Comentrios acerca do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
Marco Junio Gonalves da Silva
Sumrio: 1. Introduo. 2. Conceituao Legal. 3. Das medidas
socioeducativas. 4. Do programa de atendimento. 5. Implementao do SINASE. 6. Competncias. 6.1. Competncia da Unio. 6.2. Competncia do Estado. 6.3. Competncia do Municpio. 6.4. Competncia do Distrito Federal. 7. Concluso. 1 Introduo O Estatuto da Criana e Adolescente necessita de uma norma processual para que seus anseios sejam integralmente atingidos, pois sem esta, a execuo das medidas socioeducativas, alm de ficar jungida s aes desnorteadas das entidades responsveis pelo cumprimento, concede ao juiz uma ampla faculdade que, dentre os males menores, gera larga insegurana jurdica. Nas palavras de Afonso Armando Konzen, reforando a expectativa pela promulgao de uma nova lei executria afirma que: No vazio da norma, as respostas pertencem lei daquele com mais poder. Ou quele com opinio mais estruturada. Se muda a pessoa, o risco de mudana de opinio. Se muda a opinio, muda a execuo. E nem sempre o interesse principiologicamente prevalece, o interesse do adolescente, faz parte dos fundamentos da mudana. S por isso, para minimizar o improviso e permitir um mnimo de estabilidade, um regramento especfico poderia contribuir positivamente. Por isso a necessidade imperiosa, indispensvel, urgente, j por demais protelada, uma falta incompatvel com o estado democrtico de direito, na norma de execuo das medidas.[1] No so raras as tentativas de criao e estabelecimento de uma legislao que visa a execuo e procedibilidade das medidas, mas na sua grande maioria visam suprir ou diminuir os direitos estabelecidos no ECA e na Constituio Federal, porm, h um projeto de lei muito promissor que institui o Sinase (PL 1.627/07), sendo aprovada em 18 de janeiro de 2012, tornando-se a Lei 12.594.Tal Lei regulamenta a execuo das medidas socioeducativas, com a proposta de criao de um plano individual de cumprimentos de tais medidas, fornecendo requisitos especficos para cada espcie de medida; e transfere ao executivo os programas socioeducativos, atualmente sob responsabilidade do Judicirio[2]. O presente artigo visa esclarecer e comentar tal lei, sua aplicabilidade e as garantias inerentes aos adolescentes infratores. 2 - Conceituao legal Sinase significa Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, regulamentando o proceder do Poder Pblico no que toca ao atendimento aos adolescentes autores de ato infracional. O Sinase foi institudo pela Resoluo de nmero 119/2006, do CONANDA, sendo recentemente aprovado pela Lei n 12.594, de 18 de janeiro de 2012, que trouxe uma srie de inovaes no que diz respeito aplicao e execuo de medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato infracional, dispondo desde a parte conceitual at o financiamento do Sistema Socioeducativo, definindo papeis e responsabilidades, bem como procurando corrigir algumas distores verificadas quando do atendimento dessa importante e complexa demanda. Com o advento da Lei n 12.594/2012, passa a ser obrigatria a elaborao e implementao, nas 03 (trs) esferas de governo, dos chamados Planos de Atendimento Socioeducativo (de abrangncia decenal), com a oferta de programas destinados execuo das medidas socioeducativas em meio aberto (cuja responsabilidade ficou a cargo dos municpios) e privativas de liberdade (sob a responsabilidade dos estados), alm da previso de intervenes especficas junto s famlias dos adolescentes socioeducandos. O objetivo do SINASE, a efetiva implementao de uma poltica pblica especificamente destinada ao atendimento de adolescentes autores de ato infracional e suas respectivas famlias, de cunho eminentemente intersetorial, que oferea alternativas de abordagem e atendimento junto aos mais diversos rgos e equipamentos pblicos (com a possibilidade de atuao, em carter suplementar, de entidades no governamentais), acabando de uma vez por todas com o isolamento do Poder Judicirio quando do atendimento desta demanda, assim como com a aplicao de medidas apenas no papel, sem o devido respaldo em programas e servios capazes de apurar as causas da conduta infracional e proporcionar - de maneira concreta - seu tratamento e efetiva soluo, como seria de rigor. O SINASE deixa claro que a aplicao e execuo das medidas socioeducativas a adolescentes autores de ato infracional, por ser norteada, antes e acima de tudo, pelo princpio da proteo integral criana e ao adolescente, deve observar uma lgica completamente diversa da que orienta a aplicao e execuo de penas a imputveis (sem prejuzo, logicamente, do garantismo que, tanto na forma da lei quanto da Constituio Federal assegurado indistintamente em qualquer dos casos), e que a verdadeira soluo para o problema da violncia infanto-juvenil, tanto no plano individual quanto coletivo, demanda o engajamento dos mais diversos rgos, servios e setores da Administrao Pblica, que no mais podem se omitir em assumir suas responsabilidades para com esta importante demanda. Em resumo, a nova legislao que modificou recentemente o Estatuto da Criana e Adolescente o que se deve entender por Sinase, identificado-o, assim, como o conjunto ordenado de princpios, regras e critrios que envolvem a execuo das medidas socioeducativas. Isto , o Sinase tem por fim ordenar cada uma das atribuies legais que se destinam a efetivao das determinaes judiciais relativas responsabilizao diferenciada do adolescente a quem se atribua a prtica de ao conflitante com a lei. Para tal desiderato, a nova legislao especificou as orientaes principiolgicas, bem como os regramentos, e objetivou os critrios para avaliao direcionada ao integral cumprimento das medidas legais judicialmente aplicadas, assim como para a adequabilidade do programa e do projeto socioeducativo a ser individualizado. 3 - Das medidas socioeducativas A Lei 12.594/2012 passou a determinar novos objetivos para as medidas socioeducativas, quando enfatizou o que j se encontrava descrito no Estatuto da Criana e do Adolescente. Desta maneira, possvel observar no texto anterior que as medidas socioeducativas se constituam em providncias legais aptas responsabilizao diferenciada do adolescente a quem se atribua a prtica de ao conflitante com a lei[3] 4 - Do programa de atendimento O programa de atendimento passou a ser concebido legalmente como as condies necessrias para o cumprimento das medidas socioeducativas, isto , no s pela organizao, mas principalmente, estrutural e funcional. Desta maneira, cada unidade que se destine ao atendimento socioeducativo deve ser estruturada material e pessoalmente. As atribuies destinadas a cada um de seus setores devem ser adequadas s novas funes protetivas e socioeducativas a serem desenvolvidas no s de acordo com a nova lei, mas, principalmente, com as diretrizes humanitrias estabelecidas constitucional e estatutariamente. O programa de atendimento definir o perfil organizacional e funcional de cada uma das Entidades de Atendimento que se destinem ao acompanhamento do cumprimento das medidas legais que forem judicialmente determinadas a adolescentes. As condies necessrias, por sua vez, devem proporcionar a efetivao dos direitos individuais e o asseguramento das garantias fundamentais destinadas ao adolescente que cumpre medida socioeducativa. 4.1 - Unidade e entidades de atendimento A unidade designada ao cumprimento de medidas legais judicialmente destinadas a adolescentes encontra-se legalmente conceituada como a base fsica necessria para a organizao e o funcionamento de programa de atendimento. Entende-se que o programa de atendimento tem por fim o acompanhamento do cumprimento de medida legal, ento, judicialmente, determinada a adolescente a quem se atribui a prtica de ao conflitante com a lei, necessariamente, dever ter local certo e apropriado para o desenvolvimento das atividades pertinentes quela demanda. A organizao do programa de atendimento, assim como a especificao de cada uma das funes a serem desenvolvidas para o acompanhamento do cumprimento de tais medidas, depender das instalaes fsicas apropriadas e indispensveis para tal desiderato. A unidade deve ser entendida como a sede fsica adequada para o desenvolvimento do atendimento socioeducativo, o qual dever ser descrito organizacional e funcionalmente no programa de atendimento especfico. J a entidade de atendimento, considerada como a pessoa jurdica de direito pblico ou privado que realiza a criao e a manuteno da unidade que se destine ao acompanhamento do cumprimento de medidas legais que forem judicialmente determinadas a adolescente. A entidade de atendimento responsvel pela alocao de recursos humanos e materiais para o desenvolvimento das atividades destinadas ao acompanhamento do cumprimento de tais medidas legais. Por isso mesmo, a entidade de atendimento dever guarnecer a Unidade de instalaes adequadas, bem como contratar e capacitar pessoal especializado para o atendimento socioeducativo. 5 - Implementao do SINASE O Sinase ser coordenado e implementado por organismo especfico estabelecido dentre os rgos da Administrao Pblica da Unio. Os programas de atendimento socioeducativos devero ser estabelecidos em todos os nveis de governo (Federal, Distrital, Estadual e Municipal), sendo implementados para atender a determinao judicial que estabelecer o cumprimento de medidas socioeducativas a adolescentes. A coordenao e a implementao dos programas de atendimento levaro em conta a liberdade de organizao e de funcionamento, com intuito de que o sistema nacional possa ser efetivamente integrado nas inmeras localidades (regionalizao) em que se desenvolverem planos socioeducativos. A integrao e implementao dos diversos programas de atendimento socioeducativos, assim, podero ser muito bem aproximados, mediante cooperao tcnica, por exemplo, que se destine proteo integral e responsabilizao diferenciada de adolescentes. A organizao dos atendimentos socioeducativos, apesar de estarem vinculados as normas estabelecidas pela lei Lei 12.594/2012, possui certa liberdade para implementao dos respectivos programas em virtude da autonomia administrativa e financeira dos entes federativos. 6 Competncias A competncia aqui aludida diz respeito a forma exclusiva ou concorrente estipulada pela Lei 12.594/12, que refere-se a deveres destinados Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, em virtude das funes que desenvolvero para implementao dos programas, planos e sistemas de atendimento. 6.1 - Competncia da Unio A competncia no que diz respeito Unio, contemplam a obrigatoriedade de formular e coordenar a efetivao da poltica nacional de atendimento socioeducativo. A elaborao do plano nacional de atendimento socioeducativo torna efetiva a integrao da Unio com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. A Unio dever prestar assistncia tcnica e de suplementao financeira aos demais entes jurdicos de Direito Pblico interno, com o intuito de que possam efetivamente desenvolver os seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo. O sistema nacional de informaes sobre o atendimento socioeducativo dever ser criado pela Unio, a qual dever adotar as providncias necessrias para o seu regular funcionamento, bem como das entidades e programas que inclusive se destinem coleta de dados relativos a financiamento e a populao atendida. A Unio dever contribuir para a qualificao e a ao em rede dos sistemas de atendimento socioeducativo, em todos os nveis de governo, sendo uma estruturao material e capacitao permanente dos recursos humanos. Pode aferir que a Unio por intermdio da Administrao Pblica no poder desenvolver e oferecer programas prprios de atendimento, sendo necessrio serem desenvolvidos respectivamente pelo Distrito Federal, Estado e Municpios, sendo suas atribuies legais. 6.2 - Atribuies dos Estados de competncia de formular, institucionar, cooperar e manter os seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo, os quais devero formular suas normativas levando em conta as diretrizes estabelecidas pela Unio. Os Estados devero elaborar os seus respectivos planos de atendimento socioeducativo em linha com os ditames orientativos e proposicionais estabelecidos no plano nacional, deliberado e aprovado pelo CONANDA. Os Estados so responsveis pela criao, desenvolvimento e manuteno dos programas de atendimento destinados ao acompanhamento do cumprimento das medidas socioeducativas de semiliberdade e de internao, bem como pela edio de normas complementares para a organizao e funcionamento de seus respectivos sistemas de atendimento, e tambm dos sistemas de seus municpios. Os Estados, juntamente com os Municpios, devem estabelecer estratgias organizacionais em parceria, como forma de colaborao, para a efetivao do atendimento socioeducativo de meio aberto. Os Estados tambm devero garantir defesa tcnica ao adolescente a quem se atribua a prtica de ao conflitante com a lei, em nome mesmo da garantia de ampla defesa e do contraditrio. Cabe tambm aos Estados, a adoo das providncias legais que assegurem as garantias fundamentais da ampla defesa, do contraditrio e do devido processo legal, afetos a adolescentes a quem se atribua a autoria de ao conflitante com a lei. Aos Estados cabe o dever de se cadastrarem no Sistema de Informaes sobre o Atendimento Socioeducativo, alm de fornecer regularmente dados necessrios para o povoamento e a atualizao daquele sistema. Enfim, os Estados devero confinanciar, juntamente com os demais entes jurdicos de Direito Pblico interno, a implementao e funcionamento regular dos programas e das aes que se destinam ao atendimento inicial de adolescente apreendido, bem como queles que, judicialmente, fora determinado o cumprimento de medida socioeducativa privativa de liberdade. 6.3 - Competncia dos Municpios Aos Municpios competem a formulao, instituio, coordenao e manuteno de seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo, os quais devero formular suas normativas levando em conta as diretrizes estabelecidas no s pela Unio, mas, tambm, pelos respectivos Estados. Os Municpios devero elaborar os seus respectivos planos de atendimento socioeducativo em sintonia com as orientaes e proposies estabelecidas no plano nacional e nos respectivos planos estaduais, deliberando e aprovados pelos correspondentes Conselhos Municipais. Os Municpios tambm sero responsveis pela criao, desenvolvimento e manuteno dos programas de atendimento destinados ao acompanhamento do cumprimento das medidas socioeducativas de meio aberto, quais sejam de prestao de servios comunidade e de liberdade assistida. Os Municpios sero responsveis pela edio de normas complementares para a organizao e o funcionamento de seus respectivos sistemas de atendimento socioeducativo e devero tambm, estabelecer com os Estados respectivas estratgias de organizao em parceria, como forma de colaborao, para a efetivao mas medidas pedaggicas de meio aberto. Os Municpios tem o dever legal de se cadastrarem no sistema nacional de informaes sobre o atendimento socioeducativo, como tambm devero fornecer dados necessrios para o povoamento e a atualizao do sistema. Os Municpios devero confinanciar, juntamente com os demais entes jurdicos de Direito Pblico interno, a implementao e o funcionamento regular dos programas e das aes que se destinam ao atendimento inicial de adolescente apreendido, bem como aquele que fora determinado o cumprimento de medida socioeducativa privativa de liberdade, especificamente o meio aberto. 6.4 - Competncia do Distrito Federal As atribuies exclusivas e respectivamente pertinentes a cada um dos Estados e dos Municpios brasileiros esto destinados cumulativamente ao Distrito Federal em virtude mesmo de sua organizao poltico- administrativa distinta daquela inerente a esses outros entes jurdicos de Direito Pblico interno. Desta maneira, os programas de atendimento socioeducativo a serem desenvolvidos pela Administrao Pblica do Distrito Federal devero ser implementados no s conforme as atribuies legalmente destinadas aos Estados, mas tambm quelas determinadas aos Municpios no que for compatvel com a integrao e a hierarquizao do SINASE. 7 Concluso A principal mudana trazida pela nova legislao a municipalizao do acompanhamento do cumprimento das medidas de prestao de servios comunidade e a de liberdade assistida. Sendo assim, observa-se que os Estados permaneceram com a competncia jurisdicional para o conhecimento das aes conflitantes com a lei, ento atribudas a adolescentes, e assim, consequentemente, para a determinao judicial do cumprimento de medidas legais. Contudo, os Estados apenas se responsabilizao pela adoo das providncias legais que se destinem ao acompanhamento do cumprimento das medidas socioeducativas privativas de liberdade. Os Municpios sero obrigados a organizar estrutural e funcionalmente os programas de atendimento socioeducativo das medidas de prestao de servios comunidade e a de liberdade assistida. A efetiva execuo das medidas tem por pressuposto a existncia de programas adequadas para a insero do jovem, prevendo a ideia de um atendimento em rede. Entende-se por programa de atendimento a organizao e funcionamento, por unidade, das condies necessrias para o cumprimento de qualquer uma das medidas socioeducativas. Finalizando, nas palavras de Joo Batista Costa Saraiva conclui-se que o preceito do estatuto pela municipalizao dos programas de execuo de medida socioeducativa em meio aberto, o que no significa sua prefeitualizao, podendo ser exercidas por rgo da prpria Prefeitura ou por Organizaes no Governamentais em parceria com o Poder Pblico Municipal, seja por conveniamento, seja por contratao mediante licitao[4]. Enfim, a nova legislao regulamenta os procedimentos, atribuies e providncias legais para o acompanhamento do cumprimento das medidas legais protetivas e/ou socioeducativas judicialmente determinadas a adolescente a quem atribua a prtica de ao conflitante com a lei, estabelecendo diretrizes e normas para a efetiva aplicao das medidas socioeducativas.