn um importante insumo analtico
para o entendimento dessas polticas. Opinio que, corroborada pelo fato deste
enfoque ser objeto de crescente interesse no meio acadmico (Roth Deubel (2006),
Trabada (2003), Dutra (1993)).

Aderindo ao propsito de melhorar o processo de elaborao das

polticas educacionais brasileiras, ao qual se tm dedicado cada vez mais profissionais
situados na universidade e no aparelho de Estado, esta Tese tem como objetivo

8
sistematizar os pressupostos terico-metodolgicos dos dois enfoques. Espero que
esse esforo de analisar criticamente a grande diversidade analtico-conceitual que a
literatura contm e tentar esclarecer conceitos s vezes apresentados de maneira
imprecisa, possa facilitar o trabalho daqueles que se interessam em estudar a poltica
pblica da rea de educao.

O objetivo da Tese ento, em primeiro lugar, sistematizar aspectos

tericos e metodolgicos referente ao estudo das polticas pblicas tendo como ponto
de partida identificao da existncia de dois enfoques suficientemente diferentes
para receberem um tratamento especfico. Em segundo lugar, comparar os dois
enfoques de maneira a salientar as suas diferenas e a eventual maior capacidade de
abordar aspectos atinentes ao processo de formulao relacionados ao exerccio do
poder na construo da agenda decisria.

E, em terceiro lugar, indicar minha opinio acerca da convenincia de

utilizao dos enfoques na atual conjuntura das polticas pblicas, o que feito nas
consideraes finais do quarto captulo. Neste caso, muito mais do que nos anteriores,
est envolvida uma viso particular, portanto, de carter pessoal, que embora esteja
fundamentada no contedo desenvolvido at aquele momento, possui uma inevitvel
tomada de posio frente realidade observada.

Nesse sentido, explicitando as diferenas e semelhanas entre os dois

enfoques (e, consciente de que um no deve excluir o outro e de que eles podem ser
complementares), minha inteno explorar as interfaces entre eles de modo a
proporcionar um insumo metodolgico til aos que se dedicam rea educacional e
que, eventualmente, considerem possvel e necessrio, buscar uma sntese
integradora entre eles. Tudo isso visando a possibilitar aos interessados um acesso
mais suave a esse fascinante e cada vez mais importante campo de estudo.

Uma importante referncia no incio do processo de elaborao desta

Tese foi o texto Avaliao poltica e avaliao de poltica: um quadro de referncia
terica escrito por Figueiredo e Figueiredo (1986). Ele pode ser considerado, como os
que primeiro estabeleceram no Brasil as diferenas entre o que aqui denomino o EAv e
EAn. A pesquisa foi iniciada tendo como ponto de partida um roteiro nele inspirado que

9
contempla as definies de poltica pblica, a conceituao e o histrico do que nesta
Tese denomino enfoques.

A consulta s obras citadas pelos autores revelou que a produo

sobre o EAv distribuda em dois perodos. O primeiro, que vai de meados da dcada
de 1960 at a dcada de 1980, teve incio com a conformao da rea nos pases de
capitalismo avanado. Estes estudos, em sua grande maioria escritos na lngua
inglesa, so considerados os pioneiros e servem at hoje como referncia para autores
do mundo inteiro. No segundo perodo inscrevem-se trabalhos escritos em espanhol e
portugus desenvolvidos na Amrica Latina a partir da dcada de 1980.

J o EAn iniciou seu desenvolvimento a partir da dcada de 1950, nos

Estados Unidos e na Inglaterra, onde foram escritos os trabalhos que se transformaram
nas referncias clssicas deste enfoque (alguns dos quais contam com tradues
para o espanhol e, em menor medida, para o portugus). Num perodo mais recente,
que se inicia na dcada de 1980, encontram-se trabalhos escritos em pases de lngua
espanhola (Chile, Venezuela, Colmbia, Mxico, Espanha). No Brasil so menos
numerosos os trabalhos que se relacionam ao EAn e menos ainda os que,
empregando este enfoque, tratam da poltica educacional.

Existem sistematizaes sobre as contribuies tericas e

metodolgicas de autores que praticam o EAn visando a auxiliar os que nele se
iniciam. A grande maioria das obras apresentadas sob a forma de livros produzida
nos pases de lngua inglesa (Ham e Hill (1993), Hogwood e Gunn (1984)). Existem
trabalhos dessa natureza em pases de lngua espanhola (Aguilar Villanueva (1996),
Prez Snchez (2005), Roth Deubel (2006a)). No Brasil trabalhos com objetivo
semelhante so, ainda escassos. Existem artigos, como os de Viana (1996), Castro
(1989), Silva e Melo (2000), Medina (1987), Rus Perez (1998). Escassez, essa, que foi
um dos fatores que me estimulou a elaborar a presente Tese.

Esta Tese est dividida em quatro captulos alm desta Introduo.

O Captulo 1 As polticas pblicas: conceitos bsicos trata dos

conceitos da rea de poltica pblica que considero essenciais para o adequado
tratamento dos dois enfoques. So abordados conceitos que, na lngua inglesa so

10
conhecidos por polity, politics e policy e as distines entre eles.

No Captulo 2, O Enfoque de Avaliao de Polticas Pblicas

aborda o que se conhece em nosso meio como avaliao de polticas (e que aqui
denomino de EAv). O captulo trata do desenvolvimento do enfoque, tendo como
referncia espacial importante os EUA, os conceitos, tipos de avaliao, modelos e
critrios que so encontradas na literatura.

No Captulo 3, O Enfoque de Anlise de Polticas Pblicas so

inicialmente abordados aspectos relacionados maneira como ocorreu o surgimento e
o desenvolvimento deste enfoque como um corpo especfico de conhecimento. Em
seguida, se apresenta a ferramenta analtica Ciclo de Poltica em que se baseia o
enfoque e a caracterizao dos momentos abarcados pelo EAn.

O Captulo 4 Uma comparao entre os Enfoques de Avaliao e de

Anlise de Polticas Pblicas apresenta uma sntese dos dois enfoques e uma
comparao entre eles a partir da observao da maneira como dois tipos ideais o
avaliador e o analista os utilizariam para estudar a poltica pblica. A Tese se encerra
com uma seo onde apresentada minha viso acerca da contribuio que cada
enfoque pode dar para a melhoria das polticas pblicas.

11
12
 1 POLTICAS PBLICAS: CONCEITOS BSICOS

1.1 Introduo

Coerentemente com o propsito desta Tese, de trazer para a rea

educacional uma discusso sistematizada acerca dos pressupostos tericos e
metodolgicos prprios do campo do estudo das polticas pblicas e considerando as
dificuldades daqueles que se iniciam nesse campo, optei por iniciar o trabalho
precisando definies que acredito importantes para o entendimento dos dois enfoques
aqui discutidos: anlise de polticas pblicas e avaliao de polticas pblicas. Vale
ressaltar, no entanto, que no foi meu objetivo esgotar as possibilidades de
conceituao que encontrei na bibliografia consultada e sim selecionar aquelas que
mais adequam ao propsito de contrastar aqueles enfoques.

Nesse sentido, o presente captulo abordar algumas definies que

circundam e so relacionados aos estudos de poltica pblica. A primeira seo tratar
das concepes de polity, politics e policy. A segunda seo se deter nas definies
de polticas publicas (policy). Posteriormente ser tratado alguns aspectos
(diemenses) a ela relacionados: os programas e projetos.

1.2 Os conceitos de polity, politics e policy

Para tratar do objeto de estudo desta Tese, primeiramente

necessrio destacar os diversos sentidos ou dimenses que envolvem o termo poltica
na literatura pesquisada. O que ser feito observando uma ordem cronolgica de modo
a possibilitar ao leitor uma apreciao acerca das transformaes que os termos
envolvidos com o estudo das polticas pblicas tiveram ao longo do processo de
conformao do campo.

13
 Inicialmente se percebe que a palavra poltica na literatura de lngua
portuguesa e espanhola, que aquela na qual concentrei minha ateno, um termo
polissmico associado a vrios fenmenos, aes e intenes. Na sua acepo de
plano ou planejamento, o termo utilizado para referir a uma poltica de uma empresa
privada. Mas tambm pode significar uma poltica desenvolvida no mbito pblico. Por
exemplo, quando se fala das polticas de educao.

Mas o mesmo significante poltica - pode ser usado para designar

outro significado, quando se fala da poltica como algo relacionado ao enfrentamento
de grupos sociais com interesses distintos. Assim, nessas lnguas, essas dimenses
que cercam o termo poltica aparecem sintetizadas por uma nica palavra: poltica. De
fato os dois significados que se referem aos aspectos e fenmenos das aes que se
d em torno do Estado, vo desde a luta de poder entre partidos polticos at um
programa de ao do governo.

Subirats (1994, p. 40), em relao a essa diversidade, do termo

poltica na lngua espanhola, afirma que

Podemos referirnos a poltica como etiqueta de um campo de atividade

(poltica social, poltica exterior, etc.). Podemos hacerlo para describir
una propuesta general o una perspectiva deseada (la poltica
progresista, el conjunto de propuestas de un partido, etc.) Poltica como
medio para alcanzar fines (la poltica seguida por los sindicatos en tal
conflicto). Poltica como sinnimo de las decisiones del gobierno
(centrndose en aquellas decisiones consideradas cruciales
[]).Podemos referirnos tambin a la poltica del gobierno sobre un
tema como sinnimo de la norma o conjunto de normas que existen
sobre determinada problemtica []. Pero tambin como conjunto de
programas u objetivos que tiene el gobierno en tal campo []. O
tambin como resultado final, como output, como producto (el subsidio
de paro como poltica para paliar el desempleo, la poltica impositiva
como medida redistribuidora, etc.). O incluso, poltica como outcome,
como impacto real sobre la realidad (la construccin de 300 viviendas en
tal poblacin como poltica social efectiva). Poltica como modelo terico
aplicable, como explicacin causal de la evolucin de los hechos
(tericamente si reducimos la inflacin aumentar la inversin).

14
 Na lngua inglesa, no entanto, existem termos especficos que so
utilizados para referir os diversos aspectos ou dimenses que so relacionados ao que
na lngua portuguesa e espanhola chamado de poltica. Esses termos so polity
politics e policy. Ainda que possa existir uma relao de causa e efeito entre os
sentidos dos termos polity, politics e policy, a qual no o meu objetivo discutir,
importante destacar que na literatura de lngua inglesa os termos polity e politics
podem ser vistos como facetas da policy (poltica publica).

Pode-se citar Guerrero (1993, p.86) quando ele estabelece a definio

e distino entre os termos polity, politics e policy, afirmando, por um lado, que polity
significa literalmente, rgimen o constituicin poltica. E que para

[] los anglfonos la voz politics es lo que Weber definira como la

direccin del estado o esfuerzo de influir en quien lo dirige. En contraste,
policy evoca segn Fred Frohock, el patrn de accin gubernamental
que estimula la cooperacin social o desestimula el conflicto; o como se
refiere Dye, policy es lo que el gobierno opta hacer o no hacer
(GUERRERO, 1993, p.85).

O mesmo autor (Guerrero,1997), mostrando o percurso dos termos, em

seu texto intitulado Las polticas pblicas antes de las ciencias de las polticas, mostra
como se deram as transformaes dos termos polity, politics e policy e dos seus
significados1 ao longo do desenvolvimento das cincias que estudam a poltica ou
como ele diz, las ciencias de policy. E mostra como a politeia2, pensada por Plato,
se transformou mais tarde na policy, desenvolvida por Harold Laswell.

Bazua e Valenti (1993, 1995), tambm fazendo distino entre os

termos polity, politics e policy, afirmam que poltica (politics) se refere ao discurso
poltico que est por trs da policy (poltica pblica). E a policy propriamente dita o
discurso tcnico, da poltica pblica (public policy), e est relacionado com a forma
como se pode alcanar os fins ou objetivos do Estado. A policy se relaciona, ento,
com a dimenso tcnico-prescritiva das decises. Segundo eles,

1
A origem etimolgica da palavra policy a mesma para polity e politics e vem do grego (polis: cidade
soberana).
2
Segundo Guerrero (1997, p.259), la cultura romnica asimil a la politeia y la transform en politia [...]
En los idiomas europeus, la voz politia se transform en polica en espaol, police en francs, policey
y polizei en alemn, y policy en ingls.

15
 [] policy designa la dimensin tcnica de toda decisin social, en tanto
discursivamente distinta de la dimensin poltica, Modlicamente, la
dimensin tcnica est concernida sobre todo con el calculo prospectivo
implicado en la decisin, con lo que Weber llam racionalidad formal;
mientras que la dimensin poltica lo est sobre todo con la evaluacin
valorativa de la misma, con lo que Weber llam racionalidad material
(BAZUA e VALENTI, 1993, p.32).

Eles tambm indicam que os estudos de polticas pblicas que

enfatizam a poltica no sentido de polity, se centram no Estado, sua organizao e
instituies, enquanto que a poltica no sentido de politics adquiere centralidad causal
y estratgica en el proceso de toma de decisiones gubernamentales, tanto en su
dimensin poltica como en la tcnica (BAZUA e VALENTI, 1993, p. 32).

Frey (2000, p. 216), preocupado, tambm, em precisar as diferenas

dos diversos termos na lngua inglesa, e mostrando suas correlaes na lngua
portuguesa, afirma que o termo polity se refere ordem do sistema poltico, delineada
pelo sistema jurdico e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo e
uma dimenso da policy. Ao mencionar a importncia do entendimento dos sentidos
que possuem estes termos por aqueles que pretendem estudar as polticas pblicas,
ele enfatiza a questo do entrelaamento que existe entre eles e de sua influncia
mtua. Segundo o autor

[...] essas diferenciaes tericas dos aspectos peculiares da poltica

fornece categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturao
de projetos de pesquisa. Todavia, no se deve deixar de reparar que na
realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam
mutuamente (FREY, 2000, p.217).

O mesmo autor ressalta que o termo politics se refere ao processo

poltico, freqentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de
objetivos, aos contedos e s decises de distribuio (FREY, 2000, p. 216-217). E
que policy se relaciona com a dimenso prtica, ao afirmar que o termo se refere aos
contedos concretos, isto , a configurao dos programas polticos, aos problemas
tcnicos e ao contedo das decises polticas.

16
 Vargas Velsquez (2001, p.56), referindo-se definio dos termos na
lngua inglesa e seu significado na lngua espanhola, retoma as contribuies de
Frohock e Dye3 para estabelecer as diferenas entre politics e policy e afirma de modo
especialmente elucidativo que politics tem o significado de lucha por el poder y
construccin de consensos, enquanto que policy pode ser associado ao programa de
accin governamental que estimula la cooperacin social o desestimula el conflicto.

Michel (2002, p.01) afirma que uma vez que politics se refere a la
lucha por el poder, quando se pretende estudar a poltica no sentido de politics o
objeto de estudo deve ser as fuerzas polticas, las elecciones, las instituciones
gubernamentales y parlamentarias. J em relao ao termo policy a autora o classifica
como sendo a poltica pblica (public policy) e o relaciona com a ao pblica referida
al aspecto programtico de l accin gubernamental.

Rua (s/d, p. 01), buscando caracterizar a relao entre policy e politics,

afirma que as polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades
poltica (politics) e compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao
imperativa de valores.

Trabada (2003), procurando resolver a polissemia que est sendo

tratada, sugere uma diferenciao entre os termos baseada no uso do singular, para
designar a poltica (politics) e do plural para referi-la a polticas (policy). Assim, utiliza
os termos la poltica e las polticas para fazer referncia, respectivamente, a politics
e a policy. Nesse sentido, a politics (la poltica) se refiere al poder, su distribucin y la
lucha por conseguirlo, enquanto que a policy (las polticas ou polticas pblicas) se
refere a

[] una lnea de conducta, a una actividad y se relaciona con la

dimensin propiamente dinmica de la poltica y, en particular, con la
accin de la autoridad pblica. Mientras la poltica invoca los temas
clsicos de la investigacin politolgica poder, conflicto, consenso,
partidos, elecciones, etc. , las polticas invocan la intervencin pblica,
las decisiones de un gobierno, las consecuencias, de la poltica, mas
que sus condiciones iniciales (SOLA, 1996 apud TRABADA, 2003, p.67).

3
Ambos os autores so mencionados por Guerrero (1993).

17
 Lahera (2006, p.75) adotando esses mesmos termos la poltica e las
polticas pblicas se refere mesma relao indicada por Vargas Velsquez (2001).
Nessa perspectiva, afirma que la poltica e las polticas pblicas son entidades
diferentes, pero que se influen de manera recproca. Sendo um pouco mais especfico
afirma que la poltica es un concepto amplio, relativo al poder en general, las polticas
pblicas corresponden a soluciones especficas de como manejar los asuntos
pblicos.

Roth Deubel (2006a), referindo-se dificuldade semntica que se est

tratando, indica a distino entre os termos, como sendo de importncia para o estudo
de polticas pblicas. Para esse autor, no idioma anglo-saxo os termos polity, politics
no so excludentes, tm significados distintos e seus sentidos so dimenses que
podem ser relacionados ao termo policy (poltica pblica).

Em suas especificaes, o autor faz inicialmente uma referncia ao

termo polity (poltica) concebida como l ambito del gobierno de las sociedades
humanas (ROTH DEUBEL, 2006a, p. 25) e se relaciona com as instituies polticas.

Dando continuidade Roth Deubel (2006a, p.26) faz a distino dos

termos politics (poltica) e policy (poltica pblica) na lngua inglesa e estabelece o seu
significado na lngua espanhola, relacionando uma dimenso prtica ao termo policy.
Assim, como nas outras definies e significaes realizadas pelos autores citados
Roth Deubel (2006a, p.26) afirma que a politics (poltica) pode ser percebida como la
actividade de organizacin y lucha por el control del poder enquanto que policy
(poltica) a designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas.

Por fim, aps a explanao das diversas definies e considerando as

especificidades que cada lngua que os termos possuem, em termos gerais, a palavra
poltica (polity) utilizada para se referir organizao poltica de um grupo, governo
ou sociedade ou a uma sociedade organizada, como uma nao, que tem uma forma
especfica de governo. J a palavra poltica (politics) um conjunto de procedimentos
formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam resoluo
dos conflitos quanto aos bens pblicos e polticas pblicas (policy public, policies)
podem ser outputs, da atividade poltica (politics) e compreendem o conjunto de

18
decises e aes relativas alocao imperativa de valores.

Frente a essas distines, sem no entanto esquecer as facetas polity e

politics, o presente trabalho tem a inteno em colaborar com os desafios que cercam
os estudos que tem como objeto de anlise o que denominado de policy (public
policy) na lngua inglesa, na lngua portuguesa de poltica pblica, ou ainda las
polticas ou las polticas pblicas na lngua espanhola. Porm, mesmo tendo
conhecimento de sua diversidade conceitual e longe de acreditar em um consenso no
que diz respeito ao conceito de poltica pblica, a prxima seo tratar de algumas
aproximaes conceituais encontradas na literatura pesquisada.

1.3 O conceito de poltica pblica

Esta seo trata dos conceitos de poltica pblica e busca mostrar a

diversidade conceitual existente de modo a delimitar o campo de estudo que se insere
este trabalho.

Bazua e Valenti (1993, p.29) ao se referir amplitude do uso do termo

poltica pblica escrevem que a

[] nocin de policy tiene una larga historia en la cultura occidental.

Probablemente su primer uso ms o menos sistemtico se llev a cabo
en el campo de la ciencia econmica, en la famosa investigacin de la
Naturaleza y causas de la Riqueza de las Naciones de Adam Smith,
publicada en 1776.

Enrquez e Roca Ruiz (2001, p. 09) vo na mesma direo ao afirmar

que o conceito de poltica pblica de dificil delimitao.

Se habla de poltica para referirse a un conjunto muy amplio de

actividades relacionadas con los mecanismos que una sociedad utiliza
para regular los asuntos pblicos; en un sentido reducido esto equivale a
hablar del estado, de su configuracin, de la competencia entre partidos
para ocupar su direccin o, entre otras muchas cosas, de las poltica
estatales como conjunto de medidas que ese Estado pone en marcha.
En un sentido mas amplio, encontramos la poltica en casi todos los
aspectos de la vida social, puesto que vivimos en sociedades en las que
la presencia del estado es muy fuerte, mucho ms que en siglos

19
 pasados, sociedades muy reguladas por normas legales (aprobadas por
un gobierno o un parlamento, frutos de la competencia entre partidos) y
cuya economa no podra sostenerse sin la actividad ordenadora,
fiscalizadora e inversora del estado.

No entanto, mesmo tendo conhecimento do quanto vasta a definio

de poltica pblica, para efeito de entendimento e delimitao do objeto tratado nesta
Tese trabalho se comenta a seguir definies mais estritas de poltica pblica que so
formuladas no mbito do EAn (e pouco tratadas pelo EAv).

As polticas pblicas so entendidas como feitas em nome do "pblico";

a poltica geralmente iniciada por um governo; as polticas pblicas podem ser
implementadas por atores do setor pblico, atores de setores privados ou ainda por
atores de organizaes no governamentais; a poltica pblica o que o governo
pretende fazer ou no fazer.

possvel perceber a existncia de elementos comuns nas definies

de poltica pblica. Um deles o referente tomada de deciso e s aes a ela
ligadas. Ou seja, as definies enfatizam, de um lado, o processo contnuo de tomada
de decises e, de outro, e de forma complementar o fato de que a poltica pblica deve
ser entendida como um conjunto de aes interligadas. Nesse sentido, alguns autores
falam de polticas pblicas que potencialmente sero implementadas, enquanto que
outros estabelecem sua conceituao tendo em vista a efetiva implementao das
aes em um determinado perodo de tempo.

Como exemplo da existncia desses elementos que podem ser

observados nas diversas conceituaes de polticas pblicas, pode-se citar o expresso
por Guerrero (1993). Recorrendo Dye e Frohock, ele afirma que as polticas pblicas
se referem ao 'padrn de conducta' do governo e ressalta que elas se relacionam com
a ao ou a tomada de deciso, que determina e orienta o caminho a ser seguido pela
atividade governamental. Ou seja, um tipo de "actividad del gobierno, aquella que se
encamina a estimular la colaboracin social o inhibir el conflicto (GUERRERO, 1993, p.
84)".

20
 Para Bazua e Valenti (1993, 1995) as polticas pblicas se relacionam
com as estrategias de accion que possuem um sentido pblico e que so
implementadas frente a problemas diversos e situaes conjunturais. Nesse sentido, o
termo poltica pblica designa la(s) politica(s) gubernamental (es), estatal (es) o de
alguna organizacin no gubernamental, en un determinado pas o grupo de pases,
cuando rene(n) ciertas condiciones (BAZUA e VALENTI, 1995, p.53).

Eles fazem questo de ressaltar que poltica pblica e poltica

governamental no so termos equivalentes. O que os diferencia que as polticas
pblicas, enquanto estratgias de ao implementadas por uma organizao
governamental, devem atender ao interesse pblico. A poltica governamental, por seu
turno, pode satisfazer interesses privados que no respondam aos interesses do
'pblico cidado. O que impediria a sua classificao como polticas pblicas4.

Vargas Velsquez (2001), nessa mesma linha de argumentao,

mostra a variedade de conceitos e a diversidade de aproximaes acerca do conceito
de poltica pblica. Referindo-se a autores como Guerrero, Dye, Frohock, Shively, ele
considera que a poltica pblica a concretizao do Estado em ao e, representa o
movimento entre o Estado, a sociedade e seus problemas. Nesse sentido, a poltica
pblica deveria ser considerada como resultado da atividade de um poder pblico
frente a um problema ou a um determinado setor que produz efeitos sobre os atores
envolvidos com a mesma. Mesmo sendo o Estado o agente primordial na consecuo
de polticas, a tomada de deciso que as origina no solitria, uma vez que envolve
atores que ocupam posies bastante diversas na sociedade.

Vargas Velsquez (2001, p.57), apesar de levar em considerao a

diversidade que existe entre os atores sociais, destaca que as polticas pblicas no
representam exclusivamente os interesses deles ou a 'vontade' do regime poltico5;
elas se inserem em contextos especficos e, portanto, so influenciadas por fatores. O

4
Bazua e Valenti (1995) entrando na questo do 'lo pblico' da poltica pblica (policy) traz uma
discusso utilizando o conceito de 'publiceidad'. Cf. Bazua e Valenti (1993,1995).
5
Regime poltico segundo Vargas Velsquez (2001, p.18), "hace relacin al conjunto de elementos de
orden ideolgico, institucional y sociologico que concurren a formar el gobierno de un pas dado durante
un perodo determinado y se le sealan como sus componentes esenciales: a) el principio de legitimidad;
b) la estructura de las instituiciones; c) el sistema de partidos; la forma y el rol del Estado".

21
que, por sua vez, permite aos estudiosos entender porque uma determinada poltica foi
adotada, modificada ou encerrada. A poltica pblica pode ser vista como "el conjunto
de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones
socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a
niveles manejables.

Gerston (1997) tambm traz colaboraes de autores como Dye,

Peters, Robertson e Judd, e Easton para chegar a uma definio prpria de poltica
pblica. Para este autor, a definio de poltica pblica tem que considerar a relao
entre atores e governo de uma maneira dinmica e interdependente. Assim, segundo,
Gerston (1997, p. 6-7)6 a poltica pblica est definida como a

[...] combinao de decises bsicas, compromissos, e aes feitos por

esses que ocupam ou afetam as posies de autoridade no governo. Na
maioria dos exemplos, estes arranjos so os resultados de interaes
entre esses que exigem mudana, entre os que tomam decises, e
pelos que so afetados pela poltica em questo. As determinaes
feitas por esses em posies de autoridade legtima geralmente, em
um ou mais de um escritrio pblicos no governo est sujeito a um
possvel redirecionamento em resposta a presses do que esto fora do
governo como tambm de outros dentro de governo.

Parra Ramrez (2003, p.104) traz a colaborao de autores como Albi,

Vargas Velsquez, Roth Deubel afirmando que as polticas pblicas traduzem la
accin de las autoridades pblicas al interior de la sociedad, la cual es transformada a
su vez en programas gubernamentales.

Michel (2002), toma os pressupostos de Thoenig e Larrue como ponto

de partida para formular seu conceito de polticas pblicas como atividades materiais
ou simblicas que so geridas pelas autoridades pblicas. Nessa perspectiva, destaca
que uma poltica pblica no apenas uma ao concreta. Ela pode ser uma ao
simblica representada pela no accin7 ou um no programa'. No entanto, esclarece

6
Todas as citaes de Gerston (1997) so tradues do texto original em ingls.
7
Aguilar Villanueva (1996) e Prez Snches (2005) destacam tambm o conceito de 'inaccin' ou ' no
ao' ou ainda 'no-decisin'. Ou seja, uma poltica pode consistir em "lo que no esta haciendo (HECLO,
1972)" ou 'es todo aquello que lo gobierno decide hacer o no hacer' (DYE, 1992) e tambm a "la no

22
que "cabe resaltar que no estamos afirmando que el no actuar es una poltica pblica,
sino que queremos hacer nfasis que la decisin de no actuar ante a un determinado
problema conforma en si una poltica pblica (MICHEL, 2002, p.04)".

Tratando da poltica pblica como uma ao concreta, essa autora

afirma que enquanto uma 'ao' a poltica pblica se refere a um conjunto de opes e
decises que so feitas pelas autoridades pblicas e que afetam determinados grupos
ou indivduos, uma vez seu objetivo sempre "la distribuicin de determinados bienes
o recursos (MICHEL, 2002, p.04)".

Rua (s/d), propondo uma definio muito prxima quela de Michel

(2002) no que diz respeito idia de poltica pblica enquanto uma 'ao concreta',
afirma que as polticas pblicas "compreendem o conjunto de decises e aes
relativas alocao imperativa de valores". Desta forma, as polticas pblicas deveriam
ser consideradas como outputs, e envolveriam diretamente uma atividade poltica
(politics) que, atravs do sistema poltico, processa os inputs (demanda originria do
meio ambiente) e withinputs8 (demandas originadas no interior do prprio sistema
poltico).

Ento, segundo a autora, o que caracteriza as polticas pblicas nessa

perspectiva a tentativa de processar as demandas do prprio sistema poltico
(burocratas, parlamentares, governadores, do judicirio, etc) e as demandas
provenientes do meio ambiente (diversos atores sociais). Assim, as polticas pblicas
compreendem um conjunto de procedimentos (estratgias, recursos, etc) que so
destinados resoluo pacifica em torno da alocao de bens e recursos pblicos
visando responder as demandas que pressionam o sistema poltico.

Trabada (2003), assim como Frey (2000), no tem a preocupao de

definir poltica pblica, mas dedica-se aos termos policy e politics. Sua noo de
poltica pblica fica implcita quando mostram as relaes entre politics e policy.
Mesmo sem precisar seu conceito de poltica pblica, Trabada (2003) apresenta ao
leitor definies de autores como Easton, Anderson, Peters, Dye, Nelson, Stone, e

consideracin de la possibilidad de decidir (BACHRACH E BARATZ, 1963).

8
Cf. Rua (s/d).

23
Wildavsky, e as classifica a partir de trs perspectivas: a) a poltica pblica enquanto
um conjunto de decises e aes; b) a poltica pblica como conjunto de atividades
destinado soluo de problemas; c) a poltica pblica referida noo de inputs,
outputs e withinputs.

Aguilar Villanueva (1996b) e Prez Snchez (2005) apontam tambm

para a variedade de definies e usos que possui o termo indicando que se est longe
de existir um consenso. Nesse sentido, diferenciam as definies de poltica pblica a
partir de perspectivas que denominam construo descritiva e construo terica
(originada no mbito da teoria poltica).

A primeira estaria mais prxima concepo de autores como, Jenkins

Anderson, Bachrach e Baratz, Heclo, e Dye Essa perspectiva possuiria, ento, as
seguintes de caractersticas:

a) Institucional: la poltica es elaborada o decidida por una autoridad

formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es
colectivamente vinculante; b) decisorio: la poltica es un conjunto -
secuencia de decisiones, relativas a la eleccin de fines y/o medios de
largo o corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a
problemas y necesidades; c) conductual: implica la accin o inaccin ,
hacer o no hacer nada; pero una poltica es, sobre todo, un curso de
accin y no solo una decisin singular; d) causal: son los productos de
acciones que tienen efectos en el sistema poltico y social (AGUILAR
VILLANUEVA, 1996b, p.23-24).

A segunda perspectiva, denominada de construo terica chama a

9
ateno , para o fato de que cada teoria possui um conceito particular de poder,
conflito, consenso. Nesse sentido, Aguilar Villanueva (1996b, p. 29) afirma que

La definicin de poltica es, entonces, en sus elementos bsicos,

deducible de las preposiciones bsicas de la teora politolgica. Todo
esfuerzo consiste en sumar evidencia crucial a las diversas
explicaciones que se ofrezcan de por qu se acept que una
determinada cuestin haba se ser objeto de poltica, de por qu se
dise y eligi esta traza de accin colectiva de una determinada
poltica, de que por qu se le calific como estratgica, prioritaria o

9
Como exemplo da definio de poltica pblica, na perspectiva terica, os autores trazem a Tipologia de
Lowi. Cf. Aguilar Villanueva (1996b) e Prez Snches (2005).

24
 rutinaria [] El que las polticas en sus diversas formas reglamentarias,
presupuestas o administrativas sean producto da dominacin de clase,
de los ajustes mutuos entre los grupos de inters o de la hegemona de
una elite, depender del cuerpo terico desde el cual el analista
construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos.

Aguilar Villanueva (1996b) e Prez Snchez (2005) trazem uma

interessante contribuio em relao ao termo 'pblico' que aparece associado
poltica quando se est fazendo referncia s decises e aes realizadas por uma
instituio pblica, e que tero impacto sobre uma determinada populao ou sobre os
atores diretamente envolvidos na sua elaborao. Tentando precisar o significado do
termo, os autores afirmam que para que uma poltica seja considerada pblica,

[] ella debe haber sido generada, al menos hasta cierto punto, en el

marco de los procedimientos, instituiciones y organizaciones
gubernamentales. Es decir, que se trate de estrategias de actuacin en
las cuales las organizaciones desempean un papel clave en su
configuracin, aunque su participacin no sea exclusiva (PREZ
SNCHEZ, 2005, p.53).

J Rua (s/d, p.02) chama a ateno para o fato de que alm disso, por
mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas ' e no privadas ou
apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do agregado
social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo. Isto significa que uma
das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da
autoridade soberana do poder pblico.

Como outros pesquisadores contemporneos, Roth Deubel (2006a,

2006b) tambm recorre s contribuies de autores como Heclo e Wildavsky, Mny e
Thoenig, Durbnik, Hogwood, Muller e Surel, Moreno Salazar para estabelecer sua
definio de poltica pblica. A partir deles, o autor afirma que o que caracteriza a
existncia de uma poltica pblica, : implicacin del gobierno, percepcin de
problemas, definiciones de objetivos y proceso. Nesse sentido,

Una poltica pblica designa la existencia de un conjunto conformado por

un o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y
por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por
una institucin (universidad, organizacin gubernamental) con la

25
 finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o
colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica (ROTH DEUBEL, 1999a, p.14 apud ROTH DEUBEL,
2006a, p. 27).

Ainda que sem pretender uma formulao original, e tendo por base
as vrias definies apresentadas, possvel propor uma sntese dizendo que poltica
pblica um curso de ao ou inao, escolhido por autoridades pblicas para
focalizar um problema, que expressada no corpo das leis, regulamentos, decises e
aes de governo. A poltica pblica est relacionada com as intenes que
determinam as aes de um governo; com o que o governo escolhe fazer ou no fazer;
com as decises que tm como objetivo implementar programas para alcanar metas
em uma determinada sociedade; com a luta de interesses entre o governo e
sociedade; ou ainda, com atividades de governo, desenvolvidas por agentes pblicos
ou no, que tm uma influncia na vida de cidados.

Sem a inteno de esgotar as possibilidades existentes, porm tendo

como objetivo a visualizao de forma mais simplificada, se apresenta em seguida um
Quadro1 resumo que representa a diversidade conceitual das polticas pblicas
encontradas na literatura pesquisada. Nele se apreseta definies dos autores que
foram tratados efetivamenete nesta seo como tambm traz autores que foram
utilizados por estes como referncias para a cosntruo dos seus conceitos.

Aps o percurso apresentado acerca dos diversos conceitos

relacionados poltica pblica e da apresentao do Quadro 1 possvel abordar com
segurana a dimenso dos programas e projetos que faz parte da dinmica da poltica
pblica e que segundo alguns autores servem para operacionalizar ou pr em prtica
uma poltica pblica.

26
 Autor Definio

Una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin

Aguilar deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido No solo o
Villanueva que el gobierno dice y quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y logra, por
si mismo o en interacin con actores polticos y sociales, ms all de suas
(1996a)
intenciones. Por una parte a poltica que se decide y se quiere llevar a cabo es
bsicamente un conjunto ms o menos interrelacionado de acciones, que en
razn de los recursos con los que cuentam los actores, los medios que emplean
y las reglas que siguen, es considerado idneo y eficaz para realizar el estado de
cosas preferido.

Las polticas pblicas tienen procedimientos de aplicacin complejos e dejan

Albi entrever obstculos polticos, econmicos, burocrticos, de manera que al
(2000) intervencin pblica se desarrolla a lo largo del tiempo, dentro de una realidad
social, y su gestin, desde la toma de decisiones hasta la ejecucin de las
mismas, presenta complicaciones que ponen en peligro la eficiencia y la equidad
necesarias para el bienestar social (apud, PARRA RAMIREZ, 2003)

Anderson Poltica es el curso intencional de accin que sigue un actor o un grupo de

(1984) actores al tratar un problema o asunto de inters. El concepto de poltica presta
atencin a lo que de hecho se efecta y leva a cabo, ms que a lo que se
propone y quiere. Dintingue tambin la poltica de una decisin, que es la mera
eleccin de alternativas (apud AGUILAR VILLANUEVA, 1996)

Dye Poltica pblica uma deciso puramente caracterizada por uma conduta
(1992) consistente. tudo aquilo que o governo escolhe fazer ou no fazer.
Easton
(1953) Las polticas pblicas como una serie de decisiones e acciones que distribuyen
imperativamente los valores en la sociedad (apud TRABADA, 2003)
Heclo e
Wildavsky Una poltica pblica (policy) es una accin gubernamental dirigida hacia el logro
(1974) de objetivos fuera de la misma (apud, ROTH DEUBEL, 2006a)

Larrue Una concatenacin de actividades, decisiones o de medidas coherentes por lo

(2000) menos en su intencin, y tomadas principalmente por lo actores del sistema
poltico -administrativo de un pas con la finalidad de resolver problema colectivo
(apud MICHEL, 2002)

Peters Una poltica pblica es la suma de las actividades de los gobiernos, bien por
(1986) medio de una actuacin directa , bien por medio de agentes en la medida en que
tenga influencia sobre la vida de los ciudadanos (apud, TRABADA 2003)

Subirats Comprende normalmente un conjunto de decisiones relacionadas con una

(1994) variedad de circunstancias, personas, grupos y organizaciones. El proceso de
elaboracin y la posta en prctica de esa poltica se desarrolla en un cierto
perodo de tempo y puede comportar la existencia de diversos sub-procesos.

Quadro 1 - Conceitos de polticas pblicas

27
 1.4 Os dois enfoques para o estudo das polticas: programas e projetos

Esta seo parte da constatao acerca da existncia de dois

enfoques para o estudo das Polticas Pblicas, concentrando sua ateno nas
dimenses: programas e projetos. Seu balizamento , portanto, a diversidade analtica
e conceitual dos estudos de polticas pblicas que se materializa na existncia dos dois
enfoques: o EAv e o EAn.

O EAv orienta sua abordagem para a rea social (incluindo sade, bem
estar, etc.), e para a rea educacional mais especificamente, para programas e ou
projetos. Dentre os autores que fazem referncia a esses dois fenmenos esto
alguns que: (a) concebem individualmente seu arsenal metodolgico ou para
programas ou para projetos; b) direcionam seus pressupostos terico-metodolgicos
conjuntamente para as trs dimenses poltica, programas e projetos normalmente
tratados pelos pesquisadores do campo, sem distino entre eles, mas sinalizando
para a dimenso que cada um desses objetos possuem; c) tratam da poltica pblica,
da ao pblica ou da administrao pblica mas, ao abordar o tema avaliao, seus
pressupostos so direcionados para a dimenso dos programas e ou projetos.

Tal como realizado na seo anterior, se apresenta a seguir a viso de

alguns dos autores pesquisados de modo a explicitar a diversidade do tratamento dado
aos fenmenos programas e projetos enquanto objetos abordados pelo EAv.

Weiss (1999, p.13), ao afirmar que seu livro pode dirigir-se a uma
classe de fenmenos que tenham como objetivo e meta a melhoria da vida das
pessoas ressalta que

[] pueden tener como materia la educacin, el bien estar social, la

salud pblica, la vivienda, la salud mental, los servicios jurdicos, las
organizaciones correccionales, el desarrollo econmico, y otros muchos
campos. Pueden tener como fin cambiar el conocimiento, las actitudes,
los valores y las conductas de las personas, o bien instituciones con las
que tratan o las comunidades en las que viven.

28
 Alvira Martin (1997) e Briones (1998), tambm preocupados com a
avaliao de programas na rea social no definem claramente o que seja um
programa e no explicitam sua relao com as polticas pblicas ou projetos.

J Fernndez-Ballesteros (1996, p.23), destacando as diferenas entre

as dimenses, afirma que mesmo o seu trabalho se referindo a avaliao de
programas, possvel encontrar otras rubricas a las que referir la evaluacin: polticas,
proyectos, intervenciones, son tambin trminos freqentemente utilizados.

Poltica, programas, subprogramas y acciones suponen objetos de

evaluacin que difieren segn un mayor / menor grado de complejidad.
[...] Las polticas suponen l ms alto nivel de complejidad y molaridad y
conllevan, por tanto, mayor dificultad de evaluacin; en definitivo las
polticas pueden ser evaluadas a travs de la evaluacin de sus
elementos constituyentes (FERNNDEZ-BALLESTEROS, 1996, p. 25).

Dando continuidade a sua argumentao a autora destaca a

sistematizao e o planejamento das aes como sendo uma caracterstica bsica de
um programa ou interveno, definindo programa como um conjunto

[] especificado de acciones humanas y recursos materiales diseados

e implantados organizadamente en una determinada realidad social, con
el propsito de resolver algn problema que atae a un conjunto de
personas (FERNNDEZ- BALLESTEROS, 1996, p.24).

A relao operacionalizao da poltica atravs dos programas e

projetos nem sempre mostrada claramente. Ainda que seja passvel de ser
deduzida, atravs do exame dos pressupostos dos autores ou pela lgica implcita
adotada por eles. Nesse sentido, e levando em conta essa lgica implcita possvel
dizer que para a poltica pblica ser colocada em prtica so necessrios programas
ou projetos que durante um determinado perodo devero ser implementados pelos
rgos pbicos ou instituies (privadas, ONGs, etc.) visando a atingir os objetivos e
resultados previstos. Dentro dessa lgica implcita, e abordando especificamente a
poltica pblica educacional, possvel afirmar que para avaliar esta poltica
necessrio que sejam avaliados os seus programas e projetos.

29
 Cohen e Franco (1999), ao desenvolverem seus pressupostos, e
adotando essa lgica, partem da perspectiva de que uma poltica constituda por
diversos programas e estes ltimos englobam diferentes projetos, sugerindo, portanto,
que para verificar os resultados (ou impacto ou efeito) da poltica necessrio avaliar
os programas e projetos que a integram. Nas suas prprias palavras:

[...] necessrio e factvel avaliar as polticas sociais, no sentido de

medir os resultados das aes realizadas. Mesmo os mais abstratos
enunciados de poltica s podem ser postos em prtica mediante sua
operacionalizao em programas e projetos que so modelados em
aes concretas, sendo sempre possvel (e necessrio) avaliar se
alcanaram os objetivos que queriam obter (COHEN e FRANCO 1999,
p. 16).

Nirenberg (2003) faz um percurso mais complexo, para relacionar as

polticas com os programas e os projetos, apontando para as mudanas nos
paradigmas das polticas sociais e do papel do Estado. Ela afirma que na medida em
que o Estado neoliberal redefine seu papel e abandona suas responsabilidades,
entram em cena as organizaes da sociedade. Ento o Estado deixa de ser o nico
ou principal ator que define as prioridades polticas ou a alocao dos recursos em
funo das mesmas. Esse movimento, teria feito com que, por um lado, desaparecesse
o planejamento, pois o Estado no perceberia mais a necessidade em programar e em
expressar o desenvolviemnto previsto das politicas em um plan documento. E, por
outro lado, gerado um crescimento da produo de projetos a cargo de OSC
(Organizaciones de la Sociedad Civil), os termos projeto e programa

[] tambin comenzaran a usarse indistintamente. Cuando se los

distingue, las diferencias aluden a niveles de complejidad y de gestin,
donde la palabra programas se utiliza para los niveles centrales,
nacional o provincial), y el trmino proyecto para las aperturas del
programa en los territorios de aplicacin, a cargo de organizaciones
locales pblicas y/o no gubernamentales (NIRENBERG, 2003, p. 33).

Mesmo constatando essas limitaes, e apontando para a

planificacin de las acciones del gobierno, ela destaca que

si las polticas se refieren a los lineamentos generales que orientan las

acciones marcando la direccionalidad deseada e indicando los cursos de

30
 accin elegidos y a ser ejecutados por un gobierno, la planificacin
puede ser concebida como una de las principales herramientas para
introducir racionalidad y previsin de la formulacin e gestin de las
polticas (NIRENBERG, 2003, p. 28).

A partir dessa relao inicial, a autora parte para definio de plano,

programa e projeto, que so os fenmenos que operacionalizam a poltica pblica.
Com essa concepo, a autora a firma que o plano um documento produzido no nvel
macro (central ou dos governos) onde se estabelecem os objetivos prioritrios e se
explicita o conjunto de diretrizes (polticas), as estratgias e os meios para alcan-los.
Nessa perspectiva, um programa uma expresso de uma poltica e o projeto um
componente de um programa.

Ento, segundo autora, o programa hace referencia a un conjunto

coordinado y ordenado de propuestas que persiguen los mismos objetivos y tienen
atencin de problemas especficos relacionados con algunos de los aspectos
sealados en el plan (NIRENBERG, 2003, p.32) enquanto que os projetos fazem
parte de um universo maior (programa) e no podem ser concebidos como
intervenes separadas pois eles so utilizados como estratgias para solucionar
problemas que afetam algum tipo de populao especifica. Nesse sentido, projeto
concebido como

[] un instrumento de cambio que se inserta en procesos preexistentes

y en contextos ms amplios; que constituye un escenario de inte-
raccin de diferentes actores sociales con intereses y perspectivas
tambin distintas; que es un espacio de intercambio de informacin y
articulacin entre grupos e instituciones donde tienen lugar alianzas y
negociaciones as como resistencias y conflictos frente los cambios que
promueve; que debera ser un mbito para el aprendizaje social de
todos los actores; que implica un proceso de elaboracin de
diagnsticos y estrategias de accin y de aplicacin, monitoreo y ajuste
de dichas estrategias (ROBITOSA, et.al.,1990, apud NIRENBERG,
2003, p.34).

Baon i Martinez (2003), fazendo um percurso semelhante ao de

Nirenberg (2003), direciona seus pressupostos para a avaliao da ao pblica ou
das polticas pblicas sem fazer referncia explcita a programas ou projetos.
possvel deduzir a relao ente s partes, no decorrer de sua argumentao, uma vez

31
que, ele faz referncia a aes concretas, planificao estratgica (que tem como
princpio a elaborao de planos, projetos) os efeitos e resultados das organizaes
pblicas, e a eficcia e eficincia das aes pblicas. Atravs da anlise dos
pressupostos desse autor, pode-se inferir que a materializao de uma poltica pblica
ou ao pblica se d atravs da implementao de um(ns) programa(s); sendo esta
implementao apenas um aspecto parcial da mesma.

Ele tambm aponta para a necessidade de avaliar as aes pblicas

nos governos contemporneos como forma de promover e garantir a legitimidade do
sistema poltico, que, segundo ele, seria o objetivo de todo governo democrtico. No
seu entender, essa

[] aceptacin social de la accin y de las polticas pblicas se refiere

tanto a los rendimientos de las organizaciones y acciones pblicas como
a su papel social de proveedor de valores y referentes simblicos de
equidad. De este modo se debe definir la accin pblica en los trminos
concretos de sus objetivos explcitos, de logro de resultados materiales,
pero sin olvidar que sirve a un modelo de equidad que es la fuente de su
legitimidad, ms all de las condiciones legales de su formulacin. De
aqu es fcil deducir que la comprensin de la accin pblica requiere de
la explicitacin de sus fines no manifiestos por lo que respecta al modelo
de equidad y por lo que concierne a sus objetivos generales (BAON I
MARTINEZ, 2003, p. xv).

Torres e Pina (2003, p.61) tambm no se preocupam em distinguir a

avaliao de polticas pblicas da de programas. No entanto, destaca a necessidade
de avaliar a atuao das entidades pblicas, afirmando que uma poltica pblica

[] es la norma o conjunto de normas que existen sobre una

determinada problemtica as como el conjunto de programas u
objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto, orientada la toma
de decisiones de carcter poltico y la gestin de recursos y actividades
para alcanzar los objetivos fijados. Por ello la evaluacin de polticas
pblicas, as como de la legislacin que les sirve de suporte, resulta til
para detectar y reducir las ineficiencias de la actividad pblica y para
ajustar a normativa en que se apoya el desarrollo diario de tales
polticas.

Gmez Serra (2004), em seu livro intitulado Evaluacin de los servicios

sociales, diferentemente de Niremberg (2003) e Torres e Pina (2003), considera que o

32
EAv deve orientar sua ateno para os servios e programas sociais (situados nas
reas de interveno social, sanitria e educacional). No obstante no revela uma
preocupao em caracterizar a relao entre polticas pblicas e programas. Em
conseqncia, chega a estabelecer uma definio de avaliao de programas sem ter
definido exatamente o que entende por um programa de cunho social. Para tanto,
lana mo de autores como Fernndez -Ballesteros, Espinoza, Aguilar e Ander-Egg e,
em funo das prprias caractersticas das obras desses autores, ora se refere aos
servios sociais ora se refere aos programas sociais como se fossem sinnimos.

A literatura que se alinha com o EAn ao tratar os aspectos mais gerais

da poltica pblica no individualiza a programas ou projetos. Porm, como era de se
esperar, quando o EAn, depois de abordar os momentos de formulao e
implementao chega ao de avaliao, os programas e projetos passam a ser
considerados. O que denota a mesma lgica implcita no que diz respeito relao
existente entre poltica, programa e projeto e que encontrada no EAv. O que no
significa que quando se faa referncia avaliao de programas, seja oferecida uma
definio de programa ou projeto. O que pode ser entendido tendo em vista, a
especificidade desse enfoque.

De fato, como se aborda mais adiante, esse fato parece estar

determinado por ele estar focado no carter mais propriamente poltico do processo de
elaborao de polticas. Carter, esse, cuja emergncia freqentemente se verifique j
no nvel mais agregado da poltica pblica, sem que seja necessria sua explicitao
no nvel dos programas e projetos.

No obstante, quando essa diferenciao realizada, costuma

manifestar-se a mesma lgica implcita mencionada anteriormente quando se tratou do
EAv. Isso porque, para que uma poltica pblica seja operacionalizada necessria a
implementao de suas intenes atravs de programas, o que pode tornar
necessrio que sua avaliao se d atravs dos resultados e efeitos dessas aes.

Subirats (1994), em seu livro intitulado Anlisis de polticas pblicas y

eficcia de la admistracin, fornece um bom exemplo disso. Depois de abordar de
forma agregada administrao pblica e poltica pblica, quando se refere avaliao

33
das aes governamentais ele remete o leitor para o nvel dos programas.

Depois de verificar mais atentamente os pressupostos que

fundamentam a avaliao dos programas ou projetos pode-se afirmar que o arsenal
terico e analtico utilizado praticamente o mesmo. O significa dizer que, a
metodologia do EAv incluindo os tipos de avaliao, os modelos, os critrios, os
objetivos da avaliao, etc. pode perfeitamente ser assimilada ao arsenal do EAn
quando este dirige seu foco para o que considera o momento da avaliao do Ciclo da
Poltica Pblica.

A anlise da literatura alinhada com o EAv indica, como era de se

esperar, que este enfoque trata com mais detalhe o que o EAn considera o momento
da avaliao. Fato que, como se abordar posteriormente, um dos elementos que
sugerem a adoo da postura ecltica que esta Tese termina por propor. Nessa
anlise, se observa que alguns termos tm seu sentido modificado ou so
acrescentados outros temas de interesse do autor, ou so redimensionados alguns
aspectos anteriormente abordados por outros autores que produziram seus
pressupostos em outro momento histrico ou que tinham como foco outras questes .

Ao que parece, essa diversidade se deve inteno de adaptar os

pressupostos metodolgicos ao objeto estudado de modo a lograr introduzir uma
dimenso mais real nos procedimentos de avaliao. Embora isso possa resultar numa
maior flexibilidade, a falta de clareza das definies e relaes entre poltica,
programas e projetos pode, de certa forma, provocar uma confuso, entre aqueles que
esto iniciando seus estudos na rea de avaliao.

a partir das definies que este captulo aborda que ser possvel
tratar a poltica pblica de uma maneira que chegar afirmao de que ela enquanto
objeto de anlise permite estudar e entender como aspetos relacionados s atividades
do governo, tais como a poltica - no sentido de politics - a conformao da agenda
pblica, o processo de elaborao da prpria poltica pblica, os atores sociais, a
distribuio e os 'jogos de poder', os conflito sociais e interburocrticos e os programas
e projetos (que conformam poltica pblica) e os seus resultados.

34
 Esses aspectos podem ser estudados a partir do EAn que se centra no
processo de Elaborao de Polticas como um todo, idealmente modelizado como
constitudo de trs momentos sucessivos Formulao, Implementao e Avaliao
que conformam um ciclo que se realimenta. Ou do EAv que destaca a convenincia do
exame em separado dos nveis de agregao decrescente da poltica, dos programas
e dos projetos, e que, de forma geral, coloca seu foco no exame do processo de
implementao (ou execuo) da poltica e nos seus resultados. Ao considerar o que o
EAn entende como o momento da Avaliao como algo de carter auto-contido, sem
incorporar a idia da poltica como um ciclo de maior amplitude, natural que o EAv
no privilegie os aspectos mais propriamente polticos da poltica pblica cuja definio
se verifica, ainda que no exclusivamente, como se ir abordar, no momento da
formulao que pode ser associado ao processo decisrio propriamente dito.

1.5 O estudo das Polticas e os modelos da relao Estado-sociedade

A viso do Estado que o estudioso da poltica adota para entender as

suas aes, ou a natureza do modelo que o utiliza para entender as relaes entre
Estado e sociedade crucial para os resultados que ele ir obter. E, caso ele se
encontre investido de uma autoridade enquanto gestor, da maneira como ele ir atuar
na sua atividade. Qualquer que seja o caso, essa escolha no neutra, nem,
simplesmente, metodolgica. Ela supe uma postura ideolgica que dificilmente pode
ser colocada de lado, a opo. No obstante, a escolha deve dar-se tendo em vista as
caractersticas especficas da poltica em exame.

O que implica dizer ainda quando a viso de quem estuda a poltica

seja mais prxima a uma das vises existentes na literatura, entendidas sempre como
modelos de referncia ou situaes extremas, ele no deve descartar a possibilidade
de que alguma outra seja mais adequada para o estudo que pretende desenvolver.

Na verdade, a escolha do modelo a partir do qual se entende o Estado

condiciona de modo importante no apenas a forma como se deve estudar o processo

35
de tomada de deciso como o da elaborao da poltica na sua integralidade.

A seguir se apresentam essas vises, sintetizando-as, em quatro

modelos: Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista.

1.5.1 O Modelo Pluralista

O Modelo Pluralista v as atividades dos grupos como centrais. O seu

maior expoente foi Robert Dahl. A relao entre Estado e sociedade numa perspectiva
pluralista radical pode ser entendida como se existissem atores de um mesmo nvel,
com acesso livre e competitivo a recursos de poder, entre os quais se estabelecem
acordos com vistas a, mediante presses, influenciar com a mesma chance de xito a
tomada de deciso. O Estado (ou seus integrantes) considerado, por uma de suas
variantes, como um entre esses grupos de presso.

Esta viso tem como interlocutor a viso Marxista clssica,

contrapondo-se a ela e reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto
como meio de expresso privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e
a ao de grupos de presso so adotadas, entretanto, como uma concepo mais
realista.

Segundo esta perspectiva, tambm conhecida como poliarquia,

qualquer grupo poderia assegurar que suas preferncias polticas e desejos sejam
adotados caso fosse suficientemente determinado em exercer presso para fazer
prevalecer suas preferncias. Os grupos se organizariam de forma no hierrquica,
havendo livre competio10 entre os mesmos.

Ham e Hill (1993, p.28-29) sintetizam o pluralismo atravs das

contribuies de Dahl, que afirma que

[...] nenhum indivduo ou grupo desprovido de poder, e a explicao

pluralista reside no fato de que as fontes de poder - tais como dinheiro,
informao, especializao, etc. so distribudas de modo no

10
Como se ver em seguida, esta viso bastante criticada por atribuir o mesmo peso a todos os
grupos, incluindo o Estado.

36
 cumulativo e de que nenhuma dessas fontes especialmente
dominante. Essencialmente, ento, o poder fragmentado e difundido
em um sistema poltico pluralista e o quadro bsico apresentado pelos
pluralistas o do mercado poltico o que um grupo alcana depende de
seus recursos e de seu poder de vocalizao.

Subirats (1994, p.76) destacando tambm as fundamentaes de

Robert Dahl, afirma que sob o prisma do modelo pluralista

[] el proceso poltico se compone de diferentes grupos o individuos

con distintos niveles de poder, recursos y protagonismos y, por lo tanto,
con distintos grados de influencia sobre las decisiones. Todos los
actores tienen algn grado de poder y todos tienen algn tipo de acceso
a la decisin.

A partir das citaes acima possvel inferir que para os pluralistas as

polticas pblicas so basicamente reflexos das preferncias dos grupos. Nesse
sentido, em um Estado democrtico onde os lideres competem por votos nenhum
grupo se encontra destitudo do poder e nenhum grupo dominante. Isso significa que
qualquer grupo tem a possibilidade de obter a deciso mais favorvel aos seus
interesses. Esse acesso ao poder no entanto, vai depender da aptido e da
disponibilidade de cada ator para arcar com as disputas pelos seus interesses. Cabe
aos atores, portanto, tratar de garantir estratgias e recursos que garantam a vitria
contra os seus opositores.

Como se ver no Captulo 3, a aceitao da viso Pluralista tende a

implicar a adoo de um Modelo Incremental (em oposio ao extremo Racional) sobre
o processo de formulao de polticas.

1.5.2 O Modelo Marxista

um enfoque de anlise da relao Estado-sociedade que se

contrape ao Modelo pluralista. O enfoque Marxista11 d nfase concentrao do

11
No Modelo Marxista se encontram as seguintes subdivises: a instrumentalista, a do Estado como
rbitro, a funcionalista, a estruturalista, a escola da lgica do capital e a escola de Frankfurt. Para uma
sistematizao de carter didtico ver, por exemplo, Ham e Hill (1993).

37
poder econmico como elemento explicativo da dinmica das relaes entre a
sociedade e o Estado capitalista. Ao mostrar a influncia dos interesses econmicos na
ao poltica ele destaca o papel do Estado como um importante meio para a
manuteno do predomnio de uma classe social a detentora dos meios de produo
em relao outra a classe assalariada, vendedora de sua fora de trabalho.

Nessa perspectiva, o Estado age como instrumento para a manuteno

das relaes sociais de produo capitalistas que asseguram a acumulao de capital
atravs de mecanismos coercitivos de natureza explicitamente repressiva ou
ideolgica. E, assegurando, assim, dominao da classe trabalhadora pela burguesia.
No obstante, o Estado possuiria uma autonomia relativa para tomar decises: embora
seja o responsvel pela manuteno dos mecanismos que asseguram a acumulao
capitalista, nem sempre ir aceitar as presses e desejos da burguesia.

Ham e Hill (1993, p.46), resumindo as principais caratersticas deste

modelo, destacam que a nfase no contexto econmico da atividade poltica legtima
porque o Estado, em nossa sociedade, funciona em uma economia capitalista na qual
o objetivo de acumulao de capital fundamental e que, portanto, no se pode
realizar uma anlise do processo de tomada de deciso, separadamente dos fatores
que tm influncia significativa sobre ele. No entanto, enquanto crtica esses autores
afirmam que

Embora seja claro que o Estado na sociedade capitalista no

completamente independente de interesses econmicos, igualmente
aparente que o Estado capitalista no meramente um instrumento de
dominao de classes e que ele pode servir algumas vezes e de fato
serve a interesses no-burgueses. A teoria marxista no consegue
fornecer uma explicao adequada de aes independentes do Estado e
d ateno insuficiente forma pela qual o poder poltico pode derivar
de outros que no necessariamente o poder econmico (HAM e HILL,
1993, p. 46).

1.5.3 O Modelo Elitista

Modelo Elitista, tambm denominado Neopluralista contrape-se ao

modelo pluralista na medida em que aceita a existncia de elites. O fundamento terico

38
desse modelo a negao da idia de que o poder esteja distribudo, simtrica e
homogeneamente, da maneira descrita pelos pluralistas. Ele pode ser entendido como
uma derivao ou extenso do Modelo Pluralista provocada por um esforo de
superao das suas limitaes e irrealismo.

O poder poltico no modelo elitista est concentrado nas mos de uma

elite dominante (minoria) e controladora das maiorias. Essa elite possui habilidades
suficientes para defender seus interesses com o fim de atingir seus objetivos. Este
modelo entende que o poder exercido por um reduzido nmero de interesses sociais
bem organizados, e em conjunto com o poder pblico, constitudo em detrimento do
interesses da maioria (a massa) que no possuem organizao e capacidade de
presso suficiente para fazer com que seus interesses sejam deliberadamente
atendidos.

No Modelo Elitista, os resultados da tomada de deciso so definidos

pelos interesses das elites que controlam os recursos organizacionais da sociedade.
Para garantir que seus interesses sejam atendidos, uma determinada elite pode tentar
garantir seu sucesso atravs do apoio de no-elites de forma a competir com outras
elites. Dentro dessa perspectiva, a no-elite influenciaria, ainda que de modo
subsidirio, o processo de tomada de deciso. Para Santana (1986, p.14), de acordo
com a teoria das elites,

[...] apesar da afirmao freqente de que a poltica pblica reflete

demandas do povo, isto configura mais um mito do que uma realidade.
Os pressupostos da teoria das elites sugerem que o povo indiferente e
mal informado quanto poltica pblica e, as elites, menos numerosas,
que efetivamente expressam a opinio das massas a respeito de
questes polticas, muito mais do que as massas expressam a opinio
das elites. As polticas fluem de cima para baixo, no se originando,
portanto, das demandas das massas.

No Modelo Elitista, ento, o poder poltico pode derivar de vrias fontes

mas, qualquer que seja a situao uma minoria da populao que estaria apta a
exercer este poder. Ele se contrape ao modelo marxista por entender que nem
sempre o grupo dominante uma classe conformada no mbito do modo de produo
capitalista que fundamenta seu poder no controle de recursos econmicos. Mas ele

39
pode tambm ser considerado como uma extenso do Marxista, uma vez que
considera outros fatores que no os econmicos como determinantes na formao de
elites polticas.

1.5.4 O Modelo Corporativista

As mudanas econmicas ocorridas nas sociedades industriais tm

tido um impacto significativo na relao entre Estado e sociedade e na relao que se
estabelece entre os grupos polticos que esto nele representados. Roth Deubel
(2006a), acatando a viso de Schmitter, entende o Modelo Corporativista (ou o que ele
denomina neo-corporativismo), como um

[...] sistema de representacin de intereses en el cual las unidades

constitutivas se organizan en un nmero limitado de categoras nicas,
obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jerrquica y
diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no
creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente el monopolio
de la representacin dentro de sus categoras respectivas (ROTH
DEUBEL, 2006a, p.33).

Embora os primeiros Estados corporativos tenham sido autoritrios,

depois de 1945, vrios pases teriam adotado o neo-corporativismo como forma de
concertao entre os grupos de presso (organizaes de trabalhadores e patres); a
qual entendida como um mecanismo de controle de conflitos entre eles.

Pode-se entender este modelo como uma derivao do Marxista.

Mantendo a nfase no conflito entre o capital e o trabalho, este modelo coloca que
esse conflito foi incorporado ao aparelho de Estado. As mudanas ocorridas no
capitalismo, que levaram a uma diminuio do crescimento econmico, a uma
crescente concorrncia internacional e busca de competitividade teria colocado a
necessidade de subordinar aquele conflito aos interesses mais abrangentes e de longo
prazo dos Estados nacionais.

A premissa em que se apia este modelo a de que os indivduos

podem ser melhor representados atravs de instituies funcionais/ocupacionais do
que atravs de partidos polticos ou unidades eleitorais geograficamente definidas.

40
Trabalhadores, atravs de sindicatos; empregadores, atravs de federaes:
fazendeiros, atravs de cmaras de agricultura. As unidades de categorias so
reconhecidas pelo Estado corporativo como possuindo monoplio de representao
(podendo assim ser por ele controladas) e responsabilizadas por funes
administrativas em lugar do Estado.

O Modelo Corporativista, ento, destaca a dimenso associativa como

uma das bases institucionais da ordem social e no como uma dimenso competitiva
semelhante quela que assumida pelo modelo pluralista. A anlise do processo de
tomada de deciso, ento, marcada pelo exame da participao formal de
organizaes de representao de interesses associados s categorias especficas
(setoriais) na tomada de decises pblicas.

Como se pode perceber, o Modelo Corporativista se ope viso

pluralista ao atribuir aos interesses organizados (representantes reconhecidos pelo
Estado) um papel principal no processo de tomada de deciso. Diferentemente do
Modelo Pluralista, para o qual as polticas so concebidas atravs da competio entre
os grupos, no modelo corporativista elas so fruto de una negociacin entre el Estado
y los representantes de los sectoriales involucrados (ROTH DEUBEL, 2006a, p.33).

A viso Corporativista pode ser considerada como resultado da nfase

colocada pelas interpretaes Neo-Marxistas no papel central do Estado no processo
poltico. Por outra via, convergente, da nfase colocada pela interpretao Elitista no
papel das states elites. As vises Pluralista, Elitista e Corporativista so ao mesmo
tempo vises/ interpretaes e propostas normativas de organizao da sociedade e
da economia no capitalismo. A Marxista, pelo contrrio, constitui-se numa crtica
formao social capitalista. A proposta normativa que apresenta transcende os limites
do capitalismo.

Aps a explanao acerca dos vrios termos relacionados com os

estudos de polticas pblicas (polity, politcs, policy) e de algumas aproximaes acerca
de aspectos relacionados poltica pblica presentes na literatura pesquisada, o
prximo captulo se deter inicialmente em um breve histrico do EAv e em seguida
abordara seus aspectos tericometodolgicos.

41
42
 2 O ENFOQUE DE AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

2.1. Introduo

Este captulo trata do processo de desenvolvimento do Enfoque de

Avaliao de Polticas o EAv , de seus aspectos conceituais e de suas ferramentas
analticas.

Na obra dos autores pesquisados, como era de se esperar, no h

uma referncia denominao Enfoque de Avaliao de Polticas Pblicas que
estou utilizando. Por isso, ao longo do texto, mantive as denominaes originais
propostas por eles. A denominao enfoque busca enfatizar que se trata de uma
perspectiva, ponto de vista, forma de olhar uma realidade concreta, as Polticas
Pblicas.

O EAv, grosso modo, tem o objetivo de conhecer o resultado

subjacente s polticas pblicas tendo como foco o processo de implementao. O
termo resultado aqui utilizado de maneira genrica para fazer referncia a
desempenho, conseqncia, efeito, impacto ou produto de aes e estratgias que
foram colocadas em prtica para obter um determinado fim. Esse exame se d a partir
da avaliao de vrios aspectos relacionados aos nveis operacionais da poltica: os
programas e os projetos (ou poderia ser entendido simplesmente como polticas).

A trajetria do processo de delimitao das bases conceituais e

metodolgicas do EAv, de que trata a primeira seo deste captulo, abordada de
modo a indicar os acontecimentos histricos e desenvolvimentos cognitivos que so
responsveis pela sua construo. Isto sem que se pretenda evitar a natural
superposio temporal que ocorre em abordagens dessa natureza. Esta apresentao,
embora procure respeitar uma ordem cronolgica, adota como critrio expositivo o

43
conceito de momento, tal como formulado por Matus (1996)12.

O EAv emerge de um conjunto de prticas em diferentes reas do

conhecimento agregando tambm princpios terico-metodolgicos da pesquisa social.

Segundo autores como Cohen (1972), Weiss (1998), Worthen (1997),

Carlino (1999) e Santacana e Gmez Benito (1996), durante muito tempo no se teve
clareza do que realmente constitua uma avaliao de poltica, pois no existia um
corpo de conhecimento especfico que a ela pudesse ser associado. A construo do
campo conceitual da avaliao se transforma de acordo com os movimentos e as
mudanas dos fenmenos sociais (DIAS SOBRINHO, 2003, p.14).

Na realidade, o EAv tal como conhecido na atualidade, teve um longo

perodo de amadurecimento, atravs da colaborao de profissionais de diversas reas
do conhecimento. Em relao a essa diversidade e a construo do corpo de
conhecimento da avaliao Ban i Matinez (2003, p. XXIII), destaca que

[] la confluencia de profesionales de distinta formacin en la prctica

evaluativa ha ocasionado la perdida del saber de cada uno para dar
paso a un saber comn con aceptacin en el mercado de la evaluacin y
en la comunidad de expertos.

Foi justamente a diversidade desses profissionais que gerou uma

variedade significativa de tipos e modelos de avaliao de polticas. O que, de certa
forma, reflete um conhecimento, interesse e viso de avaliao distinta. E, finalmente,
aponta para o fato do corpo terico-metodolgico da avaliao de polticas ter sido
construdo gradual e coletivamente.

Alvira Martn (1998, p.41) destaca que a conformao do corpo de

conhecimento da avaliao enquanto uma atividade acadmico-profissional se deve a
uma conjuno de diversos fatores:

a) Racionalizacin progresiva, entendida como instrumentalidad, de las

intervenciones pblicas; b) Progreso de la metodologa de la
investigacin de las Ciencias Sociales; c) Incremento del control, y de la
15
Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no
tem princpio nem fim bem demarcados (MATUS, 1996, p. 577). O conceito no tem uma caracterstica
meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela qual passa um
processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos.

44
 capacidad de control, de las Administraciones Pblicas por instancias
superiores (supranacionales, nacionales, etc.) y por las asociaciones y
organizaciones ciudadanas.

De acordo com Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998, p.10),

a avaliao se encontra atualmente em um estado de maturidade analtica e conceitual
alcanado atravs de um desenvovimento que foi potencializado segn los ritmos
de legislacin e implementacin de las diferentes polticas sociales de los gobiernos
pblicos estatales y nacionales norteamericanos.

Como dificuldades para a compreenso da trajetria do EAv, cabe

apontar, alm da diversidade observada na sua construo terico-metodolgica, a
ausncia de registros que fossem comparando os estudos avaliativos que iam sendo
realizados. A ausncia de publicaes sobre o tema, mesmo levando em conta que a
avaliao tal como conhecida hoje ainda bastante recente, representou um
obstculo elaborao da abordagem histrica que aqui se apresenta.

Considerando esta realidade, e com o objetivo de facilitar o

entendimento dessa parte deste trabalho, importante ressaltar dois aspectos. O
primeiro que, ao longo da apresentao do processo13 de construo do EAv farei
referncia a estudos avaliativos relacionados s rea de sade e educao (avaliao
educacional14 e avaliao de programas). Esta referncia a estudos com interesses
distintos reafirma que o surgimento e evoluo do corpo de conhecimento da avaliao
sofreram influncia de diversas reas do conhecimento. O segundo aspecto, que, no
decorrer dessa apresentao, citarei alguns dos principais acontecimentos sociais e
polticos que contriburam para que o EAv tivesse um desenvolvimento como o
observado.

Assim, sem a inteno de compor uma exaustiva histria do EAv, mas

com o objetivo de entender o processo pelo qual se deu o seu desenvolvimento, esta

13
Tenho conhecimento de que foram realizadas vrias avaliaes (ou algo similar) em vrios pases da
Europa e principalmente na Frana que influenciaram a histria do EAv. No entanto, no tenho a inteno
de relatar todas as avaliaes que ocorreram durante o perodo histrico aqui abordado, e me
concentrarei nas avaliaes que ocorreram nos Estados Unidos da Amrica.
14
Tambm conhecida como avaliao de aprendizagem, avaliao de rendimento, avaliao de
programas curriculares.

45
seo est concentrada em eventos ocorridos nos Estados Unidos. A maior parte da
informao proporcionada pela literatura se refere avaliao de polticas pblicas em
geral e se detm especificamente na avaliao de programas ou projetos.

A partir da segunda seo, so abordados aspectos conceituais e

metodolgicos. Seu desenvolvimento emerge atravs da combinao de prticas de
pesquisa e princpios terico-metodolgicos de diversas reas do conhecimento.

2.2. O contexto histrico do Enfoque de Avaliao de Polticas

Worthen (1997) e Carlino (1999) apresentam um interessante registro

sobre a histria da avaliao. Segundo eles, processos formais de avaliao no setor
pblico podem ser encontrados desde 2000 a.C., na China. De fato, as autoridades
chinesas faziam exames de administrao civil para medir a proficincia de seus
funcionrios pblicos. Referindo-se avaliao na educao, eles afirmam que
Scrates j utilizava a avaliao da capacidade de expresso oral de seus discpulos
como parte do processo de ensino-aprendizagem.

Dias Sobrinho (2003) afirma que o ato de avaliar est relacionado ao

ato de escolher e optar e, nesse sentido, afeta nossas relaes nos mais diversos
nveis da convivncia social. No entanto, a avaliao que ultrapassa o nvel da
informalidade individual pode ser encontrada, segundo esse autor, em antigas
civilizaes. Como exemplo dessa prtica, ele destaca, como o faz Worthen (1997) e
Carlino (1999), os exames de seleo para os servidores pblicos na China. Alm
desse exemplo, Dias Sobrinho (2003, p.15) relata que na velha Grcia se praticava a
docimasia, que consistia numa verificao das aptides morais daqueles que se
candidatavam a funes pblicas.

Carlino (1999, p.34-35), destacando algumas atividades que visavam

garantir aprendizagens e promover ascenso dos alunos, afirma que entre os sculos
XIII e XV na Universidade de Paris se realizava um exame com aqueles que queriam
desempenhar o cargo de professor, atravs do qual aprobaba y se ortogava el
derecho de esear. Uma vez aprovado nesse primeiro exame, o candidato recebia o

46
grau de doutor. Mas para ingressar definitivamente no magistrio era necesario obter
um grado mas avanzado que hacia las veces de ttulo habilitante: la licencia docente, o
derecho a esear.

Esse ritual segundo a autora, pode ser visto como uma maneira de
garantir o equilbrio do poder dentro da instituio universitria. Isso porque, os
professores consagrados tinham o exclusivo poder de selecionar quem ingressaria na
instituio. Essa prtica foi tambm adotada em outros pases europeus.

Weiss (1998), aponta que na Inglaterra, em 1660, foram desenvolvidos

os primeiros estudos empricos sobre problemas sociais. Porm, ressalta que esses
estudos, no eram chamados de avaliaes.

Referindo-se tambm s avaliaes realizadas na Inglaterra, Worthen

(1997) afirma que durante o sculo XIX o descontentamento com os programas
educacionais e sociais gerou movimentos de reforma e que, para avaliar tais
programas, foram designadas comisses constitudas por membros da realeza para
ouvir e analisar testemunhos.

Ainda, em relao ao sculo XIX, Weiss (1998) destaca que o primeiro

estudo etiquetado como avaliao (estudo estatstico15) foi realizado em 1833. Porm,
s em 1844 ocorreria o registro da primeira publicao de um estudo de avaliao
(avaliao de estradas e canais)16.

Referindo-se especificamente avaliao na rea educacional,

Worthen (1997) afirma que, nesse mesmo perodo, entre 1840 e 1846, foram
realizadas em Massachusetts avaliaes educacionais, atravs de testes impressos.
Estes testes concernentes a assuntos diversos serviram para medir objetivamente o
estudante e avaliar a qualidade do sistema escolar, e podem ser considerados como a
primeira avaliao realizada sobre o estudante visando a servir de base para comparar
diferentes instituies de ensino.

Carlino (1999, p.43), tambm destaca que nesse perodo nos Estados
15
Estudo realizado por A. M. Guerry, que tentava mostrar que, na Inglaterra, a educao no estava
reduzindo o crime.
16
Estudo realizado por Julies Depuit que avaliava o valor social de um projeto de canal por meio de
clculos econmicos.

47
Unidos possvel verificar a existncia de avaliao baseada em testes de rendimento
para saber se as escolas de Boston educavam bem seus estudantes. J entre os anos
de 1887 e 1898 pode ser verificada a primeira avaliao formal sobre um programa
educativo em todo o pas por meio do estudo do conocimiento em ortografia de um
amplio sector escolar.

Dias Sobrinho (2003) indica que a avaliao sempre foi privilegiada na

rea de educao, no s como prtica poltica e pedaggica mas como um campo
de estudo. A avaliao foi desde ento associada aos interesses de classificao,
hierarquizao ou como informao til para a racionalizao. Seja no nvel de sala de
aula ou na administrao pblica.

Este autor destaca que desde o sculo XIX as avaliaes na rea de

educao eram realizadas atravs de recursos tcnicos e cientficos e tinham como
objetivo a seleo e a classificao. A avaliao vai ento alcanando um grau
crescente de complexidade e, a partir dos meados do sculo XX, se desenvolvendo
como corpo de conhecimento especfico.

Segundo Worthen (1997) no incio do sculo XX, foram realizadas

vrias avaliaes na rea de sade. Trs delas colaboraram significativamente para o
desenvolvimento da avaliao de programas. A primeira, foi avaliao para
credenciamento das 155 Escolas Mdicas que operavam nos Estados Unidos e
Canad. Esse estudo teve um grande impacto, pois apenas algumas das escolas
avaliadas foram qualificadas. A segunda, realizada em 1912, avaliou a qualidade da
diagnose mdica. Esta avaliao, com enfoque semelhante ao da primeira, avaliava
individualmente a qualidade do trabalho de profissionais. A terceira, em 1914, realizou
a avaliao do desempenho dos cirurgies.

Segundo Rossi e Freeman (1989, p.15), desde o incio dos anos 30 os

cientistas sociais utilizaram mtodos de pesquisa social para emitir juzos de valor
acerca dos programas de sade e educao. Os autores so enfticos ao afirmar que
o desenvolvimento do EAv coincide com o avance y refinamento de los mtodos de la
investigacin social y con los cambios ideolgicos, polticos y demogrficos ocorridos
desde o incio do sculo XX nos EUA.

48
 Ainda em relao dcada de 30, nos Estados Unidos, programas
para recuperar a economia americana foram implementados, e agncias
governamentais foram institudas para vigiar os programas nacionais, a fim de
averiguar se os recursos pblicos estavam sendo bem aplicados e surtindo os
resultados esperados. Visando a subsidiar essa avaliao, ocorreu uma gradativa
insero de cientistas sociais nas agncias governamentais, com o objetivo de
desenvolver pesquisa social aplicada s reas de interesse pblico tais como: sade,
educao, transportes. Foram ento realizados estudos envolvendo um grande nmero
de variveis relativas aos programas sociais e educacionais desenvolvidos pelo
governo americano.

Segundo Worthen (1997), as dcadas de 30 e 40 teriam sido marcadas

pela criao de fundaes para avaliar a administrao pblica e o setor privado, o
desenvolvimento de pesquisas internamente s agncias responsveis pelas polticas
sociais nos Estados Unidos e a incorporao de cientistas sociais no staff das
agencias governamentais. O esforo conjunto dos pesquisadores sociais com os
profissionais das agncias governamentais, alm de proporcionar o desenvolvimento
de pesquisas sociais nessas agncias, foi um dos fatores determinantes para o
desenvolvimento da avaliao de polticas.

Concomitantemente paulatina insero de pesquisadores nas

agncias governamentais, outro fator que atuou na conformao do EAv depois da 2
Guerra Mundial foi o desenvolvimento da pesquisa social aplicada. O diferencial que se
observou em relao aos perodos anteriores que a partir da dcada de 50, os
programas sociais aumentaram em extenso e escala, e os pesquisadores sociais
comearam a observar os programas de modo mais abrangente e com uma freqncia
maior do que antes. Em relao a essa mudana, Worthen (1997, p.29) afirma:

Com este foco cada vez mais amplo e com uma freqncia cada vez
maior, os cientistas sociais passaram a ver seus trabalhos como
pesquisa de avaliao (mtodos de pesquisa social aplicada para
melhorar um programa particular). Se estendermos a definio de
avaliao para cobrir a maioria dos tipos de coleta de dados em sade e
em programas de servio social, podemos dizer que a avaliao teve um

49
 grande incremento nessas reas nos anos 50 e no incio dos anos 60 17 .

Indo um pouco mais alm, e indicando o surgimento da avaliao de

programas sociais e educacionais, esse autor aponta a pesquisa social aplicada como
a precursora ancestral da avaliao, tal como ela hoje conhecida.

Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998) afirmam que a partir

da 2 Guerra mundial houve uma exploso de programas desenvolvidos pelo governo
dos EUA visando melhoria das condies sociais da populao. Porm, segundo
esses autores, ou os recursos eram percebidos como insuficientes ou no eram
utilizados adequadamente para o desenvolvimento desses programas. Foi em funo
dessa percepo que a avaliao passou a ser utilizada extensivamente com a
inteno de promover informao que possibilitassem o uso racional dos recursos
pblicos. Desde ento, os administradores pblicos passaram a valorizar os resultados
da avaliao para planejar e desenvolver seus programas.

No que diz respeito ao desenvolvimento da avaliao de programas,

Weiss (1998), concordando com Worthen (1997), aponta que, a partir do final dos anos
50 e incio dos anos 60, a nao americana tomou conscincia dos problemas sociais
vivenciados pelos grupos menos favorecidos da populao. Para atender s demandas
sociais vigentes, foram implementados grandes programas de combate pobreza. E,
para proporcionar informao sobre a forma como se estava efetuando o gasto pblico,
e se os programas implantados estavam alcanando os resultados esperados, foram
realizadas avaliaes pelas agncias governamentais que promoviam esses
programas.

Rossi e Freeman (1989), Weiss (1998) e Rebolloso Pacheco e

Rebolloso Pacheco (1998), so enfticos em afirmar que o grande crescimento da
avaliao nos anos 60 ocorreu devido ao desenvolvimento dos programas de War of
Poverty. Nesse perodo, foram investidas grandes somas de recursos em reas como
sade, educao, nutrio visando a aumentar a qualidade de vida dos cidados.
Confirmando tambm a importncia, desse perodo para o desenvolvimento da

17
Traduo do original em ingls.

50
avaliao, Raupp e Reichle (2003, p.29), afirmam que

Como uma disciplina formal, a avaliao teve incio na dcada de 60,

principalmente nos Estados Unidos, como resultado da necessidade de
justificar os recursos pblicos destinados aos grandes projetos ou
programas implementados para combater a pobreza e as desigualdades
sociais.

Ainda sobre os anos 60, segundo Carlino (1999), um aspecto que de

maneira singular colaborou para o desenvolvimento da avaliao foi disseminao da
teoria do capital humano nos Estados Unidos e nos pases europeus. A relao entre o
investimento da educao e o seu rendimento, proposto por essa teoria deu origem a
vrios investimentos na rea educacional. Para isso foi necessrio tambm criar
mecanismos capazes de controlar a eficincia da preparao dos recursos humanos.

Segundo Rebolloso Pacheco e Salinas (1998), o crescimento da

avaliao nos anos 60 resultado da necessidade sentida pelos diversos nveis
governamentais de controlar e justificar as polticas e programas de ao social. Nesse
perodo, a avaliao passou a ser vista como uma ferramenta capaz de promover o
controle do gasto pblico.

Santacana e Gmez Benito (1996) tambm se referem a esse perodo

e, indo ao encontro de Weiss (1998), indicam mais dois fatos que marcaram o
desenvolvimento da avaliao de programas. O primeiro, de ordem social, a luta em
defesa dos direitos humanos que se observa a partir do incio da dcada de 60:

[] el movimiento social en defensa de los derechos humanos (hacia

1965) impuls tambin el desarrollo de programas educativos y sociales
que aseguraran la igualdad de oportunidades para toda la poblacin. De
ello se derivaron programas de atencin socioeducativa y sanitaria a las
familias de nios de alto riesgo desde la perspectiva educativa
(inmigrados, minoras sociales y tnicas, etc.) y programas de
intervencin educativa para nios con necesidades educativas
especiales (SANTACANA e GMEZ BENITO, 1996, p.242).

O segundo fato que, na viso dos autores, teria colaborado para o

desenvolvimento da avaliao de programas, foi um preceito de ordem econmica
resultante da maturidade das sociedades democrticas, segundo o qual os gastos

51
pblicos devem ser justificados ideolgica e economicamente, requerendo, portanto,
dispositivos de controle.

Como foi observado, essas avaliaes no se fundamentavam em um

corpo terico-metodolgico especfico. Elas se baseavam nos conhecimentos advindos
da pesquisa social aplicada. No entanto, a idia de utilizar a avaliao para obter
informao e tomar decises acerca do que estava sendo avaliado j estava presente.

De forma geral, at os anos 60, as avaliaes de programas eram

realizadas esporadicamente e muitas vezes resultavam do interesse individual de
estudiosos, curiosos em conhecer o que estava acontecendo nos programas
educacionais e sociais desenvolvidos pelas instituies. No obstante, esses primeiros
estudos foram importantes para o desenvolvimento da avaliao de polticas tal como
conhecida hoje. E foi atravs dos acertos e erros acerca de como avaliar, que teve
incio a construo do corpo terico-metodolgico que viria a constituir o EAv.

Um acontecimento poltico impulsionou de maneira muito particular o

desenvolvimento e a realizao da avaliao de polticas, a partir do incio dos anos
60. Trata-se da introduo, no setor pblico, do Sistema de Planejamento
Programao e Oramento (Planning, Programming and Budgeting System-PPBS)
desenvolvido pela Ford Motor Company. Esse sistema foi introduzido no Departamento
de Defesa dos Estados Unidos por Robert Mcnamara18. E, gradativamente, at o final
da dcada de 60, todas as agncias governamentais j o tinham implantado
formalmente; inclusive as universidades e sistemas escolares.

Segundo Worthen (1997, p.31), o emprego do PPBS visava a

melhorar a efetividade e eficincia das agncias federais que administravam os
programas de pobreza, definir objetivos organizacionais e ajudar nas decises de
alocao do oramento.

Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998, p.12) assim como

Worthen (1997) destacam o PPBS como um acontecimento de ordem poltica que
influenciou significativamente a prtica da avaliao e que viria a impactar
positivamente o processo de conformao e desenvolvimento do EAv que seria
18
Cf. Worthen (1997) e Weiss (1998).

52
verificado anos mais tarde nos EUA.

El hecho de que en 1965 la administracin Johnson ordenara que el

nuevo sistema de planificacin, direccin y evaluacin, vinculado en
aquel entonces al Departamento de Defensa y al Programa Espacial
("Planificacin, Programacin y Financiacin"), se implementara en
todos los departamentos del gobierno federal, supuso un reconocimiento
especial al lugar que deba ocupar la evaluacin como mtodo de
valoracin de la eficacia de los sistemas de servicios humanos. Con ello
se garantizaba un mayor control del dinero pblico, que los programas
sociales incluyeran la evaluacin como uno de sus requisitos bsicos y
que la informacin suministrada permitiera tomar decisiones informadas.

Nesse perodo, a legislao americana colaborou com o crescimento

da avaliao profissional atravs da obrigatoriedade da avaliao em todos os nveis
e em todos os programas, ao mesmo tempo em que garantia os recursos necessrios
para a prtica avaliativa.

Esta preocupao com controle e oramento, proveniente do setor

privado, alastra-se por todas as agncias governamentais e prolifera, nesse perodo, a
idia de custo-benefcio dos programas. Gradualmente, atravs de mudanas
realizadas dentro das prprias agncias governamentais, o Sistema de Planejamento,
Programao e Oramento (Planning, Programming and Budgeting System) foi
transformando-se no que veio a se denominar administrao por objetivos.

Na dcada de 60, mesmo tendo sido disseminada a idia da

necessidade em avaliar atravs das agncias governamentais, um movimento
contrrio desencadeou um questionamento da relevncia, da utilidade e dos aspectos
metodolgicos que estavam sendo utilizados para avaliar os programas. Nesse
momento, segundo Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998) percebeu-se um
empobrecimento conceitual e analtico da avaliao, uma vez que a metodologia das
cincias sociais (desenho experimental, grupo controle, quase-experimental, etc.) no
estava respondendo s necessidades vigentes.

A partir desse movimento, se verifica um esforo por parte dos

interessados na rea de avaliao em desenvolver um corpo de conhecimento
especfico que conferisse a ela o carter de uma nova disciplina. Rebolloso Pacheco e
Rebolloso Pacheco (1998, p, 13-14) destacam alguns estudiosos da rea de avaliao,

53
como Cronbach e Guba, que formularam crticas contundentes prtica avaliativa e
que influenciaram significativamente o desenvolvimento do EAv. Cronbach, em 1963,
desencadeou uma srie de crticas sobre questes conceituais e metodolgicas da
avaliao e denunci sus mltiples defectos en relacin a una gran diversidad de
tpicos, empezando por la ambigedad de sus componentes esenciales. E Guba, em
1967, reconoci de forma explcita los fracasos cosechados.

Assim, a crescente demanda pela realizao de avaliaes na rea

social, verificada a partir da dcada de 60, e a ausncia de um corpo terico-
metodolgico especfico para avaliar os programas fizeram com que os avaliadores

[...] utilizassem teorias provenientes de disciplinas afins, e at a compilar

o que eles pudessem das metodologias melhor desenvolvidas como:
desenho experimental e etnografia. O fato dos resultados estarem
aqum do esperado, sublinhava a necessidade de desenvolver novas
concepes e mtodos mais adaptados s necessidades dos
avaliadores19 (WORTHEN, 1997, p. 38).

A simples incorporao de profissionais de outras reas do conhecimento

e a utilizao de outras tcnicas e metodologias na prtica avaliativa da poca no
foram suficientes para dar conta do nmero crescente de projetos e programas que
eram formulados e apontaram para a necessidade de formar especialistas em
avaliao. Surgem, ento, cursos nos diversos nveis de ensino, com o objetivo de
treinar avaliadores aptos para suprir as necessidades das agncias governamentais.
Nas palavras de Worthen (1997, p.40)

[...] j no eram apenas orientados concepo de projeto de pesquisa,

estatstica, e sistema de medidas. E a psicologia j no era a principal
disciplina que proporcionava as habilidades tcnicas necessrias. Essas
habilidades passaram a ser buscadas tambm em reas como filosofia,
sociologia, antropologia, cincia poltica, economia.

Esses cursos possibilitaram a interseo disciplinar entre

conhecimentos provenientes de diferentes reas e passaram a influenciar as prticas
avaliativas at a atualidade. Nesse processo, e como resposta necessidade
emergente de produzir um corpo terico-metodolgico mais especfico para a avaliao
19
Traduo do original em ingls.

54
de programas, que, a partir dos meados da dcada de 60, comeam a surgir s
primeiras contribuies para esse novo campo. possivel citar alguns autores como
Cronbarch, Scriven, Stake, Stufflebean, Parlet e Hamilton, que se dedicaram a abordar
programas curriculares. Os enfoques, instrumentos e tcnicas desenvolvidos por eles
foram, com o passar dos anos, incorporados pela avaliao de programas, e muito
comum encontr-los como referncia na literatura especializada.

A percepo da inadequao dos recursos metodolgicos para avaliar

os programas de cunho social, nos anos 60, nos EUA, foi agravada pela percepo da
incapacidade do governo em implementar e verificar a eficcia e a efetividade dos
programas de cunho social.

A partir dos meados da dcada de 70 alm de continuar o debate

sobre como deveria ser concebida a prtica avaliadora, a avaliao dos programas de
cunho social efetivamente reconhecida pelos polticos, administradores e acadmicos
como um importante instrumento capaz de proporcionar informaes para o governo.
Nesse perodo, segundo Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998, p.15)

La rpida expansin y "profesionalizacin" de la disciplina se convierte,

gracias a la experimentacin social, en un procedimiento riguroso
frecuentemente utilizado como herramienta de anlisis de programas
innovadores o de reforma social. Desde entonces, la evaluacin pasa a
ser una empresa que, con el corazn en los centros acadmicos (cultura
acadmica), se extiende al campo de la poltica social y movimientos de
administracin pblica (cultura poltica).

Segundo esses autores, simultaneamente ao reconhecimento da

avaliao e ao esforo da legislao em garantir a avaliao de programas de mbito
social se percebe, a partir dos meados da dcada de 70, um florescimento da literatura
(textos, manuais, revistas especializadas, livros, etc.) sobre o tema.

Nesse sentido, Rossi e Freeman (1989) e Rebolloso Pacheco e

Salinas (1998) tambm destacam que o grande mrito das teorias desenvolvidas
nesse perodo foi a de ampliar o campo de estudo do EAv. De fato, no final dos anos
70, se encontra uma profcua produo na rea, incluindo grandes linhas mestras e
novas perspectivas que perfeccionaran mtodos aparecidos anteriormente e hicieron

55
circular ideas innovadoras sobre cmo debera ser ejecutada la prctica evaluadora
(REBOLLOSO PACHECO e SALINAS, 1998, p.124).

Segundo Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998, p. 16-17),

surge, nesse perodo, um questionamento a respeito dos recursos alocados para a
rea social. Como resultado ocorre algumas restries no nvel dos programas e uma
mudana de interesse do processo avaliativo

[] el cual articuladamente se tradujo, por una parte, en un aumento de

la atencin prestada a la responsabilidad fiscal y efectividad en la
direccin de los programas y, por otra, en el inters por documentar el
mrito de los mismos en relacin a los costes empleados. Los recortes
presupuestarios que sufrieron los programas sociales vigentes en esta
poca fueron debidos no slo a la poltica general econmica restrictiva
de la administracin Reagan, sino tambin al malestar sentido por el
fracaso de los programas defendidos por funcionarios, planificadores y
polticos, a todo trance y sin pruebas justificativas slidas.

Nos anos 70, segundo Alvira Martn (1998), o fracasso das polticas e
programas na rea social serviu como alicerce para melhorar os procedimentos de
planejamento e interveno social e para o desenvolvimento dos procedimentos de
avaliao com o objetivo de melhorar a formulao, implementao e funcionamento
das polticas pblicas.

Mesmo diante desse panorama, os anos 70 so considerados por

Weiss (1998) o ponto alto da histria da avaliao de programas nos Estados Unidos.
Nesse perodo, as avaliaes tornaram-se comuns em todas as agncias federais e,
no final dessa dcada, quase todo o departamento da administrao pblica possua
um setor especfico para realizar avaliaes. Agncias supranacionais de
financiamento e desenvolvimento, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento/BID e o Banco Mundial, seguiram a mesma tendncia.

Conforme foi possvel observar pela anlise da literatura, durante as

dcadas de 60 e 70, ocorreram acontecimentos polticos, econmicos e sociais que
contriburam para a mudana de enfoque da avaliao, alm de proporcionarem um
gradativo amadurecimento do corpo de conhecimento da avaliao de polticas. Ou
seja, o conceito de avaliao, portanto, foi agregando dimenses e, gradativamente, foi

56
sendo substitudo por concepes que abrangiam novos aspectos a serem avaliados

Segundo Dias Sobrinho (2002, p. 27), a avaliao desenvolvida nos

Estados Unidos entre a dcada de 60 e a dcada de 80,

[...] aproveitou-se da crena liberal segundo a qual os diversos

problemas e dificuldades de grupos humanos, corretamente
identificados e iluminados pelas cincias sociais, poderiam ser
resolvidos atravs de adequadas polticas alimentadas por generosas
inverses e dinheiro. A avaliao determinava a eficcia dessas
polticas, preferencialmente quantificando os resultados.

No incio dos anos 80, segundo Palumbo (1994) e Rebolloso Pacheco

e Rebolloso Pacheco (1998) a avaliao se deparou com la crisis de la utilizacin. Os
avaliadores reclamaram que as agncias do governo federal dos EUA no estavam
utilizando as informaes promovidas por suas avaliaes. Mesmo assim, se observa
durante esse perodo a profissionalizao da avaliao.

Mais especificamente a partir dos meados dos anos 80 se observa,

segundo Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998) que as crticas realizadas s
prticas avaliativas que haviam provocado um grande debate conceitual e a disputa
entre diferentes metodologias perdem o flego. Em seu lugar, nasce uma discusso
acerca do aperfeioamento metodolgico.

Na dcada de 80, a mudana ocorrida na forma de conduzir as

polticas de cunho social tambm influenciou significativamente o processo avaliativo,
estabelecendo uma outra perspectiva para essa prtica. Em relao nova realidade
em que se verifica a avaliao, Dias Sobrinho (2002, p. 28) afirma:

A mudana de paradigma do Estado do Bem-Estar, para o

neoliberalismo, engendrou um tipo novo de Estado Avaliador. Em outras
palavras, o Estado deixou de ser o provedor de benefcios e servios
que a sociedade utilizava para superar seus problemas e passou a
exercer severo controle e forte fiscalizao. Observa-se a uma
transferncia de nfase. No primeiro caso, a avaliao tinha o propsito
de analisar a eficcia dos programas com a finalidade de torn-los
melhores e mais produtivos em termos sociais. No segundo, prevalece a
lgica do controle da racionalidade oramentria, que efetivamente
significa cortes de financiamento e rebaixamento da f pblica.

57
 Referindo-se s mudanas na conduo das polticas ocorrida em
funo da reduo de gastos pblicos, Rebolloso Pacheco e Salinas (1998), afirmam
que houve a suspenso de muitas iniciativas de polticas sociais. A delegao de
responsabilidade das agncias federais para as locais fez com que muitos dos
programas de grande porte que eram promovidos pelo governo federal passassem a
atender um menor nmero de beneficirios. De fato, a prtica da avaliao se relaciona
diretamente com a gesto governamental e com o desenvolvimento da interveno
social por parte do Estado. Enfatizando esta relao, Cardozo Brum (1990, p.01),
afirma que

Las acciones y omisiones del Estado provocan consecuencias en la

sociedad. Pueden resolver, disminuir, aumentar o no afectar al problema
que les dio origen. Para saberlos y retroalimentar el proceso decisorio es
necesario evaluar los efectos provocados, planeados o no.

Em relao posio do Estado frente s polticas educativas e

mudana do processo avaliativo, Afonso (2000) e Dias Sobrinho (2002), afirmam que
durante a dcada de 80, nasce um Estado Avaliador, em que a avaliao passa a ser
vista como uma prestao de contas e controle. O que leva adoo de um modelo de
responsabilizao (accountability)20 baseado na lgica do mercado de trabalho. A
avaliao recupera, ento, a epistemologia do positivismo e incorpora o modelo de
gesto do setor privado, enfatizando produtos ou resultados do sistema educativo.
Desta forma, a avaliao, segundo Dias Sobrinho (2002, p. 29),

[...] passou a ser um mecanismo fundamental dos governos nos seus

esforos obsessivos de implantao de uma estrita cultura gerencialista
e fiscalizadora (Henkel, 1991:121). Para o cumprimento dessa misso
mais geral se tornou fundamental colocar as escolas dentro de uma
economia de mercado (Beerstein,1990:142). Ganham grande
proeminncia os exames nacionais para revisar os padres igualmente
nacionais e estabelecer as classificaes para servir informaes
fidedignas aos clientes e ao governo. Assim, a avaliao se transforma

20
Segundo Dias Sobrinho (2002, p.29) Accountability () uma forma tecnocrtica de valorar um
procedimento burocrtico de exigir o cumprimento de obrigaes. inevitvel a conexo entre a
accountability e a ideologia da eficincia. A responsabilidade, antes entendida nos mbitos universitrios
como pertinncia e eqidade, ou em outras palavras, a prestao de contas sociedade como um todo,
referida como accountability, se transforma na exigncia de demonstrao da obteno de determinados
resultados atravs do emprego dos meios mais eficientes. , portanto, a capacidade de prestar contas
no sociedade, mas aos governos e clientes. Cf. Afonso (2000) e Dias Sobrinho (2002).

58
 em uma tecnologia de vigilncia e de controle sobre os rendimentos das
escolas e dos professores (Eliott,1992:56); uma ferramenta para
informar e legitimar as medidas impopulares que os governos tiveram
que tomar e que freqentemente significam cortes de oramento
(House, 1993:53), uma estratgia estatal que forma parte da
regulao do estado, controle e governo do estado (e) cumpre fins de
poltica (Pokewitz, 1992, p. 95-97).

Segundo Rebolloso Pacheco e Rebolloso Pacheco (1998), na dcada

de 90, a avaliao passa a caracterizar-se por um debate de natureza mais conceitual
do que instrumental. A teorizao do EAv foi sendo transformada e diversificada,
cabendo ao avaliador adotar um marco de referncia que fundamentasse a sua prtica
avaliadora. Nesse sentido, esses autores, destacam que ao

[] largo del tiempo la teorizacin ha cambiado y se ha diversificado con

el fin de reflejar la experiencia prctica acumulada, de manera que las
teoras modernas de evaluacin cubren, en general, un gran nmero de
tpicos, se adaptan a las complejidades que afectan a la prctica
evaluativa e integran mejor los diversos conceptos y mtodos que
conforman la disciplina (Cronbach, 1982; Rossi e Freeman, 1985). En
esta direccin, el papel que debe jugar el evaluador no es precisamente
el de situarse en la realidad inmediata de los hechos y actuar desde el
modelo terico de evaluacin con el que se sienta identificado, sino el de
adoptar, ms bien, un marco referencial que contemple la actividad
evaluadora en trminos de su contexto, significado e impacto
sociopoltico, y sugiera modos de actuacin dictados por principios
conceptuales de orientacin pluridisciplinar y sistemtica (REBOLLOSO
PACHECO e REBOLLOSO PACHECO, 1998, p. 20).

De fato, vrios especialistas afirmam que durante o perodo das

dcadas de 60 e 80 foi bastante intenso o desenvolvimento do corpo terico-
metodolgico da avaliao de programas sociais e educacionais. O momento mais
recente da perspectiva histrica aqui apresentada, mostra como o desenvolvimento do
EAv passou a estar relacionado a grandes reformas polticas e econmicas, tentativa
de soluo de grandes problemas sociais, reduo de gastos pblicos e a altos
investimentos financeiros.

com base nesse processo de conformao do corpo de

conhecimento do EAv que se pode inferir a diversidade analtica e metodolgica que
ele apresenta. Assim, as prximas sees se detero nos principais elementos

59
conceituais e metodolgicos que hoje conformam o instrumental do enfoque cuja
evoluo histrica foi aqui apresentada.

2.3. O conceito de avaliao e suas dimenses

Na seo anterior, mostrou-se como a construo do corpo terico-

metodolgico da avaliao foi gradativa e como, em funo da influncia de diversas
reas do conhecimento, foi-se aos poucos alterando a abordagem dos trabalhos sobre
o tema. Como resultado, conta-se hoje com um corpo terico-metodolgico que passou
por um processo de amadurecimento significativo e que capaz de proporcionar uma
considervel diversidade conceitual e metodolgica.

A diversidade observada se refere aos conceitos, tipos (alternativas) de

avaliao, critrios e modelos que foram desenvolvidos para avaliar as polticas,
programas e projetos e, possivelmente, se deva a dois fatores. O primeiro, diz respeito
s alteraes que o conceito foi sofrendo devido influncia das diferentes reas do
conhecimento; o que fez com que se encontrem conceitos e modelos de avaliao
provenientes de reas como: administrao, economia, cincias sociais, educao etc.
O segundo fator refere-se inteno dos pesquisadores de avaliar aspectos diferentes
de uma mesma poltica, estabelecendo relao entre o contexto e seus interesses.

A realidade apontada acima sugere que se destaquem quatro aspectos

observados na literatura que parecem importantes para o entendimento da subseo
que segue.

O primeiro, que os conceitos de avaliao aqui tratados so aqueles

encontrados nas obras que se dedicam exclusivamente ao EAv (os conceitos
encontrados nas obras que se alinham ao EAn no sero abordados aqui).

O segundo aspecto que os autores que se alinham com o EAv

conceberam seu referencial terico-metodolgico de modo a permitir a abordagem, de
maneira indistinta de polticas, programas e projetos. Na realidade, como foi mostrado
no Captulo 1, eles nem sempre diferenciam claramente para qual nvel o referencial
construdo pode ser associado. Nessa direo, Weiss (1998), afirma que as

60
metodologias e tcnicas utilizadas para avaliar so flexveis e, portanto, adaptveis a
qualquer um dos nveis mencionados. Portanto, nesta seo, sero abordados
simultaneamente os conceitos relacionados aos trs nveis anteriormente apontados,
respeitando, as denominaes originais dos autores. De acordo com Solarte Pazos
(2002, p.08), a no diferenciao entre os trs nveis se deve a

[] las dificultades para distinguir en el terreno practico (no terico), las

diferencias entre polticas y programas; efectivamente un programa
nacional de gran envergadura puede ser considerado como la expresin
real de una poltica e incluso puede tomar el nombre de la poltica que lo
gener.

O terceiro aspecto se refere ao conceito de avaliao que

encontrado, tanto na literatura especfica da rea educacional21, produzida por
educadores, quanto na que trata da rea social que a abarca, produzida por
socilogos, economistas e outros cientistas sociais. A maioria das obras que se
alinham com EAv so direcionadas ao estudo de polticas classificadas como sendo de
cunho social. Existem, entretanto, outras, que se dirigem para a avaliao de polticas
pblicas em geral.

O quarto aspecto possui uma estreita relao com o anterior.

possvel identificar com freqncia nas obras que se alinham com o EAv uma
transferncia22 de referncias terico-metodolgicas. Isto , muitos autores utilizam
conceitos, tipos e modelos de avaliao provenientes da rea educacional23 nos seus

21
Vianna (1989, 1992, 2000) e Afonso (2000) utilizam o termo avaliao educacional para se referirem
avaliao de aprendizagem, avaliao de programas educacionais, programas curriculares, avaliao de
materiais instrucionais, sistemas de ensino, avaliao do rendimento escolar etc. Para esses autores,
essas avaliaes so dimenses da avaliao educacional. A avaliao educacional , portanto, um
termo que abrange a avaliao de vrios fenmenos e atividades no campo da educao, mas isso no
implica que as avaliaes que se realiza tenham sempre o mesmo enfoque avaliativo. Vianna (1989, p.
41), afirma que a avaliao educacional visa, pois, coleta de informaes para julgar o valor de um
programa, produto, procedimento ou objetivo (Worthen e Sanders,1973) ou, ainda, apreciar a utilidade
potencial de abordagens alternativas para atingir determinados propsitos. A avaliao refere-se, assim,
as atividades sistemticas ou formais para o estabelecimento do valor de fenmenos educacionais
quaisquer que sejam (Pophan, 1975).
22
Tambm, numa perspectiva parecida, encontramos Saul (2000), que utiliza o termo avaliao
educacional para se referir avaliao de currculos, avaliao de aprendizagem e avaliao de
programas educacionais. No entanto, mesmo usando o termo avaliao educacional de forma
abrangente, a autora, ao desenvolver sua proposta de Avaliao Emancipatria especifica claramente
que esta serve para avaliar programas tanto na rea educacional como na rea social.
23
Nesse sentido, encontramos, inclusive, autores que desenvolveram seus estudos na rea de avaliao

61
estudos sobre a rea social. De qualquer forma, e sem levar em conta o juzo que se
possa fazer deste movimento, importante reconhecer que esses aspectos terico-
metodolgicos24, independentemente do foco para qual foram inicialmente
direcionados, tm servido como base para o estudo de processos avaliativos de
atividades ou fenmenos em reas de natureza diversa.

O conceito de avaliao, de maneira geral, refere-se ao de testar,

medir ou atribuir valor a alguma coisa; apreciar ou estimar o merecimento de; calcular,
computar e conhecer a grandeza de; fazer uma apreciao. Como uma sntese desse
sentido que o termo avaliao denota, Vianna (1989, p. 41) afirma que avaliar
determinar o valor de alguma coisa para um determinado fim. Stake (2006, p.61)
tambm afirma que la evaluacin consiste en la bsqueda del conocimiento sobre el
valor de algo. A avaliao , portanto, considerada um instrumento para medir e julgar
objetos ou pessoas atravs de um processo de quantificao que permite estabelecer
nmeros ou pontuaes sobre o que est sendo avaliado.

No entanto, parece que medida que o processo avaliativo passou a

ter uma funo importante na administrao e gesto das agncias governamentais, a
o conceito de avaliao, foi agregando dimenses e, gradativamente, foi sendo
substitudo por concepes que abrangiam novos objetivos, funes e aspectos a
serem avaliados.

La evaluacin siempre consiste en una determinacin de los mritos y

los efectos. As veces, es mucho ms, pero su funcin esencial es
establecer el mrito de algo Esa es su finalidad primera. Esa es su
definicin. Esa es su condicin sine qua non [...] El valor determinado
puede ser empleado con mltiples fines distintos, como pueden ser
mejorar un proceso, conceder un premio, asignar cursos de enseanza
compensatoria o reconocer el cumplimiento de un contrato. Y estos son
solo algunas de las numerossimas funciones para la evaluacin
(STAKE, 2006, p.61).

de rendimento do aluno ou avaliao de aprendizagem. Como exemplo, pode-se citar o trabalho

realizado por Tyler.
24
Alguns desses aspectos foram inicialmente produzidos na rea de avaliao de aprendizagem. Essa
atividade avaliativa foi concebida apenas como um processo de medio e quantificao do desempenho
do aluno atravs de testes de objetivos, e logo permeou em outros campos. Segundo Briones (1998), a
concepo de avaliao proveniente da rea educacional, entendida como processo de medio e
quantificao para possvel julgamento, foi sendo mecanicamente utilizada para avaliar atividades muito
diferentes daquelas para as quais ela tinha sido projetada.

62
 A partir dos diversos conceitos de avaliao de polticas, pode-se
identificar a existncia de trs dimenses25 complementares e historicamente
cumulativas (no sentido de que cada uma se adiciona anterior). As dimenses aqui
apresentadas foram criadas a partir da decomposio dos conceitos de avaliao e
tem o objetivo de facilitar o entendimento das conotaes que eles foram incorporando
ao longo do tempo e a partir da importncia que foi dada a avaliao para a melhoria
das aes do Estado.

A primeira dimenso encontrada no conceito de avaliao, denominada

de decisional aparece virtualmente em todos os conceitos analisados. Isto significa que
a atividade avaliativa sempre esteve relacionada ao processo de tomada de deciso.
Isso sugere que um dos objetivos da avaliao fornecer informaes para que os
interessados possam, por meio dela, decidir corretamente e coerentemente sobre uma
determinada poltica. Ou seja, a avaliao possuiria um carter eminentemente prtico
e utilitrio. Ela seria conduzida para subsidiar a tomada de deciso, especialmente no
sentido de garantir e legitimar os recursos alocados pelo Estado s polticas pblicas.

A segunda, intitulada de dimenso racional, se refere importncia

que pouco a pouco passou a ser conferida racionalizao da deciso e dos recursos
disponveis atravs da utilizao de critrios de eficincia, eficcia e efetividade. Esta
dimenso, portanto, est estreitamente ligada a dois aspectos. O primeiro se refere
reforma do Estado (reduo do seu tamanho, a orientao para o mercado e a adoo
do enfoque gerencial na administrao pblica (Estado gerencial)). O segundo, que
complementa o anterior, se refere reduo dos recursos alocados s polticas. Deste
modo, a avaliao passou a ser vista como uma ferramenta (mecanismo) para a
reforma do Estado, que tem como objetivo produzir informaes para o que alguns
autores consideram a melhoria da gesto das polticas.

Endossando a relao entre a avaliao e a proposta do Estado

gerencial, Solarte Pazos (2002, p.05), afirma que

[] aunque la teora administrativa y de las polticas pblicas incluyen la

25
necessrio destacar que a prtica avaliativa no contexto brasileiro, pode no seguir os princpios
desses conceitos. Isto significa dizer que, as avaliaes realizadas no Brasil podem seguir outros
conceitos ou incorporar outros pressupostos analticoconceituais, que no os contemplados na seo.

63
 evaluacin como parte de la gestin de las organizaciones y del proceso
de las polticas pblicas, esta ha adquirido grande relevancia
particularmente con la denominada nueva administracin pblica, en
los anos 90. La nueva administracin pblica presenta una clara
orientacin hacia la gestin por resultados, y la calidad de los servicios.

A terceira dimenso que chamo de integradora, busca incorporar a

tendncia observada de que a atividade avaliativa vem sendo crescentemente
entendida como parte integrante de um processo mais abrangente, que inclui o
processo de elaborao da poltica (programa ou projeto).

Esta dimenso, por conseguinte, est associada idia de um ciclo 26

constitudo de fases. O qual visto por alguns autores como um ciclo de interveno
social27. O que me parece importante destacar a nfase dada ao processo de
planejamento de um programa ou projeto, no qual se considera que possvel avaliar
todos os aspectos que o constituem uma vez que possvel elabor-los de maneira
clara e sitemtica. A dimenso que chamo de integradora parece, portanto, estar
relacionada nfase dada ao processo linear de planejamento, como sugerido por
Fernndez-Ballesteros (1996, p.49):

En realidad la evaluacin no es ni ms ni menos que una etapa ms del

proceso de intervencin realizada con el fin de tomar decisiones
recicladas. Este proceso de toma de decisiones que requiere toda
intervencin pude ser denominado ciclo ya que aglutina y enmarca una
serie de fenmenos y operaciones que se repiten ordenadamente en el
tiempo. Entre estas etapas del ciclo de intervencin se integra la
evaluacin de programas. Sin embargo, otros momentos del ciclo
conllevan, tambin, evaluaciones sobre las operaciones realizadas que
permitirn el establecimiento de juicios sobre cada una de ellas.

A seguir so abordados detalhadamente os conceitos e as dimenses

acima mencionadas, conforme aparecem na literatura especializada. No entanto,
importante indicar que no se tem a inteno de discutir em que condies polticas,

26
O ciclo de inerveno social aqui referido se diferencia do Ciclo de elaborao de polticas pblicas que
utilizado pelo EAn abordado no Captulo 3.
27
Segundo Fernndez-Ballesteros (1996, p.50), a interveno social se lleva a cabo mediante un ciclo o
proceso de toma de decisiones a travs del cual se definen los problemas que aquejan a un determinado
colectivo, con base en ellos se listan una serie de objetivos y metas que se desean conseguir, se
selecciona y disea el programa, se implanta ste y, tras su evaluacin y a la vista de los resultados
obtenidos, se toman nuevas decisiones, recicladas.

64
sociais, econmicas e ideolgicas os conceitos foram construdos e so utilizados para
avaliar as polticas. Tambm acredito ser necessrio destacar que no me deterei na
aplicabilidade desses conceitos de avaliao no contexto brasileiro, mesmo porque o
objetivo do trabalho no discutir sob que condies polticas e ideolgicas ocorrem
essas avaliaes.

2.3.1 As dimenses da avaliao: decisional, racional e integradora

A preocupao com a tomada de deciso que caracteriza o que

denomino de dimenso decisional bastante difundida no mbito do EAv e pode ser
observada desde os conceitos mais remotos at os mais recentes. Como exemplo, cito
dois autores que propuseram, na dcada de 70, as seguintes definies de avaliao28.

Segundo Houston29 (1972, p. 51), avaliar um programa de ao social

colecionar evidncias acerca de sua efetividade. Estas evidncias proporcionam ao
avaliador a capacidade de persuadir os outros a modificar, continuar ou cancelar o
programa avaliado.

Sendo mais explcito quanto dimenso decisional da avaliao, Alkin

(1972, p.107) afirma que:

A avaliao o processo de averiguar as reas de preocupao que

necessitam de deciso, colecionando, selecionando e analisando
informaes apropriadas para informar dados sumariamente teis para a
tomada de deciso e indicar alternativas possveis30.

Tripodi (1984, p.17) prope uma Avaliao Diferencial e define

avaliao de programas sociais como sendo:

A acumulao sistemtica de fatos para fornecer informaes sobre a

28
A nfase que se d nesta seo aos aspectos particulares da obra dos autores que denotam cada uma
das dimenses analisadas tem por objetivo melhor caracteriza-las. No significa, no entanto, que os
mesmos no tenham considerado as demais dimenses identificadas.
29
Traduo do original em ingls. Para Houston (1972, p.51) a efetividade definida como a capacidade
do programa para causar mudanas naqueles que esto expostos a ele.
28
Traduo do texto original em ingls.

65
 realizao dos requisitos e objetivos do programas em relao aos seus
esforos, eficcia e rendimento em qualquer dos estgios de seu
desenvolvimento. Os fatos da avaliao podem ser obtidos atravs de
vrias tcnicas relativamente sistemticas e so incorporados em
determinado sistema de valores para a tomada de deciso sobre os
programas sociais.

Esse autor, ao conceituar a avaliao, ainda que de forma no

explcita, a entende como um processo contnuo para planejamento e desenvolvimento
das polticas (dimenso integradora).

Weiss (1998), define a avaliao de programas como uma investigao

sistematizada que utiliza os mtodos das cincias sociais para medir os resultados de
um programa e compar-los s metas planejadas e, desta forma, concluir acerca da
eficcia, do valor, e do xito daquilo que est sendo avaliado. A avaliao descreve e
compreende as relaes entre variveis, estabelecendo uma seqncia causal, e
proporciona informao precisa que possibilite a tomada de deciso.

Como se pode observar, e tal como indiquei acima, essa autora

tambm aponta para a dimenso racional da avaliao e enfatiza a necessidade de
estabelecer critrios que possibilitem a racionalizao da tomada de deciso.

Nessa perspectiva, para Weiss (1998, p.04), a avaliao (investigao

ou pesquisa avaliativa) um procedimento concebido para ajudar aos responsveis
por programas ou polticas a trabalhar e alocar seus recursos da melhor maneira
possvel. A avaliao uma maneira de aumentar a racionalidade das decises ou,
segundo a autora, uma pesquisa sistemtica da operao e/ou dos resultados de
um programa ou poltica comparando-os a um conjunto de padres explcitos como
meio para contribuir para a melhoria do que esta sendo avaliado31.

Ressaltando a dimenso decisional e racional do conceito de

avaliao, Briones (1998, p.13) afirma que o processo avaliativo :

Un tipo de investigacin que analiza la estructura, el funcionamiento y

los resultados de un programa con el fin de proporcionar informacin de
la cual se deriven criterios tiles para la toma de decisiones en relacin
con su administracin y desarrollo.

31
Traduo do original em ingls.

66
 Esse autor destaca, ainda, que a avaliao no uma cincia,
pesquisa interdisciplinar. E, por isso, utiliza instrumentos da pesquisa social e de
diversas outras reas do conhecimento que permitam coletar, analisar e sistematizar
de maneira mais precisa as informaes para uma tomada de deciso. Assim, para
Briones (1998, p.15),

[] en el proceso de la investigacin evaluativa se establece una

especial relacin entre teora y prctica, de tal modo que ms que la
aplicacin en abstracto de leyes y principios generales se utilizan
conceptos y experiencias especficas y apropiadas al problema o
situacin que se analiza.

Viedma (1996, p.01) nessa mesma perspectiva, afirma que a avaliao

um instrumento que deve estar presente em todas as fases do programa, desde o
planejamento at a concluso das atividades. Assim, para a autora,

En realidad, la evaluacin es un instrumento que sirve para medir,

monitorizar y seguir las actividades de un programa determinado. [...] La
evaluacin no es un caos sino un medio para saber de dnde arranca,
por dnde pasa y dnde termina una actividad. Esto se hace por medio
de tecnologas validadas de medicin, arrojando resultados de gran
valor especialmente para quienes tienen la responsabilidad de planificar
y adoptar decisiones que afectan a colectivos.

Tambm destacando a dimenso integradora da avaliao no processo

de planejamento e desenvolvimento de programas e projetos, Martinic (1997, p.7-8)
conceitua a avaliao como

[] una actividad permanente e integrada al ciclo de vida de los

proyectos [...] En un sentido amplio la evaluacin es el juicio o
apreciacin que emite una persona o un equipo sobre las actividades y
resultados de un proyecto [...] La evaluacin contribuye no solo para la
toma de decisiones sino que, fundamentalmente, al aprendizaje y los
conocimientos que los propios ejecutores tienen del problema que
abordan.

J Cohen e Franco (1999) para comporem a definio de avaliao

recorreram aos conceitos propostos por duas organizaes supranacionais: a
Organizao das Naes Unidas (ONU) e a Organizao Mundial de Sade (OMS).

67
Ambas enfatizam a avaliao como uma atividade intrnseca ao processo de
planejamento e fundamental, para melhorar as atividades que esto sendo
implementadas.

Esses autores enfatizam, tambm, a dimenso racional ao indicar que

a avaliao deve possibilitar a racionalizao de recursos para o desenvolvimento do
programa, atravs de critrios associados eficincia e eficcia dos programas que
esto sendo avaliados. Assim, a avaliao entendida como uma atividade que tem
como objetivo maximizar a eficcia dos programas na obteno de seus fins e a
eficincia na alocao de recursos para a consecuo dos mesmos (COHEN e
FRANCO, 1999, p.77).

Introduzindo o tema da avaliao ex-ante, que ser tratado em detalhe

posteriormente, mas que importante para entender a contribuio dos autores acima,
conveniente chamar a ateno para o fato de que eles consideram a avaliao como
um instrumento para decidir se um programa ou projeto o modo mais eficiente e
eficaz para viabilizar a interveno numa determinada rea ou problema. Tambm
destacam que a avaliao desempenha um papel importante no momento de escolha
entre dois programas ou projetos alternativos que podem ser implementados.

Nessa perspectiva, segundo Cohen e Franco (1999, p.73), a avaliao

possibilitaria informaes para uma tomada de deciso racional (acerca de qual o
melhor, eficaz, eficiente e efetivo), dentre um rol de programas que foram elaborados.
Em suas prprias palavras,

A avaliao no deve ser concebida como uma atividade isolada e auto-

suficiente. Ela faz parte do processo de planejamento da poltica social,
gerando uma retroalimentao que permite escolher entre diversos
projetos de acordo com sua eficcia e eficincia. Tambm analisa os
resultados obtidos por esses projetos, criando a possibilidade de retificar
aes e reorient-las em direo ao fim desejado.

Na mesma perspectiva e enfatizando o conjunto das trs dimenses,

Ander-Egg (1990, p.19) afirma que:

[] la evaluacin consiste en utilizar una serie de procedimientos

destinados a comprobar si se han conseguido o no las metas y objetivos
propuestos, identificar los factores o razones que han influido en los

68
 resultados (xito o fracaso) y formular las recomendaciones pertinentes
que permitan tomar decisiones con el fin de introducir correcciones o los
reajustes que sean necesarios. En este ltimo sentido, la evaluacin es
un instrumento de retroalimentacin.

Considerando as dimenses decisional, racional e integradora em seu

conjunto, o autor faz uma relao entre o ato de planejar e o ato de avaliar. Para
Ander-Egg (1990, p.20), ento

Si planificar es introducir organizacin y racionalidad en la accin para el

logro de determinadas metas y objetivos, la evaluacin es una manera
de verificar esa racionalidad, midiendo el cumplimiento o perspectivas
de cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidas y
la capacidad para alcanzarlos.

Fernndez-Ballesteros (1996, p.23) tambm enfatiza a avaliao como

um instrumento que proporciona informaes para a tomada de deciso. Para ela, a
evaluacin de programas es la sistemtica investigacin a travs de mtodos
cientficos de los efectos, resultados y objetivos de un programa con el fin de tomar
decisiones sobre l. Para chegar a essa conceituao de avaliao de programas, ela
recorre s definies estabelecidas por diversos autores. Entre eles, se pode encontrar
Tyler, Scriven, Cronbah32, que so considerados por muitos como os pais da
avaliao.

interessante perceber que apesar de se referir a avaliao sem

especificar rea ou tipo de programa, a autora recorreu aos estudiosos que
desenvolveram seus fundamentos conceituais para a rea de avaliao de programas
educativos e, mais especificamente, de programas curriculares. Essa recorrente
utilizao de conceitos provenientes de diversas reas do conhecimento para compor
aqueles relativos avaliao de programas para a rea social tambm pode ser
observado em outros autores tais como Briones (1998), Aguilar e Ander- Egg (1995),
Weiss (1999), etc.

32
Esses autores desenvolveram seus pressupostos na rea de programas educacionais. Esses
pressupostos foram utilizados e serviram como base para diversas atividades avaliativas, inclusive na
rea de programas sociais. Como a presente Tese no se dedica exclusivamente a avaliao na rea
educacional, esses autores no sero tratados especificamente.

69
 Em Aguilar e Ander-Egg (1995) se sugere um percurso bastante
complexo para conceituar a avaliao. Nesta obra, os autores selecionaram
aproximadamente 20 definies de avaliao, provenientes de diversas reas do
conhecimento e realizadas em diferentes perodos histricos. Dentre os autores dessas
definies se pode encontrar alguns que direcionaram seus estudos para a rea de
sade, educao ou do desenvolvimento comunitrio. Tambm incluem conceitos
propostos por organismos supranacionais, como a UNESCO (Organizao das Naes
Unidas para a Educao, Cincia e Cultura) e a OMS (Organizao Mundial da Sade)

A partir dos conceitos que analisaram, Aguilar e Ander-Egg (1995, p.

31-32) conceituam a avaliao como

[...] uma forma de pesquisa social aplicada, sistemtica, planejada e

dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira vlida e
confivel dados e informao suficientes e relevantes para apoiar um
juzo sobre o mrito e o valor dos diferentes componentes de um
programa (tanto na fase de diagnstico, programao ou execuo), ou
de um conjunto de atividades especficas que se realizam, foram
realizadas ou se realizaro, com o propsito de produzir efeitos e
resultados concretos; comprovando a extenso e o grau em que se
deram essas conquistas, de forma tal que sirvam de base ou guia para
uma tomada de deciso racional e inteligente entre cursos de ao, ou
para solucionar problemas e promover o conhecimento e a
compreenso dos fatores associados ao xito ou fracasso de seus
resultados.

Tambm, ressaltando as trs dimenses da avaliao e apontando a

avaliao como um instrumento sistmico de valorao ou julgamento, que
proporciona informaes para planejamento de programas futuros, Jimnez Lara
(1996, p. 105) afirma que evaluar es emitir juicios sobre las actividades y los objetivos
de un programa, a partir de informacin emprica, recogida, rigurosa y
sistemticamente. Avanando na sua conceituao de avaliao de polticas esse
autor conclui que, a avaliao consiste

[] en un examen crtico del desarrollo y de los efectos actuales o

potenciales de un programa, y se orienta a aumentar la eficacia del
programa en curso y a proporcionar una base orientadora para el diseo
e implementacin de programas futuros. Por ello, la evaluacin es,
fundamentalmente, un proceso diseado para ser usado por la direccin
operativa de un programa y por los responsables de tomar decisiones

70
 sobre la financiacin, continuidad, expansin y acreditacin del
programa (JIMNEZ LARA, 1996, p. 91).

Vedung (1997, p.31) afirma que a avaliao um processo geral e

pode ser aplicado a qualquer tipo de comportamento social. Tendo por base a
dimenso decisional, pode-se entender que para o autor, no caso especifico das
polticas pblicas, a avaliao una valorizacin destinada a desempear un papel en
futuras acciones y situaciones practicas. , portanto, um mecanismo que visa a
controlar as atividades desenvolvidas pelo governo, sistematizar e ajustar os
resultados obtidos. Ou seja, a avaliao se preocupa com as intervenes realizadas
pelo governo e pode ser aplicada a qualquer tipo ou nvel institucional. Ele, ainda
destaca que a avaliao no se preocupa com todo el ciclo poltico, sino slo del
extremo final del mismo. A avaliao, portanto, segundo Vedung (1997, p.19), uma

[] cuidadosa valoracin retrospectiva de los mritos, importancia y

valor de la aplicacin, productividad y resultados de las intervenciones
gubernamentales, que, se pretende, desempee un papel en futuras
situaciones y acciones practicas.

Brown (2001) define avaliao utilizando-se da definio proposta pela

OCDE (Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico). Para ele, la
evaluacin se ha definido como la valoracin, en la forma ms sistemtica y objetiva
posible, de un proyecto, programa o poltica en marcha o terminado, incluyendo su
diseo, ejecucin y resultados (OCDE, 1986, apud BROWN, 2001, p.09).

Salientando a dimenso racional, atravs da utilizao de critrios de

eficincia e eficcia para a racionalizao de recursos e desenvolvimento do que est
sendo avaliado, Brown (2001, p.09), completa o conceito de avaliao afirmando que
el propsito principal de una evaluacin podra ser el de determinar la importancia y
cumplimiento de objetivos, la eficiencia, el impacto o la capacidad de sustentacin. La
evaluacin puede realizarse antes, durante o despus de la ejecucin.

Dois organismos supranacionais o BID (Banco Interamericano de

Desenvolvimento) e o SIEMPRO (Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de
Programas Sociales) contriburam de forma significativa ao proporem conceitos de

71
avaliao de polticas, programas ou projetos. Para o primeiro, que incorpora o
conceito criado pelos especialistas da OCDE/CAD (Organizao e Cooperao de
Desenvolvimento Econmico/Comit de Assistncia ao Desenvolvimento) a avaliao
:

[] un escrutinio lo ms sistemtico y objetivo posible de un

proyecto, programa o poltica en ejecucin o terminado, y sus
dimensiones de diseo, ejecucin y resultados. El propsito es
determinar la pertinencia y logro de los objetivos y la eficiencia,
efectividad, impacto y sustentabilidad del desarrollo. Una evaluacin
debe proporcionar informacin que sea creble y til, para permitir la
incorporacin de la experiencia adquirida en el proceso de adopcin de
decisiones tanto del prestatario como de los donantes (OCDE/CAD
1991, apud BID, 1997, p. 02).

O segundo organismo define a avaliao como un proceso

permanente y continuo de indagacin y valoracin de la planificacin, la ejecucin y la
finalizacin del programa social (SIEMPRO, 1999, p.55).

Essas duas conceituaes consideram a avaliao como ferramenta

para gerar informao para a tomada de deciso (dimenso decisional) e acentuam a
dimenso integradora (processo inerente ao planejamento). Porm, o BID (1997) utiliza
o Modelo de Marco Lgico33, como fundamento para suas atividades avaliativas e o
SIEMPRO (1999) desenvolve a avaliao dentro da perspectiva de Gesto Integral de
Programas Sociais Orientada para Resultados34.

possvel perceber no conceito proposto por Niremberg (2000), as trs

dimenses apontadas anteriormente decisional, racional e integradora. Essa autora,
ao tratar do conceito de avaliao, enfatiza sua importncia para a gesto de
programas. Segundo ela, as informaes produzidas pela avaliao amparam o
planejamento e a gesto dos programas e projetos. A avaliao deve ser uma
atividade contnua e indissocivel do processo de planejamento (formulao, execuo
e avaliao) e tem como objetivo permitir aos que conduzem o programa e aos outros
atores envolvidos tomar decisiones acertadas, confiables y fundamentadas acerca de
como seguir, de como dar a sus acciones una direccionalidad deseable, basada en
33
Cf. BID (1997).
34
Cf. SIEMPRO (1999).

72
apreciaciones valorativas sobre lo que se vino haciendo y logrando (NIREMBERG,
2000, p.31). Sendo um pouco mais explcita, a autora afirma que a avaliao de
projetos e programas uma

[] actividad programada de reflexin sobre la accin, basada en

procedimientos sistemticos de recoleccin, anlisis e interpretacin de
informaciones, con la finalidad de emitir juicios valorativos
fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e
impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones
para tomar decisiones que permitan ajustar la accin presente y mejorar
la accin futura (NIREMBERG, 2000, p.32).

Solarte Pazos (2002, p.05), para estabelecer o conceito de avaliao

recorre aos autores Weiss, Patton, Rossi, Scriven e Meny e Thoenig. Para ele, a
avaliao es un tipo de investigacin aplicada que intenta determinar el valor de un
esfuerzo, una intervencin, algunos servicios.

O autor destaca ainda que a avaliao adquiriu grande preeminncia

durante a denominada nova administrao pblica, pois se tornou uma ferramenta de
gesto do governo. Segundo ele, a avaliao se orienta a determinar el
funcionamiento del aparato institucional, sus programas de accin, la consecucin de
resultados, medir los niveles de eficiencia y la generacin de impacto (Solarte Pazos,
2002, p.05). Ou seja, o processo avaliativo est estreitamente relacionado com a
gesto das polticas pblicas e tem como objetivo produzir informaes acerca do seu
desempenho e rendimento.

As trs dimenses ajudam a classificar o conceito de avaliao

proposto por Ban i Martinez (2003). Esse autor, assim como Solarte Pazos (2002),
ao determinar o conceito de avaliao, faz uma conexo com a Nova Gesto Pblica 35
o que o aproxima da dimenso decisional.

Para ele, a ao pblica se manifesta atravs das polticas, e avaliar

fazer democracia, prestar contas e aprofundar os valores democrticos. Em suas
prprias palavras,

35
Para Ban i Martnez (2003, p.XVI), la Nueva Gestin Pblica, como corriente de modernizacin de
las administraciones pblicas a partir de la dcada de los aos 80 del siglo XX, establece los principios de
eficacia y eficiencia para la accin pblica.

73
 La evaluacin de la accin y de las polticas pblicas es una parte de las
nuevas herramientas de gestin de los sistemas democrticos que
pretende contribuir a proporcionar instrumentos para asegurar la
eficacia, la responsabilidad administrativa y la participacin social en la
accin pblica (BAN I MARTINEZ, 2003, p. XX).

Para Mondragn (2003, p.03), a avaliao um instrumento para a

tomada de deciso e para a gesto que busca, por meio da produo de informao,
racionalizar y legitimar la accin pblica. Seu objetivo seria, portanto, a melhoria da
formulao e execuo dos programas. Mondragn (2003, p. 04), afirma que
evaluando los resultados de los programas pblicos, conociendo hasta que punto han
respondido a los objetivos planteados, se podrn tomar nuevas decisiones y reorientar
los programas.

Alm disso, o autor enfatiza que quase impossvel realizar uma

avaliao que abarque todas as fases da ao pblica e destaca a importncia da
avaliao de processo, uma vez que ela permite enfocar mais diretamente a gesto
dos programas em curso.

Para Raupp e Reichle (2003), avaliar emitir juzo de valor a respeito

de algum aspecto e determinar at que ponto ele alcana certos padres desejados.
uma ferramenta utilizada para aumentar a eficcia dos programas e projetos. Atravs
dela possvel corrigir a direo e os processos, tornando-os mais capazes de
conseguir os resultados almejados. Para tanto, necessrio o estabelecimento de
critrios que permitam a realizao de comparao entre o alcanado e o desejado.
Trazendo tona a dimenso integradora, decisional e racional, Raupp e Reichle (2003,
p. 29), afirmam que

A avaliao no uma atividade isolada e auto-suficiente, mas parte do

planejamento de um projeto ou programa, gerando um processo de
retro-alimentao, ou seja, criando a possibilidade de retificar as aes e
reorient-las em direo ao fim desejado. Alm de ser essencial para
guiar a tomada de decises durante o processo de planejamento, o
propsito da avaliao o de guiar os tomadores de deciso quanto
continuidade, necessidade de correes ou mesmo ao redesenho ou
interrupo de um determinado projeto ou programa.

74
 Para Gmez Serra (2004, p.57) a avaliao deve estar presente em
todas as etapas do programa ou projeto. Avaliar sempre significa um juzo sobre o
valor daquilo que est sendo avaliado. A avaliao deve ser um processo contnuo e
planejado para que se possa produzir informaes que permitam auxiliar a tomada de
deciso. Nas palavras do autor, a avaliao de programa

[] es una forma de investigacin social aplicada, de carcter

sistemtico, que pretende obtener informacin significativa sobre la
planificacin, el desarrollo y los resultados de un determinado servicio o
programa social, con el objetivo de valorar el grado de adecuacin de
ste a las previsiones y establecer unos juicios de valor (basados en el
anlisis comparativo de aquello que se ha conseguido realmente con
aquello que se pretenda conseguir) que deben facilitar los procesos de
toma de decisiones, tomando siempre en cuenta la utilidad social de las
conclusiones, de tal manera que stas permitan mejorar y optimizar el
funcionamiento y los resultados de los servicios y programas evaluados.

2.4 Critrios de classificao, alternativas e tipos de avaliao

Os autores que se alinham com o EAv partem da suposio de que as

polticas pblicas so operacionalizadas atravs de programas ou projetos. Esses, por
sua vez, resultam de um processo de planejamento, atravs de um ciclo que
denominado de ciclo de interveno social, e constitudo das etapas de formulao,
implementao e avaliao. Cada etapa composta por vrias atividades e aspectos
que podem ser avaliados de modo independe ou conjunto.

possvel, portanto, partindo da obra desses autores, apontar para a

importncia que do ao processo de planejamento (formulao) de um programa ou
projeto. Eles destacam a importncia em estabelecer claramente os objetivos, as
aes, as estratgias, as metas, os resultados, etc. de um programa ou projeto. Essa
preocupao parece ser o ponto de partida para que o processo avaliativo possa ser
realizado, uma vez que desta forma se garantiria clareza sobre o que se pretende ao
se realizar uma avaliao.

75
 plausvel inferir que essas obras pressupem um modelo de policy
making racional e um processo de implementao linear, em que so desencadeados
passos seqenciais e que existe um perfeito entrosamento entre os rgos e atores
envolvidos com a poltica, programa ou projeto.

Ao mesmo tempo, so encontrados alguns questionamentos que

fazem referncia controvrsia acerca dos procedimentos terico-metodolgicos que
devem ser utilizados para que se possa realizar o processo avaliativo em si. Alguns
deles so: qual a funo da avaliao; quais os objetos ou aspectos que sero
avaliados; que tipo de informao deve ser recolhido ao verificar cada um dos objetos
avaliados; para quem se realiza a avaliao; qual a metodologia que deve se utilizada;
quem deve realizar a avaliao, quais os critrios devem ser usados, etc.

Com a inteno de produzir um embasamento terico-metodolgico

que abarque o complexo processo avaliativo, alguns autores, tendo como referncia
alguns critrios de classificao, estabelecem os tipos de avaliao (aqui entendido
como alternativas de avaliao). Ao conceb-los, os autores no utilizam sempre os
mesmos critrios; eles combinam um conjunto de critrios de forma distinta,
dependendo dos aspectos que desejam ressaltar.

O Quadro 2 a seguir apresenta esses quatro critrios e as alternativas

de classificao que cada um possibilita. A lista de quatro critrios de classificao que
pode ser depreendida da literatura analisada no exaustiva. Alm disso, nem todos
os critrios indicados so utilizados por todos os autores. Como se v, os tipos
(alternativas) de avaliao existentes na literatura podem ser classificados segundo: (1)
a sua funo ou finalidade; (2) o momento em se realiza; (3) os aspectos ou atividades
a serem avaliados; (4) a posio onde se situa o ator que a realiza.

O Quadro 2 mostra que cada uma das alternativas de avaliao

correspondentes a um dado critrio de classificao pode ser associada com uma
combinao de todas as outras (correspondentes aos outros trs critrios), dando
origem a um nmero muito grande de tipos de avaliao. Assim, possvel, por
exemplo, tomar a primeira alternativa correspondente a cada um dos critrios, para

76
conceber um tipo de avaliao particular que ir combinar quatro atributos. Ter-se-ia,
assim, uma avaliao formativa, ex-ante, de necessidades, e interna.

Critrios de classificao Alternativas de avaliao

- formativa
Funo da avaliao - somativa
(para que se avalia?)

Momento em que se - ex-ante

avalia (quando se - durante (processo)
avalia?) - ex-post

Aspectos (ou atividades)
que so avaliados (o qu - de procedimentos
se avalia?)
- de necessidades
- do planejamento
- da elaborao (objetivos e metas)
- da gesto ou execuo (implementao, monitoramento e
seguimento)
- de empenho (esforo, cobertura, produtividade e
qualidade)
- de produto (eficcia, eficincia e efetividade)
- de resultados
- de impactos
- de custo-benefcio
- da opinio dos beneficirios

- interna
Posio do avaliador - externa
(quem avalia?) - auto-avaliao
- mista

Quadro 2 - Critrios, alternativas e tipos de avaliao

Os elementos do quadro (critrios e alternativas), bem como alguns

dos tipos de avaliao que dele teoricamente podem ser derivados correspondem a
casos concretos relatados ou propostos por autores que se alinham com o EAv. Os
tipos de avaliao que eles descrevem, utilizam ou recomendam, so,
compreensivelmente, em grande nmero. Alguns deles pertencem ao repertrio de
mais de um autor, embora, frequentemente, apaream com denominaes diferentes.

77
 Na realidade, talvez exagerando, poder-se-ia dizer que h tantos tipos
de avaliao quantos autores que tratam o tema. Situao que se repete, como se ir
mostrar em seguida, no que respeita ao um outro aspecto do repertrio dos autores
que tratam o tema, semelhante ao do tipo de avaliao, e denominado modelo de
avaliao.

A seguir, e tendo como referncia o Quadro 2, sero comentados os

critrios de classificao e suas respectivas alternativas de avaliao.

2.4.1 Critrio de classificao: funo da avaliao

As avaliaes que so classificadas a partir da sua funo so

denominadas por Aguilar e Ander-Egg (1995), Briones(1998), Weiss (1999), Raupp e
Reichle (2003), Gmez Serra (2004), como avaliao formativa e avaliao somativa.

Segundo os autores, a partir dos papis (funes) que a avaliao

pode desempenhar no processo decisrio, foram estabelecidos dois tipos de avaliao:
a formativa e somativa. Ambas tm como meta fazer o julgamento, estimar o mrito e
valor de um programa. Esses tipos de avaliao foram primeiramente descritas por
Scriven em 1967 e criadas para dar conta de discusses acerca da finalidade das
avaliaes de programas curriculares.

A avaliao formativa tem como funo principal, como o prprio nome

indica, dar forma, constituir, compor. O processo de formao deve ocorrer durante a
implementao do programa. Essa avaliao tem como objetivo acompanhar e
fornecer informaes acerca da maneira pela qual se desenvolve a implementao
para aprimorar o funcionamento do programa (processo de gesto). A avaliao
formativa, portanto, refere-se aos procedimentos empregados para implementar o
programa e est relacionada com a deciso de modificar ou revisar (aprimorar o que
est sendo implementado). Ou seja, realizada com a inteno de gerar feedback
para aqueles que ento envolvidos efetivamente com a implementao do programa.

78
 Segundo Raupp e Reichle (2003, p.30) a avaliao formativa, verifica
se as atividades esto sendo desenvolvidas de acordo com o planejado, documenta
como esto ocorrendo, aponta sucessos e fracassos, identifica reas problemticas e
faz recomendaes que possam tornar o programa ou projeto mais eficiente.

J a avaliao somativa tem como objetivo julgar o mrito do programa

e comprovar os seus resultados finais. Sua finalidade a de promover informaes
para a deciso de continuar ou acabar com o programa em curso. Busca determinar se
os objetivos foram alcanados e deve ocorrer al termino do programa. O resultado
dessa avaliao se converte no principal indicador da eficcia do programa.

necessrio destacar que esses dois tipos de avaliao formativa e

somativa , podem tambm ser utilizados como sendo sinnimas de tipos de
avaliaes que so determinadas a partir do momento em que se avalia. A primeira
pode ser expressa como avaliao ex-ante que ocorre antes do incio do programa ou
avaliao de processo que ocorre durante o processo de implementao. A segunda
por se relacionar com a verificao dos resultados obtidos ao fim do processo, e ter
como objetivo a produo de informaes acerca do sucesso ou fracasso de um
programa, pode tambm ser vista como uma avaliao ex-post que ocorre ao trmino
do programa. O emprego dessas avaliaes de maneira sinnima pode ser observado
nas prximas subsees.

Mesmo tendo conhecimento de que cada etapa do ciclo do programa,

pode ser avaliada com uma finalidade, importante destacar que as diferenas entre
essas duas avaliaes, foram apontadas a partir das funes que podem assumir e
no a partir do momento em que acontece a avaliao.

2.4.2 Critrios de classificao: momento em que se avalia e aspectos

que so avaliados

Nesta subseo so apresentados de modo conjunto dois critrios de

classificao momento em que se avalia e aspectos que so avaliados , uma vez

79
que os autores pesquisados, ao se referir aos tipos de avaliao que lhes interessa
tratar, o fazem combinando esses dois critrios.

2.4.2.1 Avaliao ex-ante

Este item, partindo dos critrios de avaliao quanto ao momento em

que se avalia e quanto aos aspectos e atividades que so objetos de avaliao , trata
das avaliaes que ocorrem antes de iniciar a execuo programa (que podem ser
realizadas durante a elaborao do programa ou logo aps, mas sempre antes de sua
implementao). De maneira geral, as avaliaes pertencentes a essa tipologia so
conhecidas virtualmente como avaliao ex-ante.

Alguns autores, no entanto, referem-se a esse tipo de avaliao com

termos similares. Porm, independentemente dos termos utilizados, parece existir um
consenso entre eles no que diz respeito importncia desse tipo de avaliao para o
bom desenvolvimento do programa.

A partir das conceituaes e caractersticas gerais apontadas pelos

autores, e sem se preocupar com os diversos termos utilizados, pode-se inferir que a
avaliao que ocorre antes do incio do programa, tem como objetivo principal
averiguar as reais possibilidades de sua execuo durante a fase de elaborao e
planejamento de suas atividades e, assim, minimizar os possveis desvios na sua fase
de execuo (implementao).

Alkin (1972) afirma que diferentes tipos de decises podem requerer

tipos diferentes de avaliao. Mesmo sem fazer referncia explicita a avaliao que
pode ocorrer antes do incio do programa, esse autor aponta para a necessidade de
avaliar o seu planejamento. Esse tipo de avaliao tem como objetivo promover
informaes e obter dados suficientes para escolher entre algumas alternativas o
programa que melhor satisfaz as necessidades detectadas mediante o estudo dos
componentes do planejamento.

80
 Ander-Egg (1990), no utiliza um termo especfico para referir-se
avaliao que ocorre no incio do programa. Porm, aponta para a necessidade de
realizar avaliaes sobre os aspectos do programa antes de execut-lo e que fazem
parte da rea de coerncia interna do programa. So elas: avaliao do estudo
(diagnstico) e avaliao da fase de programao. Nesse sentido, o autor afirma que
essas duas avaliaes coletam e avaliam as informaes acerca da sustentabilidade e
factibilidade do programa em si mesmo, tendo em vista a soluo do problema que o
suscita.

Fernndez-Ballesteros (1996), assim como Alkin (1972) e Ander-Egg

(1990), no utiliza um termo especfico para referir-se avaliao que ocorre antes do
incio do programa, mas aponta para aspectos do programa que devem ser focos de
avaliao.

Para apontar as avaliaes desses aspectos, a autora parte da lgica

implcita no ciclo de intervencin social, proposto por Palumbo, e afirma que a
avaliao de alguns aspectos do programa na fase de planejamento fundamental
para o seu desempenho. Ao realiz-l, est se avaliando a suficincia e adequao do
programa de interveno social. Como exemplo, Fernndez-Ballesteros (1996) cita as
avaliaes chamadas de analisis de objetivos, prevaluacion y especificacin del
programa, que so feitas para saber se os objetivos e os meios estabelecidos so
pertinentes, para solucionar os problemas que sero alvos da interveno.

Considerando, portanto, os conceitos propostos por Ander-Egg (1990)

e Fernndez-Ballesteros (1996), pode-se inferir que as avaliaes denominadas de
estudo (diagnstico), avaliao da programao (planejamento), anlise de objetivos e
a pr-evaluacion y especificacin del programa, tem como objetivo, de modo geral,
avaliar a pertinncia e viabilidade do programa, tendo em vista a soluo dos
problemas para o qual foi elaborado.

J Aguilar e Ander-Egg (1995, p.41), diferentemente dos autores at

aqui mencionados, utilizam os critrios momento em que se avalia e aspecto e
atividade a ser avaliada para indicar os tipos de avaliao.

81
 Para esses autores a avaliao que ocorre antes do incio do programa
chamada de avaliao ex-ante e tem como sinnimos os termos: avaliao antes,
avaliao inicial ou pr-deciso. Essa avaliao feita antes de tomar a deciso de
empreender um programa ou projeto, ou de aprovar a sua realizao. Os aspectos
que so avaliados durante o planejamneto, pelo qual se julga a pertinncia formal e
potencial de um programa levando em conta a coerncia interna entre seus diversos
componentes (AGUILAR e ANDER-EGG, 1995, p.51) so: o plano e a
conceitualizao (concepo) do programa.

A avaliao do plano e conceitualizao do programa para Aguilar e

Ander-Egg (1995), abarcam a avaliao do estudo e pesquisa, a avaliao do
diagnstico e, propriamente, a avaliao do plano e concepo do programa. Para
garantir que o programa alcance os seus objetivos, deve-se partir primeiramente do
estudo e diagnstico da situao-problema e, s depois comear a formulao de um
programa que possa intervir em tal realidade. Em suas prprias palavras, a avaliao
ex-ante

[...] consiste em avaliar o programa ou projeto em si mesmo, mediante a

estimao crtica de sua pertinncia, viabilidade e eficcia potencial,
com a finalidade de proporcionar critrios racionais sobre a convenincia
ou no de levar a cabo um programa ou projeto. Geralmente, trata de
comparar a eficcia ou rentabilidade econmica das diferentes aes
para alcanar os objetivos desejados (PINEAULT e DAVELUY, 1987,
apud, AGUILAR e ANDER- EGG, 1995, p. 41).

Faria (1998, p.04), sem se preocupar com critrios para estabelecer a

sua tipologia de avaliao, traz uma conceituao da avaliao que ocorre antes do
incio do programa que bem semelhante a dos autores mencionados anteriormente.
Para a autora, essa avaliao chamada de avaliao ex-ante pois ocorre antes e
durante a elaborao do programa e consiste no levantamento das necessidades e
estudo de factibilidade que iro orientar a formulao e o desenvolvimento do
programa. Portanto, se inclui nesse estudo a definio de seus objetivos, o mbito de
aplicao, a caracterizao dos beneficirios e suas necessidades.

Para Cohen e Franco (1999), a avaliao que ocorre antes do incio do

programa chamada de avaliao ex-ante e tem sua raiz na economia. Essa avaliao

82
tem por finalidade proporcionar critrios racionais para a tomada de deciso que
determina se o projeto deve ou no ser implementado. Alm disso, esse tipo de
avaliao tambm permite ordenar os projetos segundo sua eficincia para alcanar
os objetivos perseguidos (Cohen e Franco, 1999, p.108). Portanto, esse tipo de
avaliao pode ser utilizada tanto para a averiguao das reais condies do projeto
em atingir os seus objetivos quanto para auxiliar na escolha entre dois ou mais projetos
que foram elaborados para solucionar um problema. Os procedimentos mais
adequados para realizar esse tipo avaliao so: a anlise de custo-benefcio e anlise
de custo- efetividade. Esta ltima considerada pelos autores como a mais apropriada
para avaliar os projetos de cunho social.

Martinic (1997), assim como Cohen e Franco (1999), tambm afirma

que a avaliao ex-ante pode ser utilizada para avaliar a viabilidade do projeto durante
sua fase de planejamento e, assim, proporcionar critrios tcnicos para a tomada de
deciso a respeito de qual projeto mais adequado para ser implementado. Esse tipo
de avaliao tem como objeto avaliar o plano do projeto no qual se encontram todas as
suas diretrizes e componentes. Esse autor, alm de destacar os mesmos
procedimentos metodolgicos citados por Cohen e Franco (1997), tambm destaca
que uma das opes mais adequadas para a avaliao de projetos de cunho social
sociais a anlise de custo-efetividade.

No que diz respeito utilizao da avaliao ex-ante, possvel

afirmar que os autores partem do pressuposto de que existe uma variedade de projetos
que foram elaborados para solucionar um determinado problema e que, portanto,
torna-se necessrio a realizao de avaliaes para averiguar qual deles o mais
vivel e coerente para ser implementado.

Tenrio (2000), no utiliza critrios para estabelecer os tipos de

avaliao, mas se refere a uma atividade avaliativa que ocorre antes do projeto ser
colocado em prtica. Ao referir-se a esse tipo de avaliao, o autor utiliza o termo
anlise como sinnimo de avaliao. Para ele, essa anlise (avaliao) deve ser a
primeira a ser feita antes de o projeto ser colocado em prtica, pois, tem como objetivo
identificar a viabilidade e auxiliar na escolha entre vrios projetos que foram

83
elaborados. Para realiz-la, a tcnica mais apropriada a anlise de custobenefcio.
Esse tipo de anlise, nas palavras de TENORIO ( 2000, p. 22-23)

[...] um conjunto de atividades que tem por objetivo principal avaliar

previamente o projeto que se pretende implantar, permitindo que a
comunidade verifique antes mesmo de comear a desenvolver um
determinado projeto, se ser possvel realiz-lo totalmente, tendo como
ponto de partida o que foi inicialmente planejado

Em relao ao autor acima, pode-se observar que no que diz respeito

ao termo que utiliza para se referir a avaliao que ocorre antes do incio do programa,
ele se diferencia dos demais. Ou seja, enquanto Cohen e Franco (1999), Aguilar e
Ander-Egg (1995), Martinic (1997) e Faria (1998), utilizam o termo avaliao ex-ante,
ele usa o termo anlise. Porm, ao definir o que para ele anlise, Tenrio (2000) vai
ao encontro das definies de avaliaes aqui apresentadas, inclusive no que se refere
s metodologias ou tcnicas utilizadas para tal propsito.

Em se tratando do tipo de avaliao que se realiza antes do incio do

programa, a literatura desenvolvida pelos organismos supranacionais, como o BID
(1997) e o SIEMPRO (1999) trazem algumas contribuies a acerca dos possveis
tipos de avaliao.

Para o BID (1997), dentro da perspectiva do Marco Lgico, a avaliao

que ocorre antes do incio do projeto, mais especificamente durante sua preparao,
denominada de avaliao ex-ante. Essa avaliao tem uma funo formativa. Ou seja,
tem como finalidade melhorar o diseo y la planificacin del proyecto estableciendo
as las condiciones para as actividades de evaluacin que se deben llevar a cabo a lo
largo del ciclo del proyecto, o sea, la evaluabilidad del proyecto (BID, 1997, p.11).

Essa avaliao incluye estudios de factibilidad, la identificacin de los

objetivos del proyectos y todas aquellas otras funciones realizadas antes de
comenzarlo (BID, 1997, p. iv). Para que esse tipo de avaliao seja desenvolvido so
necessrias quatro ferramentas assim denominadas: Marco Lgico, instrumentos de
anlisis econmico, financeiro e institucional, diagnstico de evaluabilidad e listado de
datos de referncia.

84
 J o SIEMPRO (1999) na perspectiva da Gestin Integral de
Programas Sociales, afirma que a avaliao se inicia desde o momento em que se
detectam os problemas que daro origem ao projeto social at aps a sua execuo.
Partindo desse pressuposto, afirma que durante o processo de planejamento do
programa deve se realizar uma avaliao que

[] permite realizar una revisin integral del programa propuesto antes

de iniciar su ejecucin. La evaluacin ex-ante consiste en un anlisis de
la formulacin del programa para conocer si los elementos operativos
del mismo (actividades, tareas, recursos, presupuestos, etctera)
resultan adecuadamente consistentes en los documentos del programa
propuesto (SIEMPRO, 1999, p.74).

Em relao avaliao da viabilidade do programa, o SIEMPRO

(1999) afirma que isto s deve acontecer quando for detectado algum problema
relacionado com seus componentes e atividades. Essa avaliao permite corrigir o
processo de planejamento e formulao do programa. Para isso, necessrio lanar
mo de ferramentas que permita a indagao e valorao dos aspectos relacionados
com o processo de definio, formulao e estabelecimento de viabilidade. Isso,
portanto, realizado por meio da: anlise da viabilidade econmico-financeira (custo-
efetividade), anlise da viabilidade poltica, anlise da viabilidade institucional e anlise
da sustentabilidade. A avaliao ex ante, segundo o SIEMPRO (1999, p.74),

[] indaga la viabilidad de los componentes y de las actividades

planificadas, al mismo tiempo que propone alternativas para aquellas
que tengan menor nivel de viabilidad y selecciona la opcin de inversin
ms eficiente. De esta manera se busca racionalizar la intervencin
social.

Ao fazer uma comparao entre as avaliaes propostas pelo BID

(1997) e SIEMPRO (1999), pode-se destacar que mesmo o primeiro denominando a
avaliao ex-ante como um tipo de avaliao e o segundo como uma ferramenta, nota-
se que, de maneira geral, ambos partem do pressuposto de que a avaliao realizada
antes da execuo do programa tem como objetivo principal a melhoria do
planejamento e do seu desempenho.

85
 Viedma (1996), utiliza o critrio momento em que se avalia , para
estabelecer sua tipologia de avaliao e afirma que a avaliao que acontece antes do
incio do programa chamada de avaliao formativa. Tem como objetivo melhorar o
que foi planejado para o programa e a gesto do mesmo. Essa avaliao consiste em
producir dados que ajudaro a conceber e desenvolver um programa. Em suas
prprias palavras,

[] la evaluacin formativa tiene, por tanto, mucho que ver con la

planificacin del proyecto. En este sentido, cabe preguntar-se si el
proyecto debera o no ponerse en marcha; si los materiales de
intervencin son los adecuados (VIEDMA, 1996, p.03).

Viedma (1996), aponta para a avaliao formativa como um tipo de

avaliao que ocorre antes do incio do programa, relacionando-a no s com o
momento em que se avalia para construir sua tipologia, como tambm recorrendo ao
sentido estrito (funo ou papel) que esse tipo de avaliao pode desempenhar, dentro
do processo decisrio de uma determinada fase do programa.

Jimnez Lara (1996), estabelece uma tipologia de avaliao segun

centren sus objetivos. No entanto, em meu entendimento, o critrio utilizado por esse
autor equivalente ao critrio aspecto/atividade que pode ser avaliado e que j foi
apontado anteriormente. Considerando, essa correspondncia entre os critrios, pode-
se afirmar que Jimnez Lara (1996), destaca a evaluacion del diseo y
conceptualizacin como sendo uma avaliao que ocorre antes da execuo do
programa. E, tem o objetivo de

[] determinar si existen razones para esperar que el programa, tal y

como ha sido diseado, ser capaz de alcanzar a la poblacin objetivo,
sin que existan problemas importantes de cobertura; si existen razones
para esperar que el modelo y las estrategias de intervencin en que se
basa el programa sern los adecuados en el contexto concreto en el que
el programa se aplica; si la secuencia de actividades del programa es
correcta y se han previsto los posibles desajustes, retrasos y obstculos
que pueden llegar a comprometer el logro de los objetivos del programa,
y si los recursos asignados al programa son los adecuados (JIMNEZ
LARA, 1996, p.110).

86
 Lobo (1998, p.76) em relao avaliao ex-ante, faz uma crtica,
destacando a importncia da adaptao desse tipo de avaliao para os programas de
cunho social. Segundo ela, a avaliao ex-ante

[...] sempre foi muito estimulada e induzida nos programas financiados

pelos organismos multilaterais de financiamento, principalmente aqueles
voltados infra-estrutura econmica e ao desenvolvimento urbano.
Trata-se de anlises custo-benefcio, de custo-efetividade, das taxas de
retorno econmico dos investimentos previstos.

Essa autora tambm afirma, que as metodologias e tcnicas utilizadas

na avaliao ex-ante, provenientes da rea econmica, no so as mais adequadas
para avaliar os programas e projetos sociais devido as suas especificidades. Como
proposta para superar esta realidade, ela afirma que necessrio utilizar uma anlise
de viabilidade poltica, econmico-financeira e institucional dos programas ou projetos
a serem implantados (LOBO, 1998, p.76)

Aps serem apresentadas os tipos (alternativas) de avaliao que

podem ocorrer antes da execuo do programa, o prximo item deter-se- sobre os
tipos de avaliao que ocorrem durante a sua execuo.

2.4.2.2 Avaliao de processo

A avaliao que ocorre durante a execuo do programa de maneira

geral se relaciona diretamente com o processo de implementao e seu desempenho.
Focaliza a gesto e se preocupa em produzir informaes para as modificaes e
correes que permitam melhorar e otimizar o funcionamento e conseqentemente os
seus resultados.

Alkin (1972) no utiliza os critrios anteriormente mencionados para

realizar sua tipologia de avaliao. Entretanto, ele afirma que diferentes decises
exigem tipos diferentes de avaliaes e, o decision-making quem determina a
natureza do que ser avaliado. Mesmo sem fazer aluso explicita ao momento em que
se deve realizar a avaliao, Alkin (1972, p.11) destaca que dentro de um projeto

87
existem duas reas que necessitam ser avaliadas. So elas: a rea de implementao
do programa e a rea de melhoria do programa.

Em relao primeira, ele afirma que a preocupao da avaliao

determinar o nvel do que foi planejado comparando-o com o que foi implementado. J
a segunda rea melhoria do programa , visa a obter informaes sobre o
funcionamento do programa, com o objetivo de aperfeioar o seu curso.

Considerando os conceitos propostos pelo autor, infere-se que essas

duas avaliaes podem ser consideradas como avaliaes que ocorrem durante a
execuo do programa e se detm sobre os aspectos do processo de implementao e
funcionamento, com o objetivo de obter informaes que auxiliem na tomada de
deciso.

Holister (1972), afirma que a avaliao que ocorre durante a execuo

do programa chamada de avaliao de processo. Essa avaliao consiste no
monitoramento das funes e atividades administrativas, da contabilidade e das
transaes financeiras de um programa. O objetivo principal desse tipo de avaliao
conhecer se o programa est sendo administrado corretamente e eficazmente. Desta
forma proporciona informaes que possibilitem as mudanas necessrias na sua
execuo.

Figueiredo e Figueiredo (1986, p.112), sem se preocuparem em

estabelecer critrios para apontar os tipos de avaliao, afirmam que a avaliao que
ocorre durante a execuo (implementao) chamada de avaliao de processo tem
como objetivo conferir a eficcia. Ou seja, acompanhar e aferir se os propsitos,
estratgias e execuo do programa esto sendo realizados segundo as definies
previamente estabelecidas.

Esses autores, ainda destacam, que dentro da avaliao de processos,

possvel encontrar trs linhas distintas: a avaliao de metas (o mais difundido), a
avaliao de meios (com trs critrios de eficcia assim estabelecidos: funcional,
administrativa e contbil) e avaliao da relao custo-benefcio e custo-eficincia .

Worthen (1997), assegura que a avaliao que ocorre durante a

execuo do programa chamada de avaliao formativa. E tem a finalidade de

88
atribuir mrito ou valor e melhorar o funcionamento do programa durante sua
execuo. Portanto, esse tipo de avaliao possui um papel especfico dentro do
processo de implementao e desenvolvimento do programa pois orienta s decises
sobre o seu funcionamento. Esse autor, destaca ainda mais a importncia dessa
avaliao ao garantir que o processo de desenvolvimento do programa se torna
incompleto e ineficiente caso no ocorra avaliao formativa (WORTHEN, 1997, p.
15).

Mesmo no explicitando os critrios que serviram para nortear a

classificao dos tipos de avaliao, Weiss (1998, 1999), aponta para duas avaliaes
que poder ser realizadas durante a execuo de um programa: a avaliao de
processo e a avaliao formativa. No que diz respeito ao primeiro tipo, a autora afirma
que os pesquisadores (avaliadores) ao concentrar seus estudos nos aspectos do
desenvolvimento do programa esto realizando uma avaliao de processo. Esse tipo
de avaliao tem como objetivo conhecer at que ponto o programa est seguindo as
prticas prescritas (fidelidade do programa para com o seu planejamento).

O segundo tipo a avaliao formativa , foi inicialmente utilizado para

avaliar os aspectos relacionados ao desenvolvimento de programas curriculares, tendo
como funo proporcionar informaes para melhoria do programa durante sua
execuo. Mesmo tendo sido criada para avaliar esses programas, a funo principal
da avaliao formativa a retroalimentao , segundo Weiss (1998, 1999), pode ser
aplicada em qualquer tipo de programa.

Aps o esclarecimento dos dois tipos de avaliao avaliao de

processo e avaliao formativa , Weiss (1998) faz uma correlao entre elas. Ela
afirma que a avaliao de processo recebe este nome por se relacionar com os
aspectos a serem avaliados. J a avaliao formativa, assim chamada por se
relacionar com a finalidade ou com o uso das informaes dentro do processo de
implementao e desenvolvimento do programa.

A associao entre a funo da avaliao, o momento em que se

avalia e o aspecto do programa a ser avaliado, parece ser a causa para que a
avaliao formativa e a avaliao de porcesso sejam comumente utilizados como

89
sinnimos. O que, neste caso, a emprego procede. Tendo em vista que ambas
ocorrem durante a execuo do programa, Weiss (1998) afirma que o avaliador, ao
realizar a avaliao do processo de implementao de um programa, pode utilizar-se
da funo da avaliao formativa (que a de melhorar o programa em
desenvolvimento).

Viedma (1996, p.04) afirma que as avaliaes podem ser classificadas

a partir do momento em que so realizadas e se preocupa com os elementos internos,
relacionados ao funcionamento do programa. Deste modo, a avaliao que ocorre
durante a execuo do projeto denominada de avaliao de processo e consiste em
monitorizar todo cuanto se hace o no se hace durante o desarrollo del proyecto.
Tambin se monitorizan barreras que este encuentra en su desarrollo, as como las
acciones tomadas para supralas.

Sem levar em conta os termos que a avaliao realizada durante a

execuo do programa possa ter, mas, considerando, as definies desse tipo de
avaliao e dos aspectos/atividades que so avaliados, se deduz que as avaliaes
propostas por Alkin (1972), Holister (1972), Worthen (1997), Weiss (1998, 1999) e
Viedma (1996), so equivalentes, pois tm como foco de interesse o processo de
execuo e funcionamento do programa na perspectiva de poder melhor-lo. Ao que
parece as diferenas entre os autores at aqui apresentados esto muito mais
relacionadas forma como eles tratam do tema do que propriamente a questes
conceituais.

Para Briones (1996, p.23), hay diversos tipos de evaluacin que se

diferen de acordo con critrios que so estabelecidos. Ele ao estabelecer os tipos de
avaliao no especifica quais os critrios foram utilizados, mas, a partir dos conceitos
propostos por esse autor, possvel perceber que os quatro tipos de avaliao
apontados por ele, se relacionam com o momento que se avalia e o com o
aspecto/atividade que avaliado e, portanto, podem ser consideradas como avaliaes
que ocorrem durante a fase de execuo do programa. So elas: evaluacin
intermdia o contnua ou evaluacin formativa, evaluacin de proceso e
evaluacin de objetivos internos.

90
 Em relao evaluacin intermdia ou evaluacin formativa,
Briones (1998, p.24) afirma que ambas podem ser vistas como formas sinnimas. Isso
acontece porque o termo evaluacin formativa, originado en el campo de la educacin,
se ha transferido a otros campos de actividad donde se la utiliza como sinnimo de
evaluacin intermedia.

Essas avaliaes tm como foco de interesse o processo de

funcionamento do programa. O objetivo melhorar o desenvolvimento do programa
por meio da produo de informaes que promova uma retroalimentao. A avaliao
formativa

[] es el estudio que se realiza durante el proceso de elaboracin de un

currculo y tiene como propsito, segn lo indica su nombre,
proporcionar informacin de retroalimentacin que permita mejorar
(formar) ese instrumento o procedimiento de instruccin (BRIONES
1998, p.24).

As evaluaciones intermedias segundo Briones (1998, p.23), so

provenientes da rea social e

[] buscan informacin durante el desarrollo del programa con el fin de

detectar problemas de funcionamiento y buscarles soluciones
adecuadas y oportunas. En todo programa lo deseable es que estas
evaluaciones intermedias sean continuas, de modo, que sirvan de apoyo
permanente a numerosas actividades que se desarrollan durante su
realizacin.

J no que diz respeito avaliao de processo que pode ser realizada

em dois nveis distintos: proceso de mantenimiento e proceso de cambios y
innovacin Briones (1998, p.24) afirma que elas, de maneira geral, tm como objetivo
avaliar o funcionamiento y otros aspectos dinmicos de un programa.

Esse autor, em relao avaliao de objetivos internos, afirma que

esse tipo de avaliao destinado a verificar el logro de tales objetivos y la relacin
com la organizacin del programa, la calidad de los instructores, los recursos
utilizados, etecetera e pode ser considerada como similar da evaluacin intermedia o
continua (BRIONES, 1998, p. 25-26).

91
 Considerando as definies realizadas por Briones (1998), e
relacionando-as com os critrios apontados anteriormente, pode-se dizer que a
avaliao intermdia ou formativa assim chamada por se relacionar com o momento
em que se avalia e conseqentemente, com seu propsito. Enquanto que a avaliao
de processos e avaliao de objetivos alm de se relacionarem com o momento em
que se avalia, tambm so assim chamadas devido aos aspectos que so objetos de
avaliao.

Fernndez-Ballesteros (1996) partindo da lgica do ciclo de

intervencin social, proposto por Palumbo, estabelece os tipos de avaliao utilizando
como critrio o momento em que se avalia. Para ela, a avaliao que ocorre durante a
execuo do programa chamada de avaliao formativa e evaluacin de la
implementacion del programa A primeira tiene por objetivo esencial la mejora y
perfeccionamento del programa. E a segunda, tambm conhecida como avaliao de
processo, se relaciona com os aspectos da implementao. Aps a indicao da
avaliao formativa e da avaliao da implementao do programa, a autora,
relacionando esses dois tipos de avaliao afirma que

[] cuando se realiza una evaluacin de proceso, al tratar de averiguar

si los elementos que la constituyen estn surtiendo micro-efectos y/o si
est desarrollando en el sentido previsto, estamos juzgando sobre el
progreso del programa. Ello es importante no solo porque nos va permitir
mejorar el programa sobre la marcha (como as es uno dos objetivos de
la evaluacin formativa), sino porque nos permitir establecer basta qu
punto los distintos elementos constituyentes del programa se estn
dispensando convenientemente (FERNANDZ-BALLESTEROS, 1996,
p.68).

Fernndez-Ballesteros (1996) assim como Worthen (1997), Weiss

(1998, 1999) e Briones (1998), ao se referir avaliao formativa recorre aos
pressupostos de Scriven. importante relembrar, que esse tipo de avaliao foi assim
chamado devido funo que desempenha, mas comumente relacionada ao
momento em que se avalia. Esta dicotomia se deve ao fato de que a avaliao que
ocorre durante a execuo de um programa tem uma funo especfica que pode ser
considerada como uma funo formativa.

92
 Isto significa que, o avaliador ao realizar a avaliao da implementao
de um programa (processo), a realiza na perspectiva da funo da avaliao formativa
(melhorar o desenvolvimento). No obstante, Fernndez-Ballesteros (1996) enfatiza
que no se pode pensar em avaliar aspectos ao final do programa sem conhecer o que
realmente ocorreu durante o processo de execuo (aspectos e ou atividades que
foram implementados ou no durante o seu processo de execuo).

Ander-Egg (1990), utiliza o critrio momento em que se avalia para

estabelecer sua tipologia de avaliao. Para ele, a avaliao que ocorre durante a
execuo de um programa chamada de avaliao parcial e tem como objetivo
introduzir correes durante o desenvolvimento do programa. Este tipo de avaliao
deve ter a inteno de revisar, analisar e orientar o que est sendo realizado e estar
presente em todas as fases de execuo de um programa.Dentro do processo de
execuo de um programa deve-se escolher quais aspectos sero objetos de
avaliao.

Para Ander-Egg (1990), esses aspectos esto divididos em duas

reas: area de coherencia interna e area de coherencia externa. Na rea de
coerncia interna podem ser realizados quatro subtipos de avaliao. So elas:
evaluacin de la ejecucin del proyecto, evaluacin de la implementacin,
evaluacin del perfil estructural y funcional de la institucin e evaluacin de los
procedimientos utilizados.

Para o autor, os subtipos apresentados anteriormente so assim

definidos: a) a avaliao da execuo do projeto verifica at que ponto as metas e
objetivos propostos foram alcanados; b) a avaliao da implementao avalia os
meios, recursos, atividades que so necessrios para o desenvolvimento do projeto.
Neste momento avalia se ocorreram tarefas de preparao e motivao para as
pessoas envolvidas no projeto; tambm avalia a disponibilidade de recursos (humanos,
materiais, financeiros tcnicos); c) avaliao do perfil estrutural e funcional da
instituio que consiste em uma anlise da estrutura organizacional; d) e, por fim, a
avaliao dos procedimentos utilizados, que tem como objetivo verificar de que forma e

93
quais foram os procedimentos utilizados durante o desenvolvimento do programa
(forma operativa).

Jimnez Lara (1996) realiza sua tipologia de avaliao utilizando o

critrio segn centren sus objetivos. Esse critrio, pode ser entendido, como sendo
equivalente ao critrio aspectos/atividades do programa que so avaliados. Nesse
sentido, o autor afirma que a avaliao dos aspectos relacionados com a execuo e
funcionamento do programa denominada de avaliao de processo. Nesse tipo de
avaliao possvel realizar cinco subtipos conforme o alcance, o momento em que
so realizadas (dentro do processo) e especificidade de seus objetivos. So elas:
evaluacin de la implementacin, monitoreo e seguimiento, evaluacin del esforzo,
evaluacin de la cobertura e evaluacin de la productividad.

Segundo Jimnez Lara (1996, p.112), a avaliao de implementao

tem como objetivo conocer como se ha puesto en marcha un programa, y determinar
si existen diferencias significativas entre el funcionamiento del programa y lo previsto
en su diseo. J o subtipo denominado de monitoramento e seguimento, contempla

[] las operaciones de evaluacin del funcionamiento del programa que

normalmente se llevan a cabo por los propios gestores, utilizando
procedimientos sistematizados y continuados de recogida de
informacin, con el fin de detectar posibles desviaciones y mejorar la
gestin del programa (JIMNEZ LARA , 1996, p.113).

Dando continuidade s diferenciaes entre os subtipos de avaliao

de processo, Jimnez Lara (1996, p.113-114), afirma que a avaliao do esforo tem
como objetivo conhecer se realmente el programa esta aplicando los recursos de que
dispone con la intensidad adecuada y en los plazos previstos. E, a avaliao de
cobertura visa determinar hasta qu punto el programa llega a incidir sobre la
poblacin objetivo

Esse autor, ainda afirma que a avaliao de produtividade do programa

tem como objetivo determinar quais os produtos foram obtidos como consecuencia de
la realizacin de las actividades del programa, y que relacin existe entre el volumen y
la calidad de los productos obtenidos y los insumos utilizados para ello (JIMNEZ
LARA, 1996, p.114).

94
 Ao realizarem sua tipologia Aguilar e Ander-Egg (1995), recorrem aos
dois critrios momento em que se avalia e aspectos do programa que so objetos da
avaliao , apontados anteriormente. Em relao ao primeiro, os autores afirmam que
a avaliao que ocorre durante a execuo do programa, alm de ser chamada de
avaliao de processo, pode ser conhecida tambm como avaliao da gesto,
avaliao contnua, monitoramento ou avaliao concomitante. A avaliao de
processo, independentemente do nome que possa receber, tem como objetivo avaliar
as mudanas situacionais, isto , estabelecer at que ponto se est cumprindo e
realizando o programa ou prestando um servio de acordo com a proposta inicial
(AGUILAR e ANDER-EGG ,1995, p.41).

Em relao ao segundo critrio, os autores afirmam que diferentes

aspectos relacionados com o funcionamento do programa podem ser avaliados
durante sua execuo e, que cada um desses aspectos estabelece um subtipo de
avaliao. Aguilar e Ander-Egg (1995), destacam quatro subtipos da avaliao de
processo que so assim definidos: a) a avaliao da cobertura verifica at que ponto o
programa est alcanando a populao objeto; b) a avaliao da implementao avalia
os aspectos tcnicos da implementao, ou seja, se o programa est sendo
operacionalizado (verificao dos meios e instrumentos que foram programados); c) a
avaliao do ambiente organizacional, verifica at que ponto os aspectos estruturais e
funcionais do organismo responsvel pelo programa favorecem ou dificultam o seu
desenvolvimento; d) a avaliao do rendimento pessoal, que tem como objetivo avaliar
a capacidade, competncia e habilidade de um indivduo para realizar as atividades
que lhe foram atribudas dentro do programa.

Ao comparar os subtipos da avaliao dentro da avaliao de

processos propostos por Jimnez Lara (1996) e Aguilar e Ander-Egg (1995), possvel
apontara algumas semelhanas e diferenas. Em relao avaliao de cobertura e
avaliao de implementao esses autores compartilham da mesma perspectiva.
Porm, no que diz respeito ao monitoramento e seguimento, Jimnez Lara (1996) e
Aguilar e Ander-Egg (1995) assemelham-se quanto ao objetivo mas se divergem no
que se refere classificao. Ou seja, para Jimnez Lara (1996), monitoramento e
seguimento um subtipo da avaliao de processo enquanto que para Aguilar e

95
Ander-Egg (1995), a prpria avaliao de processo , por si s, um monitoramento e
seguimento.

Os organismos supranacionais BID (1997) e SIEMPRO (1999) tambm

se referem avaliao que ocorre durante o processo de execuo do programa.
Esses organismos desenvolvem a avaliao sob duas perspectivas diferentes e que
foram apontadas anteriormente.

Para o BID (1997, p.05), a avaliao que ocorre durante a execuo do

programa, chamada de evaluacin concurrente e tem uma funo formativa, que
a de respaldar a melhoria contnua da execuo do projeto. Esse tipo de avaliao
adopta a forma de monitoreo continuo aunque en ciertos casos el banco, y algunas
veces los prestatarios, tamben hacen evaluaciones formales operativas durante la
ejecucin del proyecto.

Com esta afirmao, o BID (1997, p.25) estabelece a existncia de

duas formas de avaliar o processo de execuo do projeto e que ele chama de
ferramentas: o seguimiento de ejecucin y monitoreo e a evaluacin operativa
(evaluacin intermedia o evaluacin de ejecucin). O monitoramento, segundo esse
organismo supranacional um procedimento por meio do qual possvel verificar a
eficiencia y eficacia de la ejecucin de un proyecto mediante la identificacin de sus
logros y debilidades y en consecuencia, recomienda medidas correctivas para
optimizar los resultados esperados del proyecto.

J a avaliao operativa uma atividade levada a cabo quando

existem indcios de que o projeto apresenta falha na gesto ou at mesmo na
programao, podendo ser realizada a qualquer momento durante o processo de
execuo. Essa avaliao serve para analizar ms a fondo los problemas de
ejecucin, o para ayudar a tomar decisiones sobre la programacin del proyecto (BID,
1997, p. 33-34).

A partir dessas afirmaes pode-se dizer que o seguimiento de

ejecucin y monitoreo so atividades rotineiras e contnuas de acompanhamento do
processo de execuo de um programa, enquanto que a avaliao operativa ocorre
aps ter sido detectado algum problema de gesto que compromete o

96
desenvolvimento do programa.

O SIEMPRO (1999, p.60) afirma que a avaliao que ocorre durante a

execuo do programa chamada de evaluacin de la ejecucin del programa.
Portanto, esse tipo de avaliao deve auxiliar a tomada de deciso atravs da

indagacin y valoracin de como se est ejecutando el programa en todos sus

elementos metodolgicos: componentes, resultados, actividades, tareas, recursos,
presupuesto, etc.

Como ferramenta para operacionalizar esse tipo de avaliao, o

SIEMPRO (1999) sugere: monitoramento, avaliao diagnostica e a avaliao a partir
da perspectiva dos beneficirios (avaliao participativa). O monitoramento,

[] consiste en el anlisis peridico de la ejecucin del programa social

con el objeto de establecer el grado en que las tareas y las actividades
de cada componente, el cronograma de trabajo, las prestaciones y los
resultados se cumplen de acuerdo con lo planificado. Gracias a este
control, se puede detectar deficiencias e incongruencias, y corregir o
replanificar oportunamente (SIEMPRO, 1999, p.87).

Em relao s outras duas ferramentas que so utilizadas para realizar

a avaliao da execuo do programa, o SIEMPRO (1999, p. 94) afirma que a
avaliao diagnstica, debe realizar-se durante la ejecucin del programa cuando se
detectan problemas relacionados con la planificacin, la ejecucin y el logro de los
resultados esperados. E a avaliao a partir da perspectiva dos beneficirios, nada
mais do que a incorporao das impresses da populao favorecida no processo de
anlisis de las fortalezas y debilidades de los programas y de los impactos que
generan las condiciones de vida de esas poblaciones (SIEMPRO, 1999, p.97).

Aps as definies dos tipos de avaliao que podem ser realizados

durante a execuo do programa, propostos pelo BID (1997) e SIEMPRO (1999),
possvel afirmar que esses organismos ora se assemelham ora se diferenciam.

Como exemplo dessa constatao pode-se apontar que, enquanto o

BID (1997) afirma que existem duas ferramentas para realizar a avaliao que ocorre
durante a execuo do projeto
monitoramento e avaliao intermdia de execuo

97
o SIEMPRO (1999) aponta para trs ferramentas: monitoramento, avaliao
diagnstica e avaliao com a perspectiva dos beneficirios (avaliao participativa).
Sendo que, em relao concepo do monitoramento, ambos se assemelham, pois
afirmam que essa ferramenta tem como objetivo possibilitar correes no decorrer do
desenvolvimento do projeto. J em relao segunda ferramenta, cada um utiliza um
termo. No entanto, ao analisarmos as definies, percebe-se que elas so, na verdade,
equivalentes.

Martinic (1997), outro autor que estabelece os tipos de avaliao que

ocorre durante a execuo do programa. Em um primeiro momento o autor utiliza de
maneira conjunta o momento que se avalia e o aspecto que avaliado para
estabelecer sua tipologia. E, posteriormente, ele classifica o tipo de avaliao a partir
de um ciclo (processo integrado) do desenvolvimento do projeto denominado de ciclo
de vida del proyecto (diseo, ejecucin y evaluacin).

Esse autor afirma que durante a execuo de um projeto possvel

realizar dois tipos de atividades avaliativas: o monitoramento e a avaliao de
processo. O monitoramento, definido por Martinic (1997, p. 24), como sendo uma
atividade de registro y verificacin de lo que se realiza en el transcurso del proyecto
con el fin de mantener la direccin del trabajo; realizar las correcciones o cambios que
se consideren pertinentes para garantizar los resultados esperados.

J o segundo tipo de avaliao que Martinic (1997), classifica a partir

do aspecto que avaliado dentro do processo de execuo de um projeto, e que
denominada de evaluacin de proceso o intermdia, tem como objetivo examinar o
processo de funcionamento e os processos interativos do projeto em questo. A partir
dos quais possvel comunicar novos conhecimentos, novas prticas e habilidades.
Em suas prprias palavras, esse tipo de avaliao estuda

[] la relacin existente entre las actividades y los productos o

resultados alcanzados por las mismas actividades. El objetivo de anlisis
son los resultados de las actividades realizadas por el proyecto y que se
expresan en cambios en la realidad material; en los conocimientos o
informacin que se tiene sobre un tema o problema, en las relaciones
sociales y sistemas de comunicacin entre quienes por el programa y los
actores o grupos que causan tales problemas (MARTINIC, 1997, p. 119).

98
 Partindo dos conceitos propostas por Martinic (1997), pode-se inferir
que o seguimento ou monitoramento diferencia-se da avaliao de processo no que diz
respeito ao objetivo que cada uma delas possui. No entanto, comparando as definies
de avaliao de processo propostas por esse autor e Briones (1998), pode-se afirmar
que ambas so equivalentes.

J Faria (1998) ao distinguir os tipos de avaliao no utiliza critrios.

Mas, a partir de suas definies pode-se inferir que os tipos de avaliao apresentados
por ela ocorrem durante a execuo de um programa e se relacionam com os
aspectos/atividades. Desta forma, as avaliaes realizadas durante a execuo do
programa, apontadas por Faria (1998) so denominadas de: acompanhamento e
monitoramento (avaliao da eficincia) e avaliao formativa (avaliao de processo
ou avaliao de eficcia).

O acompanhamento e monitoramento (avaliao da eficincia) busca a

adequao entre o plano do programa e sua execuo. Essa atividade avaliativa tem
como objetivo intervir no processo de execuo corrigindo os rumos dos desvios
detectados, atravs da modificao dos cenrios jurdico-administrativo, financeiro,
organizacional. J a avaliao de processo (avaliao formativa ou avaliao da
eficcia), segundo Faria (1998, p.45), tem como objetivo:

[...] acompanhar, observar e testar o desempenho do programa para

aprimor-lo. Este acompanhamento inclui o diagnstico, das eventuais
falhas dos instrumentos, procedimentos contedos e mtodos, bem
como adequao do pblico-alvo e do impacto do programa,
aumentando sua adequao aos seus objetivos e metas.

Ao comparar os tipos de avaliao propostos por Martinic (1997) e

Faria (1998), mas sem considerar a maneira como foram estabelecidos, pode-se
afirmar que ambos compartilham da mesma perspectiva, no que diz respeito s
distines entre seguimento e monitoramento e avaliao de processos.

Cohen e Franco (1999) diferentemente de Faria (1998) utilizam o

critrio do momento em que se avalia para estabelecer os tipos de avaliao. Desta
forma, afirmam que a avaliao que ocorre aps a avaliao ex-ante e durante a
execuo (implementao) do projeto um tipo de avaliao ex-post. Como o termo

99
ex-post tambm utilizado para representar a avaliao que ocorre aps o trmino do
programa, Cohen e Franco (1999) utilizam o termo avaliao de processos ou
concomitante para melhor diferenci-la. A avaliao de processos ou concomitante,

[...] procura detectar as dificuldades que ocorrem durante na

programao, administrao e controle, etc., para serem corrigidas
oportunamente, diminuindo os custos derivados de sua ineficincia. No
um balano final e, sim uma avaliao peridica. Diferencia-se da
retroalimentao que uma atividade permanente de reviso, realizada
por aqueles que esto implementando o projeto. Sua funo central
medir a eficincia de operao do projeto (COHEN e FRANCO, 1999,
p.109).

Tenrio (2000, p.48), ao estabelecer os tipos de avaliao no o faz

mediante o estabelecimento de critrios. No entanto, tendo em vista que o projeto
constitudo de fases, o autor aponta para a necessidade de realizar uma avaliao que
possibilite o conhecimento acerca do desenvolvimento do projeto. Para ele, esse tipo
de avaliao denominado de acompanhamento. Para o autor, esse tipo de avaliao
deve ser uma atividade contnua at o trmino do programa, e tem como objetivo
apoiar a implementao do projeto identificando desvios entre a execuo das aes
e a programao estabelecida.

Assim, nas palavras de Tenrio (2000, p.47), o acompanhamento

realizado durante a execuo do projeto procura verificar as aes e medir o
desempenho com a finalidade bsica de auxiliar a tomada de deciso e corrigir
eventuais desvios na programao, durante execuo do projeto, assegurando que os
objetivos estabelecidos sejam alcanados.

Aps a apresentao dos tipos (alternativas) de avaliao que podem

ser realizadas durante a execuo do programa, o prximo item desta seo tratar
das avaliaes que ocorrem ao trmino do programa.

2.4.2.3 Avaliao ex-post

A avaliao que ocorre aps o trmino do programa geralmente

conhecida como avaliao ex-post. E, consiste em obter dados aps a finalizao do

100
programa ou projeto, para valorar o nvel de consecuo dos objetivos.

Em relao ao tipo de avaliao que ocorre ao final do programa,

pode-se citar Alkin (1972). Esse autor partindo do pressuposto de que o programa
possui reas de necessidade de avaliao, afirma que, ao final de um programa,
necessrio que se realize uma avaliao capaz de proporcionar informaes para que
os decision makers possam tomar uma deciso sobre o programa como um todo.
Essa avaliao denominada de avaliao para certificao do programa .

J Holister (1972) afirma que a avaliao que ocorre aps a concluso

do programa chamada de avaliao de resultados e tambm conhecida por avaliao
de custo-benefcio. Segundo esse autor, esse tipo de avaliao possibilita saber se o
programa foi um fracasso ou um sucesso.

Figueiredo e Figueiredo (1986, p.111), tambm apontam para uma

avaliao que ocorre ao trmino de uma poltica ou programa denominada se
avaliao de impacto. Esta tem como objetivo estabelecer uma relao de causa entre
a poltica e as alteraes nas condies sociais. No entanto, como uma poltica pode
promover trs tipos de impactos, cabe aferir a esta poltica ou programa, trs tipos de
efetividade. Em relao a esses impactos, Figueiredo e Figueiredo (1986, p.116),
afirmam que :

Uma mesma poltica pode causar impactos objetivos, gerando

mudanas quantitativas nas condies da populao-alvo, pode ainda
gerar impactos subjetivos alterando o estado de esprito da populao,
e, finalmente, pode causar um impacto substantivo mudando
qualitativamente as condies de vida da populao.

Worthen (1997), assim como Alkin (1992) e Holister (1972), no

utilizam critrios para estabelecer sua tipologia de avaliao, mas aponta para uma
avaliao que ocorre aps o trmino do programa. Este autor afirma que esse tipo de
avaliao denominado de avaliao somativa. Essa avaliao tem como funo
(papel) principal auxiliar tomada de deciso no que se refere continuao, finalizao
ou expanso do programa que est sendo avaliado. O conceito utilizado por Worthen
(1997) foi proposto por Scriven na dcada de 60.

101
 Ao analisar os conceitos das avaliaes que ocorrem ao trmino do
programa propostos por Alkin (1972) Holister (1972) e Worthen (1997), ainda que sem
considerar os termos utilizados por eles, pode-se inferir que em sentido estrito, o
objetivo dos diferentes tipos de avaliao emitir um juzo de valor acerca do
programa e, assim, tomar decises sobre sua continuidade ou o seu encerramento.

Weiss (1998, 1999) tampouco utiliza critrios ao especificar a sua

tipologia, mas aponta para dois tipos de avaliao que ocorrem aps o trmino do
programa: avaliao somativa e avaliao de resultados.

Em relao ao primeiro tipo avaliao somativa a autora a relaciona

com a funo (papel) que a avaliao desempenha dentro do processo decisrio.
Segundo a autora, a avaliao somativa tem como principal funo proporcionar
informaes para auxiliar na tomada de deciso acerca do trmino ou continuao de
um programa. Neste sentido, a autora, assim como Worthen (1997), recorre aos
pressupostos de Scriven. Essa transferncia de pressupostos que foram criados na
rea educacional para a rea social recorrente na literatura.

A partir da definio do segundo tipo de avaliao avaliao de

resultados , inferir-se que essa avaliao se relaciona ao momento em que se avalia
e ao aspecto que objeto dessa avaliao. A avaliao de resultados, segundo Weiss
(1998), tem como foco de interesse as conseqncias do programa nos beneficirios.
Ou seja, se os resultados esperados foram alcanados e se promoveram algum tipo de
mudana nos beneficirios (em que proporo essas mudanas se relacionam com o
programa).

Mais adiante, Weiss (1998) estabelece uma relao entre a avaliao

somativa e avaliao de resultados. A autora afirma que as informaes promovidas
pela avaliao de resultados auxiliam a tomada de deciso acerca da continuidade ou
no do programa avaliado fazendo com que ela tenha uma funo somativa.

Viedma (1996), diferentemente de Weiss (1998, 1999), faz sua

tipologia utilizando como critrio o momento em que ocorre a avaliao. Em relao
avaliao que ocorre depois, ou seja, ao trmino do programa, o autor afirma que, esse
tipo de avaliao chamado de avaliao de resultados, pois se preocupa com os

102
efeitos e impactos do programa. Sendo um pouco mais especfico, esse autor, destaca
que esse tipo de avaliao

[] requiere normalmente la utilizacin de un marco experimental. Dicho

marco, se aplica para estimar el impacto de un agente causal o
tratamiento. En este sentido las unidades a las que se asigna un
tratamiento tienen que ser definidas y observadas [...] una pregunta
crucial para la evaluacin de resultados es: Ha logrado el programa los
efectos especificados en su diseo? Para responder esta pregunta hay
que se dirigirse a los objetivos del proyecto, a los instrumentos de
monitorizacin y medida (VIEDMA, 1996, p. 4-5).

Briones (1998, p.23), no se preocupa com critrios para estabelecer a

sua tipologia de avaliao, mas aponta para alguns tipos de avaliao que podem ser
associadas ao trmino do programa. A partir das definies, pode-se afirmar que para
esse autor a avaliao que ocorre ao trmino do programa chamada de evaluacin
terminal o evaluacin ex-post. Essa avaliao tem como finalidad establecer si se
obtuvieron o no los resultados esperados y los factores que actuaran en una u otra
direccin.

A citao acima sugere um segundo tipo de avaliao denominada

pelo autor de avaliao de resultados36 (logros). Em suas prpias palavras,

La evaluacin de resultados se refiere: a) si el programa produjo o no

cambios, es decir, si fue o no efectivo; b) al nivel o magnitud de los
cambios producidos globalmente o en sub-grupos de la poblacin; c) a la
intensidad o porfundidad de los cambios; y d) a la caliadad de los
mismos (BRIONES, 1998, p.159).

Fernndez-Ballesteros (1996), utiliza o critrio do momento em que se

avalia para estabelecer sua tipologia de avaliao. E, destaca que a avaliao
realizada aps o trmino do programa denominada de avaliao somativa tambm
pode ser chamada de avaliao de resultados ou de impactos. Essa avaliao tem
como objetivo avaliar os efeitos ou resultados em funo de sua eficcia, eficincia e
efetividade. Ao apontar para esse tipo de avaliao, a autora recorre aos pressupostos
de Scriven, da mesma forma que Worthen (1997) , Briones (1998), Weiss (1998, 1999).

36
Para Briones (1998, p.159) os resulatdos so los cambios o modificaciones que produce em uma
poblacin o en cierto contexto.

103
 J Ander-Egg (1990), da mesma forma que Fernndez-Ballesteros
(1996), utiliza o critrio momento em que se avalia para estabelecer os tipos de
avaliao. Desta forma, o autor afirma que a avaliao que ocorre ao trmino do
programa chamada de avaliao final e constituye la etapa final del proceso
metodolgico y est orientada a medir, analizar e estimar el desarrollo total de un
processo (ANDER-EGG, 1990, p.37).

Segundo esse autor, os aspectos que so avaliados ao trmino do

programa pertencem rea coerncia externa. Nesse sentido, para Ander-Egg (1990,
p.46-47), possvel realizar quatro subtipos de avaliao, assim definidos: a)
evaluacin de los resultados efectivos, que busca saber se o programa respondeu ou
no s necessidades e problemas reais; b) avaliao da coordenao externa do
programa que tiene en cuenta a integracin del programa o proyecto a evaluar con
unidades operativas externas a l y con los cuales necesariamente esta vinculado; c)
evaluacin de los efectos indirectos que mede os efeitos indiretos ao programa sejam
eles negativos ou positivos ; d) e por fim a opinin de los beneficirios o destinatrios
que tem como objetivo conhecer a opinio dos beneficirios sobre o programa .

Conforme foi apontado nos itens anteriores desta subseo, o critrio

utilizado por Jimnez Lara (1996) para realizar sua tipologia, foi considerado
equivalente ao critrio aspectos/atividades que so avaliados. Assim, o autor afirma
que se podem avaliar os produtos de um programa. Essa avaliao chamada de
evaluacin del producto (evaluacin de los logros o evaluacin del impacto) a qual se
centra en los efectos generados por el programa en su proyeccin hacia exterior
(JIMNEZ LARA, 1996, p.115). Nesse tipo de avaliao se realiza um subtipo, a
depender do aspecto ou atividade que ser avaliado. Esses subtipos de avaliao so
assim denominados: avaliao de eficcia, avaliao de efetividade, avaliao da
eficincia, avaliao de impacto e avaliao da pertinncia.

Em relao avaliao de impacto, Jimnez Lara (1996, p.117) afirma

que esse tipo de avaliao de produto tem como foco de interesse os efeitos
produzidos pelo programa e supone, pues, la formulacin del juicio de valor global
sobre la efectividad del programa. Logo, a avaliao da pertinncia,

104
 [] se centra en la consideracin de s los objetivos del programa son o
siguen siendo socialmente significativos y pertinentes, justifican los
recursos empleados, teniendo en cuenta que podran asignarse al
cumplimiento de objetivos alternativos, y existe el adecuado consenso
en torno a la utilidad del programa (JIMNEZ LARA, 1996, p. 118).

Enquanto Fernndez-Ballesteros (1996), Ander-Egg (1990) e Jimnez

Lara (1996), utilizam apenas um critrio para estabelecer os tipos de avaliao que
ocorrem aps o trmino do programa, Aguilar e Ander-Egg (1995), utilizam os critrios
de avaliao momento em que se avalia e aspecto/atividade que avaliado , para
estabelecer os tipos de avaliao.

Aguilar e Ander-Egg (1995), em relao ao primeiro critrio, afirmam

que existem duas avaliaes que so realizadas quando o programa chega ao fim: a
avaliao do fim do projeto e a avaliao ex-post.

Segundo esses autores, o primeiro tipo de avaliao a avaliao do

fim do projeto realizado logo aps a sua concluso. E o segundo tipo de avaliao
a avaliao ex-post , tambm conhecida como avaliao de impacto ou avaliao
ps-deciso, levada a cabo quando o programa ou projeto alcanou seu pleno
desenvolvimento (meses ou at anos depois de finalizada a execuo)(AGUILAR e
ANDER-EGG, 1995, p.42).

Aguilar e Ander-Egg (1995, p.42), ainda afirmam que essas avaliaes

so na verdade duas formas de avaliao de resultado que do informao sobre a
execuo, funcionamento e resultados ou efeitos de um programa ou projeto No
entanto, considerando o critrio ou aspecto/atividade que pode ser avaliado, os autores
destacam que a avaliao realizada ao trmino do programa deve avaliar a eficcia
(resultados) e eficincia (rentabilidade econmica) de um programa.

Apontando tambm para avaliaes que ocorrem aps o trmino do

programa, encontra-se os organismos supranacionais BID (1997) e SIEMPRO (1999).
Para o primeiro, a avaliao que ocorre aps o trmino do projeto chamada de
avaliao ex-post e tem uma funo somativa. Essa avaliao reexamina la
identificacin y diseo original e indaga sobre su ejecucin y desempeo de desarrollo
(BID, 1997, p.05).

105
 O BID (1997, p.37) diferencia dois tipos de avaliao que ocorrem ao
final do programa: evaluacin de terminacin e a evaluacin de pos-terminacin o
ex-post. A diferenciao entre esses tipos de avaliao indica que para o BID (1997)
la terminacin de un proyecto no significa el final de las contribuciones del mismo al
proceso de desarrollo. Nessa perspectiva, a evaluacin de terminacin realizada
imediatamente aps a execuo de um programa e operacionalizada por trs
subtipos de avaliaes assim chamadas: informes de terminacin de proyectos,
anlisis de ejecucin de proyectos e evaluaciones ex-post del prestatario.

J em relao avaliao denominada de evaluacin de pos-

terminacin o ex-post, o BID (1997), afirma que a mesma deve ocorrer
preferencialmente aps trs anos do trmino do programa. Esse tipo de avaliao em
um projeto tem como objetivo entender sus efectos sobre el proceso de desarrollo y
usar este conocimiento para confirmar sus xitos, inclusos aprovechar la experiencia
adquirida par aprender de proyectos cuyo impacto fue modesto o negativo (BID, 1999,
p.45). Esta avaliao tambm conhecida como evaluacin operativa y o evaluacin
de impacto.

Sobre a avaliao operativa e ex-post ou avaliao de impacto, o BID

(1997, p.39), afirma que esse tipo de avaliao alm de deter-se sobre os efeitos e
impactos deve tambm considerar outros quatro conjuntos importantes de questiones
generales: la eficiencia, la efetividad la continuidad de la justificacin.

Em relao ao ltimo conjunto apontado continuidad de la

justificacin del proyecto , o BID (1997, p.39) afirma que esta avaliao se refiere al
grado hasta la cual las condiciones de arranque y el diseo del proyecto continan
siendo compatibles con las prioridades de desarrollo del pas y sus polticas macro y de
sector.

Segundo o SIEMPRO (1999, p. 61) a avaliao que ocorre ao trmino

do programa chamada de evaluacin de la finalizacin del programa e seu propsito
conocer la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la inversin social y saber si el
programa modifico las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria en relacin con
el problema que le dio origen.

106
 Para realizar essa avaliao so utilizadas duas ferramentas: avaliao
de resultados e avaliao de impacto. A primeira, pode ser utilizada em um perodo
durante a execuo do programa (resultados em mdio prazo) ou logo aps a sua
concluso. Em suas prprias palavras,

Permite indagar y analizar el cumplimiento de las metas previstas para

cada uno de los objetivos especficos del programa (metas de resultado)
en trminos de su efectividad, su eficacia y su eficiencia, para obtener
conclusiones que sirvan tanto para retroalimentacin de la gestin del
programa como para la identificacin, planificacin y gestin de otros
programas y polticas sociales (SIEMPRO, 1999, p.101-102).

J a segunda ferramenta a avaliao de impacto de acordo com

o SIEMPRO (1999, p.106), um exame que permite conocer si el programa social ha
generado cambios relevantes en la condiciones de vida de la poblacin beneficiaria e
por isso deve ser executada s aps um determinado tempo que o programa foi
concludo.

Em relao s avaliaes que ocorrem ao trmino do programa,

propostas pelo BID (1997) e SIEMPRO (1999), denominadas de avaliao operativa e
ex-post e a avaliao de impacto pode-se inferir que ambos compartilham de
definies que podem ser consideradas equivalentes.

Martinic (1997), considerando o critrio momento em que se avalia,

afirma que a avaliao realizada aps a execuo do programa chamada de
evaluacin ex-post. Em suas prprias palavras,

En los proyectos que terminados, la evaluacin ex-post tiene que ver

con la decisin de continuar implementando el proyecto ya que hay ms
beneficios que costos o si se suspende la implementacin por que
ocurre la situacin contraria (MARTINIC, 1997, p.21).

J em relao ao critrio aspecto/atividade a ser avaliado, Martinic

(1997) aponta para a avaliao denominada de evaluacin del impacto. Esse tipo de
avaliao, tem como objeto estudar as mudanas produzidas na situao ou problema
que gerou tal projeto. O exame dos resultados realizado com o objetivo de verificar
se o projeto contribuiu para a soluo do problema. Essa avaliao tambm pode ser

107
chamada de avaliao somativa e suele hacerse una vez terminado el proyecto o
algunos aos despus. Portanto, nas palabras de Martinic (1997, p.21), a avaliao de
impacto estudia los cambios que produce el proyecto en la situacin problema que
aborda. Esta puede centrarse en el anlisis del resultado intermedio o bien en los
resultados finales o de impacto propiamente.

J Faria (1998) estabelece os tipos de avaliao sem mencionar quais

critrios foram utilizados. Mesmo assim, diante das definies apresentadas pela
autora, possvel afirmar que, as avaliaes apresentadas ocorrem ao trmino do
programa e so denominadas de avaliao ex-post, avaliao somativa ou avaliao
de resultados. Esse tipo de avaliao, segundo Faria (1998, p.45),

Envolve estudos comparativos entre programas rivais, subsidia a

deciso e avalia, principalmente a maior ou menor efetividade de
diferentes tratamentos oferecidos ao grupo-alvo. Seu objetivo primordial
permitir a escolha do melhor programa para alcanar as metas de
mdio e longo prazo.

Cohen e Franco (1999), utilizando o critrio momento em que se avalia,

afirmam que a avaliao que ocorre aps o projeto ter sido concludo chamada de
avaliao ex-post ou avaliao terminal. Nesse tipo de avaliao os objetos (aspectos)
a serem avaliados so os impactos produzidos pelo projeto. Para esses autores, a
avaliao de impacto tem como objetivo determinar em que medida o projeto alcana
seus objetivos e quais so os seus efeitos secundrios (previstos ou no previstos)
(COHEN e FRANCO, 1999, p.109). Ou seja, o avaliador olha para trs, observando
se o projeto funcionou ou no descobrindo as causas.

Para esses autores, as informaes obtidas atravs da avaliao de

impacto de um projeto utilizvel para decidir sobre sua eventual continuao, para
formular outros projetos futuros e, enfim, para tomar decises sobre poltica (COHEN e
FRANCO, 1999, p.109). As metodologias utilizadas para operacionalizar esse tipo de
avaliao so: o mtodo experimental, o quase experimental ou no-experimental.

Tenrio (2000, p.63-64) afirma que aps o trmino de um projeto,

necessrio realizar uma avaliao com o objetivo de coletar e analisar informaes
para fazer um julgamento objetivo de um projeto concludo. Para esse autor, essa

108
avaliao chamada de avaliao final ou avaliao de impacto e

[...] serve para conhecer como foi executado o projeto, dar valor aos
resultados obtidos, tomar decises sobre a continuidade ou interrupo
das aes, eliminar ou diminuir os efeitos negativos, aumentar os efeitos
positivos ou ainda, decidir sobre um novo projeto com base em
informaes seguras.

Para o autor acima, existem vrias formas de realizar uma avaliao

final ou de impacto e que so assim definidas: a) avaliao do processo de gesto, que
tem como objetivo verificar como foram tomadas s decises de gesto; b) avaliao
de objetivos e metas tem como objetivo verificar se os objetivos e metas programados
foram alcanados, com que velocidade e quais os custos para isso; c) avaliao
comparativa que tem como objetivo comparar a situao existente antes e depois da
implementao do projeto; d) avaliao custo-benefcio tem como objetivo comparar
os custos do projeto com os benefcios do projeto (TENRIO, 2000, p.73-75).

Aps a explanao acerca dos tipos (alternativas) de avaliao

segundo os critrios momento em que se avalia e aspectos que so avaliados , a
subseo a seguir aborda os tipos de avalio segundo o critrio posio do avaliador.

2.4.3 Critrio de classificao: posio do avaliador

Utilizando o critrio posio do avaliador (quem realiza a avaliao)

foram diferenciados alguns tipos de prticas avaliativas assim denominadas: avaliao
interna, a avaliao externa e a avaliao mista. Atualmente tambm se inclui nessa
tipologia a auto-avaliao.

Segundo os autores Aguilar e Ander-Egg (1994), Fernandez-

Ballesteros (1996), Martinic (1997), Briones (1998), Weiss (1999), Cohen e Franco
(1997), Vedung (1997), Briones (1998), Weiss (1999), Nirenberg (2000), Gomez Serra
(2004) o nvel de envolvimento do profissional que avalia com o processo de execuo
do programa, o aspecto determinante, para classificar as avaliaes de interna,
externa, mista ou auto-avaliao.

109
 A partir desse aspecto possvel determinar a avaliao interna como
sendo a que realizada por atores (individual/grupo) pertencentes instituio gestora
do projeto ou programa, mas que no esto envolvidos diretamente com a sua
execuo. Em outras palavras, a avaliao interna realizada por profissionais que
fazem parte da instituio responsvel pelo programa, porm sem que estes estejam
efetivamente envolvidos na sua execuo.

Quando a avaliao est sob a responsabilidade daqueles que esto

implicados diretamente com a execuo do programa denominada pelos os autores
de auto-avaliao e pode ser vista como um subtipo de avaliao interna. Nesse
sentido, os executores examinam suas prprias atividades para determinar se esto
cumprindo ou no com o que foi proposto. De fato, a distino entre avaliao interna e
auto-avaliao to tnue que por vezes pode causar imprecises tericas e
metodolgicas.

A avaliao externa realizada por profissionais que no pertencem

instituio executora do programa que est sendo avaliado. Na maioria das vezes esse
tipo de avaliao realizado por profissionais (pesquisadores ou consultores) que
supostamente possuem experincia, objetividade e neutralidade. Estes, podem ser
contratados pela instituio responsvel (ou grupo) pelo programa, ou ainda, pela
instituio hierarquicamente superior ao executor. Alm disso, tambm possvel, que
os organismos financiadores do programa realizem a avaliao ou contratem
profissionais para avaliar.

De fato, a separao ou a classificao entre essas alternativas de

avaliao avaliao interna, auto-avaliao e avaliao externa , s tem sentido
diante de instituies que possuem um certo tamanho e que so relativamente
complexas. Em instituies com vrios nveis hierrquicos, por exemplo, pode existir
uma pessoa, uma equipe ou ainda uma unidade especfica responsvel pela avaliao
(avaliao esterna). Inversamente, em instituies pequenas com estruturas sem uma
distino clara entre quem so efetivamente os responsveis pela execuo, uma
avaliao interna pode ser equivalente a uma auto-avaliao.

110
 Em relao avaliao interna, os autores afirmam que existem
vantagens e desvantagens. Uma das vantagens que os atores que esto envolvidos
com a execuo do programa conhecem e compreendem os objetivos, a metodologia,
os destinatrios e a dinmica cotidiana das atividades. Em sntese, mais fcil para
eles captar o funcionamento do programa. Outra vantagem apontada que como os
prprios atores realizam a avaliao mais vivel que as informaes produzidas
sejam utilizadas e, conseqentemente, se adote as medidas corretivas que foram
sugeridas. Porm, uma de suas principais desvantagens decorre da baixa garantia da
objetividade do avaliador interno. Isso decorre porque ao ser o prprio juiz e parte
interessada do processo avaliativo, seus valores, interesses e compromissos pessoais
podem atentar contra uma apreciao imparcial e independente do programa.

Contrariamente, se supe que o avaliador externo no tem interesses a

no ser aqueles criados para avaliar e possui uma maior garantia de objetividade. Uma
de suas desvantagens pode estar na dificuldade de captar os fatores do funcionamento
e da dinmica interna do projeto. Uma outra desvantagem estaria nas tenses entre
avaliador e avaliado, que podem inclusive criar dificuldades de acesso informao,
alm das provveis resistncias dos atores em aceitar os resultados que questionem
seus objetivos, metas e linhas de ao.

Por outro lado, o avaliador externo traz suas prprias orientaes e

preferncias ideolgicas, terico-metodolgicas que pode ocasionar em desvantagens
ou vantagens. Muitas vezes, alm disso, esses avaliadores possuem compromissos
com aqueles que os contratam. Isso pode em alguns casos, incidir sobre a suposta
neutralidade e objetividade que em muitos casos servem como justificativa para sua
ao.

As discusses acerca das vantagens e desvantagens de cada

alternativa de avaliao acima destacadas trazem tona a idia de avaliao mista.
Com esse tipo de avaliao seria possvel, equilibrar os fatores desfavorveis e
reforar os favorveis, mediante uma equipe constituda por profissionais externos e
internos com momentos de trabalho conjunto ou independente.

111
 Enfim, o tema quem avalia ou quem deveria avaliar, parece, ter
implcito o problema da resistncia prpria prtica da avaliao e das dificuldades
para utilizar os seus resultados. No incomum que se levem a cabo avaliaes
rigorosas sejam internas ou externas, de processo ou ex-post, de qualquer aspecto
do programa cuja execuo e desenvolvimento tenham sido admitidos pela
instituio, porm, cujas recomendaes so escassamente consideradas pelos
prprios responsveis e executores dos programas.

A diversidade que envolve os tipos (alternativas) de avaliao, tambm

pode ser visualizada no que se refere aos modelos de avaliao. Tendo em vista tal
realidade, os diferentes modelos (conceitos, classificao, etc.) encontrados nas obras
que se alinham com o EAv, so tratados na seo a seguir.

2.5 Modelos de avaliao

Existe um significativo nmero de modelos de avaliao que so

empregados nas atividades avaliativas. Os modelos de avaliao no podem ser
confundidos com os tipos (alternativas) de avaliao. Um modelo de avaliao o
conjunto de aspectos que engloba desde a concepo de avaliao at os
instrumentos que sero utilizados na coleta, anlise e divulgao das informaes.
Para um melhor entendimento do contedo abordado por esta seo, conveniente
explicitar a definio de modelo de avaliao de polticas, programas ou projetos
encontrada na literatura.

Para Martinic (1997, p.126), um modelo o modo conceitual de

organizar as relaes que o projeto estabelece e que representam os resultados
esperados e os fatores que parecem neles incidir. Esse autor afirma que existem vrios
tipos de modelos de avaliao que variam de acordo com a complexidade das relaes
causais entre as atividades e os resultados obtidos que se estabelece e que devem
estar presente no processo avaliativo. Em suas prprias palavras,

Un modelo evaluativo es un conjunto de supuestos, relaciones

hipotticas y preferencias que representan o describen la ejecucin y los

112
 resultados de los proyectos. Estos se construyen desde una perspectiva
conceptual que relaciona la teora o marco de referencia del propio
proyecto con el conocimiento especializado del evaluador o de
investigacin acumulada sobre el tema.

Segundo Briones (1998, p.31) um modelo de avaliao :

Un esquema o diseo general que caracteriza la forma de la

investigacin evaluativa que ha de realizarse, las tcnicas o
procedimientos para la recoleccin y anlisis de la informacin, el
conocimiento final que se desea obtener y los usuarios principales de los
resultados del estudio.

Considerando a diversidade de modelos e classificaes que podem

ser encontradas nas obras que se alinham com o EAv, pode-se afirmar que existe por
parte dos autores contemporneos, uma recorrente meno aos modelos de avaliao
criados h mais de trs dcadas. Isto indica que possvel aceitar a afirmao de que
esses modelos foram to importantes para o desenvolvimento do campo da avaliao
de polticas, que se tornaram modelos seminais.

Alm disso, percebe-se um movimento de interseo entre os

modelos de avaliao, provenientes especificamente da rea educacional com os da
rea social. Ou seja, muitos desses modelos seminais que foram inicialmente
produzidos na rea educacional foram, de certa forma, absorvidos e utilizados
gradativamente pelos estudiosos da rea social .

Outro fator importante, encontrado nas obras de EAv, que de

maneira geral, os modelos de avaliao, foram desenvolvido, na perspectiva de
superar o modelo de avaliao vigente em cada momento histrico e social.

Adicionalmente, os autores afirmam, que atualmente h uma tendncia

de se criar ou utilizar modelos heterogneos de avaliao. Essa possibilidade pode ser
pautada em duas vertentes: a de se tentar compactar em um modelo o que cada um
dos modelos j produzidos tem de bom ou a de se atender s necessidades social,
poltico-econmica vigentes do momento. Isso porm no significa dizer que no
existam prticas avaliativas pautadas exclusivamente em um dos modelos apontados
pelos autores.

113
 Independentemente de sua origem, os autores consideram a avaliao
como um instrumento capaz de proporcionar informaes para facilitar a tomada de
deciso, seja ela durante a elaborao, execuo ou aps o trmino de um programa
ou projeto. Esse objetivo da avaliao, remete-nos ao uso das informaes da
avaliao e o seu propsito de fornecer informaes para a retroalimentao.

Na busca pelas informaes e a depender dos objetivos, a prtica

avaliativa pode enfatizar em maior ou menor medida aspectos (objeto/atividades) e
deste modo percorrer caminhos distintos. Nessa perspectiva, possvel apontar
algumas direes que o processo avaliativo pode seguir.

A primeira reflete a preocupao dos administradores e se foca no

desempenho das aes durante o processo de execuo e conseqentemente no
resultado alcanado. Nessa perspectiva, a avaliao se preocupa com aspectos
relacionados gesto, as metas, objetivos programados versus metas e objetivos
alcanados, atividades previstos versus atividades utilizadas, etc.

A segunda enfatiza aspetos de natureza econmica e utiliza tcnicas

de custo-benefcio, rentabilidade-custo, etc., respondendo aos interesses, daqueles
que buscam a melhor opo e o menor custo. Nessa categoria, est a avaliao de
custo-efetividade e a avaliao de custo-benefcio (anlise de custo- benefcio).

E a terceira direo a fim de promover informaes considerada

como alternativa ou pluralista aponta para uma avaliao que enfatiza a
participao dos atores sociais envolvidos no processo de implementao e dos
beneficirios do programa ou projeto que esta sendo avaliado. Essa corrente destaca
ainda que, independentemente da compatibilizao entre objetivos e metas ou projeto
elaborado dentro dos critrios estabelecidos, etc.; importante ter em conta a opinio
dos atores para o entendimento dos resultados do programa ou projeto em foco. Como
exemplo, pode-se citar as avaliaes denominadas de evaluacion de la perspectiva de
los beneficiarios, opinin de los beneficiarios, avaliao emancipatoria, etc.

114
 Os diversos modelos de avaliao possuem caractersticas
metodolgicas semelhantes ou distintas. Essas caractersticas, que englobam desde o
planejamento do processo avaliativo passando pela coleta de informao e finalizando
com a utilizao dos dados da avaliao, foram utilizadas para classificar os modelos
de avaliao. Considerando essas caractersticas, autores como Santacana e Gmez
Benito (1996), Martinic (1997), Briones (1998), Rebolloso Pacheco e Salinas (1998),
Fernndez (2000), Raupp e Reichle (2003), classificaram os modelos de avaliao em
trs grupos assim denominados: 1) clssico, analtico ou quantitativo; 2) global,
alternativo ou qualitativo e; 3) analtico-global, clssico-alternativo ou misto.

Em relao classificao acima necessrio destacar que cada autor

ao classificar os modelos de avaliao destaca caractersticas que consideram mais
importantes. E, independentemente das caractersticas metodolgicas e da
classificao realizada pelos autores, os modelos tm como objetivo principal
proporcionar informaes para a tomada de deciso.

Do mesmo modo, os modelos com caractersticas semelhantes

possuem um termo para classific-lo. No entanto, parece no existir entre esses
autores consenso no que diz respeito aos termos utilizados para classificar e referir-se
a esses modelos. Essa diversidade aponta para que um mesmo conjunto de modelos
possui trs termos diferentes para classific-lo. Ou seja, autores referem-se a um
mesmo conjunto de modelos utilizando uma nomenclatura diferente.

O segundo aspecto observado que alm da diversidade de termos

para um s conjunto de modelos, tambm existem divergncias entre alguns autores
no que diz respeito classificao de determinados modelos. Ou seja, um mesmo
modelo de avaliao pode ser classificado por autores de maneiras diferentes. E o
terceiro aspecto que existem modelos citados que no foram classificados em
nenhum dos grupos apresentados e que segundo os autores representam tentativa
de superar os modelos tradicionais de avaliao.

O primeiro grupo, rene os modelos classificados como clssico,

analtico ou quantitativo que privilegiam informaes natureza quantitativa. Esses
modelos so pautados em paradigmas epistemolgicos explicativos e com

115
posicionamentos realistas e objetivistas. Esses modelos partem da hiptese de que
existe uma relao de causalidade entre os objetos (aspectos/atividades) e os
resultados que esto sendo avaliados. So direcionados para avaliar projetos com
ampla cobertura.

Como exemplo de modelo analtico, clssico ou quantitativo os autores

citam o modelo CIPP (Contexto-Insumo-Processo-Produto) criado por Stufflebean para
o campo educacional (mais especificamente para avaliar programas curriculares). Esse
modelo atravs do estudo das relaes causais entre os componentes de um
programa, proporciona informaes teis que permitem julgar as alternativas antes de
tomar uma deciso.

Um outro modelo analtico de avaliao apontado por Briones (1998,

p.35), foi criado por ele e chamado de modelo de Referentes Especficos. E
proporciona diversas orientaciones para la evaluacin de componentes especficos de
un programa, sea en el campo de la educacin, de la salud, de la agricultura. Na
perspectiva adotada por esse modelo, a avaliao pode referir-se a todos ou a alguns
componentes do programa que est sendo avaliado. O modelo de Referentes
Especficos proporciona diversas informaes atravs da: avaliao de contexto, de
recursos, do funcionamento, da populao, de resultados, da efetividade, de eficincia
e de eficcia.

Alm desses so citados como exemplo de modelos analticos,

clssicos ou quantitativos os modelos: Anlise das Discrepncias proposto por Provus,
que ressalta o fato de que a avaliao, ao abranger diferentes atividades, destaca a
preocupao em determinar o alcance dos objetivos de um programa; e o Modelo CSE
- Center for the Study of Evaluation (Centro para Estudos de Avaliao), criado por
Alkin. Este se desenvolve em cinco reas de necessidades de avaliao assim
distribudas: avaliao de sistemas, do planejamento do programa, da implementao
do programa, para melhoria do programa e para certificao do programa.

O segundo grupo de modeles de avaliao apontado por Santacana e

Gmez Benito (1996), Martinic (1997), Briones (1998), Rebolloso Pacheco e Salinas
(1998), Fernndez (2000), Raupp e Reichle (2003) so denominados de global,

116
alternativo ou qualitativo e foram desenvolvidos com o intuito de compreender,
interpretar e dar significado as aes e atividades que se desenvolvem no programa.
Como o prprio nome indica, nesses modelos so enfatizadas as informaes de
natureza qualitativa. Porm, o fato de que esses modelos privilegiem dados qualitativos
no implica que eles utilizem exclusivamente esse tipo de informao. Esses modelos
podem ser tambm considerados como modelos naturalistas e tm como uma das
principais caractersticas a nfase no papel dos beneficirios ou participantes como
agentes fundamentais para a valorizao do que est sendo avaliado.

Esses autores ressaltam que os modelos desse grupo global,

alternativo ou qualitativo , so mais indicados para a avaliao de projetos pequenos
que possuem uma cobertura mais focalizada. Ao que parece os tipos de modelos
desse grupo foram criados na perspectiva de superar os modelos que eram vigentes
na poca em que cada foi desenvolvido.

Como exemplos desses modelos, os autores citam: a Avaliao

Iluminativa, criada por Parlett e Hamilton que tem o objetivo de aumentar o
conhecimento e compreenso dos programas, atravs de informaes de natureza
qualitativa e, assim, contribuir para a tomada de deciso; a Avaliao Sensitiva
(responsiva), proposta por Stake, que tem como objetivo descrever e julgar os pontos
fortes e fracos de um programa; a Avaliao Focalizada, desenvolvida por Patton; e a
avaliao Crtica Artstica (avaliao subjetiva baseada em julgamento de
especialistas) desenvolvida por Eisner.

O terceiro grupo, destacado pelos autores como Martinic (1997),

Briones (1998), Rebolloso Pacheco e Salinas (1998), Fernndez (2000), abarca os
modelos que so chamados de analtico-global, clssico-alternativo ou misto e,
mesclam as caractersticas dos modelos anteriores. Ou seja, mesclam informaes de
natureza quantitativa e qualitativa, e por isso so chamados de modelos mistos. Como
exemplo, pode-se citar o modelo de avaliao criado por Scriven em 1967 denominada
de Avaliao sem Referncias a Objetivos (orientada ao consumidor). Esse modelo foi
o primeiro a se preocupar e considerar as opinies dos usurios dos programas no
processo de avaliao.

117
 Alm dos modelos classificados anteriormente, os autores apontam
para outros tipos sem a preocupao de estabelecer uma classificao. A seguir so
apresentados alguns modelos que representam crticas aos modelos considerados por
alguns autores como tradicionais.

Esses modelos segundo Martinic (1997) representam a tendncia cada

vez mais acentuada, de se criarem novas concepes que mesclem caractersticas
dos modelos existentes ou que, a partir de um modelo, sejam feitas alteraes e
adaptaes para se tornarem mais adequados a determinados programas sociais e
educacionais. Em relao a esta possibilidade, o autor afirma que:

[] la tendencia de la investigacin evaluativa es hacia la integracin de

los modelos ms que hacia la separacin y dicotomizacin de los
mismos. En efecto, en la prctica misma el evaluador o los equipos de
evaluacin combinan enfoques metodolgicos y modelos evaluativos en
funcin del objeto o programas a abordar. Un evaluador analtico puede
utilizar enfoque cualitativo y global para ilustrar con profundidad
aspectos particulares da realidad observada. A la inversa, quien ha
realizado un estudio comprensivo e interpretativo puede formular
hiptesis y buscar relaciones explicativas a comprobar estadsticamente
y de modo extensivo (MARTINIC, 1997, p.127-128).

Como exemplo dessa tendncia, Martinic (1997) cita a avaliao criada

pela OECD, que adotou os componentes centrais do modelo CIPP e desenvolveu um
modelo de relaes sistmicas entre componentes do projeto para ser utilizado na rea
educacional.

Alm desse modelo, o autor afirma que a partir das concepes e

relaes entre contexto, insumos, processos e produtos, proposto inicialmente por
Stufflebean por meio do modelo CIPP, vrios autores desenvolveram novos enfoques e
modelos de avaliao. Como exemplo cita o modelo de Custo-Impacto desenvolvido
por Cohen e Franco, e o modelo de Referentes Especficos, criado por Briones.

Um outro modelo encontrado a Avaliao Participativa. Segundo

Briones (1998, p.61), essa avaliao no possui formas preestabelecidas, constituindo
uma modalidade que qualquer um dos modelos de avaliao pode vir a assumir. Ou

118
seja, a avaliao participativa uma opo metodolgica que pode ser desenvolvida
por qualquer investigao avaliativa. Para esse autor, a avaliao participativa parte da
idia

[] que las personas que pertenecen a los programas tomen en sus

manos las tareas que implica un estudio de ese tipo, con claras ventajas
para ellos en lo que toca a lograr los propsitos buscados: aprendizaje
grupal e individual, autorrealizacin, etc.; y para el programa, mejor
determinacin de los problemas, propuesta de soluciones realistas,
mayor compromiso de los usuarios tanto con los objetivos de la
evaluacin como las soluciones, etc. (BRIONES, 1998, p.59-60).

Tambm direcionando seu enfoque para a Avaliao Participativa,

pode-se encontrar Carvalho (1998) que, ao referir-se a esse modelo de avaliao como
o prprio nome diz, destaca o papel dos atores envolvidos em todo o desenvolvimento
do programa. Ela afirma que a avaliao participativa possui dois objetivos. O primeiro
a incluso de todos os atores envolvidos na poltica, programas ou ao institucional
no processo avaliativo. Dessa forma, a avaliao participativa permite aflorar as
diversas verdades sobre os propsitos e resultados do programa ou ao institucional
(CARVALHO, 1998, p.91). E o segundo objetivo desencadear um processo de
aprendizagem social, atravs da democratizao das informaes e conhecimentos
produzidos na investigao avaliativa, gerando uma maior transparncia da ao
pblica, objeto da avaliao.

Um outro modelo pode ser apontado: a Avaliao Diferencial. Esse

modelo, segundo Tripodi (1984), foi criado na perspectiva de suprir as novas
necessidades de avaliao, surgidas a partir da relevncia do planejamento no
desenvolvimento de programas.

Para tanto, esse modelo tem como objetivo avaliar diferentes estgios
do programa, atravs de diferentes questes sobre os esforos, a eficcia e
rendimento do programa, utilizando tcnicas apropriadas aos objetivos da avaliao.
Tripodi (1984, p.11), ao sugerir o modelo de Avaliao Diferencial, afirma que :

Fontes de financiamento, grupos profissionais, clientela e uma opinio

pblica mais sofisticada tm solicitado aos diretores de programas que
demonstrem no apenas as necessidades s quais seus programas se
dirigem, mas tambm sua contribuio para resolver ou aliviar

119
 problemas sociais. Alm disso, tm sido constantemente levantadas
questes acerca da administrao dos recursos financeiros e da
eficincia e custos relativos de programas alternativos. Para o
administrador, a viabilidade, convenincia e adequao da avaliao de
programas podem determinar o sucesso e/ou sobrevivncia de um
programa.

Um outro modelo de avaliao, que no foi classificado anteriormente

dentro de um dos trs grupos apresentados, a Avaliao Emancipatria, proposta por
Saul (2000). Esse modelo nasceu no contexto brasileiro, e como diz a prpria autora,
destina-se avaliao de programas sociais e educacionais e tem como compromisso
principal fazer com que as pessoas direta ou indiretamente envolvidas em uma ao
educacional escrevam sua prpria histria e gerem as suas prprias alternativas de
ao (SAUL, 2000, p. 61). A Avaliao Emancipatria, segundo Saul (2000, p.53), foi
criada na perspectiva de superar

[...] a marca autoritria que caracteriza a avaliao educacional nos

paradigmas clssicos em uso, predominantemente expressa na relao
pesquisador- pesquisado, associada rejeio de seus pressupostos
terico-metodolgicos e acrescida do baixo poder de impacto dos
resultados avaliativos no contexto educacional.

Tambm na perspectiva de superar os modelos de avaliao que

considera tradicional37, Sulbrandt (1994, p.391) prope a Avaliao Global ou Integral
(no propriamente um modelo, mas sim uma nova perspectiva de avaliao).
Segundo o autor, essa avaliao pretende

37
Para esse autor, existem trs formas de avaliaes tradicionais ou clssicas. A primeira a avaliao
de metas, que tem como objetivo medir os efeitos de um programa com relao s metas propostas e
assegurar que os resultados tenham influncia prtica, introduzindo mudanas nas polticas. Segundo o
autor nesse tipo de avaliao so atribudos valores a um conjunto de metas e trata-se de estabelecer o
xito relativo do programa conforme o grau em que essas metas tenham sido cumpridas (SULBRANDT,
1994, p.370). A segunda forma a avaliao de impactos, que tem como objetivo verificar o grau em
que os grupos-alvos ou a comunidade foram ajudados e experimentaram uma mudana em sua situao
devido a estes programas (SULBRANDT, 1994, p. 373). E a terceira forma de avaliao tradicional
apontada por esse autor, a avaliao de processos que realizada durante o desenvolvimento do
programa e: Seu objetivo destacar possveis defeitos na elaborao dos procedimentos, identificar
barreiras e impedimentos para sua implementao e, por meios dos registros de eventos e atividades
fornecer a informao necessria para decises sobre sua reprogramao. O uso adequado da
informao produzida no programa permite introduzir mudanas durante o decorrer da sua execuo
(SULBRANDT, 1994, p.377)

120
 [...] complementar os enfoques tradicionais com outros renovados, de tal
forma que, em conjunto, mostrem seus logros e junto com eles os
diferentes fatores significativos do programa, sua implementao em um
determinado meio institucional e social, bem como a ao dos diferentes
grupos significativos vinculados a um programa a fim de complementar o
que falta nas elaboraes bsicas, porm mantendo seu nvel de anlise
e seu alto grau de rigor.

Alm dos modelos propostos pelos estudiosos das reas social e

educacional, pode-se encontrar modelos de avaliaes desenvolvidos pelas agncias
supranacionais como o BID (1997) e a SIEMPRO (1999).

A primeira, desenvolve o Modelo Lgico de Avaliao, por meio do

Mtodo de Anlise do Marco Lgico. Este modelo segundo o BID (1997, p.17) un
instrumento que ayuda a los diseadores de proyectos a entender mejor la naturaleza
de los problemas que estn tratando de resolver.

A segunda agncia, o SIEMPRO (1999, p.55), desenvolve um modelo

de avaliao dentro do Marco de Gesto Integral de Programas Sociais Orientada para
Resultados. Nessa perspectiva, a avaliao concebida como um processo

[] permanente e continuo de indagacin y valoracin de la

planificacin, la ejecucin y la finalizacin del programa social. Su
finalidad es generar informacin, conocimiento y aprendizaje dirigidos a
alimentar la toma de decisiones oportunas y pertinentes para garantizar,
la eficacia y la calidad de los procesos, los resultados y los impactos de
los programas, todo ello en funcin del mejoramento de las condiciones
de vida de sus poblaciones beneficiarias.

Os vrios modelos e sua nomenclatura remetem a um pensamento de

Scriven, sintetizado por Vianna (2000), que acredito ser muito atual e que de certa
forma demonstra o porqu da diversidade conceitual, metodolgica encontrada no
campo da avaliao de polticas.

As vrias reas do conhecimento, especialmente as de estruturao

mais recente, como o caso da avaliao, esto sujeitas a disputas de
natureza ideolgica. A avaliao faz uso de diferentes modelos, frutos
de concepes as mais diversas, e enfrenta complexos problemas
metodolgicos difceis de consenso. Tudo isso traduz a intensa
fermentao que existe em seu campo de atuao, o que um sintoma
bastante positivo, conforme Scriven (1973) (VIANNA, 2000, p.99).

121
 2.6 Os critrios de avaliao: eficcia, efetividade e eficincia

Aps a apresentao dos conceitos, tipos de avaliao e modelos de

avaliao se observa que os termos eficcia, efetividade e eficincia aparecem
freqentemente. Estes termos se relacionam com os aspectos que podem ser
avaliados e so freqentemente utilizados como critrios para julgar uma determinada
poltica, programa ou projeto. Isto significa que, os termos eficcia, efetividade e
eficincia esto profundamente relacionados com o EAv.

Em relao aos critrios eficcia, efetividade e eficincia, Fernndez-

Ballesteros (1996, p.68-69) afirma que estes termos so semanticamente e
etimologicamente semelhantes, mais tecnicamente so diferentes.

As eficaz/eficacia procede de efficaxcis significando aquello que es

activo o poderoso para actuar. Por su parte, efecto / efectividad procede
de effectus cuyo significado supone lo que sigue por virtud de una
causa. Finalmente, eficiente / eficiencia procede del latn efficientia (ex-
facre) significando aquello que tiene la virtud para lograr un efecto
determinado [] con base en esa mnima diferenciacin terminolgica y
ms aun, en la depuracin tcnica ocurrida a todo lo largo de la historia
de la evaluacin de programas, cada uno de estos vocablos se utiliza
con una significacin tcnica relativamente precisa.

A definio acerca desses critrios avaliativos extensa e sua

diversidade conceitual no muito diferente dos conceitos, tipos e modelos de
avaliao apresentados anteriormente. No entanto, como no possvel, omitir a
importncia que os esses critrios representam para processo avaliativo, a seguir
destaca-se alguns aspectos a eles relacionados.

O primeiro aspecto que os termos eficcia, efetividade e eficincia

esto presentes em muitos dos conceitos analisados e se relacionam com os objetivos
e propsitos da avaliao. Como exemplo, pode-se citar alguns autores, que utilizam
esses termos ao estabelecerem o objetivo da avaliao: a) medir el grado de
pertinencia, idoneidad, efectividad y eficiencia de un proyecto (ANDEREGG, 1990, p.
29); b) estabelecer o grau de pertinncia, idoneidade, efetividade/eficcia e eficincia
e rendimento e um programa, projeto ou servio (AGUILAR e ANDER-EGG, 1996,

122
p.62); c) proporcionar informacin continua para tomar decisiones con respecto a la
eficacia, la eficiencia y la calidad de los resultados e impactos que genera el programa
(SIEMPRO, 1999, p.56); d) mejorar la efectividad cuantitativa del programa, es decir,
el logro de sus objetivos; [...] aumentar la eficiencia interna del programa, vale decir, la
relacin entre insumos y resultados (BRIONES, 1996, p.17).

Segundo Figueiredo e Figueiredo (1996, p. 111), a relao entre os

objetivos de avaliao e seus critrios (aferio de sucesso ou fracasso) pode ser
descrito da seguinte forma:

A conexo lgica pode ser resumidamente delineada: a definio dos

propsitos da avaliao da poltica ou programa condiciona os objetivos
da avaliao; estes, por sua vez, condicionam o tipo de pesquisa
empregado na avaliao; esta escolha, por sua vez, determina o critrio
de sucesso, que, por ltimo, estabelece o Modelo analtico de aferio
do sucesso.

Portanto, os objetivos citados acima, relacionam-se com os objetivos e

tipos de avaliao. Assim, de forma geral, os critrios eficcia, efetividade e eficincia
, relacionam-se com a avaliao que ocorre ao trmino do programa e com os
aspectos/atividades que so avaliados durante esta avaliao, podendo, no entanto,
haver algumas excees.

Como exemplo dessa relao, pode-se citar as avaliaes que tm

como objetivo avaliar a eficcia, efetividade e eficincia dos programas e projetos, tais
como: evaluacin final (ANDER-EGG, 1990); evaluacin de ps terminacin o ex-post
(BID, 1997); avaliao ex-post (AGUILAR e ANDER-EGG, 1996); evaluacin de la
finalizacin (SIEMPRO, 1999); evaluacin del producto o impacto (JIMNEZ LARA ,
1996); evaluacin ex-post (MARTINIC, 1997), avaliao final ou de impacto
(TENRIO, 2000); avaliao de processos e avaliao de impacto (FIGUEIREDO e
FIGUEIREDO, 1986) e avaliao de processos e avaliao de resultados (FARIA,
1998).

O segundo aspecto que a distino parece no ser consensual, pois

dentre os autores analisados, possvel perceber os termos eficcia e efetividade
podem estar dentro de trs perspectivas: 1) os autores s se referem ao termo

123
efetividade sem fazer meno ao termo eficcia. Porem no significa que a definio
de efetividade realizada por cada autor tenha o mesmo significado. Nesse grupo pode-
se citar aurores como Ander-Egg (1990) e BID (1997); 2) os autores utilizam eficcia e
efetividade como sinnimos. Neste caso, para se referir a um mesmo aspecto, ora
utilizam o termo eficcia ora o termo efetividade. Como exemplo, pode-se citar autores
como Aguilar e Ander-Egg (1995), Martinic (1997), Briones (1998); 3) os autores fazem
distino entre os dois termos e apresentam sentidos (conceitos) distintos porm com
uma relao mutua entre ambos. Como exemplo, tem-se os autores Figueiredo e
Figueiredo (1986), Fernandez-Ballesteros (1996), Jimnez Lara (1996), Faria (1998),
Cohen e Franco (1999), SIEMPRO (1999) e Tenrio (2000).

O terceiro aspecto que, independentemente em qual das trs

perspectivas os autores tratam os termos (critrios) eficincia e efetividade, existe de
maneira explicita a definio do termo eficincia. Ou seja, todos os autores analisados
estabelecem diferenas entre o termo eficincia e os outros dois termos eficcia e
efetividade. Nesse sentido, em relao ao termo eficincia, parece existir um consenso
entre os autores no que diz respeito sua definio e aspectos que se relacionam com
ela.

O quarto e ltimo aspecto, diz respeito realizao da avaliao de

eficcia, efetividade e eficincia. Neste sentido, os conceitos propostos pelos autores,
demonstram claramente que para se avaliar um programa ou projeto, imprescindvel
que os objetivos, as metas, os resultados, os custos, etc., estejam explicitamente
indicados. Caso contrrio, corre-se o risco de realizar anlises equivocadas e fornecer
informaes incompletas. Poratnto, a avaliao e os critrios de eficcia, efetividade e
eficincia est relacionaado intimamente ao estabelecimento claro dos
aspectos/atividades de um programa e conseqentemente ao processo de
planejamento (elaborao, execuo, avaliao).

Por fim, a partir, da anlise dos conceitos propostos pelos autores,

possvel inferir que, com maior ou menor grau de detalhamento, os autores relacionam
a eficcia de um programa ao processo de execuo e a consecuo dos objetivos
propostos. A relao existente reside no fato de que o alcance dos objetivos est

124
intimamente relacionado ao processo de implementao de um programa e que o
desenvolvimento deficiente das atividades acarreta a no consecuo desses
objetivos. a partir dessa perspectiva que o programa pode ser considerado eficaz ou
no.

Do mesmo modo, mas agora no caso da efetividade, a conexo se d

entre as aes que foram executadas e o efeito provocado. Ou seja, se relaciona com
a capacidade de um programa produzir um efeito positivo em uma determina situao
como conseqncia de sua execuo. Isso no entanto, pode no estar relacionado
com consecuo dos objetivos propostos.

J a eficincia possui uma relao entre o alcance dos resultados e os

recursos aplicados. Portanto, um programa considerado eficiente quando, aps
terem sido destinados recursos e insumos para a implementao das aes e
obteno dos resultados verificado que os recursos (custos) justificam os resultados
esperados.

Aps a sistematizao acerca dos aspectos histricos e terico-

metodolgicos do Enfoque de Avaliao - EAv, o prximo captulo aborda aqueles
referentes ao enfoque de Anlise - EAn.

125
126
 3 O ENFOQUE DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

3.1 Introduo

Este captulo trata do processo de desenvolvimento do Enfoque de

Anlise de Polticas Pblicas - EAn, de seus aspetos conceituais e de suas
ferramentas analticas .

muito freqente nesta primeira seo, em que se apresenta a

evoluo histrica do enfoque, o uso de citaes textuais dos seus fundadores e,
tambm, dos autores contemporneos que comentam a contribuio dos mesmos. Ao
faz-lo, minha inteno foi oferecer ao leitor uma perspectiva a mais fidedigna e isenta
possvel daquela evoluo, uma vez que isso uma condio para a avaliao do
leitor acerca das opinies que apresento sobre cada um dos dois enfoques tratados
neste trabalho.

Nas obras desses autores, como era de se esperar, no h uma

referncia denominao Enfoque de Anlise de Polticas Pblicas que estou
utilizando. Por isso, ao longo do texto, mantive as denominaes originais propostas
por eles.

Cada momento38 do processo que trata esta seo abordado de

modo a indicar os acontecimentos histricos e os desenvolvimentos cognitivos que so
responsveis pela delimitao das bases conceituais e metodolgicas do EAn. Isto
sem que se pretenda evitar a natural superposio temporal que ocorre entre os
momentosde um dado processo.

E a segunda seo, se refere aos aspectos conceituais e

metodolgicos. Seu desenvolvimento emerge atravs da combinao de prticas de
pesquisa e princpios terico-metodolgicos de diversas reas do conhecimento.

38
Esta apresentao, embora procure respeitar uma ordem cronolgica, adota como critrio expositivo o
conceito de momento, tal como formulado por Matus (1996).

127
 3.2 O contexto histrico do Enfoque de Anlise de Polticas

O levantamento do contexto histrico do EAn aqui apresentado

abrange fatos ocorridos na Europa e nos EUA em momentos que ora se entrecruzam e
ora ocorrem de forma paralela.

Segundo Roth Deubel (2006a, p.13) a anlise de polticas pblicas tal

como conhecida hoje foi elaborada a partir das confluncias de vrios enfoques.
Durante um longo perodo histrico e de forma gradual os estudiosos foram
estabelecendo e alterando o foco de interesse de suas pesquisas em funo da
mudana das situaes poltica, econmica e social.

Dunn (1994) parece possuir uma viso bastante pretensiosa da anlise

de poltica. Para ele, ela representa um ponto da evoluo da sociedade humana, onde
o conhecimento de poltica foi cultivado conscientemente permitindo um exame
reflexivo baseado na relao entre o conhecimento e a ao.

Porm, caso se entenda a anlise de polticas pblicas como o faz

Prez Snchez (2005), como um processo de producir conocimiento de y en el
proceso de las polticas possvel dizer que esse enfoque bastante antigo e inclui
diversas maneiras e ferramentas de investigao. Nesse sentido, a anlise de polticas,
no pode ser meramente associada ao desenvolvimento contemporneo das Cincias
Sociais ou da Cincia Poltica. Como sustenta Prez Snchez (2005, p. 32)

La caracterstica ms destacada de este conocimiento sobre las

polticas, a parte de cmo se ha producido, es su orientacin
fundamentalmente prctica: el conocimiento es una gua para la accin
ms que un fin en si mismo. En otras palabras, el nimo del policy
analysis a travs de la historia ha sido el de dar informacin que pudiera
se usada en la aplicacin de juicios razonados para encontrar soluciones
a problemas prcticos

Segundo Dunn (1994) e Prez Snchez (2005)39, o momento histrico

onde aparece pela primeira vez o conhecimento de e para poltica (com o objetivo de
melhorar o processo de tomada de deciso) incerto, uma vez que os registros feitos
39
Esses dois autores aparecem vrias vezes citados em conjunto. provvel que o mais recente tenha
se inspirado fortemente na obra do primeiro ao enunciar suas opinies sobre os temas tratados aqui.

128
ao longo dos anos no foram sistematizados integralmente.

Porm, considerando que h muitos modos de produzir o

conhecimento para e de poltica Dunn (1994) e Prez Snchez (2005) afirmam que
possvel encontrar registros que indicam a utilizao dessa idia em diversas
sociedades. Os autores apontam que na Mesopotmia foram encontrados registros
que podem ser considerados como tentativas conscientes de analisar a poltica. Nesse
sentido, Dunn (1994, p.35)40 destaca que

Na Mesopotmia podem ser vistos cdigos legais como uma resposta

para as complexidades crescentes de localidades urbanas fixas e para
um padro novo de organizao social projetado para a distribuio de
bens e servios, mantendo o registro da manuteno de segurana
interna e da defesa externa. Simultaneamente, uma conscincia
crescente das relaes entre conhecimento e ao nutriu o crescimento
de estratos educados que se especializaram na produo de
conhecimento pertinente para a poltica.

Segundo esses autores, eram os especialistas os responsveis que

previam as conseqncias das polticas. Os meios e procedimentos utilizados com o
objetivo de promover as recomendaes e prever o futuro para as polticas no eram
cientficos (considerando os padres atuais) e fundamentavam-se em prticas
ritualsticas de magia e misticismo. Nesse perodo, se o conselho (ou recomendao)
produzido pelo especialista melhorasse a poltica em questo, ento sua autoridade e
reconhecimento junto aos governantes e a sociedade eram confirmados. Isso significa
dizer que, nesse perodo, o conhecimento produzido pelos especialistas sobre os
assuntos pblicos tinha mais validade pelo resultado que ele oferecia do que pelos
procedimentos utilizados para atingi-lo.

Nagel (1999) destaca tambm que a anlise de poltica tem sido

realizada h muito tempo. Segundo ele, os registros de anlises de poltica podem ser
encontrados simultaneamente ao surgimento da linguagem escrita. O autor destaca
que

[] es posible encontrar un anlisis implcito de polticas en las reglas

legales de los babilonios, los antiguos hebreos y los egipcios, as como

40
Todas as citaes de Dunn (1992) so tradues do texto original em ingls.

129
 los sistemas legales escritos y no escritos de grupos antiguos de Asia,
Amrica Latina y frica. Entre los primeros libros filosficos de la antigua
Grecia, es posible encontrar un inters por los principios de la poltica, a
saber: por la forma como deberan estructurarse los gobiernos (NAGEL,
1999, p.540).

Ainda considerando as vrias maneiras de produzir conhecimento de

forma abrangente Dunn (1994) e Prez Snchez (2005) afirmam que possvel
encontrar, ainda que de forma fragmentada, sistematizaes dos conhecimentos para
poltica que foram produzidos por especialistas com o objetivo de orientar a prtica
poltica.

Na ndia o Arthashastra de Kautilya, um dos primeiros guias sistemticos

para poltica, statecraft (arte de governar) e administrao de governo,
resumiu muito do que tinha sido escrito at ento (300 a.c) [...] Kautilya,
que serviu como um conselheiro ao Imprio de Mauryan no norte da
ndia foi comparado a Plato (427-327 a.c), Aristteles (384-322 a.c.), e
Machiavel (1469-1527) (DUNN, 1994, p.36).

ainda Dunn (1994) que destaca o envolvimento de pensadores

sociais com aspectos prticos de governo mostrando como Plato tinha servido como
conselheiro de regras da Siclia, e Aristteles ensinado a Alexandre da Macednia at
sua ascenso ao trono aos 20 anos. Aristteles, a exemplo de muitos pensadores
sociais contemporneos achava repugnantes as prticas polticas, mas parece ter
aceitado esta tarefa porque desejava trazer o conhecimento mais perto dos problemas
pblicos do dia-a-dia. Segundo Dunn (1994), Aristteles teria aceito o trabalho porque,
pelo menos a este respeito, ele era um bom Platnico. De fato, Plato tinha dito que
no haveria nenhum governo bom at que os filsofos fossem reis ou filsofos de reis.
Ento, era uma oportunidade para um filsofo guiar a poltica de um Estado
diretamente ou instruindo um prncipe jovem, nesse sentido Aristteles no pde em
conscincia rejeitar a oportunidade que se lhe oferecia.

Ao analisar o processo de produo de conhecimento, e considerando

a idia inicial de que o mesmo pode ser utilizado para melhorar a prtica poltica, pode-
se perceber que existe desde os tempos mais remotos uma preocupao por parte dos
governantes em ter ao seu lado um especialista que pudesse o aconselhar sobre

130
polticas que deveriam ser implementadas ou no visando a um melhor desempenho
de suas aes. Mas, tambm, que o conhecimento especializado era um produto da
atividade de especialistas que atuavam de forma individual sem recorrer a mtodos
cientficos (tal como so conhecidos hoje). Foi s bem mais tarde que, na Europa e na
sia, grupos de especialistas influenciariam a elaborao de polticas.

De fato, segundo Dunn (1994) e Prez Snchez (2005), o crescimento

do conhecimento especializado atravs da ao de polticos profissionais ou
especialistas em poltica41 (policy) para melhorar as polticas tornou-se relativamente
freqente na Idade Mdia na Europa. Nesse perodo, em diversas cidades europias,
grupos de especialistas em polticas foram recrutados pelos prncipes e reis para
proporcionar auxlio tcnico em questes tais como: guerra, leis, finanas. Esses
polticos profissionais assumiram diversas formas em diferentes reas do mundo.
Esses especialistas podiam ser padres (clero especializado) ou at mesmo cientistas
preocupados com a anlise do comportamento humano. Na Europa continental, os
juristas alcanaram influncia decisiva no processo de elaborao de poltica, sendo
responsveis pela transformao do Estado medieval em Estado moderno.

Segundo Dunn (1994), foi efetivamente a partir dos meados do sculo

XVIII , depois da Revoluo Industrial, que a soluo de problemas sociais passou a
ser significativamente influenciada pelo conhecimento codificado segundo os princpios
da pertinncia cientfica. Nesse perodo, a produo de conhecimento para a tomada
de deciso se tornou uma atividade autnoma guiada por procedimentos especficos
separando-se dos interesses da politics cotidiana.

A idade da Revoluo Industrial era tambm a do Esclarecimento, um

perodo no qual a convico no progresso humano atravs da cincia e
tecnologia se tornou dominante entre polticos e entre aqueles que os
aconselhavam. nesse perodo que ocorreu o desenvolvimento de
teorias cientficas sobre a natureza e a sociedade e que elas passaram a
ser vistas como os nicos meios objetivos para entender e solucionar os
problemas sociais. O Misticismo, a magia e a adivinhao deram lugar
cincia moderna No mundo da anlise de poltica, isto significou a
produo de conhecimento de poltica-pertinente de acordo com os
cnones de empirismo e do mtodo cientfico (DUNN, 1994, p.37-38).

41
Termo criado por Weber e utilizado por Dunn (1994).

131
 Dentre os principais acontecimentos do sculo XVIII, Dunn (1994)
destaca a Revoluo Industrial como responsvel pela erupo de problemas de
ordem poltica, social e econmica, que se tornaram foco de preocupao para os
governantes. Na tentativa de entender e resolver os problemas dessa sociedade,
estudos estatsticos, demogrficos, censos, pesquisas quantitativas e estudos acerca
de polticas foram realizados por profissionais de diversas reas do conhecimento.
Como resultado, passou a contar-se com dados empricos sistematizados capazes de
auxiliar a tomada de deciso. Na esfera da poltica pblica, grupos sociais dominantes
passaram a reconhecer o potencial dos mtodos de investigao emprica e a usar os
produtos das pesquisas cientificas com o propsito de controlar as questes de ordem
poltica e administrativa. Prez Snchez (2005, p.33), referindo-se produo do
conhecimento para a poltica afirma que este

[] este proceso culminara en el siglo XIX, testigo de dramticos

cambios de actitudes hacia el conocimiento. En Europa una nueva clase
de especialistas empieza a basar sus actividades en la recogida
sistemtica de dados empricos. Sin duda, la novedad ms importante a
la que nos referimos es el cambio de base en los procedimientos usados
para comprender la sociedad y sus problemas, un cambio que se refleja
en el crecimiento de las investigaciones empricas, cuantitativas y
relacionadas con las polticas.

De acordo com Dunn (1994), a mudana no entendimento da

sociedade em transformao, com instabilidade social e estabilidade poltica, e a
crescente preocupao em resolver os seus problemas, colaboraram para o
crescimento da pesquisa emprica. Esse movimento que se inicia a partir do sculo XIX
na Europa foi posteriormente um importante elemento para a orientao das pesquisas
na rea das cincias sociais norte-americanas na direo dos estudos de poltica.

O desequilbrio entre a esfera poltica e a esfera social desencadeado

pelos acontecimentos associados Revoluo Industrial um fator importante para
entender o desenvolvimento da pesquisa emprica e quantitativa sobre poltica.

No sculo XIX, a produo de conhecimento especializado foi

estimulada por uma preocupao com problemas prticos do dia-a-dia
pela forma como eles eram definidos pelos grupos sociais dominantes.
Lderes do governo, capitalistas, e gerentes do sistema fabril emergente
exigiam informao que permitisse uma extenso do seu controle do

132
 ambiente humano e material [...]. Era neste contexto que as Cincias
Sociais aplicada, primeiro na forma de estatsticas e demografia e
depois na forma de disciplinas estabelecidas de sociologia, economia,
cincia poltica e administrao pblica, era utilizada para entender
problemas prticos e controlar a complexidade da sociedade. O
desenvolvimento de pesquisa emprica, quantitativa e de poltica-
pertinente era, em primeiro lugar, uma resposta aos problemas de uma
civilizao que se tornava industrial. Mais do que isto, era um reflexo da
ascenso dos novos valores culturais dominantes. O crescimento de
novos mtodos de investigao era muito menos um produto do desejo
para atingir novas verdades cientficas ou objetividade do que uma
iniciativa de grupos sociais dominantes interessados em usar produtos
de pesquisa cientfica visando ao controle poltico e administrativo
(DUNN, 1994, p.41-42).

O movimento que caracterizou o sculo XIX, de crescente utilizao da

cincia social aplicada para atender aos objetivos de legitimao de grupos sociais
dominantes, e o uso do conhecimento para descobrir e testar leis da natureza e da
sociedade atravs da utilizao do conhecimento cientfico, foi o cenrio em que se
verificou o desenvolvimento da pesquisa emprica para o estudo das polticas.

tambm nesse sculo que a produo do conhecimento

especializado foi estabelecida como cincia (DUNN, 1994). No obstante, a prtica e a
maneira de desenvolver a pesquisa emprica e a pesquisa em poltica se mantiveram
at o inicio do sculo XX.

Segundo Dunn (1994), durante a 1 Guerra Mundial houve o

crescimento e a profissionalizao das cincias sociais atravs da aproximao da
pesquisa emprica com o processo de elaborao de polticas. A partir de ento,
aumentou a importncia dos cientistas sociais na administrao do Estado e na
elaborao das polticas. Seu papel, porm, se concentrava mais na soluo de
problemas iminentes do que propriamente em construir modelos para a elaborao de
polticas.

Aps a 2 Guerra Mundial , a pesquisa sobre o processo de tomada de

deciso toma outros rumos e outras dimenses. Os autores pesquisados tais como
Bazua e Valenti (1993), Dunn (1994), Guerrero (1993, 1995), Garson (1996) Gerston
(1997), Trabada (2003), Parra Ramirez (2003), Prez Snchez (2005), Roth Deubel

133
(2006a) so enfticos ao afirmar que a conformao do enfoque de anlise de polticas
pbicas pode ser caracterizada a partir de dois grandes momentos. O primeiro
relaciona-se com o perodo que se inicia logo aps a 1 Guerra Mundial e se estende
at a 2 Guerra Mundial. E o segundo momento, que comea aps a 2 Guerra Mundial
e se prolonga at os dias atuais. Em relao ao primeiro momento, observa-se que
logo aps a 1 Guerra, os psiclogos, com a ajuda de mtodos estatsticos,
desenvolveram provas de inteligncia para selecionar pessoal qualificado para
trabalhar em diversos tipos de operaes. O que veio a aumentar o interesse pela
cientificidade dos estudos realizados. Simultaneamente, as agncias governamentais
recrutaram cientistas sociais com o objetivo de promover conhecimento para a soluo
de problemas polticos relacionados ordem social.

Um ponto de destaque acerca da influncia dos cientistas sociais na

administrao do governo dos EUA ocorreu durante o desenvolvimento dos programas
do New Deal, durante os anos 30. Nessa poca, diversas agncias federais foram
criadas com o objetivo de administrar e, consequentemente, acompanhar os
programas que estavam sendo implementados. Um dos recursos utilizados, no s
pelas agncias como tambm pelo governo, foram s disciplinas e a pesquisa em
Cincias Sociais com o objetivo de resolver os problemas pblicos.

Apesar do aumento verificado na participao dos cientistas sociais no

governo dos EUA durante a 1 Guerra, no perodo entre-guerras os especialistas ainda
participavam de maneira irregular das decises de governo. De acordo com Lasswell
(1996a) as disciplinas das cincias sociais que mais evoluram nos EUA no perodo
entre-guerras foram aquelas que aplicavam (e aperfeioaram) mtodos quantitativos,
como a economia, a estatstica e a matemtica.

A perspectiva das disciplinas das Cincias Sociais at ento voltadas

para os mtodos quantitativos e estatsticos foi enfatizada, por um lado, e
redimensionada, por outro, por Charles Merriam42. Esse autor, segundo Lasswell
(1996a), alm de acentuar a importncia do mtodo cientifico nas Cincias Sociais

42
Segundo Lasswell (1996a, p.85) El profesor Merriam tom la iniciativa de organizar el consejo de
Investigacin de la Ciencia Social, que es el organismo representativo de las asociaciones universitarias
en ciencia poltica, economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales.

134
destacou a importncia de

[] cancelar las barreras que dividan a los catedrticos e de elevar su

competencia metodolgica. En 1925 en el prefacio de su libro New
Aspects of Politics: El propsito de este estudioes sugerir algunos
acercamientos posibles de mtodo, con la esperanza de que otros
asuman la tarea y, a travs de la reflexin y la experimentacin, aporten
tcnicas ms inteligentes tanto al estudio y a la practica del gobierno
como a las actitudes populares sobre el proceso gubernamental
(LASSWELL ,1996a, p. 84).

Nos anos 30 e durante a 2 Guerra Mundial, Charles Merriam e outros

estudiosos simbolizavam uma gerao de cientistas sociais que se ocupou
efetivamente das polticas pblicas. Charles Merriam acreditava que os cientistas e os
homens de ao poderiam trabalhar juntos nos grandes temas do dia-a-dia, atravs do
uso da anlise cientifica e do planejamento com fins humansticos. Nesse sentido,
defendia a idia de los sistemas de valores de los negocios, la religin y el gobierno
podan confluir en un consenso ilustrado sobre los valores bsicos del gobierno al
servicio de la democracia y de la dignidad humana (GARSON, 1996, p.158).
Afastando-se das propostas de pesquisa nas cincias sociais anteriormente
desenvolvidas, Charles Merriam ressaltava a importncia de colocar a cincia a servio
da democracia atravs do rigor cientfico e metodolgico. Utilizando-se das prprias
palavras de Merriam, Garson (1996), destaca que

[] ser posible hacer uso completo de la ciencia y de la democracia al

planificar para la expansin de la produccin, para la justicia, para la
distribucin imparcial de la riqueza nacional, para la realizacin de
niveles superiores de vida, para la libertad, para el reconocimiento de la
dignidad del hombre y de su derecho a participar plenamente en la
civilizacin que l ha ayudado a crear (MERRIAN, 1945, p.337 apud
GARSON, 1996, 156).

De acordo com Garson (1996), os postulados da ciencia de la poltica

vislumbrados por Lasswell anos mais tarde so descendentes naturais das idias
propostas por Charles Merriam, desenvolvidas no perodo que vai dos anos 30 at o
final da 2 Guerra Mundial. Referindo-se aos postulados de Merrian, ele afirma que

[] se trataba de una visin de la ciencia social como la herramienta

que hace posible la planeacin nacional bajo la bandera de un gobierno

135
 positivo en un sentido liberal y humanista. Hoy es importante darse
cuenta que esta visin fue de muchas maneras la estimulante fuerza
motriz del trabajo de Merriam e del concepto que tena Lasswell de las
ciencias de poltica, despus de la guerra (GARSON, 1996, p.157).

Com relao cientificidade do mtodo e importncia da cincia

poltica para o melhoramento da democracia, Trabada (2003, p.64) afirma que Merriam

[] reforz los mtodos de anlisis mejorando su sistemtica y su

precisin, pero al servicio de la prudencia poltica y una participacin
ms activa e informada de la ciudadana como medio para reforzar el
vnculo progresista entre ciencia y democracia (TORGENSON, 1995
apud TRABADA, 2003, p.64)

De acordo com Lasswell (1996a, p.88), o panorama poltico e

acadmico vigente durante o perodo entre-guerras, ao mesmo tempo em que
possibilitou que o mtodo quantitativo fosse dominante nas cincias sociais,
proporcionou o incio de uma mudana no foco de interesse dos estudiosos. As
polticas comenzaban a ser un foco intelectual de inters cresciente. Em suas
prprias palavras, Lasswell (1996a, p.89) ressalva que o enfoque de polticas

[] no debe ser confundido con la idea superficial de que los cientficos

sociales deberan abandonar la ciencia e involucrarse de tiempo
completo en la prctica directa de la poltica. Tampoco debe confundirse
con la sugerencia de que los cientficos sociales tengan que pasar la
mayor parte de su tiempo asesorando a quienes elaboran las polticas,
sobre cuestiones inmediatas. Aunque sera provechoso para los
catedrticos dedicar ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea ms
fructfera de la ciencia de polticas es diferente. Lo realmente importante
es que todos los recursos de nuestra ciencia social en expansin se
encaucen hacia los conflictos bsicos de nuestra civilizacin, tan
vividamente expuestos por los estudios cientficos de la personalidad y
la cultura.

O desenvolvimento dos mtodos quantitativos que marcou as cincias

sociais naquele perodo comentado por Ascher (1996) que afirma que nos anos 40, o
que se observava na rea dos estudos de polticas era um tipo de condutivismo
multidisciplinar. Esse movimento, que tinha como ponto de partida a observao da
conduta humana e a ao no nvel individual nas decises em poltica, e que se

136
havia pautado na cientificidade do mtodo defendida por Merriam, surgiu como uma
reao aos estudos das cincias sociais desenvolvidos nos anos 20 e 30 e pode ser
visto como o precursor das cincias de poltica. O condutivismo resgatava o aspecto
multidisciplinar que deveria caracterizar a observao da conduta humana e as
cincias sociais. Aspecto, este, que havia sido negligenciado em anos anteriores.

Nessa perspectiva, se considerava que a conduta humana nas

decises em poltica era permeada por aspectos inter-relacionados (polticos, sociais,
econmicos, psicolgicos) e, por isso, no deveria ocorrer uma separao entre as
diversas disciplinas utilizadas para o estudo das polticas. Ascher (1996), tendo por
base os trabalhos de Merriam e Lasswell publicados antes da 2 Guerra, os considera
percussores do condutivismo. Em suas prprias palavras:

[] el compromiso que estos conductistas sentan con los asuntos

pblicos fue otra razn para la integracin de las ciencias sociales. Este
movimiento no se arm con un explicito y deliberado inters por las
polticas (per se). Bajo la inspiracin del pragmatismo de John Dewey,
que buscaba integrar la filosofa y los asuntos pblicos, se interes en la
reforma poltica, la democracia, la educacin y el bienestar econmico y
social [] Prototipo de hombre de conocimiento y hombre de accin,
Merriam fue el smbolo principal de los intereses pragmticos que eran
caractersticos del conductivismo de esos primeros das. Fue, sin
embargo, Lasswell quien lleg a ser el dirigente intelectual de la
empresa sistemtica al integrar el conocimiento y la accin (ASCHER,
1996, p.184 -185).

O movimento e desenvolvimento da abordagem condutivista atravs

de uma perspectiva multidisciplinar no perodo anterior 2 Guerra, segundo Ascher
(1996), conduziu a infra-estrutura filosfica e prtica para o que hoje se considera
como o campo das polticas pblicas e teve influncia significativa no que mais tarde
seria denominado de anlise de polticas pblicas. Prez Snchez (2005) afirma que,
na realidade, vrios grupos de especialistas participaram no processo de produzir e
distribuir esse conhecimento.

Segundo Lasswell (1996a), no perodo entre-guerras, os economistas,

psiclogos, socilogos e psiclogos sociais norte-americanos, atravs de seus
estudos, melhoram os testes de inteligncia, a medio de atitudes e o estudo sobre a
estrutura da personalidade. O que viria a afirmar mais tarde os mtodos quantitativos

137
enquanto tema dominante nas Cincias Sociais. As disciplinas que serviram como
apoio para nos estudos da poca continuaram em desenvolvimento e foram
amplamente utilizados durante o perodo da 2 Guerra Mundial.

Em relao ao segundo momento histrico, o do ps-guerra, possvel

encontrar um movimento interessante no que diz respeito conformao da anlise de
polticas pblicas. Alguns acontecimentos podem ser associados ao desenvolvimento
da anlise de poltica como atividade ou disciplina das cincias sociais ou at mesmo
como foco de interesse da cincia poltica. O primeiro acontecimento se refere ao
neocondutivismo aparecido no incio dos anos 50. Paralelamente a esse enfoque,
outro fato destacado no desenvolvimento da anlise de polticas pblicas foi o
movimento das cincias das polticas. Encabeado por Lasswell, ele dividia os
cientistas e intelectuais enquanto alinhados ou no-alinhados em relao s idias
preconizadas por esse movimento.

Segundo Ascher (1996), durante e imediatamente aps a 2 Guerra

Mundial, o condutivsimo multidisciplinar foi distorcido pelos cientistas sociais que
abstraram muitos de seus princpios fundamentais. O novo condutivismo ou
neocondutivismo, surgiu como uma nova forma de abordagem cientfica para explicar
a conduta humana enquanto centro de ateno.

Nesse sentido, a conduta humana nas decises em poltica poderia

ser descrita cientificamente atravs de leis gerais que a justificassem. Esse
deslocamento do condutivismo multidisciplinar pelo neocondutivismo teria sido
nocivo, segundo Ascher (1996), para os estudos das polticas. Isso porque ele teria
reintroduzido o distanciamento entre as disciplinas das cincias sociais, privilegiado os
dados de natureza quantitativa ao buscar estabelecer leis e normas gerais da conduta
humana e adotado as idias provenientes da teoria de sistemas (explorao de cada
sistema separadamente). Destacando que os neocondutivista sacramentaram a
ciencia valorativamente libre, Ascher (1996, p. 189) afirma que

[] algunos esperaron que la investigacin de opinin pblica cumplira

rpidamente su promesa de dar cuenta de los resultados
especficamente polticos y de los resultados en materia de polticas al
medir objetivamente las actitudes y construir una ley general capaz de
vincular esos resultados con las actitudes pblicas de masa. Cuando

138
 esta expectativa fall, la bsqueda neoconductista de variables medidas
en trminos de un comn denominador propici una gran confianza en
las variables sociolgicas y econmicas gruesas (clase, regin, nivel
educativo, ingreso). Estos factores amplios ciertamente influyen en las
conductas, pero para muchos neoconductistas la facilidad de recoger
datos socioeconmicos "duros", en oposicin a datos de actitud y otros
datos "blandos", ocasion que se pasaran enteramente por alto los
aspectos subjetivos. Este descuido condujo a anlisis mecanicistas que
ignoraban la importancia de los motivos; los acontecimientos parecan
"ocurrirle" a varias clases de personas. Predecir y explicar el cambio y,
an ms importante, la conduccin exitosa del cambio eran actividades
que simplemente estaban ms all de la capacidad de semejante
trabajo. Finalmente, los neoconductistas sacralizaron la "ciencia
valorativamente libre". Dado que el objetivo primario era la construccin
y prueba de una teora, inmunizarse contra los prejuicios valorativos
pareca ms importante que la importancia de las polticas.

Tambm aps a 2 Guerra e paralelamente ao desenvolvimento da

pesquisa emprica e do movimento neocondutivista, um fator determinante para a
conformao da anlise de polticas pblicas foi o desenvolvimento da Policy Science
contempornea. Como resposta a esse neocondutivismo que predominava nos
estudos de poltica e nos estudos de assuntos pblicos, Lasswell e seus colegas, na
perspectiva de superar a viso racionalista que predominava at ento, responderam
com um conductismo de segunda generacin que tom la denominacin de Ciencias
de Polticas (Policy Science) (ASCHER, 1996, p. 190).

Guerrero (1993), embora reconhea a contribuio de Lasswell em

relao s mudanas significativas que ocorreram na rea de estudos de polticas
pblicas, destaca tambm os mritos de Dror e Lindblon. Em sua viso, eles partilham
da mesma noo de polticas pblicas promovida por Lasswell.

De acordo com Bazua e Valenti (1993), Dunn (1994), Guerrero (1993,

1995), Garson (1996) Gerston (1997), Trabada (2003), Parra Ramirez (2003), Prez
Snchez (2005), Roth Deubel (2006a) esse momento histrico que se inicia mais
especificamente a partir do incio dos anos 50 estabelece um marco de referncia para
os estudos das polticas pblicas e, conseqentemente, para a conformao do EAn
como rea de interesse dentro da ciencia de las polticas. Esses autores so
unnimes em afirmar que a conformao do EAn, tal como ele hoje conhecido, est

139
relacionado ao desenvolvimento das pesquisas empricas realizadas depois 2 Guerra
Mundial e dos postulados da cincia das polticas propostos por Lasswell.

Considerado como o fundador da Cincia de las Polticas, Harold D.

Lasswell entendia o movimento das Policy Sciences43 contemporneo como uma
atividade terica capaz de produzir conhecimento para a tomada de deciso em um
contexto onde os problemas (pblicos) deveriam ser objetos de interesse
governamental. Nesse sentido, para Lasswell (1996), a ciencia de polticas tinha
como propsito uma orientao fundamentalmente prtica com objetivo de melhorar a
prtica democrtica atravs da orientacin hacia las polticas.

A partir da possibilidade de superar os estudos de polticas que haviam

sido realizados pelos politlogos que se preocupavam com os estudos do governo, a
ciencia de las polticas de la democracia proposta por Lasswell, possibilitaria uma
viso que atravessaria as especializaes estabelecidas at ento no campo das
Cincias Sociais. Em relao aos postulados de Lasswell, Aguilar Villanueva (1996a,
p.39) afirma que

[] su programa de investigacin, el conocimiento del proceso de la

poltica y en el proceso busca articular sistemticamente ciencia
(interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno. Formulado en
1951 el programa pretendi ser una resposta a la fragmentacin de las
ciencias sociales y la necesidad de mayor conocimiento por parte del
gobierno en sus decisiones pblicas.

Lasswell (1996a) insistia na possibilidade de integrao entre vrias

disciplinas e na necessidade de desenvolver estudos interdisciplinares. Mesmo com
essa caracterstica interdisciplinar, a cincia das polticas no deveria ser confundida
com as Cincias Sociais aplicada ou com a Sociologia aplicada. Ele destacava
tambm, j no incio da dcada de 50, que os estudos baseados na cincias de las
polticas so diferentes daqueles produzidos pelos estudiosos que se ocupavam
prioritariamente do governo. Nesse sentido, segundo o prprio Lasswell (1996a, p.80-
81).

43
O termo Policy Science foi primeiro utilizado por Hebert Adams em 1880. Porm seu desenvolvimento
enquanto disciplina cientfica das cincias sociais posterior a 2 Guerra Mundial.

140
 En el campo de la poltica, se ha dado mayor atencin a la planeacin y
a los sistemas de informacin en los que basa el personal directivo sus
decisiones operativas. Nos hemos vuelto ms conscientes de que el
proceso de la poltica (policy process), de su elaboracin y realizacin,
es objeto de estudio por derecho propio, fundamentalmente con la
esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. Se ha venido
as desarrollando una orientacin hacia las polticas (policy orentation)
que atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientacin
tiene una doble dimensin: por una parte se interesa en el proceso de la
poltica y por otra en las necesidades de inteligencia de este proceso. La
tarea de la primera busca desarrollar la ciencia de la formacin y
ejecucin de las polticas utilizando los mtodos de investigacin de las
ciencias sociales y de la sicologa. La tarea de la segunda busca mejorar
el contenido concreto de la informacin y de la interpretacin disponible
para los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa las
fronteras de las ciencias sociales y de la sicologa. En tanto esta
orientacin aspira a desarrollar el estudio cientfico de las polticas, su
enfoque es ms estrecho que el de las ciencias sociales y sicolgicas,
las cuales tienen muchos otros objetos de investigacin. Sin embargo,
cuando las necesidades de inteligencia de una poltica son prioritarias,
cualquier campo de conocimiento dentro o fuera de los lmites de las
disciplinas sociales puede ser relevante.

As idias iniciais de Lasswell, que entendia o movimento das cincias

de poltica como uma atividade terica para produzir conhecimento de e para
poltica visando tomada de deciso do governo, impulsionaram o interesse pela
formao de um campo de anlise prpria que se ocuparia do estudo das polticas
pblicas. Garson (1996) explica que esse campo desvelou uma srie de interesses
especficos que se materializou num conjunto de orientaes focalizadas nos
processos de elaborao das polticas, alm de possibilitar interpretaes para os
problemas de polticas. Este movimento foi fator determinante para o EAn tal como ele
hoje conhecido. Devido a isso, Garson (1996, p.149) considera que irrompible el
nexo que vincula el anlisis de polticas con las cuestiones tradicionales de la ciencia
poltica.

O movimento da cincia de las polticas que provocou o interesse por

uma disciplina que se preocuparia especificamente pelos estudos das polticas tambm
apontado por Moreno Salazar (1993, p.9-10). Em suas prprias palavras

Esta iniciativa surgi de la confluencia, tanto de desafos a la capacidad

gubernamental Estadounidense, como del grado de desarrollo
alcanzado por la llamada investigacin de operaciones. A partir de este

141
 momento, quedo establecido, el marco dual caracterstico que acicatea
la evolucin de la ciencia de las polticas a saber: el enfrentamiento
desigual a problemas de gobierno cada vez ms complejo por parte de
los aparatos de Estado y el avance vertiginoso de lo que Dror ha
llamado de disciplinas de decisiones de direccin, las que se han
distinguido por su alta orientacin y contenido normativo. La
formalizacin de este origen devino en dos campos o vertientes para el
desarrollo de las policy sciences, por un lado el conocimiento de la
investigacin en polticas y por otro el conocimiento en anlisis de
polticas.

Segundo Bazua e Valenti (1993, p.33), o movimento pela constituio

de uma disciplina que se deteria especificamente nas polticas pblicas possibilitou
devido prpria natureza da metodologia que se buscava, duas ocupaciones
discursivas articuladas entre si, e que representam modos caractersticos de produzir
conhecimento para el pblico ciudadano. Bazua e Valenti (1993, p.33), em suas
prprias palavras nos diz que

Desde el inicio del movimiento intelectual de las ciencias de poltica en la

dcada de los 50 en Estados Unidos, se percibi en esta peculiaridad
histrica del Estado Liberal democrtico la posibilidad de dos grandes
campos discursivos o de investigacin, ntimamente articulables: el
estudio y dilucidacin de la ptima opcin de poltica frente a un
problema especifico de gobierno y el estudio de cmo y por qu los
gobiernos resuelven sus problemas de poltica de una manera y no de
otra y con qu efectos para la sociedad. A la primera ocupacin se le ha
solido llamar anlisis de poltica(s) (policy analysis) y a la segunda
estudios o investigaciones de la hechura e implantacin o ejecucin de
la(s) poltica(s) (policy making studies o policy research). En los trminos
del proyecto funcional de Laswell (op.cit), conocimiento en y conoci-
miento de el proceso de elaboracin o hechura de las polticas.

Nessa mesma linha, Trabada (2003) destaca que efetivamente houve

uma preocupao em desenvolver de maneira mais sistemtica a anlise de polticas
como uma disciplina com objetivo de produzir conhecimento para melhorar a prtica
democrtica e como uma orientao para contribuir com a tomada de deciso, a partir
das idias de Laswell. Dentro dessa perspectiva, ao se referir Ciencia de las
Polticas, Lasswell tinha a inteno de separar a concepo

[] puramente tecnocratica y descriptiva que haba marcado el anlisis

de los outputs de los gobiernos y las administraciones. Reclamaba un
nuevo enfoque multidisciplinar, centrado en los problemas y en su

142
 contexto y voluntad normativa. Con ello expresaba tambin su firme
conviccin de que las buenas decisiones polticas nacan del buen juicio
sumado al anlisis contextualizado y multidisciplinario de la poltica
(TRABADA, 2003, p.65).

Souza (2005) destaca a existncia de uma relao entre os postulados

de Lasswell e o termo anlise de poltica. Alm de concordar que Lasswell um dos
fundadores da Cincia de Poltica contempornea, ela tambm indica que o termo
anlise de polticas pblicas foi criado e utilizado pela primeira vez por Lasswell na
dcada de 30. Em suas prprias palavras,

Lasswell (1936) introduz a expresso policy analysis (anlise de polticas

pblicas) ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento
cientfico/acadmico com a produo emprica dos governos e tambm
como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de
interesse e governo (SOUZA, 2005, p.03).

Para Dror (1996, p.121) o termo ciencia de las polticas proposto

inicialmente por Lasswell no incio dos anos 50 pode ser entendido como algo
sobrepuesto para denotar un amplio conjunto de estudios, disciplinas y profesiones,
que tendran en comn la aplicacin de conocimiento y racionalidad a los problemas
sociales percibidos. Alm disso, destaca que a nova cincia que se dedicava aos
estudos de polticas podia ser visualizada como um novo tipo de uso del conocimiento
sistemtico y de la racionalidad estructurada para la conformacin consciente de la
sociedad (DROR, 1996, p.122). E que no devia ser vista como uma substituta das
cincias sociais que haviam sido desenvolvidas durante o perodo que se estende pela
dcada de 60 at a dcada de 70.

ainda Dror (1996, p.123-26) que afirma que embora possa no haver
um consenso sobre a importncia de Lasswell para a conformao da cincia da
poltica, na h dvida acerca das inovaes paradigmticas que ele props:

a) La ruptura de las fronteras entre las distintas ciencias sociales e las

disciplinas de decisin. Las ciencias de poltica deben integrar en una
supradisciplina enfocada a la elaboracin de las polticas pblicas el
conocimiento de una variedad de ramas cognoscitivas []; b) Cubrir el
vaco de la distincin acostumbrada entre investigacin pura y
aplicada. No deben confundirse las ciencias de poltica con los

143
 esfuerzos por desarrollar la ingeniera social como un suplemento
aplicado de las ciencias sociales. []. En las ciencias de poltica,
preferiblemente, la integracin entre la investigacin pura y aplicada se
logra al aceptar como meta ltima el mejoramiento de la elaboracin de
polticas pblicas.[]; c) Aceptacin del conocimiento tcito" y de la
experiencia como fuentes importantes de conocimiento, adems de los
mtodos" ms convencionales de investigacin y estudio.[]; d) Las
ciencias de poltica y las ciencias normales comparten un conocimiento
instrumental y normativo, en el sentido de que se dirigen a los medios y
a las metas intermedias, ms que a los valores absolutos[]. e) Las
ciencias de poltica deben ser muy sensibles al tiempo, considerar el
presente como un puente entre el pasado y el futuro".
Consecuentemente, rechazar la aproximacin ahistrica de muchas de
las ciencias sociales contemporneas y de los enfoques analticos []; f)
Las ciencias de poltica tienen un foco nico de inters, las
metapoliticas" (esto es, las polticas acerca dejas polticas). stas
incluyen, por ejemplo, las maneras de elaborar las polticas y el anlisis
de polticas, los sistemas de elaboracin de polticas y las estrategias de
poltica.[]; g) Las ciencias de poltica no aceptan la actitud de tomar o
dejar, muy comn en las ciencias sociales contemporneas; tampoco
creen que los compromisos de accin directa y similares sean la forma
principal de contribucin cientfica (y distinta de la actuacin de los
cientficos como ciudadanos para mejorara la elaboracin de polticas
[]; h) Las ciencias de poltica se ocupan de la contribucin del
conocimiento sistemtico y la racionalidad estructurada a la autodirecin
social y humana[].

Segundo Dror (1996), ento, a cincia de poltica se ocuparia de uma

variedade de novos temas com o auxlio de novos instrumentos e ferramentas de
pesquisa tendo como objetivo principal o melhoramento do processo de elaborao de
polticas. Os cinco focos de interesse destacados por ele podem ser resumidos como:
anlise de polticas pblicas; inovao alternativa; estratgias de poltica; avaliao e
retroalimentao e melhoramento do sistema de elaborao de poltica.

Esse autor afirma, tambm, que a anlise de polticas pblicas surge

como uma tentativa de superao dos enfoques analticos (anlise de sistemas)
desenvolvidos na dcada de 60 nos EUA, que se haviam mostrado inadequados para
o estudo de situaes ou polticas pblicas reais. Destacando a diferena entre a
anlise de sistemas e a anlise de polticas Dror (1996, p. 133-134), em suas prprias
palavras, destaca:

[] una de las principales diferencias entre el anlisis de sistemas y el

anlisis de polticas de la forma aqu propuesta consiste en que el ltimo

144
 debe estar encajado en las ciencias de poltica, como tema de
investigacin acadmica y como actividad profesional aplicada. El
anlisis de polticas al ser una disciplina ms amplia y contar con un
marco de apreciacin mayor debera evitar los peligros de hacer cada
vez mejor las cosas incorrectas." En particular, este peligro debera
reducirse, si se presta atencin sistemtica a la evaluacin y al
mejoramiento de los sistemas de accin ms amplios, respecto de los
cuales una poltica concreta, es decir, las estrategias de poltica y el
sistema de elaboracin de polticas, es slo un componente.

Ascher (1996) destaca que Lasswell desenvolveu um enfoque

multidisciplinar das cincias de poltica. E que essa viso que responde quebra do
neocondutivismo desenvolvido no perodo anterior, que pregava a separao entre as
disciplinas, pode ser considerada como um movimento intelectual fundamental para a
conformao do enfoque de anlise de polticas pblicas. Isso no significa dizer que
os estudos em polticas pblicas que foram desenvolvidos posteriormente seguiriam a
mesma perspectiva sugerida por Lasswell. Mas que a idia de Lasswell, de
sistematizar e integrar o conhecimento cientfico com a ao, havia sido amplamente
utilizada sob diferentes formas.

O leque de possibilidades aberto pelas idias de Lasswell fez com que

tambm crescescem os estudos sistemticos de poltica pblica fora da administrao
pblica e que, segundo Dunn (1994), se incrementasse o desenvolvimento da anlise
de polticas pblicas. Estudos sobre poltica pblica passaram a ser realizados dentro
das universidades e matrias diretamente relacionadas s polticas pblicas foram
criadas. Por conseguinte, foram criados vrios grupos compostos por professores
universitrios de vrias reas das cincias sociais como tambm por profissionais que
trabalhavam na administrao pblica.

Mesmo com esse crescimento, Dunn (1994) afirma que o impulso

maior para o desenvolvimento da anlise de poltica pblica, observado por volta dos
anos 60, no veio das atividades dos cientistas sociais ou dos professores
universitrios. Para esse autor, o maior crescimento da rea veio atravs das
atividades desenvolvidas por engenheiros, analistas de sistemas e matemticos
(matemtica aplicada). Ou seja, por profissionais que no tinham uma formao
especfica em disciplinas das Cincias Sociais, mas que haviam sido envolvidos na

145
administrao pblica. A orientao desses profissionais era para os problemas de
poltica numa perspectiva analtica.

Concordando com Dunn (1994), Prez Snches (2005), Bazua e

Valenti (1993), Moreno Salazar (1993) e Garson (1996) destacam que a insero de
engenheiros, analistas de sistemas, matemticos e especialistas em pesquisa
operacional com uma orientao analtica44 para os problemas polticos, levou a que
as anlises voltadas para os aspectos polticos, administrativos ou sociais das polticas
pblicas fossem descuidadas. Isso porque esses profissionais tendiam a realizar uma
anlise mecanicista ao buscarem colaborar com o desenvolvimento dos programas
pblicos.

No obstante, segundo Garson (1996), a perspectiva desenvolvida por

Lasswell teria proporcionado o desenvolvimento de um campo especfico para os
estudos das polticas. E, ao mesmo tempo, gerou nos anos de ps-guerra, mais
especificamente a partir de meados dos anos 50, uma grande quantidade de
aproximaes tericas; as quais ora se distanciavam ora se aproximavam das idias
que defendia. Ainda segundo este autor teria sido a partir deste momento que teria
ocorrido uma mudana de enfoque na rea de estudos em poltica pblica.

El fracaso relativo posterior condujo a una variedad de rupturas en la

ciencia poltica durante los anos sesenta y principios de los setenta
(Garson, 1978, cap. 4-5). Parte del fracaso de la ciencia para actuar
segundo a visin lasswelliana esta en el mismo Lasswell. Aunque
cualquier lectura seria de su obra revela la profundidad de sus intereses
humanistas, debe decirse que su entusiasmo con los mtodos
conductuales termin por ocultar lo que quera defender y por lo que
abogava. El medio de investigacin se convirti en el mensaje
(GARSON, 1996, p.153).

Entre as orientaes desenvolvidas no campo das cincias de poltica

que tomaram propores significativas nos anos 60, possvel destacar a viso
sinptica e a viso antisinoptica. Elas influenciaram a conformao do Enfoque de

44
Para melhor entendimento desse momento do desenvolvimento do EAn, necessrio destacar que os
autores utilizam significantes diferentes para representar um mesmo significado. Isso implica dizer que o
que para Garson (1996) representa uma viso sinptica, para Dunn (1994) uma perspectiva
analicentric e para Prez Sanches (2005) uma orientacin analtica.

146
Anlise de Polticas tal como conhecida na atualidade. A primeira foi condensada
pela anlise de sistemas e significava a viso global do todo. A segunda, em
contrapartida, destacava a impossibilidade de visualizar todo um sistema complexo de
ao de maneira racional. Segundo Garson (1996, p.159) estes dois pontos de vista

[] dieron pi a algunas de las disputas ms impresionantes entre los

enfoques contemporneos del anlisis de polticas. A ellos se debe,
particularmente, la divisin entre la orientacin emprico-analtica y la
orientacin neopluralista del anlisis de polticas. Aunque en lo personal
los acadmicos suelen sustentar opiniones ms complejas e incluso
autocontradictorias, se pueden identificar dos corrientes dominantes en
los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz
por su identificacin con el anlisis de sistemas como metateora, el
empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores
como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz
por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anlisis
contextual y de casos como metodologa y la racionalidad social (en el
sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin. Aunque la
opinin antisinptica lleg rpidamente a ser dominante en la ciencia
poltica en general, la tradicin sinptica prob ser ampliamente til en la
administracin pblica y el anlisis de polticas.

Essa perspectiva foi sendo adotada pela administrao pblica e

tomou conta dos estudos de polticas dentro das agncias governamentais dos EUA.
Apontando que nessa perspectiva a idia de anlise era entendida como um esforo
em separar ou decompor problemas em seus componentes fundamentais, Dunn (1994)
afirma que a perspectiva analycentric, que equivaleria viso sinptica de Garson
(1996).

Impede ou restringe a preocupao com aspectos polticos, sociais, e

administrativos da poltica pblica; por exemplo, poderiam ser
consideradas as preocupaes com a viabilidade poltica das
alternativas ou as suas implicaes para a manuteno do processo
democrtico. Ento a anlise de poltica em sua nova forma, como um
movimento longe de tradies estabelecidas no sculo XIX poderia ser
levada adiante at o sculo XX (DUNN, 1994, p.48-49).

Durante os anos 50 e 60 constatou-se um crescimento do enfoque

analycentric ou da viso sinptica atravs do crescimento de organizaes no
governamentais, tal como a Rand Corporation. Nesse perodo os recursos do governo
federal foram ento direcionados para cincias naturais enquanto que os recursos para

147
a rea de cincias sociais caram vertiginosamente. Ocorre paralelamente o
crescimento das fundaes privadas que tinham como misso o financiamento das
pesquisas nas cincias sociais e nas cincias humanas. Esse movimento segundo
Dunn (1994) mesmo no sendo suficiente para alterar o enfoque analycentric serviu
para contrabalanar o seu crescimento.

Nos anos 60, de acordo com Dunn (1994), Garson (1996), Aguilar
Villanueva (1996a) e Prez Snchez (2005), a viso sinptica predominou na
administrao pblica dos EUA e, em geral, dos estudos de polticas.

O desenvolvimento do sistema PPBS (Program-Planing-Budgeting-

Systems) estava em grande medida em funcionamneto devido aos
esforos de investigadores, funcionrios e economistas que trabalhavam
sob a direo de Charles Hitch na Rand Corporation a partir dos anos
50. [] Embora o PPBS tenha sido introduzido no Departamento de
Defesa en 1965 e estendendido para todas as agncias federais, depois
de 1971 entrou em desuso. Apesar das concluses mistas acerca de
seu xito enquanto uma ferramenta para anlise de polticas, no
obstante, o PPBS parece haver difundido entre administradores
governamentais e entre a comunidade acadmica os procedimentos
sistemticos para provar rigorosamente as alternativas de polticas
(DUNN, 1994, p.49).

Segundo Garson (1996), essa viso teria alcanado seu apogeu com a
introduo do sistema PPBS (Program-Planing-Budgeting-Systems) durante o perodo
do governo de Kennedy e Johnson, o qual corresponderia ao elemento mais
propriamente cientfico encontrado nos postulados de Lasswell. Nesse sentido, destaca
que

El xito de los economistas fue otra fuerza ms en favor de la tradicin

sinptica. El punto culminante de esta tendencia fue la adopcin del
Sistema de Planeacin y Presupuestacin por Programa (PPBS/por sus
siglas en ingls) durante los aos de Kennedy y Johnson, aos de un
sustancial incremento del nmero de economistas en el gobierno
dedicados a la elaboracin de la poltica federal (Amacher, Tollison y
Willet, eds., 1976: 37). Aunque aos despus se descart al PPBS, la
metodologa del anlisis costo beneficio y de evaluacin de programas
fue, en muchos crculos gubernamentales, sinnimo de anlisis de
polticas (GARSON, 1996, p.160).

148
 Na mesma direo, Majone (1996, p. 343) destacando a perspectiva
racionalista (analtica) que vigorou durante algum tempo a anlise de polticas
pblicas nos anos 50 e anos 60, afirma que

La visin convencional del anlisis fue sintetizada a principios de los

cincuenta en la Corporacin Rand y parecidos "tanques de
pensamiento", interesados en las polticas. Se trata de un compuesto
conceptual que incluye elementos de investigacin de operaciones y
ciencias administrativas, de microeconoma y teora de decisiones, con
una rociada de ciencia social y de la conducta. Una lnea continua de
desarrollo une los primeros estudios de operaciones militares e
industriales, de estrategia y logstica, con las preocupaciones ms
globales del anlisis de sistemas en los aos sesenta y buena parte del
actual anlisis de polticas. La eficiencia tcnica como meta o criterio de
eleccin fue reemplazada por la eficiencia econmica que', a su vez, ha
sido atemperada con consideraciones de equidad y factibilidad poltica.
No obstante, el original marco de referencia analtico todava es
claramente reconocible y vigente, aunque se haya modificado la
atencin inicial a los problemas de asignacin de recursos. En trminos
de la visin recibida, resultan sinnimos la hechura ideal de las polticas,
la toma de decisiones racional, la solucin racional de los problemas y el
anlisis de polticas.'

Destacando a importncia desse movimento para o desenvolvimento

do EAn, Prez Snchez (2005) afirma que esta nova orientao foi posteriormente
reforada pelo desenvolvimento de estudos promovidos por organizaes no-
governamentais. Em suas prprias palavras,

[] esto ocurri, en primer lugar, por la creciente insatisfaccin con el

tipo de estudios existentes sobre polticas; segundo, porque la
metodologa estaba avanzando, as tcnicas estadsticas eran ms
eficaces, y el potencial para realizar anlisis matemticos por ordenador
se hizo evidente; y finalmente, porque haba dinero para nacer este tipo
de investigaciones.

Segundo Garson (1996), a partir dessa percepo autores como Fry e

Tompikins propuseram que os estudos em polticas pblicas poderiam e deveriam se
basear em outras fontes de informao e no somente em abordagens quantitativas e
sistmicas.

149
 Como cada vez que se estabelece uma corrente tende a se gerar uma
contracorrente, concomitantemente ao movimento da viso sinptica que predominava
na anlise de polticas pblicas na administrao pblica dos EUA nos anos 50 e 60, a
contracorrente denominada de viso antisinptica, prevalecia entre os pesquisadores
de cincia poltica. Segundo Garson (1996, p.162), os enfoques

[] antisinpticos suscitaban cuestiones tericas muy atractivas para los

acadmicos, pero nicamente los enfoques sinpticos de los cientficos
sociales podan aportar algo que los usuarios gubernamentales querran
comprar. Dada la herencia de la planeacin, la fuerza impulsora del
conductismo, el xito de los economistas y los buenos resultados de la
investigacin del mercado entre los usuarios gubernamentales, es muy
difcil que resulten sorprendentes los hallazgos de Fry y Tompkins; es
decir, las orientaciones emprico-analticas estn fuertemente
representadas en los programas norteamericanos de polticas pblicas

Correspondendo ao elemento humanstico de las cincia de polticas

desenvolvidas por Lasswell, vrios autores desenvolveram seus pressupostos terico-
metodolgicos, na perspectiva de superar a quantificao e racionalizao do processo
de elaborao de polticas pblicas. Entre os que defendiam a viso antisinpitica
possvel citar Dahl, Lindbolm, March e Simon. Nas palavras de Garson (1996, p.162), a
viso antisinoptica

[] nunca ha sido un movimiento intelectual unitario de gran

consenso, pero es unnime en el punto de la imposibilidad de los
mtodos racional-exhaustivos, debido a lmites insuperables en los
requerimientos de informacin y a la intrusin de las cuestiones de
valor en el proceso de elaboracin de la poltica

Concomitantemente disputa entre a viso sinopitca e a viso

antisinoptica, observou-se tambm que a viso Lassweriana em conceber uma cincia
que teria como base a interdisciplinaridade entre acadmicos, as necessidades de
governo e o desenvolvimento terico, encontrou uma grande resistncia por parte dos
acadmicos.

Nesse sentido, observa-se um movimento contrrio s idias iniciais de

Lasswell, no qual, segundo Garson (1996), a anlise de polticas se reduziu a uma
produo terica que respondia aos objetivos governamentais. Essa perspectiva da

150
anlise de poltica, denominada por Horowitz e Katz de enfoque ancilar, foi sendo
desenvolvida at aproximadamente os anos 70 e foi realimentada pelo ressurgimento
das Cincias Sociais aplicada, que se encontravam amplamente desenvolvida no
mbito governamental. Para Garson (1996, p.167) o enfoque ancilar era mas
emparentado con el trabajo de aplicacin industrial que con investigacin acadmica.

Nesse perodo, vrios acadmicos comercializavam as anlises de

poltica e ofereciam informaes sobre o Estado, que consideravam apenas as
demandas do governo federal. Ao desenvolverem seus estudos, reforavam a viso
sinptica da anlise. O que suscitava crticas severas por parte de outros acadmicos
que acreditavam na possibilidade de desenvolver um estudo sobre as polticas com
uma perspectiva mais crtica e atravs de uma abordagem interdisciplinar.

interessante destacar, neste sentido, a observao de Garson (1996,

p.168) de que cada una de estas crticas al enfoque ancilar replantea a su manera las
cuestiones relativas al anlisis de polticas como ciencia social, ya anticipadas, aos
antes, por Merriam y Lasswell.

Desde o perodo que se iniciam as anlises de polticas baseadas nos

postulados de Lasswell at a dcada de 70, boa parte do que foi realizado por
acadmicos como Quade, Mac Rae, Scott y Shore, pode ser visualizada como uma
atividade que atendia aos interesses do governo (enfoque ancilar) e se mantinha
dentro dos limites da viso sinptica.

O enfoque ancilar desenvolvido pelos acadmicos desperdiava a

capacidade crtica e tendia a enfraquecer a possibilidade de desenvolver um enfoque
de anlise de poltica organizado como um movimento interdisciplinar. Com o
movimento contrrio ao enfoque ancilar, surgem perspectivas mais amplas, que
apontavam para a necessidade de desenvolver anlises mais crticas e fundamentadas
na interdisciplinaridade e que promovessem uma maior flexibilidade no entendimento e
produo de informao. Em relao dualidade na qual se inserem os estudos de
anlise de polticas, Garson (1996, p.172) afirma que o

[] debate entre las tradiciones sinptica y antisinptica, entre las

escuelas emprico-analtica y neopluralista, y entre el anlisis de
polticas como una ciencia o como un arte, es un debate que tiende a

151
 oscurecer una consideracin razonada del alcance propio de la
disciplina.

Segundo Roth Deubel (2006a), durante o perodo que abrange os anos

50 e 60 a cincia econmica foi responsvel pela maioria das explicaes das
polticas pblicas. O que levou a que fossem ressaltados os fatores de ordem
econmica e deixados em segundo plano os relacionados ordem social e poltica.

Diante desse contexto, e na perspectiva de superar esse imperialismo

econmico que j no estava dando conta das causas, variaes e opes das
polticas pblicas, surgiram questionamentos a respeito da importncia das atividades
polticas. As perguntas relacionadas quem governa e como governa foram sendo
gradativamente substitudas pelos questionamentos referentes a como e quem
elabora as polticas pblicas. Essa nova forma de entender o processo da ao
governamental atravs da ao concreta do Estado e de compreender uma poltica
pblica atravs do entendimento da relao entre o Estado e suas aes (ou no-
aes) com a sociedade para a resoluo de problemas pblicos, foi ganhando
importncia.

De ah surgi una pregunta capital: Does politics matter? (Sharpe,

Newton, 1984) Tiene importancia la actividad poltica? Esta pregunta,
fundamental, por no decir vital, para la disciplina politolgica, va a
polarizar el debate y las investigaciones sobre el tema de los factores
determinantes de las polticas pblicas y, a la postre, sobre el papel del
Estado. De estos debates enriquecidos, de un lado, por una gran
cantidad de investigaciones empricas y, del otro, por la tradicin
europea de reflexin sobre el Estado como institucin que trasciende la
sociedad va a aparecer progresivamente un enfoque especfico, con
sus mtodos y herramientas de investigacin propios, llamado policy
analysis o anlisis de las polticas pblicas (MNY e THOENIG, 1992,
p.13-15 apud ROTH DEUBEL, 2006a, p.14-15).

Roth Deubel (2006a) afirma que partir dos anos 60 que a aes
pblicas se tornaram efetivamente o centro de interesse dos cientistas sociais.
Segundo Lorenzo (2005), at esse perodo ainda predominava na comunidade
cientfica a idia de que a aproximao das cincias sociais com os problemas pblicos
poderia influenciar positivamente e contribuir para o xito da ao do governo.

152
Associado a essa mudana, a percepo do fracasso de diversos programas pblicos
que foram implementados durante esta dcada possibilitou uma maior aproximao do
campo a uma perspectiva mais crtica e analtica.

Segundo Lasswell (1996b), ao longo dos anos 60 e 70 a concepo de

la ciencia de polticas foi sendo aperfeioada e estendida. As ciencias de la poltica
se ocupariam a posteriori do conhecimento del y en (knowledge of and in) processo
da tomada de deciso. justamente essa nfase, que as diferenciariam de outras
formas de atividades intelectuais. Nesse sentido, se interesan en la importancia del
conocimiento de la decisin y dentro de la decisin.

Si resumimos el desarrollo contemporneo de las policy sciences,

podemos definirlas provisionalmente como ciencias interesadas en el
conocimiento del proceso de decisin y en el proceso de decisin. El
cientfico de polticas, en tanto profesional, trata de obtener y dominar
las habilidades necesarias para lograr decisiones ilustradas en el orden
pblico y civil. En tanto profesional cultiva el inters disciplinado del
cientfico por lo emprico, pero busca alcanzar una sntesis ptima de las
diversas habilidades cientficas con el fin de contribuir a la invencin de
una teora y una prctica confiables para la solucin de problemas en el
marco del inters pblico (LASSWELL, 1996b, p.117)

Ainda em relao aos estudos de polticas pblicas desenvolvidos por

volta dos anos 50 e 60, Parra Ramirez (2003) e Roth Deubel (2006a) afirmam que
nesse perodo as polticas pblicas eram consideradas como um resultado da ao do
governo e produto da atividade poltica (politics), quando o Estado selecionava as
demandas e implementava as aes e servios. Partindo desse entendimento, os
cientistas estariam interessados em ajudar o policy making. Segundo Roth Deubel
(2006a, p.14) eles se preocupavam

[] por un lado con una interrogacin pragmtica: cmo lograr, a partir

de los intereses constituidos, la implementacin de las buenas polticas,
eficaces y eficientes? Se trataba de disear la buena metodologa las
recetas para lograr el buen gobierno. Esta preocupacin correspondi
a las orientaciones de la corriente llamada policy science. [] Por otro lado,
la fascinacin por los mtodos explicativos cuantitativos desarrollados por
los economistas y el desdn de stos por todo lo que no era cuantificable,
tenda, de hecho, a excluir el factor poltico de las explicaciones relativas a
las polticas pblicas. Los economistas, ayudados en esto por un cierto

153
 marxismo ortodoxo, buscaban las causas de las variaciones de polticas
pblicas en los factores econmicos ante todo.

J a partir dos anos 70, nos Estados Unidos, os estudos orientados

para as polticas pblicas no mbito das Cincias Sociais estavam em grande parte
institucionalizados. Verifica-se, ento, a criao de vrios grupos de estudos45 nas
diversas disciplinas que tinham por objetivo produzir conhecimento em poltica, que
originaram organizaes especficas voltadas para pesquisa aplicada na rea.
Algumas delas, pela influncia que tiveram nesse processo, so mencionadas pelos
autores que pesquisei: a Organizao de Estudos de Poltica (Cincia Poltica), a
Sociedade para o Estudo de Problemas Sociais (Sociologia), e a Sociedade para o
Estudo Psicolgico de Assuntos Sociais (Psicologia)46. Nesse mesmo perodo, nas
principais universidades foram criados programas de ps-graduao em policy analisys
com o objetivo de capacitar os especialistas em anlise de polticas pblicas que
comeavam a ser demandados pelas agncias de governo norte-americanas.

Em Washington e na maioria das capitais dos Estados o "analista de

poltica" se tornou uma descrio de cargo oficial, enquanto unidades
especiais dedicaram anlise de poltica foi estabelecido ao longo do
governo federal e na maioria dos Estados (DUNN, 1994, p.50).

Segundo Roth Deubel (2006a), foi nos anos 80 que o interesse em

estudar e entender as aes pblicas obteve una acogida casi que planetria. Porm,
como destaca, esses estudos s viriam a ganhar flego na Amrica Latina quase que
30 anos aps .

Ainda nos anos 80, o estudo sobre as polticas pblicas avanou mais
um passo em direo sua institucionalizao dentro da rea de Cincias Sociais. Isso
ocorreu a partir da criao de associaes de profissionais multidisciplinares que
promoviam estudos e conferncias acerca das pesquisas realizadas na rea de

45
Cf. Dunn (1994).
46
Os termos originais em ingls so: Policy Studies Organization (Political Science), the Society for the
Study of Social Problems (Sociology), and the Society for the Psychological Study of Social Issues
(Psychology).

154
polticas pblicas e publicavam seus estudos atravs das revistas especializadas47.
Nessa dcada, a anlise de poltica se tornou uma das grandes indstrias do
conhecimento dos EUA (Dunn, 1994, p.50).

Para Vargas Velsquez (2001, p.97), o estudo das polticas pblicas

contemporneo surge ao lado da expanso das responsabilidades do Estado e da sua
capacidade acadmica; que por sua vez cresceu ao amparo da concepo e posta em
prtica de importantes programas pblicos. Desta forma a anlise de polticas pblicas
surge como um complemento aos enfoques tradicionais

[] para estudiar la administracin pblica. Los dos grandes paradigmas

clsicos que abordan la administracin pblica, el liberal y el marxista, a
pesar de partir de presupuestos terico-analticos diferentes, coincidan
en considerar la administracin pblica como sujeta al poder poltico, es
decir sin ninguna autonoma, funcionando segn reglas propias y con
una estructura jerrquica unitaria. Posteriormente Max Weber har una
gran contribucin a la comprensin de la administracin pblica al
considerarla como el instrumento privilegiado de la dominacin legtima
y concebirla como una institucin y una organizacin.

Destacando o percurso do processo de conformao do EAn, Prez

Snchez (2005, p. 39) destaca que a anlise de polticas pblicas

[] ha sufrido una enorme transformacin desde aquel momento de la

historia en el que se hizo explcito el estudio de la conexin entre
conocimiento y accin. La evolucin histrica y conceptual de esta
disciplina nos muestra cmo ha pasado por el dominio de varias y muy
diferentes ciencias, Ciencia Poltica y Administracin Pblica, Economa,
Matemticas, cada una de ellas ha dejado, por perodo una impronta que
le ha hecho desviarse de los tipos de anlisis fundamentales.
Afortunadamente el Policy Analysis, como disciplina en continuo avance,
ha vuelto a considerar explcitamente dimensiones normativas y polticas.

Como possvel perceber o EAn foi desenvolvido atravs de um longo

processo de amadurecimento que o foi conformando, pouco a pouco, a partir da

47
Association for Public Policy and Management (Economics and Political Science), Society for Socio-
Economics (Sociology and Economics), Journal of Policy Analysis and Management, que reuniu duas
revistas criadas anteriormente (Public Policy e Polic y Analysis). A nova revista ampliou e aprofundou o
campo daquelas inauguradas nos anos de 1970s e comeo dos 1980, incluindo a Policy Sciences, o Policy
Studies Journal e o Policy Studies Review.

155
contribuio de vrias disciplinas das Cincias Sociais.

Como foi visto at aqui, o estudo das polticas pblicas enquanto

unidade de anlise se detinha inicialmente na conduta da ao humana nas decises
em polticas. Aps um longo processo, ele atualmente encontra uma variedade de
ferramentas e instrumentos metodolgicos com o objetivo de entender a poltica
pblica, o Estado em ao e sua relao com a sociedade democrtica. Na prxima
seo deste captulo, me deterei nos aspectos conceituais e metodolgicos do EAn.

3.3 O conceito de Anlise de Polticas

O EAn se desenvolveu inicialmente nos EUA, de onde foi se difundindo

para o continente europeu. Ora apareceu como uma disciplina, ora como um campo de
conhecimento. Seu desenvolvimento se relaciona com uma redefinio do papel do
Estado na economia, que colocou em destaque a importncia dos processos polticos,
e ocorreu a partir da necessidade ampliar o entendimento a respeito das relaes entre
Estado e sociedade e das aes do Estado para o atendimento de demandas sociais
cada vez mais complexas.

O EAn est baseado no corpo de conhecimento interdisciplinar

denominado nos pases de lngua inglesa de policy analysis ou policy studies, que
agrega elementos de diferentes Cincias Sociais. Na realidade, muitos dos conceitos e
ferramentas analticas necessrias para o desenvolvimento da anlise de uma poltica
pblica que so apresentadas nesta seo foram desenvolvidos no mbito desse corpo
de conhecimento interdisciplinar.

Na literatura pesquisada aparece uma variedade de definies acerca

do conceito da anlise de polticas pblicas. Uma das mais conhecidas e citadas, a
formulada por Dye (1992). De forma direta e abrangente, ele afirma que a anlise de
polticas pblicas uma investigao sistemtica que estuda sobre o que os governos
fazem, porque fazem e que a diferena que isso faz. Nesse sentido, o estudo das
polticas pblicas uma descrio e explicao das causas e conseqncias das
aes do governo.

156
 De maneira mais detalhada, pode-se dizer que o EAn tem como
objetivo descrever a poltica pblica (entender o que o governo est fazendo ou no
fazendo), indagar sobre as causas ou seus determinantes, questionar sobre os seus
efeitos, processos, e comportamentos ao elaborar polticas pblicas (por que a poltica
pblica o que ? Por que os governos fazem o que eles fazem?). E, por fim, analisar
as conseqncias, ou impactos, de uma poltica pblica (qual a diferena que a poltica
pblica faz nas vidas de pessoas?).

Para Dye (1992), o EAn compreende o contedo da politica atravs

da: a) descrio, b) anlise do impacto das foras econmicas e polticas; c)
investigao sobre o efeito dos vrios arranjos institucionais e processos polticos; d)
avaliao das conseqncias das polticas pblicas na sociedade, em termos dos
efeitos esperados e ou inesperados.

Para Quade (1987), o EAn uma forma de pesquisa que promove

informaes acerca de uma linha de ao aplicvel mostrando seus benefcios e
conseqncias e que tem por objetivo ajudar o tomador de deciso a escolher a melhor
deciso frente a uma situao particular. Nessa perspectiva, fazer a anlise de uma
poltica, segundo o autor, implica no uso da intuio e do julgamento como tambm da
elaborao e sntese de novas alternativas, alm do exame da poltica atravs da sua
decomposio.

Nesse sentido, a anlise de poltica pode ser aplicada tanto no

processo da adoo de um determinado problema quanto para a anlise do produto do
mesmo. Para esse autor, a anlise de poltica pode ajudar no aumento da eficincia
operacional, no gerenciamento ambiental, na alocao de recursos, etc.

Bobrow e Dryzek (1987) cunham o conceito de policy analisys by

design para designar o que aqui se denomina EAn. Esse conceito estaria associado
concepo de ferramentas que podem ser utilizadas no processo de elaborao,
implementao e avaliao de polticas pblicas. Nesse sentido, acreditam que para
produzir um conhecimento de dentro e para o processo de elaborao, deve-se
lanar mo de abordagens48 que possibilitem a constituio de um quadro mais claro

48
Bobrow e Dryzek (1987) trabalham detalhadamente com algumas das diferentes abordagens das

157
desse processo que envolve uma srie complexa de determinantes e interaes e que
possam ir alm de explicar o passado ou predizer o futuro.

Segundo esses autores, a opo pela utilizao de abordagens ou

perspectivas mltiplas para a anlise de poltica a mais adequada, dado que tende a
permitir uma viso mais clara sobre os diferentes atores que atuam no processo
decisrio, sobre a influncia dos ambientes externos (contexto) nesse processo e
sobre as suas conseqncias em relao aos aspectos sociais. Alm disso, tende a
permitir uma compreenso sobre a dinmica das aes que revelam os conflitos de
interesses.

Segundo Dunn (1994), a anlise de polticas pblicas uma atividade

que busca conhecer e produzir conhecimento acerca do processo de elaborao de
polticas (policy making process), investigando as suas causas e conseqncias, e o
seu desempenho, com o objetivo de melhorar a eficincia das escolhas entre diversas
alternativas de polticas (policies).

O EAn, para esse autor, uma metodologia que usa um sistema de

padres, regras e procedimentos que analisam criticamente e comunicam informaes
acerca do que o autor chama de poltica relevante. Esse enfoque, segundo Dunn
(1994), integra elementos metodolgicos e analticos de mltiplas disciplinas, tais como
sociologia, psicologia, economia e filosofia.

Para o autor, a anlise de polticas possui duas dimenses

complementares, mas que produzem conhecimentos diferentes acerca de uma poltica.
A dimenso descritiva que proporciona o conhecimento sobre as causas e
conseqncias das polticas pblicas e a dimenso normativa (ou de valor) que produz
o conhecimento acerca do valor das polticas no presente, no passado ou para as
geraes futuras. Nesse sentido, a anlise de uma poltica permite a criao de
conhecimento numa perspectiva crtica orientado a melhorar a eficincia das escolhas
ente as diversas alternativas de polticas.

polticas pblicas, destacando-se: a escolha pblica (public choice), a estrutura social (social estructure)
e a filosofia poltica (political philosophy).

158
 No entanto, esse conhecimento recorre a convices plausivelmente
verdadeiras. Isso significa dizer que a complexidade prpria do processo de
formulao de uma poltica e a sua implementao promovem condies necessrias
mas no suficientes para gerar reivindicaes (argumentos) capazes de serem
considerados uma certeza absoluta ou uma verdade absoluta.

Bazua e Valenti (1993, p.33) afirmam que os estudos que tm as

polticas pblicas como objeto de anlise podem ser realizados atravs de duas
maneiras, discursivas modelicament, que so articuladas entre si. A primeira,
denominada pelos autores de anlise de polticas (policy analysis) e a segunda
chamada de estudo de elaborao de polticas (policy making studies ou policy
research). Ambas promovem conhecimento acerca das polticas pblicas, sendo que a
primeira investiga as polticas antes de serem implementadas, com o objetivo de
escolher a poltica mais adequada dentro de um rol de possibilidades de polticas
(alternativas) que podem resolver os problemas considerados pblicos. E, a segunda,
se preocupa com a poltica que foi colocada em prtica, ou seja, que foi escolhida entre
as demais e efetivamente implementada.

Os autores destacam, tambm, que a anlise de poltica produz um

conhecimento mais tcnico do que cientifico enquanto que o estudo de elaborao de
polticas mais cientfico do que tcnico. A distino feita pelos autores, representa em
suma ocupaciones intelectivas ou discursivas que buscam promover o conhecimento
til sobre e para as polticas pblicas.

A discusso acerca dos vrios termos associados ao EAn tambm

encontrada em Ham e Hill (1993). Os dois termos mais utilizados e destacados so
estudos de polticas e anlise de polticas que s vezes so utilizados com sentidos
especficos e definidos diferentemente. Mas que podem podem ser utilizados de forma
equivalente. Para eles, os diversos termos relacionados ao EAn podem ser
encontrados na prpria origem desse campo de estudo e na contribuio dos que a ele
se tm dedicado.

Apesar disso, os autores defendem o termo anlise de polticas como

sendo o que envolve uma descrio mais adequada do campo de estudos de poltica

159
pblica, pois abrange a anlise de poltica e a anlise para a poltica. De acordo com
Ham e Hill (1993) essa distino importante pois chama ateno para a anlise de
poltica como uma atividade acadmica preocupada com o avano da compreenso
do processo de elaborao de uma dada poltica (policy) e a anlise para a poltica
como uma atividade que visa a prescrever como as polticas podem ser melhoradas.

Nesse sentido, discutindo o posicionamento de autores tais como Dye,

Lasswell, Dror, Wildavsky, Meltner, Hogwood e Gunn, no que diz respeito definio
da anlise de polticas, Ham e Hill (1993) afirmam que o EAn, pode ser entendido
como a descrio e compreenso das atividades desenvolvidas pelo governo bem
como do ambiente no qual a poltica est inserida. Indicam que qualquer anlise de
poltica deve levar em considerao as inter-relaes entre o Estado, a economia e a
sociedade para o seu cabal entendimento. A anlise de polticas portanto uma
atividade descritiva e prescritiva que est preocupada tanto com o planejamento de
uma poltica (policy) quanto com o contexto poltico (politics) que a envolve e interessa-
se pelas descries e explicaes das causas e conseqncias da ao do governo.
Logo, a efetividade de uma dada poltica e de seu processo de elaborao no pode
ser averiguada independentemente da anlise da distribuio de poder entre os
diversos atores que fazem parte do sistema poltico.

Ento, para Ham e Hill (1993, p.11) o EAn possui o objetivo de

proporcionar, tanto o entendimento acerca dos aspectos mais gerais da poltica e do
seu processo de elaborao, quanto a prescrio de como ela pode ser melhorada.
Destacando a multidisciplinaridade do enfoque, eles afirmam que o propsito da
analise de poltica recorrer s idias de uma srie de disciplinas diferentes a fim de
interpretar as causas e conseqncias da ao do governo, em particular ao direcionar
a sua ateno ao processo de formulao de poltica49

Subirats (1994), diferentemente dos autores acima citados, no se

dedica a definir em que consiste a anlise de polticas pblicas. Ele se preocupa mais
em estabelecer a relao entre a necessidade de utilizar o instrumental de anlise para
entender a realidade poltico-administrativa e a melhora que esse tipo de enfoque pode

49
Toads as citaes de Ham e Hill (1993) so tradues do texto original em ingls.

160
proporcionar ao funcionamento da ao do governo. Pois dessa maneira que seria
possvel visualizar o processo de elaborao e desenvolvimento das polticas pblicas
e o emaranhado de atores que tentam influenci-las (ou as influenciam), bem como
averiguar dos seus resultados.

Nessa perspectiva, esse autor recorre ao modelo de anlise proposto

por Dunn e destaca que o EAn pode ser utilizado para averiguar porque um problema
foi escolhido como prioritrio para receber ateno do poder pblico, quais os objetivos
que so traados, como as aes foram colocadas em prtica, quais os resultados
obtidos dessas aes (que ele denomina de poltica pblica). Subirats (1994, p.10)
afirma que la variable independiente que nos deber interesar conocer y analizar ser
a la poltica pblica diseada, puesta en practica y juzgada en sus resultados.

Landau (1996) considerando que toda poltica pblica uma atividade

que visa a resolver problemas pblicos e tem a inteno de dirigir cursos de ao
futuros (havendo portanto a possibilidade de erros ou acertos em relao ao que foi
anteriormente determinado), afirma que a anlise de polticas concebida como uma
cincia social aplicada que tem como um dos seus primeiros objetivos a preveno e a
eliminao do erro. Partindo dessa idia, a anlise de polticas pblicas es una
busqueda del error a largo de todo el camino [...]. Su tarea es poner en prueba
cualquier poltica a fin de prevenir el error y aprender a corregirlo (LANDAU, 1996,
p.280).

Guerrero (1997), para estabelecer um entendimento acerca do que

realmente aborda o enfoque de anlise de polticas pblicas recorre s definies
propostas dor Dye e Dunn. Ao resgatar as concepes de anlise de polticas desses
autores, afirma que o objetivo dos estudos das polticas tem sido o de promover
informaes para os fazedores de poltica. Partindo desse ponto de vista e
parafraseando Dunn, o autor afirma que a anlise de polticas pblicas um processo
que busca produzir conhecimento de e no processo de elaborao de polticas
pblicas.

Diversamente dos autores acima citados, Bardach (1998, p.14) em seu

livro intitulado Los ochos pasos para a anlise de polticas pblicas, se preocupa mais

161
em estabelecer uma metodologia de anlise denominada el camino de los ochos
pasos do que propriamente definir o que seja a anlise de polticas pblicas. Sem a
pretenso de propor uma definio ou discutir sobre a diversidade conceitual que
permeia o campo, o autor afirma que o EAn uma atividade poltica (politics) y social
que examina o processo de elaborao das polticas. Para ele, o EAn pode ser
considerado muito mais uma arte do que uma cincia, pois o analista de poltica alm
de se basear no mtodo cientfico para a pesquisa tambm utiliza a sua intuio.

Tambm trazendo contribuies acerca da definio de EAn, Frey

(2000) menciona definies de autores tais como Windhoff-Heritier e Wollmann com o
objetivo de aproximar o campo ao contexto brasileiro. Ambos os autores citados por
Frey (2000) apontam para a anlise de polticas como sendo uma investigao que
possui um potencial analtico capaz de verificar o processo poltico (politics) que
envolve uma poltica pblica, os contedos das polticas (policy) e a inter-relao entre
as instituies polticas (polity).

Na perspectiva de superar uma viso dicotmica dos estudos de

polticas pblicas, onde ora se deu prioridade dimenso institucional (polity) ora se
enfatizou a dimenso poltico-processual (politics), Frey (2000) ressalta que para efeito
de anlise essas dimenses so entrelaadas e se influenciam. Ou seja, no se pode
estudar a dimenso policy (poltica pblica) sem atentar para as dimenses de politics
e de polity. Deste modo, a anlise de polticas possibilita tratar a dimenso material
(policy) conjuntamente com as duas dimenses anteriores.

Outro autor que traz uma contribuio significativa acerca da

conceituao do EAn Vargas Velsquez (2001). Para ele, o EAn vem complementar
as perspectivas dos estudos em polticas pblicas chamadas por ele de tradicionais 50
que visam a compreender o fenmeno burocrtico-administrativo. Por ser uma
perspectiva que possui a poltica pblica como foco de anlise, o EAn tem a inteno
de fazer um aporte mais dinmico ao estudo do processo pelo qual, e no qual, as
polticas pblicas so conformadas.

50
Para Vargas Velsquez (2001) existem dois grandes paradigmas que estudam a administrao
pblica:o neoliberal e o marxista.

162
 Segundo ele, o EAn aborda a administrao pblica em ao,
observando a relao entre Estado e sociedade e dando nfase al momento estatal-
administrativo. Reconhecendo prioritariamente, ademais, que a poltica pblica o
resultado das relaes (presses, acordos e negociaes) entre o aparato estatal (a
complexa organizao social), em seu interior, e dela com os diversos atores da
sociedade.

Para esse autor, o enfoque de anlise de polticas pblicas estabelece

cinco aportes ou rupturas que a caracteriza e que a difere de outros enfoques que
estudam as polticas pblicas. So eles: a) no concebe a administrao pblica como
submetida ao poder poltico (politics), b) concebe a administrao pblica como uma
multitud de organizaciones diferenciadas en subconjuntos (VARGAS VELASQUEZ,
2001, p.98); c) considera as inter-relaes mtuas entre sociedade civil, administrao
pblica e sistema poltico; d) considera que a administrao pblica possui uma dupla
legitimidade. A primeira deriva-se dos procesos poltico-electorales e a segunda
relaciona-se com a eficcia da prestao de servios aos clientes ou usurios.

Para Vargas Velsquez (2001, p.99), o EAn considera a poltica pblica

como uma unidade de anlise e o aparato estatal como uma organizacin social
compleja. Possui, alm disso, uma inteno explicativa, e no somente descritiva.
Utiliza-se de um aporte histrico a partir do momento em que tem como objetivo a
reconstruo do processo pelo qual passou a poltica pblica e rompe com as barreiras
que separam o sistema poltico-administracin pblica-sociedad y busca
interrelacionarlos alrededor del processo desarrolhado por la poltica pblica.

Trabada (2003, p.67), revisando autores tais como Subirats e Sola, diz
que para compreender uma poltica necessrio examinar o comportamento dos
atores polticos envolvidos no processo de deciso, entender o contedo da mesma,
averiguar como se deu sua implementao pelo poder pblico e avaliar os resultados
obtidos. Nesse sentido, o EAn abrange o exame do conflitos de interesse que
interaccionan en el rea que demarca cada poltica, las diferentes definiciones de los
problemas a tratar, las diferentes racionalidades organizativas.

163
 Segundo esse autor, existe uma variedade significativa de linhas
mestras, que foram objeto de apreciao e elaborao de preceitos na literatura acerca
do tema. Mas mesmo assim, importante destacar que existe um nvel razovel de
acordo entre os autores quanto ao estudo das polticas pblicas. Em suas prprias
palavras, esse estudo se caracteriza por

1) Entender las polticas pblicas como reflejo de proceso decisionales e

implementacin de las decisiones enmarcados en ejercicios mltiples de
poder y racionalidad y desenvueltos en escenarios e instncias pblicas,
por lo que son procesos que afectan a las instncias del Estado y
planteadas cuestiones de legalidad y legitimidad; 2) Las polticas son
escenarios donde interaccionan, compiten y cooperan por recursos,
programas y legitimidad, las instncias pblicas, los grupos
representativos de inters y las organizaciones; 3) Los estudios de
polticas pblicas acostumbran a implicar cierta voluntad prescriptiva
para mejorar a las propias polticas (TRABADA, 2003, p.68).

Prez Snchez (2005) destaca que a ciencia de las polticas (policy

analysis), Estudios de las polticas (policy studies), so termos que descrevem o
campo da anlise de polticas pblicas. Ela considera que essa variedade de
nomenclaturas pode provocar certa confuso, mas destaca que o mais importante
que elas possibilitam um resgate da proposta original de Lasswell, uma vez que
permitem diferenciar o campo de estudo entre a anlise das polticas e anlise para as
polticas.

Mesmo assim, a autora acredita que caso se faa uma anlise mais
profunda a respeito dos significados encontramos poca consistencia en su empeo
diferenciador. A partir dessa afirmao, alega que toda definio que foi produzida
posteriormente diz o mesmo la descripcin y explicacin de las causas y
consecuencias de la accin del gobierno (PREZ SNCHEZ, 2005, p.58).

Esta distincin presente desde los primeros escritos de Lasswell, nos

lleva a prestar atencin al significado de estos estudios; primero, como
una activad acadmica relativa al avance de la comprensin; y segundo,
como una actividad aplicada principalmente a la contribucin de
soluciones para los problemas sociales (PREZ SNCHEZ, 2005, p.58).

164
 Essa mesma autora recorre definio de anlise de polticas
realizada por Thomas Dye em 1976 onde se afirma que esse tipo de estudo se
preocupa em saber o que o governo faz, porque faz e quais os resultados que foram
obtidos. Nesse sentido, destaca tambm as contribuies de Lasswell, Dror e
Wildavvsky, uma vez que esses autores se referem anlise de polticas como uma
atividade que tem carter descritivo e prescritivo, j que sua prtica visa melhoria do
processo de elaborao de polticas pblicas.

Para Prez Snchez (2005) o EAn pode ser praticado de diferentes

formas e a opo sobre como realizar uma anlise depende do interesse de quem
analisa e do que ser foco da anlise. Entre as possibilidades de anlise destacadas
pela autora esto queles estudos que se interessam pela compreenso da poltica e
aqueles que esto preocupados em fornecer informaes para a melhoria da qualidade
da poltica, assim como os que agregam as duas opes anteriormente apontadas.
Perez Sanchez (2005, p.59) afirma, em resumo, que a anlise de polticas pode ser
categorizada em dois tipos de acordo com os elementos que a compem, so eles:
anlisis de y anlisis para (en) las polticas.

Uma concepo diferente de anlise de polticas pblicas a

desenvolvida por Majone (2005) em seu livro intitulado Evidencia, argumentacin y
persuasin en la formulacin de polticas. Nele, o autor desenvolve uma concepo
dialtica da anlise de polticas com a inteno de complementar o que denomina de
viso tradicional que segundo ele enfatiza o carter racional e sistmico do processo
de estruturao, seleo e elaborao das polticas pblicas, relegando a um plano
inferior o seu carter poltico (politics).

Atravs do que chama de anlise dialtica, ele considera que a anlise

de poltica deve evidenciar o carter poltico (politics) da poltica (policy). E que
necessrio entender como o processo de argumentao e de persuaso como
indissocivel da deliberacin pblica no qual se insere o processo de elaborao das
polticas pblicas. A anlise teria, ento, uma funo argumentativa, em que as
informaes (evidncias e argumentao) seriam utilizadas para o debate pblico e,
conseqentemente, para o debate sobre as polticas pblicas. Ou seja, o dilogo entre

165
governo e sociedade um artifcio essencial para que haja o entendimento, a
aceitao e o apoio dos cidados em relao s polticas, planos ou programas
desenvolvidos pelo governo e sua administrao.

No que diz respeito sua concepo dialtica de anlise e ao processo

de deliberao pblica, o autor afirma que

[] el anlisis de poltica
como la dialctica
contribuye a la

deliberacin pblica mediante la crtica, la defensa y la educacin. Un
buen anlisis de poltica es algo ms que el mero examen de datos o un
ejercicio de modelacin; tambin provee normas para la argumentacin
y una estructura intelectual para el discurso pblico. [] En un sistema
de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el anlisis - aun el
anlisis profesional tiene menos que ver con las tcnicas formales de
solucin de problemas que con el proceso de argumentacin (MAJONE,
2005, 41).

Dessa forma, o dilogo entre governo e sociedade seria, ento, um

instrumento essencial para possibilitar o entendimento, a aceitao e o apoio dos
cidados s polticas, planos ou programas desenvolvidos pelo governo e sua
administrao.

Roth Deubel (2006a, p.15), resgatando as contribuies de Dye

Lagroye, Mny e Thoening, para estabelecer sua prpria definio de anlise de
polticas pblicas, afirma que esse estudo se concebe como uma ciencia del Estado
en accin. A anlise de poltica seria, portanto, uma metodologia de pesquisa social
que ao invs de centrar ou ter o Estado como locus investigativo, desloca o foco do
estudo para a atividade concreta dos que governam; ou seja, as polticas pblicas.

O EAn entendido como um procedimento analtico capaz de

reconstruir a poltica pblica com o objetivo de identificar os atores que influenciam o
processo de elaborao das polticas pblicas e de esclarecer quais os interesses,
valores, posies e objetivos desses atores.

Roth Deubel (2006a, p.27-28) assim como os outros autores, destaca o

carter prtico e terico do EAn e a seu potencial de contribuio para a melhoria da
elaborao das polticas. E, tambm, seu procedimento de examinar os objetivos, os
meios e as aes empreendidas pelo Estado, assim como os seus resultados. Em

166
suas prprias palavras, o EAn

[...] tiene como objeto de estudio, el conjunto de dispositivos conformado

por: a) los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables
o necesarios, incluyendo el proceso de definicin y formacin de stos,
b) los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una
institucin u organizacin gubernamental, y, c) los resultados de estas
acciones, incluyendo tanto las consecuencias deseadas como las
imprevistas.

As consideraes apontadas at aqui no convergem para um nico

sentido acerca do EAn. Revelam, no obstante, o fato de que ele possui um carter ao
mesmo tempo descritivo, prescritivo e normativo. Elas sugerem, ademais, a
necessidade de destacar outras de suas caractersticas. Em primeiro lugar, a de que o
EAn uma atividade multidisciplinar, que tem como objeto de estudo a poltica pblica
(entendida, esta, como situada na relao Estado-sociedade) e como meta a descrio
e explicao das causas e conseqncias da atividade governamental.

Nesse sentido, o EAn inclui: a) a descrio do contedo da poltica

pblica, b) a compreenso do impacto das foras sociais sobre o contedo das
polticas pblicas; c) a anlise das implicaes que possuem os arranjos institucionais
e os processos polticos (jogos de poder, atores sociais, etc.) nas polticas pblicas, d)
a anlise das conseqncias das polticas pblicas sobre o sistema poltico e, e) a
avaliao do impacto das polticas pblicas sobre a sociedade, tanto em termos das
conseqncias esperadas como daquelas no esperadas.

Para que esse estudo seja levado adiante, o analista tem que dispor de
ferramentas analticas capazes de auxili-lo. Dentre os referenciais analticos usados
para entender, a partir do estudo das polticas pblicas, o fazer (ou o no fazer) do
governo, o porqu ele faz o que faz e qual a diferena que isso faz (DYE,1992),
possvel destacar o Ciclo da Poltica (policy cycle). Sua importncia na construo de
categorias de anlise para a descrio dos procedimentos associados ao processo de
elaborao de polticas tem sido enfatizada por diversos autores como, por exemplo,
Frey (2000), Souza (2006),Trabada (2003), Prez Snchez (2005), Roth Deubel
(2006a).

167
 por essa razo que a seguir se aborda em detalhe o conceito de
Ciclo da Poltica Pblica e a sua contribuio, enquanto ferramenta analtica, para
permitir o estudo do processo de elaborao da poltica pblica atravs da sua
decomposio.

3.4 O Ciclo da Poltica como uma ferramenta analtica

Como foi visto na seo anterior, existe uma variedade significativa de

conceitos sobre anlise de polticas pblicas. Essa diversidade tambm pode ser
51
encontrada no que diz respeito aos insumos analticos (ou ferramentas analticas)
que so utilizados. Uma das ferramentas analticas mais comuns encontradas na
literatura a da decomposio da poltica pblica em fases ou etapas (daqui em diante
momentos), ao longo do Ciclo da Poltica. Aqui o termo momento por representar um
sentido mas condizente com a nossa noo de processo de elaborao de poltica ser
utilizado em substituio aos termos etapas ou fases que so utilizados pelos autores
pesquisados.

No plano analtico ou terico, a decomposio de uma poltica atravs

de um ciclo composto por momentos aparece na literatura ora como um processo que
representa a vida real de uma poltica pblica, ora como um recorte analtico que
idealiza a vida de uma poltica (viso defendida nesta Tese).

Ambas as perspectivas foram fortemente desenvolvidas na literatura

que abarca os estudos das polticas enquanto unidade de anlise e foram destacadas
por Trabada (2003). Segundo ele a decomposio da poltica em fases ou etapas pode
ser vista a partir de duas vertentes. A primeira denominada de viso clssica do Ciclo
da Poltica, e tambm conhecida como Modelo Seqencial, vislumbra que uma poltica
construda em um ciclo seqencial e linear atravs de etapas (momentos) que
ocorrem sucessivamente e que de fato acontece uma aps a outra dentro de

51
Uma das ferramentas analticas para entender o processo de elaborao de uma poltica pblica, foi
proposta por Theodore Lowi. Cf. Trabada (2003), Prez Snchez (2005), Roth Deubel (2006a).

168
funcionamento dinmico do sistema poltico52.

Segundo Trabada (2003, p.69) os autores que comungam dessa

vertente terica so Meny e Thoening, Dye e Anderson e destacam que o processo de
elaborao de poltica realizado atravs de fases (momentos) que ocorrem de
maneira sucessiva, seqencialmente organizadas e racionais e que so denominadas
de forma geral de identificacin, formulacin, decisin, implementacin, evaluacin y
terminacin.

No segundo sentindo a decomposio da poltica entendida como

uma ferramenta de anlise e utilizada para compreenso do processo de elaborao
de uma poltica pblica. Em relao decomposio para a anlise, Trabada (2003)
afirma que essa perspectiva uma crtica a viso seqencial clssica da elaborao de
uma poltica pblica e essa perspectiva defendida por Lindblon, Hogwood e Gun,
Wildavsky, e Woodhouse. Trabada (2003, p.69) ainda afirma que conceber os
momentos de uma poltica de maneira seqencial e racional pouco realista e, em
sendo assim, deveriam servir apenas como um modelo normativo que permita analisar
uma poltica e codificar y contar la confusa, circular, contracditria y conflictiva historia
de una poltica.

Nesse sentido, o Ciclo da Poltica propriamente um dispositivo

analtico para o estudo de uma dada poltica, intelectualmente construdo, para fins de
modelao, ordenamento, explicao e prescrio do policy-making (processos pelos
quais as polticas so produzidas) aqui traduzido para processo de elaborao de
poltica. Como tal pertence a uma ordem mais lgica do que uma ordem cronolgica.

Vale assinalar que o modelo heurstico do policy cycle um tipo puro

idealizador do processo poltico, na prtica dificilmente este se d de
pleno acordo com o modelo. Porm, o fato de os processos polticos
reais no corresponderem ao modelo terico no indica
necessariamente que o modelo seja inadequado para a explicao
desses processos (FREY, 2000, p.226).

52
Para Trabada (2003, p.69), esse funcionamento corresponde viso funcionalista clsica de Almond
e Powell (1978) que estabelece una visin sequencial de las polticas como un proceso que arranca en
una demanda social articulada y agregada por los intereses de los diversos actores. Dicha demanda es
respondida por una decisn poltica que formula una poltica concreta, que a su vez causa un conjunto de
actuaciones administrativas y uso de los poderes pblicos y finalmente deviene en la obtencin de unos
determinados outputs y outcomes.

169
 Separar uma poltica em momentos de elaborao algo artificial que
pode levar a um desvio de entendimento acerca do prprio processo uma vez que se
pode dar a impresso de que se deve proceder etapa a etapa e que no possvel
avanar para a prxima antes que se tenha vencido a etapa anterior. Uma separao
analtica, no entanto, no deve ser confundida com uma separao real, uma
seqncia cronolgica. Em outras palavras, a distino dos momentos de uma poltica
no deve ser confundida com uma diviso que efetivamente aconteceria na realidade
ou em uma seqncia temporal bem definida, porque aqui no se entende a
representao descritiva de uma seqncia de tempos e fatos que efetivamente
sucedem um aps o outro.

Partindo desse pressuposto, como elemento metodolgico essencial,

necessrio conceber a poltica pblica como um processo contnuo e dinmico, que
para efeito de anlise composta por diversos momentos. No que tange a anlise
desse processo importante ressaltar que cada momento possui seus atores,
restries, decises, desenvolvimento e resultados prprios, que influi nos demais e
so afetadas pelo que acontece nos outros. Esses momentos denotam os
componentes logicamente necessrios e interdependentes de toda poltica, integrados
como um processo e de nenhuma maneira eventos sucessivos e realmente
separveis. Na prtica, os momentos podem sobrepor-se uns aos outros, antecipar-se
ou atrasar-se ou at mesmo repetir-se.

Independentemente, de qual vertente os autores pertencem, na

literatura pesquisada pode-se observar que existem diversos cortes analticos,
configuraes ou terminolgicos que visam descrever as etapas (momentos) do
processo de elaborao de poltica pblicas. Um desses modelos pode ser visto em
Lindblom (1981).

Como procedimento de anlise para o entendimento do processo de

elaborao de polticas Lindblom (1981) prope a sua separao no que considera
seus componentes fundamentais. Disto resulta sua sugesto de que os seguintes
momentos sejam observados: a) os diferentes problemas e reclamao, sociais ou de
governo, chegam ao processo decisrio e convertem-se em temas da agenda de

170
poltica dos dirigentes; b) as pessoas ou atores concretamente envolvidos com o
processo concebem, ou descrevem estes temas objeto da ao governamental; c)
planejam-se a ao futura, os riscos e potencialidades envolvidas, as alternativas,-
objetivos previstos e os resultados esperados; d) os administradores aplicam
(implementam) a poltica formulada; e) uma determinada poltica pode ser avaliada, o
que pressupe a construo de metodologias especficas para este tipo de exame.

Esses cinco momentos apresentados por Lindblom (1981) so

desdobrados por Hogwood e Gun (1984) em noves momentos que constituem uma
poltica pblica, so eles: escolha de assuntos para a definio da agenda, filtragem de
assuntos (ou decidir como decidir), definio ou processamento do assunto,
prospeco ou estudos dos desdobramentos futuros relativos ao assunto, definio de
objetivos (resultados e prioridades da poltica), anlise de opes ou alternativas para
cursos de ao, implementao da poltica (incluindo seu monitoramento e controle),
avaliao e reviso da poltica, manuteno, sucesso ou encerramento da poltica.

Dror (1983) prope que todas as dezessete fases do processo de

elaborao de poltica propostas por ele sejam apoiadas e interligadas por uma forte
trama de comunicao e retroalimentao. Nessa acepo, os momentos para um
policy making timo indicados por ele pode ser resumidos em: A - Meta Policy making
(anlise de valores sociais e de atores envolvidos; anlise da realidade onde se
pretende atuar; processamento de problemas; desenvolvimento de recursos;
montagem do sistema de formulao de polticas; alocao e definio de problemas,
valores e recursos; determinao da estratgia); B - Policy making (alocao de
recursos; estabelecimento de metas operacionais; estabelecimento de priorizao de
valores; preparao de um conjunto de alternativas; anlise de custos e benefcios
futuros; identificao dos melhores resultados por alternativa; avaliao de custos e
benefcios das melhores alternativas); C- Post Policy making (incentivo
implementao da poltica; execuo da poltica; avaliao da formulao de Poltica).

Em Conde Bonfil (1998), pode se encontrar o modelo de elaborao de

poltica proposto por Medina e Mejia que estabelecem uma decomposio similar a
indicada por Anderson (in Trabada, 2003). Porm a nomenclatura dos momentos se

171
difere um pouco, so eles: gestao, formulao, deciso, implementao e avaliao
dos resultados da poltica.

Canto Chac (1995) prope de maneira mais geral os momentos da

poltica que podem ser visualizadas da seguinte forma: agenda, anlise de alternativas,
deciso, implementao e avaliao. No entanto, segundo esse mesmo autor, cada
momento tambm pode ser dividido em dimenses menores. Com isso possvel uma
melhor definio a respeito do que esta sendo estudado.

Frey (2000, p.226) destaca que o policy cycle parte do pressuposto de

que o agir pblico para a resoluo de problemas dividido em momentos parciais
que correspondem a uma seqncia de elementos que podem ser examinadas no que
diz respeito s constelaes de poder, s redes polticas e sociais e s prticas
poltico-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. Deste modo, a
decomposio de uma poltica uma ferramenta til pois permite v-la por meio de
uma anlise processual e isso

[...] se deve ao fato de atribuir funes especficas s diversas fases do

processo poltico-administrativo, obtemos mediante a comparao dos
processos reais com o tipo puro pontos de referncia que nos
fornecem pistas s possveis causas dos dficits do processo de
resoluo de problema (FREY, 2000, p.229).

Em relao aos momentos que compe uma poltica, esse autor afirma
que, em geral todos os modelos de Ciclo da Poltica apresentados, mesmo que sejam
aparentemente diferentes, a decompem em: formulao, implementao e avaliao.
No entanto, sinaliza que para efeito de anlise pertinente uma subdiviso nas
seguintes dimenses: formulao (percepo e definio de problemas, agenda-
setting, elaborao de programas e deciso), implementao, avaliao e a eventual
correo da ao.

Souza (2003, 2005, 2006) tambm destaca que o estudo feito atravs
do modelo do Ciclo da Poltica pode ser promitente para a anlise e compreenso de
uma poltica pblica. Os momentos que constitui uma poltica pblica so: formulao
(agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes),
implementao e avaliao. Para ela, esta tipologia v a poltica pblica como um

172
ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e
de aprendizado (SOUZA, 2006, p.29).

A autora, ainda destaca que a subdiviso que caracteriza o momento

de formulao pode gerar anlises muito focadas no momento da definio de agenda
(por que algumas questes entram na agenda poltica, enquanto outras so
ignoradas). Isso porque, algumas vertentes do Ciclo da Poltica focalizam mais os
participantes do processo decisrio, e outras, o processo de formulao da poltica
pblica (SOUZA, 2006, p.29). Deste modo, a anlise da poltica pode ser
comprometida por no atentar para toda a ao deliberativa do processo de
elaborao, no qual cada participante e cada momento pode atuar como um incentivo
ou como oposio a prpria poltica.

Roth Deubel (2003, 2006a, 2006b) tambm destaca os momentos da

poltica pblica, assinalando que a mesma se desenvolve em um processo cclico e
reiterativo denominado de Ciclo da Poltica. Para esse autor, o Ciclo da Poltica
proporciona a decomposio da poltica pblica em cinco momentos assim
denominados: identificao do problema, formulao de solues, tomada de deciso,
implementao e avaliao. Ele faz questo de demarcar que os momentos da poltica,
no ocorrem de maneira to ordenada e seqencial quanto possa parecer. De fato a
idia de encadeamento de fatos que se sucedem uma representacin clsica, ideal
y racional de la actividad poltica e no condiz com a realidade.

Mesmo tendo conscincia de tal realidade e de suas limitaes, o autor

destaca a vantagem de usar o policy cycle e sua decomposio para o entendimento
do processo de elaborao de uma poltica pblica, pois proporciona a delimitao do
objeto a ser estudado. Nesse sentido, Roth Deubel (2006, p.49) afirma que:

Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar la

poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la
representacin clsica, ideal y racional de la actividad poltica con sus
distintos ensenrios y actores. Adems, el modelo, es suficientemente
general como para permitir su utilizacin para cualquier poltica pblica e
facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades
es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas utilicen el
policy cycle como un modelo normativo para la accin.

173
 Todos os autores chamam a ateno para a existncia de limitaes
ao processo de elaborao integral de uma poltica. Entre elas, so enfatizadas
restries como o tempo decorrido entre a deciso, a formulao e a verificao dos
resultados obtidos; subordinao da avaliao obteno de informao qualificada e
em tempo oportuno; e a preponderncia de valores e diferenas de viso poltica no
decorrer dos processos. Alm disso, haveria que considerar outras notadamente
importantes caso as polticas sejam geradas e implantadas em um ambiente marcado
por uma grande desigualdade de poder e de capacidade de influncia e de controle de
cursos entre os diversos atores sociais. Isso por si s aponta para a dificuldade de
adotar rigorosamente as proposies feitas pelos autores.

Independente dos diversos recortes ou terminologias e das possveis

dificuldades em utilizar o Ciclo da Poltica como ferramenta analtica, h uma
conformidade entre os estudiosos no que diz respeito aos componentes necessrios e
inter-relacionados que esto presentes em toda poltica pblica. So eles: a existncia
de uma determinada situao para cuja modificao em um sentido desejado se elege
e efetua um determinado curso de ao que produzem certos resultados mais ou
menos diferentes daqueles desejados e, como conseqncia se obrigado a revisar o
curso da ao que foi eleito. Em outras palavras, de maneira geral, no que diz respeito
elaborao das polticas, pode-se afirmar que ela se inicia em um determinado
momento, quando um assunto se transforma em uma questo problemtica
socialmente. Ou seja, quando o poder pblico ao perceber a necessidade de tomar
posio a respeito de um determinado assunto implementa aes que visam resolver-
lo.

importante destacar, que em relao decomposio de uma

poltica pblica em momentos, possvel identificar situaes reais onde ocorrem os
trs momentos do Ciclo da Poltica: formulao, implementao e avaliao. Ainda que
isso no ocorra, de forma predominante, , interessante para analisar as polticas
referi-las a esses trs momentos do ciclo. Mais do que isso, para conceber um
esquema analtico-conceitual que permita o estudo de uma poltica pblica,

174
conveniente a adoo de um modelo (ideal) do processo de elaborao de polticas
pbicas, baseado numa idia de um ciclo que de poltica que integre estes trs
momentos.

Por fim, tomando como alicerce as vrias possibilidades da

decomposio da poltica feita pelos atores as sees que se seguem contemplam os
trs momentos consecutivamente: formulao (processo pelo qual as opes por
polticas so desenvolvidas dentro do governo); implementao (processo pelo qual os
governos pem as polticas em execuo) e avaliao (processos pelos quais os
resultados das polticas so monitorados pelos atores polticos e pelos cidados).

Para melhor visualizao acerca dos momentos que compe o

processo de elaborao das polticas e que servem como recorte analtico para a
anlise de uma poltica pblica, segue abaixo o Quadro 3. Nele possvel observar a
diversidade da categorizao feitas pelos autores pesquisados. Ora os autores fazem
uma classificao mais geral, ora eles detalham cada momento na tentativa de
demonstrar o movimento pelo qual uma poltica pblica passa em seu processo de
elaborao.

175
 Autor Momentos

Lasswell Inteligencia, promcoin, prescricin, invocacin, aprlicaci, trminacin,

(1971) evaluacin (apud, DeLEON, 1997)

May e Fixao da agenda, anlise da questo, implementao, avaliao, termino

Wildavvsky (apud AGUILAR VILLANUVA, 1996c)
(1977)
A Meta Policy making (anlise de valores sociais e de atores envolvidos;
anlise da realidade onde se pretende atuar; processamento de problemas;
Dror desenvolvimento de recursos; montagem do sistema de formulao de
(1983) polticas; alocao e definio de problemas, valores e recursos;
determinao da estratgia); B - Policy making (alocao de recursos;
estabelecimento de metas operacionais; estabelecimento de priorizao de
valores; preparao de um conjunto de alternativas; anlise de custos e
benefcios futuros; identificao dos melhores resultados por alternativa;
avaliao de custos e benefcios das melhores alternativas); C - Post Policy
making (incentivo implementao da poltica; execuo da poltica;
avaliao da formulao de poltica).
Estabelecimento da agenda (busca da questo), filtramento da questo,
Hogwood e definio da questo, prognstico, definio de objetivos, anlise das opes,
Gunn implementao, monitoramento e controle da poltica; avaliao; manuteno
(1984) ou cancelamento da poltica.
Anderson Identificao da agenda, formulao, adoo, implementao e avaliao
(1984) (apud TRABADA, 2003)
Kigdon Agenda, alternativas, escolha, implementao (apud VIANA, 1996)
(1984)
Medina e Gestao, formulao, deciso implementao e avaliao dos resultados
Mejia (1993) (apud, CONDE BONFIL, 1998)
Canto Chac Gestao (agenda, anlise, alternativa); deciso (preferncias do decisor,
(1995) regras e procedimentos); implementao (preferncias dos agentes, jogos de
poder organizacional); avaliao (valorao e jogos de poder)

Frey Percepo e definio de problemas, agenda-setting, elaborao de

(2000) programas e deciso, implementao, avaliao e a eventual correo da
ao.

Roth Deubel Identificao do problema, formulao de solues, tomada de deciso,

(2003, implementao e avaliao
2006a)

Quadro 3 - Momentos do processo de elaborao e anlise de poltica

176
 3.5 A Formulao

Como se assinalou em sees precedentes, o estudo das polticas

baseado no conceito de Ciclo da Poltica se desenvolve a partir da decomposio do
processo de elaborao da poltica em momentos em que participam atores que
tomam decises, escolhem entre cursos possveis e alcanam resultados
caractersticos. Atravs dessa decomposio possvel reduzir a complexidade da
anlise do processo. Na prtica, porm, esses momentos individualizados de acordo a
uma concepo terica podem se sobrepor, o que leva a que alguns autores o
abordem de forma distinta.

No que se refere ao momento de formulao, existe, tambm, um

tratamento distinto que implica, no caso de alguns autores na sua subdiviso em sub-
momentos O qual, inclusive, se processa de forma diferente, gerando uma
considervel diversidade terminolgica. Cada sub-momento pode, ento, ser estudado
separadamente, de modo a ressaltar a relao que existe entre eles e com os outros
dois momentos do ciclo. Esse artifcio analtico, h que ressaltar, no adotado por
todos os autores pesquisados.

So distintas as explicaes oferecidas pelos autores pesquisados

sobre o momento de formulao da poltica. A seguir apresento algumas delas.

Nas obras que se alinham com o EAn possvel encontrar os termos

elaborao, formao e formulao de polticas pblicas como sinnimos. Para efeito
de anlise e de melhor entendimento dos contedos que abordo, a distino entre eles
necessria, pois possibilita uma maior clareza acerca do objeto a ser estudado. No
meu entender, formao o mesmo a elaborao; e se refere a um processo que
engloba os trs momentos do Ciclo da Poltica: formulao, implementao e
avaliao. E a formulao um dos momentos que faz parte do processo de
elaborao descrito anteriormente.

A formulao se inicia quando os atores polticos, Estado, instituies,

etc., conjuntamente (concordando ou no, barganhando ou no, etc.) definem qual

177
assunto far parte da agenda e sofrer interferncia por parte do setor pblico
tornando necessria a formulao de alternativas de poltica.

A formulao da poltica o momento em que se estabelece uma

frmula; onde se ordenam alternativas; onde se prescreve o como, o quando, o
porqu; e se exprime os resultados que se espera da poltica. Em outras palavras, o
momento no qual se estabelece como o assunto escolhido ser abordado e como
ser solucionado. o momento da formulao de alternativas para a soluo do
problema pblico. No obstante, deve-se considerar que ainda que o assunto tenha
sido includo como merecedor de uma interveno, existir uma variedade de
maneiras para resolv-lo.

Esta seo trata de fenmenos interligados que se agrupa por

intermdio do termo formulao e das dimenses a eles relacionadas: agenda de
governo (agenda setting), tomada de deciso e jogo de poder. E parte de algumas
perguntas: como se d a formulao de uma poltica, como se constri a agenda, como
surgem os problemas de governo, como se d a tomada de deciso, e como e quais os
atores participam do processo?

Viana (1996) ao tratar do momento da formulao afirma que a

formulao se refere ao processo de elaborao de alternativas e escolha de uma
delas e apresenta o conceito de formulao como sinnimo ao de formao, tal como
anteriormente apontado.

Rus Perez (1998), afirma que as etapas da poltica pblica que

antecedem o momento da implementao podem ser denominadas de formao de
poltica, e que compreendem a constituio da agenda, a definio de interesses, a
identificao de alternativas e a formulao da poltica; quando as vrias propostas se
constituem em uma poltica (determinao das metas, dos objetivos, dos recursos e
das estratgias de implementao). Assim procedendo, esse autor subdivide o
denomino momento de formulao em submomentos, e chama um deles de
formulao da poltica.

A exposio a respeito da distino entre elaborao e formulao

apontada acima, remete a outro aspecto que se relaciona com a dificuldade de

178
estabelecer quando se d efetivamente o incio do processo de formulao de uma
poltica pblica. Em relao a isso, Nelson (1996), afirma que a linha divisria entre os
submomentos de formao da agenda e da determinao do assunto que leva
proposio de alternativas plausveis (e a adoo de um delas), tnue e complexa.

Roth Deubel (2006), concordando com Nelson (1996), aponta para a

dificuldade em separar o submomento no qual ocorre a inscrio do problema na
agenda de governo do processo de formulao de alternativas pois esses eles se
encontram de tal modo misturados que difcil separ-los.

A respeito do processo de formulao, Mondragn (2005, p. 131)

afirma que, para efeito de anlise, uma poltica inicia-se a partir do momento em que
um assunto entra na agenda do governo. Posteriormente, passa-se para um estgio
referente formulao de alternativas para a soluo do problema.

A formulao de alternativas um dos mais importantes momentos do

processo decisrio, porque quando se revelam as preferncias dos atores e
manifestam-se os seus interesses. As preferncias so as alternativas de soluo para
um problema que cada ator defende e que, obviamente, o beneficiam. Portanto, no
momento da formulao, cada ator ter sua preferncia sobre como atacar a situao
problema que foi identificada, de modo que a alternativa de soluo selecionada seja
aquela que atenda aos seus interesses.

Assim, dependendo da sua posio, os atores podem ter preferncias

muito diferentes no que diz respeito melhor soluo para um problema pblico.
Nesse momento, cada um deles possui recursos de poder: influncia, capacidade de
afetar o funcionamento do sistema, meios de persuaso, votos, organizao, etc., que
sero utilizados com o fim de fazer com que a soluo que prope seja aceita pelo
poder pblico.

A formulao de uma dada poltica pblica sugere que existe uma

pluralidade de solues para resolver ou abordar o problema pblico. E que a escolha
dentre as alternativas possveis no ocorre necessariamente de maneira racional. Ou
seja, o processo de formulao da poltica pblica implica sempre na escolha de
solues. Mas no implica, por mais racional que se apresente o processo de tomada

179
de deciso, que atenda a uma otimizao de natureza econmica.

Vargas Velsquez (2001) afirma que a formulao momento em que

a proposta de poltica aparece como um produto de uma negociao e conflito. E,
como tal, implica em uma srie de decises abertas ou implcitas que no podem ser
vistas como um ato isolado. Nesse sentido, o autor afirma que o momento de
formulao onde as

[] instituciones estatales o el sistema poltico institucional valoran las

posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo
ideal seria que todos los actores involucrados pudieran participar en la
definicin, negociacin y concertacin) y, finalmente, llegan a la
decisin.

Em relao disputa entre os atores para que a alternativa que

apresentam seja acatada, Roth Deubel (2006a) ressalta que ela implica a discusso
das caractersticas da poltica pblica que vai ser implementada, assim como os
conceitos que a fundamentaro. Alm dos parmetros e indicadores que iro orientar o
processo decisrio. Nesse sentido os

[] actores (polticos, administrativos, sociales, econmicos, cientficos,

morales, etc.) van a influir sobre el proceso de decisin a partir de sus
intereses y recursos tanto materiales como ideolgicos. La presencia de
esa multitud de actores explica por que las decisiones no son siempre
las ms racionales o las ms coherentes, sino el resultado de la
confrontacin entre actores (CHEVALLLIER, 1986, p.453, apud, ROTH
DEUBEL, 2006a, p.73).

Segundo ele, o processo de formulao de alternativas para a soluo

de um assunto pblico que est inscrito na agenda de governo uma competio entre
atores em defesa de seus interesses que pouco tem a ver com a idia de deciso
racional. Na verdade para esse autor, a deciso resultante es el fruto de un largo y
complejo proceso que poco tiene que ver con el esquema clsico de la decisin
concebida como un acto lineal y basado en los postulados de libertard y racionalidad
de quien la toma (ROTH DEUBEL, 2006a, p.75).

A partir da exposio acima, pode-se sinalizar que a poltica pode ser

formulada no mbito de um processo decisrio pelos tomadores de deciso que pode

180
ser de forma democrtica e participativa ou autoritria, de baixo para cima ou de
cima para baixo, de tipos extremos como o racional ou incremental, e mediante ajuste
mtuo entre os atores intervenientes; com ou sem manipulao e com controle da
agenda dos atores com maior poder, detalhadamente concebida ou deixada
propositadamente incompleta.

A formulao exige compromissos por parte dos atores envolvidos que

se expressam por meio do anncio de resultados e metas governamentais para um
dado problema. Independentemente da forma se processe, a formulao se inicia a
partir da incluso de um determinado assunto na agenda de governo.

3.5.1 A construo da agenda e problemas pblicos

A construo da agenda o processo pelo qual os assuntos chegam

ateno do governo e o seu estudo tem como objetivo compreender como surgem as
demandas por uma poltica, como elas so articuladas por atores especficos e de que
maneira emergem na agenda do governo.

As relaes cotidianas entre a sociedade e o Estado tomam a forma de

problemas e solues, demandas e ofertas, necessidades e satisfaes. A construo
da agenda ou mais propriamente a incluso ou no de um determinado assunto na
agenda de governo revela o fato de que em funo da assimetria existente na
distribuio do poder, nem todas as questes se transformam em assuntos que sero
objeto da ao governamental. Em outras palavras, nem todos os assuntos so
introduzidos na agenda e elaborados a fim de darem lugar a uma poltica a ser
implementada.

Em relao ao estudo da formao da agenda de governo, Nelson

(1996) destaca que essa preocupao no algo novo. Em realidade, segundo ela, o
que existe uma troca de rtulo, um novo nome para as inquietaes relacionadas
definio de problemas, ao entendimento das atividades dos grupos de interesses e
aos seus efeitos sobre as polticas pblicas.

181
 El proceso por medio del cual los conflictos y las preocupaciones llegan
a recibir atencin gubernamental y a ser candidatos de resolucin en
potencial por parte del sector pblico, se le ha denominado de formacin
o fijacin de la agenda (NELSON, 1996, p.106).

Viana (1996) e Nelson (1996), utilizando-se dos pressupostos de Elder

e Cobb, destacam que os estudos acerca da construo da agenda revelam a natureza
da relao entre o meio social e o processo poltico.

Alvarez Diaz (1992) tambm ressalta a importncia do estudo da

construo da agenda e do processo de formulao de poltica, pois ele proporcionaria
o entendimento acerca da incorporao de assuntos na agenda, na definio de
alternativas e do modo como determinado assunto ser tratado, uma vez que envolve
uma contnua confrontao entre os diversos setores e atores envolvidos em tal
processo. Nesse sentido, o autor afirma que a

[] formacin de la agenda es un punto polticamente crtico en el

proceso de formacin de polticas, en el que participan ciertos actores
con montos variables de poder. La distribucin desigual de poder
determina tanto los temas de la agenda como la seleccin de la
definicin ms adecuada del problema, e influye adems en la viabilidad
de la implementacin de la poltica (ALVAREZ DIAZ, 1992, p.17)

Esse tipo de estudo, segundo Roth Deubel (2006a) est relacionado

com a problemtica poltica predominante em cada momento histrico. Nos anos 60,
por exemplo, a preocupao era com o processo de implementao. J nos anos 80,
mudou o foco e se passou a criticar os aspectos relacionados ao corporativismo e
burocratizao do Estado, dando nfase ao processo de formao da agenda de
governo. Em suas prprias palavras, o autor destaca que

[] en los aos ochenta, el centro de inters se desplaz hacia la

problemtica de la constitucin de las agendas gubernamentales y de
las configuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que
influyesen en las polticas pblicas (ROTH DEUBEL, 2006a, p.16).

182
 Em relao necessidade de entender as aproximaes acerca do
conceito de agenda, Moreno Salazar (1993, p.13) afirma que compreender o que a
agenda de governo importante para perceber de que forma y qu contenido debern
reunir o renen de hecho los asuntos que estn en la fase previa a una toma de
decisin y formulacin.

Elder e Cobb (1996) definem a agenda de governo como um processo

onde se estabelece qual dos diferentes assuntos ou problemas levantados iro chamar
ateno do governo e podero se tornar assunto de poltica pblica. Alis, quando se
trata do tema agenda de governo (agenda setting) e sua tipologia, os autores Elder e
Cobb so referncias destacada na literatura.

Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual

ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar atencin seria y activa del
gobierno como posibles asuntos de poltica pblica. La importancia del
proceso se debe principalmente a dos hechos. En primer lugar, la
capacidad de atencin del gobierno es necesariamente limitada: siempre
hay ms asuntos por atender que tiempo para considerarlos. En
segundo lugar, los problemas de polticas pblicas no son datos a priori,
sino resultados de definiciones (ELDER e COBB, 1996, p.77).

Alvarez Diaz (1992, p. 25) afirma que o termo agenda se usa para
fazer aluso ao conjunto general de controversias polticas que entran dentro del
rango de las que ataen y merecen la atencin legtima de las autoridades pblicas.

Para Aguilar Villanueva (1996c, p.29), o conceito de agenda aparece

na literatura como se referindo a um conjunto de problemas, demandas, cuestiones,
asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin
y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han
considerado que tienen que actuar.

Ainda sobre o conceito de agenda, Roth Deubel (2006a, p.57),

recorrendo a Padioleau, afirma que o termo agenda utilizado para se referir ao
conjunto de problemas percebidos que necesitan un debate pblico, o incluso la
intervencin (activa) de las autoridades pblicas legtimas. E que devido variedade e
complexidade do menu do Estado difcil estabelecer com exatido a noo de
agenda, uma vez que este pode se referir a uma variedade de agendas que podem ser

183
especificadas a partir de categorias. Como exemplo, o autor cita a classificao de
agenda segundo as instituies envolvidas: a agenda governamental, agenda
legislativa, agenda administrativa, etc.

Viana (1996, p.07), ampliando o leque em relao ao conceito de

agenda (agenda setting), apresenta a definio proposta por Kingdon. Para esse autor,
a agenda o espao de constituio da lista de problemas ou assuntos que chamam
a ateno do governo ou cidados. A partir dessa definio, a autora destaca que
existem trs tipos de agenda. A agenda sistmica ou no-governamental, que a lista
de assuntos que h anos, preocupao do pas, sem contudo merecer ateno do
governo. A segunda, denominada de agenda governamental, que contrariamente a
anterior, uma lista que engloba os problemas que fazem jus a ateno do governo. E
a terceira, chamada de agenda de deciso ou agenda poltica a lista de assuntos que
esto no limbo; ou seja, aqueles sobre os quais se ir deliberar se iro ou no
merecer a ateno do governo.

Aguilar Villanueva (1996c) recorre s contribuies de Elder e Cobb

para apontar a existncia de dois tipos de agenda e afirmam que essa distino
necessria para mostrar como se d a sua construo. O primeiro tipo, denominada de
sistmica, pblica ou constitucional agrega todos os assuntos que so indicados pela
comunidade poltica e que foram destacados como sendo merecedores de ateno
pblica enquanto que o segundo tipo de agenda denominado de agenda institucional,
formal ou governamental engloba os assuntos expressamente aprovados por um
rgo governamental como sendo dignos de ateno.

Viana (1996), assim como Aguilar Villanueva (1996c), destaca que a

agenda sistmica possui assuntos de ordem mais abstrata, gerais e globais e so mais
indicaes do que definies de problemas a atender. Por outro lado, a agenda
institucional tende a ser mais especfica, concreta, indicando e definindo os problemas
de maneira mais precisa. Dentro dessa acepo, nem sempre as agendas seguem
caminhos parecidos e portanto podem existir discrepncias considerveis entre elas. E,
quanto maiores as discrepncias, maior a intensidade e freqncia dos conflitos no
sistema poltico. Em relao ao hiato entre os dois tipos de agenda, as palavras de

184
Aguilar Villanueva (1996c, p.33-34) destacam que

[] la distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos rdenes

de cuestiones tericas. El primero, relativo a la agenda sistmica, busca
saber cmo determinados asuntos y problemas logran expandirse,
obtener visibilidad y consenso general, alcanzar la calidad de "problema
pblico". El segundo orden, relativo a la agenda especfica del gobierno,
busca saber cmo determinados asuntos e problemas,
independientemente de si han despertado o no el reconocimiento e
inters de toda comunidad poltica logran a tener atencin de polticos o
funcionarios y ser aceptados como objetos de su intervencin.

J Ortega Prez e Ruiz Seisdedos (2005) trazem dois termos

diferentes para se referir aos tipos de agenda anteriormente apontados. So eles:
agenda conjuntural e agenda poltica que se equivalem consecutivamente agenda
sistmica e agenda institucional ou governamental no mesmo sentido proposto por
Cobb e Elder.

Ortega Prez e Ruiz Seisdedos (2005, p.121) partem da mesma

argumentao de Aguilar Villanueva (1996c) e Viana (1996) ao se referirem ao hiato
entre os dois tipos de agenda. Eles afirmam que quanto maior for o hiato entre a
agenda conjuntural e a agenda poltica ms conflictivas sern esas relaciones. As
discusses pertinentes para o entendimento dessas duas esferas passam por
questes do tipo: como as demandas, os problemas e as necessidades de grupos
particulares se convertem em assuntos pblicos? E ainda, como se d o processo de
deciso que leva o governo a decidir sobre sua agenda?

Cobb e Elder (1996) oferecem um modelo integrado do processo de

formao de agenda e respondem aos aspectos anteriores ponderando inicialmente
sobre como um assunto passa a ser fazer parte da agenda. Segundo eles, para que
isso acontea necessrio que os assuntos cumpram trs requisitos: 1) que sejam
objeto de ateno ampla ou, ao menos, de amplo conhecimento pblico; 2) que um
grande nmero de pessoas acredite ser necessrio algum tipo de ao para ele; 3) que
aos olhos dos membros da comunidade, a ao seja competncia de alguma entidade
governamental.

185
 Esses autores tambm afirmam que dificilmente um assunto chega
agenda de maneira acidental, ou seja, ele chega atravs de uma convergncia
ajustada entre pessoas, problemas, solues e oportunidades de escolha. Mas sem
dvida, o fator com maior peso na configurao da agenda formal do governo a fora
dos atores polticos que intervm no processo.

Subirats (1994, p.54), utilizando os termos agenda de governo ou

programa de governo como sendo sinnimos destaca que a agenda demonstra como
um determinado problema percebido pelo poder pblico e se torna um problema
pblico (issue). O autor ao abordar o processo de construo da agenda faz uma srie
de consideraes a respeito do problema pblico; de como uma percepo inicial
(problema, demanda, questes) se transforma em problema pblico que sofrer a
interveno do poder pblico. Reconhecendo que nem todas as questes se tornam
problemas pblicos, ele diz que o trnsito del asunto al programa o agenda precisa de
la intervencin de aquellos que tienen cierta influencia en la formacin del mismo
(agenda setters).

Segundo Alvarez Diaz (1992, p.24-23), as demandas surgem no

interior da sociedade e possuem uma probabilidade de serem apoiadas por uma arena
de conflito e representam una necesidad o aspiracin insatisfecha o no plenamente
satisfecha, tal que, una vez expresada o identificada, exige alguma forma de accin
pblica (de intervencin o de inhibicin). Nesse sentido, afirma que existem dois tipos
de demanda social: a manifesta e a latente. A primeira aquela que representa uma
insatisfao sentida por por un grupo, o uno o ms individuos, que piden una
respuesta. E a segunda, denominada de latente, aquela que

[] aun sin ser ser expresada por parte de alguien, puede determinarse
que existe objetivamente (mediante procedimientos) como carencia o
necesidad no satisfecha para un determinado grupo o para un cierto
nmero de individuos.

Para Moreno Salazar (1993) tambm aponta para a necessidade do

entendimento acerca de como uma necessidade se torna efetivamente uma demanda.
As demandas acontecem quando grupos ou indivduos, com respeito a uma realidade

186
percebem a necessidade de algum tipo de interveno. A demanda o assunto (issue)
que entra na agenda de governo. Alm dessa distino, que para o autor crucial,
existe ainda o fato de que quando um determinado assunto colocado na agenda, isto
no significa necessariamente que ele sofrer uma interveno ou ser solucionado
por parte do governo.

Frey (2000) em relao inscrio do assunto na agenda enfatiza que

no momento de agenda setting que se decide qual assunto ir efetivamente fazer
parte da pauta poltica e se tornar assunto de policy. Nesse sentido, o autor destaca
que os problemas do ponto de vista

[...] analtico se transformam em problemas de policy a partir do

momento em que adquirem relevncia de ao do ponto de vista poltico
e administrativo. Somente a convico de que um problema social
precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um
problema de policy (Windhoff-Hritier, 1987, p. 68, apud, FREY, 2000,
p.227).

Roth Deubel (2003, 2006a, 2006b) tambm traz uma contribuio

importante acerca do entendimento de como um determinado assunto includo na
agenda. Ou seja, como ele passa de uma percepo inicial e se torna um problema
pblico que sofrer a interveno necessria por parte do governo. Antes porm, o
autor destaca, que necessrio primeiro entender como se da construo de um
problema. Para esse autor, os problemas so construes resultantes da luta entre
diversos atores sociais e polticos que libran para imponer uma lectura de um
problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos en un
sentido amplio) (ROTH DEUBEL, 2006a, p.58 e 2006b, p.73).

A inscrio do problema na agenda, isto a sua transformao de

assunto em problema pblico (issue), acontece segundo, Roth Deubel (2006a, 2006b)
por meio de oportunidades polticas y luchas onde determinados grupos que
defendem um assunto buscam desenvolver estratgias para chamar ateno sobre o
tema com o objetivo de obrigar o Estado a inclu-lo em sua agenda.

Para entender a lgica perversa da construo da agenda foroso

considerar que os problemas que podero se tornar problemas pblicos envolvem

187
diversas situaes e possuem as mais diferentes causas e nveis de complexidade. O
fato de como uma necessidade se transforma em demanda (issue) e porque o assunto
inscrito na agenda sofre ou no interferncia, deve ser compreendido a partir do
entendimento acerca dos processos polticos (politics) que evolvem o demandante
(grupo ou indivduo) e o decisor (grupal ou individual).

Segundo Roth Deubel (2006a, 2006b), o problema, ao atingir a

agenda, passa por um processo de institucionalizao dentro do espao de
legitimao mediante o qual obtm o reconhecimento de la necessidad de una
intervencin pblica (o poltica). Isso significa que o processo de institucionalizao
pelo qual o problema passa vai alm da sua incluso da agenda. De fato, ele serve
para legitimar tanto a formulao dada ao problema, quanto os seus atores
(defensores). Isso representa que a definio de um problema pode ser a chave para o
seu tratamento posterior; e, para tanto, ele deve ser politicamente acreditvel e
aceitvel. Logo, ao definir uma situao como um problema se est acolhendo idia
de que este passvel de soluo. E que, portanto, necessrio definir alternativas
capazes de atender as suas especificidades.

Nessa perspectiva, a incluso do assunto na agenda e o seu processo

de institucionalizao (legitimao) revestem fundamental importncia poltica e
administrativa, tanto no plano terico como no prtico. Isso porque ela revela o modo
pelo qual se elabora a agenda de governo, a forma e contedo da agenda e como se
d a definio do problema. Esse processo poltico evidencia, conseqentemente, o
bem-estar ou a enfermidade da vida pblica; e revela qual a estrutura de poder que
domina efetivamente uma poltica pblica.

En un momento determinado se concentra pues, toda la compleja

problemtica de definicin de los problemas, agregacin de intereses y
su representacin y organizacin. La agenda nos muestra cul es la
percepcin de los poderes pblicos, en un instante concreto, sobre o
que debe resolver (SUBIRATS, 1994, p.55).

A transformao do que se quer (demanda, questes, necessidades)

para o que ser considerado ou tratado (problema pblico, assunto, issue), tambm
destacado por Subirats (1994). Para ele, isso se d atravs de uma batalha entre

188
atores que tentam a todo custo garantir que suas indicaes e preferncias sejam
atendidas e faam parte da agenda. Esses atores so de diversos segmentos. Por
terem um papel importante na formao da agenda, so chamados de agenda setters.
Eles podem ser grupos organizados representantes de interesses sociais, partidos
polticos, setores influentes do aparato burocrtico, a opinio pblica e a populao
afetada pelo problema.

De acordo com Ortega Perz e Ruiz Seisdedos (2005), os atores53 que

influenciam a construo da agenda e pressionam para que seus interesses sejam
atendidos pelo governo so: o parlamento, o governo, a administrao e a burocracia e
os diversos grupos de interesses (associaes, sindicatos, etc.), os partidos polticos e
grupos de peritos.

Viana (1996) se apia em Kingdon para abordar o tema dos tipos de

54
atores que influenciam a construo da agenda. Para esse ator, os atores podem ser
de tipo governamental e no-governamental. Os atores governamentais so: o alto
staff da administrao, o funcionalismo de carreira, os parlamentares e os funcionrios
do congresso. Os atores no-governamentais so: os grupos de presso ou interesse,
os acadmicos, os pesquisadores e consultores, a mdia, os participantes de
campanhas eleitorais, os partidos polticos e a opinio pblica.

Real Dato (2005) tambm aponta os atores que participam do processo

de elaborao de uma poltica pblica. Ele divide os atores em duas categorias. Os
atores governamentais, que so aqueles que esto dentro da estrutura institucional do
Estado e, portanto, constituyen instncias depositarias de poder pblico. So eles:
governo, burocracia e administrao pblica, parlamento e tribunais de justia. Os
atores no-governamentais no fazem parte do ncleo poltico-administrativo do
Estado donde se deposita el poder pblico. So eles: partidos polticos, organizaes
defensoras de alguns interesse coletivo, empresas e corporaes empresariais,
organizaes do terceiro setor (ONGs, fundaes, etc.), grupos de peritos, meios de
comunicao de massa, indivduos influentes e opinio pblica.

53
Cf.Ortega Perz e Ruiz Seisdedos (2005).
54
Cf. Viana (1996).

189
 Sobre as razes que levam a que um assunto entre na agenda de
governo, Nelson (1996) destaca um outro aspecto: a comoo afetiva. Para ela,
apresentar um assunto com grande comoo afetiva uma ttica freqente para
garantir-lhe um lugar na agenda. Uma vez que a opinio pblica tende a apoiar o
assunto, o que antes no estava na agenda entra como assunto pertinente para
interveno, independentemente de haver um embasamento terico ou uma
confirmao de sua necessidade atravs de dados (qualitativos ou quantitativos). A
presso causada pelos cidados pode ser, portanto, um fator decisivo para levar um
assunto agenda de governo. A partir dessa argumentao, fica claro aqui o poder da
opinio pblica, confirmando que quanto maior for o nmero de cidados que apiam
uma idia, mais provvel sua incluso na agenda.

Os problemas segundo os autores acima citados so construes

sociais que dependem do valor e das crenas de quem os observa. Isso significa dizer,
que os problemas pblicos, que so apontados para serem incorporados na agenda
so percebidos e definidos atravs de concepes que refletem percepes
especficas de uma dada realidade. Por conseguinte, a soluo tambm estar a elas
condicionada. Isso mostra a distino entre a deciso em considerar um determinado
assunto como participante da agenda e a deciso de qual curso de ao e deve ser
adotado para resolv-lo.

Segundo Aguilar Villanueva (1996c), a definio e a forma de tratar o

problema so determinantes para que ele chegue ou no a fazer parte agenda de
governo. Em suas prprias palavras,

[] en efecto, el que una demanda, problema, cuestin o asunto llegue

a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobierno supone
analticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarle
atencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elaboracin y
seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisiones pueden ser
cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analticamente son
condiciones interdependientes y necesarias para llegar a la decisin de
que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar slo sobre lo
que previamente ha llamado y fijado su atencin (Aguilar Villanueva,
1996c, p.29)

190
 A citao acima indica que a construo da agenda implica em
escolhas importantes e deve ser entendida como um processo de tomada de deciso
influenciado pelo contexto. Esse processo pode ser estruturado e bem definido em
alguns casos e, em outros, dependendo do evento em si ou da rea de poltica pblica
em que se insira, pode ser difuso e pouco estruturado. Pode tambm haver uma
grande variedade e quantidade de atores, que podem inclusive se alternar a depender
do interesse ou da questo em pauta, num mesmo processo que ir levar a uma
determinada tomada de deciso. O jogo de interesses e de poder entre os atores
envolvidos no processo de formao da agenda uma caracterstica particular de cada
poltica pblica.

Tambm tratando da diversidade de atores e seus respectivos

interesses na construo da agenda, John (1999) corrobora a idia de que o processo
difere em funo da rea de poltica em questo. Cada rea possui seu prprio
equilbrio de foras entre os atores que influenciam a construo da agenda e produz
certo tipo de relao entre eles, em funo do tipo de atividade que a ao pblica
busca produzir.

Sobre essa questo Elder e Cobb (1996, p.82) afirmam que la

formacin de la agenda implica todo un conjunto cambiante de actores, los cuales
vienen y van , determinados por el tiempo que dedican al proyecto a la luz de los otros
asuntos que deben y quieren atender. Eles destacam que, assim como existem
diversas possibilidades quanto a selecionar um determinado problema pblico tambm
h, consequentemente, para cada problema, uma quantidade significativa de
definies que influenciam diretamente a forma de resolv-lo. Ento, entender o
processo atravs qual o assunto colocado em pauta, entender como se d sua
definio enquanto problema pblico e, como sua soluo consentida, est
intimamente relacionada com o jogo de poder que se verifica entre os diversos atores
envolvidos no processo da formao da agenda e na escolha de alternativas para
atend-los.

191
 O percurso que transforma a questo problemtica ou demanda em
problema pblico vai depender, portanto, do peso que atores com diferentes
interesses possuem no processo de definio na agenda. Isso quer dizer que, o poder
de cada grupo ou indivduo que atua na configurao da agenda decisivo em relao
a qual problema ser includo na agenda.

O estudo do poder e a influncia exercida pelos diversos atores sociais

no processo de formao da agenda e formulao da poltica so imprescindveis para
entender como um determinado assunto alm de entrar na agenda, adquire o formato
ou contm as alternativas que lhe foram propostas. Estudar o momento da formulao
de uma poltica pblica , portanto, compreender como as necessidades se tornam
demandas, como as alternativas so formuladas, como se d o processo e tomada de
deciso, e qual o poder exercido pelos atores sociais envolvidos. Nesse sentido,
Lindblon (1981, p.08) afirma que

Para compreendermos quem ou qu formula poltica, preciso

entender as caractersticas dos participantes, os papis que
desempenham, a autoridade e os outros poderes que detm, como
lidam uns com os outros e se controlam mutuamente.

Levando em considerao a importncia do entendimento de como se

d a tomada de deciso, a subseo a seguir se deter nos modelos analticos que
podem ser utilizados para analisar tal processo. Vale no entanto ressaltar que o
momento de tomada de deciso um recorte analtico, que de maneira alguma deve
ser entendido como sendo algo precisamente delimitado no processo de elaborao de
uma dada poltica pblica.

3.5.2. O processo de tomada de deciso

Qualquer escolha que se faa em um governo implica numa tomada de

deciso. Nesse sentido necessrio entender a maneira como o governo decide sobre
as polticas, seu padro e estilo de deciso.

192
 A tomada de deciso considerada como o processo de responder ao
assunto mediante a busca de alternativas para solucion-lo. Ou seja, o momento da
tomada de deciso no processo poltico pode ser definido por uma escolha de
alternativas de poltica que foram geradas dentro do sistema poltico onde diferentes
solues potenciais para um dado assunto ou problema pblico devem ser
consideradas.

Lindblon (1981) ressalta que o processo decisrio no ocorre de forma

ordenada e racional. E que a isso se agrega o fato de que ele diferente em cada
sistema poltico e regido por foras diversas (negociao, novas oportunidades, etc.).
Dessa forma, para entender como se d a tomada de deciso Lindblon (1981, p.10)
afirma que necessrio consider-lo como algo extremamente complexo, sem
princpio meio e fim, cujos limites so incertos. De algum modo, diz ele, um conjunto
complexo de foras produz determinados efeitos, que chamamos de poltica.

Na literatura pesquisada, podem ser encontrados diferentes modelos

pelos quais a tomada de deciso pode ser analisada. Os modelos explicativos ou
modelos tericos ou ainda enfoques tericos usados para anlise do processo de
tomada de deciso tm a ver com a afinidade entre o modo de elaborao de polticas
pblicas e a forma como se articulam os atores organizados no interior das arenas
decisrias do Estado na sua relao com a sociedade.

Esta subseo tem como objetivo apresentar os modelos propostos

para a anlise do processo de tomada de deciso. Ao faz-lo, no houve inteno de
esgotar as possibilidades encontradas na literatura, as quais so provenientes de
diferentes cincias sociais; o que revela mais uma vez o carter interdisciplinar do EAn.
A inteno apresentar aspectos e categorias de anlise presentes no debate acerca
do processo de tomada de deciso que podem ajudar a entender o papel do Estado e
a forma como os atores se organizam e participam do processo de elaborao de
polticas.

A organizao da mesma est pautada em uma ordem de superao

que cada um dos modelos representa dentro dos estudos das polticas pblica e que
so indicados pelos autores pesquisados. Ao organizar os itens desta subseo do

193
modo como esto apresentados pretende-se possibilitar de maneira didtica a
visualizao das grandes linhas analticas desenvolvidas no campo das polticas

pblicas que so utilizadas para analisar e compreender os aspectos relacionados ao

processo decisrio. Aps a apresentao desses oito modelos, e com o objetivo de
oferecer ao leitor outras perspectivas para a organizao das contribuies presentes
na literatura acerca do tema, mostro as classificaes sugeridas por dois
pesquisadores contemporneos com vistas a sistematizar essas contribuies

3.5.2.1 O Modelo Racional

Nesse modelo, tambm denominado de Racional Compreensivo ou

Racional Clssico, o ator ou decisor (individual ou coletivo) atua utilizando critrios de
racionalidade. um modelo descritivo e prescritivo, pois dispe de todas as decises
necessrias para a tomada de deciso e, diante disto, pode escolher e prescrever qual
a melhor opo dentre as demais. Este modelo de tomada de deciso estabelece quais
os valores devem ser elevados ao mximo e quais as melhores alternativas para
decidir. A escolha da melhor alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise
abrangente e detalhada da cada alternativa e de suas conseqncias.

As informaes que servem como apoio para a tomada de deciso so

obtidas atravs de estudos empricos que envolvem desde o clculo de custo-benefcio
at a avaliao das conseqncias de todas as possibilidades viveis. Segundo
Moreno Salazar (1993), a racionalidade desse modelo oferece um arqutipo similar ao
do homem econmico.

Segundo Forester (1996, p. 317), nesse modelo os decisores devem

possuir:

a) un problema bien definido, b) una gama completa de alternativas a

tomar en consideracin, c) una informacin bsica completa, d)
informacin completa sobre las consecuencias de cada alternativa, e)
informacin completa acerca de los valores y preferencias de los
ciudadanos y, f) todo el tiempo, la capacidad y los recursos.

194
 Este modelo parte da premissa irrealista ou ingnua de que existe
informao perfeita e de que o processo de tomada de deciso no est sujeito ao
peso das relaes assimtricas de poder.

3.5.2.2 O Modelo de Racionalidade Limitada

um modelo que surge como crtica ao Modelo Racional

(compreensivo), tendo como seus percussores Hebert Simon e James March. Este
modelo tem como base a crtica ao nvel de informao e sugere que o conhecimento
nunca abrange a totalidade. Nesse sentido, Subirats (1994) aponta que o decisor no
dispe de todas as informaes e, por isso, utiliza-se apenas daquelas que esto
disponveis.

Tomando como ponto de reflexo as premissas nas quais se baseia o

Modelo Racional, Forester (1996, p.318), ao destacar os pressupostos de H.Simon,
afirma que a tomada de deciso em uma realidade concreta est muito alm daquilo
que proposto pelo modelo anterior. E que, por isto, os decisores encaram de fato os
seguintes aspectos:

a) problemas ambiguos y mal planteados, b) informacin incompleta

acerca de las alternativas, c) informacin incompleta acerca de los
fundamentos y antecedentes del problema, d) informacin incompleta
acerca de las consecuencias de las supuestas alternativas,
e)informacin incompleta acerca del rango y contenido de los valores,
preferencias e intereses y f) tiempo, habilidades y recursos limitados.

Autores como Subirats (1994), Forester (1996) e Roth Deubel (2006),

destacando os pressupostos do Modelo de Racionalidade Limitada proposto por H.
Simon, afirmam que o decisor nunca toma uma deciso atravs da lgica racional
absoluta. Isso se deve ao fato de que existem restries (limitaes) que levam o
decisor a escolher aquela opo que a mais satisfatria e no aquela que atende a
um requisito de racionalidade. Esses limites podem abranger desde a atuao dos

195
decisores (ao administrativa), seja ela individual ou coletiva, at o prprio
conhecimento que utilizado como base para a tomada de deciso. As condies
limitantes destacadas por Forester (1996) e que restringem a ao do decisor na
tomada de deciso so: os limites cognoscitivos, a difereciacin social, o conflicto
pluralista e as distorciones estructurales.

Como crtica, Subirats (1994, p.80) enfatiza que o Modelo de

racionalidade limitada no capaz de dar conta dos aspectos polticos mais globais.
Mas, aponta como vantagem desse modelo uma melhor explicao acerca das
ineficiencias del sector pblico que resultan ms extraas o incoherentes con el
modelo racional neoclasico. Isso porque a tomada de deciso muitas vezes pautada
em juzos no-racionais.

3.5.2.3 O Modelo Incremental

O Modelo Incremental, assim como o Modelo da Racionalidade

Limitada, surge como uma crtica ao Modelo Racional (compreensivo) do processo de
tomada de deciso. Ele se baseia na premissa de que no existe uma explicao
racional, seja global ou limitada, no processo de tomada de deciso. Segundo este
modelo, a deciso mais adequada aquela que assegura o melhor acordo entre os
interesses envolvidos.

Para Moreno Salazar (1993, p.12), este modelo tem um carter mais
descritivo pois conduz mediante la definicin por ensayo y error, a soluciones
sactisfactorias.

J para Subirats (1994), a tomada de deciso no modelo incremental,

contrariando a viso racional, um resultado de presses, compromissos, coalizes
entre atores que se encontram numa relao de interdependncia. E no realizada
de maneira racional otimizadora.

Souza (2005, 2006), comentando autores como Lindblon, Caiden e

Wildavsky, escreve que segundo este modelo, a poltica pblica entendida como um

196
processo incremental, no qual os recursos governamentais se distribuem em funo de
decises marginais, incrementais e pouco substantivas. O que levaria, no mximo, a
um pequeno avano de determinados aspectos de uma poltica pblica. Nas palavras
de Roth Deubel (2006, p. 92), neste modelo,

[] el pasado determina de forma considerable las decisiones de hoy y

las de maana. Es el triunfo del pragmatismo y del reformismo de la
poltica de los pequeos pasos como estrategia para lograr acuerdos y
arreglos en un universo plural.

Souza (2005) e Roth Deubel (2006a) apontam que este modelo perde
parte de seu poder explicativo no contexto atual devido s grandes mudanas e
reformas provocadas pelo ajuste fiscal em vrios pases. Deste modo, se torna
impossvel fazer apenas um arranjo incremental uma vez que por vezes necessrio
estabelecer novas polticas pblicas (permeada de valores e objetivos) que em muitos
casos podem ser contrrias s outras anteriormente elaboradas.

3.5.2.4 O Modelo de Explorao Combinada

Este modelo parte da idia da necessidade da explorao mista de um

problema. considerado por muitos mais como uma forma de examinar um problema
do que propriamente um novo modelo. Por isso, tende a ser um modelo intermedirio
de tomada de deciso. Visto desta forma no se baseia em postulados muito distintos
dos anteriores, mas prope uma nova forma de explorar os problemas utilizando-se
dos elementos analticos de outros modelos. Segundo Etizioni (1996), o criador do
modelo de explorao combinada, ele rene elementos dos modelos racional e
incremental.

Desta forma, segundo Aguilar Villanueva (1996b), o Modelo de

Explorao Combinada (mixed scanning), abarca muito mais uma prtica profissional
do que propriamente um modelo com caractersticas terico-metodolgicas originais.

Destacando o ponto onde se encontram elementos dos dois modelos

utilizados (racional e incremental) para a anlise da tomada de deciso acerca da

197
questo a resolver, Aguilar Villanueva (1996b) afirma que as informaes so
produzidas a partir de duas perspectivas que ele compara a duas cmaras fotogrficas
que enfocam a questo a resolver por dois ngulos distintos, ainda que
complementares. A primeira, atravs de um ngulo muito amplo cobre tudo, mas sem
detalhes; e a segunda, atravs de um ngulo mais agudo, cobre as reas que, ao
terem sido antes reveladas merecem maior aprofundamento.

A metfora utilizada fornece indcios onde possvel afirmar que a

tomada de deciso, na perspectiva do Modelo Mixed Scannig, realizada atravs do
emprego de dois tipos de informao acerca da questo a resolver. Uma, de carter
mais amplo e outra de carter mais restrito, seletivo e detalhado. Nesse sentido, o
modelo utiliza, de um lado, a anlise detalhada prpria do racionalismo. De outro, e
como condio do primeiro, uma reviso de informao que atende a determinadas
intenes prprias (modelo incremental). Nas prprias palavras de Aguilar Villanueva
(1996b, p.56) o Modelo de Exploracin Mixta ou Mixed Scannig

[] una visin general y contextual de la cuestin a resolver que,

despus, se dedica al estudio puntual y preciso de algunos de sus
componentes particulares. En parte, es una estrategia racionalista
porque no renuncia a la anlisis de fondo de ciertas situaciones y
componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de
exigirse examinar acabadamente todo ele universo constitutivo y
etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia
incrementalista, porque no examinar una cuestin exhaustivamente en
todas las dimensiones que encierra. Aunque est distante del
incrementalismo, porque no se reducir a tomar en examen solo los
componentes que le son ya conocidos y porque las manipular
marginalmente.

3.5.2.5 O Modelo da Anarquia Organizada

Este modelo, tambm denominado de modelo da lata de lixo (Modelo

Garbage Can), assim como o modelo de Mixed Scanning, representa a anttese do
Modelo Racional. Neste caso, as escolhas dos decisores em relao s polticas
pblicas so feitas como se estas estivessem em uma lata de lixo. Levando a
metfora mais adiante, diz-se que, de tempos em tempos, se deve sacudir a lata de
lixo para provocar cambios en la disposicin de los elementos y as lograr nuevas

198
configuraciones que permitan descubrir o crear oportunidades de decisiones y de
soluciones (ROTH DEUBEL, 2006a, p.95).

Para autores como Olsen, March e Cohen, a situao se caracteriza

pela existncia de solues procuram de problemas. A casualidade um atributo
inerente a processos decisrios dessa natureza. As instituies so ento
consideradas como sendo formas anrquicas em que predominam conjuntos de idias
que carecem de consistncia. Parte-se da perspectiva de que o processo de tomada
de deciso sofre pouca ou nenhuma influncia da ao racional das instituies, e que
ele decorreria do encontro casual entre um dado problema e uma dada soluo. Nas
palavras de Mondragn (2005, p. 141)

La decisin nace as del encuentro fortuito y de la interrelacin entre

problemas, objetivos, alternativas y actores. Lo cierto es que este
enfoque puede resultar til para explicar la toma de decisiones en
situaciones de complejidad, indefinicin de problemas y un importante
nmero de actores e intereses en el proceso decisional.

Instituies pblicas afeitas a este modelo se caracterizam por possuir:

valores e objetivos ambguos, conhecimento e informao incompletos ou
fragmentados e processos de deciso complexos e de natureza simblica.

3.5.2.6 O Modelo de Escolha Pblica

Segundo o Modelo de Escolha Pblica (Public Choice), cada ator

poltico tomaria decises de acordo com seus interesses estritamente pessoais. Os
indivduos so vistos como instrumentalmente racionais, isto , capazes de escolher
aes apropriadas aos objetivos que pretendem alcanar. Segundo Souza (2005) e
Roth Deubel (2006a) as caractersticas presentes nesse modelo so: auto-interesse
(busca da satisfao de interesses pessoais), racionalidade limitada e informao
incompleta.

A poltica pblica seria, ento, o resultado de um comportamento

egosta dos indivduos, que faz com que a tomada de deciso individual implique numa

199
tenso permanente com os desejos do pblico em geral. O ator poltico visto como
um sujeito que tem como objetivo maximizar o seu bem-estar (aumentar seu poder,
ganhar uma eleio, para angariar votos, etc.) em detrimento dos interesses pblicos.

As decises polticas e econmicas dos governos estariam sujeitas a

um conjunto de poderes compartilhados por diferentes agentes e atores com funes
diferentes no sistema poltico Executivo, Legislativo, Judicirio, a prpria
administrao pblica, os partidos polticos e os grupos de presso que interferem na
elaborao das polticas pblicas atuariam sempre em defesa dos seus interesses
particulares. E os governos, tendo que se submeter apreciao popular
periodicamente, tem uma atuao limitada. O que acaba influenciando as decises
tomadas. Isso significa dizer que,

[] los polticos son como cualquier empresario privado; de manera que

el apoyo a decisiones polticas o a poltica pblicas encuentran su
motivacin y explicacin en la maximizacin de los intereses personales.
Cules son los intereses? Segn autores como Downs (1957) la
actuacin de los polticos depende de la probabilidad de conseguir su
reeleccin y de obtener ms recursos (maximizar) en trminos de poder,
de prestigio y de ingresos. En la actividad cotidiana, ellos buscan los
temas (que suelen ser de inters colectivo) que minimizan la distancia y
las divergencias con su electores durante su periodo para evitar
contradicciones o desacuerdos con el fin de asegurarse los votos en la
siguiente eleccin (ROTH DEUBEL, 2006a, p.96).

A teoria da escolha pblica assume que o indivduo a pea

fundamental no processo de tomada de deciso e que a escolha coletiva resultado
das preferncias dos indivduos envolvidos e das regras e procedimentos que
permitem passar de preferncias diversas de cada indivduo para uma nica escolha
coletiva.

3.5.2.7 O Modelo Neo-institucional

um modelo que surge com a inteno de superar o Institucionalismo

clssico que centra os estudos en los entes poltico-administrativos. Seu foco o
papel das instituies em relao aos comportamentos individuais e coletivos.

200
 Para Frey (2000, p.234), este modelo difere do Institucionalismo
clssico pelo fato de que ele no explica tudo por meio das instituies. O foco de
interesse se situa na anlise das condies de produo das instituies e de como
influenciam na dinmica social, uma vez que as instituies so tanto um fator de
ordem quanto de construo de sentido para as aes realizadas pelos diversos atores
no processo de tomada de deciso de uma poltica pblica.

Uma vez que as instituies passam a ser entendidas como regras

formais e informais que modelam o comportamento dos atores (SOUZA, 2005, p.15),
o Neo-institucionalismo entende que o processo de deciso sofre influncia da
identidade institucionalizada dos atores polticos e, tambm, dos seus interesses
pessoais. Assim, conforme Frey (2000, p.232), as regras, deveres, direitos e papis
institucionalizados influenciam o ator poltico nas suas decises e na sua busca por
estratgias apropriadas.

O Neo-institucionalismo ressalta tambm as limitaes de

racionalidade do processo de deciso como conseqncia de uma falta ou excesso de
informaes, e a existncia de regras gerais e entendimentos fundamentais que
prevalecem em cada sociedade e que exerceriam uma influncia decisiva sobre as
interpretaes e o prprio agir das pessoas.

3.5.2.8 O Modelo de Anlise de Redes

No Modelo de Anlise de Redes (Policy Networks), a tomada de

deciso explicada atravs das caractersticas das estruturas de interao (redes) nas
quais tem lugar o processo de formulao das polticas. O processo de tomada de
deciso acerca das polticas pblicas entendido como uma troca de recursos entre
agentes que, alm de ter um papel ativo na materializao de deveres pblicos, tenta
satisfazer seus prprios interesses.

Segundo Heclo (1978, p.102) o termo policy network denotaria as

interaes das diferentes instituies e grupos, tanto do executivo, do legislativo
quanto da sociedade, na gnese e na implementao de uma determinada policy.

201
 Uma definio comum encontrada em autores como Frey (2000),
Lorenzo (2005), Real Dato (2005) e Roth Deubel (2006a) a de que a Policy Network
pode ser vista como um conjunto de relaes relativamente duradouras, de natureza
no-hierrquica e independente, que compreende uma grande variedade de atores
(burocratas, legisladores, grupos da sociedade civil, etc.), que compartilham interesses
comuns em relao a uma poltica e permutam recursos para perseguir tais interesses
compartilhados.

Os mesmos autores concordam em destacar que essa perspectiva

uma maneira de atender s profundas conseqncias que as mudanas em curso em
relao aos papis do Estado e dos atores pblicos e privados no processo de
elaborao das polticas pblicas.

As anlises do processo de tomada de deciso que utilizam este

modelo se caracterizam pelo estudo das redes que so formadas em torno da poltica.
E na forma como diferentes interesses e atores conferem s redes estabilidade e
permeabilidade no que diz respeito interao e participao de novos atores e aos
resultados das polticas.

Duas vertentes se agrupam sob este modelo. So elas: Issue Networks

(redes de assunto) e Policy Communities (comunidades de poltica). A primeira, as
redes de assunto so redes flexveis (abertas) de intercambio de informaes que so
formadas em torno de determinados assuntos, com um grande nmero de atores (ou
de grupos de atores) que possuem acesso ao processo de elaborao de uma poltica
pblica. Por existir certa disputa entre esses grupos, essas redes possuem pouca
estabilidade e, consequentemente, pouco afetam o resultado do processo.

Diferentemente das redes de assunto, nas comunidades de poltica o

grupo de atores possui uma relao mais estreita; so redes relativamente mais fortes.
As relaes so mais estveis (sistmicas) e com um limitado grupo de atores que
compartilham um interesse comum (valores bsicos, recursos de troca) em uma
determinada rea. Eles fazem parte de um coletivo que influencia a elaborao da
poltica. As comunidades de poltica tm uma continuidade que vai alem daquela dos
seus componentes e os seus resultados so caracterizados pela alta estabilidade.

202
3.5.2.9 Duas classificaes dos modelos analticos de tomada de deciso

Uma interessante classificao dos modelos analticos do processo de

tomada de deciso pode ser encontrada em Roth Deubel (2006a). Conforme esclarece
esse autor, as teorias explicativas (modelos explicativos) podem ser agrupadas em trs
grandes categorias. Na primeira esto as teorias centradas na sociedade (society
centered) que partem do pressuposto de que a tomada de deciso sofre pouca ou
quase nenhuma influncia das instituies pblicas (seus atores e valores). Essa
categoria possui dois subgrupos que, apesar de apresentarem diferenas ideolgicas,
concordam no que se refere ao Estado enquanto uma entidade dependente das
rerlacores que se estabelecem entre ele e a sociedade. No primeiro subgrupo, se
encontram o enfoque marxista e o neo-marxista e, no segundo, o modelo rational
choice, o modelo pluralista, o de escolha pblica (public choice).

A segunda categoria proposta por Roth Deubel (2006a) se refere s

teorias explicativas centradas no Estado (state centered). Nessa categoria o Estado
tende a ser visto como independente da sociedade e a ao pblica o resultado da
escolha realizada pelos decisores polticos ou por altos funcionrios pblicos. Ou seja,
o Estado funciona como um selector de las demandas y un provedor de servicios e os
indivduos ou grupos que ocupam o Estado so quem determinan de manera esencial
las elecciones en materia de polticas pblicas. Pertencem a esta categoria os
modelos decisionistas (racionalidade limitada, incremental, o modelo Garbage Can e o
burocrtico ou neoweberiano).

A terceira categoria proposta pelo autor se relaciona s teorias que so

consideradas mistas por possurem uma posio intermediria em relao aos grupos
anteriormente citados. Os modelos pertencentes a essa categoria buscam explicar as
aes e as polticas pblicas atravs do estudo dos fatores internos (state centered) e
externos (society centered).

O Quadro 4 que segue, foi elaborado com o objetivo de facilitar o

entendimento acerca da classificao proposta por esse autor em relao aos modelos
de anlise do processo de tomada de deciso e da relao Estado-sociedade.

203
 Enfoques Enfoques
centrados na centrados no Enfoques
socieade Estado Mistos
O Estado como
Categoria O Estado como Fatores internos (state
varivel
Analtica varivel dependente centered) e externos
independente da
da sociedade (society centered)
sociedade

Minimizam a
Minimizam a De um lado repele a
Base influencia das
capacidade e o racionalismo
Explicativa mudanas e dos
impacto que as economicista que ou
atores situados no
instituies pblicas, social e por outro se
entorno social,
seus agentes e recusa ver a sociedade
econmico, poltico
valores podem ter submetida a um Estado
e internacional do
sobre as opes feitas que se encontra, alm
Estado para explicar
em ralao as disso, preso a de uma
as opes polticas
polticas minoria

Modelo de Neoinstitucionalismo
Modelos racionalidade (Histrico, econmico,
Analticos Modelo rational choice limitada, sociolgico),
Modelo pluralista Modelo incremental, Teoria de redes (policy
Modelo de escolha Modelo Garbage networks e policy
pblica Can community)
Modelo burocrtico Modelo Advocacy
ou neoweberiano Coalitions

Quadro 4 - Modelos de tomada de deciso e a relao Estado-sociedade

Alm da classificao apresentada acima, possvel encontrar outro

tipo de agrupamento das teorias explicativas ou modelos explicativos em Lorenzo
(2005). A classificao feita por esse autor, leva em considerao as indagaes que
esses modelos fazem a respeito de las causas que suscitan la formacin de una
poltica, su ejecucin e su terminacin. Nessa perspectiva, os modelos analticos
podem ser visualizados a partir de cinco agrupamentos que o autor chama de
enfoques e que so assim denominados:

204
 1) Enfoque institucional: modelos que tm como base explicativa as
instituies, vistas como elementos instigantes ou constrangedores do
comportamento dos decisores;

2) Enfoque grupal/rede: modelos que estudam a maneira como as polticas so

geridas por parte dos grupos de organizaes e indivduos dentro de uma rea
de poltica;

3) Enfoque socioeconmico: modelos que explicam a tomada de deciso a

partir das influncias sociais e econmicas;

4) Enfoque de escolha racional: modelos que se baseiam na otimizao da

deciso como fundamento da atividade poltica;

5) Enfoque baseado nas idias: considera as idias55 como construes

cognitivas e elemento motivador para explicar as preferncias adoo de
determinadas aes pelos atores envolvidos no processo decisrio.

No Quadro 5 que segue possvel visualizar as categorias utilizadas

por Lorenzo (2005) para a classificao dos modelos analticos para entender o
processo de tomada de deciso. Nele possvel visualizar alm dos modelos aqui
tratados, outros que tal.

55
Um dos autores que trabalham nessa linha Majone (2005). Esse autor destaca a dimenso
argumentativa da poltica pblica.

205
 Enfoque Enfoque Enfoque Enfoque de la Enfoque de
Institucional grupal/red Socio - eleccin las ideas
econmico racional

Base Instituciones Ideas e

Dinmicas Preferencias y
explicativa polticas creencias
grupales(en el seno Sistemas socio estrategias de
(gobierno sobre las
o en el entorno de econmicos negociacin de
parlamento, actividades
las instituciones) los actores
burocracias pblicas

Factores
Limitaciones que
Construccin de socioecon-
los actores
Objeto de alianzas, redes y micos (tanto
deben afrontar.
anlisis mecanismos de en trminos de
Examen de Valorizacin
movilizacin en los limitaciones
normas y de las ideas y
procesos de toma practicas como
costumbres del Examen de las creencias de
de decisiones. ideolgicas de
proceso de preferencias y los actores y
Relaciones que la
elaboracin de decisiones de los sus
envuelven las accin).Surgim
polticas en actores. concepciones
instituciones y iento de
diferentes de las
definen los roles de ideologas que
sistemas polticas.
los burcratas y mantienen las
polticos y
otros participantes relaciones
subsistemas de
en las polticas. socioecon-
polticas.
micas.

Tesis Las ideas

El ajuste de las Los factores circulan y
El proceso de
reglas de un Las asociaciones socioeconmic ganan
elaboracin de
contexto informales -en el o determinan influencia
polticas en un
institucional es el seno o en el las decisiones independiente
juego de
rasgo clave y la de mente de los
intereses

Negociacin
entre individuos
Presentes en
en el que se
el proceso de
Principal Los actores debaten tanto los
polticas. Las
Influencia explicacin de la pblicos y resultados como
motivaciones
variacin, la afectan al las propias
Individuales,
estabilidad y el rendimiento de reglas de
Entorno de las dinmicas
cambio en las las polticas. decisin. Los
poltica - grupales y
polticas. Las Las procesos de
determinan las marcos
instituciones lo estructuras de negociacin se
decisiones y los institucionales
abarcan todos poder influyen explican en
efectos universidad surgen de las
(son portadoras hacia la varios tipos de
el rendimiento de intenciones y
de normas poltica porque juegos en un
las polticas creencias de
insertas en las hay una contexto en el
los
reglas y distribucin que las
participantes
convenciones desigual de decisiones estn
en el proceso
constitucionales). recursos. determinadas por
de polticas
constricciones
pblicas.
institucionales y
socioecon-
micas.

206
 Enfoque Enfoque Enfoque Enfoque de la Enfoque de
Institucional grupal/red Socio - eleccin las ideas
econmico racional

Se configura
como una
Nacido del lnea de
Fija el modo en Surgen como desarrollo de anlisis nutrida
Relacciona
que los reaccin a los modelos de las
Influencia frente al
politlogos lmites del formales en aportaciones
supuesto
entendieron los institucionalismo y economa, el de los dems
fracaso de la
procesos de predominan enfoque subraya enfoques. Su
ciencia poltica
toma de decisin durante las la complejidad de influencia se
para apreciar
en la primera dcadas de 1950 y la eleccin refleja en los
el contexto en
mitad del siglo 1960. Su anlisis individual y la estudios sobre
el que se
XX. Base del ofrece una visin interaccin diseo de
elaboran las
neoinstitucionalis ms realista de la estratgica. poltica
polticas
mo de las prctica diaria de la Durante las transferencia
pblicas. Su
dcadas de 1980 toma de dcadas de 1970 de soluciones
influencia es
y 1990 decisiones. La y 1980 influye en en contextos
especialmente
(reafirmacin de aproximacin en el anlisis de diverso
Intensa
la importancia red se populariza polticas y en los mecanismos
durante las
del Estado y de durante las estudios sobre la de
dcadas de
las rutinas en las dcadas de 1980 y articulacin de aprendizaje; y
1960 y 1970.
polticas) 1990. las burocracias anlisis del
lenguaje, la
persuasin y el
debate

Fijacin de
Lneas de Neo- Incrementalismo Modelo racional agendas;
trabajo Institucionalismo Neo- de toma de transferencia,
Marxista;
Modelo de corporativismo; decisin; aprendizaje y
Regulaciones
poltica Network Analysis; Comportamiento diseo de
o
burocrtica; Policy Network burocrtico; polticas; post-
globalizacin;
Estudios sobre el (Issue network, Modelo de positivismo.
Funnel of
Ejecutivo y el Policy Racionalidad Psicologa del
Casuality.
Legislativo Communities) Limitada policy making.

Fonte: Lorenzo (2005, p.11).

Quadro 5- Classificao dos modelos analticos de tomada de deciso

3.5.3 As dimenses do poder

A apresentao dos modelos analticos de tomada de deciso

realizada na subseo anterior faculta a introduo de uma outra dimenso do
processo de tomada de deciso; aquela que diz respeito aos aspetos relacionados
mais diretamente ao processo de acumulao e de exerccio do poder no mbito deste

207
processo. A apresentao que segue tem como ncleo a questo conhecida como as
diferentes faces do poder que se depreende do debate entre as concepes de
autores como Dahl, Bachrach e Baratz e Lukes.

Um aspecto central do processo de formulao das polticas o do

exerccio de poder pelos atores sociais e pelo decisor (grupo ou indivduo) que nele
participam. O estudo do poder, por isso, essencial para o entendimento desse
processo.

Para a compreenso e anlise do poder faz-se necessrio utilizar

conceitos e relaes referentes ao sistema de dominao; isto , ao conjunto de
valores dominantes que atuam na sociedade em favor de certos grupos, bem como os
mecanismos ideolgicos de difuso de crenas e valores, que fazem com que certos
grupos (elites) no precisem lutar para exercer o poder, e que no podem ser
entendidos como uma simples e evidente manipulao por parte destes grupos.

As discusses sobre o poder e sua relao com o processo de tomada

de deciso se iniciaram por volta da dcada de 50 com o embate entre pluralistas e
elitistas acerca as relaes entre o poder e sua determinao e s suas influncias
sobre as decises tomadas em mbito governamental.

O debate acerca do que significa e como pode ser o exerccio do

poder encontrado em Ham e Hill (1993). Os autores destacam os conceitos de poder
defendidos por Dahl, Bachrach e Baratz e Lukes e seus respectivos desdobramentos.

Em relao ao primeiro, Ham e Hill (1993) afirmam que a perspectiva

de poder de Dahl, que um dos expoentes da viso pluralista a respeito do Estado e
das polticas pblica, se relaciona com as decises concretas. O foco de anlise,
portanto, est na tomada de deciso que envolve um conflito concreto, isto ,
observvel. Isto porque a teoria pluralista baseada numa concepo liberal que
iguala os interesses das pessoas s preferncias por elas expressadas. O exerccio do
poder pode ser entendido a partir de: A tem poder sobre B, na medida em que ele
pode levar B a fazer algo que, de outra forma no faria. Portanto, na viso dos
pluralistas o poder s pode ser analisado atravs de um exame das decises concretas
e dos conflitos abertos.

208
 A segunda concepo de poder foi proposto por Bachrach e Baratz. O
poder na sua perspectiva envolve uma relao entre atores polticos (indivduos,
grupos) que possuem diferentes preferncias e interesses. As primeiras (preferncias),
frequentemente, no caso de atores com menor poder, diferem substantivamente dos
segundos (interesses). Os quais, por isto, no podem ser inferidos atravs da
observao dos conflitos abertos, e demandam a anlise da ao e da no-ao
polticas.

Essa viso complementa a definio de Dahl sobre poder uma vez

que acrescenta a ela a idia de que o poder tambm exercido quando um ator A
utiliza seu poder para criar ou reforar crenas e valores sociais, e prticas
institucionais que podem restringir o debate a questes politicamente incuas para A.
Portanto, o ponto crucial de Bachrach e Baratz sobre o assunto em questo que "en
la medida en que una persona o un grupo consciente o inconscientemente crea
barreras a la ventilacin de conflictos polticos, esa persona o grupo tiene poder
(ALVAREZ DIAZ, 1992, p.27).

Desta forma, Bachrach e Baratz (1962)apontam para a existncia de

duas faces do exerccio do poder: uma explcita, atuando no nvel dos conflitos abertos
sobre decises-chave (Dahl) e, outra, implcita (no-aberta), em que os grupos com
maior poder tentam suprimir os conflitos e impedir sua incluso na agenda e no
processo de elaborao de poltica. Ou seja, estudar o poder no envolve apenas as
deciseschave como prope Dahl. Envolve, tambm, analisar as aes que visam a
suprimir os conflitos evitando que assuntos no-seguros entrem no processo decisrio.
A esse tipo de aes, Bachrach e Baratz (1962) denominam de no-tomada de deciso
(non decision-maker).

O conceito de no-tomada de deciso proposto por Bachrach e Baratz

ocorre quando uma deciso tomada depois de que se assegura a supresso ou
obstruo de uma demanda (que permanece encoberta ou latente) que contraria os
valores ou interesses do autor com maior poder. Ou seja, quando

209
 [...] valores predominantes, as regras do jogo aceitas, as relaes de
poder existentes entre grupos e os instrumentos de fora, separados ou
combinados, efetivamente impedem que certas queixas se transformem
em questes maduras que exigem decises (HAM e HILL , 1993, p.68).

Ou ainda, uma no-deciso a

[...] prtica de limitar o alcance real da tomada de decises a questes

seguras atravs da manipulao das instituies e procedimentos
polticos e dos valores e mitos predominantes na comunidade (HAM e
HILL, 1993, p.68).

Ham e Hill (1993) destacam alguns exemplos de manipulao das

instituies e procedimentos polticos com o objetivo de provocar a no-tomada de
deciso. So eles: o uso da fora para impedir que demandas cheguem ao processo
decisrio, a cooptao de grupos durante o processo de tomada de deciso, as
mudanas de regras ou regulamentos para que provoque bloqueio e a no aprovao
das reivindicaes.

Alvarez Diaz (1992, p, 27) tambm destacam as contribuies de

Bachrach e Baratz no que diz respeito noo de no-tomada de deciso
referindo-se ao conceito como no-deciso. Para o autor uma no-deciso es
una decisin respecto de cules problemas, sobre qu aspectos de un problema o en
relacin a cules alternativas posibles no se producirn decisiones. Desse ponto de
vista, examinar quem ganha e quem perde em um determinado processo de tomada
de deciso revela aqueles cujos interesses foram ou no contemplados. Portanto, para
o entendimento acerca da conformao da agenda e do processo de formulao
necessrio considerar processos da no-tomada de deciso, uma vez que

[] las non-decisions se realizan por medio de actos u omisiones que

permiten la supresin o frustracin de retos manifiestos o latentes a la
distribucin de beneficios y privilegios presentes en una sociedad dada.
Los actores con capacidad de decidir sobre lo que no se va a decidir
ejercen un tipo peculiar de poder poltico.

A supresso do conflito antes mesmo de que ele chegue agenda que

caracteriza a no-tomada de deciso podem ser de cinco tipos. Entre eles esto: a

210
coero, a influncia, a autoridade, a fora, e a manipulao. Atravs desses diferentes
tipos possvel identificar modos de lograr incidir en el comportamiento de los dems
en momentos y circunstancias previas a la existencia de un conflicto manifiesto por la
escogencia entre alternativas (ALVAREZ DIAZ, 1992, p.27).

O primeiro tipo de poder a coero. Ela existe quando A assegura

que B obedea por meio de ameaa de privao de algum atributo, em eventos onde
h conflito sobre os valores ou cursos de ao entre A e B. O segundo tipo de poder a
influncia, diferentemente da coero, no se utiliza de ameaa de privao para
mudar o curso de uma determinada ao. Nesse sentido, a influncia acontece quando
A influencia B para modificar o curso de ao sem ameaa tcita ou explcita de
privao. O terceiro tipo, a autoridade, acontece quando B obedece A por reconhecer
que o seu mandato aceitvel. No caso do exerccio do poder atravs da fora, A
atinge os seus objetivos sem que B esteja de acordo fazendo com que B viva impedido de
escolher entre agradar A ou no. E por fim, o quinto tipo de poder, a manipulao: a
forma mais sutil do exerccio de poder, que permite que A seja obedecido sem o
reconhecimento, por parte de B, de qual precisamente a natureza do poder. Isto ,
sem que seja necessrio a A explicitar a existncia de um poder manifesto atravs dos
tipos anteriormente indicados.

Lukes (1974), concebendo uma outra tipologia do poder, cria a

categoria de terceira dimenso do poder ou a terceira face do poder. Ela surge
como uma crtica aos pressupostos dos pluralistas e como uma ampliao do
conceito de Bachrach e Baratz.

Para esse autor, o poder visto como uma imposio de

constrangimentos aos sujeitos com menor poder atravs de formas de dominao de
natureza muitas vezes no-coercitiva, atravs da aquisio de convices que
resultam no consentimento aos valores e interesses daqueles de maior poder. E isso,
vale ressaltar, sem que os primeiros percebam esse processo de dominao
ideolgica. Uma situao de conflito latente aquela que poderia se tornar um
conflito aberto caso os atores sobre os quais exercido o poder tomassem
conscincia da diferena que existe entre as suas preferncias declaradas (e

211
manipuladas) e os seus interesses.

Lukes (1974) esboa trs mapas conceituais que acrescenta mais uma
viso de poder quelas apresentadas por Dahl e Bachrach e Baratz. Ele revela trs
vises de poder: a viso pluralista (a qual ele chama de viso unidimensional); a dos
crticos ao pluralismo (viso bidimensional); e uma terceira (viso tridimensional).
Essas trs faces so estudadas a partir de trs nveis de conflito. O primeiro o
nvel dos conflitos abertos (enfoque pluralista). Essa dimenso do poder acontece
quando o exerccio do poder ocorre em conflitos observveis entre os atores no
que diz respeito a questes fundamentais. O segundo, o dos conflitos encobertos
(Bachrach e Baratz), que acontecem quando o exerccio do poder se d sobre
questes reais ou potenciais. Ou seja, quando existe um impedimento ou supresso
das demandas no-seguras para os atores dominantes antes que elas cheguem ao
processo decisrio. O terceiro nvel o dos conflitos latentes, quando o exerccio do
poder modela as preferncias das pessoas de um modo que contraria os seus
interesses, fazendo com que os conflitos potencialmente abertos ou encobertos sejam
ideologicamente manipulados e neutralizados: existe um conflito um latente quando A
exerce poder sobre B quando A afeta B de um modo contrrio aos interesses de B sem
que B perceba.

Assim, na perspectiva de Lukes (1974) a ausncia de reclamaes

no significa um consenso genuno, uma vez que existe a possibilidade de existir
um consenso falso ou manipulado. Segundo ele

Impedir pessoas, em qualquer grau que seja, de terem reclamaes

mediante o modelamento de suas percepes, cognies e preferncias
a fim de que aceitem seu papel na ordem vigente, seja porque elas no
podem ver ou imaginar uma alternativa, seja porque elas vem esta
ordem como natural e imutvel ou, finalmente, porque elas a consideram
como benfica e fruto da ordem divina, no o mais supremo e
insidioso exerccio do poder? (LUKES, 1974, p.24, apud, HAM e HILL,
1993, p.71).

O foco dos que estudam as polticas pblicas costuma estar em

situaes de conflito reveladas na arena poltica em que um ator exerce

212
explicitamente poder para derrotar seus oponentes. E no comportamento dos
decisores em relao a assuntos sobre os quais h um conflito observvel. Como
se procurou destacar, o EAn prope uma observao mais aguda e sutil que
parece fundamental para uma adequada percepo da realidade inerentemente
contraditria em que se inserem as polticas pblicas. E, em conseqncia, para
uma conveniente interveno no complexo mundo da policy e da politics.

De fato, o conceito de no-tomada de deciso permite que o foco

usual na anlise do processo de tomada de deciso, que fornece unicamente um
ponto de partida, seja complementado de modo a proporcionar uma percepo da
complexidade inerente s relaes de poder.

Assim, embora os conflitos sobre as questeschave forneam

evidncias mensurveis acerca da natureza e da distribuio de poder, conveniente
suplement-las atravs da anlise de processos de englobam as no-decises. Ou
seja, para uma abordagem mais completa acerca do processo de tomada de deciso
deve-se observar o que no acontece da mesma forma como se observa o que de
fato acontece. Esta ltima essencial para desvelar a forma como se d a distribuio
do poder entre os atores envolvidos.

A tomada de deciso, a no-tomada de deciso, e a terceira

dimenso do poder proposta por Lukes (1974), quando analisadas em conjunto
so um ponto de partida esseencial para a apreenso da complexidade das
relaes de poder e de interesse entre os atores polticos envolvidos com o
processo de elaborao de poltica.

Para concluir e sintetizar o contedo desta seo, e coerentemente

com o carter didtico deste trabalho, se apresenta o Quadro 6, em que se indicam
a Viso Unidimensional, a Bidimensional e a Tridimensional.

213
 Viso
Unidimensional
Autores Pluralistas
Conflitos Abertos
Decises-chave,
Anlise Problemas concretos e
observveis
A cria ou refora valores ou
A tem poder sobre B, uma
Tese
vez que ele pode levar B a
fazer algo que B de outro
modo no faria
No processo de tomada de
deciso acerca de comportamento), pressupe
Foco
questes sobre as quais h
um conflito de interesses
explcito (observvel a decises; permite considerar
olho nu), vistos como
expresso dos interesses
(e no apenas das
preferncias) dos atores,
reveladas pela participao interesses no-observvel)
poltica.
Da viso bidimensional
(e tridimensional):
Crtica
incapaz de revelar os
modos sutis atravs dos
quais um sistema
poltico, por ser
entendido como
pluralista, pode ser
orientado para atender
os interesses dos atores
com maior poder
Quadro 6 - As trs dimenses do poder
Viso Viso
Bidimensional Tridimensional
Bachrach e Baratz Steve Lukes
Encobertos Latentes
Limitao da tomada de
No- tomada de deciso deciso atravs de
manipulao de interesses
A exerce poder sobre B na
prticas institucionais que
medida em que influencia ou
restringem o debate a
afeta B de um modo que
questes politicamente
contraria os interesses de B
incuas a A
Na anlise das maneiras
Na crtica viso mais complexas e sutis pelas
unidimensional (foco no quais o comportamento dos
atores com maior poder e o
a no-tomada de deciso peso das instituies servem
como uma forma de tomar para controlar a agenda
poltica e limitar os conflitos
os modos pelos quais se observveis (abertos ou
evitam as decises encobertos), mantendo-os
referentes a questes em latentes. Perspectiva de uma
potencial (conflito de explicao sociolgica, e no
apenas comportamental, de
que expressam distintos como os sistemas polticos
interesses. evitam que as demandas se
tornem assuntos da agenda.
Da viso tridimensional:
limita-se a estudar o
comportamento dos
Da viso unidimensional: a
atores com maior poder
terceira face do poder (e
para evitar que
tambm a segunda) so
demandas incmodas
impesquisveis: como
entrem na agenda
estudar a influncia de
(conflitos encobertos),
processo no
mas no atenta para os
observveis?
mecanismos de
dominao ideolgica
(conflitos latentes)
214
 3.6 A Implementao

O momento de implementao visto, de modo geral, como a

efetivao da poltica; a implementao da deciso. Isto , depois de formulada a
poltica, inicia-se a sua implementao por meio dos rgos e mecanismos existentes
ou especialmente criados para tal. A implementao, portanto, vista como o
momento do processo de elaborao da poltica em que existe a preocupao de
transformar intenes de poltica em aes.

importante destacar que o termo execuo, tambm frequentemente

utilizado na literatura que trata do EAv, para fazer referncia ao momento (ou
processo) de implementao, no ser utilizado no contexto desta seo.

Segundo Aguilar Villanueva (1996d), essa definio geral e preliminar

do processo de implementao denota uma relao entre preparar e executar uma
poltica. Isso de deveria ao fato de que o termo implementar, derivado do verbo ingls
to implement significa:

[] llevar a cabo, llevar a efecto, efectuar, realizar, producir, cumplir,

culminar, completar. El verbo denota la accin que se ejerce sobre un
objeto considerado falto, defectuoso, desde un cierto punto de vista, con
el fin de dotarlo de todos los elementos necesarios para que llegue a su
perfeccin o acabamiento. En este contexto, es obvio que lo que se
implementa, el objeto de la accin denotada por el verbo implementar,
es la poltica.

Guerrero (1994, p.31), afirma que existe uma variedade de conceitos

sobre implementao. Porm o autor enfatiza que, mesmo diante de tal realidade,
possvel perceber uma concordncia entre os diversos autores: a implementacin es
el vinculo entre la policy y su realizacin y que compreende a las acciones
encaminadas al alcance de los objetivos previstos.

Rus Perez (1998, p.65-66) sinaliza que a conceituao do processo de

implementao ainda goza de pouco consenso na vasta literatura. Ele destaca que,
para alguns autores, a implementao um processo que se inicia com o

215
estabelecimento da poltica e vai at o seu impacto. E que, para outros, a
implementao entendida como uma srie de decises e de aes postas pela
autoridade legislativa central.

Em relao aos conceitos associados ao processo de implementao,

uma obra de referncia obrigatria a de Pressman e Wildavsky (1998, p.54-55).
Esses autores propem uma definio de implementao que se tornou clssica:

Para nosotros, implementacin significa precisamente lo que Webster y

Rodget dicen que ella hace: llevar a cabo, lograr, realizar, producir,
completar []. Si no se inicia alguna accin, la implementacin no tiene
lugar. Asimismo, debe haber un punto final. La implementacin no puede
tener xito o fracasar si no cuenta con una meta contra la cual puede
juzgrsela.

Para Van Meter e Van Horn (1996, p.99), a implementao da poltica

abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) pblicos y privados,
con miras a la realizacin de objetivos previamente decididos. Para eles, para que a
implementao da poltica tenha xito necessrio que os formuladores e
implementadores estejam bem entrosados e tenham conhecimento de todas as
atividades pertinentes a cada fase da poltica.

Para Gerston (1999), a implementao demanda um esforo para pr a

poltica no lugar. Ou seja, a implementao representa a transformao consciente de
intenes de poltica em realidade concreta. Ainda que primeira vista as atividades
de implementao paream ser uma continuao automtica e orquestrada da
formulao, e seja colocada em prtica por meio das instituies de governo e
autoridades, na realidade, o que se pode que existe um hiato significativo no decorrer
do caminho que vai das intenes at a aplicao da poltica. O que, no entendimento
do autor pode causar problemas no processo de implementao da poltica.

A implementao, para Vargas Velsquez (2001), o momento em

que as decises que foram tomadas so materializadas. Esse momento envolve
instituies estatais, organizaes privadas (empresas, ONGs ou grupos de cidados).
Nesse momento, alm de haver o envolvimento de pessoal institucional-administrativo

216
na realizao concreta do discurso poltico existem presses exercidas por outros
atores polticos e sociais. Essa presso se deve ao fato de que, como nem todos os
atores se beneficiam da poltica, aqueles no contemplados intentan o se esfuerzan
por presionar a la administracin pblica (Vargas Velsquez, 2001, p.73).

Outro autor que traz uma contribuio a respeito Frey (2000).

Segundo ele, na perspectiva do Ciclo da Poltica, a implementao o momento no
qual as aes que foram sugeridas anteriormente (na formulao) provocam resultados
e impactos.

Roth Deubel (2006a, p.107-108) destaca que a implementao a

continuacin de la luta poltica con otros medios y en escenarios diferentes. A partir
desse ponto de vista, se torna simplista e reducionista abordar o processo de
implementao como algo puramente administrativo e tcnico, uma vez que assim se
deixaria de lado a natureza conflitiva do problema da implementao. Os conflitos
inerentes ao processo de implementao se devem ao fato de que a administrao e
suas instituies pblicas possuem caractersticas sociales y polticas, e intereses,
que hacen de cada una de ellas un actor ms del juego poltico-administrativo. Nessa
perspectiva, portanto, a implementao, alm de aspectos tcnicos e estruturais,
possui o que o autor denomina uma dimenso poltica, referindo-se ao contedo
poltico (political content) que deve ser considerado em seu estudo.

A partir da perspectiva dos autores acima, se pode afirmar que a

implementao o momento em que so realizadas as aes planejadas, atravs de
instituies e grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada com objetivo de
cumprir as decises j tomadas. Nessa dinmica, pode-se detectar uma diversidade de
interesses e jogos de poder, envolvendo diferentes atores, poderes pblicos (executivo
e legislativo), instituies (pblicas e privadas), entidades profissionais, alem dos
prprios atingidos pela poltica.

Dessa forma, as decises a respeito das polticas pblicas

representam apenas as intenes de solucionar problemas de algum ator social. Elas
podero ser expressas em determinaes legais, em programas de ao, em projetos,
etc. Ou seja, o processo de elaborao de uma poltica pblica permeado por

217
questes polticas (politics) que ultrapassam a esfera puramente tcnica.

Nem todas as polticas definidas so realmente implementadas. E,

mesmo as que so implementadas, podem alcanar resultados diferentes daqueles
que foram originalmente idealizados. Isso ocorre porque muitas coisas falham entre o
momento da formulao e aquele em que so produzidos os resultados.

Diante disso, pode-se inferir que o processo de implementao um

momento especialmente problemtico. Momento este em que se pretende transformar
as intenes expressas em planos ou programas em aes, e onde se materializam as
decises. Tambm um momento que emergem as negociaes que no foram
levadas a termo entre os atores polticos ou que foram propositadamente deixadas em
suspenso. O que denota o carter dinmico e complexo do processo de
implementao.

Esse carter se relaciona com a ao dos implementadores que, em

geral, no esto envolvidos com a formulao da poltica, mas que tm a
responsabilidade de implement-la. E, tambm, com o fato de que, na extremidade do
sistema poltico mais prximo aos que sero por ela atingidos, os implementadores
podem deter um considervel pode discricionrio. Ademais, eles podem possuir
caractersticas ou interesses especficos e, nesse sentido, a forma como compreendem
e implementam a poltica poder alterar seu contedo, foco e objetivos.

As questes apontadas acima, indicam que os implementadores 56

possuem um certo grau de manobra e interpretao em relao poltica que ser
implementada (grau de discricionariedade). Esse conceito57, largamente utilizado
(inclusive pelos pesquisadores que adotam o EAv como guia para seu estudo das
polticas), remete prerrogativa ou delegao de poder que os implementadores
possuem para escolher entre possveis cursos de ao ou inao no mbito de sua
atividade.

56
Esses implementadores podem estar em diferentes nveis e reas de governo.
57
As idias sobre discricionariedade esto associadas aos estudos da sociologia das organizaes, da
poltica social, da legislao e do seu cumprimento.

218
 Todo o processo de implementao independentemente do tipo de
controle que sobre ele exercido, envolve um grau de discricionariedade. Aquele que
delega a ao a ser implementada perde, de alguma maneira, uma quantidade de
controle. Isso significa dizer que, mesmo em instituies onde a implementao da
poltica est sujeita a um rgido controle hierrquico, existe algum grau de
discricionariedade. Seu estudo permite identificar os fatores que influenciam a maneira
pela qual a combinao de regras e discricionariedade se desenvolve e levada a
cabo pelos implementadores. Deve-se ter em mente, tanto as caractersticas
especficas das questes em jogo, quanto s foras econmicas, polticas e sociais.

A implementao, para Souza (2005), se refere ao como a poltica est

sendo colocada em prtica. Segundo ela, os estudos relacionados implementao
devem fornecer informaes a respeito dos problemas que a atividade enfrenta. a
partir delas que se podem introduzir no momento mesmo da implementao e, com
mais propriedade, ao iniciar-se um novo Ciclo da Poltica, no processo de formulao.
Essa autora tambm destaca a importncia do estudo do papel da burocracia (referida
por ela como nvel burocrtico) que implementa a poltica. Ao lanar mo dos
pressupostos de Lipsky, a autora afirma queo

[...] principal argumento para se concentrar esforos no melhor

entendimento (e treinamento e qualificao) da burocracia de linha que
esses servidores (professores, policiais, mdicos, atendentes de
servios pblicos, etc.) tomam rotineiramente decises que afetam a
vida das pessoas, com elas se relacionam diretamente e tm grande
espao para tomar decises que muitas vezes contariam os objetivos da
poltica pblica (SOUZA, 2005, p.19).

Reforando a idia de complexidade do processo de implementao e

do seu estudo, Guerrero (1994, p. 39) afirma

En realidad, el proceso de implementacin de la policy est compuesto

por fases a travs de las cuales las intenciones originales pueden
permanecer, transfigurarse o pervertirse. Estas fases no son eslabones
de una cadena ya articulada; ms bien constituyen pasajes por los que
fluyen las actividades del gobierno como eslabones por unirse. Cada
pasaje tiene sus propios modos de vida y plasman en su seno una
variedad de intereses. Los estudios de implementacin han demostrado
que la validez tcnica de una policy ya no puede ser presupuesta en el

219
 diseo, sino hasta que se haya ejercitado, y que cada pasaje influya en
el proceso.

, portanto, por meio dos estudos da implementao que possvel

entender a dinmica que torna intenes em aes concretas. No se pode esquecer
que as dimenses politics e polity da poltica pblica esto presentes tambm no ato
concreto de implementar, e no somente no momento de formulao (construo da
agenda, tomada de deciso ou elaborao de alternativas).

Os estudos de implementao, segundo Guerrero (1994, p.22), so

importantes para o entendimento dos problemas de desempenho da administrao
pblica. Sua anlise pode desencadear mudanas nas polticas pblicas actuales y
futuras con base en experiencias de policies pasadas y constituye un procedimiento de
aprendizaje que capacita a los gobiernos para lidiar con los futuros inciertos y
elevadamente complejos.

Em relao aos estudos de implementao, Rus Perez (1998, p.68)

utilizando-se dos pressupostos de Lester e outros, afirma que eles podem ser divididos
em trs geraes. A primeira, que focalizou os acontecimentos empreendidos por uma
nica instncia decisria, abrange a primeira metade da dcada de 1970. A segunda
gerao, que abrange o perodo de 1975 a 1980, desenvolveu modelos analticos
arrolando um conjunto de fatores contribuintes ao sucesso ou fracasso dos objetivos
da poltica (top down e botton up). E a ltima gerao, que abarca os estudos
realizados aps 1980, proporcionou reflexes crticas a respeito dos modelos
anteriores e gerou modelos hbridos de anlise. Em outras palavras, os estudos desse
perodo geraram novos modelos capazes de combinar e sintetizar os anteriores
(bottonup e top-down); de estabelecer a inter-relao dos diferentes nveis de governo
e criticar o quanto restrita a explicao unicausal do processo de implementao.

Segundo Frey (2000), o estudo da implementao deve explicar

porque os resultados obtidos muitas vezes no correspondem ao que foi anteriormente
projetado. Referindo-se contribuio de Windhoff-Hritier, classifica o estudo da
implementao em duas categorias. A primeira, trata a qualidade material e tcnica, e
tem como foco o contedo dos programas e planos. Essa categoria sugere a

220
comparao dos fins que foram estipulados com os resultados que foram alcanados,
e qual a causa do ocasional dficit (gap) de implementao. J a segunda, tem como
propsito a anlise das estruturas poltico-administrativas e a atuao dos atores
envolvidos. E tem como objetivo entender o processo de implementao a partir da
descrio e explicao do que acontece: que atores atuam, com quais motivos e com
quais resultados.

O estudo da implementao muitas vezes considerado como um elo

perdido entre a preocupao com o processo de formulao e a avaliao dos
resultados da poltica. Geralmente, os estudos de implementao partem da pergunta:
por que determinadas polticas so bem sucedidas (bem implementadas) e outras
no? De maneira geral, em relao ao conceito de fracasso ou xito de uma poltica
Guerrero (1994, p.35) afirma que por fracasso

[] se puede determinar la capacidad o falta de capacidad para

alcanzar los objetivos; es decir, se una organizacin gubernamental ha
desarrollado la suficiencia de personal y recursos para alcanzarlos como
una unidad coherente.

Diz-se que h um hiato (gap) de implementao quando a poltica no

pde ser colocada em prtica de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua
execuo no foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de
seus esforos no foi possvel contornar obstculos externos. Explicitando sobre esse
tema Roth Deubel (2006a, p.107), afirma que o gap de implementao, a diferencia,
la brecha, que existe entre la decisin y la realidad de su aplicacin; o en otras
palabras, la distancia a veces abismal que separa la teoria de la practica.

Feita essa caracterizao geral, passa-se agora a abordar as

perspectivas indicadas na literatura acerca do processo de implementao: o Model
Top Down (de cima para baixo) e o Modelo Bottom Up (de baixo para cima). Esses
dois modelos, denominados por alguns autores de enfoques, possuem uma dupla
conotao. Por um lado, e com um vis descritivo, eles so entendidos como
alternativas para o estudo da implementao, para o entendimento e a explicao dos
processos atravs dos quais as polticas so implementadas. Por outro, com um vis

221
prescritivo, como alternativas a serem adotadas pelos formuladores e, tambm, pelos
prprios implementadores, acerca de como a poltica devera ser implementada. O
tratamento dado a seguir ao tema, privilegia a primeira conotao.

3.6.1 O Modelo de cima para baixo

O Modelo de cima para baixo (Top-Down) uma aproximao ao

estudo da implementao que d nfase perspectiva dos burocratas de alto-nvel
hierrquico. Parte-se do pressuposto de que a responsabilidade pela implementao
da poltica repousa quase que exclusivamente na atuao dos burocratas de alto-nvel
que comandam aqueles situados nos nveis mais baixos, os quais possuem escasso
grau de discricionariedade.

Os argumentos usados para recomendar o emprego do modelo top-

down se referem inter-relao ou mesmo interpenetrao dos processos de
formulao e implementao que ocorre, sobretudo em polticas formuladas segundo o
modelo incremental. O modelo top down busca determinar o porqu de certas polticas
serem bem sucedidas (bem implementadas), e outras no, partindo de uma definio
de implementao como um processo em que as aes de atores pblicos ou privados
so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas anteriores,
no momento da formulao. nessa perspectiva que se situam autores como
Pressman e Wildavsky, Van Meter e Van Horn, Bardach, Sabatier e Mazmanain.

Pressman e Wildavsky (1998), partindo do suposto que uma dada

poltica foi formulada empregando o modelo racional, buscam mostrar as dificuldades
que ela pode enfrentar para alcanar os objetivos propostos. Eles entendem que a
implementao se inicia depois de que uma deciso tomada e assumem uma relao
causal direta, linear, entre objetivos, metas e aes. Conseqentemente, eles
consideram que a implementao ser bem-sucedida quando existir um bom
funcionamento das aes engrenadas para alcanar as metas estabelecidas.

Van Meter e Van Horn (1996) destacam a importncia de entender a

implementao como sendo distinta da formulao ou avaliao. Nessa acepo, a

222
formulao por si s no pode a priori garantir o que ocorrer e tambm quem sero
efetivamente afetados pela implementao da poltica. Assim, esses autores
distanciam-se daqueles entendem a formulao como um processo necessariamente
de cunho racional, o qual resultaria em uma implementao previsvel e em
conformidade com o formulado. Cabe ressaltar que a viso racional considera
necessrio e possvel o acesso a todas as informaes teis para a formulao da
poltica, a uma lista de todas as estratgias alternativas diante de uma mesma situao
e a uma clara definio de metas e prazos concernentes sua implementao.

Van Meter e Van Horn (1996) no aceitam a idia de que as polticas

sejam implementadas linearmente e sustentam que o processo de implementao se
modificar segundo as caractersticas da poltica a ser posta em prtica. Por isso,
propem um modelo de implementao que toma em considerao no um pretenso
prvio estabelecimento de objetivos, metas e prazos durante a formulao, e sim o
prprio processo de implementao.

Aguilar Villanueva (1996d) em relao ao porcesso de implemntao

destaca as contribuies de Bardach (1996). Segundo esse autor, Bardach adota um
modelo baseado na metfora de ensamblaje de una maquina para propor que o
momento de implementao aquele no qual a autoridade, com um mandato definido
e legalmente autorizado, estabelece os elementos58, as estratgias e as tticas que
sero utilizadas para fins de luta poltica. A implementao, portanto, seria um
processo de

[] ensamblar numerosos y diversos elementos del programa que se

encuentran en manos de diferentes partes que son independientes
entre s, razn por la cual la persuasin y la negociacin son el nico
modo de lograr que cada parte coopere proporcionando los elementos
del programa que estn bajo su control (BARDACH, 1977, p.37, apud,
AGUILAR VILLANUEVA, 1996d, p.62).

58
Para Bardach (1996) os elementos que constituem um programa ou uma poltica so entre outros:
recursos financeiros, processos administrativos, dependncias pblicas, etc.

223
 Associado idia de ensamblaje, Bardach traz o conceito de jogo.
No contexto abordado por ele, jogo entendido como sendo o conjunto de estratgias
e tcnicas de interao por meio do qual os atores que possuem diversos recursos do
programa se relacionam reciprocamente como componentes necesarios para la
producin del evento deseado.

Segundo Viana (1996), dado que a implementao deve ser

considerada como uma interao entre numerosos interesses, os problemas surgidos
durante a implementao tendero a estar relacionados com o controle e direo de
um grande nmero de atividades, com a diversidade de atores que fazem parte do
jogo e com o conjunto de regras pr-estabelecidas pelas autoridades. Nessa
perspectiva, portanto, os aftores

[...] adversos decorreriam da disperso de recursos, abandono de

objetivos, de problemas administrativos e da disperso de energia. Isso
ocasionaria os atrasos. Sendo necessrio, ento, estabelecer os
cenrios da implementao, em que so escritos e descritos todos os
percalos do processo (VIANA, 1996, p.27).

Sabatier e Mazmanian (1996), ao tratar o Modelo Top-Down, escrevem

que a deciso de poltica feita pelos representantes governamentais. Eles
assumem, assim, uma separao clara entre os momentos de formulao e de
implementao. A implementao vista como o cumprimento de uma deciso poltica
bsica. Nesse sentido, em suas prprias palabras, en el mejor de los casos, esa
decisin identifica el (los) problema(s) que deben atacarse, estipula el (los) objetivos a
lograr y estructura el proceso de implementacin de diversas maneras (SABATIER e
MAZMANIAN, 1996, p.329).

Ham e Hill (1993, p.101) salientam que Sabatier e Mazmanian vem a

poltica como sendo pertencente aos fazedores de poltica que esto situados no topo
das organizaes e que seu estudo deveria ter como objetivo aconselh-los a como
minimizar os dficits de implementao. Para isso, os pontos a serem observados
seriam: a) a natureza da poltica assegure-se que ela no ambgua; b) a estrutura
de implementao restrinja ao mnimo os elos na cadeia; c) a preveno de

224
interferncia externa; controle sobre os atores da implementao.

Rus Perez (1998, p.69), afirma que o Modelo Top-Down parte do

pressuposto de que a poltica seria um produto do desenvolvimento de um processo
exgeno, objetivamente verificvel, contendo intenes polticas que poderiam ser
alteradas e solucionadas.

De acordo com esses autores, a poltica poderia ser entendida como

uma "propriedade" dos decisores situados no topo das organizaes e que tm o
controle do processo de formulao. Para o Modelo Top-Down o hiato entre as
aspiraes desses atores situados num plano central (federal, por exemplo) e as
realidades locais seria a causa dos dficits de implementao.

Para Roth Deubel (2003, 2006a, 2006b) o Modelo Top-Down requer

como postulado a hierarquia da autoridade, a racionalizao dos recursos, a
otimizao dos resultados e a separao entre o mundo poltico e o mundo
administrativo. Em outras palavras, o modelo top down, supe que existe uma radical
separao entre a formulao e a implementao. Em suas palavras, o Modelo Top-
Down privilegiado por las personas que creen en el control, la planeacin, la
jerarqua, la responsabilidad y el miedo a la sancin como estrategia parar logar los
objetivos de una poltica (ROTH DEUBEL, 2003, p.08).

Explorando o seu carter pouco realista e, como os autores recm

citados, adotando o sentido prescritivo do Modelo Top-Down, Ham e Hill (1993, p.100-
101) assinalam o que seriam as dez precondies necessrias para uma
implementao perfeita:

1) Que as circunstncias externas agncia responsvel pela

implementao no imponham a esta restries muitres o severas; 2)
Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados
disposio do programa; 3) Que no haja nenhuma restrio de
recursos em termos globais e que, em cada estgio do processo de
implementao, a combinao necessria de recursos esteja disponvel;
4) Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de
causa e efeito vlida; 5) Que as relaes entre causas e efeitos sejam
diretas e em pequeno nmero; 6) Que haja uma nica agncia de
implementao que no dependa de outras ou, se outras agncias
estiverem envolvidas, que as relaes de dependncia sejam pequenas
em nmero e importncia; 7) Que haja entendimento completo, e

225
 consentimento, acerca dos objetivos a serem atingidos; e que estas
condies persistam durante o processo de implementao; 8) Que, ao
mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados, seja possvel
especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a
serem levadas a cabo por cada participante; 9) Que haja perfeita
comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no
programa; 10) Que aqueles com autoridade possam exigir e obter
perfeita obedincia.

3.6.2 O Modelo de baixo para cima

O Modelo de baixo para cima (Bottom-Up) enfatiza o envolvimento de

burocratas que esto no nvel mais baixo da cadeia hierrquica que implementa as
decises pblicas. Nesse modelo, as aes individuais so vistas como respostas aos
problemas no resolvidos no momento da formulao ou, ainda, como escolhas entre
alternativas capazes de superar os dficits ocorridos durante esse momento.

Roth Deubel (2003, 2006a, 2006b) ressalta que o Modelo Bottom-Up

adota uma direo contrria ao Modelo Top-Down e que ele pode ser visto como uma
crtica ou uma alternativa deficincia dos modelos de implementao que considera
tradicionais. Este modelo salienta a necessidade de atuar no nvel onde se verificam os
problemas concretos para construir a poltica, pouco a pouco, e por meio de um
processo descendente, de baixo para cima, da periferia ao centro.

O Modelo Bottom-Up parte da idia de que no realista supor que

exista um controle perfeito no processo de elaborao de poltica; o que inclui,
obviamente, o momento da implementao. A implementao entendida como sendo
um momento no qual la organizacin publica encargada de distribuir los bienes y
servicios de una poltica pblica concreta entra en contacto con el ciudadano
(BLZQUEZ VILAPLANA e GARCIA DE LA PUERTA, 2005, p.160).

Ela entendida como o resultado de um processo interativo por meio

do qual uma poltica se mantm em formulao durante um tempo considervel e se
relaciona com o contexto e com as organizaes responsveis por sua implementao.
Derivam dos problemas de implementao, no mbito deste modelo, os ajustes que os

226
funcionrios (executores) fazem para adaptar as decises anteriormente tomadas (ou
apenas esboadas) com as caractersticas e contextos onde a poltica realmente
implementada. O Modelo Bottom-Up identifica assim, quem est influenciando o qu, e
como e por que ocorre um resultado.

Segundo este modelo, a implementao uma simples continuao da

formulao. Existiria um continuum poltica/ao, no qual um processo interativo de
negociao tem lugar entre os que buscam colocar a poltica em prtica aqueles dos
quais depende a ao , e aqueles cujos interesses sero afetados pela mudana que
a poltica impe. Ele supe (no limite) que a implementao carece de uma
intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detm o poder.

El flujo del proceso de policy, de la fase de elaboracin a la de

implementacin, no constituye un proceso lineal, sino un movimiento
fluctuante integrado por fragmentos que se deben vincular mediante
procedimientos de cooperacin, o que se pueden desvincular por el
influjo del conflicto (GUERRERO, 1994, p. 39).

O Modelo Bottom-Up, segundo Aguilar Villanueva (1996d, p.86) tem

sua origem nos trabalhos de Lipsky e destaca a importncia das aes dos burocratas
do nvel de rua (street-level bureaucrats). Segundo ele, lo realmente determinante es
la decisin poltica que se toma en los altos niveles del gobierno y que desciende a los
niveles inferiores para ser simplemente ejecutada.

Isso dever-se-ia a que os burocratas no recebem informaes

precisas e operacionais sobre as metas e as prioridades a serem cumpridas e, muito
menos, aquelas relacionadas ao resultado a ser atingido. Por ltimo, Aguilar Villanueva
(1996d) destaca que os recursos materiais, organizativos e pessoais so muito
limitados em amplitude e intensidade. Os burocratas, diante desse conjunto de
aspectos e da presso poltico-administrativa se sentem forados a atuar com alto grau
de discricionariedade na prestao dos servios. Dessa forma, idealizam esquemas de
conduta para poder controlar o fluxo do seu trabalho e a presso das demandas
associadas ao cumprimento do que foi planejado.

Elmore (1996), chamou a ateno para a importncia da teoria das

organizaes e para os seus diversos modelos de estrutura e funcionamento para o

227
estudo da implementao. A compreenso acerca da forma com operam as
organizaes pblicas pode propiciar o entendimento do modo como as polticas so
moldadas durante o processo de implementao. A forma como se verifica a
distribuio de poder nas organizaes pblicas e o prprio poder que elas detm no
mbito do Estado, explica, em muitos casos, a capacidade dos governantes e
funcionrios de se opor s decises tomadas pelos decisores no momento da
formulao mediante o controle de aspectos tcnicos, processuais e polticos.

Segundo esse autor, a implementao se caracteriza pelo conflito

permanente que tm lugar dentro e entre as instituies responsveis pela
implementao em torno dos propsitos e dos resultados da poltica, assim como pela
obteno de vantagens relativas mediante a negociao. Para o estudo desse
processo, autor concebeu quatro modelos 59. O primeiro, compreende a implementao
como uma administrao de sistemas rigidamente hirarquizada; o segundo como um
processo burocrtico, o terceiro como orientado ao desenvolvimento organizacional e a
realizao profissional de seus integrantes. O quarto modelo difere dos anteriores dada
nfase que coloca no conflito e negociao; cuja manuteno , neste caso, a
maneira atravs da qual seus integrantes logram os benefcios que a operao da
organizao lhes proporciona.

Berman (1996), continuando os estudos de Elmore e Lipsky, prope

que os analistas da implementao deveriam se empenhar na identificao das
clivagens organizacionais e nas conexes existentes entre as instncias
administrativas de modo a possibilitar o entendimento das condies atravs das quais
as decises tomadas pelas autoridades no momento da formulao conduzem aos
resultados esperados.

O autor chama a ateno para a complexa relao entre opo poltica

(politics) e o contexto institucional da poltica (policy) composto por organizaes
formais e informais como determinante da maneira como ocorre a implementao. O
contexto institucional, segundo ele, deve ser analisado tendo como referncia os dois
nveis nos quais a implementao ser coordenada ou efetivamente executada. O

59
Cf. Elmore (1996).

228
primeiro denominado de macro-implementao e se refere ao processo que vai da
concepo das condies necessrias para que uma poltica possa ser colocada em
prtica at a sua efetiva disponibilizao. O segundo, da micro-implementao, diz
respeito aos procedimentos realizados pelas organizaes e agentes diretamente
envolvidos, no nvel local, com a implementao.

A partir dessa classificao, possvel uma melhor compreenso do

processo pelo qual a poltica se transforma em programas governamentais atravs dos
quais ela ser de fato implementada. A transformao de uma poltica em um ou mais
programas est influenciada pela maneira como as instncias administrativas
conseguem orientar a poltica para atender os seus interesses. Isso significa que o
resultado de uma poltica que foi formulada num nvel hierrquico mais alto depender
do desempenho das organizaes responsveis pela implementao dos programas
no nvel local. O que fortalece a idia de que os estudos de implementao devem se
preocupar simultaneamente com os dois nveis de implementao acima mencionados.

Segundo Rus Perez (1998) o Modelo Botton-Up est centrado no

estudo dos atores envolvidos na prestao de servios locais. Ou seja, no nvel onde
efetivamente se operacionaliza a poltica. Os atores no nvel de rua so
caracterizados em funo do contato que mantm com o pblico e com os objetivos e
as estratgias das atividades que desenvolvem.

Para esse autor, o significado da poltica depende do contexto, dos

agentes (que a vem ou que a questionam), sendo, portanto, um fenmeno mais
subjetivo, aberto incerto, contingente, varivel e contextual (RUS PEREZ, 1998, p.69).
Ele tambm afirma que o pressuposto bsico deste modelo a tentativa de
compatibilizar a implementao dos programas com os desejos e padres
comportamentais dos atores e com a demanda sempre presente de descentralizao.

O Modelo Bottom-Up se constitui a partir de crticas ao irrealismo do

Modelo Top-Down, ou da introduo das restries ao que se poderia considerar o
caso perfeito, ideal, de implementao da poltica. Essas restries so classificadas
em: a) relativas natureza da poltica: a poltica entendida como instncia que, ao
ser definida (ou "indefinida"), "cria problemas" de implementao; b) relativas s

229
relaes entre a formulao e a implementao: a poltica entendida como uma
instncia e como um compromisso que se mantm e renova ao longo do processo de
implementao; o que faz com que se torne difusa a interconexo entre formulao e
implementao.

Nessa direo, esse modelo parte da anlise das redes de deciso que
se formam no nvel concreto sem atribuir um papel determinante s estruturas pr-
existentes (as relaes e a hierarquia existentes entre as organizaes pblicas). Os
estudos que nele se baseiam chamam ateno para o fato de que certas decises que
idealmente pertencem ao momento da formulao so efetivamente tomadas durante
a implementao. Muitas das decises-chave s so tomadas quando existe uma
percepo mais clara dos possveis resultados da poltica disposio dos
implementadores. Desta forma, os implementadores so considerados como os atores
mais bem aparelhados para tomar as decises que por vezes deveriam ser tomadas
no momento da formulao.

O procedimento de decompor a elaborao da poltica em momentos

de formulao, implementao e avaliao realizado com finalidade analtica e no
como uma tentativa de espelhar a realidade. No obstante, o processo de
implementao , muitas vezes, entendido como um fenmeno efetivamente distinto
dos outros dois. O emprego do EAn no deve levar a que o exame da implementao
se realize como algo parte da anlise da poltica como um todo. A escolha da modelo
a empregar para o estudo da implementao depende das caractersticas da poltica a
analisar, daquilo que se deseja entender sobre o processo decisrio e dos valores de
quem analisa.

Para melhor visualizao das caractersticas dos dois modelos de

implementao, foi elaborado o Quadro 7 . Nele se indica, inclusive, os autores que
so considerados como representativos no processo de conformao de cada modelo
(alguns dos quais no foram tratados nesta seo).

230
 Modelo top down Modelo bottom up

Pressman e Wildavsky Lipsky

Van Meter e Van Horn Elmore
Autores Bardach Hjern e Porter
Sabatier e Mazmanian Hjern e Hull
De baixo para cima: da atuao
De cima para abaixo: das
Estratgia de dos burocratas (implementadores)
decises polticas para a
pesquisa para as redes administrativas ou
execuo administrativa
de deciso
Objetivo da Prognstico para a formulao da Explicao das insuficincias da
anlise poltica formulao
Modelo do Baseado em momentos
processo de Baseado em etapas ou fases imbricados ou contnuos
elaborao
Discricionariedade:
Natureza da Hierarquia: decisores
Implementadores como
implementao (formuladores) x burocratas
formuladores e responsveis pelo
(implementadores)
contedo da poltica
Viso de
A hierarquia entendida como A discricionariedade entendida
democracia
fundamento do Elitismo como condio da participao

Quadro 7- Modelos Top-Down e Bottom-Up para o estudo da Implementao

3.7 A Avaliao

Esta seo, diferentemente do que ocorreu no captulo anterior, trata

do momento de avaliao segundo o entendimento que dele possuem os autores
alinhados com o EAn. Para eles, o processo de elaborao de poltica e o modelo de
Ciclo da Poltica utilizado aqui como as principais referncias analticas, possuem um
momento denominado de avaliao.

A avaliao, no mbito do EAn, considerada um momento do

processo de elaborao de polticas que no deve ser dissociado dos outros dois
momentos j tratados. Neste enfoque, cada momento visualizado no como algo

231
auto-contido, mas como um elo de uma cadeia, sem a qual os demais dificilmente
podem ser adequadamente realizados. Desta forma, o momento de avaliao
entendido no apenas como um prolongamento dos que o antecedem. Eles se
constituem numa condio para que a avaliao seja possvel.

A avaliao entendida, de maneira geral, como um exame ex-post de

uma poltica, que envolve uma grande quantidade de recursos e uma cadeia de
decises e aes distribudas ao longo do tempo, objetivando a introduo de
modificaes substantivas ou, inclusive a interrupo da poltica. A avaliao dos
resultados e dos impactos correspondentes toma geralmente como parmetro de
comparao uma imagem-objetivo previamente definida ao longo dos momentos de
formulao e implementao.

Para Majone (2005, p.214) a avaliao envolve atividades orientadas a

recoletar, verificar e interpretar la informacin sobre ejecucin e eficacia de las
polticas y los programas pblicos.

Esse autor destaca que a avaliao uma parte do processo de crtica

e de emisso de valor acerca de uma poltica. Os critrios que pautam tais crticas so
diversificados e esto diretamente relacionados aos papeis dos juzes: polticos,
funcionrios pblicos, usurios dos servios, etc. Isso significa que a avaliao, assim
como o processo de elaborao da poltica, permeada por valores e resultado de
interesses diferentes. Isso faz com que a avaliao no possa estar pautada numa
lgica de racionalidade estrita e na formulao tima de uma poltica ou programa.
Como exemplo de critrios equivocados que no consideram a realidade na qual a
poltica esta inserida, e muitos menos daqueles que a implementam, Majone (2005,
p.218) afirma que

[] muchas evaluaciones de programas tienen un enfoque de estricta

gerencia, ya que se ocupan del logro de metas y el control administrativo
y no de la adaptabilidad del programa a los valores divergentes de
diferentes individuos y grupos. Tal perspectiva no admite un anlisis ms
estructural de los cambios en los valores sociales y de la capacidad de
la burocracia para adaptarse a ellos, lo cual podra ser la informacin
ms importante para los altos niveles del gobierno.

232
 Para superar esse inconveniente, necessrio, segundo este autor,
uma avaliao que considere critrios suplementares e que tenha como objetivo
chegar num nvel de entendimento que represente mais do que um somatrio de
diversas avaliaes feitas por diversos avaliadores.

Esse ponto de vista, denominado por Majone (2005, p.216) de

avaliao mltipla, deve contribuir para um entendimiento compartido de las diversas
perspectivas crticas y sus diferentes funciones en el processo de la deliberacin
pblica. Isso, porm, no fcil de ser obtido. O mais importante perceber que
existe uma variedade de atores e papis, cada um deles com competncia legtima
para fixar critrios de avaliao.

Segundo Roth Deubel (2006a), o EAn e, em particular, a atividade de

avaliao, conformam uma ferramenta para enfrentar trs dos principias desafios dos
governos democrticos contemporneos: compreender, comunicar e controlar. Em
relao a esses desafios, ele afirma que

Los gobiernos deben tratar de comprender lo que pasa con los procesos
sociales inducidos por la accin pblica para fundamentar de manera la
ms acertada posible las acciones futuras; los regmenes polticos
democrticos tienen tambin la obligacin de comunicar para explicar,
con base en una informacin argumentada, y dialogar con sus pblicos
para conseguir el respaldo a sus acciones; y, por ltimo, los gobiernos
no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre
las actividades que realizan (DURAN, 1999, p.170-172, apud, ROTH
DEUBEL, 2006, p.142).

Segundo Dye (1992), o conceito do momento de avaliao supe que

existem metas e objetivos explicitamente traados. No entanto, para ele, isso no
representa necessariamente a realidade. Ele no associa a avaliao ao cumprimento
de objetivos ou metas e sim ao conhecimento sobre as conseqncias da poltica. A
avaliao , portanto, entendida como o exame objetivo, sistemtico e emprico dos
efeitos produzidos pelas polticas e programas pblicos. Dito de outra forma, sua
preocupao se refere ao impacto60 da poltica, o que compreende todos os seus

60
Impacto, na concepo de Dye (1992), pode estar relacionado: a) a situao ou grupo-objetivo; b) a

233
efeitos em condies reais. Ele destaca, com bom humor,

[...] que ns no podemos ficar satisfeitos com medir quantas vezes um

pssaro agita suas asas; ns temos que saber quo distante o pssaro
voou. Descrevendo a poltica pblica, ou at mesmo explicando os seus
determinantes, medir a produo de uma poltica importante. Mas
avaliando o impacto da poltica, ns temos que encontrar as mudanas
na sociedade que podem estar associados com as atividades de
governo (DYE, 1992, p.60)61

Segundo Dunn (1994), o termo avaliao sinnimo de palavras como

julgamento, valorao, classificao, que de algum modo sugerem esforos para
analisar resultados de poltica em termos de algum conjunto de valores. De maneira
mais especfica, a avaliao evoca a produo de informao sobre algum tipo de
comparao entre os resultados obtidos pela poltica e o conjunto de valores que levou
sua formulao. Vista desta forma, a avaliao um empenho para determinar a
utilidade social de uma poltica ou programa, e no simplesmente um esforo para
coletar informaes sobre os resultados, previstos ou no, da implementao.

A avaliao, de acordo com Dunn (1994), possui trs funes

principais no mbito do EAn: fornecimento de informao segura e vlida sobre o
desempenho da poltica; esclarecimento e a crtica aos valores subjacentes s metas e
objetivos da poltica; fornecimento de informao para a soluo dos problemas
relativos estrutura administrativa e para a concluso ou continuao da poltica.

Em relao primeira funo (avaliao como instrumento capaz de

fornecer informao segura e vlida sobre o desempenho da poltica), o que se visa
determinar se as necessidades, os valores e as oportunidades foram atendidos pela
ao pblica e revelar at que ponto as metas e objetivos da poltica foram atingidos. A
segunda funo (esclarecimento e crtica aos valores subjacentes s metas e objetivos
da poltica) se refere coerncia dos valores em relao s metas e a
operacionalizao dos objetivos da poltica e inclui a situao anterior sua

situaes ou grupos distintos do grupo-objetivo; c) o futuro ou condies imediatas; d) os custos diretos,

em termos de recursos dedicados ao programa; e) os custos indiretos, inclusive perda de oportunidades
para fazer outras coisas.
61
Todas as citaes de Dye (1992) so tradues do texto original em ingls.

234
implementao. Para discutir o carter das metas e objetivos, os analistas devem
examinar os valores a elas subjacentes e quais os atores (por exemplo, funcionrios
pblicos, interesses adquiridos, ou grupos) que os defendem.

A terceira funo da avaliao no mbito do EAn contribuir na

estruturao da situao-problema abordada pela poltica. As informaes sobre o
desempenho inadequado de uma poltica podem levar a uma nova concepo acerca
do problema que ocupa os tomadores de deciso. Caso isso ocorra, a avaliao
poder contribuir decisivamente no processo de formulao de uma nova poltica. Ao
mostrar, mediante essa nova concepo, o equvoco dos cursos de ao previamente
sugeridos, ela poder apontar aqueles que deveriam ser abandonados e substitudos.

Gerston (1997), concordando que a avaliao uma ferramenta

importante para a recomposio do assunto que virtualmente teria sido solucionado
pela ao de governo, destaca como, com o passar do tempo, ela teve seu significado
modificado.

Durante as dcadas de 50 e 60, quando a avaliao passa a ser

entendida como um componente formal do processo de elaborao de poltica, ela era
vista como uma forma de medir os resultados sem que fossem considerados os
valores que permeiam as prticas dos atores quando da implementao da poltica.
Neste perodo, os especialistas viam a avaliao como um instrumento com rigor
cientifico capaz de medir quantitativamente os resultados alcanados na
implementao.

A avaliao, no entanto, no conseguiu responder com a preciso

quantitativa o processo que envolve as aes dos governos, incluindo a a elaborao
de poltica. A partir de ento, o foco da avaliao foi sendo alterado. Vrios estudiosos
contemporneos afirmam que quase impossvel separar a avaliao dos valores que
penetram as polticas e do ambiente poltico (politics) que cerca a implementao das
polticas. A partir dessa percepo, emerge um novo patamar prtico e terico de

avaliao que capaz de considerar outros aspectos relacionados s polticas, alm

daqueles meramente tcnicos ou administrativos.

235
 O mesmo autor mostra como, atualmente, estudiosos que se apiam
nesse novo patamar passam a adotar critrios que perpassam a eficincia e eficcia
das polticas e a considerar a avaliao um elemento constituinte e indissocivel do
processo de elaborao de polticas. A avaliao passa ento a ser vista como um
elemento fundamental para o conhecimento e informao sobre as polticas pblicas.
Capaz de ponderar adequadamente as dimenses de politics e de polity da poltica, a
avaliao passa a ser capaz de promover discusses democrticas sobre as aes do
governo.

Particularmente, no caso do Estado democrtico, Gerston (1997)

destaca que a avaliao capaz de fornecer informaes que podem vir a operar
como um xeque-mate em processos de manipulao da poltica e consequentemente
contribuir para a melhoria das polticas.

Enfatizando, ainda mais a importncia da avaliao nas democracias

contemporneas, ele afirma que a avaliao no s permite examinar os resultados
alcanados e o que no foi posto no lugar previsto, mas, tambm, oferece a
oportunidade de comparar o antes e o depois de cada um dos momentos da
elaborao da poltica. Em outras palavras, sem a avaliao da poltica, tanto a sua
credibilidade, quanto a responsabilidade dos indivduos e instituies com ela
envolvidas fica questinada. Ou seja, a avaliao vital, pois, permite julgar o que os
governos decidem fazer e o qual o valor do que eles concretamente realizaram.

Segundo Subitrats (1984), a avaliao pode ser tratada a partir de

vrias perspectivas segundo a maneira como atua a administrao. A forma e o tipo de
avaliao, e os aspectos que sero avaliados, vo depender da gica e dos objetivos
da administrao em relao poltica.

A primeira perspectiva gerencial, no mbito da qual a pergunta-chave

se direciona aos aspectos de natureza tcnica. O que compreende questionamentos
sobre a eficcia da poltica. E, consequentemente exige que se conhea as
dificuldades encontradas no momento da implementao. Os questionamentos podem
ser, segundo Subirats (1994, p.140)

236
 [] sobre el nivel de racionalidad de su organizacin interna, sobre las
pautas de direccin seguidas y la claridad en los niveles de
responsabilidad, sobre el nivel de respuesta o de reaccin que la
aplicacin de la poltica genera en la misma organizacin, o sobre la
adecuacin de los recursos destinados a esta poltica con los objetivos
planteados.

Segundo esta perspectiva, a avaliao serve para informar sobre o

grau de dificuldade associado implementao de uma poltica e, se ela implicou em
encargos administrativos excessivos ou custosos. Esse nvel de exame pode
possibilitar a construo de indicadores de rendimento para a street-level bureaucracy
e, desta forma, permitir um progresivo acercamiento a los estndares fijados desde la
direccin del organismo, aunque a veces ello resulte muy difcil o incluso
contraindicado (SUBIRATS, 1994, p.141).

Ainda dentro da perspectiva gerencial, a avaliao pode informar sobre

a eficincia, ou seja, indicar os custos e benefcios associados aos resultados da
poltica.

A segunda perspectiva de avaliao apontada por esse autor a

poltica. Ela parte do pressuposto de que toda poltica, independentemente do
resultado obtido, pode ser considerada exitosa caso tenha, por exemplo, aumentado o
nvel de participao dos setores afetados no seu processo de elaborao. Desse
modo, o foco est orientado s questes relacionadas ao acesso de determinados
grupos ou indivduos poltica. Em outras palavras, o tema-chave ser la capacidad
de control sobre el desarrollo y balance final de un programa de actuacin de los
poderes pblicos (SUBIRATS, 1994, p.143).

A ltima, mas no menos importante, a perspectiva jurdica ou legal.

Tendo como objeto um programa de ao governamental, essa perspectiva de
avaliao se baseia de acorso com Subirats (1994, p. 143)

[] en criterios como la igualdad formal de los ciudadanos en su acceso

al programa, el respeto al principio de legalidad, la pureza del
procedimiento administrativo seguido o el respeto a los derechos de
aquellos individuos o colectivo afectados o relacionados con el
programa.

237
 Na perspectiva legal ou jurdica, segundo Subirats (1994) a avaliao
tem como foco a garantia da proteo legal a todos os indivduos ou grupos
potencialmente interessados ou envolvidos com a poltica. Isto posto, a poltica
considerada satisfatria se, ao final do tempo previsto para sua implementao, ela
conseguiu atingir todos os beneficirios e proteger todos os seus direitos.

Vargas Velsquez (2001), alerta que a avaliao usualmente

concebida como um continuum linear, dentro do que se considera um Ciclo da
Poltica real demarcado pelos momentos de formulao, implementao e avaliao.
Nessa viso, prevalece lgica da racionalidade tcnica do planejamento; o qual
visto como algo que corporiza criterios universales de eleccin racional.

Nessa viso de avaliao, que o autor chama de tradicional, predomina

a idia de que os objetivos de uma poltica so rgidos. E que a avaliao se resume a
uma comparao dos objetivos e finalidades de uma poltica com aquilo que foi
alcanado. Essa viso esttica da poltica pblica esquece, por exemplo, que os
objetivos explicitados por aqueles que a formulam podem ser redimensionados por
aqueles que a implementam. A avaliao buscaria a verdade objetiva sobre as
mudanas geradas pela poltica. Essa concepo supe uma separao artificial entre
os sujeitos (atores, implementadores) e os resultados de sua ao.

Criticando essa viso Vargas Velsquez (2001, p.151) adota uma

prtica de avaliao orientada a promover uma re-lectura de una realidad que esta
siendo transformada por el impacto de una poltica y por consiguiente debe superar la
simples comparacin mecnica entre objetivos-finalidades-metas-resultados. Nas
suas palavras:

En los ltimos aos y desde diversas perspectivas, a partir del auge que
comienza a tener la denominada democracia participativa, se empiezan
a sealar las insuficiencias de esta manera de entender la evaluacin,
sobre todo referida a las polticas pblicas sociales y, ms importante
an, se introduce un nuevo actor que se sita en el centro del ejercicio
de evaluacin: los grupos o comunidades ejecutoras de las polticas
pblicas.

238
 Segundo o autor, essa mudana na maneira de avaliar, considerando
agora as questes subjacentes ao processo poltico (political), confere avaliao um
carter que reflete uma nova correlao de foras. Nessa nova realidade, os atores
que passam a participar da elaborao da poltica comeam a refletir sobre os
conhecimentos por ela produzidos e sobre o seu papel no jogo de poder em que se
encontram envolvidos. Portanto, no entorno da avaliao, se d um espacio de luchas
de influencias y de confrontacin de las diversas lecturas que sobre la poltica pblica
pueden tener los diferentes actores sociales que se mueven en una realidad dada
(VARGAS VELSQUEZ, 2001, p. 152).

Ao afirmar que a avaliao atribui valor, Souza (2005, p.22) chama a

ateno que, para ser operacionaliza, ela demanda a criao de critrios que devem
estar de acordo com a poltica que ser estudada. A avaliao tem o objetivo de
indicar, a partir desses critrios, se a poltica avaliada deve ou no continuar a ser
implementada e se essa prefervel a qualquer outra.

Destacando a importncia de que a avaliao trate em conjunto os

momentos da formulao e da implementao, Souza (2005, p.23) afirma que em
geral, avaliao se concentra nos desdobramentos da poltica pblica, ou seja, na
legislao/planos/programas/projetos que dela resultam, embora a formulao inicial
da poltica pblica deva guiar a avaliao dos seus desdobramentos.

Roth Deubel (2006a) destaca que a prtica avaliativa est relacionada

com a legitimidade e a legalidade das decises de polticas. Alm de fornecer
informaes a respeito dos resultados das aes para posterior reorientao caso
necessrio, a avaliao, deve ser considerada pelo poder pblico como um aporte ao
processo de tomada de deciso: e no como um contrapoder que busca entorpecer su
accin. Para ele, a avaliao tem um papel fundamental no debate democrtico, na
deliberao poltica e no estabelecimento de um compromisso dos atores com a
realidade social. Vista desta forma, a avaliao no pode esquecer o contexto poltico
que envolve a ao pblica. Segundo Roth Deubel (2003, p.11):

El desarrollo de la evaluacin de polticas pblicas encuentra su

legitimacin tambin en el hecho de que los problemas que el Estado
busca resolver, controlar o mitigar por medio de sus acciones pblicas,

239
 son siempre ms complejos e inciertos en cuanto a medios, resultados y
efectos. [] Con frecuencia, aunque no se admita fcilmente, el Estado
tiene que andar casi que a tientas. La actividad evaluadora permite
entonces al Estado y a los gobernantes, y tambin a los ciudadanos,
disponer de una mayor informacin - con la exigencia de transparencia -
acerca de las consecuencias de sus decisiones y acciones. Un Estado
responsable y democrtico no puede tomar decisiones sin tener un
mnimo de inters por las consecuencias que stas conllevan ms all
del corto plazo.

Del Omo (2005, p.176) afirma que a avaliao pode ser entendida
como um processo que permite fornecer informaes para a melhoraria da gesto e da
formulao das polticas. Ela, tambm, pode ser definida como la ltima fase del
anlisis de una poltica o, tambin, como la parte del Ciclo da Poltica capaz de generar
informacin sobre los resultados de la accin de los gobiernos, de los efectos que
dichas acciones han generado.

A autora destaca que, no passado, a avaliao consistia apenas em

examinar e medir, quantitativamente, os efeitos da poltica. E que, atualmente, a
avaliao uma atividade poltica que abrange todo o Ciclo da Poltica e no se
restringe somente ao exame dos seus resultados. A avaliao vista por ela de
maneira integral e ampla, como um momento do Ciclo da Poltica. E como uma
atividade que pode ser exercida ao longo de todo o processo de elaborao da poltica.
Desta forma, o avaliador pode, a depender do momento e dos aspectos que sero
avaliados, usar perspectivas diferentes para produzir informaes.

Del Omo (2005, p.184) enfatiza que a avaliao pode ser realizada a
partir de trs perspectivas:

a) perspectiva emprica, describe las causas y los efectos de una

poltica. La informacin se refiere a los hechos, b) perspectiva
evaluativa. Determina el valor de una poltica y la informacin es
cualitativa y c) perspectiva normativa. Hace recomendaciones sobre
como abordar en el futuro determinadas situaciones desde la accin
pblica. La informacin se refiere a la accin.

240
 De maneira geral, os autores aqui apresentados afirmam que a
avaliao pode ser realizada tendo em conta diversas abordagens metodolgicas.
Apesar da diversidade que cerca esse aspecto, possvel concentr-las em mtodos
quantitativos, mistos e qualitativos.

Essa mesma diversidade acontece em relao aos tipos de avaliao,

que normalmente so classificados a partir de quatro criterios a saber: O primeiro se
refere ao momento em que se aplica a avaliao. Nessa clasificao entra a avaliao
ex-ante62, avaliao concomitante (durante) e avaliao ex-post. A primeira realizada
antes de a poltica ser colocada em pratica, a outra deve acontecer durante o processo
de implementao. Os autores dizem que esse tipo de avaliao diferente de
monitoramento. Pois esse ltimo no tem a funo de emitir juzo de valor, sendo
apenas um acompanhamento das atividades para posterior correo de percurso. E o
ltimo tipo realizado afim do processo de implementao. Pode ser imediatamente
aps a implementao ou depois de um determinado perodo.

O segundo relacionado funo da avaliao. Nesse tipo de

avaliao os termos mais comumente encontrados so: a avaliao formativa e a
avaliao somativa. Essas duas funes segundo os autores esto correlacionadas
com o momento em que se avalia. Portanto, pode-se dizer grosso modo que uma
avaliao ex-ante e uma avaliao concomitante (durante) tem uma funo formativa e
uma avaliao ex-post tem uma funo somativa.

O terceiro critrio se refere ao que se avalia, ou seja, qual o objeto da

avaliao (qual o contedo que ser avaliado). As avalies que fazem parte dessa
classificao so denomindas de: avaliao do desenho e avalio de processo. A
avalio do desenho se detm sobre os aspectos relacionados ao momento de
formulao da poltica (observar o processo de definio do problema e o
estabelecimento de agenda). J a avaliao de processo tem como foco o processo da
implementao ou seja, como est funcionando a poltica pblica (aferio de eficcia);
avaliao de resultados, a preocupao est em averiguar quais produtos (outputs) e
os efeitos (outcomes). Na linguagem do EAn essa distino necessria tendo em

62
Na literatura encontramos outros termos para se referir a esses tipos de avaliao.

241
conta que cada um destes representa aspectos distintos. Pois produto aquilo que a
poltica produz e efeito o que esses produtos provocam (causam) em determinada
realidade.

O quato critrio de classificao se refere ao sujeito (ator) que realiza a

avaliao: a avaliao interna, que realizada pelos responsveis pela poltica, muitas
vezes denominada de auto-avaliao; a avaliao externa que se ope a anterior. Os
avaliadores so aqueles que esto fora do processo de implementao mas poder
fazer parte dos grupos de formuladores ou ainda profissionais contratados para realizar
avaliao e a avaliao mista, como o nome j esta dizendo, participam avaliadores
externos e internos que esto de algum modo envolvidos com a poltica em questo.

Muitas das discusses que cercam o campo da avaliao trazem um

questionamento acerca da funo da avaliao e do uso de suas informaes.
Atualmente, grosso modo, o debate acerca da avaliao se direciona muito mais, para
a manira de fazer a avaliao do que, propriamente, para a necessidade ou no de se
fazer uma avaliao.

Ao que parece, unnime dentro da literatura do EAn a importncia

da avaliao como instrumento (ferramenta) que deve ser visto como inerente ao
prprio processo de elaborao da poltica publica. Como tal, ao emitir juzo e valor
sobre uma dada poltica, no deve considerar somente os resultados ou impactos de
forma desconectada dos outros momentos que a cerca, e sim, deve ver toda a poltica
de maneira conjunta e inseparvel. A avaliao dentro do EAn, portanto, deve
alimentar o debate democrtico favorecendo as prticas mas participativas no
processo de elaborao de uma poltica.

242
 4 UMA COMPARAO ENTRE OS ENFOQUES DE AVALIAO E
DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

4.1 Introduo

Ao longo da leitura desta Tese, pode ser percebida a grande

diversidade de aspectos tericos e metodolgicos que apresentam os dois enfoques.
Consciente da dificuldade de agrupar sob uma mesma categoria provida de coerncia
interna (enfoque), as contribuies de autores diferentes, que escreveram em pocas e
situaes tambm diferentes, minha preocupao foi concentrar-me naquilo que elas
possuem em comum e no naquilo que as distingue. Esse foi o caminho que me levou
a constituir aos dois conjuntos ou enfoques com os quais trabalho. E mostrar de modo
sistemtico as caractersticas que conferem homogeneidade e articulao interna a
cada enfoque, por um lado, e que, por outro, permitem diferenci-los. Mais do que isso,
esse caminho permitiu traar uma trajetria de cada enfoque que, embora contestvel,
plausvel.

Minha preocupao de sistematizar os dois modos de estudar as

polticas pblicas presentes nas obras pesquisadas tendo como referncia a
diversidade apontada levou-me ao conceito que passei a adotar, de enfoque (forma de
considerar ou de entender um assunto, ponto de vista, etc.), para design-los.

Para evitar ambigidades estabeleci, logo no incio deste trabalho, que

o termo estudo iria ser utilizado de forma genrica para referir qualquer tipo de
apreciao acerca das polticas pblicas. E que o termo avaliao iria ser utilizado para
fazer referncia queles estudos que utilizassem para sua realizao o Enfoque de
Avaliao (EAv), enquanto que o termo anlise seria usado exclusivamente para fazer
referncia aos estudos que utilizassem o Enfoque de Anlise (EAn). Tambm visando
a evitar uma ambigidade que considero igualmente prejudicial para o estudo das
polticas pblicas, estabeleci que o termo elaborao seria empregado para fazer

243
referncia ao que o EAn considera o conjunto dos momentos relativos ao Ciclo da
Poltica (formulao, implementao e avaliao) e, que ele no seria utilizado para
referir-se formulao da poltica. Da mesma forma, estabeleci que o termo execuo,
tambm frequentemente utilizado na literatura que trata do EAv, para fazer referncia
ao momento (ou processo) de implementao, seria evitado no contexto deste
trabalho.

Tambm pode ser percebido ao longo desta Tese que os enfoques

possuem percurso e caractersticas distintas. A opo pelo uso preferencial de um
deles parece s vezes estar ligada ao fato de eles terem sido concebidos para estudar
ou dar resposta a aspectos distintos das polticas. Mas, se isso assim, eles
possuiriam naturezas distintas associadas a significados, sentidos, funes e
ideologias, etc., tambm distintos. O que coloca a pergunta de porque palavras
dicionarizadas com sentido distinto avaliao63 e anlise64 so utilizadas s vezes,
no mbito do estudo da poltica pblica, como sinnimos.

No minha inteno dar uma resposta a essa pergunta, nem dividir

os estudos das polticas em dois mundos excludentes. claro que h outras
possibilidades de tratar o tema. Dada importncia de conhecer os pressupostos
tericos que so utilizados para estudo da poltica, minha inteno reunir num
mesmo texto uma apresentao dos dois enfoques que consegui identificar em minha
pesquisa de forma anloga e coerente.

Nesse sentido, cabe argumentar que este trabalho possui um razovel

grau de originalidade. Existem muitos trabalhos sobre o EAv. Como pode ser
observado no Captulo 2, e pelas razes apresentadas no Captulo 3 eles no se
referem ao conceito de Anlise de Poltica. Existem tambm muitos trabalhos sobre o
EAn. E como pode ser observado no Captulo 3, eles se referem avaliao da poltica
como um dos trs momentos da anlise da poltica. O que feito, tal como foi

63
Avaliar: determinar a valia ou o valor de; apreciar ou estimar o merecimento de; calcular, computar;
reconhecer a grandeza, a intensidade, fora de; calcular, estimar; fazer a apreciao; ajuizar, reputar-
se.
64
Analisar: decompor (um todo) em suas partes componentes; fazer anlise de, observar, examinar com
mincia; esquadrinhar, submeter crtica; examinar criticamente, proceder anlise, estudo, apreciao,
ou exame.

244
explicado, de uma maneira distinta daquela que caracteriza os trabalhos sobre o EAv.
O que no quer dizer que muitos dos trabalhos sobre o EAn, ao tratar o que
consideram o momento da avaliao, deixem de utilizar as contribuies (conceitos,
modelos, metodologias, etc.) que os pesquisadores que empregam o EAv
proporcionam. No obstante, e este justamente o que argumento como sendo o
mrito deste trabalho, no me parece que exista um texto que aborde de maneira
conjunta os dois enfoques e proporcione uma comparao entre eles.

Insistir na diferenciao entre os dois enfoques e no seu tratamento

conjunto pode parecer uma preocupao excessiva. Ela se deve, importante
enfatizar ao objetivo de facilitar a compreenso do campo das polticas pblicas e da
diversidade dos conceitos e instrumentos usados para o seu estudo. A ambigidade no
uso das expresses avaliao e anlise d a impresso que elas, ou melhor, os
enfoques a elas correspondentes, so equivalentes. Considero essa ambigidade
como um obstculo adicional aos que efetivamente j existem para o campo do estudo
das polticas pblicas. Sendo assim, minha inteno evit-lo removendo a dificuldade
presente, sobretudo nas contribuies sobre o EAv, em perceber a existncia de dois
caminhos distintos para o estudo das polticas. Isso porque considero que dessa
forma que aqueles interessados podero identificar a sua eventual complementaridade.

Embora uma das minhas motivaes principais tenha sido a

sistematizao dos dois enfoques, tarefa que foi realizada da maneira a mais isenta
possvel nos Captulos 2 e 3, isso no significa que esta Tese no possua um carter
normativo. De fato, depois dessa apresentao dos enfoques, neste Captulo 4, se
procura mostrar as razes que me levam a preferir o Enfoque de Anlise para o estudo
das polticas pblicas.

As idias, argumentos, suposies, o contedo, enfim, deste captulo,

estritamente pessoal. O que o torna marcadamente distinto dos anteriores, onde
minha preocupao foi dar a conhecer as contribuies dos autores com quem convivi
ao longo da pesquisa (da qual esta Tese um relato parcial), de maneira a facilitar o
trabalho de colegas que, como eu, pretendem se familiarizar com o tema. Seu
contedo decorre do modo como fui absorvendo essas contribuies, e de minha

245
experincia prvia como gestora de polticas educacionais e, nessa condio, de
avaliadora e analista de polticas pblicas. A qual, lamentavelmente, e essa
determinao uma das motivaes deste trabalho, transcorreu sem que eu houvesse
tido a oportunidade de ser a eles exposta.

Este captulo possui como objetivo a comparao dos dois enfoques.

Para tornar essa comparao a mais clara possvel, na segunda seo foram
retomadas e resumidas algumas das caractersticas (conceitos, fatos estilizados,
modelos e instrumentos analticos) dos enfoques j apresentadas nos captulos
anteriores, que me parecem especialmente teis para essa finalidade. Devido a isso, a
no ser quando considerei indispensvel, no remeto o leitor s obras e autores em
que os contedos tratados foram desenvolvidos.

De maneira a visualizar, a partir de uma outra perspectiva, os dois

enfoques, terceira seo apresenta uma comparao entre eles simulando a sua
aplicao por dois tipos ideais de atores (profissionais, pesquisadores) envolvidos com
a poltica pblica: o avaliador e o analista. O recurso expositivo utilizado consiste em
descrever qual seria o seu comportamento ao utilizar (de modo excludente) cada um
dos dois enfoques aqui tratado. A apresentao gira em torno da forma como o
avaliador e o analista procedem ou deveriam proceder ao estudo da poltica
empregando em cada caso os conceitos e ferramentas analticas atinentes ao Enfoque
de Avaliao e ao Enfoque de Anlise. E, assim, destacar as diferenas e
semelhanas que existem entre os enfoques e, mais do que isto, entre os resultados
que o seu emprego permite obter.

Ainda na terceira seo, de modo a facilitar a leitura do texto, grande

parte das consideraes explicativas relativas s caractersticas dos enfoques foi
tratada em notas de rodap. Seu nmero e extenso talvez excessivos se devem
inteno de, mostrando a sua procedncia e a maneira como auxiliam na explicitao
das diferenas entre os dois enfoques, facilitar o entendimento da comparao sem
que o leitor tenha que voltar ao trecho onde essas caractersticas foram pela primeira
vez apresentadas.

246
 Embora todo este quarto captulo assuma um carter normativo que
diferencia dois anteriores, na quarta seo onde este carter se torna mais explcito.
Nessa, com base nos elementos tratados nas sees anteriores, fao um movimento
de crtica ao Enfoque de Avaliao baseado em consideraes de natureza poltica e
ideolgica para fundamentar a opo realizada em favor do Enfoque de Anlise.

4.2 Explicando as diferenas e semelhanas entre os dois enfoques

A pesquisa realizada me levou a perceber aspectos que podem ajudar

na apresentao de algumas diferenas existentes entre os dois enfoques. O primeiro
o ambiente tcnico, de neutralidade, que cerca o EAv. O segundo aspecto se refere
ao fato de que o EAn entende o momento da avaliao como inserido no processo
mais amplo da elaborao da poltica.

Em relao ao primeiro aspecto, merece destaque a constatao de

que com algumas excees, a literatura que se dedica ao EAv encara o tema avaliao
como se a poltica a avaliar estivesse simplesmente referida a (ou fosse o resultado de)
critrios tcnicos e que, portanto, sua avaliao pudesse (ou devesse) tambm ser,
apenas, tcnica. Como se a policy a avaliar no estivesse referida a valores e
interesses polticos (political) dos atores que participam num processo que comea
antes mesmo do momento da tomada de deciso, passa pela sua implementao,
quando esses valores e interesses novamente se expressam, se enfrentam e so
negociados. E encontra o seu final, dando origem a um novo ciclo, na sua avaliao.

Como se o ambiente em que se desenvolvem esses momentos do

Ciclo da Poltica no possusse um intrnseco e inevitvel duplo carter tcnico policy
e poltico politics. Carter este, que na lngua inglesa denota, mas que as lnguas
neolatinas no permitem diferenciar claramente. O que, entretanto, no deveria
autorizar aqueles que querem estudar a poltica empregando o EAv, e a avaliar os
resultados e impactos da poltica focalizando apenas o seu momento de
implementao, a subsumirem esses aspectos intrinsecamente polticos numa
perspectiva de cunho tecnocrtico.

247
 Um outro elemento que condiciona o que me refiro como sendo um
ambiente tcnico que cerca o EAv o que me parece ser uma pressuposio de que
a formulao da poltica adote sempre o que o EAn denomina de modelo racional. Fato
que, compreensivelmente, dado que o EAv no trata dos distintos modelos atravs dos
quais se pode estudar o processo decisrio, no explicitado pelos autores que com
ele se alinham.

Segundo minha interpretao, a implementao seria entendida pelo

EAv como uma fase (seqencial) do Ciclo da Poltica. Ela corresponderia execuo
de atividades com vistas ao cumprimento de metas definidas durante de formulao.
Estas, por sua vez, seriam baseadas em um diagnstico prvio e em um sistema de
informao adequado que permitiria, na fase de formulao, a seleo no s dos
objetivos mas tambm dos recursos, das atividades e do limite temporal da poltica.
Definindo esses parmetros seria possvel, atravs da avaliao, aferir o grau de
eficcia e eficincia das polticas, assim como os seus efeitos.

O EAv centra-se no exame no processo de implementao (ou

execuo) da poltica e nos seus resultados65. Ele costuma se deter sobre a forma
como se d a implementao: a consecuo das metas, o processo de alocao de
recursos materiais, financeiros e humanos, os prazos etc., e, sobretudo, quando no
ocorreu uma precisa definio dos resultados a atingir, na avaliao do impacto da
poltica ou dos programas que ela abarca. Ele se limita, por isso, considerao de um
conjunto de elementos e indicadores preferencialmente de tipo quantitativo a partir dos
quais se faz a aferio do sucesso ou fracasso de uma poltica.

Nessa perspectiva, ao no considerar os aspectos relativos

implementao e seu efeito retroalimentador sobre a formulao e a prpria conduo
das aes praticadas, a implementao entendida como um jogo de uma rodada s
onde a ao governamental, expressa em polticas, programas e projetos de
interveno pblica, implementada sem obstculos polticos no percurso. Essa viso

65
Segundo Abramowicz (1994), a avaliao uma atividade racional destinada a auxiliar os
administradores a escolher entre alternativas que visam a melhorar o processo de tomada de deciso,
atravs do exame das situaes concretas que permitam estimar o valor de uma entidade (pessoa,
programa ou processo ou produto).

248
se coaduna com o Modelo de cima para baixo (Top-Down) de implementao.

O EAv no leva em conta a importncia do que, para o EAn o

primeiro do processo de elaborao da poltica, o da formulao ou do processo
decisrio propriamente dito. Ele se concentra no momento de implementao e nos
seus resultados. O que faz com que ele tenda a restringir sua capacidade de alcanar
o que constitui a sua razo de ser: identificar as causas do insucesso da poltica.

Ao limitar seu campo de busca, no incluindo nele o momento de

formulao, o EAv considera que a causa do insucesso de uma poltica pblica estar
restrita possibilidade de que tenha ocorrido algum problema em sua implementao.
Em outras palavras, ele limita a pesquisa das causas de fracasso ao que se denomina
hiato de implementao (implementation gap), ou seja, s restries que a escassez
de recursos, tempo, autoridade, cooperao de outros atores etc., pode impor
consecuo das metas.

O segundo aspecto que me parece ser til para a apresentao das

diferenas entre os dois enfoques que o EAn contempla a avaliao como um dos
trs momentos que constituem o seu foco. Momento este que se insere num processo
mais amplo, de elaborao de polticas (policy process), cujo estudo ou pesquisa ele
denomina anlise de polticas (policy analysis ou policy studies). Sob este prisma,
existe uma ntima conexo entre os dois enfoques. No obstante, nos pargrafos que
seguem, retomo caractersticas j anteriormente tratadas do EAn que me permitem
explicitar com maior propriedade as diferenas entre os dois enfoques e a fundamentar
a opo que fao em relao ao emprego preferencial do EAn.

Comeo pelo tema j apontado relativo considerao que o Enfoque

de Anlise faz dos trs momentos do Ciclo da Poltica, a qual permite situar questes
relativas a hipteses subjacentes ao Enfoque de Avaliao e sua aplicao, que o
emprego do Enfoque de Anlise permite desvendar.

Tal como j explicado, o Enfoque de Anlise, tem como escopo o

processo de Elaborao de Polticas como um todo, idealmente modelizado como
constitudo de trs momentos sucessivos Formulao, Implementao e Avaliao
que compem um ciclo que se realimenta.

249
 O ciclo da elaborao da poltica proposto pelo EAn pode ser esboado
da seguinte maneira. Em um primeiro momento, a poltica formulada. Isto ,
concebida pelos tomadores de deciso no mbito de um processo decisrio que pode
assumir caractersticas bastante variadas. Pode ser democrtico e participativo, ou
autoritrio e de gabinete; de baixo para cima, ou de cima para baixo; de tipo
racional e planejado, ou incremental e mediante o ajuste mtuo entre os atores
intervenientes, porque sempre se fez dessa maneira e no h porque mudar; com ou
sem manipulao e controle da agenda pelos atores com maior poder; enunciar
detalhadamente a poltica ou deix-la propositadamente incompleta para ver se cola e
como que fica na prtica, na fase seguinte de implementao. Quando elevado o
grau de racionalidade do processo decisrio, o momento de Formulao pode
contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do assunto, prospectiva,
explicitao de valores e objetivos globais etc.

Segundo a modelizao proposta pelo EAn, depois de a poltica ser

formulada pelos fazedores de poltica (policy makers), inicia-se a sua implementao,
mediante os rgos e mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos
burocratas ou funcionrios pblicos. Dependendo do grau em que esto definidas as
metas, recursos, prazos etc. da poltica, e do poder poltico da populao alvo, eles
exercem seu poder delegado pelo estado. O que feito com um grau de
discricionaridade que varia em funo do nvel em que se encontram na hierarquia, e
da proximidade e posio que ocupam em relao ao pblico. assim que transcorre
o momento da implementao, quando os burocratas vo adaptando a poltica
formulada realidade da relao Estado-sociedade e das regras de formao do poder
econmico e poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais.

E, finalmente, ocorreria a Avaliao da poltica. Numa situao em que

a poltica formulada segundo um processo semelhante ao modelo racional, a
quando os resultados entendidos como produtos e metas definidos e esperados num
mbito mais restrito e impactos entendidos como implicaes sobre um contexto
mais amplo e muitas vezes no esperadas ou desejadas , decorrentes de sua
Implementao so comparados com o que foi decidido no momento da Formulao.
Ou, no limite, quando a Formulao se d de forma totalmente incremental (no-

250
racional), aprovados atravs de um critrio de satisfao dos interesses dos atores
envolvidos. o grau de racionalidade da fase de Formulao e o estilo de
Implementao o que define como ir ocorrer a avaliao. No extremo do modelo
racional, em que existe uma intencionalidade da mudana de um determinado sistema,
a Avaliao condio necessria. atravs dela que o trnsito do sistema de uma
situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode ser promovida.

o momento da Avaliao que aponta as direes de mudana e as

aes a serem implementadas num momento ulterior. Aps a implementao destas
novas aes, e a avaliao dos resultados alcanados que, iterativamente, sero
propostas novas polticas que levaro o sistema a aproximar-se do cenrio desejado.

A utilizao do EAn possui portanto uma particularidade. O objeto de

sua anlise no apenas o momento de implementao da poltica e os resultados
dele advindos, como o caso do EAv. Seu objeto de anlise , tambm, o momento da
formulao, aspecto que se constitui na principal diferena entre os dois enfoques. Mas
ele ainda mais abrangente, uma vez que inclui o prprio momento de avaliao da
poltica, aquele no qual se situa o profissional que utiliza o EAv.

Nesse sentido, possvel dizer que a utilizao do Enfoque de Anlise

compreende tambm uma anlise dos processos de avaliao no qual se utilizou o
Enfoque de Avaliao. Isso porque de maneira similar ao que ocorre no mbito do
processo decisrio (momento de formulao, em que valores, preferncias e interesses
dos atores influenciam o contedo da poltica formulado), tambm o momento de
avaliao tender ter o seu resultado influenciado de modo semelhante.

4.3 Os enfoques na perspectiva do avaliador e do analista

Explicar as diferenas entre os vieses (cuja natureza vai de aspectos

conceituais aos ideolgicos, passando pelos metodolgicos, que so os aqui
privilegiados) dos dois tipos ideais que estudam as polticas pblicas - o avaliador e o
analista supe sua abordagem na ordem inversa, uma vez que ela s pode ser

251
percebida no mbito do EAn66. Suas caractersticas so empregadas neste captulo
para explicitar, por incluso, como o comportamento do avaliador pode ser entendido
como um componente daquele do analista. Ou, alternativamente, como este inclui
aquele como uma de suas atividades. assim que se busca explicar o entendimento
da avaliao como uma atividade de certa maneira subordinada da anlise. E, o
comportamento tpico do avaliador como caso particular (ou mperfeito) do
comportamento mais abarcante e completo do analista.

Conseqncia da opo pelo EAn como o modo mais adequado para o

estudo das polticas pblicas e dessa suposio acerca de seu carter inclusivo o
tratamento privilegiado que se d a ele neste captulo. Na verdade, a maioria das
menes feitas s caractersticas do EAn que permitem o estudo mais adequado da
poltica no acompanhada da explicitao de como elas se situam em relao ao
EAv. Isso porque, em geral as situaes s quais o EAn faz referncia, por entender
que so importantes para entender o contedo e o resultado da poltica, no so
sequer mencionadas pelo EAv.

Um aspecto que merece ser ressaltado em relao ao procedimento

utilizado para fazer a comparao dos dois enfoques, que so as caractersticas que
possuem o EAn as que so utilizadas para a crtica ao EAv.

Diferentemente do EAv, que se centra no exame do momento da

implementao, ou mais precisamente, no seu resultado, o EAn possui como
preocupao central a anlise conjunta do processo de elaborao da poltica. O qual
entendido como um todo assimilvel ao Ciclo da Poltica, e constitudo pelos
momentos de formulao, implementao e avaliao67. E, tem como foco, o momento

66
Para Bardach (1998) Anlise de Poltica um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizado para buscar analisar ou resolver problemas concretos
concernentes poltica (policy) pblica. Segundo Dye (1992, p.01), fazer Anlise de Poltica descobrir
o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a
descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo. O escopo da Anlise de
Poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises dos analistas, porque a poltica pblica pode
influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics),
dado que os processos e resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e porque as
polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes
agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um
locus privilegiado de expresso.
67
Entre os autores pesquisados que entendem a Anlise de Poltica a partir do conceito de Ciclo da

252
da formulao da poltica ou, mais especificamente, do processo decisrio que a
origina 68. E, por isso, o analista estar sempre atento ao comportamento dos atores
sociais 69 que atuam num jogo social70 particular o processo decisrio que delineia o
contorno das polticas pblicas.

Assim, a implementao e o seu resultado, o qual tratado pelo EAn

no momento da avaliao do processo de elaborao da poltica, so estudados tendo
como foco o processo de tomada de deciso (ou momento da formulao) onde
intervm atores com valores e interesses freqentemente pouco explcitos, com acesso
diferenciado aos recursos de poder, etc.

A preocupao do analista, entendido aqui de forma restritiva como

aquele profissional que desenvolve sua atividade de estudar a poltica pblica usando
o EAn, com o comportamento dos atores sociais que atuam no jogo social do processo
decisrio o fora a conhecer os problemas levantados por cada ator.

Em relao ao conceito de problema (ou situao-problema), quatro

aspectos merecem ser lembrados. (a) um problema social no uma entidade objetiva
que se manifesta na esfera pblica de modo naturalizado, como se ela fosse neutra e
independente em relao aos atores ativos e passivos do problema; (b) no h
situao social problemtica seno em relao aos atores que a constroem como tal;
(c) reconhecer uma situao como um problema envolve um paradoxo, pois so
justamente os atores mais afetados os que menos tm poder para fazer com que a
opinio pblica (e as elites de poder) a considere como problema social; (d) a condio

Poltica, como um conjunto de trs momentos (tambm chamados de fases ou estgios) interligados por
laos de realimentao, aqueles com os quais mais me identifico so Ham e Hill (1993) e Hogwood e
Gunn (1984).
68
O mais especificamente tem a ver com o fato de alguns dos autores pesquisados, subdividirem o
momento da formulao. Como exemplo, pode-se citar Frey (2000) que divide a formulao em:
percepo e definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso ou Roth Deubel
(2006) suja diviso se resume em: identificao do problema, formulao de solues, tomada de deciso,
69
Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo social; que possui um
projeto poltico, controla algum recurso relevante, tem, acumula (ou desacumula) foras no seu decorrer e
possui, portanto, capacidade de produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
70
possvel caracterizar o agir social como um jogo, que pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva,
em que diferentes atores, com perspectivas que podem ser comuns ou divergentes, possuem recursos
distribudos segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos anteriores. As regras do jogo
podem se alterar segundo o interesse dos atores em funo de jogadas e acumulaes, reconfigurando
as condies em que ele se desenvolver. mediante essas acumulaes que eles podem ampliar, ou
reduzir, sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial (MATUS, 1996).

253
de penalizados pela situao-problema dos atores mais fracos costuma ser
obscurecida por um complexo sistema de manipulao ideolgica que, com seu
consentimento, os prejudica.

O conjunto dos problemas percebidos por um ator ou grupo social

envolvido com uma poltica (a partir de sua perspectiva, experincia de vida, valores,
crenas, interesses e posturas poltico-ideolgicas) compe sua agenda particular.
Entre as agendas particulares est agenda de governo, que expressa os valores e
interesses daqueles que governam (DAGNINO e outros, 2002).

a partir desses dois conceitos que o Enfoque de Anlise permite a

compreenso da maneira como se conforma e controla a agenda71 da poltica pblica.
A agenda da poltica pblica (do processo decisrio, ou do processo de formulao da
poltica, ou ainda, agenda decisria) o conjunto de problemas ou demandas que os
que governam (ocupam o aparelho de Estado num determinado momento) admitem
(voluntariamente, ou sob presso) e classificam como objetos sobre os quais vo
atuar.

Ela pode ser entendida como uma mdia ponderada pelo poder relativo
do ator das agendas particulares dos atores. Considerando que o termo ator usado
para designar um coletivo (grupo social, organizao, etc., em geral no-monoltico),
convm salientar que o mesmo vale para uma agenda particular: ela tambm uma
combinao dos valores e interesses de indivduos diferentes com poder distinto.

A agenda decisria o ncleo da poltica e pode ser considerada como

o Estado em processo. So as sucessivas tomadas de deciso sobre agendas
conformadas a partir de sucessivas interaes entre atores juntamente com o resultado
desses processos, o que vai estabelecendo os contornos (ou o mapa) do aparelho de
Estado. A agenda, num horizonte de prazo menor, um reflexo da relao entre
Estado e sociedade e expressa a direo de um governo. A maneira como elaborada

71
Aqui o termo agenda decisria sinnimo do que conhecido por agenda governamental, institucional
ou poltica, como sendo o conjunto de assuntos (issues) que sofrero uma efetiva interveno pelos os
que governam. Agenda sistmica ou conjuntural conformada pelas demandas e pretenses dos atores.
Esta agenda pode preceder ou determinar a agenda de governo ou ser induzida pelos interesses e
prioridades governamentais. O aprofundamento sobre esses dois tipos de agenda pode ser visualizado
no Captulo 3.

254
expressa a vitalidade ou debilidade da vida pblica em um sistema poltico e influencia,
atravs de um processo realimentado controlado por sutis mecanismos ideolgicos, o
modo como se vai conformando a agenda dos atores com menor poder.

Para aprofundar essa questo, necessrio entender que a agenda

decisria um resultado de trs tipos de conflito 72 que devem ser identificados pelo
analista de poltica: (a) os abertos, acerca de problemas pertencentes s agendas
particulares de atores com poder semelhante, que se explicitam naturalmente por
ocasio de seu embate ao longo do processo decisrio, e que aparecem conformando
a agenda decisria; (b) os encobertos, que, embora percebidos pelos atores mais
fracos, no chegam a ser incorporados agenda decisria devido debilidade dos
mesmos e so por isto de difcil observao; (c) os latentes, cuja expresso como
problemas que conformariam agenda particular de um ator mais fraco nem chega a
ocorrer, dado que obstaculizada por mecanismos ideolgicos controlados
diretamente (ou com a mediao de instrumentos legitimados na sociedade) pelos
atores mais poderosos; e pelo correspondente consentimento dos mais fracos.

Para o analista os conflitos abertos so de identificao mais fcil pois

se encontra no nvel das aes concretas73. J o reconhecimento dos conflitos latentes
mais difcil do que os conflitos abertos. Ele no pode ser feito a olho nu mediante a
considerao da agenda decisria conformada a partir da relao entre os atores. Ele
exige uma anlise profunda do contexto poltico e ideolgico e das relaes de poder
existentes entre os atores atingidos por uma dada poltica, assim como do seu modelo
cognitivo. Isso porque, no limite, os atores mais fracos, por sequer serem capazes de
formular uma agenda particular (uma vez que no percebem claramente os problemas
que os prejudicam), nem conseguem influenciar a conformao da agenda decisria
para poderem participar do processo de deciso.

por isso que, diferentemente do avaliador de polticas, o analista

busca detectar a existncia de processos de no-tomada de deciso (conflito latente).

72
O exerccio do poder atravs dos trs tipos de conflito pode ser encontrado na literatura como sendo as
trs faces do poder ou trs dimenses do poder ou ainda dimenso do poder Unidimensional,
Bidimensional e Tridimensional.
73
Aes sobre as quais h um conflito de interesse observvel, visto como preferncias expressas de
polticas, reveladas abertamente pela participao poltica.

255
Este conceito definido por Bachrach e Baratz (1962) como sendo a prtica de limitar
o alcance real da tomada de deciso a questes seguras, atravs da manipulao de
valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas. A
no-tomada de deciso existe quando os valores dominantes, as regras do jogo
aceitas, as relaes de poder entre grupos e os instrumentos de fora, separadamente
ou combinados, efetivamente previnem que certas demandas transformem-se em
assuntos maduros que exijam deciso. Esse conceito de no-tomada de deciso difere
da idia de que assuntos no se devem tornar objeto de deciso (entrar na agenda de
poltica).

Num processo de no-tomada de deciso atuam o que chamam de

duas faces do poder: uma atuando nos conflitos abertos sobre decises-chave, e a
outra, buscando suprimir conflitos e fazendo o possvel para que um assunto no-
seguro no entre no processo poltico.

Esse processo caracterizado por um controle da agenda poltica por

parte do ator cujo poder suficientemente grande para fazer com que assuntos no-
seguros, que poderiam ser levantados por outros atores, se mantenham encobertos
(ou mesmo latentes) e no se transformem em conflitos abertos. Isto , assuntos que
ao serem incorporados agenda decisria demandem uma anlise que possa conduzir
a uma efetiva tomada de deciso e, eventualmente, implicar no debilitamento do ator
dotado de maior poder que controla o processo74.

Relacionado ao controle da agenda e a forma como ocorre o processo

decisrio h uma outra providncia importante a ser tomada pelo analista no sentido de
antever os resultados da implementao da poltica antes mesmo dela ter efetivamente
ocorrido. Trata-se da observao do grau de adeso que o processo decisrio
estudado possui, em relao aos modelos extremos de tomada de deciso, como por

74
Lukes (1974) cunhou a expresso as trs faces do poder para destacar que o poder deve ser estudado
em trs dimenses: (a) a dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exerccio do
poder explcito e pode ser observado a olho nu; (b) a dos conflitos encobertos, quando ocorre a
supresso das reclamaes impedindo que cheguem a ser includas na agenda de deciso, fazendo com
que sua identificao exija do analista a observao do jogo social (contexto) que se desenrola em torno
do processo decisrio sem, no entanto, nele adentrar; e (c) a dos conflitos latentes, quando o exerccio do
poder se d conformando as preferncia da populao, atravs de mecanismos ideolgicos de difuso do
sistema de crenas e valores dominante, de maneira a prevenir que nem conflitos abertos nem
encobertos venham a se manifestar no processo decisrio.

256
exemplo, o racional75 ou o incremental76.

Outro elemento que chamar a ateno do analista, sobretudo quando

se tratar de processos de natureza incremental, so as estratgias de acumulao de
foras levadas a cabo pelos atores com menor poder (ou, no limite, impedidos de
participar) para atenuar uma das caractersticas tpicas desses processos a no-
tomada de deciso e, assim, aumentar suas chances de decidir. freqente, nesses
casos, que esses atores no estejam de fato buscando a soluo dos problemas que
enfrentam, ou pretendendo que os atores mais poderosos aceitem introduzir na
agenda os seus argumentos, ou que adotem um modelo racional. Eles podem estar
simplesmente tentando acumular poder para forar sua participao num processo
decisrio com caractersticas incrementais77.

Esse comportamento, fruto de uma situao de fraqueza78, no

configura nada que possa ser considerado politicamente incorreto. natural e
freqente, que atores com menor poder tentem ganhar o direito de lutar no interior do
processo decisrio atravs da mobilizao de outros atores ou da sociedade em
geral79. E s ento, depois de obter o apoio necessrio e passar a sentar mesa em
que se decide, tentar introduzir os temas de seu interesse na agenda poltica. Se seu

75
Para Lindblom (1981), um processo decisrio de tipo racional envolve comparar (e escolher) as
alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. O que, no limite, envolve: (a) listar
todas as estratgias alternativas; (b) determinar todas as conseqncias que decorrem de cada
estratgia alternativa; (c) avaliar comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias.
76
Segundo Simon (1957), num processo decisrio de tipo incremental, a ao de partidrios de posies
distintas interessados em influenciar as decises provoca um ajuste mtuo e contnuo entre eles fazendo
com que a situao que tende a resultar do processo difira apenas incrementalmente da que
anteriormente existia.
77
Segundo Etzioni (1967), o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre , de
fato, mtuo. O fato desse ajuste tender a ser enviesado em favor dos atores mais influentes e mais
organizados, fazendo com que questes no-seguras sejam negligenciadas, costuma levar os atores
com menor poder a concentrar seus esforos na tentativa de introduzir estas questes na agenda poltica
mediante a mobilizao de atores no diretamente envolvidos com a rea de poltica em questo ou da
opinio pblica em geral.
78
Nem todos os problemas que conformam as agendas particulares tm a mesma facilidade de fazer
parte da agenda decisria (ou agenda da poltica) e, assim, impor aos que governam a necessidade de
atuar sobre eles. A fora ou debilidade de um ator pode ser avaliada pela sua capacidade de aproximar a
agenda decisria de sua agenda particular.
79
O sistema de crenas e valores dominante numa determinada rea de poltica pblica, ao atuar
naturalmente em favor de certos grupos conforma uma situao em que eles no precisam lutar para
exercer o poder. E, alternativamente, obriga aos menos poderosos a lutar para que suas opinies sejam
ouvidas e para que seus conflitos latentes possam entrar na agenda poltica e se transformar em conflitos
abertos (LUKES,1974).

257
poder for suficiente para forar os atores mais poderosos que controlam a agenda e o
processo decisrio a alterar o seu carter incremental que lhes beneficia, outra
questo.

O analista, portanto, buscar, perceber os conflitos encobertos que,

embora percebidos pelos atores envolvidos com o processo decisrio, no chegam a
ser colocados na agenda e se situam para alm dos conflitos abertos que o avaliador
est limitado a observar. Buscar tambm identificar os conflitos latentes, cuja
expresso, como questes da agenda poltica, obstaculizada por mecanismos
ideolgicos. Alm disso, buscar, perceber, e isto importante, o correspondente
consentimento dos atores mais fracos.

Tal como j foi dito, o avaliador possui como foco a implementao da

poltica; e se concentra na comparao do resultado observado com o que dela era
esperado. Por isso, estar preocupado em elucidar os desajustes entre o resultado
esperado da poltica e a realidade que ele observa. As relaes de poder existentes
entre os atores envolvidos com a poltica e o seu contexto poltico e ideolgico no lhe
merecem ateno. Tampouco os interesses e valores dos tomadores de deciso que
participam na elaborao da poltica. natural, por isso, que ele tenda a situar os
determinantes daquilo que observa numa rbita externa quela mais restrita, da
poltica que avalia.

devido maior abrangncia do Enfoque de Anlise que dada ao

analista a oportunidade de adicionar viso do avaliador elementos de carter poltico-
ideolgico atinentes poltica estudada80.

Um dos elementos de carter poltico-ideolgico relativo aos atores,

so aqueles relacionados s redes81 que eles conformam e aos ambientes em que se

80
Posicionando-me em relao afirmao feita por autores como House (2000), de que a avaliao
possui um carter poltico-ideolgico, destaco que, enquanto eles se referem ao carter que possui o ato
de avaliar, minha nfase se refere ao procedimento do analista. Ao fato de ele estar orientado a
desvendar a postura poltico-ideolgica dos atores intervenientes mediante a observao de seu
comportamento.
81
cada vez mais comum a articulao dos atores em policy networks; as quais podem ser entendidas
como um sistema de governana onde vrios atores estabelecem mltiplas ligaes (que podem ser
comunicaes confidenciais, suporte poltico, colaborao estratgica, obrigao formal de reportar e
considerao de interesses de outros autores no seu prprio processo decisrio) no mbito do processo
de negociao.

258
verificam as atividades abarcadas pela poltica, fazem parte do conjunto de
informaes necessrio para entender os processos e tomada de deciso. Tudo isso
lhe obriga a enriquecer a base de informaes existente, incorporar novas relaes e
sofisticar o tratamento dado a elas.

Muitas vezes, no so os atores pertencentes ao grupo econmico ou

politicamente mais fraco, penalizado por uma situao-problema, os que procuram
incorpor-la agenda decisria. E, sim, os que se sentem com ela ideologicamente
identificados e que possuem poder para atuar consequentemente. Alternativamente,
pode ocorrer que um ator passe a defender a agenda particular de um outro que,
embora dotado de poder econmico ou poltico, se encontre ausente do processo
decisrio por no estar consciente daquilo que, segundo o primeiro ator, seriam os
seus interesses. Isso tender a ocorrer quando o ator j engajado na elaborao da
poltica pressente que isto pode trazer vantagens para a defesa da (sua) agenda
particular advogada pelo seu grupo ou para um segmento em processo de
diferenciao ou ao qual pretende se filiar.

Contextos complexos cada vez mais comuns como os de governana

no-hierarquizada82, em que atores, aproveitando a vigncia das normas democrticas
que sancionam o exerccio de presses de grupos organizados, procuram influenciar o
processo de elaborao das polticas atravs de arranjos como o da policy
community83 organizados em torno de valores e objetivos especficos e permanentes
visando a proporcionar servios e solues para problemas de interesse pblico, ou de
policy advocacy coalitions dedicadas a transmitir confiana ao pblico acerca da
veracidade das suas vises e da aplicabilidade de suas propostas e, por esta via,
aumentar sua influncia.

82
A diferena entre essa forma de governana baseada na atuao de as policy networks e a de tipo
Corporativista at a pouco predominante estaria pautada pela mudana do carter das relaes entre
Estado e sociedade. No lugar de uma situao hierarquizada em que o Estado organizava interesses
privados e arbitrava conflitos entre grupos corporativos que quase no interagiam, emerge uma
configurao em que seus representantes interagem entre si e com burocratas estatais (em uma base
igualitria) de modo a, legitimamente, estabelecer o rumo das polticas pblicas sem cair numa
desregulao maximizadora do papel do mercado (DAGNINO, 2006).
83
Ao contrrio das policy networks, que aumentam seu poder atraindo atores de uma maneira pouco
exigente, operando por incluso, a policy community tende a operar por diferenciao e possui critrios
mais estritos de entrada.

259
 A anlise acerca do potencial de efetividade84 dessas redes se coloca,
ento, como uma necessidade para que o analista possa apontar cursos de ao
orientados a modificar o contexto imediato onde se verifica o processo de elaborao
da poltica. A ateno do analista tender a se concentrar, em conseqncia, no
contexto poltico e ideolgico e nas relaes de poder existentes entre os atores que
dele participam.

O vis metodolgico do analista o conduz a explicar o xito ou fracasso

da poltica a partir de duas dimenses. A primeira, que aquela a que me referi no
trecho acima, a dos atores intervenientes no processo de tomada de deciso. Nessa
dimenso ele procuraria entender como o ator dominante atua no sentido de fazer
valer seus interesses.

A segunda dimenso a que se ocupa da identificao das falhas (ou

dficits) de implementao vis--vis s de formulao. Essa dimenso indica com
freqncia que embora, obviamente, o insucesso da poltica s se materialize quando
ela implementada, as razes que o explicam remetem ao momento da formulao.
Portanto, por mais que possam estar asseguradas s condies para a implementao
perfeita, uma poltica mal formulada (apoiada num modelo descritivo pouco coerente
com a realidade, num modelo normativo irrealista, ou numa agenda bloqueada) jamais
poder ser bem implementada.

A abordagem dessa dimenso demanda o prvio entendimento do

conceito de modelo cognitivo (DAGNINO, 2007) de um ator. medida que um ator
entra em interao com outros atores e agendas, no mbito de processos decisrios,
sua agenda passa a dar origem ao seu modelo cognitivo particular. O modelo cognitivo
(particular) de um ator o modelo a partir do qual ele ir descrever, explicar e
prescrever acerca do objeto da poltica e do seu contexto, e ir participar no processo

84
A efetividade de uma rede que aposta em uma rea de poltica pblica visando ao sucesso de um
dado arranjo poltico-institucional depende do modo em que se d o intercmbio de recursos que os
atores nela envolvidos possuem, em funo da posio que ocupam em contextos nacionais ou
internacionais marcados por uma dada distribuio de poder, relaes de autoridade, interesses,
dependncias, hbitos, prticas, expectativas, preferncias, normas consensualmente aceitas ou
institucionalmente impostas. A anlise dos interesses e recursos dos atores e o monitoramento de seu
comportamento so um excelente indicador prospectivo de viabilidade do arranjo e dos contornos que
tender a adquirir.

260
decisrio. O modelo cognitivo possui uma relao de realimentao com a agenda e
com o projeto poltico do ator. De fato, dado que a maneira como ator percebe a
realidade (modelo cognitivo) lhe permite entend-la de uma forma mais coerente com
seu projeto poltico mais sintonizada com eles tender a ser a sua agenda.

A debilidade dos atores mais fracos influencia, ento, a conformao

da agenda decisria e, por extenso, o contedo da poltica, de trs maneiras.
Primeiro, porque o menor poder do ator diminui a probabilidade de que sua agenda
particular (ainda quando escoimada dos seus conflitos encobertos) entre na agenda
decisria. Segundo, porque sua agenda particular no costuma refletir todos os
problemas que efetivamente o prejudicam (devido existncia de conflitos mantidos
como latentes em funo dos mecanismos ideolgicos vigentes). Terceiro porque o
modelo cognitivo da poltica, cujas caractersticas dependem dos valores e interesses
do ator dominante, tende a atuar no sentido de dificultar ainda mais a irrupo de
conflitos encobertos e latentes.

E, em seguida, levando em conta o poder relativo dos atores, cabe ao

analista entender (para poder identificar) o modelo cognitivo da poltica. Isto ,
apreender que, dependendo do poder relativo do ator, seu modelo cognitivo poder ser
percebido como correto, ser socialmente legitimado, e influenciar decisivamente a
forma e contedo da poltica. No limite, e semelhantemente ao que ocorre no caso das
agendas quando um ator dominante consegue impor a sua agenda como a agenda da
poltica, quando existir um ator capaz de enviesar significativamente o processo
decisrio, a poltica incorporar o modelo cognitivo particular desse ator. Ele passar a
ser o modelo cognitivo da poltica; o qual passar a servir de referncia para todos os
atores intervenientes, levando iterativamente ao fortalecimento do poder do ator
dominante. O que ir dificultar progressivamente a irrupo de conflitos encobertos e
latentes e, inclusive, influenciar o modelo cognitivo dos atores com menor poder.

Essas duas dimenses adquirem materialidade quando do momento

da formulao da poltica (sobretudo quando se trata de processos de tipo racional, em
que o tomador de deciso possui alta governabilidade) no modelo cognitivo da poltica.
Esse modelo, a partir do qual o ator dominante descreve, explica e prescreve acerca

261
do objeto da poltica e do seu contexto, e influencia o processo decisrio possui grande
importncia na determinao da forma e do contedo da poltica. Sobretudo daquelas
que se caracterizam por processos decisrios significativamente enviesados, e
processo de implementao de tipo bottom- up.

Para o entendimento da poltica, para sua avaliao e para sua

reorientao numa direo mais coerente com o interesse de outros atores, o analista
dever concentrar sua ateno no modelo cognitivo do ator dominante para chegar a
identificar o modelo da poltica. Especialmente em reas de poltica caracterizadas por
processos decisrios significativamente oblquos, e nas quais o analista possua algum
interesse que transcenda sua funo de anlise ou a pretenso de participao ativa
(no limite, como gestor ou policy advocate), o entendimento do modelo cognitivo da
poltica condio para a neutralizao ou cooptao do ator dominante.

Finalmente, uma situao que tende a confundir pesquisadores que se

dedicam ao estudo das polticas pblicas o fato de que os autores que trabalham no
campo que aparentemente se referem de forma anloga a duas situaes
significativamente distintas.

A primeira aquela em que o profissional que utiliza o instrumental

que est sendo apresentado como algum que estuda a poltica, seja este o
instrumental do Enfoque de Anlise (EAn) ou Enfoque de Avaliao (EAv). A segunda,
aquela em que o profissional utiliza o instrumental como um tomador de decises ou
como um gestor que participa do processo que em alguns casos difuso e no
passvel de ser claramente dividido em momentos (como faz hoje o EAn). Em cada
caso, a forma como profissional se relaciona com o instrumental e, por extenso, com
o objeto de seu estudo, distinto.

No primeiro caso ele utilizado para facilitar o entendimento da

poltica, o que feito com as limitaes e vantagens intrnsecas de cada enfoque, mas
de qualquer forma, sem que exista a preocupao com o interesse em intervir
diretamente no processo de elaborao da poltica. No segundo caso quando o
profissional utiliza o EAv, ocorre uma situao ambgua porque ele, ao mesmo tempo,
assume um inevitvel papel de estudioso e ator envolvido com uma poltica, na medida

262
em que o resultado de sua atividade de avaliao incidir no seu contedo no ciclo
seguinte, foi como foi demonstrado, o EAv, possui um carter notavelmente prtico.

4.4 Algumas consideraes de natureza poltica e ideolgica acerca dos

Enfoques de Avaliao e de Anlise de Polticas Pblicas

Esta seo, possui um carter pessoal e inescapavelmente poltico ou,

mais precisamente, ideolgico. Carter, este, que decorre do prprio fato de ser o EAn
o seu eixo argumentativo principal e o locus a partir do qual so observadas as
caractersticas dos dois enfoques aqui tratados.

Sem que isso tenha sido buscado, existiu no processo de elaborao

desta Tese um movimento reflexivo. Isto , o seu objeto de anlise os dois enfoques
foi tratado, sobretudo neste captulo final, a partir dos elementos proporcionados pelo
enfoque de anlise de polticas. Ou seja, as caractersticas do EAv, considerado por
mim como incapaz de tratar os aspectos inerentemente polticos envolvidos na
elaborao da poltica pblica, foram criticados tendo como referncia o EAn.

Seria por isso contraditrio com a natureza desse trabalho e, em

especial, a esse movimento reflexivo ao qual fiz referncia, que termino por fazer uma
opo informando aspectos de distintos tipos em favor do EAn que deixasse de
abordar esses aspectos.

O primeiro aspecto til para diferenciar os dois enfoques se refere

classificao dos estudos de Anlise de Poltica e dos nveis de anlise que devem ser
por eles abarcados.

No que se refere classificao, o EAn sugere a existncia de sete

categorias situadas entre dois extremos que abarcam um largo espectro possvel de
atividades realizadas em distintos tipos de instituies, e atravs de atores bem
diferentes. Na primeira, a anlise tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre
o processo de elaborao de polticas em si mesmo. So estudos acerca das
caractersticas das polticas e do processo de sua elaborao que possuem uma
orientao predominantemente descritiva. Na segunda categoria, a anlise voltada a

263
apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao processo de elaborao
de polticas que implica, no limite, um envolvimento direto na tomada de decises,
revelando assim um carter francamente prescritivo ou propositivo (policy advocacy).

No que se refere aos nveis de anlise que os estudos que empregam

o EAn devem contemplar, a recomendao que se realize um movimento abarcando
trs nveis sucessivamente mais compreensivos: o do funcionamento da estrutura
administrativa (institucional), o do processo de deciso e dos atores com ele envolvido,
e o das relaes entre o Estado e Sociedade. Nveis esses que podem ser entendidos,
ao mesmo tempo, como nveis factuais em que se do realmente as relaes polticas
(envolvendo a policy e a politics) e como categorias analticas, isto , como esferas em
que estas relaes devem ser analisadas.

O primeiro nvel de natureza superficial e abrange as ligaes e

redes intra e inter-agncias determinadas por fluxos de recursos, de autoridade etc.,
em que a anlise est centrada no processo de deciso no interior das organizaes e
nas relaes entre elas. O segundo, aquele onde se manifestam os interesses
presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos polticos presentes
no seu interior que influenciam no contedo das decises tomadas. Dado que os
grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de outros
grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas,
as caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente
entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre esses
grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses dos atores. O terceiro nvel
o da estrutura de poder e das regras de sua formao. O nvel da infraestrutura
econmico-material. Ele determinado pelas funes do Estado que asseguram a
acumulao capitalista e a normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que
explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis mais ligados
superestrutura ideolgico-poltica da sociedade, quando pensados como nveis da
realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas,
quando pensados como nveis de anlise.

264
 O segundo aspecto diferenciador se relaciona s questes mais
propriamente ideolgicas envolvidas com a opo pelo emprego de cada enfoque.

Uma primeira questo de que o Enfoque de Anlise permite desvelar

o carter de politics que s vezes fica obscurecido em algumas polticas pblicas e que
o Enfoque de Avaliao no capaz de abordar adequadamente. Entre elas a de
educao, que frequentemente apresentada pelos interessados (ou aqueles que se
utilizam do EAv) como uma rea de poltica (policy) no sujeita a injunes polticas
(politics). Isto como uma poltica pblica desprovida de qualquer conflito, uma vez
que teria como objetivo to-somente proporcionar educao aos cidados de maneira
a garantir-lhes o conhecimento necessrio para se desenvolverem plenamente,
aumentarem sua capacidade de gerar seus meios de vida e, assim, promover o
desenvolvimento econmico e social. Uma caracterstica que diferencia o EAn a
possibilidade que oferece de desvendar os aspectos polticos que envolvem polticas
desse tipo, frequentemente envoltas num ambiente de consenso.

Ao abordar criticamente o contedo das polticas pblicas, o EAn

permite evidenciar como ele determinado pelos interesses e valores dos atores
envolvidos com sua elaborao. Em especial, como esses interesses e valores,
embora em geral no sejam explicitados durante o processo de formulao da agenda
e da tomada de decises (em particular no caso de polticas de tipo incremental), deve
merecer ateno daqueles que utilizam essa abordagem para estudar as polticas.

Uma segunda questo diz respeito ao carter antecipatrio acerca do

resultado da poltica que o EAn oferece. Esse argumento se baseia na idia de que
essas especificidades, essas qualidades inerentes ao EAn, permitem entender os
resultados da poltica (se cumpriu suas metas, etc.), suas implicaes colaterais (ou
no-buscadas), seu impacto (associado aos atributos de eficincia, eficcia e
efetividade), como um predicado da poltica que est em grande medida determinado
pelo (e no) momento de formulao, mas que compreensivelmente s se revela no
momento da implementao. Elas conferem ao EAn uma vantagem em relao ao
EAv, uma vez que permitiriam uma viso num certo sentido antecipada dos resultados
da poltica, antes mesmo que sua implementao se efetive, atravs da considerao

265
de aspectos j passveis de serem observado no momento da formulao.

Uma terceira questo se refere a uma apreciao at certo ponto

independente de consideraes polticas ou ideolgicas de que quanto mais
explicitadas forem as motivaes e interesses dos atores, mais difcil ser para os que
possuem maior poder conservar a assimetria que os favorece, melhores sero as
polticas pblicas e mais prximo se estar do ideal democrtico. Essa apreciao tem
a ver com o fato de que o pleno entendimento do contedo e resultados da poltica no
pode prescindir de aspectos que, embora muitas vezes de difcil observao a olho
nu, s podem ser percebidos atravs do estudo do momento da formulao. E, como
salientado, a partir de caractersticas que s o Enfoque de Anlise (e no o Enfoque de
Avaliao) proporciona. Ela est, portanto, referida a algo bem mais pragmtico e no-
ideolgico: a necessidade de, no dizer de Dye (1992, p.01) fazer anlise de poltica
descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isso faz.

Uma quarta questo se refere opo em adotar o Enfoque de

Avaliao (EAv). Nesse sentido, destaca-se que o EAv parece ser suficiente para o
estudo das polticas pblicas no contexto do Estado Gerencial85. Seja no que respeita a
preparao de estudos sobre as polticas pblicas que iro dar origem a avaliaes
propriamente ditas seja em relao aos processos de avaliao cujo objetivo a
implementao ou gesto das polticas por parte dos gestores com elas envolvidos, o
EAv, como foi dito parece ser satisfatrio.

Mais do que isso, nesse contexto o Enfoque de Anlise (EAn), na

medida em que revela os aspectos mais propriamente polticos envolvidos no processo
de elaborao da poltica pblica, pode ser considerado, at mesmo, prejudicial.

A proposta do Estado Gerencial, na medida em que pretende tratar os

aspectos atinentes elaborao da poltica pblica como se eles tivessem apenas uma
face tcnica, e no estivessem relacionados s questes de poder interesses, valores
etc., no teria por que demandar um tratamento das polticas pblicas como aquele
que o instrumental do Enfoque de Anlise pode proporcionar.

85
O Estado Gerencial, aqui denominado, fundamenta-se no novo gerencialismo. Baseia-se no governo
por resultados, da a importncia da avaliao. Cf. Roth Deubel (2003, 2006), Solarte Pazos (2002),
Baon i Martinez (2003).

266
 Na realidade, o EAn apresenta inclusive, a possibilidade de identificar
no processo de elaborao da poltica pblica incluindo o seu momento de avaliao,
aspectos de natureza poltica. O que quero ressaltar, portanto, que os atores que
participam nesse processo, incluindo a os gestores, ao utilizarem o EAn estariam
preparados para identificar situaes concernentes ao processo decisrio que, para o
EAv ficam obscurecidas. Ao faz-lo poderiam identificar situaes onde operam
processos de no-tomada de deciso, de manipulao da agenda, de utilizao de
mecanismos de exerccio do poder de forma velada com o objetivo de evitar que
conflitos latentes ou encobertos possam chegar a ser includos na agenda poltica e,
sendo explicitados, forar os tomadores de deciso a sobre eles decidiram.

Uma caracterstica que aparece na literatura como sendo uma

distino entre os dos dois enfoques, o fato de que existiria somente no enfoque de
avaliao uma preocupao com os nveis86 de programa e projeto no qual nos quais
costumam ser subdivididas as polticas pblicas com o objetivo de serem
implementadas.

A maior nfase dada pelo EAv para as unidades de programas e

projetos atravs das quais as polticas so virtualmente operacionalizadas, pode ser
entendida como resultado da presena cada vez maior das instituies
supranacionais87 que, sobretudo nos pases em desenvolvimento, ao alocarem
recursos para o financiamento das polticas pblicas. Essas agncias, com o objetivo
de assegurar a eficincia na utilizao dos recursos e, nacionalmente, controlar de
forma mais estritas os seus resultados, evitando que os mesmos escape as mesmas
polticas por elas adotadas, tem condicionado a liberao de recursos apresentao
de projeto que tenham j embutida a racionalidade nos modelos utilizados pelo EAv.
Alm disso, a renovao de financiamentos ou mesmo a concesso de novos crditos
para reas determinadas reas de poltica, tem tido, cada vez mais, como condio
86
Para Souza (2005) a formulao inicial da poltica pblica deve guiar a avaliao dos seus
desdobramentos (legislao/planos/prograams/projetos). Ela destaca que o ocorre que a avaliao da
poltica pblica, se concentra nesses desdobramentos que dela resultam para sua operacionalizao.
87
Segundo Peroni (2003) o MEC iniciou os estudos de avaliao estimulado pelas agncias
internacionais. Os acordos assumidos entre o Banco Mundial e o Brasil tiveram um componente
fundamental: a avaliao da educao (verificar a efetividade das aes geradas pelos projetos
implementados). Ela ainda afirma que o Banco Mundial no faz emprstimo sem o componente
avaliao.

267
para, a apresentao de estudos de avaliao de financiamentos anteriormente
concedidos.

Essa realidade pode ser visualizada a partir do final dos anos 80 no

caso brasileiro, e isso, j em perodos anteriores para o caso de outros pases da
Amrica Latina, quando se da difuso do iderio neoliberal e a adoo do modelo
gerencial para a reforma do estado, a utilizao do Enfoque de Avaliao foi um
impulso adicional.

A incorporao de conceitos, procedimentos, formas de operao, e

mtodos de aferio de desempenho proveniente do setor privado, que caracterizam o
modelo gerencial que tm orientado a reforma do estado nesses pases, muito mais
coerente com o Enfoque de Avaliao do que com o Enfoque de Anlise.

No limite, poder-se-ia dizer que o EAn, ao evidenciar os aspectos

polticos do processo de elaborao de polticas, ao permitir a explicitao do carter
tecnocrtico que marca o modelo gerencial pode se constituir num obstculo para sua
implantao, ou por outra, num manancial conveniente de crticas e questionamentos
para aqueles que desejam impedi-la.

O argumento de que sociedades onde existe uma grande assimetria na

distribuio do poder tendem a favorecer a ocorrncia de processos decisrios de tipo
incremental nem sempre pode ser comprovado. De fato, freqente que processos
decisrios onde prevalece um estilo autoritrio e com participao restrita (de
gabinete) sejam maquiados para ganhar uma aparncia racional que esconda a
assimetria na distribuio do poder. Nesses casos, embora exista um programa ou
projeto, ele no o resultado de um planejamento onde as metas, prazos, custos, etc.
decorrem de um processo racional que envolva a participao de atores que explicitam
seus valores, interesses etc. Ele , frequentemente, algo construdo a posteriori, de
maneira a conferir aparncia de racionalidade e, assim, legitimar uma deciso tomada
em funo de critrios no-racionais. Deciso que emerge de um processo incremental
com agenda restringida, em que elites com valores e interesses semelhantes negociam
e ajustam suas preferncias.

268
 Um programa ou projeto com essas caractersticas intrinsecamente
frgil, no sentido de que dificilmente poder alcanar seus objetivos se existir algum
nvel de participao no momento de implementao da poltica que seja maior do que
aquele que vigorou no momento de formulao. Seu aspecto tcnico (ou tecnocrtico),
preciso, exato, racional esconde uma manipulao ideolgica ou o exerccio de um
autoritarismo que poder desabar caso se verifique uma maior participao na
implementao (da sua designao de planejamento ilusrio por um autor latino-
americano). E isso, ainda que num grau pequeno sempre acontece quando da
implementao da poltica. Seja porque ele foi o resultado artificial de um processo
decisrio que, na verdade, possui um carter incremental (e ento o fato de que seja a
implementao que determine o contedo da poltica), seja porque as metas
autoritariamente definidas costumam ser irrealistas (ou porque caracterstica das
polticas simblicas88 no so de fato para serem cumpridas).

Ento, sobretudo nos processos de elaborao de polticas pblicas

que se aproximam do modelo incremental do processo decisrio o papel do gestor,
responsvel pela implementao de polticas cujo contedo e forma no foram
definidos como prope um modelo racional num momento de formulao,
fundamental. Como se sabe, o gestor que define, de fato, o carter da poltica e os
resultados que sua implementao ir determinar. Essa flexibilidade em atuar
denominada de discricionariedade89.

Alm disso, como se sabe, existem polticas pblicas, e as que

participam do que se conhece como poltica educacional90 um exemplo tpico, onde
se considera como sendo uma das atribuies do gestor a prpria formulao e, at

88
Cf. Roth Deubel (2006a).
89
Segundo Ham e Hill (1993), Lipsky fornece uma explicao do comportamento em termos das
presses sobre os burocratas do nvel de rua (Streetlevel bureacracy). As suas decises, as rotinas
que eles estabelecem e os dispositivos que eles inventam para lidar com as incertezas e presses do
trabalho, tornam-se as polticas publicas que eles executam. Lipsky atribui, portanto, certa
discricionariedade a esses burocratas porque seu trabalho de alguma forma requer julgamento e isso no
poder ser previsto totalmente.
90
A poltica pblica para a rea educacional no discurso oficial pode significar diretrizes e planos de ao.
Enquanto objeto de estudo, pode se abarcar tanto o estudo das relaes e do exerccio de poder entre os
atores sociais bem como o processo de elaborao, a sua implementao e seus resultados atravs da
anlise, avaliao de seus resultados ou impactos. O termo poltica educacional pode aqui utilizado
possui a dimenses policy e politics.

269
mesmo a avaliao da poltica. A pesquisa desenvolvida por Dagnino (2007) de anlise
da poltica do complexo pblico de ensino superior e de pesquisa, que de certa forma
se assemelha em muitos aspectos a que aqui denomina de poltica educacional,
mostra como o ator central daquela poltica, ou ao professor-pesquisador, atua ao
mesmo tempo como o formulador, implementador, gestor e avaliador.

As consideraes acima sugerem que importante incorporar nesta

apreciao o ator encarregado da gesto das polticas pblicas, mas especificamente,
das polticas pblicas da rea educacional. Isso porque, ele em grande medida o
responsvel pela definio do carter das polticas, sobretudo no contexto de pases
em desenvolvimento com escassa tradio democrtica, onde as polticas pblicas so
com freqncia de natureza incremental, quando no de tipo simblico.

Minha experincia como gestora91 de poltica educacional e minha 92

observao da maneira como atua os gestores envolvidos com essa poltica, indica
que na maior parte dos casos o que de fato implementado se d em funo da forma
como gestor interpreta a poltica pblica, e que em ltima anlise, vai servir como
pauta para sua ao enquanto o gestor. Adicionalmente, preciso mencionar que as
contingncias colocadas pela realidade, se revelam significativamente distintas daquilo
que foi formulado.

possvel destacar duas caractersticas do gestor da poltica

educacional. A primeira caracterstica do gestor sua natural preocupao93 centrada
na implementao da poltica e conseqentemente na obteno dos resultados. Do
ponto de vista cognitivo, sua perspectiva est restrita aos limites do momento de

91
Durante alguns anos fui responsvel pelo Setor Pedaggico da Diretoria Regional de Ensino (DIREC-
30/Bahia) e tinha como funo implementar nas escolas todas as polticas da rea educacional
elaboradas pela Secretaria de Educao do Estado da Bahia. Esta realidade me proporcionou um contato
direto com gestores e uma leitura de suas aes, aqui tratadas a partir dos pressupostos os quais tive
contato durante minha pesquisa e que so abordados nesta Tese.
92
A poltica pblica elaborada para a rea de educao no nvel federal, de maneira geral, composta
por vrios programas e projetos. Estes por sua vez podem ser implementados mediante vrios nveis de
governo (estadual e municipal) que possuem um determinado grau de discricionariedade. Alm disso,
cada nvel de governo tambm elabora polticas prprias que tem a inteno de responder as
necessidades locais e regionais. Ento, falar em avaliao requer o conhecimento de uma cadeia muito
mais complexa do que o nvel de aparncia possa proporcionar.
93
Esse comportamento, mesmo no sendo muitas vezes percebido pelo gestor, coaduna com as
exigncias a ele impostas pelo modelo gerencial.

270
implementao da poltica. No h um questionamento das metas formuladas nem dos
resultados buscados luz de consideraes mais abrangentes de natureza econmica,
social e poltica acerca da sua relao com outras reas de poltica pblica ou com
eventuais obstculos antepostos pelo contexto.

As metas da poltica tendem a ser visualizadas pelo gestor de forma

auto-contida, como algo a ser alcanado a qualquer preo de modo a satisfazer os
atores com ela envolvidos. Sejam os policy makers que se situam no nvel mais alto,
sejam os que nela participam. Sua atuao termina sendo condicionada pelo fato de
que, frequentemente os atores que controlam o processo de elaborao da poltica
esto mais interessados em formular polticas simblicas do que em mobilizar as
instituies pblicas para resolver problemas da populao94.

Um outro elemento que altera a ao do gestor a escassa

preocupao com o contexto espacial, temporal e temtico, em que a poltica deve ser
implementada, que faz com que as metas da poltica freqentemente sejam
confundidas com os indicadores a elas associadas. Aes so ento implementadas
para otimizar os indicadores sem que seja percebido o carter de fetiche associado a
este comportamento. O qual, em ltima anlise, encerra uma confuso entre a
realidade e aquilo que usamos para descrev-la, tpica daqueles que no fazem a
pertinente distino entre os momentos descritivo, prescritivo e normativo proposta
pelo EAn. Isso faz com que gestor tenda a no perceber que essas aes,embora
alterem o valor do indicador, podem no ter incidncia significativa sobre os aspectos
do sistema objeto de poltica que o indicador (modelizado) representa.

A segunda caracterstica do gestor da poltica educacional seu

envolvimento com o duplo carter de policy e de politics do processo de elaborao
da poltica. Enquanto o analista e o avaliador observam95 a poltica, ele participa dela.
Muitas vezes forado pelas circunstncias em que desenvolve suas atividades, o

94
Ou seja, interessa a esses atores menos os resultados que a implementao de uma poltica pode
alcanar do que o impacto poltico favorvel que suas declaraes no ato de lanamento da poltica
pode provocar.
95
Essa afirmao pressupe o que recorrente na literatura sobre a posio que se encontra o analista
ou o avaliador em relao poltica estudada. Neste caso, os atores que no esto envolvidos no
processo da poltica estudada so considerados como externos ao processo de implementao.

271
gestor termina intervindo na forma e no contedo da poltica de maneira a orient-la
segundo seus prprios valores, crenas e interesses profissionais e, freqentemente,
poltico-ideolgicos, econmicos e de prestgio.

Uma dessas circunstncias que influenciaria o grau de

discricionariedade do gestor pode estar associada ao fato de que sua gesto objeto
de estudo do avaliador. Ou seja, a partir do momento em que o gestor tem
conhecimento de que sua prtica (a implementao das polticas e os resultados
provenientes), ser desvelada mediante o processo avaliativo ele atua de forma a
atingir de qualquer modo as metas e objetivos traados.

Ento, possvel afirmar que a discricionariedade, tambm poder estar

influenciada por presses advindas do prprio ato de ser avaliado e das conseqncias
que isso trar para aqueles que esto envolvidos nesse processo. Alm disso, o
gestor que de maneira geral, proporciona as informaes para o avaliador ou para o
analista. Deste modo, o gestor poder apresentar apenas aspectos que o beneficie, o
que caracateriza uma discricionaridade no nvel da informao oferecida.

Essa especificidade, coloca o gestor numa situao de certa forma

desconfortvel em relao aos outros dois profissionais o avaliador e o analista. Esse
comportamento poder ser adotado pelos dois outros tipos de atores quando eles
adquirem o papel de gestores.

Dentro do espectro de envolvimento crescente com a poltica, que se

inicia com a mera preocupao em descrever os aspectos formais da poltica, o gestor
frequentemente se situa no extremo do policy advocate (Ham e Hill, 1993). Sua ao
na defesa das polticas no se limita participao em epistemic communities. Ele
tende a atuar na conformao de advocacy coalitions.

Embora, como disse acima, tenda a caber ao gestor a efetiva definio

do carter da poltica educacional, ele normalmente no possui uma viso de conjunto
dos vrios momentos que ela envolve e das situaes, comportamento dos atores, etc.
que a influenciam, elementos estes que so o objeto da presente Tese.

Seu elevado grau de discricionariedade que em funo das

caractersticas intrnsecas da poltica educacional, e da precariedade que a caracteriza

272
em nosso pas, est em flagrante contradio com a escassa preparao que possui a
respeito dos temas aqui tratados.

Essa situao, em que frequentemente se misturam interpretaes

maniquestas e maquiavlicas com um comportamento corporativista que muitas vezes
adotam os envolvidos com a gesto das polticas, distorce sua apreciao a respeito
do processo elaborao da poltica seja, freqentemente equivocado.

Alm disso, parece existir um comportamento de tipo burocrtico96,

no-reflexivo, por parte do gestor. Ou seja, embora sua preocupao parea estar
focada to somente na implementao e nos resultados da poltica, ele no raro est
consciente dos aspectos mais estritamente polticos e ideolgicos associados poltica
e ao prprio ambiente em que ela formulada e implementada.

possvel observar uma crescente permeabilidade do primeiro

momento da formulao da poltica educacional em relao participao de
novos atores97 e dos movimentos sociais organizados 98; o que tem colocado em xeque
os mecanismos autoritrios de controle de agenda. E que, no mbito do segundo
momento da implementao , a restrio oramentria crescentemente complexifica
a implementao de programas que atendem demandas sociais represadas. O que faz
com que o EAn, dada abordagem totalizante e integradora que o caracteriza, seja
especialmente adequado para o estudo dessa poltica99.

96
Os autores Ham e Hill (1993), afirmam que um dos principais pontos a ser ressaltado em relao
burocracia, entendida aqui como uma organizao complexa obstruda por procedimentos rotineiros e
protelatrios, a existncia de um comportamento burocrtico e de uma personalidade burocrtica tpica,
caracterizada pela rigidez e pela lentido. Essa caracterizao o resultado do conjunto de um contexto
de trabalho que limita as personalidades dos indivduos. Determinado tipo de ao coerente com a
estrutura organizacional que visa manuteno do status quo. Desta forma, grande parte da
personalidade burocrtica pouco tem a ver com a personalidade individual do burocrata. Ela se relaciona
diretamente com a estrutura burocrtica de normalidade, regulao, segurana, uniformidade, que de
certa forma molda a personalidade individual.
97
O surgimento de novos atores no cenrio poltico educacional acarretou no aparecimento de novos
conflitos no processo de elaborao das polticas. Esta nova reorientao torna ainda mais importante os
estudos dos arranjos institucionais, das atitudes e dos objetivos dos atores polticos, para o entendimento
da poltica publica e de seus resultados. Dado que, o enfrentamento poltico - ideolgico entre os atores
podem alterar significativamente os objetivos e os resultados dos programas e projetos implementados.
98
A poltica educacional nos anos 1990 estaria sendo construda atravs de correlao de foras.
Constatamos que os atores que representavam distintos projetos de sociedade e de poltica educacional
haviam estado haviam estado em embate ideolgico claro desde o processo constituinte e o de
elaborao da LDB (PERONI, 2003, p.18).
99
Segundo Dutra (1993), a abordagem do ciclo de poltica parece ter um potencial importante para a

273
 Numa perspectiva mais geral, que abarca o conjunto das polticas
pblicas, parece evidente a necessidade de adotar metodologias mais abrangentes e
integradas como as que o EAn proporciona. Principalmente caso se considere que o
fim do autoritarismo deu incio a um processo de democratizao poltica que tende a
possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular
seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por direitos de
cidadania.

Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda mais a

capacidade desses segmentos de pressionar pela satisfao de suas necessidades
no atendidas por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade,
educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por polticas pblicas capazes
de promover seu atendimento (DAGNINO, 2004).

O processo de democratizao100 em curso coloca para o ambiente

acadmico um desafio cognitivo enorme. E num primeiro momento, pelo menos, para
as cincias sociais, e mais especificamente para a rea de Polticas Pblicas, que ele
se reveste de maior importncia. Isto porque cabe a essa rea, a partir da criao das
bases cognitivas para a construo do Estado necessrio, municiar as demais e
assim potencializar sua contribuio para o esforo comum em que est engajada a
sociedade brasileira (DAGNINO e outros, 2006).

Satisfazer as necessidades sociais associadas democratizao com

eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, torna necessrio duplicar
o tamanho dessas polticas (ou, mais precisamente, do volume de recursos envolvidos
e impactos esperados) para incorporar a populao hoje desatendida. Se no for
possvel promover um processo de transformao do Estado autoritrio que herdamos
transcendendo o Estado gerencial em direo ao Estado necessrio que permita

pesquisa de polticas educacionais, principalmente no contexto brasileiro onde h falta de referncias

analticas consistentes conforme apontam Azevedo e Aguiar (1999) e um reduzido nmero de
referenciais analticos para pesquisa de polticas pblicas e sociais (Lima Junior e Santos (1976); Dutra
(1993); Rico (1999); Belloni et.al (2000); Frey (2000); Souza (2003).
100
As decises que se toma na complexa trama de um processo democrtico envolvem poder e
autoridade, pactos e alianas, negociaes com diferentes grupos de interesses e associaes
profissionais, etc.

274
satisfazer necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de
democratizao pode-se ver dificultado e at abortado, com um enorme desperdcio de
energia social e poltica.

S a democracia aliada efetividade da gesto pode levar ao Estado

necessrio para a transformao da sociedade no sentido que se deseja. Sem
democracia no h participao e transparncia nas decises, no h avaliao das
aes de governo, no h prestao de contas, no h responsveis, h impunidade.
Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem relao com ao
de governo pode degenerar num assemblesmo inconseqente e irresponsvel e numa
situao de descompromisso e ineficcia generalizadas.

Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo

tempo, com enormes desigualdades sociais que clamam por soluo, requer
capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de conformar,
sobretudo no mbito de um Estado como o que temos. E construir essas capacidades
e habilidades um desafio acadmico da maior relevncia.

Em flagrante contraste com as demandas acima caracterizadas,

existem poucos trabalhos acerca da relao entre as polticas pblicas, os interesses
polticos e as necessidades sociais. Esta carncia pode ser explicada tanto pelo
relativo desinteresse dos que atualmente orientam a poltica pblica e dos que
efetivamente a implementam, quanto daqueles que, adotando posies explicitamente
progressistas, criticam a orientao da gesto governamental sem, no entanto, propor
alternativas analtico-conceituais.

Este dficit de produo de trabalhos sobre o tema, e talvez este seja o

ponto mais crtico da questo, um srio problema para aqueles que, na posio de
analistas, policy makers ou, simplesmente, de pesquisadores, desejariam contribuir
para de alguma forma para a melhoria das polticas pblicas. um srio obstculo a
este desejo o fato de que a disponibilidade de ferramentas de diagnstico, explicao e
anlise se encontrem limitadas a um magro arsenal, normalmente derivado de marcos
conceituais concebidos a partir de simplrias racionalidades custo-benefcio, ou
maximizadoras de eficincia administrativa.

275
 Segundo Frey (2000), os modelos analticos de policy-making tm sido
elaborados tendo como referncia contextos democrticos. Nossa realidade obriga a
que se adapte o conhecimento produzido em outras latitudes formulando teorizaes
derivadas da observao da mudana gradual em curso do processo de elaborao de
polticas.

A esse respeito, importante ressaltar que um pas que durante muitos

anos esteve submetido a um regime autoritrio e que tem se tornado progressivamente
democrtico no pode prescindir de modos de tomada de deciso e implementao de
polticas especficos. Suas caractersticas, quanto a dimenses assim como estruturas
decisrias, amplitude/seletividade de tpicos e incluso/excluso de atores e outras
variveis, devem ser consideradas a partir dos modelos tericos disponveis (gerados
em pases de capitalismo avanado) com o objetivo de produzir abordagens adaptadas
nossa realidade.

mister enfatizar que o entendimento das relaes e interesses entre

Estado e sociedade depende do enfoque utilizado para o estudo da poltica. E, que os
resultados do estudo variam consideravelmente em funo dessa escolha. E mais, que
ao adotar um dos dois enfoques, quer se queira ou no, se estar tambm alterando
de alguma forma a realidade que nos cerca.

Nesse sentido, gostaria de terminar expressando algo propositalmente

provocativo que comea com uma pergunta. Como explicar a postura dos que
conhecem um enfoque o EAn que permite um entendimento tecnicamente e
politicamente superior da poltica pblica e no o empregam e difundem? Seria
possvel associ-la a uma tentativa de impedir que a iluminao que quase
inevitavelmente proporciona sobre as motivaes e comportamento dos atores mais
poderosos na elaborao da poltica, que dificulta a manuteno de seus privilgios,
como uma resistncia ou um temor a respeito do que poderia advir do processo de
democratizao da sociedade?

276
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