BASES TEORICAS:

La expresin en el presupuesto de la produccin de bienes y servicios posibilita no slo

la toma de decisiones de los niveles polticos y directivos sobre los recursos reales y
financieros para el logro de los objetivos y polticas, sino que es una base esencial para
analizar, controlar y evaluar la gestin presupuestaria.

Para que el proceso presupuestario traspase la frontera de la aplicacin formal de la

tcnica de la programacin presupuestaria, es necesario el desarrollo gradual de un sistema de
medicin de la produccin y establecimiento de indicadores de la gestin presupuestaria.

MEDICIN DE LA PRODUCCIN PBLICA

Es importante que efectuemos la medicin de la produccin con miras a realizar aportes

ms concretos que ayuden a la toma de decisiones en los niveles polticos y directivos,
respecto de los recursos reales y financieros necesarios para cumplir las polticas pero tambin
para analizar, controlar y evaluar la gestin de la hacienda.
Las unidades de medida cuantifican la produccin de bienes, precisamente determinar
las unidades de medida es fundamental en mrito a la heterogeneidad, diversidad y magnitud
de la produccin pblica, por ello es muy importante que quienes las establezcan conozcan en
profundidad el proceso productivo y su factibilidad de cuantificarlo.

Esa bastedad, complejidad y diversidad de la produccin que realiza la hacienda pblica

sumado a la falta de ejercicio de identificacin de los bienes que realiza, dificulta en grado
sumo actualmente su medicin, hecho que no debe desalentarnos para intentarlo pues es
realizable.

Estamos frente a un largo y arduo proceso el cual debe comenzar con un plan de
concientizacin de que todas las unidades organizativas dentro del complejo pblico estn
produciendo un bien; para continuar plasmndolo en un documento de debate para clarificar
realmente el bien producido en cada una y sus atributos que permitan efectuar una medicin
objetiva.
A estas particularidades Shoup (1986) aade un obstculo adicional en la definicin de
una unidad fsica de producto pblico. En su opinin esta tarea se complica an ms en la
parcela pblica, ya que la provisin de muchos servicios pblicos no genera una actividad
determinada (servicios creativos) sino que evitan determinadas actuaciones o acontecimientos
en la sociedad (por ejemplo, epidemias y delitos). Es decir; muchos de los servicios pblicos no
son creativos sino preventivos.

(Shoup, C. S. (1986): Distribucin de los beneficios de los servicios estatales: equidad

horizontal, Hacienda Pblica Espaola, nm. 100.)

Caractersticas de las Unidades de Medida Administrativa de la Produccin Pblica

Las unidades de medida administrativa de la produccin pblica deben reunir

caractersticas especficas a efectos de servir efectivamente para brindar datos ciertos,
homogneos y crebles que permitan la evaluacin y comparacin, en el siguiente se resumen
esas caractersticas.

Ser concretas, es decir preciso, determinado, sin vaguedad.

Ser homogneas, esto es perteneciente o relativo a un mismo gnero, poseedor de
iguales caracteres.
Ser identificables, que puede ser identificado es decir reconocer si una cosa es la
misma que se supone.
Ser inequvoca, es decir que no permita medir una cosa por otra.
Ser cuantificables, que se puede cuantificar, esto es expresar numricamente.
 Ser representativas, es decir que sirve para representar algo, hacer presente algo
con palabras o figuras que la imaginacin retiene.
Ser utilizable como unidad de registro; la unidad de medida no slo debe permitir
la cuantificacin sino que, al mismo tiempo, debe posibilitar el registro sistemtico del
bien o servicio que se produce. En rigor, se mide para informar, para lo cual es
necesaria una adecuada registracin.
Ser sencillas, que no ofrezca dificultad en su aplicacin.
Ser claras; es decir que se distinga bien.

TIPOS DE UNIDADES DE MEDIDAS PRESUPUESTARIAS

Las unidades de medida presupuestarias pueden estar referidas a las categoras

programticas o a las de concrecin de polticas.
Si se refieren a categoras programticas se podr medir volumen de trabajo, cuando se
trata de unidades de medida de produccin intermedia que reflejan volmenes de acciones
internas que se concretan en cada organismo como contribucin para el logro del resultado, por
ejemplo:
nmero de nios atendidos por clera en un hospital.
nmero de carenciados atendidos.
nmero de propietarios de dominio.
nmero de alumnos atendidos, etc.

En cambio se miden en unidades de producto final cuando se indica la cuanta de bienes

suministrados que reflejan objetivos concretos de un programa, por ejemplo:
nmero de nios curados de clera.
nmero de alumnos egresados.
nmero de viviendas entregadas.
nmero de carenciados que cambiaron de situacin por la atencin.

Clasificacin de las unidades de medida y tipos de mediciones.

Los tipos de mediciones tienen que ver con la forma de presupuestar y de ejecutar el
presupuesto, ya que al operar el mismo se genera una verdadera red de acciones
presupuestarias que se pueden identificar como:
Acciones presupuestarias terminales: cuyo objetivo es la obtencin de los productos
terminales que sirven a la satisfaccin de las necesidades finales de la comunidad.
Esos productos no sufren proceso de transformacin presupuestaria y se relacionan
con las polticas pblicas.
Acciones presupuestarias intermedias: dan lugar a la produccin intermedia que es
condicionante de la terminal en base a las relaciones tecnolgicas de insumo producto.

La produccin de bienes y servicios pblicos es heterognea y diversa y no toda es

cuantificable, por ello solo pueden medirse en aquellos casos de bienes cuantificables.

Medicin de produccin terminal e intermedia

La produccin de bienes y servicios por la Administracin Pblica pueden clasificarse
en terminales e intermedios. Los primeros, a su vez, pueden ser acabados, provistos y en
proceso y los segundos, por su parte, directos o indirectos. Una clara definicin de los
productos y su ubicacin en la red de relaciones productivas, es elemental para una adecuada
identificacin de la unidad de medida.
Los productos terminales son los que se originan, en forma exclusiva, desde las
categoras programticas programa, subprograma y, en algunos casos, proyecto.
La cuantificacin de la produccin terminal y de la provisin de bienes y de servicios es
bsica para establecer la eficacia y la eficiencia de la gestin presupuestaria de las
instituciones pblicas, en tanto permite estimar el grado en que se logran los objetivos y las
metas fijadas por las polticas pblicas.
 La cuantificacin de la produccin intermedia permite estimar los requerimientos por
actividades (centrales, comunes y especficas), en tanto se puedan establecer las relaciones de
condicionamiento, uni o pluridireccionales, con la produccin terminal. En este caso, facilita la
identificacin de las tareas que deben ejecutarse para su realizacin y, con ello, los insumos
requeridos. Asimismo permite el anlisis de coherencia de la relacin de condicionamiento con
la produccin terminal.

MEDICIN DE LA GESTIN PBLICA

Por la bastedad, la complejidad de los objetivos que se plantean, as como por la

influencia de las polticas no resulta del todo fcil medir los resultados de la gestin pblica,
pero no por ello hay que dejarla de lado; muy por el contrario el uso de los indicadores de
gestin permite evaluar la gestin de las entidades pblicas o aquellas privadas que desarrollen
produccin pblica.

La medicin y evaluacin tradicional financiera no alcanza para el anlisis de los

resultados pues solo permite saber cunto se gasta pero no cmo, en qu, para qu, en que
oportunidad, con el uso de qu medios, etc.

Idealmente analizadas las necesidades de la sociedad el gobierno decide un plan de

accin que es aprobado institucionalmente a travs del presupuesto anual de gastos y
mediante las leyes impositivas se determina su financiamiento, sobre los proyectos incluidos en
el presupuesto analizaremos la forma de evaluar su ejecucin.

Por medio del uso de ellos se logra la clarificacin de los objetivos, se obtiene
informacin sobre las actividades realizadas, permiten conocer los resultados, coadyuvan a
mejorar la rendicin de cuentas y a controlar y mejorar la utilizacin de los recursos.

Los indicadores son una herramienta para el control, aprendizaje y mejora del proceso de
produccin. Son unidades de medida que permiten el seguimiento y evaluacin peridica de
variables claves del ente productor comparndolo con sus referentes internos o externos.

El objetivo final del sistema es la calidad. Los indicadores asociados a las actividades se
complementarn con medidas para el seguimiento y control de la percepcin de la satisfaccin
del cliente/usuario /consumidor/ciudadano.

INDICADORES DE GESTIN

A fin de medir los procesos y los resultados se utilizan indicadores, cuyo significado nos
la da el Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua: que indica o sirve para
indicar e indicar significa: mostrar o significar una cosa con indicios y seales.
Si acudimos a la doctrina sobre definiciones de Indicador nos encontramos con las
siguientes: Un indicador es la imagen cifrada de una situacin o fenmeno que corresponde a
un sistema (F. Parra Luna) y segn Montserrat Boada y Antoni Mora los indicadores de gestin
no son ms que una magnitud sinttica asociada a una actividad, a un proceso, a un servicio
pblico,... que permite evaluar peridicamente las unidades gestoras de estos servicios
pblicos mediante una comparacin con unos referentes, para estos autores se trata de unos
ratios, medidas tanto en unidades fsicas como monetarias, con una funcin descriptiva sobre
el nivel de prestacin de los diferentes servicios pblicos.

Un aspecto relevante de la utilizacin de indicadores por parte del estado es que

posibilita la medicin de la claridad y transparencia en el manejo de los fondos del comn, por
parte de la ciudadana, incrementando la participacin de esta, la cual es a su vez medible.
Los indicadores de gestin son los que muestran cuantitativamente relaciones entre:
Productos y Poltica, Productos y Recursos, etc. y sirven a distintos fines como pueden ser, el
anlisis de la eficiencia, el apoyo y complementacin de la medicin de la produccin, el
anlisis del uso de recursos reales y financieros, como as tambin para dar elementos de juicio
para el control de gestin.

A continuacin se detallan las condiciones generalmente aceptadas para los indicadores

de gestin:
Relevancia: que est directamente relacionado con el objeto de la medicin y que la
informacin aportada ha de ser imprescindible para informar, controlar, evaluar y tomar
decisiones, en otras palabras ser adecuadamente representativos de aquello que se
quiere mostrar.
Pertinencia: que el concepto expresado por el indicador sea claro y adecuado para
lo que se quiere medir
Diacrnicos: que debe verificarse la ocurrencia a lo largo del tiempo
Objetividad: que el clculo de las magnitudes observadas no admita diferentes
interpretaciones
Inequvoco; que no permita interpretaciones contrapuestas.
Confiables; que la informacin sea creble para todos los usuarios en virtud del ente
que genera la informacin y, por otro lado, que el indicador empleado sea
razonablemente aceptable para la ciudadana. La aceptacin de un indicador se logra
por consultas a los sectores relacionados o que tengan especial inters en el servicio y
a las reas de auditora.
Claros y sencillos: que se distingan bien, sean fcil de realizar, exponer y
comprender. Debe explicarse la metodologa empleada y facilitar su comprensin.
Disponibles y verificables: que no existan impedimentos para su utilizacin cuando
se requiera y puedan ser constatables
Vigentes: que tengan vigor y sean observados
Direccionales: que satisfagan un determinado fin
Representativos: que sean imagen, smbolo de objeto de medicin.
Replicables: que se pueda repetir su aplicacin en entes con situaciones similares.
Innovadores: que permitan impulsar, motivar y evaluar la bsqueda e
implementacin de esquemas innovadores para la ejecucin.; por ej. procesos
certificados
Accesibilidad: que el costo de obtenerlo sea aceptable y fcil de calcular e
interpretar.
Comparabilidad; tanto en el espacio como en el tiempo. La comparacin entre
entidades de un gobierno o distintos gobiernos se ve favorecida por el desarrollo de los
estndares internacionales (sin embargo, debe advertirse que las comparaciones
internacionales estn limitadas por responder a realidades diferentes). Esto permite
evaluar dnde se est posicionado en determinadas reas y hacer un seguimiento de
los progresos que se vayan alcanzando. Para la comparabilidad en el tiempo debe
procurarse trabajar con series homogneas. Cuando se verifican cambios en la
seleccin de indicadores es necesario asegurar la comparabilidad temporal.

Construccin de indicadores
La construccin de indicadores es un proceso con la siguiente secuencia:
a) Determinacin de variables o factores clave;
b) Identificacin de las actividades, reas de produccin que hacen al xito de las
mismas;
c) Establecimiento de unidades de medida;
d) Diseo del sistema de recogida de datos;
e) Presentacin de los datos recogidos;
f) Seguimiento y evaluacin de los datos;
g) Obtencin de informacin necesaria para la toma de decisiones

Para la formulacin de indicadores se tendrn en cuenta las siguientes preguntas: a)

Qu se hace en la organizacin (descripcin de actividades); b) Qu se quiere medir (seleccin
de actividades prioritarias); c) Quin utilizar la informacin (seleccin de los destinatarios); d)
Cada cunto tiempo (seleccin de periodicidad); e) Con qu se comparar (establecer
referentes ya sea a estructura, proceso y/o resultado).
 La evaluacin en el sector pblico trata de medir el impacto de la accin en la necesidad;
al medir la gestin presupuestaria se habr de evaluar en funcin de las metas y objetivos
propuestos, a tal fin se utilizan indicadores y el control a su vez determinar si hubo desvos
entre accin y necesidad.

a) Economa: evala si los recursos se han adquirido al menor coste y en el tiempo oportuno,
as como en cuanta precisa y calidad deseada. En funcin de las caractersticas propias de
cada entidad podrn establecerse indicadores respecto de los recursos utilizados que
informarn sobre el grado de economa con que se utilizan aqullos.

b) Eficiencia: evala si se gast bien y sirven para analizar y decidir las mejores combinaciones
de factores productivos, generalmente se presentan en valores relativos, se refieren a bienes
fsicos y financieros, costos y gastos, tambin pueden presentarse como cociente de insumo
producto. Los Indicadores de eficiencia, relacionan dos parmetros de productividad,
mostrando tanto la mejor combinacin, como el menor uso posible de recursos reales y
financieros necesarios en la optimizacin de la produccin pblica de bienes.

c) Eficacia: evala la aplicacin de los bienes producidos al logro de los objetivos perseguidos;
es decir si se gasto sabiamente; consecuentemente tambin est midiendo el grado de
cumplimiento, por ende surge de comparar resultado esperado con resultado obtenido sin tener
en cuenta los medios utilizados. Como consecuencia surge claro que si hay un resultado
esperado es porque hubo un plan o programa previo en el cual los objetivos estn claramente
expresados y cuantificados fsica y financieramente. Es decir que la medicin de eficacia
permite evaluar e informar sobre los programas, sus desarrollos y sus objetivos y metas
logradas o no, razn por la cual son denominados indicadores de resultados. Se pueden medir
objetivos de hechos (construir una autopista) u objetivos de resultados (conseguir que por la
carretera pase el nmero de vehculos previsto), son normalmente porcentajes que expresan
medidas de realizacin; contribuyen a expresar la cuanta y la calidad de la produccin pblica.
En general, la eficacia suele ser la ms difcil de medir, puesto que en las entidades pblicas no
siempre existen objetivos definidos y metas claras, en parte debido a las imprecisas demandas
del pblico y ofertas polticas.

d) Efectividad o Impacto social: mide el impacto final de la actuacin sobre la poblacin

afectada directa e indirectamente, es complemento del de eficiencia; es decir que mide la
relacin necesidades demandadas-necesidades satisfechas, teniendo en cuenta la opinin de
la comunidad; para ello debe identificarse a los clientes y determinar la relacin de
expectativas versus percepciones.

e) Ejecutividad u oportunidad (gastar a tiempo), sirve para conocer si los productos se

brindaron en forma oportuna, desde la perspectiva de la organizacin.

f) Excelencia; aparece asociado a la provisin de servicios pblicos el concepto de calidad, por

cuanto es un objetivo irrenunciable que los ciudadanos perciban servicios de la mejor calidad o
por lo menos aceptables, los proyectos de carta compromiso tienen dos objetivos que los
ciudadanos sepan los servicios que le deben brindar y adems puedan controlarlos al saber
que servicios le cobran. Su surgimiento tiene relacin con el desarrollo de la tcnica y de las
mayores exigencias de calidad en la produccin pblica. En esta medicin es donde entra a
jugar un papel preponderante el usuario-consumidor-cliente-ciudadano.
BASES LEGALES:

En lo que respecta al control de la gestin mediante indicadores, la legislacin de la

administracin pblica venezolana es bien clara y precisa, adems stos cobran una particular
importancia en la Constitucin de la Repblica de 1999, la cual obliga a que se asignen
recursos para alcanzar los objetivos, pero tambin exige a los rganos y entes pblicos, la
aprobacin de indicadores de desempeo. As en el Ttulo IV. Del Poder Pblico, en el Captulo
I. De las Disposiciones Funda-mentales, Seccin segunda: De la Administracin Pblica, dice
en el artculo 141 que:

La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en

los principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia,
rendicin de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho.

Se toma la iniciativa del uso de los indicadores de evaluacin de desempeo como una
herramienta de medicin y mejoramiento de gestin cuyo objetivo es apoyar el proceso de
toma de decisiones y mejorar la provisin y prestacin de bienes y servicios.

La Ley Orgnica de la Administracin Pblica, Ttulo II. Principios y bases del funcionamiento y
organizacin de la administracin pblica, en el principio de funcionamiento planificado y
control de la gestin y de los resultados seala en el artculo 18 que:

El funcionamiento de los rganos y entes de la Administracin Pblica se sujetar a las

polticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes
estratgicos y compromisos de gestin.

Igualmente, comprender el seguimiento de las actividades, as como la evaluacin y control

del desempeo institucional y de los resultados alcanzados.

En el principio de eficacia para el cumplimiento de los objetivos y metas fijados, artculo 19,
seala que:

La actividad de los rganos y entes de la Administracin Pblica per-

seguir el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y
compromisos de gestin, bajo la orientacin de las polticas y estrategias establecidas por el
Presidente o Presidenta de la Repblica, por el Gobernador o Gobernadora, el Alcalde o
Alcaldesa segn el caso. La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los
rganos y entes de la Administracin Pblica se corresponder y ceir a su misin, y la
actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo tcnico y logstico se adaptar
a la de aquellas.

Bajo el principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos en el

artculo 20 dice:

La asignacin de recursos a los rganos y entes de la Administracin Pblica se ajustar

estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos.
El funcionamiento de la Administracin Pblica propender a la utilizacin racional de los
recursos humanos, materiales y presupuestarios.

En los casos en que las actividades de los rganos y entes de la Administracin Pblica, en
ejercicio de potestades pblicas que por su naturaleza lo permitan, fueren ms econmicas y
eficientes mediante la gestin del sector privado o de las comunidades, dichas actividades
sern transferidas a stos, de conformidad con la ley, reservndose la Administracin Pblica la
supervisin, evaluacin y control del desempeo y de los resultados de la gestin transferida.

La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, Ttulo I Disposiciones

Generales, en el artculo 5 dispone que:

El sistema de control interno del sector pblico, cuyo rgano rector es la Superintendencia
Nacional de Auditora Interna, comprende el conjunto de normas, rganos y procedimientos de
control, integrados a los procesos de la administracin financiera as como la auditora interna.
El sistema de control interno actuar coordinadamente con el Sistema de Control Externo a
cargo de la Contralora General de la Repblica tiene por objeto promover la eficiencia en la
capacitacin y uso de los recursos pblicos, el acatamiento de las normas legales en las
operaciones del Estado, la confiabilidad de la informacin que se genere y divulgue sobre los
mismos; as como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos
del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligacin de los funcionarios de
rendir cuenta de su gestin.

Indicadores de gestin: herramienta informativa del control de la gestin pblica.

En el Ttulo II. Del Sistema Presupuestario, Captulo I. Disposiciones Generales, Seccin

Primera, Normas Comunes, artculo 14 seala que:

Los presupuestos pblicos de gastos contendrn los corrientes y

de capital, y utilizarn las tcnicas ms adecuadas para formu-

lar, ejecutar, seguir y evaluar las polticas, los planes de accin y la

produccin de bienes y servicios de los entes y rganos del sector

pblico, as como la incidencia econmica y financiera de la eje-

cucin de los gastos y la vinculacin de stos con sus fuentes de

financiamiento. Para cada crdito presupuestario se establecer el

objetivo especfico a que est dirigido, as como los resultados con-

cretos que se espera obtener, en trminos cuantitativos, mediante in-
dicadores de desempeo, siempre que ello sea tcnicamente posible.

En el Ttulo VI. Del Sistema de Control Interno, artculo 131 dice:

El sistema de control interno tiene por objeto asegurar el acatamiento

de las normas legales, salvaguardar los recursos y bienes que integran

el patrimonio pblico, asegurar la obtencin de informacin adminis-

trativa, financiera y operativa til, confiable y oportuna para la toma de

decisiones, promover la eficiencia de las operaciones y lograr el cum-

plimiento de los planes, programas y presupuestos, en concordancia
con las polticas prescritas y con los objetivos y metas propuestas, as

como garantizar razonablemente la rendicin de cuentas.

En el artculo 132 dispone:

El sistema de control interno de cada organismo ser integral e inte-

grado, abarcar los aspectos presupuestarios econmicos, financiero,

patrimoniales, normativos y de gestin, as como la evaluacin de

programas y proyectos, y estar fundado en criterios de economa, efi-

ciencia y eficacia.

La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector P-

blico, Ttulo I Disposiciones Generales, en el artculo 5 dispone que:

El sistema de control interno del sector pblico, cuyo rgano rector

es la Superintendencia Nacional de Auditora Interna, comprende

el conjunto de normas, rganos y procedimientos de control, inte-

grados a los procesos de la administracin financiera as como la

auditora interna. El sistema de control interno actuar coordinada-

mente con el Sistema de Control Externo a cargo de la Contralora

General de la Repblica tiene por objeto promover la eficiencia en

la capacitacin y uso de los recursos pblicos, el acatamiento de las

normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la

informacin que se genere y divulgue sobre los mismos; as como

mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los

recursos del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento

de la obligacin de los funcionarios de rendir cuenta de su gestin.

131

Indicadores de gestin: herramienta informativa del control de la gestin pblica

En el Ttulo II. Del Sistema Presupuestario, Captulo I. Disposiciones

Generales, Seccin Primera, Normas Comunes, artculo 14 seala que:

Los presupuestos pblicos de gastos contendrn los corrientes y

de capital, y utilizarn las tcnicas ms adecuadas para formu-

lar, ejecutar, seguir y evaluar las polticas, los planes de accin y la

produccin de bienes y servicios de los entes y rganos del sector

pblico, as como la incidencia econmica y financiera de la eje-

cucin de los gastos y la vinculacin de stos con sus fuentes de

financiamiento. Para cada crdito presupuestario se establecer el

objetivo especfico a que est dirigido, as como los resultados con-

cretos que se espera obtener, en trminos cuantitativos, mediante in-
dicadores de desempeo, siempre que ello sea tcnicamente posible.

En el Ttulo VI. Del Sistema de Control Interno, artculo 131 dice:

El sistema de control interno tiene por objeto asegurar el acatamiento

de las normas legales, salvaguardar los recursos y bienes que integran

el patrimonio pblico, asegurar la obtencin de informacin adminis-

trativa, financiera y operativa til, confiable y oportuna para la toma de

decisiones, promover la eficiencia de las operaciones y lograr el cum-

plimiento de los planes, programas y presupuestos, en concordancia

con las polticas prescritas y con los objetivos y metas propuestas, as

como garantizar razonablemente la rendicin de cuentas.

En el artculo 132 dispone:

El sistema de control interno de cada organismo ser integral e inte-

grado, abarcar los aspectos presupuestarios econmicos, financiero,

patrimoniales, normativos y de gestin, as como la evaluacin de

programas y proyectos, y estar fundado en criterios de economa, efi-

ciencia y eficacia.