ENMIENDAS CONSTITUCIONALES CON INCIDENCIA EN

LOS GOBIERNOS AUTNOMOS DESCENTRALIZADOS

DE ECUADOR

CONSTITUTIONAL AMENDMENTS WITH IMPACT ON

THE ECUADOR AUTONOMOUS GOVERNMENTS

ngel Torres Maldonado1

Universidad de las Amricas

Recibido: 3/4/2015
Aprobado: 23/8/2015

RESUMEN

El presente trabajo centra su anlisis en las enmiendas constitucionales aplicables a los

gobiernos autnomos descentralizados (GADs), aprobadas por la Asamblea Nacional
del Ecuador en el ao 2015, especficamente, en el anlisis de las posibles
consecuencias jurdicas y polticas que se derivan de las modificaciones constitucionales
introducidas a su rgimen. En este sentido, se sostendrn cuatro tesis fundamentales: (i)
Las enmiendas limitan la consulta popular a los mbitos de competencia de cada nivel
de gobierno, lo cual, restringe el principio de democracia participativa; (ii) los efectos
generados por la postulacin indefinida al mismo cargo de eleccin popular, difieren en
lo sustancial, entre el ejercicio de la presidencia de la repblica y las alcaldas o
prefecturas provinciales; (iii) las enmiendas atribuyen la competencia para planificar,

1Abogado y Doctor en Jurisprudencia, ambos por la Universidad Nacional de Loja; Diploma

Superior en Participacin Poltica para la Gestin y el Desarrollo Local en el Ecuador,
Universidad de Valencia-Universidad Politcnica Salesiana; Especialista Superior en Derecho
Administrativo y, Mster en Derecho Constitucional, ambos por la Universidad Andina Simn
Bolvar; Magster en Economa, mencin en Descentralizacin y Desarrollo Local, Universidad
de las Amricas; y, doctorando en Derecho en la Universidad Externado de Colombia. Profesor
del rea de Derecho Constitucional en la Universidad de las Amricas, Quito-Ecuador. Correo
electrnico: angeltm63@hotmail.com
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construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos en materia de salud y

educacin, en forma integral al gobierno central, lo que, si bien no afecta a los derechos
de sus destinatarios, constituye un retroceso en el proceso descentralizador; (iv) las
enmiendas eliminan el plazo para conformar los gobiernos regionales autnomos,
dificultando la instrumentacin de una divisin poltico-administrativa ms efectiva
para la descentralizacin y autonoma.

Palabras clave: Teora de reforma constitucional, consulta popular, competencia,

reeleccin, regionalizacin.

ABSTRACT

This paper focuses its analysis on the constitutional amendments applicable to

decentralized autonomous governments, approved by the National Assembly of
Ecuador; particularly regarding (i) limits the popular consultation to the areas of
competence of each level of government, which restricts the principle of participatory
democracy; (Ii) the effects generated by the indefinite application at the same elected
office differ in substance between the exercise of the presidency of the republic and
mayors or provincial prefectures; (Iii) confers jurisdiction to plan, build and maintain
the physical infrastructure and equipment in health and education, in an integral way the
central government, which, while not affect the rights of recipients, constitutes a setback
in the decentralization process; (Iv) eliminates the deadline for forming the autonomous
regional governments, this hinders the implementation of a more effective
decentralization and autonomy political-administrative division.

Key Words: Theory of constitutional reform, referendum, competition, reelection,

regionalization.

INTRODUCCIN

El presente trabajo contiene un anlisis descriptivo de las enmiendas

constitucionales que se encuentran publicadas en el primer suplemento del Registro
Oficial No. 653 del 21 de diciembre del ao 2015, en la parte relativa a los gobiernos
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autnomos descentralizados (GADs), sobre las cuales, la Corte Constitucional del

Ecuador emiti dictamen favorable al procedimiento de enmienda.

Adems, ofrece un anlisis terico sobre sus posibles efectos jurdicos y polticos, sin
pretender que sean los nicos. Se aclara, en este sentido, que el ensayo no tiene el
propsito de analizar a profundidad la pertinencia o no del procedimiento para la plena
validez formal de las enmiendas; sin embargo, para una mejor comprensin, es preciso
revisar brevemente, los antecedentes doctrinarios de la teora de reforma constitucional.

La doctrina es coincidente en cuanto a la conveniencia de adecuar los contenidos

constitucionales a las nuevas realidades sociales o institucionales de los pases, pero
advierte que el problema de sus continuas modificaciones impide el desarrollo de la
dogmtica constitucional, puesto que con frecuencia tiende a responder ms a intereses
polticos coyunturales, antes que a situaciones de cambios trascendentes demandados
por la sociedad.

El anlisis reflexivo permite evidenciar que la pretendida restriccin de la consulta

popular a las especficas competencias atribuidas a los GADs, constituye un lmite al
derecho ciudadano de consulta. Por su parte, el principio de igualdad sustancial justifica
la posibilidad de reeleccin indefinida de autoridades locales, dado que no genera riesgo
de concentracin del poder, cosa que s ocurre en el ejercicio prolongado de la
presidencia de la Repblica. Mientras, la recentralizacin de la competencia para
construir y equipar locales escolares y de salud en el gobierno central, es tcnicamente
apropiada, pero constituye un retroceso en el proceso de descentralizacin. Finalmente
se sostiene que eliminar el plazo de ocho aos para concretar la organizacin de los
gobiernos regionales, dificulta la definicin del diseo institucional previsto por el
constituyente de Montecristi.

El objetivo general de este artculo es anunciar las posibles consecuencias jurdicas y

polticas que se derivan de las modificaciones constitucionales introducidas al rgimen
de gobiernos autnomos descentralizados del Ecuador. Por tanto, el primer bloque
describe las corrientes de pensamiento relativas a la teora de reforma constitucional y
discute los procedimientos previstos en la Constitucin para asegurar la validez formal
de su propia modificacin y el segundo bloque ofrece un anlisis concreto de las
enmiendas. Es preciso aclarar al lector, que el anlisis referente a la reeleccin de
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autoridades de los GADs, no puede eludir a la del Presidente de la Repblica, por su

relacin y diferencias en cuanto a sus efectos polticos.

Por ltimo, es ineludible advertir al lector que, si bien el presente estudio se inscribe en
la Teora del Derecho, por las caractersticas propias de la temtica, no se abstrae por
completo de la teora poltica, en tanto las constituciones contienen principios, valores y
reglas jurdicas en las que se reflejan, o deben reflejarse, los postulados, expectativas y
acuerdos polticos fundamentales de la sociedad.

CONTEXTO

La Asamblea Constituyente, reunida en Riobamba el ao 1830, aprob la

primera Constitucin del Ecuador; norma fundante del ordenamiento jurdico (Kelsen
1960, 113). Desde su inicio, se constituy como Repblica, con un sistema de gobierno
presidencial y la forma de Estado unitario. Desde entonces, la expedicin de nuevos
textos constituciones ha sido frecuente; as, por ejemplo, en 1835, la Constitucin de
Ambato limit las facultades presidenciales; la Constitucin floreana de 1843 las ampli
en forma excesiva y prolong el perodo presidencial a ocho aos. En 1845, se expidi
una nueva Constitucin con un carcter liberal, que instituy el hbeas corpus y la
independencia de la Corte Suprema de Justicia (Larrea 2007), por slo mencionar las
primeras cartas magnas del perodo republicano. 2.

La excesiva dinmica constitucional ecuatoriana, atribuible a la inestabilidad poltica y

democrtica, es contradictoria con el ideal de constituciones estables; adems, conlleva
a limitar la implementacin de los enunciados normativos de jerarqua superior, tanto en
el desarrollo de la legislacin secundaria, cuanto en el doctrinario y jurisprudencial. A
decir de Nohlen:

es frecuente el reflejo condicionado de responder a una crisis con una nueva

reforma o una nueva Constitucin. Debe realizarse una evaluacin apropiada de
las verdaderas causas que desataron la crisis, pues es difcil que sta se pueda
resolver nicamente con manipulaciones institucionales (Nohlen 1999, 53-80).
2 Adems de lo referido, Larrea describe la Carta de 1861, la Constitucin garciana de 1869, la
novena Constitucin de 1878, la dcima Carta de 1883, la Constitucin de 1896, la Constitucin
liberal de 1906, la Constitucin de inspiracin social de 1929, la dcimo cuarta Constitucin de
1945, la denominada Carta de la estabilidad de 1946, la Constitucin de 1967, la de 1978 y de
1998. A la que debemos agregar la actual, de 2008.
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El texto de la vigente Constitucin de la Repblica del Ecuador 3 fue redactado por la

Asamblea Nacional Constituyente, reunida en la ciudad de Montecristi, provincia de
Manab, y aprobado en referndum, realizado el 28 de septiembre de 2008, con el voto
favorable del 63.93% de los votantes.

La amplia discusin, que incluy la participacin de actores sociales en la construccin

del texto constitucional de 2008, parece insuficiente. Una vez ms el Ecuador debati
nuevas propuestas de modificacin constitucional, que abarcan diecisiete cambios
solicitados a la presidenta de la Asamblea Nacional por parte de los asamblestas
adherentes al bloque legislativo del movimiento poltico Alianza Pas. Un proyecto
normativo contentivo de modificaciones a la Constitucin de la Repblica del Ecuador,
en virtud del cual, la referida representante, mediante escrito del 26 de junio de 2014,
solicit a la Corte Constitucional el dictamen sobre el procedimiento de enmienda.

La peticin parlamentaria fue atendida por la Corte Constitucional mediante dictamen

de procedencia del trmite por enmienda constitucional, conforme al numeral 2 del
artculo 441 de la Constitucin, ya que a su juicio no alteran la estructura fundamental
o el carcter y elementos constitutivos del Estado, no establecen restricciones a los
derechos y garantas, ni modifican el procedimiento de reforma constitucional
(Dictamen 001-14-DRC-CC 2014).

MODIFICACIN CONSTITUCIONAL

Tanto el poder constituyente originario como el derivado, tienen entre sus lmites
y vnculos el deber de establecer en el texto constitucional emanado de un proceso
pluralista y democrtico, la garanta de los derechos y la separacin de las funciones del
Estado, segn reza el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789. Las constituciones modernas incorporan, adems, el principio de
supremaca sobre el ordenamiento infra-constitucional, el control de constitucionalidad
y los mecanismos para su modificacin. Esto desvanece el principio de soberana en el
sentido clsico dado que en el constitucionalismo no existen sujetos soberanos ni
poderes absolutos (Ferrajoli 2010, 29).

3 La Constitucin se encuentra publicada en el Registro Oficial Nro. 449 del 20 de

octubre de 2008
 6

Parafraseando a De Cabo, el profesor Ramrez sostiene que:

el derecho no es ajeno al tiempo, no es inmutable y debe ser acorde a las

realidades y a las necesidades de la sociedad a que va dirigida, es decir que debe
ser eficaz, tener un cumplimiento prctico y solucionar los conflictos de
organizacin poltica y jurdica del Estado que regula (Ramrez 2009, 286).

La Constitucin debe ser adecuada a los cambios que operan en la sociedad, sin incurrir,
a su vez, en una fragilidad extrema, tal como sostiene Loewenstein:

Cada Constitucin es un organismo vivo, siempre en movimiento como la vida

misma, y est sometido a la dinmica de la realidad que jams puede ser
capturada a travs de frmulas fijas. Una Constitucin no es jams idntica
consigo misma (Loewenstein 1976, 164).

La rigidez y la movilidad son necesarias para que la Constitucin cumpla su objetivo.

La rigidez no puede ser un obstculo cuando se impone el progreso social; en tanto la
movilidad no debe eliminar la virtud estabilizadora de los enunciados normativos
vinculantes (Hesse 2011, 50). Empero, la modificacin constante impide la estabilidad
del sistema poltico, como ocurre con la realidad constitucional ecuatoriana desde su
constitucin como Estado independiente.

La teora de la reforma constitucional nace de la necesidad de procurar la mayor

permanencia de sus contenidos normativos, a fin de asegurar su rigidez frente a cambios
inesperados, circunstanciales o acomodaticios a los intereses polticos coyunturales que
pongan en riesgo las decisiones fundamentales del poder constituyente, radicado en el
pueblo soberano. La Constitucin, en consecuencia, no debe ser modificada como una
ley ms, por lo que ella misma prev procedimientos formales rigurosos para su
trasformacin. A esto se denomina paralelismo de las formas. Las normas solo pueden
ser modificadas de la misma forma en que han sido producidas. Sin l no hay derecho
posible (Prez Royo 2014, 124).

La tesis del paralelismo tiende a confundir al poder constituyente originario con el

constituido, cuando el parlamento ejerce la facultad de modificacin constitucional,
dado que el poder constituyente se extingue cuando expide la Constitucin, pero se
proyecta al prever la o las formas posibles de modificar su voluntad por medio del poder
constituido, con o sin ratificacin popular.
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Adems de la posibilidad de reformar la Constitucin de manera formal, existen otras

modalidades por va de la interpretacin o mutacin constitucional que no afectan al
texto como tal, sino a la concrecin del contenido de las normas a las circunstancias de
la realidad cambiante o, como simples excesos del intrprete. Sin embargo, el proceso
de modificacin constitucional, ha sido utilizado por varios presidentes en funciones a
fin de prolongar su permanencia en el poder, crear dificultades para su desvinculacin y
para subordinar a los rganos encargados del control. Para ello acuden al uso de
mecanismos de cambio constitucional en aras de hacer a un Estado significativamente
menos democrtico de lo que era con anterioridad en esto se resume la teora del
constitucionalismo abusivo (Landau 2015, 26).

En el caso particular del Ecuador, la Constitucin prev tres casos posibles de

modificacin de su texto: (i) el artculo 441 4 (CPRE, artculo 441, Captulo III, Ttulo
IX) define a la enmienda como un procedimiento segn el cual, no es posible alterar la
estructura fundamental de la Constitucin, restringir los derechos y garantas, ni
modificar el procedimiento de reforma constitucional; el procedimiento de enmienda se
aplica para corregir errores o defectos. (ii) Por su parte, el artculo 4425 (CPRE, artculo
442, Captulo III, Ttulo IX) incorpora la reforma parcial: tiende a facilitar la
operatividad de las disposiciones normativas sin alterar su esencia, su contenido; (iii)

4 El texto completo es el siguiente: La enmienda de uno o varios artculos de la Constitucin que no

altere su estructura fundamental, o el carcter y elementos constitutivos del Estado que no establezca
restricciones a los derechos y garantas, o que no modifique el procedimiento de reforma de la
Constitucin, se realizar: 1. Mediante referndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la
Repblica, o por la ciudadana con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas inscritas en
el registro electoral.
2. Por iniciativa de un nmero no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional. El
proyecto se tramitar en dos debates; el segundo debate se realizar de modo impostergable en los treinta
das siguientes al ao de realizado el primero. La reforma slo se aprobar si obtiene el respaldo de las
dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional.

5 Prev que: La reforma parcial que no suponga una restriccin en los derechos y garantas
constitucionales, ni modifique el procedimiento de reforma de la Constitucin tendr lugar por iniciativa
de la Presidenta o Presidente de la Repblica, o a solicitud de la ciudadana con el respaldo de al menos el
uno por ciento de ciudadanas y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o mediante resolucin
aprobada por la mayora de los integrantes de la Asamblea Nacional.La iniciativa de reforma
constitucional ser tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos debates. El segundo debate se
realizar al menos noventa das despus del primero. El proyecto de reforma se aprobar por la Asamblea
Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional se convocar a referndum dentro de
los cuarenta y cinco das siguientes.
Para la aprobacin en referndum se requerir al menos la mitad ms uno de los votos vlidos emitidos.
Una vez aprobada la reforma en referndum, y dentro de los siete das siguientes, el Consejo Nacional
Electoral dispondr su publicacin.
 8

mientras el artculo 4446 (CPRE, artculo 444, Captulo III, Ttulo IX) instituye a la
Asamblea Constituyente como rgano facultado para implementar la reforma total:
implica modificaciones sustanciales a la estructura del Estado.

Los distintos grados de rigidez del procedimiento reformador del texto constitucional
responden al objetivo que se persiga. As, cuando se trata de mantener el texto
constitucional al que se incorporen modificaciones relevantes, pero no sustanciales,
procede la enmienda; pero cuando la modificacin es sustancial, compleja, que altere el
sentido del texto normativo de la Constitucin, la ltima decisin y voluntad suprema le
corresponde al pueblo, depositario de la soberana popular. Es discutible, en ste ltimo
caso, la posibilidad de restriccin de los derechos y garantas, cuya posibilidad estara
vetada por voluntad del constituyente originario.

La enmienda no requiere pronunciamiento popular cuando la iniciativa nace de la

Asamblea Nacional, pero si la iniciativa nace del Ejecutivo, s; mientras, la reforma
parcial requiere de decisin soberana y la reforma total slo es formalmente procedente
mediante Asamblea Constituyente. La Corte Constitucional es el rgano atribuido para
calificar el procedimiento a seguir para modificar la Constitucin, bajo el entendido que
es el rgano guardin de la constitucionalidad.

ENMIENDAS CONSTITUCIONALES A LOS GOBIERNOS AUTNOMOS

DESCENTRALIZADOS

Sin pretender determinar que se trate de consecuencias ciertas y definitivas, en

este apartado se anticipan probables incidencias de las enmiendas constitucionales, a
partir de una interpretacin teleolgica o finalista, cuya verificacin material slo ser
posible con el transcurso de los hechos fcticos.

Enmienda al artculo 104

6 Prescribe: La asamblea constituyente slo podr ser convocada a travs de consulta popular.
Esta consulta podr ser solicitada por la Presidenta o Presidente de la Repblica, por las dos
terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el
registro electoral. La consulta deber incluir la forma de eleccin de las representantes y los
representantes y las reglas del proceso electoral. La nueva Constitucin, para su entrada en
vigencia, requerir ser aprobada mediante referndum con la mitad ms uno de los votos
vlidos.
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La enmienda incorporada al artculo 104 de la Constitucin limita a los gobiernos

autnomos descentralizados en su facultad de convocar a consulta popular, por propia
iniciativa o por solicitud de la ciudadana, exclusivamente sobre temas de inters de su
jurisdiccin que sean de su competencia, mas no sobre cualquier mbito de inters local.

Los proponentes argumentaron que la referencia a temas de inters de su jurisdiccin se

relaciona a las competencias atribuidas en la Constitucin y la ley, lo cual tiene el
propsito de fortalecer el ejercicio del derecho de participacin en el mbito de las
competencias de los gobiernos autnomos descentralizados y mejorar la calidad de la
inversin y agendas de desarrollo.

La Corte Constitucional consider que las convocatorias a consulta popular en sus

respectivas jurisdicciones se encuentran condicionadas al lmite razonable, nica y
exclusivamente relacionados con las competencias de cada nivel de gobierno, lo que
guardara relacin con la eficiencia administrativa como principio rector de la
administracin pblica. Este criterio, de una parte, podra desconocer que el derecho a
ser consultados corresponde a los ciudadanos; y de otra, restringira a los dignatarios a
preocuparse slo de los problemas locales relacionados con sus competencias, sin tomar
en cuenta las aspiraciones y expectativas ciudadanas en mbitos diferentes.

En la concepcin de la Corte, los gobiernos autnomos descentralizados no tendran

participacin en mbitos de educacin, salud, alimentacin, erradicacin de la pobreza,
garanta de una cultura de paz, vida en democracia, entre otros deberes primordiales del
Estado, previstos en el artculo 3 de la Constitucin, por el hecho de que no haran parte
de sus competencias.

La enmienda impide que los gobiernos autnomos descentralizados soliciten la

convocatoria a consulta popular sobre temas que, dada su trascendencia o complejidad,
consideren necesario la legitimacin o limitacin de la actuacin de los rganos del
poder pblico, a travs de una decisin de la mayora de sus habitantes en ejercicio de la
democracia directa. Los textos anteriores dejaban abierta la opcin de consultar ms all
de los mbitos competenciales atribuidos al nivel de gobierno convocante. As, por
ejemplo, hasta el ao 2000, las provincias del Guayas, Manab, El Oro, Los Ros y
Sucumbos se pronunciaron a favor de constituir sistemas autonmicos, cuya capacidad
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de decisin no estaba atribuida a los consejos provinciales, cuyos resultados incidieron

en la definicin de la nueva institucionalidad: los gobiernos regionales.

Una interpretacin restrictiva del texto constitucional anterior a la enmienda, bien pudo
llevar a concluir que los gobiernos autnomos estn limitados a ejercer nicamente las
competencias y funciones previamente atribuidas; por tanto, la convocatoria a consulta
popular deba centrarse en esos mbitos para que sus resultados sean vinculantes. En
consecuencia, un llamado a pronunciamiento popular sobre temas diferentes, carecera
de eficacia jurdica, tanto ms si se trata de aspectos que conciernen al inters nacional.
Adems, la consulta sobre tributos y la organizacin poltico-administrativa ya est
impedida, al tratarse de iniciativas privativas del Presidente de la Repblica y de la
mxima autoridad administrativa del gobierno autnomo descentralizado, en el caso de
tributos locales. Una interpretacin amplia podra concluir en un resultado opuesto.

As, los defensores de la teora formalista, del imperio de la ley, basada en la

interpretacin silogstica de reglas que buscan la certeza del Derecho como su objetivo
fundamental, podran asumir que si un gobierno autnomo descentralizado convoca a
consulta popular en su localidad sobre asuntos que no sean de su competencia, 7 sera
vinculante para la entidad consultante, pero no para otras cuya sede administrativa se
encuentre fuera de su territorio y mbito competencial y en consecuencia los resultados
de la consulta tendran el riesgo inminente de ser ineficaces.

De otra parte, los partidarios de la teora sustantiva -que busca el imperio de la justicia-
mantienen la opcin argumentativa sustentada en el derecho de participacin ciudadana
en todos los asuntos de inters pblico, previsto en el artculo 95 de la Constitucin. Se
entiende que ese derecho no tiene lmites competenciales, tanto ms, que la voluntad del
pueblo, al ser soberana, es vinculante para todos los rganos constituidos. En ese caso,
si el legislador ordinario estableciera lmites, seran contrarios a la Constitucin.

Cualquiera sea el resultado interpretativo de la norma constitucional, la modificacin

afectar el derecho ciudadano a ser consultados y a participar en la toma de decisiones
trascendentes para s y los dems miembros de la comunidad, a travs de consulta
popular; derecho que se vera restringido formal y materialmente.

7 Por ejemplo: Est usted de acuerdo que se exploten los yacimientos mineros ubicados en la
cordillera del Cndor? fuente? es una consulta real o ficticia? debe quedar claro.
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Enmienda al artculo 114

La enmienda a los artculos 114 y 144 de la Constitucin permite que todas las
autoridades de eleccin popular: presidente y vicepresidente de la repblica,
asamblestas, prefectos y viceprefectos, alcaldes, concejales y miembros de juntas
parroquiales rurales, queden habilitadas para postularse para la reeleccin l veces, como
cuenten con el respaldo popular; en consecuencia, elimina la restriccin a permanecer
en el mismo cargo por dos perodos, consecutivos o no.

La incorporacin de la segunda disposicin transitoria en el sentido de que, el derecho

de participacin poltica en forma indefinida sea aplicable a partir del 24 de mayo de
2017, deja fuera de la posibilidad de postulacin inmediata al presidente y asamblestas
en funciones, que permanecen en esos cargos durante dos perodos consecutivos y, deja
abierta la opcin de postular despus de un perodo.

A decir de los legisladores que apoyaron la modificacin constitucional, la sola

inscripcin de la candidatura no asegura la reeleccin para un cargo de eleccin
popular; afirman que se debe garantizar el ejercicio democrtico, libre y voluntario del
derecho al voto, sin discriminar a quienes se encuentran en el ejercicio del poder
poltico, as entonces, quedara en la voluntad de las y los electores la decisin de
ratificar o no la confianza para permanecer en el ejercicio del poder poltico tantos
perodos cuanto apoyo popular conserve un dignatario.

La Corte Constitucional fundament su decisin en el concepto de democracia

procedimental de Bobbio, entendida como: conjunto de reglas de procedimiento
para la formacin de decisiones colectivas, en el que es prevista y facilitada la ms
amplia participacin posible de los interesados (Bobbio 1986, 15). Con ello, acude al
espritu del constituyente de Montecristi sobre los mecanismos de participacin
ciudadana como elemento sustancial de la democracia y a la eliminacin del principio
de alternancia que contempl la Constitucin Poltica de la Repblica de 1998
(Dictamen 001-14-DRC-CC 2014).

El concepto de democracia esbozado por Bobbio se refiere a las reglas de procedimiento

puramente formal para la toma de decisiones, pero nada dice sobre lo sustancial, su
contenido o el resultado de las decisiones. La Corte Constitucional aplica la estrategia
 12

de las omisiones selectivas al fundamentar su argumentacin en el debate de las y los

constituyentes de Montecristi sobre el derecho a la participacin ciudadana directa en la
toma de decisiones trascendentes, complemento de la democracia representativa, como
la iniciativa legislativa, definicin de polticas pblicas, formulacin de la planificacin,
presupuestos o el control social, pero no desarrolla ninguna argumentacin de los
constituyentes sobre la limitacin de la permanencia en el mismo cargo de eleccin
popular, nicamente por dos perodos, consecutivos o no.

Si bien el principio de alternancia o alternabilidad no se encuentra incorporado

explcitamente en el texto constitucional, est implcito en el principio democrtico
expresado en el artculo 1 de la Constitucin, y, por tanto, no parece apropiado
soslayarlo. El principio democrtico abarca dos grandes postulados: la democracia
representativa bajo la forma de elecciones peridicas, separacin de poderes, pluralismo
poltico; y la democracia participativa, que comprende la estructuracin de procesos
para facilitar la participacin activa de las y los ciudadanos, en las decisiones,
fiscalizacin y control ciudadano, en un Estado democrtico.

En este breve estudio se trata de analizar la modificacin constitucional en el Ecuador,

que incidir exclusivamente en los gobiernos autnomos descentralizados, si bien afecta
a todos los cargos de eleccin popular; sin embargo, los efectos polticos de la segunda,
tercera o cuarta reeleccin de quien ejerza la Presidencia de la Repblica, no son, ni
pueden ser, similares a los casos de prefecturas provinciales, alcaldas o presidencias de
juntas parroquiales rurales.

Ninguna autoridad provincial, cantonal o parroquial alcanza tal poder poltico que le
permita incidir de manera decisiva en el conjunto de las funciones del Estado como para
anular su necesario equilibrio, subordinar a los rganos de control administrativo y
judicial o para imponer una tendencia ideolgica en toda la Repblica. En otras
palabras, es improbable que un lder o lideresa local anule el equilibrio del poder
poltico o elimine el pluralismo ideolgico, pero existen incontables experiencias en
pases como Mxico, Venezuela y otros con sistema presidencial, que denotan el control
total del poder a partir del ejercicio prolongado de la primera magistratura de la nacin.

Este argumento, que guarda coherencia con el principio de igualdad sustantiva tratar de
manera diferente a las personas que estn en situaciones diferentes para tener en cuenta
 13

la desigualdad de sus situaciones (Tamanaha 2011, 144), se opone al argumento de los

defensores de la tesis de la reeleccin indefinida, basada en el principio de igualdad
formal -tratar igual a todos, sin adaptarse a las diversas circunstancias-, que sirve de
fundamento para plantear un tratamiento desigual a la reeleccin presidencial, con
respecto de otras dignidades de eleccin popular.

Sobre el tema, la Corte Constitucional de Colombia, seal:

De tornarse efectiva la segunda reeleccin del Presidente de la Repblica,

desconocera la regla de alternancia en el ejercicio del poder poltico, preservara
por un lapso prolongado las tendencias ideolgicas propugnadas por el gobierno,
as como los equipos encargados de desarrollar las polticas y propiciara la
continuidad de la mayora dominante, con notable retraso de la renovacin, fuera
de lo cual la posibilidad de designar, postular e influir en la composicin de los
rganos pblicos destruira la coordinacin constitucional de los distintos
perodos y tendra por resultado el acrecentamiento del poder presidencial y la
prdida de eficacia de los controles sobre la actuacin del Presidente (C-141/10).

Esto justifica los sistemas electorales que permiten la reeleccin ilimitada de

parlamentarios y autoridades locales; sin embargo, restringen la reeleccin de quien
ejerza la Presidencia de la Repblica. As, a partir de la enmienda XII de la Constitucin
estadounidense de 1951, la reeleccin presidencial est permitida por una sola vez
(antes era indefinida). Alemania, Argentina, Brasil, determinan una sola reeleccin
inmediata; Chile, Costa Rica, El Salvador, Panam, Per, Repblica Dominicana,
Uruguay prevn despus de un perodo; Mxico, Honduras, Guatemala, Paraguay no
permiten la reeleccin presidencial; Venezuela y Nicaragua permiten la releccin
indefinida (Serrafero 2011). Colombia, por su parte, tramit una modificacin
constitucional para evitar la reeleccin presidencial.

Como consecuencia del presente anlisis, la reeleccin ilimitada de quien ejerza la

Presidencia de la Repblica es contraria al principio democrtico por el riesgo
inminente de la concentracin del poder, lo que no ocurre con las dems dignidades de
eleccin popular, en tal virtud, en aplicacin del principio de igualdad sustancial, la
Constitucin bien puede diferenciar la pretensin de reeleccin indefinida.

Enmiendas a los artculos 261.6 y 264.7

 14

La modificacin de los artculos 261.6 y 264.7 de la Constitucin, consiste en trasladar

la competencia exclusiva de los gobiernos municipales y metropolitanos para planificar,
construir y mantener la infraestructura fsica y los equipamientos en materia de salud y
educacin, al gobierno central. Las entidades locales podrn hacerlo, siempre que
cuenten con la autorizacin del ente rector de la poltica pblica en esas reas.

El anlisis a la invocada enmienda, versa desde dos perspectivas: a) la aplicacin -poco

visible en el Ecuador- del principio de competencia; y b) el mandato constitucional de
gobierno descentralizado.

Uno de los objetivos ineludibles del Derecho es el control y limitacin al poder. Para
obrar, la autoridad pblica debe estar facultada por una norma de competencia. No son
normas de conducta, sino de enunciados constitutivos de potestad para actuar. Hart
define a las primeras como normas primarias y a las segundas como normas secundarias
(Hart 1963, 142). As entonces, una norma de competencia anterior es la que determina
quin es titular de una competencia y de qu manera se accede a ella. Se trata de
determinar por adelantado los rasgos y caracteres que va a tener quien ejerza una
competencia, por injustos y parciales que pudieran ser esos rasgos (Laporta 2007, 98).
Es un lmite formal que exige una razonable precisin para saber si la actuacin
administrativa o la norma expedida, encuadran en los lmites definidos o se ha
extralimitado al invadir materias extraas a la competencia atribuida.

Se puede definir a la competencia, en tanto norma que regula la accin de la autoridad

pblica, como el derecho que tienen las autoridades para conocer, procesar y resolver
los asuntos que les han sido atribuidos constitucional y legalmente, en razn de la
materia, territorio u otro aspecto de especial inters pblico previsto en la Constitucin
y la ley; o, como el mecanismo por medio del cual se distingue e individualiza a cada
autoridad pblica ya que a cada rgano se le distribuyen funciones especficas. La
competencia nace de la Constitucin o la Ley y es de orden imperativo, no es
discrecional cumplirla o no (Secaira 2004, 129).

La potestad consiste en la facultad de querer y de hacer, otorgada por el ordenamiento

jurdico, a una autoridad ejercida por sujetos en forma individual o colectiva; es siempre
una derivacin de la Constitucin y la ley, por lo cual es ineludible la existencia de
normas previas que, adems de configurarla, la atribuya en concreto (Garca de Enterra
 15

2005, 449). Esta concepcin conduce al principio de legalidad, segn el cual la

administracin acta slo en el ejercicio de las competencias y facultades que le han
sido otorgadas en forma previa. En consecuencia, los actos administrativos y
normativos expedidos sin competencia, adolecen de nulidad absoluta, carecen de valor
jurdico.

El Ecuador es un Estado unitario, cuenta con un rgano ejecutivo, legislativo y judicial

con capacidad para incidir en toda la nacin ecuatoriana; la administracin es
descentralizada a travs de los gobiernos autnomos descentralizados que gozan del
privilegio de la autonoma poltica, administrativa y financiera 8 (CPRE, artculo 238,
Captulo I, Ttulo V) cuyo efecto es el ejercicio de la facultad legislativa 9 en el mbito
de sus competencias y jurisdiccin (CPRE, artculo 240, Captulo I, Ttulo V), a travs
de ordenanzas que forman parte del orden jerrquico definido por el constituyente,10 las
que tienen prevalencia conforme al principio de competencia (CPRE, artculo 425,
Captulo I, Ttulo IX).

Es importante destacar la intensin del constituyente de Montecristi de reforzar la

capacidad de obrar de los gobiernos autnomos descentralizados. Si se tiene en cuenta
el artculo 22611 de la Constitucin (CPRE, artculo 226, Captulo VII, Ttulo IV), ms
el catlogo de competencias exclusivas definidas en el ttulo V de la misma

8 El artculo 238 constitucional prev: Los gobiernos autnomos descentralizados gozarn de

autonoma poltica, administrativa y financiera, y se regirn por los principios de solidaridad,
subsidiariedad, equidad interterritorial, integracin y participacin ciudadana. En ningn caso el ejercicio
de la autonoma permitir la secesin del territorio nacional.

9 El artculo 240 de la Constitucin del Ecuador atribuye facultad legislativa en el mbito de sus
competencias y jurisdicciones territoriales a los gobiernos autnomos descentralizados de las regiones,
distritos metropolitanos, provincias y cantones; mientras a las juntas parroquiales rurales les reconoce
facultad reglamentaria.

10 Conforme al orden jerrquico definido en el artculo 425 de la Constitucin del Ecuador, las
ordenanzas distritales son superiores a los decretos y reglamentos, en tanto las ordenanzas municipales
estn sobre los acuerdos y las resoluciones; pero el tercer inciso dispone como regla para la solucin de
controversias que: La jerarqua normativa considerar, en lo que corresponda, el principio de
competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autnomos
descentralizados.

11 El artculo 226 de la Constitucin ecuatoriana prev que: Las instituciones del Estado, sus
organismos, dependencias, las servidoras o servidores pblicos y las personas que acten en virtud de una
potestad estatal ejercern solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitucin y la ley. En el marco del Estado constitucional, este mandato imperativo hace parte de los
lmites y vnculos al obrar pblico.
 16

Constitucin, el reconocimiento de la autonoma poltica y la facultad legislativa y la

prevalencia normativa por efectos del principio de competencia, bien podramos
concluir que, si en efecto no cumple las condiciones de un gobierno federal, s supera
los tradicionales principios del Estado unitario.

El Estado moderno se sustenta en el principio de unidad orgnica, considerado como un

conjunto coherente, estrechamente vinculado, solidario e interdependiente, dentro del
cual la atribucin a los gobiernos locales de una plena y autnoma capacidad de gestin
y la divisin de las competencias, tiene el propsito de garantizar la forma de Estado
unitario, territorializado y segmentado pero articulado (Chevallier 2011, 145).

El artculo 1 de la Constitucin ecuatoriana prescribe que se gobierna de manera

descentralizada (CPRE, artculo 1, Captulo I, Ttulo I). En concordancia, el artculo
105 del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin 12
define a la descentralizacin como la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva
de competencias (COOTAD, artculo 105, Captulo I, Ttulo V) en cuyo propsito est
creado el Consejo Nacional de Competencias como rgano pblico encargado de
implementar el ejercicio de las competencias constitucional y legalmente atribuidas a
los GADs, bajo la consideracin de que el gobierno local conoce mejor sus problemas y
soluciones.

Al definir el catlogo de competencias descentralizadas, consideradas exclusivas para

cada nivel de gobierno, el constituyente originario pretende que cada rgano asuma la
responsabilidad de sus acciones u omisiones, de su parte las ciudadanas y ciudadanos
distingan los rganos de la administracin responsables de atender sus necesidades y a
quien deban pedir cuentas. La articulacin necesaria entre los gobiernos
descentralizados y el central opera por virtud de la definicin de polticas pblicas
generales, orientadoras, pero no determinantes de la gestin local, dado que la
autonoma poltica les permite adecuar la poltica pblica general a sus especficas
realidades.

12 El artculo 105 del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y

Descentralizacin define que La descentralizacin de la gestin del Estado consiste en la
transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos
humanos y recursos financieros, materiales y tecnolgicos, desde el gobierno central hacia los
gobiernos autnomos descentralizados.
 17

Conforme al artculo 260 constitucional, la atribucin de competencias exclusivas no

implica que los dems rganos de la administracin estn impedidos absolutamente para
intervenir en otros niveles de gobierno, pero no pueden prescindir del nivel cuya
titularidad sea exclusiva; esto, en coherencia con el artculo 226 ibdem, determinan la
necesaria coordinacin inter e intra-institucional y complementariedad a travs de la
cooperacin y colaboracin de otros niveles de gobierno por medio de convenios. Todo
en orden a alcanzar la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios reconocidos como
un derecho de los destinatarios de la accin pblica: las y los ciudadanos.

El nuevo paradigma de Estado constitucional de derechos y justicia establece lmites y

vnculos al poder, as, el principio de competencia constituye uno de esos lmites que
tanto el legislador, cuanto el Presidente de la Repblica, tienen el deber jurdico de
observar, al expedir normas legales o reglamentarias, segn el caso. Si el constituyente
atribuy una competencia exclusiva a un determinado nivel de gobierno, ningn otro
rgano del poder pblico puede interferir en su ejercicio, a excepcin de la actividad de
control sobre el uso de los recursos econmicos y materiales, as como a la legalidad de
sus actuaciones.

En el caso especfico de la enmienda constitucional, los proponentes sostuvieron que

existe una necesaria relacin entre la definicin de la poltica pblica, con la dotacin de
infraestructura y equipamiento para asegurar el permanente mejoramiento de la calidad
y la ampliacin de la cobertura en materia de educacin y salud, sectores definidos para
la inversin como prioritaria del Estado, que, por tanto, es deber del gobierno central
garantizar la materialidad integral de esos derechos sociales y asegurar la realizacin del
buen vivir.

La Corte Constitucional atribuye al rgimen de competencias el objetivo de garantizar la

realizacin efectiva de los derechos y garantas constitucionales, en un marco de
colaboracin y complementariedad inter-institucional. En consecuencia sostiene que, al
atribuir al Estado central la definicin de la poltica, la prestacin del servicio, adems
de la construccin de la infraestructura y dotacin del equipamiento en materia de
educacin y salud, deja abierta la posibilidad de que los gobiernos locales construyan y
mantengan esa infraestructura y equipamiento, previa autorizacin de las entidades
rectoras, clarifica los roles y asegura la materialidad de esos derechos.
 18

Antes de la vigente Constitucin, los gobiernos provinciales, municipales y

metropolitanos, los rganos regionales y nacionales construan y mantenan locales
escolares y puestos o sub-centros de salud. Adems, existen experiencias comparativas
con otros pases -como Colombia- donde sus gobiernos municipales prestan esos
servicios sociales y construyen la infraestructura en un nivel bsico; argumentos que
sirvieron para incorporar entre las competencias exclusivas de los gobiernos
municipales y metropolitanos, en un marco de coordinacin con los rganos rectores
respectivos: la construccin de la infraestructura y el equipamiento en materia de
educacin y salud pblica.

Sin embargo, el Ministerio de Educacin Intercultural impidi que los gobiernos

municipales y metropolitanos construyeran y equiparan planteles educativos. Como
consecuencia, la definicin constitucional encara un problema de eficacia competencial:
el rgano rector, que adems de definir la poltica y prestar el servicio, considera
necesario un determinado tipo de infraestructura y equipamiento para responder a las
exigencias del proceso formativo o de sanacin, mientras el rgano que planifica y
ejecuta la dotacin de infraestructura y equipamiento define caractersticas tcnicas
diferentes o no dispone de recursos econmicos y tecnolgicos apropiados, o el rgano
rector se opone. Esta situacin puede conllevar a la inmovilidad de tal competencia.

Esta recentralizacin de la competencia objeto de enmienda, implica un evidente

retroceso en el proceso de descentralizacin del poder. Sin embargo, si se tiene en
cuenta que la garanta del efectivo goce del derecho a la educacin y salud es un deber
primordial del Estado, desde el punto de vista sociolgico, lo que interesa es que las
instituciones del Estado generen condiciones apropiadas para asegurar el acceso a la
salud y educacin en condiciones y trminos de calidad, independiente del rgano
pblico responsable de su prestacin.

La responsabilidad en la prestacin de servicios sociales en materia de educacin y

salud corresponde al nivel de gobierno central, en cuyo caso la construccin de
infraestructura y dotacin de equipamiento, resultan complementos esenciales para
asegurar el acceso ciudadano en condiciones adecuadas. En este sentido, la
modificacin constitucional resulta coherente con el objetivo fundamental de garantizar
a las ciudadanas y ciudadanos, el acceso gratuito a la educacin y salud.
 19

Para el caso de sectores aledaos a las ciudades o de sectores rurales, queda abierta la
posibilidad de que los gobiernos municipales que cuenten con capacidad financiera,
construyan la infraestructura y equipen los locales bajo las condiciones tcnicas que
establezca el rgano rector. En esta parte, se precisa destacar un uso inapropiado de la
terminologa jurdica, al prever que requieran de autorizacin del rgano rector. La
autorizacin es un acto administrativo unilateral, otorgada por un rgano superior. Los
gobiernos municipales y metropolitanos son niveles de gobierno, autnomos, no
subordinados al nivel de gobierno central. Lo que procede, por tanto, es la celebracin
de convenios de cooperacin, en los que consten los compromisos y responsabilidades
de cada parte interviniente.

Enmienda a la primera disposicin transitoria

Los proponentes de la eliminacin del plazo de ocho aos para conformar los gobiernos
autnomos descentralizados regionales, argumentaron que el tiempo previsto es
insuficiente para garantizar el cumplimiento de factores tales como: equilibrio
interregional, afinidad histrica y cultural, complementariedad ecolgica y productiva y,
el manejo integrado de cuencas.

Por su parte, la Corte Constitucional justifica que la Constitucin de Montecristi

modifica la organizacin territorial del Estado, entre otros modos, por regiones; y, que la
eliminacin del plazo para su conformacin permitira dar cumplimiento al objetivo de
fortalecer el proceso de autonomas y descentralizacin, como uno de los deberes
primordiales del Estado en la medida que requiere la intervencin de una serie de
actores, de la instauracin, planificacin, cumplimiento y ejecucin de actividades y
procedimientos establecidos por el legislador (Dictamen 001-14-DRC-CC 2014, 138).

En trminos generales, la Constitucin de 2008 mantiene el sistema de Estado unitario,

pero fortalece a todos los niveles de gobierno autnomo descentralizado al dotar de
facultad legislativa a los gobiernos regionales, provinciales, municipales y distritales y
facultad reglamentaria a las juntas parroquiales rurales, al atribuir competencias
exclusivas -adems de las concurrentes y adicionales- y asignar recursos econmicos
predecibles, oportunos, y automticos.
 20

La facultad legislativa se expresa a travs de ordenanzas respaldadas por el principio de

jerarqua sobre reglamentos, acuerdos y resoluciones cuando sean expedidas por
gobiernos regionales o distritales y, sobre los acuerdos y resoluciones si las aprueban los
gobiernos provinciales y municipales. Adems, corresponde aplicar el principio de
competencia cuando los actos normativos regulen sus competencias exclusivas (CPRE,
artculo 425, Captulo I, Ttulo IX). La voluntad del constituyente radica en que ningn
otro rgano del poder pblico tenga capacidad jurdica para dictar normas de conducta o
potestativas en esas materias; por tanto, si se producen antinomias, prevalece la
voluntad del legislador local, de quien presupone un mejor conocimiento de la realidad
regulada.

La Constitucin sienta las bases de lo que podra llamarse gobierno regional, con
similares competencias entre las que destacan el sistema vial regional; polticas de
investigacin e innovacin del conocimiento, desarrollo y transferencia de tecnologas;
actividad productiva y seguridad alimentaria; a los que pretende instituir como
gobiernos intermedios, cuyos gobernadores formen parte de un gabinete territorial,
como espacio para discutir, definir o articular con el ejecutivo, los grandes temas
territoriales de inters nacional.

Una condicin para que se produzca la proporcionalidad en la asignacin de escaos en

elecciones pluripersonales, consiste en que las circunscripciones electorales sean
grandes (eleccin de ms de diez escaos). En consecuencia, la conformacin de
gobiernos regionales favorecera a la descentralizacin y permitira superar problemas
de desproporcin resultante de elecciones legislativas en circunscripciones electorales
pequeas (Torres 2014, 28).

A pesar de las ventajas que ofrece el gobierno regional, no se evidencia inters de

sectores polticos, acadmicos, productivos o ciudadanos por debatir la creacin de
regiones como nivel de gobierno intermedio. El pas est acostumbrado a la divisin
territorial por provincias, los ciudadanos sentimos identidad provincial, subyace la
amenaza de que desaparezcan los gobiernos provinciales -no prevista en la
Constitucin- en la medida en que los gobiernos regionales alcancen posicionamientos
relevantes. Estas y otras son las causas del desinters.
 21

En ese escenario, el argumento de eliminar el plazo perentorio de ocho aos para

favorecer la formacin de la voluntad ciudadana, y mediante consenso decidir sobre la
creacin de gobiernos regionales, tiene un peso significativo, y se justifica porque en
caso contrario correspondera al ejecutivo proponer las leyes y estatutos de creacin y
funcionamiento; es decir, tiende a favorecer el derecho a decidir libremente y evitar la
imposicin de una divisin regional desde arriba. Sin embargo, prolonga por tiempo
indefinido la creacin de gobiernos regionales y afecta la descentralizacin del poder.

Si bien la actual inexistencia de regiones como nivel de gobierno hace imperceptible la

trascendencia del cambio constitucional de 2008, tendr un claro impacto en el diseo
institucional del Estado ecuatoriano definido por el constituyente de Montecristi y
ratificado por la mayora de sus ciudadanas y ciudadanos.

CONCLUSIONES

Las conclusiones de este estudio permiten ofrecer al lector las respuestas a las
preguntas formuladas que hacen parte de los problemas jurdicos planteados al definir la
metodologa y estructura de la presente investigacin, con las cuales se aspira contribuir
al debate jurdico y poltico sobre un tema de actualidad: el desarrollo legislativo y la
aplicacin de las enmiendas constitucionales.

1. En el primer bloque se evidencia que la teora de la reforma constitucional surge con

el propsito de promover la mayor permanencia posible del texto constitucional,
asegurar su rigidez, evitar modificaciones como una ms de las leyes existentes para
evitar cambios circunstanciales o coyunturales; por tanto, la propia Constitucin prev
mecanismos rigurosos para su reforma parcial o total.

2. Eliminar la facultad de los gobiernos autnomos descentralizados para convocar a

consulta popular sobre cualquier asunto de inters y restringirla slo al mbito de sus
competencias, conlleva limitar formal y materialmente el derecho a la participacin
ciudadana y al principio de democracia participativa.

3. La permanencia prolongada del jefe de Estado y de gobierno en el ejercicio del poder,

encarna el riesgo de concentracin del poder poltico, al punto de promover la anulacin
de la accin de otras funciones del Estado; no ocurre igual con otras dignidades de
 22

eleccin popular. Por tanto, desde el principio de igualdad sustancial se justifica la

reeleccin de autoridades locales y legislativas, pero no del Presidente de la Repblica;
sin embargo, la posibilidad de reeleccin indefinida siempre ser contraria al principio
democrtico, del cual se deriva el de alternancia en el poder poltico.

4. Atribuir la competencia para construir la infraestructura y el equipamiento de los

sistemas de salud y educacin al gobierno central, como el conjunto de polticas,
instituciones, personal, bienes, instrumentos y todo aquello que se requiera para cumplir
los objetivos relacionados con esos servicios esenciales para las personas, permitira
asegurar el derecho al acceso en trminos de calidad. Al no haber asumido esa
competencia, los gobiernos municipales y metropolitanos no enfrentan dificultades,
pero no podrn actuar salvo que obtenga autorizacin y en trminos apropiados,
convengan con el rgano rector. En consecuencia, no existen riesgos de afectacin
directa al derecho a acceder a esos servicios, pero implica un evidente retroceso en el
proceso descentralizador.

Los gobiernos municipales y metropolitanos podrn liberar recursos para atender la

prestacin de servicios pblicos de su competencia exclusiva como la dotacin de agua
potable, alcantarillado, recoleccin y procesamiento de basura; equipamiento de
espacios pblicos de calidad, y otras tantas de inters general de sus habitantes.

5. Por ltimo, la prolongacin indefinida de la conformacin de gobiernos regionales

autnomos modificara el diseo institucional aprobado por el constituyente originario.
Si bien ahorrara discusiones sobre qu provincias integran qu regiones y evitara
posibles desacuerdos polticos, el pas perdera la posibilidad de cambiar la divisin
poltico-administrativa orientada a fortalecer la descentralizacin y la articulacin, al
actuar como nivel de gobierno intermedio cuyos representantes integren un gabinete
territorial; adems de permitir la efectividad del principio de proporcionalidad en la
representacin legislativa, al constituir circunscripciones electorales grandes.
 23

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