166 Muciias acciones y una solucin distante.

Mecanismos gubernamentaies de proteccin social en Bogot, 1930-1945

Muchas acciones y una solucin distante. Much Action and a Distant Solution.
Mecanismos gubernamentales de Governmental Mechanisms of Social
proteccin social en Bogot, 1930-1945 Protection in Bogot, 1930-1945
RESUMEN ABSTRACT

Este escrito tiene como fin expiicar ia paradoja que
se observa en Bogot durante la Repbiica Librai, en
ia que existe crecimiento econmico y un conjunto
significativo de entidades de atencin a ia poblacin
pobre y sin embargo ia pobreza pervive. Tras un
examen de ios derroteros de ia poitica nacional y de
ias actuaciones dei gobierno de ia ciudad, en materia
de proteccin social, se concluye que ei nivei centrai
no genera ia regulacin pertinente sobre ei mundo
iaborai y ei iocai desarroiia medidas paiiativas que
resultan fragmentarias y meritocrticas, distantes dei
universaiismo requerido para superar ia pobreza.
PALABRAS CLAVE
This articie seei<s to expiain the paradox, in
Bogot during the Librai Repubiic, in which
there was both economic growth and a significant
group of entities attending to the poor and yet
the persistance of poverty. After examining the
sociai-protection measures at both the nationai
and city level, the articie conciudes that the
centrai state did not adequateiy reguiate the
iabor mari^et and the city deveioped scattered
and meritocratic-based paliative measures that
were far from the universai poiicies needed to
overcome poverty.
KEY WORDS

Proteccin social, Bogot, poltica pblica, higiene, Social Protection, Bogot, Public Policy, Hygiene,

pobreza. Repblica Liberal. Poverty, Liberal Repubiic.

Economista, Magister en Historia y Magister en Economa de la Universidad Nacional de

Colombia, sede Bogot, y Doctora en Ciencias Econmicas de la Universidad Pars X, Nanterre,
Francia. Profesora Asociada del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia. Hace parte del grupo de Protection Social, adscrito al CID de la Universidad Nacional
y a la Universidad de Los Andes (Categora A en Coiciencias). Sus reas de investigacin son la
Historia econmica y la Proteccin social. Entre sus ltimas publicaciones figuran: Coautora con
Decsi Osear Rodrguez, "La fiscalidad bajo un rgimen de dominacin colonial: el caso de la Caja Real
Arvalo de Cartagena, 1738-1802", Anuario Colombiano de Historia Socialy de la Cultura 35 (2009): 19-64; con
varios autores. Metodologa para el diseo de un ordenamiento (ranking) de entidades promotoras de salu
Hernndez (Bogot: Ministerio de la proteccin social, 2008). darevalo@uniandes.edu.co

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Muchas acciones y una

solucin distante. Mecanismos
gubernamentales de proteccin
social en Bogot, 1930-1945*

INTRODUCCIN
En Bogot, como en otras ciudades del pas, durante el perodo conocido como la
Repblica Liberal se conjugan dos fenmenos: la expansin econmica a partir de media-
dos de los aos treinta y la existencia de un conjunto apreciable de entidades vinculadas a
la proteccin social de la poblacin pobre. El primero est ligado al fortalecimiento de las
exportaciones cafeteras y al crecimiento del sector industral, que induce una mayor salari-
zacin de la fuerza de trabajo; el segundo lo conforman los organismos de carcter pblico
y las organizaciones privadas tanto laicas como religiosas.
Con un escenario de esta naturaleza era de esperarse una importante disminucin de
la pobreza. Sin embargo, esa expectativa no se cumple y la pobreza pervive. Tal situacin
se convierte en paradjica porque la expansin econmica est llamada a proveer el au-
mento de los ingresos que se requieren para mejorar el nivel de vida de la poblacin, y Ios-
mecanismos de proteccin social son los mediadores que actan compensando los desba-
lances entre la generacin de riqueza y la condicin de vida de la poblacin. La pobreza,
por tanto, expresa las deficiencias en la articulacin de los dos fenmenos, bien sea por-
que el rgimen de crecimiento deja importantes segmentos de la sociedad al margen de
las ganancias que de l se derivan, o porque los mecanismos de proteccin social no son
adecuados o suficientes para jugar su papel de compensador. No obstante, encontrar la
evidencia de una u otra de las situaciones sealadas no explica la per-
sistencia de la pobreza. Adems de esta tarea es preciso determinar
la manera como se establecen los vnculos entre la forma particular * Este artculo hace parte de los estudios
que adopta el rgimen de crecimiento y el modo en que se configura EiS^SSal
el sistema de proteccin SOCiaP. desarrolla el grupo Protection Social.
As el propsito del escrito que aqu se presenta es analizar el . Esta perspectiva se nutre de enfoques
desencuentro entre el crecimiento econmico y la disminucin como el de Robert castelia
j , , , 11 1 1 r 1 / metamorfosis de la cuestin sotiai. Una
de la pobreza en Bogota. Para ello se delinearan las caractersticas crnica de/salariado (Buenos Aires-
Barcelona - Mxico: Paids, 1997) y
Bruno Thret, Rgimes conomiques de
l'ordre politique (Paris: PUE, 1992).

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del patrn de crecimiento econmico, los derroteros que sigui la poltica econmica
nacional con miras a generar un modo de regulacin de la actividad econmica, y los
mecanismos que aplic la administracin pblica de Bogot con el fin de mejorar la
condicin de vida de la poblacin en situacin de pobreza.

1. EXPANSIN DEL MERCADO Y POBREZA URBANA

1.1. CRECIMIENTO ECONMICO Y REGULACIN ESTATAL

Desde fines del siglo XIX la economa colombiana comienza una transicin hacia la
consolidacin del caf como principal producto de exportacin y el fortalecimiento de la
industrializacin. Con la recuperacin de los precios del caf registrada en 1910, se inicia
una nueva fase de expansin cafetera que lleva aparejado u n cambio tanto regional como
de organizacin productiva, expresado en la produccin parcelara del occidente del pas.
La industria, por su parte, se desarroll en sectores diversos: textiles, alimentos y bebidas,
vestuario, calzado y jabn, entre los ms destacados. Otros ramos, como obras pblicas y
especialmente las vas de comunicacin, conocieron la misma dinmica, financiada en bue-
na parte con los recursos provenientes del crdito extemo y los pagos de la indemnizacin
generada por la separacin de Panaml
El desenvolvimiento econmico de este perodo se corresponde con la defensa del
laissez faire de los gobiernos conservadores, situacin que no es bice para adoptar un
conjunto de reformas tendientes a lograr el desarrollo del capitalismo en el pas. La trans-
formacin institucional estuvo lderada por la Misin Kemmerer, cuyas recomendaciones
condujeron a la reorganizacin de dos principales instituciones: la moneda y las finanzas
pblicas. Con relacin a la primera se cre el Banco de la Repblica, como banca cen-
tral no estatal regida por el patrn oro, y la Superintendencia Bancaria, encargada de la
regulacin y vigilancia de la banca privada. Respecto a la segunda, se formaliza una ley
restrictiva orientada a mantener la unidad de caja (eliminar los impuestos con destina-
cin especfica) y el equilibrio fiscal, y se crea la Contralora con el propsito de vigilar
la gestin de las finanzas pblicas. Esta nueva estructuracin refuerza la tesis de libre
empresa, presupuestos equilibrados y defensa del patrn oro.
En el mercado laboral, la actitud de laissez faire tambin es visible, a pesar de la
sucesiva legislacin que abre el camino para conformar u n a base
mnima de regulacin, pero que no incide de manera directa sobre
2. Mariano Arango. Cafeindustria, ^^ relacin entre el Capital y el trabajo. Entre las medidas adopta-
1850-1930 (Bogot: Carlos Valencia das estn el descanso dominical para trabajadores pblicos (1905),
^n;J^S^:SZS^' ^^^d^"tes de trabajo (1915), etapas para declarar una huelga y pro-
er\HistoriaeconmicadeColombia. hibicin de hacerla en sectores pblicos (l920), seguro de vida para
editor Jos Antonio Ocampo (Bogot:
Biblioteca Familiar Presidencia de la
Repblica, Imprenta Nacional, 1997).

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los trabajadores (1921), auxilio de enfermedad para empleados oficiales y descanso do-
minical para todos los trabajadores (1926).
La crisis de 1929 marca un punto de ruptura tanto en el desenvolvimiento econmico
como en las formas de regulacin estatal. Los efectos de la crisis se reflejan en la cada de los
precios cafeteros, el descenso de la produccin, el aumento del desempleo y la disminucin
de las importaciones. La respuesta tanto de los agentes econmicos como del gobierno, a
mediados de los aos treinta, configura el nuevo aspecto de la economa nacional. Los sec-
tores empresariales competitivos con intenciones de seguir en el mercado agenciaron una
transformacin en la estructura productiva que involucr el cambio tecnolgico, la elec-
trificacin, la modernizacin de maquinaria, la concentracin industrial y el aumento de
sociedades annimas. La adopcin de nuevas tecnologas y la reorganizacin productiva
condujeron al cambio en las relaciones laborales, en el que pierde peso el modelo paterna-
lista y se implanta un rgimen de naturaleza taylorista, que a su vez implica la bsqueda de
fuerza de trabajo de mayor calificacin.
Pese a esta tendencia modemizadora, dentro del empresariado subsiste un grueso grupo
con bajo tamao de capital y limitada capacidad tecnolgica, que sin embargo aporta un por-
centaje significativo tanto a la produccin como al empleo. Esta condicin conduce a que en
algunas ramas de la produccin la competencia se resuelva con desventaja para los pequeos
productores (alimentos y bebidas, por ejemplo), mientras que en aquellas en las que la industria
moderna no incursiona con fortaleza pueden mantener su posicin (v.g. muebles y madera).
Tal situacin del desenvolvimiento industrial muestra un panorama muy variado en
tomo a las relaciones laborales y a los tamaos de capital. Por una parte, se cuenta con em-
presas de gran capital y elevado nivel tcnico, unas apostndole a la buena remuneracin
de los trabajadores y otras manteniendo un rgimen de bajos salarios. De otra parte, existe
un grupo de artesanos de desigual tamao de empresa, amenazados por la competencia del
mercado y, en consecuencia, con tendencia a las bajas remuneraciones. Finalmente, existe
un grupo de trabajadores por cuenta propia que cubren pequeos mercados (sastres, car-
pinteros y zapateros, entre otros).
Desde la perspectiva de la regulacin, la crisis ofrece el escenario para el redireccio-
namiento de la poltica econmica. Tras una primera fase de contraccin monetaria que
profundiza el descenso de la produccin, los gobiernos de la Repblica Liberal desarrollan
un conjunto de medidas intervencionistas con el fin de recuperar la
economa, en el marco de una nueva concepcin del Estado como regu-
lador de la vida econmica y social. Las acciones en materia crediticia, ,^ . , i ^ n j '
' 3. Decsi Arvalo y Osear Rodnguez
de fomento y de comercio exterior contribuyen al incremento en la %Gremios,re^rmostributanasy
disponibilidad de capitales tanto para la agricultura como para la in- o.dmmisaon de impuestos (Bogot:
'^ r r o r Universidad Externado de Colombia,
dustria y, de esta manera, apuntalan la expansin del mercado^ 2ooi);jos Antonio ocampo, "cdsis
mundial y cambio estructural
(1929-1945)", en Htoria Econmica de
Colombia: pp. 325-330.

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Para completar la transformacin institucional hacia el capitalismo y establecer el nuevo

modo de regulacin estatal era preciso afrontar el problema laboral. Las difciles condicio-
nes laborales, los bajos salarios y el escaso cumplimiento de la exigua legislacin laboral
fueron los motores de las movilizaciones obreras, que durante la hegemona conservadora
se afrontaron como asuntos de orden pblico^ Con una estrategia distinta, la Repblica
Liberal encamina la poltica laboral hacia la concordia en la relacin capital-trabajo por la
va de la institucionalizacin del movimiento obrero.
Buena parte de los cambios laborales registrados en los aos treinta provienen del im-
pulso a la sindicalizacin y de la adopcin de los acuerdos suscritos con la Organizacin
Internacional del Trabajo, OIT. Con la Ley 83 de 1931, en la que se reconoce el derecho
de sindicalizacin, se promueve el registro legal de sindicatos, de modo que entre 1931
y 1945 se reconocen cerca de 1.500 sindicatos. Si bien esta forma de organizacin de los
trabajadores mejora las condiciones para demandar polticas laborales, tambin define
los mecanismos y los canales a travs de las cuales se pueden realizar y mantiene el de-
recho de los empleadores a contratar nuevos trabajadores durante el perodo de huelga,
disminuyendo as la fortaleza de la lucha.
Aunque los acuerdos con el organismo internacional se haban firmado en los aos
veinte, su ratificacin se produce con la Ley 129 de 1931, que incluye temas como: jomada
laboral, desempleo, trabajo femenino, trabajo nocturno de mujeres y nios, accidentes de
trabajo, enfermedades derivadas del trabajo y seguro contra enfermedades de los trabaja-
dores^ No obstante, el desarrollo de esta Ley es una labor que cubre todo el perodo hasta la
formulacin de la Ley 6 de 1945, que marcara el final del perodo de cambio institucional.
Al revisar la legislacin anterior a la ltima ley mencionada se
observa que las medidas tienen como principal propsito armonizar
TZ^^^m^: ^^' "-^l^""^^ ^ " t r e empresarios y trabajadores y generar tendencias
cinep,i99i). homogenizadoras en el mercado laboral. La mejora en las condicio-
5. Osear Rodrguez s., "Del patronato "^s de trabajo se remite a la reposicin de la fuerza de trabajo y slo
al aseguramiento en el sistema de parcialmente a IoS ingreSOS, particularmente a travs del salario indi-
proteccin social", en Credmento, ^ , . \e . ., , , ,
equidad y ciudadana. Hacia un nuevo '"^^to (aseguramiento)*. Esta situacion es relevante por cuanto desde
sistema de protecdn soda/, ed. Yves Le mediados de los aos treinta hasta comienzos de la dcada del cin-
Bonniec y Osear Rodrguez S. (Bogot: . /i j . ._ .1 ./ . 1 1 . 1
Universidad Nacional de Colombia, cuenta empeoro la distribucion del mgreso en Colombia, en especial
2006), 246-247. porque los salarios reales muestran un relativo estancamiento en los
6. Decsi Arvalo, "La proteccin al adulto trabaj adores no caficados y un dinamismo algo mayor pero inferior
3 - ^ ^ ^ ; ^ " al ingreso real medio de la economa, en el caso de los trabajadores
un nuevo sistema de protection sodal, ed. ms Calificados de la industria y del gobierno^
por Yves Le Bonniec y Osear Rodrguez
S. (Bogot: Universidad Nacional de
Colombia, 2006), 293-295.
7. Jos Antonio Ocampo, "Crsis mundialy
cambio estructural (1929-1945)", 321.

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1.2. MANIFESTACIONES DE LA POBREZA EN BOGOT

La imagen de la expansin empresarial industrial y cafetera contrasta con la vi-
sin que ofrecen las ciudades. En el caso de Bogot en las primeras dcadas del siglo
XX la infraestructura de servicios pblicos tena una cobertura restringida, el acue-
ducto de Bogot constitua una tragedia no slo por su baja cobertura sino por la
mala calidad del agua y su muy deficiente servido, las basuras invadan las calles, los
problemas higinicos estaban a la orden del da, las epidemias de gripa, tuberculosis
y viruela eran recurrentes, la mortalidad infantil por problemas respiratorios y del
aparato digestivo eran notorias.
Ese inventario hace parte de un repetitivo retrato que se hace sobre la ciudad en el pe-
rodo, puesto en evidencia por la eclosin de las tesis higienistas. Las difciles condiciones
de vida de la poblacin son enunciadas de la siguiente manera por el director de un centro
de proteccin infantil:
"El sector que corresponde a este centro [Las Aguas] es de los ms infelices
de la ciudad; la mayora de las viviendas son chozas mal aireadas, oscuras y
sucias; sus calles desiguales son vericuetos sin nomenclatura, en donde es
casi imposible localizar las viviendas de los nios. Los servicios sanitarios los
prestan los perros y los gallinazos. La gente es muy ignorante y cuesta gran
trabajo hacerle comprender la necesidad de llevar una vida higinica, y casi
nunca siguen las prescripciones recibidas. Como en el sector hay varias fbri-
cas, las madres, por conseguir trabajo, ya que no tienen apoyo, dejan al nio
en poder de una vecina o de un hermanito mayor, los cuales para acallarles el
llanto, les dan cualquier alimento las ms de las veces indigesto, y causa de
diversas perturbaciones nutritivas"^

El llamado a la construccin de habitaciones obreras, tan frecuente en los aos veinte

y treinta, aporta descripciones de la misma factura. Habitaciones sin luz, sin agua, sin
muebles, con alto nivel de hacinamiento, que a la vez sirven de vivienda y taller de traba-
jo, son las caractersticas ms destacadas. Las habitaciones obreras son piezas que tienen
en promedio ocho metros cuadrados, generalmente hacen parte de inquilinatos en don-
de viven entre 20 y 40 familias, cada uno con un promedio de cinco miembros y cuentan
con un inodoro y una pluma de agua para todas las familias'.
En el plano sanitario la situacin no parece mejor. Entre 1926 y 1933
en el hospital San Juan de Dios en Bogot las muertes maternas tienen s. Revista de Higiene, rgano del
j , j , j j .. . . ^ .^ 1 . / Departamento Nacional de Higiene,
tasas de alrededor de 32 por cada mil nacimientos y existe una relacin ^ ^ ^vi, vol. iii: NOS. I a 4 (Bogot,
Imprenta Nacional, 1935), 33.
9. Contralora General de la Repblica, Las
condiciones econmico-sociales y el costo de
la vida de la clase media en Bogot (Bogot:
Imprenta Nacional, 1937).

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de 1 a 10 entre los nacidos vivos y los nacidos muertos^". Otro tanto sucede con la mortalidad
infantil, como lo anota Jaramillo Arango:
"Entre todos los problemas de higiene que se confrontan en la capital, es
indudable que la mortalidad infantil y la tuberculosis son los dos principales.
La situacin de la tuberculosis epidemiolgicamente considerada, es sensi-
blemente la misma desde 1924 y probablemente desde 1901 [...]. En cifras
absolutas, puede considerarse que Bogot pierde cada ao aproximadamente
unas 500 personas, que mueren por causa de la tuberculosis, y probablemente
un nmero mayor, si se considera que una parte de tuberculosos no estn
inscritos como tales y que un determinado nmero de casos clasificados por
causas mal especificadas de muerte, son por tuberculosis"".

Si bien el proceso migratorio y la dbil respuesta en la adecuacin urbana constitu-

yen un elemento explicativo de las situaciones mencionadas, el factor determinante
debe buscarse en el nivel de ingresos. Segn Lpez Uribe'^ tal como se observa en la
dinmica nacional, en Bogot desde mediados de la dcada de los
treinta y hasta los aos cincuenta hay un descenso del salario real
10. Revista de Higiene. rgano del (tras el crecimiento ocurrido durante el perodo de la crisis) que
Departamento National de Higiene,
Ao XVI, Vol. Ill Nos. 1 a 4 (Bogot,
los ubica en un rango similar al existente a principios del siglo XX.
Imprenta Nacional, 1935), 31. En ese Un ejemplo, sealado por Lpez, de la insuficiencia de ingresos es
momento el Hospital San Juan De Dios
de Bogot se considera el hospital
el costo del arriendo. En 1939 con un Jornal de entre 1 y 1,3 pesos
mejor atendido del pas pues all se deben pagar cuatro pesos semanales por el arrendamiento de
funciona la ctedra de obstetricia de
la Facultad Nacional de Medicina y una pieza de tres por cuatro metros, sin pavimento ni sanitario
en consecuencia deba representar la con derecho a lavadero, agua y hornilla. Otro caso ilustrativo es
entidad de menor riesgo. En el informe
de la seccin de proteccin infantil el del Paseo Bolvar: en 1935 en ese barrio viven 16.979 perso-
se presume que si la misma tasa de nas (4.447 familias) que ocupaban 2.239 habitaciones y pagan un
mortalidad materna del San Juan de
Dios de Bogot se aplica al resto del arriendo mensual por hogar de 34 pesos (un portero ganaba alre-
pas, se podra decir que anualmente dedor de 60 pesos al mes).
moriran diez mil maternas por
consecuencias del parto.
2. MECANISMOS DE PROTECCIN SOCIAL EN BOGOT
11. Alfonso Jaramillo Arango,
"Consideraciones acerca de la Por sistema de proteccin social se entiende el conjunto de insti-
tuberculosis en Bogot", en Revista tuciones a travs del cual la sociedad se protege contra los elementos
de Higiene. rgano del Departamento
National de Higiene, ao XVIII, No. 2 que amenazan su cohesin y ampara a los individuos que la componen
(febrero de 1934). En 1924 la tasa de frente a los riesgos derivados de su existencia. Es decir, son respuestas
mortalidad por tuberculosis es de 5,3 y
en 1935 de 5.1. sociales que no se limitan a las intervenciones estales o administrati-
12. Mara del Pilar Lpez Uribe, Salarios,
vas. Aqu caben acciones generadas por las familias, las mutualidades,
vida cotidianay conditiones de vida en las organizaciones sociales y el Estado.
Bogot durante la primera mitad del siglo
XX. Tesis de Maestra en Historia,
Universidad de Los Andes, 2009,34-37.

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Sin embargo, como una contribucin al tema en este artculo se aborda la labor desarrollada
por el gobierno local en materia de proteccin social, tomando como fuente central los docu-
mentos oficiales producidos por las autoridades municipales. Cuatro componentes configuran
el mbito de operacin, todos ellos a cargo de la Secretara de Gobierno: asistencia social, vivien-
da, educacin y previsin social.

2 . 1 . ASISTENCIA SOCIAL

Las tareas de asistencia social que asume el municipio estn ligadas al Departamento de
Higiene, como se puede observar en la estructura organizacional de esta dependencia (Cuadro
No. 1), aun cuando su orientacin no es siempre la misma. En la estructura administrativa de
1930 el departamento de higiene conserva los rasgos de la que se tuvo en los aos veinte, es decir,
concentrada en la atencin a las enfermedades que generan contagio y la vigilancia higinica
urbana; las acciones de asistencia se realizan a travs del ramo de proteccin infantil de donde
salen las partidas de auxilios para entidades privadas que realizan ese tipo de actividades.

CUADRO NO. 1: ORGANIZACIN DEL DEPARTAMENTO DE HIGIENE DE BOGOT, 1 9 3 0 , 1 9 3 4 Y 1941

1930 1934 1941

Direccin de higiene Junta del Consejo de sanidad Direccin y consejo de sanidad
Hospital Los Alisos municipal Proteccin social, materna e
Vacunacin Direccin municipal de higie- infantil y patronato del
Clnica de enfermedades ne y asistencia pblica nio
venreas Departamento de Epidemiologa y
Botica municipal epidemiologa desinfecciones
Proteccin infantil Departamento de proteccin Seccin jurdica, de inspeccin
Ingeniera sanitaria y previsin social e ingeniera sanitaria
Inspeccin de desinfecciones Polica sanitaria Laboratorios
Servicio de veterinaria Proteccin infantil Direccin de aseo
Ingeniera sanitaria

Fuentes: Presupuesto municipal de 1930, en Registro Municipal N0.I68; Consejo de Bogot, Acuerdos 25 de
1934 y 59 de 1941.

En la reforma de 1934, a travs de los acuerdos del Consejo Nos. 15 y 25, sin descuidar las
tareas de higiene se fortalece la asistencia bajo una perspectiva que resulta bastante inno-
vadora para el momento: proteccin y previsin social. Con esta reforma el departamento
toma a cargo la atencin mdica de grupos de poblacin con enfermedades distintas a las
generadoras de contagio y a medidas preventivas como el tratamiento odontolgico, y en

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la misma perspectiva puede considerarse la creacin de salacunas. Adicionalmente se ge-

nera un proceso de formalizacin de los auxilios por medio de la generalizacin de los
contratos de atencin entre el municipio y las entidades privadas.
A nivel operativo el departamento asume la creacin de consultorios, por ejem-
plo uno para personal de obras pblicas y direccin de aseo, a cargo de uno de los
mdicos de proteccin y previsin social"; y tambin toma a cargo labores de re-
gulacin, como en el caso de la construccin de barrios obreros y el control sobre
mdicos y boticas subvencionados.
En la justificacin de la reforma de 1941, hecha a travs del acuerdo 59, se nota
el mayor empeo en afrontar a travs de los recursos municipales el tema de la
prevencin en la infancia. Por ello, a la seccin de Proteccin social, materna e
infantil se le imponen las tareas de desarrollar una intensa cam-
paa en defensa de la vida y de la salud fsica, mental y moral
13. Es preciso recordar que buena parte de
de los nios y de sus padres; coordinar y orientar las actividades
las obras pblicas funcionaba a travs desplegadas por las instituciones de la asistencia a la materni-
del sistema de contratistas. Quienes
ganaban la licitacin contrataban los
dad y a la infancia de acuerdo con las normas tcnicas fijadas por
trabajadores, pero no haba fuerza la Higiene Nacional; propagar las medidas y mtodos cientficos
coercitiva en el contrato para que se
cumpliera la exigua legislacin laboral. de higiene en los nios antes y despus de su nacimiento; vigilar
En 1932 el sindicato de albailes y el funcionamiento de los establecimientos con que el municipio
similares dirige al consejo una carta
en la que piden su intervencin para contrate servicios de asistencia social infantil y el cumplimiento
mejorar las condiciones laborales a de los contratos respectivos. Las tres estructuras mencionadas
que estn sometidos, agravadas por la
desocupacin en la que se encuentran reflejan distintas tendencias de apreciar el problema social, pero
desde el inicio de la crisis. Frente conservan un elemento comn: la necesidad de la intervencin
a esta comunicacin en el consejo
se expresan voces de apoyo a este del Estado.
grupo de trabajadores y se afirma
la necesidad de adoptar medidas
Una primera tendencia es aquella derivada de la caridad pero
conducentes a proporcionarles trabajo, traducida en beneficencia, esto es, que los sujetos de ayuda lo son
as como a propender porque en los
contratos del municipio se estipulen por razones del infortunio. La existencia de este componente meri-
algunas clusulas al contratista, tocrtico en la ayuda social induce a diferenciar los individuos que
tales como salario mnimo, pago de
accidentes, salario doble por trabajo merecen apoyo de aquellos que no. Una buena muestra de esta ten-
nocturno, jomada de ocho horas dencia es la clasificacin que elabora lajunta General de Beneficencia
y sistema rotatorio quincenal de
trabajadores. Tambin interesa sealar en 1917, cuyo fin es determinar a qu establecimientos deberan ir
en este punto el pronunciamiento y qu tipo de atencin deberan recibir los agraciados. Los primeros
del concejal Uribe Cualla, pidiendo
que se dejara constancia que haba sujetos de atencin son los individuos que padecen enfermedades
votado afirmativamente la mencionada agudas que deban ser llevados a los hospitales para su tratamiento.
proposicin, "porque los miembros
de las extremas derechas estn Dentro de este grupo estn los enajenados, que posteriormente van
sinceramente interesados en la
proteccin obrera, de acuerdo con los
a ser recluidos en manicomios. Los segundos son los incapacitados
principios seculares que informan su
doctrina". Registro munidpal. Lili No.2,
Bogot, 1933.

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para ganarse la vida, que seran enviados a la colonia de indigentes y mendigos. Los
terceros son aquellos que explotan la caridad pblica, se consideran como vagos que
deberan ser remitidos por la autoridad competente a una colonia penal".
Como principal mecanismo dentro de esta perspectiva se encuentran los asilos, que
operan en lo fundamental para la poblacin en condicin de abandono, como se puede
apreciar en el cuadro No. 2, en el que se conservan las denominaciones que figuran
en la fuente. Esta prctica viene desde el decreto de 24 de mayo de 1905 que prohibe
la mendicidad, con el argumento de que la mendicidad estimulada por la caridad era
mal entendida y mal practicada y que motivaba que muchos se entregaran al ocio y
a los vicios, adems propiciaba el hurto, iba siempre acompaada del desaseo y era
causa de la propagacin de muchas enfermedades'^
A manera de ejemplo, en el cuadro No. 2 se registran algunos asilos de la Beneficencia
de Cundinamarca que reciben aportes del municipio, otros son la Casa de oficios do-
msticos Gorgonzola y la Colonia de mendigos.

CUADRO N O . 2: NMERO DE PERSONAS ATENDIDAS EN CINCO ASILOS DE BOGOT

ASILO DE ASILO DE ASILO DE MUJERES ASILO DE NIOS ASILO ESPECIAL

AOS LOCOS LOCAS INDIGENTES DESAMPARADOS PARA NIAS
1930-1931 441 541 480 305 172
1932-1933 604 613 536 307 184
1934-1935 613 732 549 299 176
1936-1937 647 799 609 295 232
1938-1939 678 838 699 280 359
1940-1941 756 994 779 207 305
1942-1943 838 1142 849 193 365

Fuente: Contralora municipal. Anuario estadstico de Bogot (Bogot: Imprenta municipal, 1943).

La participacin del gobierno local en el sostenimiento de los organismos de asistencia

sufre un cambio en el perodo: de un mayor componente de auxilios espordicos pasa a
un sistema ms formal de transferencias por la va de contratos, en especial despus de la
creacin de la figura del patronato del nio, que es un fondo en el que se agrupan todas las
contribuciones que hace el municipio a los entes privados de asistencia. Esta transforma-
cin, sumada a las nuevas tareas que se asumen despus de la reforma
de 1934, conduce a la reduccin del nmero de entidades sujeto de
auxilio, como puede verse en el cuadro No. 3. Por supuesto, para su ,. D ^_ r ^ n j i
^ t- f ' f 14.Beatnz Castro. El tratamiento de la
supervivencia dichas entidades demandan recursos a los agentes pri- pobreza urbana en Colombia, m9-
vados y pblicos de los tres niveles territoriales. f ^: l'f'.^'"l''^ '"^f^"f
' ^ (Cali: Universidad del Vaile, 1998).
policopiado. 26.
15. Beatriz Castro. El tratamiento de la
pobreza urbana, 27.

HiST. CRrr. EDICIN ESPECIAL, BCCOTA, NOVIEMBRE 2009,362 pp. ISSN 0121-1617 pp 166-186
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CUADRO N O . 3 : ENTIDADES DE ASISTENCIA SOCIAL QUE RECIBEN APORTES DEL MUNICIPIO DE

BOGOT, 1 9 3 0 Y 1 9 4 0

1930 1940
AUXILIOS TRANSFERENCIAS PATRONATO DEL NIO
Asilo de nios desamparados Sociedad protectora de animales Asilo de San Antonio
Hospital de la Misericordia Colonia agrcola para menores Asilo municipal
Talleres de Mara Auxiliadora Agua de Dios Granja de Loyola
Asociacin nacional de estudiantes Instituto colombiano para ciegos Patronato bogotano del nio
catlicos Dormitorio de nios Talleres de Mara Auxiliadora
Restaurantes escolares para nios desamparados Amparo de nios
pobres Inhumacin de cadveres de Siervas de la Sagrada Familia
Programa gota de leche indigentes Jardn infantil obrero
Asociacin de caridad Jardn infantil obrero No.4
Cajas escolares Cinerama
Casa de nios pobres desamparados Gota de leche Andrs Bermdez
Protectorado domstico de la sagrada
Casa de regeneradas
familia
Instituto para ciegos
Oratorio festivo de Don Bosco
Hospital de la Misericordia
Protectorado de San Jos
Asilo para seoras pobres
Escuela de nios de obreros pobres de
la parroquia de Egipto
Gota de leche Barrio Egipto
Gota de leche Barrio Chapinero
Restaurante para empleados
Instituto del sagrado corazn
Casa del estudiante
Instituto nocturno de Chapinero (Padre
Campoamor)

Fuentes: Presupuesto de rentas y gastos de 1930 y Presupuesto de rentas y gastos de 1940.

Como puede concluirse del cuadro anterior, la asistencia social brindada por el sector
privado no est al margen de la participacin del gobierno local. La intervencin del
Estado se demanda desde los aos veinte con argumentos dismiles. De una parte, persis-
te la idea de la poblacin pobre como amenaza y en consecuencia la participacin estatal
para contrarrestarla, tal como se deriva de la intervencin del senador del Cauca Alfredo
Garcs, cuando expone un proyecto de acto legislativo el 27 de julio de 1920, quien sostie-
ne que aunque el gobierno ya interviene de manera compleja en los asuntos de las clases
desposedas tambin debe actuar frente al flujo de gentes que sin ocupacin pululan en
las villas, la fuente de ladrones, de borrachos, de viciosos y pendencieros. De modo que
el Estado debe buscar otros mecanismos, no slo la ley penal, sino tambin aquellos que
promuevan la armona social".
El otro extremo de las razones por las que debe intervenir el Estado se encuentran en
apreciaciones realizadas desde una perspectiva liberal benthamista, como la de Luis A. Gaitn,
quien afirma que "el bienestar comiin es aquel que ayuda al mayor n-
mero de individuos, y el que se aproxima ms a que de un standard
16. Osear Rodrguez S., "La protection mnimo de vida gocen todos ellos. Las desigualdades en ese standard no
sociale et le rgime de croissance en
Colombie" (Thse doctorale en Sciences
Economiques, Paris XII, 2004), 62.

HISTORIA CRITICA EDICIN ESPECIAL, BOGOTA, NOVIEMBRE 2009,362 pp. ISSN 0121-1617 pp 166-186
 Decsi Arvalo Hernndez

han de fundarse en lo que atae a la subsistencia digna y adecuada, ni al derecho de obtener

una indispensable cultura"".
Esta perspectiva es quiz la que se acerca ms a las propuestas de reforma del departamento
de higiene en 1934. En esa reforma se seala que:
"[L]a proteccin y previsin social tendr a su cargo el cuidado y auxilio de todos los
mendigos que, por imposibilidad de ganarse la vida, necesitan de la asis-
tencia de los poderes pblicos, se entender con el estudio y solucin
17. Registro munitipal UV No. 30, Bogot,
de los problemas de mendicidad, vagancia infantil, proteccin de los 1934,174. Luis A. Gaitn fue concejal
desamparados, etc. As como tambin con la asistencia mdica de los en el perodo 1927-1929 y fue tambin
miembro de la sociedad de mejoras y
empleados del municipio y, en lo posible, de las personas que de estos ornato.
dependan. El departamento de proteccin y previsin social lucha contra
18. Anales del Consejo, ao 1 No. 2, Bogot,
la vagancia infantil, ayuda a mendigos y menesterosos en general'"^ 1934.

19. Anales del Consejo, ao 1 No. 2, Bogot,

Una apreciacin similar surge de los argumentos presentados por el 1934. La Junta Municipal de Higiene
aparece como una figura que har de
concejal Rafael Garzn al proyecto de acuerdo N0.I8 de 1933 que reor- coordinador institucional entre las
ganiza los servicios de higiene y asistencia pblicos en el municipio de entidades, tanto de los distintos niveles
territorales que desarrollan tareas de
Bogot. Asegura el concejal que la reforma se justifica porque, adems higiene como de las entidades pblicas
de las dificultades que reporta la mezcla de servicios prestados, y privadas que efectan asistencia
social en Bogot. Ajuicio del concejal
"en el mundo civilizado impera hoy la idea de que los servicios de asis- Garzn, esta Junta es necesaria por
tencia pblica deben ser una funcin del Estado, y entre nosotros ha cuanto el gobierno local no tiene
injerencia en la reglamentacin del
predominado hasta ahora el principio de que esos servidos son una funcionamiento de tales organismos.
manifestacin de caridad o un auxilio voluntario que las entidades
20. Gerardo Paz Otero, "La proteccin
gubernamentales prestan a los individuos incapacitados para proporcio- infantil como factor de profilaxis
nrselas por s mismos"". mental", en Revista de Higiene. rgano
del Departamento National de Higiene.
XVIII - No. 2, Bogot, 1937,5-10. En
esta misma revista, en la reproduccin
En los aos cuarenta, por su parte, cobra nueva vida el enfoque higienista de la conferencia de Alfredo Lamus,
En esta aproximacin, que viene desde el anterior Departamento Nacional de se afirma: "Las leyes de la herencia
son inexorables, y segn que sta sea
Higiene, se expresa que justamente la diferencia entre la antigua higiene y la buena o defectuosa, la posteridad
higiene moderna es haber sobrepasado la atencin de los asuntos ambienta- resultante gozar de la plenitud de sus
facultades o sufrir sus deficiencias". Lo
les y haberse situado en conseguir el hombre sano, pero para lograrlo hay que primero quiere decir: categora de los
obtener el nio sano, y ste a su vez depende de una gestacin sana, por ello normales, los nobles de la humanidad,
de cerebro ntegro, de moralidad
el primer paso es ocuparse de la atencin prenatal. Adicionalmente se afir- selecta, capaces de luchar con xito
ma que el tema no se agota en los elementos materiales inmediatos, sino que en la vida, labradores de fortuna y
debe trascender a lo inmaterial, de modo que la higiene corporal debe ir al cumplidores de su destino; lo segundo
es: legin de anormales, paras de
lado de la higiene del espirita Esta ltima idea busca, en particular, establecer la vida, dbiles, imbciles e idiotas,
consultorios prenupciales que permitan controlar las herencias psquicas de morales e intelectuales, los inadaptados
y vencidos en la lucha cotidiana, los
los futuros contrayentes y tambin evitar las enfermedades de contagio^". Los profesionales del motn, la clientela
obligada de la mendicidad, de los
hospitales, de los manicomios y de las
casas de correccin.

HIST. CRIT. EDICIN ESPECIAL, BOGOTA, NOVIEMBRE 2009,362 pp. ISSN 0121-1617 pp 166-186
178 Muchas acciones y una solucin distante. Mecanismos gubernamentales de proteccin social en Bogot, 1930-1945

higienistas justifican esas tesis arguyendo que los mdicos por la sola razn de ser y de existir,
por ser precursores de las generaciones futuras, tienen una promesa automtica de lealtad
biolgica que los obliga a luchar contra todas las enfermedades susceptibles de transmitirse
por herencia, contra las taras orgnicas que no importa de cual manera puedan disminuir la
integridadfisiolgicade los descendientes^^
Como se puede apreciar en el cuadro No. 4 la asistencia social brindada en el Departamento de
Higiene del municipio a mediados de los aos cuarenta contiene las tresformasde aproximacin
a la pobreza arriba comentadas. De una parte, se destaca la proteccin a la infancia y los servidos
prenatales, de otro lado estn los consultorios para medicina general, odontologa y rganos de
los sentidos, y finalmente la permanencia de los contratos con entidades privadas de asistencia.

CUADRO N O . 4: ENTIDADES Y CENTROS DE ATENCIN SOCIAL CON PARTIDAS DEL MUNICIPIO, BOGOT 1943

PROTECCIN INFANTIL
Servicios prenatales Centro 1: calle 66 No.15-41
Embarazadas Centro 2: Cra.5 No.33-45
Postparto - sifilticas Centro 5: Cra.22 No.22'25
Centro 6: Av.l9 Sur No.20-50
Salas de lactancia Plaza central de mercado
Plaza de mercado de las Nieves
Gota de leche, salacuna y consultorio Centro 1, centro 2
de nios sanos Centro 3: Cra.5 Este No.11-75
Centro 4: Cra.lO No.2'-19
Centros 5 y 6
Jardn infantil Centros 5 y 6
Jardn infantil obrero Plaza central de mercado (clausurado en
noviembre de 1943) y Perseverancia
CONSULTORIOS MDICOS
Medicina general Consultorio 1 - Central
Consultorio 2 - Barrio Ricaurte
rganos de los sentidos
Centros mdicos Centro curativo 1: Calle 20 No.1-91
Centro curativo 2: Calle 12B No. 22-38
Dentistera
Consultorios de los barrios obreros Santander, Samper Mendoza, Barrios Unidos,
La Mara, La Perseverancia, San Fernando
BOTICAS Central y Barrio Ricaurte
LABORATORIOS Bacteriologa y qumica
Serologa
HOSPITALES San Juan De Dios, La Misericordia, Los Alisos,
San Jos

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PATRONATO BOGOTANO DEL NIO

Internados para hombres Asilo de San Antonio. Amparo de Nios
Granja de Loyola
Internados para mujeres Asilo municipal, Siervas de la sagrada familia,
Casa de rehabilitacin
Semi-internado para hombres Talleres de San Antonio
Talleres de Mara Auxiliadora
Semi-internado para mujeres
INTERNACIN - ASILOS
Locos y Locas - Casa de oficios domsticos de Gorgonzola - Colonia de mendigos -
Mujeres indigentes - Nios desamparados -especial para nias

Fuente: Contralora municipal. Anuario estadstico de Bogot, Bogot: Imprenta municipal, 1943.

2 . 2 . D E LAJUNTA DE HABITACIONES A LA CAJA DE VIVIENDA POPULAR

La accin gubernamental en materia de dotacin de vivienda para sectores pobres
se inicia con la Ley de 1919 que insta a los gobiernos locales a adelantar programas de
construccin de vivienda higinica en los barrios obreros. Esta proposicin surge del
desastre sanitario que signific la epidemia de gripa para el pas y que el cuerpo m-
dico atribuy a las condiciones de higiene en las habitaciones de los trabajadores, a la
deficiente alimentacin y a la falta de abrigo^l En el caso de Bogot, a raz del convenio
celebrado el 20 de junio de 1919 entre el municipio de Bogot y el gobierno nacional, se
crea lajunta de Habitaciones para obreros.
En virtud de ese contrato y de recursos municipales, el gobierno local procede a hacer
contratos con constructores para la realizacin de las casas que se venden a los trabajadores
en condicin de pobreza y se financian por intermedio del sistema bancario. Dada la inflexi-
bilidad relativa de los salarios, comentada en otro aparte de este texto, el incumplimiento
en los compromisos de pago se ponen en el orden del da, varios son los llamados a la admi-
nistracin para que intervenga en los juicios de lanzamiento. Esta situacin empeora con la
crisis de 1929 y su secuela de desempleo.
Con el acuerdo 61 de 1932 se crea el Instituto de Accin Social, y con el acuerdo 1 de
1933 se extingue lajunta de Habitaciones. Esta transformacin est ligada a la directriz del
gobierno nacional tendiente a cumplir los acuerdos suscritos con la OIT. Por ello, en una
primera fase de su desarrollo, al Instituto se le asigna la tarea de atender a la difusin de
la pequea propiedad urbana y al fomento de las habitaciones baratas; una segunda fase
consiste en organizar la liga del pedazo de tierra y habitacin en la
forma aconsejada por el organismo internacional; la tercera fase
tiene que ver con la mejora de los barrios obreros existentes; y la 21. osear Rodrguez s., a protection soaoie
, . ./ , ./ 1 .1 etle rgime de croissance, 6i.
cuarta con la organizacin de una seccin de seguros especiales
22. Revista de Higiene. rgano de la Asamblea
Central de Higiene de Colombia. Ao IX,
No. 111 (1918), 3-8.

HIST. CRIT. EDJCJN ESPECIAI., BOCOTA, NOVIEMBRE 2 0 0 9 . 3 6 2 PP. ISSN 0 1 2 1 - 1 6 1 7 pp 1 6 6 - 1 8 6

1 8o Muchas acciones y una solucin distante. Mecanismos gubernamentales de proteccin sociai en Bogot. 1930-1945

contra enfermedades y accidentes, de proteccin a la maternidad y de instruccin para

la infancia obrera. El mecanismo para hacer efectivo este propsito es la suscripcin de
contratos con distintas instituciones de asistencia pblica y con compaas de seguros.
El aporte financiero del municipio es del 2% de sus ingresos y la Nacin entrega $40.000
que le deba a la extinguida Junta de Habitaciones.
Tal como se ilustr en el caso de la participacin gubernamental en la asistencia
social, en este perodo se aprecia una nueva forma de abordar el tema de la vivienda.
Con la perspectiva inaugurada en 1919 prevalece la idea higienista de los barrios obre-
ros como focos de infeccin, que constituyen una amenaza social no slo para la salud
fsica, sino tambin para la moral".
En la reforma que se aboca, esa razn se considera egosta e incompatible con el esp-
ritu que anima el consejo de ese perodo, y ms bien se recurre a la idea de solidaridad.
Este recurso muestra la presencia de elementos discursivos de naturaleza socialista en
los que la concepcin de la sociedad desborda la simple sumatoria de individuos que
vinculan sus voluntades y pasa a ser un conjunto en el cual cada miembro se reconoce
como integrante del colectivo, y ste a su vez es responsable de lo que suceda con cada
uno de sus miembros. A pesar de este llamado, las acciones son bsicamente liberalismo
interventor de Estado.
El compromiso de llevar adelante la democratizacin del acceso a la propiedad
se puede apreciar en la creacin de la Comisin Permanente de Habitaciones para
Empleados de municipio, compuesta por un miembro del Concejo elegido por la cor-
poracin; los secretarios de hacienday obras pblicas del municipio; el personero y un
miembro del sindicato de empleados municipales, siempre que del sindicado hagan
parte al menos el 75% de los empleados municipales. De no ser as el representante es
electo por votacin entre todos los empleados.
Con el mismo acuerdo (No.7 de 19 de jimio de 1935) creador de la Comisin se autoriza
al alcalde para que, en los lotes de propiedad municipal, inicie la edificacin de un grupo de
casas destinadas a la habitacin de empleados del municipio. Para ser adjudicatario, adems
de la antigedad y la buena conducta se requiere tener obligaciones comprobadas de fami-
lia y no contar con ingresos diferentes al sueldo.
Una de las dificultades tpicas del perodo es que la legislacin sobre proteccin so-
cial cubre a los obreros pero no a los empleados. La razn central estriba en que la
movilizacin y las demandas laborales la realizan los obreros y, en consecuencia, es so-
bre ese segmento que recaen las acciones de control gubernamental
y las soluciones, como sucede con la proteccin social; de ah que
23. Un detalle de este tipo de aunque hay empleados en condicin de pobreza, quedan al margen
aproximacin puede verse en Carlos J r r - o
Noguera, "La higiene como poltica. de los programas. En este caso, adems del inters del legislativo
Barrios obreros y dispositivo higinico:
Bogot y Medelln a comienzos del siglo
XX". ACHSC, 1998.189-215.

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 Decsi Arvalo Hernndez 1 81

local, entran enjuego las demandas de la Federacin de Empleados de Bogot, en uno y

otro caso el inters es darle un lugar importante a la dotacin de vivienda sacando esta
labor de las actividades ordinarias de la administracin.
Tras varias experiencias de construccin y mltiples denuncias de injerencia poltica
en las decisiones del Instituto se establece, por acuerdo No.20 de 1942, la Caja de Vivienda
Popular, con la pretensin de ser un organismo completamente tcnico. Esta nueva entidad
contina la labor desarrollada por el Instituto de Accin Social, y a ella se integran poste-
riormente las funciones de la Comisin Permanente de Habitaciones para Empleados.

2 . 3 . LA FORMACIN PROFESIONAL
Las labores en el campo educativo son desarrolladas por el Departamento de
Instruccin Pblica, que se encarga de las escuelas del municipio y de los institutos
profesionales. A pesar de que en el perodo la educacin es considerada como uno de
los pilares de la transformacin social, las cifras presentadas por la administracin
municipal reflejan la lentitud con que se lleva a cabo la ampliacin de la cobertura y
la mejora en la infraestructura. En 1935 en el total de las escuelas pblicas de Bogot
(de la nacin y del municipio) hay 7.969 estudiantes matriculados, se rechazan 2.500 y
se estima que existen 1.500 nios que no solicitan matrcula; adems, de los matricu-
lados "nicamente 1500 reciben educacin en locales edificados segn las normas que
la higiene y la pedagoga exigen, el resto est alojado en 73 casas que el municipio ha
tomado en arrendamiento"^^
En materia de asistencia a nios escolarizados, a mediados de los aos treinta se esta-
blece un carnet escolar, que autoriza al tenedor para obtener los servicios de peluquera,
asistencia mdica y dental, restaurante, trasporte y adquisicin de ropa escolar. Tema cen-
tral en estas acciones es el restaurante escolar, dado el alto ndice de desnutricin registrado
en los nios de las escuelas primarias del municipio, como lo seala el director de educa-
cin del momento, quien adems sostiene que dichos restaurantes no pueden interpretarse
como obra de beneficencia, sino que hacen parte de la asistencia social, "contrbucin a la
cual est obligado el Estado como que implica la defensa de la raza en uno de sus aspectos
fundamentales: la desnutricin"".
Lo que se destaca en el perodo es el inters por brindar capacitacin profesional a los
nios y jvenes de los hogares de trabajadores. Esta intencin se nota en la reorganizacin
de los antiguos talleres municipales, que luego se denominan institutos
profesionales (despus institutos complementarios) y quedan dividi-
, , , , 1 _ . . 1. / . 24. Registro Municipal LV, 31 de julio de
dos e n el de varones y el de seoritas. Los p n m e r o s estudian mecnica, 1935 f^^j 59 ^ 2,333.
fundicin,forja,plomera,construccin,carpintera,zapatera,sastre- o 1 ji,- - x, o
' J 'r ' ' r ' r 25. Ver Anafes del Consgo, ano l,No.39,544.
ra, encuademacin y talabartera; las segundas reciben instruccin Proyecto de acuerdo 33 de 1935, por
el cual se establecen los restaurantes
escolares para los nios de las escuelas
primarias del municipio.

HIST. CRiT. EDICIN ESPECIAL, BOOOTA, NOVIEMBRE 2009,362 pp. ISSN 0121-1617 pp 166-186
182 Muchas acciones y una solucin distante. Mecanismos gubernamentales de proteccin sociai en Bogot, 1930-1945

en bordado, guarnicin, tejido, modistera, elaboracin de sombreros, sastrera, telegrafa,

mecanografa, manufactura defloresy linotipia.
A pocos meses de dicha transformacin el instituto profesional de seoritas se divide
en el del Norte y el del Sur (decretos 202 y 206 del937): en el Norte se dicta comercio y
radiotelegrafa; en el Sur, modistera, mimbre, sombreros, lencera, tejidos, bordados,
tapicera y guarnicin. El instituto profesional del Norte est orientado a las hijas de
familia que no tienen medios para continuar su educacin al terminar sus cuatro aos
de escuela primaria y el del Sur tiene por objeto educar a las hijas de los obreros. Uno
y otro les dan especial acogida a las nias provenientes de instituciones vinculadas al
patronato municipal de la defensa del nio.
Al ao siguiente, en el Instituto del Sur se establece la granja agrcola para seoritas,
para dar instruccin en florcultura comn, cultivo y preparacin de rbolesfioitales,podas
en plantas frutales y ornamentales, cultivo de hortalizas y formacin de bosques de made-
ras finas o explotables. La justificacin esgrimida por Jorge Hoshino, profesor de granjas
agrcolas, respecto a la existencia de este tipo de formacin permite apreciar un cambio en
la manera como se perciba el papel de las jvenes:
"En Colombia, nacin eminentemente agrcola, la mu-
jer est llamada a desempear un papel interesantsimo
en este campo de la actividad humana [agricultura], es-
pecialmente desde su posicin de esposa rural, que la
26. Jorge Enrique Hoshino, "Las granjas seala necesariamente como colaboradora del hombre
agrcolas establecidas en los Institutos en estas faenas, pudiendo emplear tambin sus cono-
Profesionales Municipales en el ao de
1938", en Registro Munitipal LVIII, 15 de cimientos desde otras situaciones sociales para poder
marzo de 1938, Nos. 123 a 126,54.
adquirir una independencia econmica, como que la
27. La falta de articulacin se puede agricultura intensiva permite y autoriza el ejercicio de
apreciar en el cotnentario de Jorge
Zalamea, Registro Munitipal LVIII, 15 toda una carrera profesional"^'.
de agosto de 1938,22: "El proletariado
urbano sale de la escuela primaria al
aprendizaje deficiente, laboriossimo y En la organizacin de los institutos profesionales se evidencia la
prolongado de los talleres artesanos, de preocupacin por articular la capacitacin de los jvenes y el desen-
las fbricas y de las construcciones y el
pas carece de autnticos carpinteros, volvimiento del mundo laboral". Desde la perspectiva municipal, una
de plumistas y mecnicos, de vidrieros de las principales razones que explican el desempleo de jvenes es su
y albailes, de electricistas y herreros,
de pintores y tallistas, de tejedores y falta de capacitacin. Por ello el municipio debe orientar sus estable-
alfareros". Al abogar por la creacin de cimientos a la generacin de conocimientos prcticos, que le permita
establecimientos educativos pblicos
que orienten la formacin en oficios a este grupo poblacional insertarse en la dinmica econmica.
vinculados a la industria y, de paso, Tomando como fuente el presupuesto municipal de 1945, se encuen-
en crtica a quienes con argumentos
marxistas controvierten con el tra que el Departamento de Instruccin Pblica tiene sus actividades
gobierno. Zalamea sostiene que el divididas en los siguientes ramos:
conocimiento tcnico hace parte de los
presupuestos de democratizacin de la
cultura que inspiran al liberalismo.

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Inspeccin general de educacin

Escuelas pblicas y restaurantes escolares: anteojos,
almuerzos, servicios mdicos y dentales
Instituto complementario para varones
Instituto complementario del Norte
Instituto complementario del Sur
Educacin fsica
Cultura popular
rbol del Nio: programa de distribucin de regalos
Institutos nocturnos para obreros: creado en 1945 con auxilios del gobierno nacional.

2.4. LA CAJA DE PREVISIN: ENTRE LA MUTUALIDAD Y EL ASEGURAMIENTO

Siguiendo las directrices de la legislacin nacional, con el acuerdo 5 de 1922 en Bogot
se adopta el seguro de vida para los trabajadores al servicio del municipio. En esa dcada
no hay otro avance en materia de seguridad social, es preciso esperar hasta el acuerdo 41
de 1931 cuando se establece la jubilacin de empleados. La transformacin se produce
en virtud del acuerdo 35 de octubre de 1933 que organiza la Caja de Previsin social de
empleados y obreros del municipio de Bogot, representada por el Alcalde y regida por
una Junta directiva, integrada por el Alcalde (o secretario de gobierno), dos concejales, un
representante de los empleados y uno de los obreros. En la Junta tiene voz el personero, el
tesorero, el contralor y el gerente de las empresas municipales (acuerdo 37 de 1933).
Al igual que sucede con otras cajas, los fondos de la entidad provienen de varias fuentes:
Cotizaciones de los trabajadores. Est dividida en dos categorias: si el trabajador de-
venga ms de $30 cotiza el 2%, si devenga menos de esa cifra su cotizacin es del 1%; en el
caso de los empleados hay una tercera categoria: si devengan ms de $200 cotizan el 3% del
salario (acuerdo 29 de 1934).
El 0,5% de los ingresos municipales.
Recursos varios: multas a los trabajadores por faltas en el servicio; sueldos que no
pueden percibir los trabajadores por estar en licencia, enfermedad, etc.; donaciones; ingre-
sos por concepto de remates de muebles o semovientes; 50% de los ingresos del municipio
por concepto de bienes ocultos hasta un total de $1.000.
La oscilacin de la caja entre la mutualidad y el aseguramiento social se puede deri-
var del cuadro No. 6, en el que aparecen los campos de accin y los
beneficios otorgados. La mutualidad es evidente en las recompensas
de servicio y de retiro, la adquisicin de vivienda^* y, ms adelante, el 28. con la creacin de la caja de vivienda
establecimiento de becas. Esta condicin existe porque los beneficios '"f^^- '^ '^''f ^^ '^ ^^J^ '^^ Previsin
se limita a realizar el proceso de
no son generalizados a todos los trabaj adores, sino que dependen de un adjudicacin de vivienda a los
trabajadores del municipio, pero ya no
est comprometida con la construccin
ni el fmanciamiento.

H)ST. CR)T. EDICIN ESPECIAL, BOGOTA, NOVIEMBRE 2009, 362 pp. ISSN 0121-1617 PP 166-186
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conjunto de caractersticas que deben poseer los trabajadores beneficiarios de los servicios,
pero los recursos provienen de un mismo fondo.

CUADRO N O . 5: CAMPOS DE ACCIN DE LA CAJA DE PREVISIN

SEGURO DE VIDA COLECTIVO Un ao de salario hasta por un total de $3000, se adiciona

auxilio para gasto funerario

JUBILACIN 55 aos de edad, 20 aos de servicio, ingreso anual inferior

a $1.600. Las mesadas se jerarquizan as:
Salario menor de $30 recibe un salario
Entre $30 y $50 recibe $30 + 0.75 por peso excedente
Entre $50 y $80 recibe $45 + 0.5 por peso excedente
Entre $80 y $240 recibe $60 + 0.25 por peso excedente
Ms de 240 recibe 50% del sueldo; para ingresos. A este
tambin tienen derecho quienes, sin contar con la
edad, tienen 20 aos de servicio y estn incapacitados
de manera absoluta para trabajar

INDEMNIZACIN POR ACCIDENTES Cumple con la ley 57 de 1915

DE TRABAJO

RECOMPENSA DE RETIRO Entre 1 y 19 aos de servicio. Se recibe un mes de sueldo

por cada ao de servicio

RECOMPENSA DE SERVICIO 5 aos de servicio continuo. De 5 alO aos de servicio

recibe el 25% del sueldo; de 10 al5 aos el 50%; de 15 a
20 el 75%

SERVICIO DE MUTUALIDAD De la liquidacin anual de la caja el 65% del saldo se destina

DE LA CAJA a un fondo para construccin de habitaciones baratas
para obreros y empleados del municipio que tengan:
buena conducta, por lo menos 5 aos de servicio, un
mnimo de 5 personas a cargo, no posean casa y sus
ingresos provengan solo del trabajo"

SERVICIOS DE SALUD Contratos con hospitales (acuerdo 29 de 1934)

Euentes: Acuerdo 35 de 1933, acuerdo 29 de 1934.

En la perspectiva del aseguramiento quedan incluidos los riesgos

de enfermedad, en el que la proteccin se complementa, a finales
29. Con la resolucin 20 de 1939 se definen de los aos cuarenta, con la prestacin de tratamiento mdico y
nuevas condiciones de acceso al plan de
vivienda y se amplan las posibilidades
de financiamiento.

HISTORIA CRITICA EDICIN ESPECIAL. BOGOT, NOVIEMBRE 2009, 362 pp. ISSN 0121-1617 pp 166-186
 Decsi Arvalo Hernndez ^S 5

odontolgico al crearse la policlnica de la Caja, y jubilacin, accidentes de trabajo e

invalidez por enfermedad general (tambin instaurada al final de la dcada). Desde
el punto de vista de la tcnica de los seguros sociales se funden dos esquemas: el de
capitalizacin, financiado con cotizaciones, y el de reparto, cubierto con recursos de
presupuesto, es decir, asumido por el empleador. Un sistema de esta naturaleza, suma-
do al hecho de que la tasa de cotizacin no es homognea en el grupo de trabajadores,
muestra la tendencia a la redistribucin del ingreso ms que a la del riesgo, que si con-
cuerda con el aseguramiento social.
A diferencia de los mecanismos de participacin del gobierno local en los asuntos socia-
les, la Caja de Previsin refleja la relacin entre las condiciones de vida de la poblacin y el
mundo laboral. El sistema de seguridad social, en el que los beneficios se entienden como la
porcin diferida del salario, es un esquema que incide sobre la generacin de ingresos de los
trabajadores y, en consecuencia, sobre las posibilidades de mejoramiento, o por lo menos
sostenimiento de su condicin de vida. En esta direccin la seguridad social no es un meca-
nismo de mitigacin de la pobreza, sino que puede contribuir a contrarrestarla.

CONCLUSIONES

La industrializacin en Colombia muestra una importante diversidad en trminos del

tamao del capital y de las relaciones sociales creadas en su interior. Esta situacin ubica
a los trabajadores en distintos niveles de insercin en la rbita de la generacin de rique-
za y, en consecuencia, los expone de manera diferencial a la pobreza. El grupo con menor
riesgo de empobrecimiento est conformado por los trabajadores que tienen la posibilidad
de incrementar su capacitacin, empleados en empresas modernas con salarios adecuados
a su productividad y en ramas de amplia acumulacin de capital. A partir de all, el riesgo
aumenta segn se modifiquen las condiciones sealadas, de modo que en el otro extremo
estn los trabajadores de baja calificacin, ocupados en pequeas empresas y en sectores de
baja acumulacin sometidos a una fuerte competencia.
El cambio institucional dirigido por el Estado se centra en la bsqueda de la expansin
de mercado, a travs de la generacin de un ambiente macroeconmico acorde al desarrollo
capitalista. Las primeras modificaciones tiene que ver con dos instituciones claves: la mo-
neda y el presupuesto estatal. Las siguientes se refieren a medidas que contribuyen a darle
un entorno favorable a la inversin en un contexto de un sector extemo inestable en razn
de la dependencia monoexportadora y de la incidencia del capital internacional. En esta
direccin las medidas gubernamentales poco contribuyen a la transformacin de la manera
en que se desarrolla la relacin capital-trabajo.
Sobre otra de las instituciones bsicas del capitalismo: la relacin salarial, las actuacio-
nes del gobierno estn circunscritas a la homogenizacin de las condiciones de trabajo y

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1 86 Muchas acciones y una solucin distante. Mecanismos gubernamentales de proteccin social en Bogot, 1930-194;

la institucionalizacin del movimiento obrero, puesto que para el Estado el salario an no

es materia de intervencin. De ah que, si bien la legislacin laboral conduce a mejorar la
condicin de vida de los trabajadores en virtud de normas como la reduccin de lajomada
laboral, no provoca cambios sustantivos en la magnitud de la remuneracin. La posibilidad
de lograr un impacto en este aspecto viene con la posterior adopcin del salario mnimo y
el establecimiento de la seguridad social. Sin embargo, sta ltima se aplica de manera frag-
mentaria y dejando sin cobertura a los trabajadores de las medianas y pequeas empresas,
quienes por supuesto ms necesitan de ese tipo de amparo.
Por su parte, el gobierno local desarrolla una variedad de tareas tendientes a resol-
ver la cuestin social. La primera, de larga tradicin y acogida tambin por el gobierno
nacional, es la asistencia a la poblacin abandonada, que se entiende como desvinculada
del mundo laboral. Se presume con ello que la simple integracin al mercado laboral
induce la superacin de la pobreza, pero como es evidente, sta tambin se instala en los
hogares trabajadores.
Inspirados inicialmente por el discurso higienista y luego por la necesidad de contar con
trabajadores productivos, disciplinados y capacitados, se emprenden las tareas relativas a la
salud, la vivienda y la educacin. Estas actuaciones, a diferencia de las de asistencia, resul-
tan de fundamental importancia en tanto son las fuentes del cambio en la condicin social
de los hogares. No obstante, el mecanismo elegido para brindar este tipo de proteccin no
permite su universalidad, sino que por el contrario genera una mayor fragmentacin de la
colectividad. La propensin a segmentar tambin se observa en el establecimiento de la caja
de previsin, pues ella slo cubre a los trabajadores del municipio.
En el diseo de las actuaciones locales en el mbito social concurren diversas dinmicas
y ello explica la variedad de acciones. De una parte, el grado de inclusin-exclusin que pro-
duce el mundo laboral; de otra, la orientacin reguladora del estado central y su interaccin
con el gobierno local y, finalmente, los intereses que se juegan a nivel municipal. En el caso
de Bogot las actividades realizadas en proteccin social no conducen a la superacin de
la pobreza, en la medida en que son fragmentarias y no tienen incidencia sobre la fuente
generadora de la pobreza: la relacin laboral, pues ella depende enteramente de las medidas
que debe adoptar el gobierno central. Adicionalmente, en la definicin de los mecanismos
tiene papel central la orientacin poltica de las autoridades, su concepcin del deber ser de
la sociedad y su capacidad para generar el consenso necesario.

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