Tesis 2012 - Sistema de Control Fiscal Colombiano

SISTEMA DE CONTROL FISCAL COLOMBIANO EN LA BSQUEDA DE LA
CONSTRUCCIN DE UNA ADMINISTRACIN PBLICA EFICIENTE

CGR 1990-2010
ARIADNA RAQUEL VARGAS MALAVER
UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO
MAESTRA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOT
2012
SISTEMA DE CONTROL FISCAL COLOMBIANO EN LA BSQUEDA DE LA
CONSTRUCCIN DE UNA ADMINISTRACIN PBLICA EFICIENTE
CGR 1990-2010
ARIADNA RAQUEL VARGAS MALAVER

Autor
Trabajo de tesis para optar por el ttulo de Magister en derecho

administrativo.
HCTOR GUILLERMO SIERRA CUERVO, PhD

Asesor
UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA

FACULTAD DE DERECHO
MAESTRA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOT
2012
Nota de aceptacin
________________________________
________________________________
________________________________
________________________________
Presidente del Jurado
________________________________
________________________________
Jurado
________________________________
________________________________
Jurado
________________________________
________________________________
Bogot D.C.,
CONTENIDO
Pg.
INTRODUCCIN ...................................................................................................10
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .........................................................13

1.1. PROBLEMA DE INVESTIGACIN .............................................................13
1.1.1. Problemtica. ..............................................................................................13
1.1.2. Descripcin..................................................................................................13
1.1.3. Formulacin.................................................................................................15
1.2. JUSTIFICACIN .........................................................................................15
1.2.1. Sntomas que reflejan la problemtica.. ......................................................15
1.2.2. Causas probables de la problemtica .........................................................17
1.2.3. Hecho Social. .............................................................................................18
1.3. DELIMITACIN DE LA INVESTIGACIN...................................................18
1.4. LIMITACIONES. ..........................................................................................18
1.5. OBJETIVOS ................................................................................................18
1.6. PREGUNTAS DE INVESTIGACIN. ..........................................................19
2. MARCO REFERENCIAL .............................................................................20

2.1. RESEA HISTRICA DEL CONTROL FISCAL. ........................................20
2.1.1. Marco Normativo. ........................................................................................23
2.1.2. Antecedentes de la crisis en el sistema de control fiscal.............................28
2.2. RESEA HISTRICA DEL SISTEMA DE GESTIN DE CALIDAD EN EL
DESARROLLO Y LA EVOLUCIN DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA ............32
2.2.1. Marco Normativo. .......................................................................................35
2.3. RESEA HISTORICA DE LA IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA DE
GESTIN DE CALIDAD EN LA CGR. ...................................................................37
2.4. ANTECEDENTES DE OTRAS POSIBLES SOLUCIONES. ........................39
3. MARCO TERICO......................................................................................40
3.1. ADMINISTRACIN PBLICA. ....................................................................40
3.2. GERENCIA PBLICA MODERNA. .............................................................40
3.3. CALIDAD.....................................................................................................44
3.3.1. Definicin del Sistema. ................................................................................44
3.3.2. Objetivos.. ...................................................................................................45
3.3.3. Caractersticas ............................................................................................45
3.3.4. Principios.....................................................................................................45
3.3.5. Fines............................................................................................................47
3.3.6. Implementacin. .........................................................................................47
3.3.7. Responsables. ............................................................................................48
3.3.8. Certificacin.................................................................................................48
3.4. GESTIN PBLICA ....................................................................................49
3.4.1. Calidad en la gestin pblica.......................................................................49
3.4.2. La calidad en las administraciones pblicas del siglo xxi. ...........................50
3.4.3. Estrategias de la administracin para la implementacin del SGC. ...........51
3.4.4. Condiciones y caractersticas para la aplicacin de las estrategias de
implementacin del SGC. ......................................................................................52
3.4.5. Contenido finalista de la gestin pblica de calidad. ...................................53
3.4.6. Principios inspiradores de una gestin pblica de calidad ..........................53
3.4.7. Norma tcnica de calidad para la gestin pblica. ......................................55
3.5. GESTIN DE CALIDAD..............................................................................56
3.5.1. Funcionalidad. .............................................................................................57
3.6. EL CONTROL FISCAL ................................................................................57
3.6.1. La Contralora General de la Repblica. .....................................................58
3.6.2. Procesos Misionales. .................................................................................59
4. PROCESO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN. .................................67

4.1. ENFOQUE Y TIPO DE INVESTIGACIN. ..................................................67
4.2. POBLACIN Y MUESTRA..........................................................................68
4.3. FUENTES....................................................................................................68
4.4. SISTEMA DE VARIABLES..........................................................................71
4.4.1. En el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal. .............................92
4.4.2. En el Sistema de Control Interno.................................................................98
4.4.3. En la labor desarrollada por las Contraloras Territoriales. .......................101
4.5. CONFORMACIN DEL SISTEMA INTEGRADO DE GESTIN Y
CONTROL DE CALIDAD (SIGCC) Y CERTIFICACIN EN LA CONTRALORA
GENERAL DE LA REPBLICA - 2010 ................................................................102
4.6. RESULTADOS ..........................................................................................178
4.6.1. En el rea misional de la cgr, luego de la implementacin del sgc. ..........178
4.6.2. Resultados en las contraloras territoriales................................................196
4.7. PROPUESTAS JURDICAS PROMOVIDAS.............................................198
4.7.1. HACIA EL LOGRO DE UN CONTROL FISCAL EFICIENTE: REFORMA
DEL SISTEMA BAJO LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1991. ........................198
4.8. PROPUESTA JURDICA PLANTEADA.....................................................205
4.8.1. TRANSFORMACIN DEL CONTROL FISCAL DESDE LA PERSPECTIVA
DEL NEOCONSTITUCIONALISMO A PARTIR DE LOS TRANSPLANTES
JURDICOS..........................................................................................................206
5. CONCLUSIONES......................................................................................237
6. RECOMENDACIONES. ............................................................................244
BIBLIOGRAFA. ...................................................................................................248
LISTA DE TABLAS
Pag.
Tabla 1. Problemticas detectadas - Contralora General de la Repblica

1990-2001 71
Tabla 2. ltimos ajustes del Sistema de Gestin de Calidad de acuerdo
al sistema Integrado 102
Tabla 3. Conformacin del SGC en la Contralora General de la
Repblica 2010 104
Tabla 4. Paralelo entre los objetivos estratgicos, de la Alta Direccin y
los de calidad dentro de cada uno de los macroprocesos
misionales 111
Tabla 5. Actual conformacin de los macroprocesos misionales en el
SGC de la CGR 114
Tabla 6. Procedimiento de auditora interna en la Contralora General de
la Repblica 127
Tabla 7. Procedimiento de evaluacin, control y mejora implementado en
la Contralora General de la Repblica 128
Tabla 8. Planes estratgicos CGR - 1991 2001 135
Tabla 9. Desarrollo de los objetivos institucionales Contralora General
de la Repblica 1990-2001 149
Tabla 10 Paralelo de las funciones constitucionales de la Contralora
General de la Repblica con los objetivos estratgicos a partir 153
de los cuales se plantea su desarrollo
Tabla 11. Objetivos estratgicos planteados para la solucin de las
problemticas detectadas durante los diferentes periodos de 157
Gestin
Tabla 12. Novedades introducidas a partir del planteamiento de planes 160
estratgicos dentro de cada uno de los periodos de gestin
Tabla 13. Resultados de la encuesta practicada en las Contraloras
territoriales 166
Tabla 14. Porcentaje de respuesta a la pregunta Conoce los resultados
obtenidos por la Contralora General de la Repblica con la 174
implementacin del SGC, en los procesos misionales?
Tabla 15. porcentaje de las respuestas No. 2. La Contralora que usted
preside se encuentra certificada en el SGC? 175
Tabla 16. Porcentaje de respuesta a la pregunta No. 3. Sobre la norma
bajo la cual se certificaron las Contraloras 176
Tabla 17. Porcentaje de respuesta que demuestra la importancia para las
Contraloras de la 176
implementacin del Sistema de Gestin de calidad
Tabla 18. Resultados de los Informes definitivos de auditoras practicadas
al proceso de Control Fiscal Micro de la CGR, por parte de la
6
AGR 179
Tabla 19. Resultados de los informes definitivos de auditora practicada al
proceso de Responsabilidad fiscal de la CGR, por parte de la
AGR. 181
proceso de Responsabilidad fiscal de la CGR, por parte de la
AGR 183
proceso de Participacin Ciudadana de la CGR, por parte de la
AGR 188
Tabla 22. Fortalezas observaciones y oportunidades de mejora
detectadas por el grupo Certificador del SGC 190
Tabla 23. Diagnstico base para la formulacin del Plan Estratgico para
2010-2014, de la CGR 193
Tabla 24. Encuestas Contraloras Territoriales 195
Tabla 25. Supresin de las contraloras territoriales y privatizacin 202
Tabla 26. Supresin de las Contraloras territoriales 216
Tabla 27. Solucin de las actuales deficiencias del control fiscal, a partir
de la propuesta de contralora tipo 223
7
LISTA ILUSTRACIONES
Ilustracin 1 - Estructura de la Contralora General de la Repblica. Tomada de la Pgina

web Contraloriagen.gov.co............................................................................................................59
Ilustracin 2- procedimiento de la auditora de control fiscal micro. Elaborado a partir de

informacin obtenida del texto CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA El control
fiscal como instrumento para el mejoramiento de la administracin territorial. Diez (10) de
octubre (10) de dos mil siete (2007). ...........................................................................................63
Ilustracin 3- Metodologa de la auditoria gubernamental con Enfoque integral. Tomada de

la Pgina web Contraloriagen.gov.co. .........................................................................................64
Ilustracin 4- Planificacin para la prestacin del servicio. Informacin para la elaboracin

de la ilustracin tomada de la norma NTCGP 1000:2009. No. 7. .........................................111
Ilustracin 5- Enlace de los macroprocesos misionales en la estructura de accin de los

rganos de control fiscal. .............................................................................................................119
Ilustracin 6- Funcionalidad de los indicadores. Elaborada a partir de la norma NTC GP

1000:2009. .....................................................................................................................................120
Ilustracin 7-Esquema para la implementacin de indicadores. Informacin para la

elaboracin tomada de: DAFP 107930- GUA - Diseo, manejo, interpretacin y
seguimiento de Indicadores de Gestin. ...................................................................................121
Ilustracin 8- Metodologa para la construccin de indicadores. Informacin para

laelaboracin tomada de PREZ J., Carlos Mario. DAFP y BELTRN J., Jess Mauricio.
Bogot D.C. Los indicadores de gestin.Herramientas para lograr la competitividad. 2003.
3R Editores p. 47 a la 57. ............................................................................................................122
Ilustracin 9- Diseo de los indicadores en la CGR; Informacin para la elaboracin

tomada de PREZ J., Carlos Mario. DAFP y BELTRN J., Jess Mauricio. Bogot D.C.
Los indicadores de gestin. Herramientas para lograr la competitividad. 2003. 3R Editores
p. 47 a la 57. ..................................................................................................................................123
Ilustracin 10- Sistema de evaluacin. Informacin para la elaboracin de la ilustracin

tomada de la norma NTC GP 1000:2009..................................................................................125
Ilustracin 11- Procedimiento de Evaluacin, control y mejora. Informacin para la

elaboracin de la ilustracin tomada de la norma NTC GP 1000:2009. ..............................126
Ilustracin 12- Procedimiento de auditora Interna. ................................................................127
8
Ilustracin 13- Evaluacin de la satisfaccin del servicio prestado en el Sistema Gestin
de Calidad. Informacin tomada de la Gua de evaluacin implementacin del sistema de
gestin de la calidad bajo la norma tcnica de calidad para la gestin pblica NTCGP
1000:2004 del DAFP ....................................................................................................................129
9
INTRODUCCIN
Tras las novedades introducidas en la estructura del control fiscal a partir de los
nuevos fundamentos constitucionales, ste sigue presentando falencias que
deslegitiman su ejercicio, y que se reflejan en la ineficacia ante la corrupcin y el
mal manejo de los recursos pblicos, la impunidad frente a los responsables de
tales conductas y el precario resarcimiento frente al dao causado al patrimonio
pblico, derivados de la falta de oportunidad, pertinencia, efectividad y prevencin
en el control, de la inercia de la rutina y la tramitomana, la alta politizacin, y el
carcter eminentemente selectivo, que terminan afectando significativamente las
finanzas e impiden lograr en buena medida los propsitos y fines del Estado en
materia de inversin social.1
Este panorama tiene lugar en los rganos de control Fiscal del pas2, quienes no
cuentan con los niveles adecuados de coordinacin a nivel nacional o por lo
menos regional, su plan de accin no evidencia ser producto de estudios tcnicos
que garanticen la calidad y pertinencia en su elaboracin, desarrollo y resultados;
se presenta una pesada carga procedimental y de formalismos para la planeacin
y ejecucin de auditoras; escasa calidad y profundidad de los anlisis y bajos
resultados; la oportunidad de la calidad y de la efectividad del control sigue siendo
crtica3, y no se considera para la opinin y los pronunciamientos anuales del
Contralor.4
En este sentido, se evidencia la necesidad de que el Control Fiscal

Gubernamental en el mundo, como toda actividad, se encuentre inmerso en un
proceso de evolucin constante, investigndose de manera dinmica alternativas
1
CASTAEDA MEZA Gustavo Adolfo. TUTA ALARCN Guillermo Ernesto. Hacia un nuevo
paradigma del control fiscal territorial: efectividad, oportunidad y credibilidad. Sistematizacin de
una propuesta de mejoramiento del control fiscal a propsito de las experiencias exitosas y mejores
prcticas del organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales. Manizales. Universidad del Rosario,
septiembre de 2011.
2
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA El control fiscal como instrumento para el
mejoramiento de la administracin territorial. Diez (10) de octubre de dos mil siete (2007). La
presente investigacin tiene lugar en el escenario de la labor desarrollada por los rganos que
ejercen el control fiscal del Estado, cuya mxima representacin se encuentra en la Contralora
General de la Repblica, teniendo en cuenta su gran deber de contribuir al cumplimiento del
contrato social mediante la vigilancia de la gestin sobre los recursos pblicos de las entidades
estatales, considerando que a ella corresponde la salvaguarda de la integridad del Tesoro y la
Hacienda Nacional, y teniendo en cuenta la importancia de su labor bajo el marco constitucional
reflejada en la promocin de la transparencia y el adecuado uso de los recursos, el mejoramiento
continuo de las organizaciones, el apoyo a los rganos legislativos, su labor de informar a la
comunidad y vincularla al Control Fiscal.
3
Ibd. El mtodo actual justifica y aborda el examen de la gestin fiscal mucho tiempo despus de
realizadas las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los
resultados obtenidos por los mismos.
4
Ibd.
10
para que cada da sea un mejor instrumento que coopere en garantizar la
efectividad y moralidad en el manejo de lo pblico. Es as como ese nuevo control
busca, no solo evitar la corrupcin, sino evaluar la eficiencia, eficacia, economa,
equidad y adecuacin ambiental con que se administran los recursos, en pro de
ofrecer ms y mejores bienes y servicios a su cliente natural, que es la Sociedad
Civil; es decir que coadyuve en la construccin de rentabilidad pblica.5
En este orden de ideas, es a partir de la necesidad de la sociedad actual, como

ciertamente se observa la importancia de la actual investigacin, dado que la
misma requiere que el ejercicio de control sobre los recursos pblicos, sea eficaz,
oportuno, veraz, gil, perentorio, caractersticas de difcil acierto en una
Administracin pblica que padece de altos ndices de burocracia y corrupcin,
circunstancias que hacen necesario el estudio de la conveniencia en la
implementacin y aplicacin de sistemas que contribuyan al eficaz cumplimiento
de las funciones que por disposicin constitucional se han otorgado a los Entes de
Control Fiscal, hoy por hoy tema pilar del Estado.
Bajo el anterior fundamento, a travs del presente trabajo se indagaron los

resultados de la aplicacin del modelo de Gestin de calidad en el control y
aseguramiento de todos los procesos involucrados con la buena prestacin del
servicio de control fiscal y como instrumento de correccin de falencias que
impiden la construccin de una Administracin pblica eficiente, as como su
idoneidad para el mejoramiento ante la falta de legitimidad que padecen
actualmente las Contraloras territoriales del pas, y otras alternativas de posibles
soluciones jurdicas ms eficaces.
Como resultado, se desarroll una investigacin de tipo descriptivo que parte de

un estudio juicioso de la actividad misional llevada a cabo por la Contralora
General de la Repblica, la normatividad que la regula, y del actual esquema de
gestin de calidad con que cuenta, para posteriormente identificar las falencias
detectadas dentro de los distintos periodos de gestin por los Contralores
Generales desde el ao 1990 hasta la actualidad, revelando en primer lugar, cual
fue la razn de la implementacin del SGC y en segundo lugar, si es conveniente
y compatible con las normas que actualmente regulan el sistema de control fiscal,
para alcanzar el buen funcionamiento de la Entidad, en forma sistemtica,
trasparente y verificable desde la perspectiva de la nueva gestin pblica, o si por
el contrario, las falencias ms significativas an persisten y deben plantearse
soluciones jurdicas ms adecuadas.
En el desarrollo de la investigacin, se consideraron como presupuestos jurdicos

y fcticos de una parte los contenidos en las disposiciones constitucionales,
5
CASTAEDA. Gustavo. Carta de presentacin del entonces candidato a Contralor de Manizales,
remitida a los Honorables Magistrados y Concejales de la ciudad. Manizales.
11
legales y jurisprudenciales que regulan la labor misional desarrollada por los
rganos de control fiscal, as como de la estructura del actual SGC adoptado por
la CGR, de otro por las observaciones y hallazgos elevados en trabajo de campo
por la Auditora General de la Repblica a travs de los informes de auditoras
integrales, especiales y regulares practicadas a la CGR (Nivel Central), durante las
vigencias 2005 2010, en lo pertinente a proceso auditor, Responsabilidad Fiscal
y participacin ciudadana, y del contenido de los informes de Gestin de los
Contralores Generales de la Repblica desde el ao 1990, informacin que
permite evidenciar la real gestin y las falencias en el desarrollo de la misma,
circunstancias que motivan el desarrollo de la presente investigacin, y partir de
las cuales se buscar determinar con base en el informe presentado por la Oficina
de Planeacin sobre las auditorias de certificacin y seguimiento de calidad
practicadas a la CGR por la firma Burea Veritas, as como de la realizacin de
encuestas a la mayora de contraloras territoriales sobre la adopcin del SGC, el
grado de conveniencia en la aplicacin conjunta de las normas de Gestin de
calidad con las normas de control fiscal, y de otras posibles soluciones jurdicas en
bsqueda del mejoramiento de la prestacin del servicio dentro del marco de la
nueva administracin pblica.
12
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1. PROBLEMA DE INVESTIGACIN
1.1.1. Problemtica. El gran compromiso en cabeza de la CGR, de contribuir al

bienestar de la sociedad mediante la vigilancia de la gestin fiscal de las entidades
estatales, es una nocin que no se debe perder de vista, porque la inversin
improductiva o el gasto ineficiente tienen impacto nefasto, igual o mayor al que
produce la corrupcin, pero, adems, porque su responsabilidad se deriva del
compromiso con la misma ciudadana, al concebirse como un instrumento de
apoyo tcnico de exclusiva vocacin pblica, tal y como se contempla en la
Constitucin del 91; por tanto su propsito principal es proteger los intereses
generales de los asociados, de manera que se aseguren los fines esenciales del
Estado, de servir a la comunidad y promover la prosperidad general.
En vista de la gran responsabilidad que le asiste a la Contralora General de la

Repblica frente a la sociedad Colombiana, ante el auge de corrupcin y prdida
de legitimidad de las Entidades del Estado, surge expectacin sobre impacto
producido con la implementacin del Sistema Integrado de Gestin de calidad en
la labor misional que desarrolla sta Entidad, connotacin importante dentro de la
gestin pblica moderna, dada la representatividad del modelo de gestin de
calidad aplicado a nivel global en el sector privado para lograr los objetivos de
eficiencia y oportunidad en la prestacin de los servicios, y la similitud de las
actividades desarrolladas en ambos sectores.
Considerando que los resultados de la aplicacin del SGC en la gestin

desarrollada por la CGR, no han sido dados a conocer, se ha impedido la
valoracin de su compatibilidad con las normas que regulan el ejercicio del control
fiscal y el dictamen de su conveniencia y de esta forma el examen de nuevos
esquemas de control que satisfagan las expectativas de los usuarios, as como su
uso como herramienta utilizacin generalizada en el escenario del control fiscal, de
la administracin pblica y la academia para el control y aseguramiento de todos
los procesos involucrados con la buena prestacin del servicio a la comunidad.
1.1.2. Descripcin. La razn de ser del Estado Social de Derecho como forma de
Organizacin Poltica adoptada en los pases democrticos, radica en que las
Instituciones que lo componen cumplan con los cometidos constitucionales para
los que fueron creadas, de forma transparente y con responsabilidades bien
establecidas y susceptibles de ser medidas y estrictamente controladas.
La legitimidad de la labor desarrollada por los rganos que ejercen control dentro
de la estructura del Estado colombiano, tiene en la actualidad gran importancia,
teniendo en cuenta la garanta de supervisin de legalidad que ejercen sobre las
dems ramas del poder pblico y organismos autnomos, reflejadas a travs de
13
las labores encomendadas a dichos Entes; el concepto de responsabilidad por los
recursos pblicos es de crucial importancia para una democracia saludable,
teniendo en cuenta que toda la sociedad desea saber si los dineros destinados
para el cumplimiento de los fines estatales estn siendo suministrados en forma
eficiente, eficaz y econmica y en conformidad con las leyes y reglamento,
tambin quieren saber si los programas de gobierno estn alcanzando sus
objetivos y resultados propuestos, y a qu costo, es en este punto donde el control
fiscal ejercido a travs de la CGR brinda la posibilidad de una mejor administracin
pblica, mejores decisiones, ms comprensin y mayor responsabilidad de los
servidores pblicos respecto de los recursos a ellos encomendados.
Dicha legitimidad se ve afectada cuando el desempeo de la labor no arroja los

resultados esperados ante la comunidad receptora de los servicios, es as como el
proceso de desarrollo de los mismos en bsqueda de una mejor prestacin se une
entraablemente al concepto de gestin pblica moderna, dentro del marco legal
de la administracin de lo pblico a travs de la incorporacin de las ms y
mejores formas de Instrumentos de desarrollo organizacional; uno de ellos ha sido
el MECI - SGC.
Estos modelos, producto de las mejores experiencias a nivel global, probados y

con xito, se adaptan para las condiciones en que se encuentra las
organizaciones del Estado colombiano; desde el ao 1991 con fundamento en el
artculo 343 de la Constitucin Poltica colombiana, se ha comenzado a disear
una serie de normas orientadas a organizar los sistemas de evaluacin y
resultados de la administracin pblica, en diciembre del 2003 se expidi la Ley
872, por la cual se crea el Sistema de Gestin de la Calidad, como consecuencia
de esta ley y dentro de la reglamentacin del Sistema de Gestin de la Calidad, el
Gobierno Nacional expidi en diciembre del 2004 el Decreto 4110 del 2004 a
travs del cual se adopta la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica
NTCGP 1000/2004, modificada con la versin 2009, con lo cual se ha buscado
una notable evolucin de las diferentes entidades pblicas en oportunidad y
eficiencia en la prestacin de servicios, pero no en todas se ha examinado si los
resultados han arrojado una respuesta positiva.
En la Contralora General de la Repblica como mximo rgano de control Fiscal,

se implement la aplicacin del Sistema de Gestin de Calidad, como una
estrategia propia de la Administracin Pblica del Estado Colombiano para
mejorar la prestacin de sus servicios; sin embargo, no existe un conocimiento
claro sobre la compatibilidad y conveniencia de la aplicacin de las normas de
calidad con las que regulan el sistema de control fiscal, razn por la cual a travs
de la presente investigacin se indagarn los efectos de la integracin de los dos
sistemas normativos como herramienta eficaz para lograr el mejoramiento en la
prestacin del servicio y por ende los fines la funcin administrativa.
14
Esta carencia de conocimiento en el escenario del control fiscal, de la
administracin pblica y la academia ha impedido que sea una herramienta de
utilizacin generalizada, para contrarrestar las falencias que puedan presentarse
en el desarrollo de la labor misional y el impacto en la sociedad.
1.1.3. Formulacin. La aplicacin de las normas de Gestin de calidad como

complemento de las normas que regulan el ejercicio del control fiscal colombiano
es un mecanismo adecuado en el marco de la gestin pblica moderna, para el
eficaz desarrollo de la labor de control sobre los recursos pblicos?
1.2. JUSTIFICACIN
El estudio de los resultados obtenidos por la CGR con la implementacin del

Sistema de Gestin de calidad como herramienta complementaria de las normas
que regulan el ejercicio del control fiscal, es de mucha utilidad dada la falta de
conocimiento sobre la conveniencia de su implementacin, derivada de la
innovacin que representa con respecto al conservador sistema de calidad
aplicado nicamente a las empresas privadas.
Por lo anterior es pertinente establecer si a travs del esquema plantear,

identificar, destacar, difundir y estimular practicas pioneras y organizadas de
gestin se han generado efectos que respondan a la bsqueda de la excelencia
en el control a la desviacin y disipacin de los dineros pblicos y al mejor
posicionamiento de la Contralora como Entidad de Control fiscal, o si por el
contrario el efecto logrado no ha sido representativo de un cambio positivo en la
labor desarrollada por stos rganos de control y la falencia se identifica en la
estructura del sistema de control fiscal Colombiano.
1.2.1. Sntomas que reflejan la problemtica. Altos niveles de corrupcin en el

manejo de los recursos pblicos, e impunidad frente a los responsables de tales
conductas y del precario resarcimiento frente al dao causado al patrimonio
pblico, mediante el despilfarro o malversacin de fondos y bienes pblicos, que
afectan significativamente las finanzas e impiden lograr en buena medida los
propsitos y fines del Estado en materia de inversin social.
Falta de efectividad de las investigaciones fiscales, cuando el dao al patrimonio

pblico es irreparable,6 por la poca oportunidad e inercia de la rutina y la
tramitomana, alta politizacin, y por ser bastante selectivo, nada preventivo,
6
Como se evidencia en casos emblemticos como el de la Central Hidroelctrica del Guavio,
Foncolpuertos, la contratacin de obras pblicas, los desfalcos a la DIAN, a los sistemas de
pensiones y de salud, las polticas y programas intencionalmente direccionados como Agro Ingreso
Seguro, los desastres ambientales causados por equivocadas polticas, entre muchos otros.
15
dudosamente pertinente, escasamente efectivo, ante elevados volmenes de
recursos pblicos estn llegando a regiones que no cuentan con los controles
adecuados.
Falta de legitimidad de los rganos que ejercen en control fiscal en Colombia. Ante
la sociedad colombiana, la funcin ejercida por las Contraloras es ineficaz para
combatir el detrimento del erario pblico, dicha circunstancia se refleja en las
siguientes realidades:
a) Supresin de las contraloras territoriales.7Cuya base fundamental radica en

que el control fiscal del pas puede ser asumido por la Contralora General de la
Repblica sin costos globales adicionales; las contraloras regionales se
encuentran politizadas y no dan ejemplo en materia de austeridad y de eficacia.
b) Bajo recaudo de las contraloras territoriales, frente al presupuesto asignado

para su funcionamiento.
c) Falta de control adecuado a Graves casos de corrupcin, (desfalco y

desviacin de los recursos pblicos).
d) Fallas en el proceso de responsabilidad fiscal que adelantan las Contraloras y

que impide el resarcimiento del detrimento ocasionado al Estado. Tales como
congestiones, ausencia de defensa tcnica, indebida notificacin, indebida
prorroga de trminos, falta de prctica, publicidad y contradiccin de la prueba, sin
impulso procesal por defensa.
e) Falencias en la cobertura de los sujetos vigilados ejercen gestin fiscal, en

las auditoras practicadas por las Contraloras.
f) Precarios niveles de conocimiento y experticia por parte de los auditores

gubernamentales sobre avanzadas modalidades de gestin financiera, econmica,
administrativa, de planeacin del desarrollo urbano, de evaluacin de proyectos,
programas y polticas pblicas, y sobre las nuevas tendencias de la corrupcin.
g) Retraso tecnolgico de los organismos de control frente a los recursos con los
que cuentan los vigilados.
7
Proyecto plasmado en la ley 796 de 2003(enero 21) Por la cual se convoca un referendo y se
somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.
16
1.2.2. Causas probables de la problemtica
i. Falta de estudios sobre la conveniencia de la aplicacin de las normas del SGC,

en el conjunto con las normas que regulan el ejercicio del control fiscal, en
Colombia.
ii. Falta de estudios sobre la eficacia del Sistema de Control Fiscal actualmente
vigente en Colombia e implementado por la Constitucin Poltica de 1991.
iii. Falta de promocin de los resultados de la aplicacin de las normas del SGC y
MECI, derivada de la Incompatibilidad entre las normas que componen el Sistema
de Gestin de Calidad y Sistema de Control Interno con las normas que regulan el
ejercicio del control fiscal.
iv. Falta de promocin de los efectos de la aplicacin de las normas del SGC y
MECI, derivada de la Indebida aplicacin del Sistema de Gestin de calidad y
sistema de Control interno en las actividades misionales desarrolladas por la
CGR., determinado por:
a) Dificultad para asumir nuevos retos que obedece a circunstancias tales como:
Bajo nivel de compromiso de los Directivos, falta de motivacin en cuanto a la
aplicacin de la Ley, falta de autocontrol y auto-regulacin.
b) Falta de continuidad en la capacitacin y documentacin: falta de auto-

capacitacin, y capacitacin y de asesora para interrelacionar MECI con GP1000
y sobre los beneficios que implica el SGC, falta de verificacin de la asimilacin en
los funcionarios de los contenidos de las capacitaciones.
c) Limitaciones tcnicas en la aplicacin de la normas de calidad: guas de

formulacin diferentes a como se ejecutan los procedimientos.
d) Desmotivacin y repeticin de actividades.
e) Deficiencias en el establecimiento de indicadores y no conformidades.
f) Los procesos no se ejecutan de acuerdo a lo establecido en la norma luego de

la aprobacin del organismo de certificacin.
g) Lo establecido en el manual difiere de la forma real en que se ejecutan los

procesos. (Dicotoma entre la caracterizacin y la ejecucin de los procesos)
h) Adopcin del Sistema de Manera impositiva: porque no se establecen los fines

de la norma (identificar el impacto en cada proceso de la Entidad).
17
v. Falta de desarrollo de un instrumento de comunicacin entre la CGR y las
Contraloras Territoriales para reproducir la utilizacin de herramientas de apoyo a
la gestin desarrollada.
vi.Debilidades en la estructura del Sistema de Control Fiscal que hace que la

utilizacin de herramientas como el Sistema de Gestin integral de Calidad no
represente mayor beneficio.
1.2.3. Hecho Social. Conveniencia de la aplicacin de las normas de gestin de

calidad como complemento de las normas que regulan el sistema en control fiscal
en procura de la eficacia y la legitimidad del servicio que prestan los organismos
de Control Fiscal.
1.3. DELIMITACIN DE LA INVESTIGACIN.
1.3.1. Espacio geogrfico. El espacio geogrfico donde se desarrolla la

presente investigacin es en la ciudad de Bogot Distrito capital, donde se
encuentra ubicada la sede central de la Contralora General de la Repblica.
1.3.2. Sujetos y/o objetos que participan en la realizacin del estudio.

Investigador. Ariadna Raquel Vargas Malaver.
Sujetos investigados: Contralora General de la Repblica - Procesos misionales

- Contraloras territoriales.
1.3.3. Demografa. Temporal: Vigencia 1990- 2010. Espacial: Contralora

General de la Repblica - reas misionales. Contraloras territoriales.
1.4. LIMITACIONES.
- Imposibilidad de acceso a la totalidad de informes de la firma certificadora del

SGC en la CGR.
- Falta de colaboracin de algunas Contraloras territoriales para resolver los

derechos de peticin de informacin elevados.
1.5. OBJETIVOS
1.5.1. OBJETIVO GENERAL.
Determinar la conveniencia de la aplicacin en el sistema normativo de control

fiscal colombiano de la norma tcnica de calidad como herramienta
complementaria para el control eficaz de los recursos pblicos y por ende para el
logro de los fines estatales.
18
1.5.2. OBJETIVOS ESPECFICOS.
Definir la necesidad de la implementacin del SGC en el desarrollo y evolucin del

control fiscal.
Analizar el sistema de Gestin de calidad con que actualmente cuenta la

Contralora General de la Repblica, en paralelo con el examen de las falencias y
logros en la trayectoria de sta Entidad.
Identificar los resultados que genera la aplicacin de las normas tcnicas de

calidad y MECI como complemento de las normas propias del sistema de control
fiscal en el desarrollo de las actividades propias del rea misional de la Contralora
General de la Repblica.
Determinar el origen de las falencias que se siguen presentando en la prestacin

de los servicios luego de la aplicacin de las normas de Gestin de calidad y
plantear posibles soluciones jurdicas apropiadas para atacar o disminuir las
mismas.
1.6. PREGUNTAS DE INVESTIGACIN.
En el contenido del presente trabajo de investigacin se busc dar solucin a los

siguientes planteamientos:
Las normas tcnicas propias de los Sistemas de Gestin de calidad y Control
Interno, son compatibles y armnicas con las normas tcnicas que regulan el
ejercicio del control fiscal en nuestro pas?
Cules han sido los resultados logrados por el rea misional de la CGR en la
prestacin de servicios, a partir de la implementacin de las normas de Gestin de
calidad y control interno?
Los resultados obtenidos con la implementacin y aplicacin de las normas de
Gestin de calidad por parte de la CGR han sido comunicados o promocionados;
Cul ha sido la influencia de la implementacin del SGC en las Contraloras
Territoriales?
Cul sera la solucin jurdica adecuada para que la Contralora General de la
Repblica pueda optimar el desarrollo de su labor misional en el marco de una
gestin pblica moderna - eficiencia, eficacia y efectividad - en la prestacin del
servicio de vigilancia a los recursos pblicos?
19
2. MARCO REFERENCIAL
2.1. RESEA HISTRICA DEL CONTROL FISCAL.
Una inadecuada gestin fiscal conlleva las censuras y las sanciones previstas por
el constituyente y el legislador, y conduce al reproche de los rganos de control. Al
contrario, una gestin fiscal apropiada escapa a valoraciones de esa naturaleza. 8
El doctor Ivn Daro Gmez Lee en su libro Control Fiscal y Seguridad Jurdica
Gubernamental, hace un recuento histrico del control fiscal en Colombia:
A. Orgenes bajo el dominio espaol.
Establecido el dominio espaol en el Nuevo Mundo, se puede sealar que para

vigilar los recursos de las colonias americanas (especialmente el oro), segn los
parmetros de la legislacin de indias, se crean las primeras instituciones de
control fiscal. Para el ao 1524 se crea el supremo Consejo de Indias, con la
atribucin de investigar a altos funcionarios y expedir el finiquito a empleados de
manejo. La primera institucin de control fiscal, propiamente dicha aparece en el
ao 1550, con la instalacin de la Real Audiencia de Santaf de Bogot, que
cumpla su funcin a travs de oidores que visitaban peridicamente los territorios,
con el fin de vigilar a los alcaldes y regidores. Para las tareas de inspeccin de
bienes y rentas reales y la fiscalizacin de tesoreros, se instituyeron en el ao
1593, los oficiales reales.
Con el propsito de organizar el manejo de las finanzas en territorios como el

nuevo Reino de Granada y otras zonas que generaban grandes recursos, se
instal entre 1605 y 1606, un Tribunal de Contadores de Cuentas, institucin de
vigilancia fiscal especial con plena identidad encargada del examen,
enjuiciamiento y sancin de quienes tuvieran bajo su responsabilidad el manejo de
fondos, bienes o servicios del reino espaol, hasta bien entrado el Siglo XVIII.
B. El periodo independista y republicano.
Durante el periodo independista fue creado el Tribunal Superior de cuentas que se

encarga de la aplicacin de la Ley principal contra los empleados de hacienda
(23/10/1819); en este rgimen se mantienen las instituciones de control de los
dineros pblicos apoyado en el principio liberal, segn el cual los bienes que
8
Gmez Lee, Ivn Daro. Control Fiscal y Seguridad Jurdica Gubernamental. Universidad
Externado de Colombia.
20
conforman la hacienda pblica son patrimonio de todos los ciudadanos y en
consecuencia le compete el derecho de vigilar el manejo que de ellos se haga.
Mediante la Ley de 6 de octubre de 1981 se reemplaza el Tribunal Superior de
cuentas por la Contadura General de Hacienda.
Durante la poca colonial y primera etapa de la era republicana existi un control

fiscal ejercido por diversos rganos los cuales vacilaban entre formas colegiadas y
unipersonales, adoptado mediante leyes y no propiamente al amparo de normas
constitucionales.
C. Las reformas a partir de 1923 Kemmerer.
En el marco de la hegemona conservadora, que se extiende por ms de cuatro

dcadas desde finales del siglo XIX, en la reforma que se detalla se producen
trascendentales cambios en el enfoque y la organizacin del control fiscal, al pasar
de una entidad de carcter jurisdiccional y colegiada a una de tipo administrativo y
unipersonal; hecho que situar al pas en un modelo de corte anglosajn. En 1923
la misin norteamericana Kemmerer visito nuestro pas y recomienda la creacin
de un sistema de contabilidad, fiscalizacin y estadstica para organizar las
finanzas y ejercer un control eficaz sobre la inversin de los caudales pblicos.
Dicho mecanismo se encargar de vigilar la observancia de las leyes y
reglamentos administrativos relativos al manejo de propiedades y fondos pblicos;
ya que encontr que la Corte de Cuentas como rgano Fiscalizador no era
realmente efectiva; por la demora en el examen de las cuentas, no era posible
aplicar oportunamente los correctivos necesarios.
Mediante la Ley 42 de 1923 se acogen las principales conclusiones de la misin y

se crea el departamento de la Contralora, bajo la forma de un departamento
administrativo, cuya direccin se encarga a un Contralor General, nombrado por el
poder ejecutivo con la ratificacin de la Cmara de Representantes, para un
periodo de cuatro aos, en el cual poda ser reelegido, en cuanto a su
funcionamiento se le asigna competencia para establecer los mtodos de
contabilidad, efectuar el examen, glosa y fenecimiento de las cuentas de los
encargados; recibir, pagar o custodiar fondos o bienes de la nacin; y revisar
todas las deudas y reclamaciones a cargo o a favor de la Repblica; derivados de
la administracin activa o pasiva del Tesoro Nacional y llevar las cuentas
generales de la Nacin. Una importante modificacin se hizo en el ao 1932,
mediante el Decreto 911, el cual convirti al departamento de la Contralora en
una Oficina de contabilidad y control fiscal.
21
D. Reformas constitucionales de 1945 y 1968.
En el ao 1945 y 1968 el constituyente de la poca, mediante Acto Legislativo

nmero I del 16 de febrero, le da rango constitucional al control fiscal, asignndole
funciones propias e independientes como la oficina de contabilidad para el
cumplimiento de la vigilancia de la gestin fiscal de la administracin y el ejercicio
de las funciones administrativas inherentes al desarrollo de su propia
organizacin; dejando desde esta poca implcita la funcin tcnica este
organismo fiscalizador.
Con la reforma constitucional de 1968, se instituye que la vigilancia de la gestin

fiscal corresponde a la Contralora General de la Repblica, suprimindose el
carcter de oficina de contabilidad que tena bajo la Constitucin reformada en el
ao 1945 y dejando como atribucin especial la de prescribir los mtodos de
contabilidad y la manera de rendir las cuentas por parte de los responsables del
manejo de fondos o bienes nacionales, con lo cual se conserva implcito el
carcter tcnico de este ente. Igualmente se ampla en cuatro aos el periodo del
Contralor.
E. La Ley 20 de 1975.
Con esta ley se pretendi como objetivo fundamental la moralizacin de la

Administracin pblica a partir de un control efectivo, que trajo consigo un
fenmeno de explosin burocrtica al aumentar dramticamente su nmero de
funcionarios, por otra parte precisa que dicho control deber ejercerse mediante
una revisin posterior, pero sin abolir totalmente la vigilancia previa en las
empresas. Una de sus grandes innovaciones fue la inclusin de los
establecimientos de crdito, compaas de seguros, almacenes generales de
depsito y entidades financieras pblicas, que a pesar de estar sometidas al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, permiten a la Contralora
establecer un sistema de fiscalizacin que consulte las necesidades de acuerdo
con su modalidad (Art. 22)
Por otro lado conserva implcito el control de gestin (Art. 59), el cual faculta al
Contralor para evaluar la capacidad operativa de la Administracin, imponiendo la
obligacin de enviar al Presidente de la Repblica y a la Cmara de
Representantes, copia de los documentos que expida en ejercicio de esta
facultad., tambin faculta al Contralor para constituirse en parte civil en los
procesos penales por el delito de peculado y crea la carrera administrativa
especial para los funcionarios de la Contralora, as mismo se desarroll
ampliamente la vigilancia fiscal en el pas, mediante Decretos Ley en virtud de
facultades extraordinarias.
22
F. Proyectos de reforma constitucional en los aos 70 y 80.
En materia de reformas constitucionales se presentaron entre 1978 y 1988 varias

propuestas de actos legislativos que no tuvieron xito; entre ellas la ms
importante planteada mediante Acto Legislativo No. 11 de 1988, formul una
propuesta para estructurar el control fiscal a partir de una Corporacin
especializada dotada de cierta autonoma denominada Tribunal de cuentas. 9
2.1.1. Marco Normativo.
Ley 42 de 1993.
Mediante la Ley 2 de 1993, promulgada el 27 de enero de 1993, sobre la

organizacin del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo
ejercen, se adoptan las reglas que regulan a nivel legislativo el control fiscal en
Colombia. Si bien esta ley no es aprobada como un estatuto propiamente dicho,
en su aplicacin a tenido este carcter, como quiera que es la columna vertebral
de los principios, sistemas, sujetos y, en general, los procedimientos que aplican
las contraloras para desarrollar sus funciones, e introduce reglas para el
funcionamiento de los entes de control.
Con la reforma constitucional se pasa de control previo numrico legal al control

posterior o selectivo y de gestin que permite evaluar la calidad con que se hace
uso de los recursos pblicos, permitiendo que con esta nueva concepcin del
control fiscal, el examen contable y jurdico se vea enriquecido con la dimensin
econmica, que facilita analizar el impacto que las acciones de la administracin
pblica tienen sobre el conjunto de la economa e identificar su eficacia con
relacin a los propsitos contemplados en la Constitucin y en la Ley.
Dentro de los nuevos retos de las contraloras se encuentra, entre otros, el informe
de gestin y resultados, el cual pretende establecer en qu medida la
administracin y los particulares utilizan de manera eficiente, equitativa y
econmica los recursos pblicos, as como la valoracin de los costos
ambientales, del control posterior que ejercern las contraloras, cuyos sistemas,
tcnicas y procedimientos, se basan en el examen posterior a la gestin estatal
para establecer en esa instancia la responsabilidad fiscal, se podrn medir los
resultados alcanzados por los sujetos de control fiscal, en la satisfaccin de los
9
Externado de Colombia. Pginas 29 a 38.
23
objetivos propuestos en las polticas, planes y programas trazados por las
Entidades pblicas dentro de los parmetros fijados por la Constitucin y la Ley.
Es as como en la vigilancia y evaluacin de la gestin y resultados se pretende

medir el rendimiento de la ejecucin de los programas en comparacin con lo
planeado y esperado, los beneficios logrados y la consecucin de las metas
trazadas.
Teniendo en cuenta que el control fiscal valora que se cumplan los principios de
eficiencia, eficacia, economa, equidad y valoracin de los costos ambientales,
ste no slo pretende evaluar la legalidad de las actuaciones administrativas sino
que valora que las mismas se hayan realizado con observancia de dichos
principios. En cuanto a la valoracin de los costos ambientales, siendo un aspecto
nuevo del control fiscal, pretenden garantizar la proteccin de los derechos
colectivos del medio ambiente, atendiendo su diversidad e integridad; por ello se
pretende que las contraloras tengan un papel muy importante para garantizar el
cumulo de derechos y medios de proteccin de la denominada constitucin
ecolgica.
Frente al control financiero concebido como el examen que se realiza, con base en
las normas de auditoria de aceptacin universal, pretende establecer si los
estados financieros de un periodo determinado en una entidad, reflejan
razonablemente la situacin financiera, el resultado de sus operaciones y los
momentos que los originaron, comprobando que en todas las instrucciones y
transacciones se hayan observado los principios de contabilidad prescritos por el
Contador General.
Adems, se introducen importantes reformas al proceso de responsabilidad fiscal

como el de jurisdiccin coactiva, a saber: el proceso de responsabilidad fiscal. Una
vez ejecutoriado, el fallo prestar mrito ejecutivo contra el responsable y sus
garantes. Se introduce la publicacin del boletn de responsables fiscales, se hace
extensivo el juicio de responsabilidad fiscal a los contratistas, se incluye una
inhabilidad para trabajar o contratar a aquellos que han sido objeto de fallo con
responsabilidad fiscal, se regula la facultad sancionatoria a las contraloras y se
busca que sus investigaciones sirvan de plan prueba ante la justicia ordinaria.
Las contraloras podrn ejercer la jurisdiccin coactiva para el cobro de

obligaciones contenidas en los fallos debidamente ejecutoriados, los cuales
prestarn mrito ejecutivo, siempre y cuando establezcan obligaciones claras,
expresas y exigibles. El procedimiento para el cobro, trminos, as como la
facultad para adelantarlo se fija en la ley. Por ltimo, las Contraloras contarn con
un mecanismo propio que les permita el cumplimiento de las providencias,
buscando restablecer el dao causado al Estado, pudiendo pedir la suspensin de
los funcionarios mientras culmina el proceso de investigacin.
24
La Ley 42 de 1993, tiene el siguiente contenido general: las disposiciones
generales y el ttulo 1 de la Ley, desarrollan normativamente los aspectos
relativos a los sujetos que estn comprendidos por el ejercicio del control. Luego
se introduce la definicin de los principios que orientan la gestin fiscal. A su vez,
se desarrolla en detalle cada uno de los sistemas y las modalidades del control
fiscal; lo anterior en los captulos uno y dos. Esta primera parte es conocida
tcnicamente como el control fiscal micro, relacionado con la rendicin de la
cuenta y los medios de auditora. Por ltimo el captulo tercero de este ttulo se
refiere al mbito del llamado control fiscal macro, en donde se regulan las
relaciones de contabilidad presupuestaria, el concepto y alcance del registro de la
deuda, las certificaciones, auditaje e informes de la Contralora en estos asuntos.
El ttulo II est referido a los organismos de control fiscal. En la primera parte se

desarrollan normas bsicas de la Contralora General de la Repblica y en la
segunda de las departamentales, municipales y sus contralores (captulos primero
y segundo). En el captulo tercero se articulan las disposiciones para fijar la
responsabilidad fiscal, este captulo fue derogado por el Artculo 68 de la Ley 610
de 2000, como quiera que esta ltima Ley regul ntegramente esta materia. Es de
precisar que la regulacin del proceso de Jurisdiccin Coactiva, medio de cobro
administrativo de las decisiones de responsabilidad fiscal, no fue derogado y por lo
tanto se mantienen vigentes los artculos 90 a 98 de la Ley en esta materia, las
mismas hacen parte del captulo cuarto del ttulo referido. El captulo quinto regula
las sanciones en el ejercicio del control fiscal que ha dado lugar a la creacin del
rgimen jurdico del proceso administrativo sancionatorio fiscal. Las disposiciones
finales de la Ley tratan de la comunicacin de resultados del control fiscal a otras
autoridades y a la opinin pblica, amparo por pliza de seguros o fondo especial,
adjudicacin de licitacin en audiencia pblica. 10
Ley 610 de 2000.
Con la Ley 610 de 200011, se establece el trmite de los procesos de

responsabilidad fiscal de competencia de las Contraloras, con un carcter de
compendio sistemtico y funcional. Esta ley surge por la necesidad de regular de
manera integral el rgimen de responsabilidad fiscal, estableciendo en forma clara
y precisa las reglas de procedimiento para su determinacin, y su adopcin se
justifica ante la deficiente regulacin realizada por la Ley 42 de 1993 y en aras de
establecer unas reglas de juego claras, tanto para los gestores fiscales como para
las Contraloras.
10
Ibd. Pgs. 61-66.
11
Publicada el 18 de agosto de 2000. Diario Oficial No. 44.133.
25
La ley 610 de 2000, est integrada por cuatro ttulos de los cuales se realizar una
presentacin general de su contenido:
El ttulo 1. Trata los aspectos generales como la definicin del proceso de

responsabilidad fiscal, los principios orientadores de la accin fiscal, el concepto
de gestin fiscal, el objeto y los elementos de la responsabilidad fiscal, as mismo
la caducidad, la prescripcin y las medidas cautelares, entre otros temas. El ttulo
II se refiere a la actuacin procesal, est compuesto de cuatro captulos: el
primero se desarrolla el tema de las pruebas, en el segundo los impedimentos y
las recusaciones, el tercero referido a las nulidades y el ltimo referente al trmite
del proceso.
En el ttulo III se definen las consecuencias de la declaracin de responsabilidad

fiscal tales como: su mrito ejecutivo, la impugnacin y el boletn de responsables
fiscales. El ttulo IV, de las disposiciones finales, trata del control fiscal
excepcional, la delegacin, la constitucin de parte civil, la remisin a otras fuentes
normativas, el curso de las actuaciones en trmite y la derogatoria que comprende
los artculos 72 a 89 y el pargrafo del art. 95 de la Ley 42 de 1993. 12
Jurisprudencia concordante.
Sentencia C- 840 de 2001. Declaro exequibles los siguientes apartes:
Art. 1 Definicin. La expresin con ocasin de sta
Art. 4 Objeto de la responsabilidad fiscal. La expresin mediante el pago de una

indemnizacin pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva
entidad estatal
Art. 6 Dao patrimonial al Estado. El aparte contribuyan
Art. 12 Medidas cautelares. La expresin Este ltimo responder por los

perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe.
Art. 41. Requisitos del auto de apertura.
Sentencia C 619 de 2002.
Art. 4 Objeto de la responsabilidad fiscal. El grado de culpa leve fue declarado

inexequible.
12
Ibd. Pgs. 66-67.
26
Art. 53 Fallo con responsabilidad fiscal. Expresin leve declarada inexequible.
Art. 67 Actuaciones en trmite. Declarado exequible el inciso 1 de este artculo.
Sentencia C- 1115 de 2004
Art. 10 Polica Judicial. Inhibida de fallar respecto al aparte sin necesidad de

prestar caucin, por ineptitud de la demanda.
Sentencia C- 131 de 2003.
Art. 19 Muerte del implicado y emplazamiento a herederos.
Art.42 Garantas de defensa del implicado. Los apartes para cuya diligencia podr
designar un apoderado que lo asista sin que la falta de apoderado constituya
causal que invalide lo actuado
Art. 20 Reserva y expedicin de copias. Bajo el entendido que la reserva a que se

refiere deber levantarse tan pronto se practiquen efectivamente las pruebas a
que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el termino general fijado por la Ley
para su prctica.
Sentencia C - 735 de 2003.
Art. 44. Vinculacin del garante. Declar exequible el artculo por la supuesta
vulneracin del principio de separacin de las ramas y rganos del poder pblico,
as como del debido proceso (sentencia C- 648 de 2002)
Art. 55 Notificacin del fallo. Declar inhibida de pronunciarse sobre este artculo.
Art. 59 impugnacin ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Declar

exequible el aparte solamente
Art. 60 Boletn de responsables fiscales.
27
Art. 61. Caducidad del contrato estatal
Art. 63 Control fiscal excepcional. Declarado exequible (sentencia C- 364 de

2001)13
2.1.2. Antecedentes de la crisis en el sistema de control fiscal
En el curso de los ochenta aos de historia de la Contralora General de la

Repblica, (CGR) su estructura ha sido adaptada en diversas oportunidades para
cumplir su funcin de control fiscal, bajo criterios de organizacin de sus
competencias por sectores.
El doctor Ivn Daro Gmez Lee,14 ex Auditor General de la Repblica, cita las
siguientes causas de la problemtica en las Contraloras, as: La crisis general de
legitimidad de los organismos del Estado a finales de los aos 80 se refleja en su
incapacidad de dar respuesta satisfactoria a las expectativas mnimas que tiene la
comunidad de un estado de derecho y en la ineficiencia de las instituciones para
responder a los cambios de las condiciones econmicas, sociales y polticas, as
como para garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales, pero no es solo
eso, algo ms grave sucede: la sociedad pierde credibilidad en las instituciones
pblicas. Es un asunto de peso, por cuanto la confianza que depositan los
ciudadanos en sus instituciones y gobernantes es cuestionada, amenazando la
existencia misma del Estado.
Precisamente la razn de ser de un Estado es el concurso de voluntades de sus

miembros y frente a un propsito comn que se logra a travs de ciertos
instrumentos y organismos; si la sociedad pierde la fe en sus organismos y
autoridades, se est amenazando la existencia misma del sistema.
Eso fue lo que precisamente sucedi con la crisis de 1989, cuando reflejaba una
sociedad que no confiaba en sus instituciones; todos los organismos que
integraban las ramas del poder pblico se encontraban desprestigiados, claro
est, en unos casos por ineficiencia, en otros por corrupcin. Es este escenario de
desprestigio generalizado no escapaban los organismos de control y en particular
las Contraloras.
13
Ibd. Pgs. 68-69.
14
Gmez Lee, Ivn Daro. Control Fiscal y Seguridad Jurdica Gubernamental. Universidad Externado de
Colombia. Facultad de Finanzas, Gobierno y relaciones internacionales. Departamento de Derecho Fiscal.
2006.
28
Los principales factores que desacreditaban a las Contraloras en el preludio del
proceso constituyente fueron: su excesiva burocratizacin, el tamao
desproporcionado de dichos organismos producido por la fuerte politizacin; ya
que los contralores eran elegidos por organismos de naturaleza poltica como el
Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos municipales, sin ningn
control ni criterio tcnico. Las contraloras eran ante todo fortines polticos de la
mayora la cual elega al Contralor. De otra parte en esas instituciones no operaba
el sistema de carrera administrativa.
El ejercicio de algunas funciones eran otro factor de descredito, ya que se

identificaba con la coadministracin, en cada entidad pblica se eriga una
dependencia de control con un Delegado de la Contralora, llamado Auditor. Este
funcionario tena un inmenso poder burocrtico frente a la Administracin, pues
todo contrato, orden de pago, e incluso cada cheque, pasaba a revisin de esos
delegados de esta forma el desempeo de una Entidad dependa de que ellos
dieran su aprobacin. Dichos funcionarios eran apetecidos por la clase poltica por
constituirse en una fuente muy valiosa de informacin indebida con la cual
presionar a los directivos de la correspondiente Entidad.
El control fiscal fundado en el principio de universalidad y de revisin numrico

legal, resulto insuficiente para determinar si las actuaciones de la Administracin
eran eficientes y estaban dando cumplimiento a los fines y objetivos que le son
propios. No obstante los buenos propsitos de la legislacin aqu referenciada, en
la prctica este sistema carecan de criterios que permitieran medir el impacto
positivo o de desarrollo de la gestin realizada por las entidades del Estado, as
como la razonabilidad en el manejo de los recursos.
El control fiscal se realizaba como un examen jurdico y contable de suma

importancia, pero sin contar con un anlisis de la calidad del uso de los recursos
pblicos, y mucho menos sobre el impacto de la inversin pblica en la economa
y en la sociedad. Esta situacin contribua a perpetuar el error, segn el cual, la
eficiencia se media en relacin con la mayor ejecucin del gasto, traducindose en
inercia ante el despilfarro y gasto sin proyeccin. Muchas de nuestras empresas
llegaron a considerables niveles de endeudamiento e ineficacia cuyos costos les
fueron trasladados a los ciudadanos, en incrementos de los impuestos, tasas y
contribuciones.
Bajo la modalidad del control previo, no quedaba claro el lmite entre funcin
administrativa y funcin de control, lo que a menudo se converta en un obstculo
para el desempeo gil de las Entidades Pblicas. El ejercicio eficaz de la
actividad presupuestal se evidenciaba como un enorme problema con lo cual se
paralizaba la actividad estatal. As se generalizaba; un Estado signado por el
estigma de la desconfianza, que mencionaba ya ALAIN PEREYFFITT en su obra
29
el mal latino, donde el sinnmero de trabas, controles y rutas crticas encarecen el
costo de cualquier proyecto.
De la escasa independencia de las contraloras dentro de la estructura del Estado

tambin se deriva un cierto malestar; por este motivo el tema fue ampliamente
debatido a nivel jurisprudencial y doctrinal, para definir el grado de autonoma
respecto de los dems rganos que conforman el poder pblico.
Estas discusiones arrojaron como resultado variadas posiciones que pueden

catalogarse de esta manera: una primera asume que la Contralora es parte de la
Administracin porque no ejerce funciones jurisdiccionales ni legislativas. La
segunda tesis sostiene que la Contralora es un rgano derivado del poder
legislativo; su fundamento es que la eleccin del contralor tiene origen en el
Congreso de la Repblica, a quien pertenece la mxima prerrogativa del control de
la Hacienda pblica, ejercido en representacin de la comunidad, por lo tanto es
un poder derivado del parlamento. La tercera tesis sostiene que el rgano de
control cumple una funcin especial en el estado moderno y, por tanto es
equiparable a otra rama del poder pblico o por lo menos independiente de esta,
situacin que no rie con que tengan estrechas relaciones de apoyo tcnico con el
Congreso, para que este ltimo ejerza su control poltico del manejo de fondos y
polticas pblicas de la administracin.
Por ltimo, otro factor que incidi en la crisis del control fue la carencia de
mecanismos para hacer efectiva la responsabilidad de los administradores del
erario, lo que acrecent el fenmeno de corrupcin en nuestras instituciones, ya
que no exista la manera de que aquellos respondieran con su propio patrimonio
frente a la sociedad por los malos manejos, faltantes, hurto de bienes pblicos.
Las anteriores circunstancias forzosamente se reflejaron en que los resultados de

la gestin de las Contraloras fueran poco alentadores, de escasa calidad en sus
investigaciones y poca solidez en sus pronunciamientos.
Esta era la carencia de legitimidad de las Contraloras que abre paso a la reforma
de la carta por la va excepcional de la convocatoria a una Asamblea Nacional
Constituyente mediante un Decreto de Estado de Sitio.15
Ante la necesidad de introducir reformas fundamentales en la Contralora, se

conformaron comits tales como racionalizacin de la Gestin Pblica,
desburocratizacin, Colombia gil, establecidos en el ao 1981, bajo el Gobierno
del Presidente Julio Cesar Turbay Ayala, quien respecto al tema de control fiscal
elabor un estatuto integral para modernizar la fiscalizacin, a travs de la
15
Externado de Colombia. 2006.
30
eliminacin del control previo, y el fortalecimiento del rea relacionada con la
efectividad de juicios fiscales y la reduccin de personal de la Contralora.
En la comisin Presidencial para la Reforma de la Administracin Pblica del

Estado Colombiano, se present ponencia por parte de Jess Prez Gonzlez-
Rubio, en la que advirti la falta de un control de resultados en la Administracin
para medir la eficiencia de la misma. Seal adems, la conveniencia de crear una
institucin que pueda mostrar cul es el resultado que alcanza el Estado con sus
recursos, y como ese resultado se compara con los objetivos propuestos, ya sea
en el sector pblico industrial y comercial porque a partir de la verificacin se
acabara con la burocratizacin de los funcionarios, se rescatara el principio de
responsabilidad y sera el fin de las fuentes de inmoralidad. Bajo los parmetros
anteriormente sealados se cre un nuevo esquema de control fiscal con base en
la constitucin poltica de 1991.
En vigencia de la Constitucin Poltica de 1991, se han configurado 2 modelos

organizativos de la Entidad. El ltimo de ellos est contenido en el Decreto Ley
267 de 2000, mediante el cual se dictan las normas de organizacin y
funcionamiento de la Entidad, se establece su estructura orgnica y se fijan las
funciones de sus dependencias, entre otros aspectos.16
No obstante los evidentes beneficios reportados en las reformas introducidas por

la Carta de 1991, el modelo que adopt a comienzos de los 90 era excesivamente
ramificado, las unidades que componan cada sector eran las siguientes: revisin
de las cuentas, control fsico y gestin, control financiero y legalidad, y la de
valoracin de los costos ambientales; ello entorpeca la funcin integral de control,
obstaculizaba los canales de comunicacin y coordinacin; marcando una
excesiva dispersin de las decisiones tcnicas en el momento de valorar la gestin
de un sujeto.
La estructura organizativa otorgada a las seccionales no corresponda a las

necesidades reales del ejercicio de la vigilancia fiscal, contaba con subsectores
que no atenda las entidades que se vigilaban, por una especializacin por tipos
de controles que resultaba obesa e inoperante.
Bajo los nuevos fundamentos constitucionales se sigui presentando ineficacia

ante la corrupcin, el mal manejo de los recursos pblicos, y el resarcimiento
patrimonial, tal y como lo afirma el Dr. Ernesto Tuta,17 hoy existen 63 proyectos de
16
Ibd.
17
prcticas del organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales. Manizales. Universidad del Rosario,
septiembre de 2011.
31
control fiscal en el pas, sin los niveles adecuados de coordinacin a nivel nacional
o por lo menos regional, y sin evidencia alguna de ser producto de estudios
tcnicos que garanticen la calidad y pertinencia en su elaboracin, desarrollo y
resultados; se presenta una pesada carga procedimental y de formalismos para la
planeacin y ejecucin de auditoras; escasa calidad y profundidad de los anlisis
y bajos resultados; en algunas zonas del pas el control se ve an ms limitado por
razones de orden pblico y por el asedio de las mafias que controlan algunos
territorios y capturan las instituciones del Estado; la oportunidad, de la calidad y de
la efectividad del control sigue siendo crtica18, y no se considera para la opinin y
los pronunciamientos anuales del Contralor.
Otros autores, tambin han realizado labores investigativas en torno a las

falencias encontradas en la labor misional llevada a cabo por los rganos de
control fiscal, dentro de los cuales resaltan Guillermo Augusto Rodrguez R.,
lvaro Botero Meja, en su libro Proceso de Responsabilidad Fiscal. Comentarios
Crticos; el Doctor Ernesto Tuta Alarcn, en su libro Control Fiscal territorial
validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las
Contraloras territoriales en Colombia, los informes de trabajo de campo a la CGR,
por parte de la Auditora General de la Repblica.
2.2. RESEA HISTRICA DEL SISTEMA DE GESTIN DE CALIDAD EN EL

DESARROLLO Y LA EVOLUCIN DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
La divergencia entre lo pblico y lo privado, no es tan clara cuando se observa

desde la ptica del servicio que se ofrece a la comunidad, puesto que los roles
que han ido asumiendo los particulares a partir de los conceptos neoliberales
introducidos en nuestra actual Carta Poltica, nos permiten vislumbrar el
reemplazo de las actividades estatales en cabeza de particulares, sector que de
una u otra forma contribuye al logro de los fines esenciales del Estado, como la
proteccin de los intereses generales de los asociados, servir a la comunidad y
promover la prosperidad general a travs de la satisfaccin de las necesidades
bsicas de una poblacin, razn sta por la que las actividades de uno u otro
sector tienden a ser las mismas.
Es tal la identidad que existe entre las actividades de dichos sectores que por un
lado el legislador ha contemplado dentro de la estructura de la administracin
pblica, la existencia de empresas industriales y comerciales que compiten en un
marco de igualdad con las del sector privado, y de otro lado estn las empresas
18
Ibd. El mtodo actual justifica y aborda el examen de la gestin fiscal mucho tiempo despus de
realizadas las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los
resultados obtenidos por los mismos.
32
privadas a las que se han asignado la prestacin de servicios pblicos o el
ejercicio de funciones que son de naturaleza eminentemente pblicas.
Debido a la convergencia que existe en el actuar por parte de rganos e

instituciones del sector pblico y privado, en pro de la consecucin de los fines
esenciales el Estado, no es descabellado pensar que las tcnicas o metodologas
aplicadas para el mejoramiento en uno de esos sectores, puedan ser aplicadas en
el otro.
No cabe duda que vivimos en un mundo de mercado cada vez ms

internacionalizado en el cual para que crezcan las empresas o se mantengan,
deben ser ms competitivas, ya que la dinmica de la competencia hace que las
que no se adecuen al entorno terminen por morir. Las empresas deben establecer
polticas de diferenciacin, ser lderes en costos para obtener unos mrgenes
competitivos; para la consecucin de estos fines es indispensable que todo el
personal de la organizacin se involucre y ofrezca lo mejor de s mismo para
contribuir al xito de la empresa.
Los sistemas de gestin de calidad ofrecen a las empresas las bases para poder
conseguir estos objetivos, ya que de un lado ofrecen una mejor imagen de la
empresa, ventaja que se genera como consecuencia del incremento de la
competitividad, y el fomento de la participacin activa y dinmica del personal en
la gestin de la empresa.
Las compaas BAVARIA S.A., EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLIN,

FINAGRO, son un prototipo del xito logrado por el sector privado Colombiano a
nivel mundial, dicho xito se deriva de la introduccin dentro de sus esquemas de
produccin de normas de Gestin de calidad, dada su connotacin de
instrumentos dirigidos a asegurar la calidad de los productos y servicios, y el
nfasis en el enfoque al cliente, la gestin de los procesos, el mejoramiento
continuo, la reduccin en los costos, optimizacin de los resultados operativos y el
bienestar organizacional, circunstancias claves en el logro de sus resultados.
En el Sector Pblico, la necesidad de los Gobiernos iberoamericanos de fortalecer

las capacidades institucionales pblicas para satisfacer las demandas ciudadanas
de integracin y pertenencia, encuentra respuesta en el fortalecimiento de la
calidad de la gestin pblica como un instrumento real al servicio de la cohesin
social;19 en este sentido, la Carta Iberoamericana de calidad en la Gestin pblica,
insta a las administraciones pblicas de los pases de Hispanoamrica a adoptar
estrategias principios y orientaciones de innovacin, racionalizacin y mejora de la
19
Carta Iberoamericana de calidad en la Gestin pblica. Aprobada por la X Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado San Salvador. El
Salvador. 26 y 27 de junio de 2008.
33
gestin pblica, orientadas por la calidad20, para posicionarse favorablemente,
reforzar su influencia y desarrollarse mediante la formulacin de soluciones de
mejora creativas, con el fin de cumplir al mximo las expectativas de la ciudadana
y que sirvan de referencia para la formulacin de sus polticas, planes, modelos y
mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su gestin pblica.
No se cambia la sociedad por decreto, con esta frase Michael Crozier

reflexionaba en 1979 acerca de la necesidad de establecer estrategias de cambio
en las Administraciones Pblicas, a propsito de una amplia reflexin sobre la
necesidad de cambio en estas organizaciones que tanto pueden condicionar el
bienestar y de hecho determinan muchas de nuestras actuaciones cotidianas, a
travs del desarrollo de las polticas pblicas.
As aparecen iniciativas bienaventuradas de reforma o modernizacin, de

necesidad de cambio, que tienen que ver con la insatisfaccin ciudadana por los
servicios pblicos, como la calidad consistente en una filosofa de accin continua
por mejorar con el fin de obtener un producto o servicio de valor para el cliente
tratando de satisfacer sus expectativas; dicho concepto a lo largo de la historia ha
ido evolucionando: en la dcada de 1920 con la implantacin de programas
organizativos tendientes a lo que se conoce como organizacin cientfica del
trabajo (Taylor) se sientan la bases de la calidad mediante la inspeccin o control
del producto como elemento significativo del control de calidad.
En 1950 con el establecimiento de la escuela de relaciones humanas, comienza

una gran revolucin en todos los conceptos anteriores a la guerra y
progresivamente se van implantando ideas organizativas y de control que tiene su
base en la depuracin y el control de los procesos, con la introduccin de mtodos
estadsticos, por parte de Shewart, para el control estadstico del proceso,
distribucin de los valores, lmites de control y de mejora continua, controlando la
produccin y mejores productos a menores costes.
Pero es entre 1970 y 1980 cuando se da un gran salto en la calidad, al concebir

esta como resultado de una accin integral que parte de medidas propiciadas por
el cambio en el concepto de direccin, en una nueva manera de afrontar la misma
a partir de la introduccin de nuevos conceptos y formas, estableciendo la
direccin participativa y por objetivos y aseguramiento de la calidad como parte
fundamental del nuevo enfoque de la gestin integral de la calidad.
En la actualidad el concepto de calidad total representa un avance en el concepto

de calidad integral, viniendo a sintetizar los anteriores y avanzando en una nueva
20
Entendida sta como sinnimo de excelencia en la gestin pblica.
34
concepcin propiciada por la gestin y direccin participativa (Management) y
que abarca a todas las actividades de la organizacin y a todos sus empleados. 21
.
2.2.1. Marco Normativo. La Constitucin Poltica, en su artculo 209, consagra
los principios que rigen la funcin administrativa, los cuales constituyen piedra
angular para la creacin de sistemas como el de gestin de la calidad y el de
control interno, los cuales buscan alcanzar la eficiencia y la eficacia de la
actividad estatal a travs del mejoramiento continuo de la gestin pblica.
Artculo 209.- La funcin administrativa est al servicio de los

intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad
y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la
desconcentracin de funciones. Las autoridades deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un
control interno que se ejercer en los trminos que seale la ley.
La Constitucin en su afn modernizador de todas las instituciones que

constituyen la estructura del Estado, precepta en sus artculos 209 y 269, la
obligacin de las entidades de la administracin, en todas las Ramas del Poder
Pblico, de contar con un sistema de control interno que atribuya la
responsabilidad de su operacin y funcionamiento a las directivas estatales.
Art. 269. En las entidades pblicas, las autoridades

correspondientes estn obligadas a disear y aplicar, segn la
naturaleza de sus funciones, mtodos y procedimientos de control
interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podr
establecer excepciones y autorizar la contratacin de dichos
servicios con empresas privadas colombianas.
Antecedentes de la Ley 872 del 2003. A continuacin se transcriben

algunos apartes de los debates surtidos en el seno del Congreso de la Repblica
para adoptar el Sistema de Gestin de la Calidad aplicable al Sector Pblico, con
el fin de identificar los lineamientos trazados por el legislador en la materia.
Esta iniciativa tuvo origen en dos proyectos, el 03 del 2002 Senado- cuya
finalidad era adoptar el sistema internacional de calidad ISO 9000 en las entidades
estatales y, el 27 del mismo ao Senado- que buscaba la implementacin de un
sistema de gestin de calidad y efectividad en las entidades de orden nacional.
21
CAMARASA CASTER, Juan Jos. La calidad en la Administracin Pblica. Grupo editorial
Educar 2000. Abril de 2004. (en lnea) disponible en http://www.educarm.es/revista8_02.pdf.
35
Las caractersticas de los proyectos acumulados durante el trmite legislativo
eran las siguientes:
El proyecto de ley 03 () propone que se adopte el sistema de

gestin de calidad ISO 9000 en todas las entidades pblicas del
orden nacional, departamental, distrital, municipal y establecimientos
pblicos descentralizados con un plazo de 3 aos para obtener la
respectiva certificacin. Dispone tambin el proyecto (), que el
Sena, ser el encargado de apoyar el proceso de implementacin
del sistema y el ICONTEC llevar a cabo el proceso de certificacin.
La norma ISO 9000 es un referente internacional de calidad

adoptado por numerosas empresas privadas del pas, tambin de
muchas en el mundo y en algunas entidades pblicas colombianas,
la norma define unos requisitos mnimos para la gestin interna de la
calidad, los cuales permiten obtener una certificacin que en el pas
solamente dan tres entidades privadas, dos multinacionales y una
colombiana que es el ICONTEC. Con esta certificacin, las
empresas pueden entrar a operar en mercados exigentes y
aumentar su competitividad mundial.
El proyecto () nmero 27 propone tambin implementar un

sistema de gestin de la calidad en las entidades del orden nacional,
con funciones de administracin pblica, sin embargo no lo refiere a
la norma 9000, sino que describe las caractersticas del sistema, los
agentes obligados, los requisitos y pasos para implementarlo y la
existencia de una certificacin de calidad que no la limita a ISO
9000, aunque la incluye implcitamente entre las certificaciones.22
En el proceso de acumulacin se recogieron aspectos de los dos proyectos

haciendo nfasis en la importancia de generar una cultura de la calidad frente a
una realidad que muestran nuestras instituciones. Expuso la Senadora Ponente:
infortunadamente el tema de la calidad no ha estado muy

presente en el Estado, hay una cultura de indiferencia de los
funcionarios frente a la satisfaccin de los usuarios, ya que se
asume que la gente siempre va a demandar los servicios estatales,
entonces no importa para nada la calidad. Todos conocemos las
quejas de la lentitud de la administracin pblica, la psima atencin
y otras fallas de calidad en el sector pblico.
22
Gaceta del Congreso 107, de 11 de marzo del 2003, pg. 22
36
2.3. RESEA HISTRICA DE LA IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA DE
GESTIN DE CALIDAD EN LA CGR.
Desde el ao 2002, la Contralora General de la Repblica CGR- obtuvo

Certificacin en Calidad por ajustarse a los requerimientos de la norma ISO
9001:2000, y cont con acreditacin Internacional ANSI-RAB QMS, hoy ANAB
(Estados Unidos) y UKAS (Reino Unido).
El proceso de certificacin de la CGR puede researse como sigue: En julio de

2002, la Contralora General de la Repblica obtuvo la certificacin en diseo y
desarrollo de metodologas para el control fiscal, en los procesos misionales
Control y Vigilancia Micro, Control Macro, Responsabilidad Fiscal y Jurisdiccin
Coactiva y Atencin, Promocin y Desarrollo del Control Ciudadano y en los
procesos de gestin de talento humano y gestin de recursos, en las siguientes
dependencias: Contraloras Delegadas de los Sectores Social y Minas y Energa;
Contralora Delegada para Economa y Finanzas Pblicas; Direccin de Estudios
Sectoriales de Medio Ambiente; Contralora Delegada de Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdiccin Coactiva; Contralora Delegada para la Participacin
Ciudadana; Gerencias de Talento Humano y de Gestin Administrativa y
Financiera. Para la Gerencia Departamental del Valle del Cauca, se obtuvo el
certificado en los procesos misionales.
Posteriormente, en diciembre de 2002, se ampli la certificacin a las Contraloras

Delegadas de los Sectores Agropecuario; Gestin Pblica e Instituciones
Financieras; Defensa, Justicia y Seguridad; Infraestructura, Telecomunicaciones,
Comercio Exterior y Desarrollo Fsico; y a las Gerencias Departamentales de
Antioquia, Atlntico, Bolvar, Boyac, Caldas, Cauca, Cesar, Huila, Meta, Nario,
Risaralda, Santander y Tolima, en la totalidad de los procesos que atienden en
coordinacin con el nivel central.
En desarrollo de las actividades previstas en la tercera etapa del proyecto ISO en

la CGR, entre octubre de 2003 y abril de 2004 se ampli el alcance del Sistema de
Gestin de Calidad a las restantes 17 Gerencias Departamentales de Amazonas,
Arauca, Casanare, Choc, Crdoba, Guaina, Guajira, Guaviare, Magdalena,
Norte de Santander, Putumayo, Quindo, Sucre, San Andrs, Vaups y Vichada,
completando as el proceso de certificacin para toda la Entidad.
Entre el 29 de agosto y el 2 de septiembre de 2005 se llev a cabo una visita de

seguimiento en donde se le dio a la CGR la certificacin ampliada hasta
septiembre de 2006. En 2006 se realiz la auditoria de recertificacin del Sistema
de Gestin de Calidad de la CGR. En el mes de septiembre la entidad obtuvo la
37
recertificacin del sistema de Gestin de Calidad, sujeto a la operacin continua y
satisfactoria del mismo.23
En 2007 se efectu la primera visita de seguimiento a la recertificacin del Sistema

de Gestin de Calidad por la firma externa BVQI, actividad que present cero No
Conformidades pero que formul observaciones al sistema de informacin por la
coyuntura de cambios tecnolgicos y requiri acciones preventivas mediante la
implementacin del mapa de riesgos por procesos y no por dependencias. 24 En
2008, se efectuaron las respectivas visitas de seguimiento, con las que concluy el
ciclo de certificacin.
Dado que la Contralora General de la Repblica ha mantenido su compromiso de

mejoramiento continuo, cuya evidencia es la trayectoria descrita y la oportuna
implementacin del Modelo Estndar de Control Interno, es necesario actualizar la
certificacin de calidad ISO-9001 a las normas vigentes y, por tanto, obtener una
nueva certificacin que no desmejore las certificaciones anteriores sino que,
manteniendo las condiciones de las certificaciones previas, se actualice con los
requerimientos de las normas ISO 9001:2008 y NTCGP 1000:2009. Para lo
anterior es necesario contratar una firma certificadora que cumpla con las
acreditaciones segn la normatividad vigente.
La Norma ISO 9001:2000 en la que la CGR obtuvo la certificacin de calidad fue

modificada en noviembre de 2008 por una cuarta edicin que la anul y sustituy.
El Comit Tcnico de ISO y el Foro de Acreditacin Internacional acordaron
vigencia plena de la nueva versin de la norma (NTC ISO 9001:2008) a partir de
noviembre de 2010, lo cual implica que las entidades certificadas deben actualizar
su certificado a los nuevos requerimientos.
De otro lado, en el ao 2009, mediante el Decreto No. 4485, el Gobierno Nacional

adopt la actualizacin de la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica
NTCGP 1000 Versin 2009, la cual establece las generalidades y los requisitos
mnimos para establecer, documentar, implementar y mantener un Sistema de
Gestin de la Calidad en los organismos, entidades y agentes obligados conforme
al artculo 2 de la Ley 872 de 2003 (art. 1).
A travs de la norma tcnica ISO 9001:2008 se establecieron nuevos

requerimientos tcnicos de calidad exigidos internacionalmente, y mediante la
norma tcnica NTCGP 1000:2009 el Gobierno Nacional busca integrar el Modelo
Estndar de Control Interno MECI-, el Sistema Administrativo y el Sistema de
23
INFORME DE AUDITORA A LA GESTIN DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA Vigencia 2006
24
Informe Definitivo de Auditoria Integral a la CGR Vigencia 2007
38
Gestin de Calidad de las entidades pblicas, y a la vez permite articularlos con
los Sistemas de Gestin Ambiental y Seguridad Ocupacional entre otros. 25
2.4. ANTECEDENTES DE OTRAS POSIBLES SOLUCIONES.
Han sido muchas las soluciones propuestas a partir de la idea de mejoramiento

del ejercicio del control fiscal, debido a las implicaciones que conlleva su buen
ejercicio para el bienestar de toda la sociedad; dichas propuestas tuvieron su
origen en la poca moderna desde el cambio estructural con la Constitucin de
1991, a partir de la cual el control previo desapareci y en su lugar se estableci el
posterior y selectivo; la elaboracin de un compendio organizado de control fiscal
que tuvo su principal representacin con la expedicin de la Ley 610 de 2000, la
separacin de la labor de control fiscal de la etapa de adelantamiento y tramite del
proceso de responsabilidad fiscal, a travs de la creacin de una Corte de
cuentas; la modificacin de las normas que regulan el trmite procesal hacindolo
ms gil y dinmico con las leyes 1474 y 1437 de 2011, otras como la supresin
de las Contraloras territoriales, incentivadas en la falta de rigor tcnico resultados
e impacto social, o la propuesta eclctica de modificacin estructural de las
territoriales evitando la supresin, a travs del fortalecimiento de las herramientas
de apoyo, entre otras.
En las propuestas de mejoramiento del servicio misional encargado a los rganos

de Control Fiscal, se destaca la propuesta del Dr. Tuta Alarcn,26 contenida en su
libro Control Fiscal Territorial, consistente en la creacin de un modelo de
contralora tipo, donde se plasma la necesidad de acciones en tres frentes,
fundamentalmente: un bloque de reformas o medidas de contenido constitucional,
otro legal y un tercero de contenido reglamentario por parte de las mismas
autoridades de control fiscal del pas, incluyendo los contralores territoriales.
25
Luis Fernando Ayala Pabn. Director Oficina de Planeacin. Estudios previos del Contrato de
prestacin de servicio certificacin del sistema de gestin de calidad de la contralora general de la
repblica en la norma ISO 9001:2008 y NTCGP 1000:2009 y acreditaciones internacionales.
Seleccin abreviada menor cuanta.
26
Ibid.
39
3. MARCO TERICO
3.1. ADMINISTRACIN PBLICA.
Es un concepto de lmites imprecisos que comprende el conjunto de

organizaciones pblicas que realizan la funcin administrativa y de gestin de
Estado y otros entes pblicos con personalidad jurdica, ya sean de mbito
regional o local. Por su funcin, la Administracin pblica pone en contacto directo
a la ciudadana con el poder poltico, satisfaciendo los intereses pblicos de forma
inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de
forma mediata. Se encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los
organismos que estn en contacto permanente con el mismo. Por excepcin,
algunas dependencias del poder legislativo integran la nocin de administracin
pblica, a la vez que pueden existir juegos de administracin general en los
cuatro poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.
Actualmente el modelo de administracin habitual es el modelo burocrtico

descrito por Max Weber, se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste
entre objetivos y medios.
- Poderes de la administracin.La Administracin posee una serie de

prerrogativas que la colocan en una posicin superior a la del administrado. Entre
dichos poderes destacan:
La interpretacin unilateral de contratos.

La capacidad ejecutiva de los actos administrativos. Es decir los actos de la
administracin deben cumplirse, son obligatorios y la administracin est
autorizada para imponerlos unilateralmente a los particulares.
El sometimiento a una jurisdiccin especializada, la jurisdiccin contenciosa
administrativa.
27
3.2. GERENCIA PBLICA MODERNA.
Las sociedades en general han experimentado importantes transformaciones

durante las ltimas dcadas, cambiando no slo el modo de vida de las personas,
sino tambin la manera cmo actan sus gobiernos. Esto ha sido posible gracias a
la diversificacin y la multiplicacin de los canales de comunicacin, que permiten
que la mayora de la poblacin acceda a informacin en tiempo real desde
distintos lugares del mundo, amplan los escenarios de expresin de los individuos
y facilitan el libre intercambio de productos y servicios alrededor del planeta,
dinmicas que han dado lugar al fenmeno de la globalizacin y han convergido
27
http> www.wikipedia.com
40
en una nueva perspectiva del Estado desde un enfoque liberal, en el que el poder
de la esfera estatal se reduce para dar lugar al estmulo de la iniciativa privada.
Estos procesos han repercutido en el surgimiento de nuevas demandas de la

poblacin a los gobiernos, modificando las relaciones establecidas histricamente
entre los sectores pblico y privado, exigiendo una menor intervencin estatal, por
lo que han surgido importantes dinmicas organizativas en el sector privado, que
han reemplazado con xito al Estado en la prestacin de los servicios pblicos y la
satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos.
En este contexto, la prioridad del Estado pas de la provisin directa de bienes y

servicios a la garanta de condiciones mnimas que permitan el surgimiento y
fortalecimiento de la iniciativa privada, asegurando que los beneficios que de esta
se derivan se distribuyan equitativamente entre los miembros de la sociedad. Para
ello resulta indispensable modernizar la administracin pblica, pasando del
Estado burocrtico tradicional a un esquema ms flexible, eficiente, trasparente y
orientado a satisfacer las demandas de los ciudadanos, a travs de diversos
mtodos administrativos que buscan promover una gestin pblica menos
costosa, ms eficiente y efectiva, los cuales comenzaron a implementarse en Gran
Bretaa, Nueva Zelada y los pases bajos desde los aos ochenta.
En este escenario surge la nueva gestin pblica, como paradigma de la

administracin que se caracteriza por adaptar herramientas de la gestin
empresarial al manejo de los asuntos pblicos, y que propugna por la prestacin
de servicios ms ajustados a las necesidades de los ciudadanos con un enfoque
de eficiencia, competencia y efectividad en la satisfaccin de las demandas
sociales.
La implementacin de este nuevo modelo de administracin implica no slo un

proceso de reingeniera institucional, entendido como la modificacin de las
normas que delimitan las actuaciones de los funcionarios y organizaciones
pblicas sino adems una profunda transformacin de los patrones de
comportamiento que rigen las relaciones entre los agentes del sector pblico, y
entre stos y el sector privado. Tales dinmicas de cambio suelen generar
resistencias entre diversos agentes que pueden ver comprometidos sus nichos de
poder en el Estado, por lo que la aplicacin de la nueva gestin pblica requiere
un enfoque holstico de gestin de cambio que, a travs de una serie de polticas
de formacin e incentivos, permita trasformar las estructuras, procesos y cultura
que predominan en la gestin de lo pblico.
Los procesos de cambio generados por la implementacin de la nueva gestin

pblica, se encuentran enmarcados en cuatro grandes categoras:
41
1. Estado racionalizado o lean state. El enfoque del Estado racionalizado
consiste en analizar cules son las necesidades de los ciudadanos y qu agentes,
pueden prestarlos con mayor eficiencia y calidad, de modo que el Estado haga
slo aquello que los ciudadanos no puedan conseguir por s mismos en el
mercado. En el resto de los casos, el papel de la administracin pblica ha de
enfocarse en la regulacin de los servicios y la potencializacin de sinergias entre
el sector pblico y privado, para satisfacer las demandas ciudadanas. El estado
racionalizado est estrechamente relacionado con una forma de administracin
denominada lean management, que se encamina a lograr la eficiencia econmica
mediante un proceso de mejora permanente de los servicios prestados, el
aprovechamiento del potencial de los funcionarios, la orientacin a la consecucin
de los objetivos y una estructura organizativa horizontal y basada en procesos.
2. Separacin de los niveles estratgico y operativo. La estricta divisin de las

esferas poltica y administrativa resulta fundamental para la NGP, en la medida en
que la primera se enmarca en el mbito de la gestin estratgica, encargada de
definir las polticas globales y sus criterios de aplicacin, mientras que la segunda
asume un papel de carcter opertico en el que se precisa la manera como se
suministran los servicios a los ciudadanos con base en los lineamientos generales
establecidos en el nivel estratgico. Esta divisin denominada, gestin por
contratos, permite que cada esfera se especialice en lo que hace mejor,
reduciendo el riesgo de que los intereses polticos permeen la aplicacin de los
programas o que los funcionarios tcnicos sean quienes decidan el carcter de las
polticas pblicas.
3. Nueva actitud de servicio. Dada la importancia que se le da al ciudadano, la

administracin pblica debe dejar de concebirse como un instrumento coercitivo
dorado de soberana y empieza a percibirse como un rgano para la prestacin de
los servicios a la sociedad. Satisfaccin de las demandas de los ciudadanos por
medio de mecanismos eficientes, efectivos y de calidad.
4. Nuevo modelo de gestin. Inspirado en la estructura gerencia y la

organizacin de las empresas privadas, cuyas principales caractersticas son la
gestin por resultados, la orientacin hacia el mercado, la promocin de la
competencia, el enfoque de los productos, la gestin total de calidad y un
esquema de rendicin de las cuentas sobre los resultados.
Estas caractersticas suponen una serie de ventajas de la NGP con respecto al

modelo burocrtico tradicional, en la medida en que brinda herramientas a los
gerentes y funcionarios para ejecutar sus tareas en forma flexible, eficiente y
trasparente estimulando el liderazgo y la innovacin en el sector pblico,
particularidades que se han asociado tradicionalmente solo a la administracin de
empresas privadas. La flexibilidad del modelo permite adaptar las herramientas
42
que presta a mltiples contextos, adecuando si ejecucin a las necesidades
dinmicas de cada sociedad.
La NGP supone cambios estructurales y culturales que no se producen slo con

la expedicin de regulaciones, sino que se trata de procesos de trasformacin
paulatina de los patrones de comportamiento de los funcionarios y los ciudadanos.
En Amrica Latina se ha avanzado, desde la dcada de los noventas, en aplicar
diversas experiencias que se enmarcan en el paradigma de la NGP, impulsadas
por procesos de modernizacin de origen tanto interno como externo Fondo
monetario internacional y banco mundial. Sin embargo, an no ha sido posible
hacer extensivas la mayora de estas medidas al conjunto de las instituciones
pblicas debido al arraigo de la cultura legalista que se encuentra en el modelo
burocrtico tradicional su mejor soporte, la ausencia de un servicio pblico
profesional y el predominio de una cultura clientelista que obstaculizan esta clase
de trasformaciones.
Con todo, las dinmicas de cambio estn en marcha y en pases como Brasil y
Chile comienzan a observarse notables avances en la administracin del Estado a
partir de herramientas de la NGP, por ltimo la importancia de este nuevo
paradigma parte de la comprensin de que el ejercicio de los derechos
individuales en una democracia liberal est ntimamente ligado a la existencia de
un Estado que brinde las garantas necesarias para proteger las libertades
individuales y asegurar el desarrollo de la iniciativa privada, lo cual es posible tan
slo con la existencia de una administracin pblica moderna, eficiente,
transparente y al servicio de los ciudadanos. 28
LOS PRINCIPIOS DE UNA BUENA DIRECCIN.
1. Toda empresa debe preparar un verdadero equipo y amalgamar los esfuerzos

individuales en un esfuerzo comn. Cada integrante de la empresa contribuye con
algo diferente, pero todos deben contribuir a una meta comn.
2. Los Gerentes y los Directivos son y sern siempre el recurso bsico de

cualquier organizacin, el ms escaso, el ms perecedero, el que se deprecia ms
rpidamente, y en el que se debe invertir ms cantidad de tiempo y esfuerzo en
preparar. Es una responsabilidad prioritaria de un Director General aprender a
gestionar y dirigir a sus directivos.
3. La empresa de hoy y la del maana necesitan directivos con sentido gerencial y

vocacin emprendedora. Casi nunca servir para Directivo en las empresas de
hoy, el perfil de la persona primero de la clase, estas personas tienden a la
28
NAVAS QUINTERO. Andrs. La nueva gestin pblica una herramienta de cambio. En revista
perspectiva (en lnea) edicin 23 de 2010. Disponible en >http://www.revistaperspectiva.com/.
43
especializacin y hoy ms que nunca se necesita una visin de conjunto y el
espritu de emprendedor.
4. La empresa ha de crear una estructura poco compleja y con el mnimo de

niveles posibles. Hay que evitar que detrs de la jerarqua exista una acumulacin
equivocada de poder. El poder cada vez ms se originar en el conocimiento y no
por el lugar que las personas ocupan en la jerarqua.
5. La razn de ser de cualquier empresa es la satisfaccin de los clientes, quienes

de hecho detentan el mximo poder en la empresa Los Gerentes y directivos,
incluso los muy tcnicos deben asumir esta realidad.
6. Una buena Direccin por Objetivos debe hacer posible que cada directivo
controle sus propias realizaciones, de las cuales dar cuenta a su superior y con
quien discutir la situacin y propondr las medidas correctivas pertinentes. Este
es el principio del autocontrol que con seguridad significa una mayor motivacin
y aceptacin de responsabilidad. La direccin por Objetivos al establecer medida
de todos los resultados, permite sustituir la direccin por dominacin, por la
direccin por autocontrol.
7. La direccin general ha de crear el espritu de la organizacin
8. El xito de un buen gerente es conseguir resultados excelentes con gente

normal.
9. La Direccin General debe evitar detentar y centralizar todo el poder
10. La creacin de un significativo espritu de empresa no significa crear un

ambiente de trabajo impregnado de comodidad y relajacin.
3.3. CALIDAD
Consiste en una filosofa de accin continua por mejorar con el fin de obtener un
producto o servicio de valor para el cliente, tratando de satisfacer sus
expectativas.
3.3.1. Definicin del Sistema.En concordancia con la definicin de la norma ISO

900029, consiste en la definicin de un mtodo de trabajo que identifique, coordine
mantenga y asegure que los servicios prestados cumplen con unas
especificaciones previamente establecidas en funcin de las necesidades del
29
Conjunto de la estructura de la organizacin, de responsabilidades, de los procedimientos, de los
procesos y de los recursos que se establecen para llevar a cabo la gestin de la calidad.
44
cliente, a travs de la imposicin de unos requisitos a las actividades y procesos
de la Entidad y su documentacin.
La ley 872 del 2003,30 define en su artculo 1 el sistema de gestin de la calidad

como una herramienta de gestin sistemtica y transparente, aplicable en
general a las entidades del Estado, con un enfoque basado en la identificacin de
los procesos que se surten al interior de cada una de stas. Por tanto la gestin de
la calidad es el procedimiento dirigido al cumplimiento de los objetivos de la
Entidad orientados a la Satisfaccin del cliente y que es aplicable a todos los
procesos internos.
3.3.2. Objetivos. Asegurar la calidad del producto por la va de asegurar la

calidad de los procesosy a la mejora continua31, en orientacin al cumplimiento de
los objetivos y a la satisfaccin de las necesidades del cliente interno y externo.
3.3.3. Caractersticas
nfasis en la optimizacin de la calidad de los productos/servicios, procesos, y

talento humano.
Se originan en una relacin contractual entre proveedores y clientes, bajo
directrices internacionales.
Auditorias basadas en mecanismo de certificacin.
Enfoque basado en procesos Interoperables.
Busca la proposicin y consecucin de objetivos para lograr los ideales de la
Entidad, y detectar las causas de la deficiencia en la prestacin de servicio para
prevenir su futura ocurrencia.
Mediante acciones preventivas, minimiza la posibilidad de incurrir en conductas
que afecten la calidad del servicio.
3.3.4. Principios. Los principios bsicos de la gestin de la calidad, son reglas de

carcter social encaminadas a mejorar la marcha y funcionamiento de una
organizacin mediante la mejora de sus relaciones internas. Estas normas, han de
30
Art. 1o. Creacin del sistema de gestin de la calidad. Crase el sistema de gestin de la
calidad de las entidades del Estado, como una herramienta de gestin sistemtica y transparente
que permita dirigir y evaluar el desempeo institucional, en trminos de calidad y satisfaccin social
en la prestacin de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estar
enmarcada en los planes estratgicos y de desarrollo de tales entidades. El sistema de gestin de
la calidad adoptar en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de
ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones asignadas
por el ordenamiento jurdico vigente.
31
Este enfoque exige una actitud proactiva de autoanlisis y de proposicin de objetivos
permanentemente
45
combinarse con los principios tcnicos para conseguir una mejora de la
satisfaccin del cliente. De acuerdo a lo indicado en la norma ISO 9001, son:
a) Enfoque al cliente: las organizaciones dependen de sus clientes, por lo tanto

deben comprender sus necesidades actuales y futuras, satisfacer sus requisitos y
esforzarse en exceder sus expectativas. Si bien los clientes externos son la razn
de ser de las instituciones, los clientes internos son la razn de ser del trabajo de
cada uno de los que forman la institucin. Calidad, es vender productos que no
regresen, a clientes que si lo hagan.
b) Liderazgo: los lderes establecen la unidad de propsito y la orientacin de la

organizacin. Deben crear y mantener un ambiente interno, en el cual el personal
pueda llegar a involucrarse en el logro de los objetivos de la organizacin. Ms
que jefe ser lder de calidad, con las siguientes caractersticas:
Al servicio de sus trabajadores, da orientacin, ayuda, formacin y apoyo

Resuelve problemas y logra y presenta resultados a travs de su gente.
Conoce su trabajo, sabe el cmo y por qu y lo comparte.
Forma equipos, la suma de voluntades generan sinergia.
Comparte beneficios con trabajadores32. Es oportuno, justo, equitativo.33
Tiene la honestidad como valor principal.
Cumple los compromisos en tiempo y forma.
Privilegiar los resultados sobre los quehaceres.
No comete el mismo error 2 veces.
c) Participacin del personal: El personal, a todos los niveles, es la esencia de

la organizacin, y su total compromiso posibilita que sus habilidades sean usadas
para el beneficio de la organizacin.
d) Enfoque basado en procesos: Un resultado deseado se alcanza ms
32
Tener logros y reconocimientos es una necesidad de todos los seres humanos, segn el
psiclogo Abraham Maslow.
33
Cuando se dice oportuno, deben otorgarse tan pronto como suceda el logro. Por justo se
entiende que para un logro pequeo un reconocimiento pequeo y para un logro grande un
reconocimiento grande. Por equitativos, es a todos igual, sin favoritismos.
Pasos para establecer un plan de reconocimiento son:
1. Definir que se va a reconocer, por ejemplo: logro de resultados, nivel de calidad, puntualidad,
etc.
2. Establecer cmo se van a detectar los logros, establecer indicadores y metas.
3. Decidir con que se van a reconocer los logros.
Esta prctica de reconocer a tu gente, fortalece mucho su integracin, su dedicacin al trabajo y su
compromiso con sus resultados, y es que la gente est cansada de que siempre han visto y vivido
que todo es para el vencedor.es decir para los de arriba.
Establece un principio de reconocimientoReconocer forma parte de mi ser, o algo semejante y
hazlo vlido para todo los lderes de tu empresa.
46
eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan
como un proceso, el cual se interrelaciona con otros34.
e) Enfoque de sistema para la gestin: identificar, entender y gestionar los

procesos interrelacionados como un sistema, contribuye a la eficacia y eficiencia
de la organizacin en el logro de sus objetivos.
f) Mejora continua: del desempeo global de la organizacin.
g) Enfoque basado en hechos para la toma de decisiones: las decisiones

eficaces se basan en el anlisis de los datos y en la informacin previa.
h) Relaciones mutuamente beneficiosas con el proveedor: una organizacin y

sus proveedores son interdependientes, y una relacin mutuamente beneficiosa
aumenta la capacidad de ambos para crear valor.35
3.3.5. Fines. Son los sealados en el artculo 5. de la ley 872 de 2003, y hacen
referencia a: a) Detectar y corregir oportunamente y en su totalidad las
desviaciones de los procesos que puedan afectar negativamente el cumplimiento
de sus requisitos y el nivel de satisfaccin de los usuarios, destinatarios o
beneficiarios;
b) Controlar los procesos para disminuir la duplicidad de funciones, las peticiones
por incumplimiento, las quejas, reclamos, denuncias y demandas;
c) Registrar de forma ordenada y precisa las estadsticas de las desviaciones
detectadas y de las acciones correctivas adoptadas;
d) Facilitar control poltico y ciudadano a la calidad de la gestin de las entidades,
garantizando el fcil acceso a la informacin relativa a los resultados del sistema;
e) Ajustar los procedimientos, metodologas y requisitos a los exigidos por normas
tcnicas internacionales sobre gestin de la calidad.
3.3.6. Implementacin. La NTCGP 1000, contempla una serie de presupuestos

para la implementacin del SGC, en su art. 4, establece los requisitos mnimos
que deben cumplir las entidades, as:
Identificar los usuarios, proveedores, estructura interna, principales funciones,

expectativas sobre el cumplimiento de las funciones, procesos estratgicos
misionales, su secuencia e interaccin, aseguramiento de su eficacia, los puntos
de control sobre los riesgos; realizar la ejecucin de los procesos conforme a lo
documentado, y seguimiento, el anlisis y la medicin y a partir de all implementar
34
El control y seguimiento de los procesos es una herramienta muy til para la mejora interna.
35
CURSO VIRTUAL ISO 9000 modulo Fundamentacin del Sistema de Gestin de la Calidad.
2007.
47
las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y la mejora
continua de estos. Solo se debe documentar aquello que contribuya a garantizar la
calidad del servicio.
3.3.7. Responsables. La responsabilidad de desarrollar, implementar, mantener,

revisar y perfeccionar el sistema de gestin de la calidad recae en la mxima
autoridad de cada entidad, sin que sea viable transferir, mediante acto de
delegacin, una funcin que por su naturaleza est atribuida al representante
legal. El legislador permite que se definan las dependencias y funcionarios que
deban desarrollar el sistema de gestin de la calidad, siendo todos responsables
por el funcionamiento en cada una de sus reas:
Artculo 2. Entidades y agentes obligados.Pargrafo 1. La

mxima autoridad de cada entidad pblica tendr la
responsabilidad de desarrollar, implementar, mantener, revisar y
perfeccionar el sistema de gestin de la calidad que se establezca
de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley. El incumplimiento
de esta disposicin ser causal de mala conducta.
ART. 3.Caractersticas del sistema. El sistema se desarrollar

de manera integral, intrnseca, confiable, econmica, tcnica y
particular en cada organizacin, y ser de obligatorio
cumplimiento por parte de todos los funcionarios de la respectiva
entidad y as garantizar en cada una de sus actuaciones la
satisfaccin de las necesidades de los usuarios.
Artculo 6. Normalizacin de calidad en la gestin. ()

Cada entidad definir internamente las dependencias y
funcionarios que de acuerdo con sus competencias deban
desarrollar el sistema de gestin de la calidad, sin que ello
implique alteracin de su estructura o tamao.
3.3.8. Certificacin. La ley 872 en su artculo 6 dispone que en la fase, de

implementacin del sistema, las entidades debern tener en cuenta la norma
tcnica que expida el gobierno en esta materia, con el fin de cumplir con los
niveles mnimos de calidad exigidos en la misma.
ART. 7Certificacin de calidad. Una vez implementado el

sistema y cuando la entidad considere pertinente podr certificar
su sistema de gestin de la calidad con base en las normas
internacionales de calidad.
Los debates sobre el proceso de certificacin de calidad, llevaron al legislador a

considerarla como un proceso opcional y a dar la posibilidad de que una entidad
48
pblica pueda contratar externamente el proceso de certificacin, considerando
los requisitos legales36 y siempre que no exista entidad certificadora
gubernamental de orden nacional (Ley 872 del 2003).
3.4. GESTIN PBLICA
Es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de

sus fines, objetivos y metas, los que estn enmarcados por las polticas
gubernamentales establecidas por el poder ejecutivo.
Es la gestin con las limitaciones el carcter pblico del cometido. Gestin refiere,
segn el contexto, tanto una prctica (gestin minscula) como un conjunto de
disciplinas (gestin mayscula). Se considera la gestin como prctica y como
disciplina, con particular atencin al papel de la economa.37
3.4.1. Calidad en la gestin pblica. Constituye una cultura transformadora que

impulsa a la Administracin Pblica a su mejora permanente para satisfacer
progresivamente las necesidades y expectativas de la ciudadana, al servicio
pblico, con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos
pblicos; debe medirse en funcin de la capacidad para satisfacer las necesidades
y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas
con los fines y propsitos superiores de la Administracin Pblica y de acuerdo a
resultados cuantificables que tengan en cuenta el inters y las necesidades de la
sociedad.
La concepcin de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos

hasta conformar una aproximacin holstica e integradora de la gestin, donde
cobran especial importancia todas las partes interesadas en sus diferentes formas
de relacin, as como la sostenibilidad y la corresponsabilidad social.
Considerando que las Administraciones Pblicas son instrumentos con que

cuentan los Estados modernos para el desarrollo de las polticas pblicas
encaminadas a garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos,
asegurar el cumplimiento de sus obligaciones cvicas y facilitar la prestacin de los
servicios bsicos de una sociedad del bienestar, deben implementar la calidad
como una herramienta de su gestin, con la finalidad de elevarla a niveles de
excelencia, y obtener resultados sostenibles, con tendencias crecientes de mejora,
36
Adems de los previstos en la ley 80 de 1.993, entre otros debe contar con los estudios que
demuestren la conveniencia y oportunidad de la contratacin y disponer de los recursos
presupuestales.
3737
ORTUN Vicente, gestin Pblica: conceptos y mtodos. Universidad de Oviedo. Tomado de
www.diba.cat/..../promoeco-descar...-Espaa.
49
y que tales resultados se comparen favorablemente con los ms destacados
referentes nacionales e internacionales.
Las iniciativas bienintencionadas de reforma buscan siempre la mejora de la

Calidad de los servicios pblicos, y tienen xito cuando las administraciones se
centran en hacer bien aquello que es esencial para el desarrollo. En este contexto
se requiere que la reforma o modernizacin de las administraciones pblicas, en
definitiva, que las estrategias de cambio y mejora de la calidad de los servicios
pblicos que prestan se basen en las siguientes prioridades:
a) Facilitar el acceso de los ciudadanos y usuarios a los servicios, a travs de

la descentralizacin, simplificacin de los procedimientos, trmites y
protocolos, y disminucin de los costes y aumentando la calidad.
b) Introduccin de tcnicas de gestin que favorezcan un funcionamiento ms

eficiente, eficaz, rpido y prximo a los ciudadanos y usuarios, que
satisfagan sus expectativas y necesidades. Hay que prestar atencin a la
Calidad, los procesos de innovacin permanente, de mejora continua que
exige la concienciacin e involucracin de todos los empleados de las
administraciones, los servidores pblicos.38
3.4.2. La calidad en las administraciones pblicas del siglo xxi. En la

actualidad, el concepto de Calidad Total, representa un avance en el concepto de
calidad integral, viniendo a sintetizar los anteriores y avanzando en una nueva
concepcin propiciada por la gestin y direccin participativa (Management) y
que abarca a todas las actividades de la organizacin y a todos sus empleados.
La nueva orientacin de la Administracin Pblica hacia la Calidad Total, al igual

que las empresas, debe poner nfasis en situar al cliente externo/ciudadano en el
centro de atencin de su organizacin, alcanza a s misma, a sus empleados (los
funcionarios o servidores pblicos) a los cuales se les confiere la categora de
clientes internos. Su estructura debe tender a la transformacin, al aplanamiento
de la jerarqua, a la revalorizacin de la tica, promoviendo el liderazgo, la
satisfaccin de su personal considerada como un factor de calidad, al desarrollo
de nuevas polticas de personal, de gestin del conocimiento y de aprendizaje
organizacional, potencindose en fin, la vinculacin entre empleados y
organizacin, de modo que el trabajo contribuya al desarrollo del individuo en la
esfera personal, aporte un espacio gratificante de participacin e impulse la mejora
38
Carta Iberoamericana de calidad en la Gestin pblica. Aprobada por la X Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado San Salvador, El
Salvador, 26 y 27 de junio de 2008.
50
de la organizacin en el campo de juego de un nuevo entorno de eficacia y
transparencia.
Por otra parte, tanto por el origen de los recursos que distribuyen como por la
propia justificacin de la Administracin Pblica en una sociedad democrtica, su
evolucin pasa, necesariamente, por una orientacin hacia el ciudadano, por una
mayor receptividad ante sus expectativas y por una clara apertura a su
participacin.
As pues la articulacin cabal de diferentes formas de cooperacin y de dilogo

entre la Administracin y los ciudadanos constituye uno de los desafos, en el
plano poltico, con los que se enfrentan todas las sociedades maduras en este
tiempo histrico de comienzos de un nuevo siglo y milenio. En este contexto, la
modernizacin de la Administracin debe constituir un compromiso articulado en
torno a unas estrategias que propicien una administracin pblica eficiente, que
ofrezca servicios de calidad a los ciudadanos y que potencie la participacin,
transparencia y la colaboracin de la sociedad y que d respuesta a las
necesidades sociales.
3.4.3. Estrategias de la administracin para la implementacin del SGC.Son

muchas las iniciativas y experiencias de las Administraciones Pblicas que se han
puesto en marcha para conseguir los cambios deseados en torno a proyectos que
se han basado en alguna de las siguientes estrategias39:
a) Elaboracin de Planes Estratgicos o establecimiento de Planes Directores40.

Definir con claridad los objetivos reales de la organizacin, la capacidad de
alcanzarlos, y recursos para proyectos determinados a travs del planteamiento
de polticas que involucren a toda la Organizacin en laGestin de la Calidad
Total.
b) Rediseo y racionalizacin de procesos y Procedimientos, identificando el mapa

de procesos de la organizacin, sistematizando y midiendo cada proceso,
analizando y mejorando su eficiencia eliminando aquello que no aada valor.
c) Descentralizacin o desconcentracin o transferencia de competencias a favor

de unidades subordinadas, ya sea territorial o funcional.
d) Acercamiento de la administracin al ciudadano con la introduccin de mejoras

de los sistemas de informacin y atencin al ciudadano.
39
Las estrategias debern ser realistas adems de coherentes y complementarias entre s y
debern partir de un anlisis correcto de la situacin actual y realidad de cada organizacin.
40
Ms concretos que los Planes estratgicos.
51
e) Evaluacin de las Polticas Pblicas, y del desempeo del personal.
f) Establecimiento de sistemas de indicadores de calidad de servicios que permita

establecer comparaciones con otros mbitos de la misma actividad, seguir su
evolucin en el tiempo o conocer la valoracin de los ciudadanos respecto del
servicio que recibe o sobre determinados aspectos clave de la organizacin.
g) Introduccin de la metodologa de la Calidad Total basada en los equipos de

iniciativa y mejora en el entorno de la cultura de Cero defectos y la Mejora
continua.
h) Mejora de la gestin econmica y financiera con la gestin eficiente de

ingresos, gastos, patrimonio y compras.
i) Desburocratizacin o racionalizacin normativa o supresin de aquellos

procesos que no aaden valor y slo constituyen trabas que dificultan la
prestacin eficaz del servicio, rediseo y simplificacin de estructuras.
j) Mejora de la productividad en base a metodologas ABC (Activity Base Costing)

y auditoras de gestin.
3.4.4. Condiciones y caractersticas para la aplicacin de las estrategias de

implementacin del SGC.Se requieren los principios bsicos de la gestin de
calidad y adems:
a) Evaluacin de la calidad. Planificar y determinar las estrategias y los cambios

necesarios para alcanzar el nivel de mejora deseable, aportar los medios
adecuados y en el momento requerido para el xito de Plan.
b) Orientacin a los resultados y tica del servicio.
c) Los recursos humanos.Requieren formacin permanente,41 y un clima cultural

proclive al compromiso del personal con el cambio y a su participacin,
involucracin y responsabilidad en el proceso de cambio.42
41
Es necesario como dice Ishikawa que se basen en la formacin e informacin del personal para
garantizar el xito de la operacin. Todo el personal de la Organizacin debe hablar y conocer el
leguaje de la calidad y disponer de formacin en el manejo de las herramientas de la calidad
42
Camarasa Caster Juan Jos. Inspector General de Servicios de la CARM Profesor del Master
de Calidad de la Escuela de Negocios de la Universidad de Murcia. Socio fundador del Instituto
Murciano para la Excelencia IMEX La Calidad en la Administracin Pblica. educar en el 2000.
abril 2004.
52
3.4.5. Contenido finalista de la gestin pblica de calidad. Una gestin
pblica se orientar a la calidad cuando se encuentre referenciada a los fines y
propsitos ltimos de un Gobierno democrtico, esto es, cuando se constituya en:
a. Una gestin pblica centrada en el servicio al ciudadano; y,

b. Una gestin pblica para resultados.
La adopcin de enfoques, modelos, acciones e instrumentos de calidad en la

gestin pblica iberoamericana contribuye a la legitimidad y consolidacin de la
democracia y al logro del desarrollo econmico y social de forma sostenible, con la
mejora de la cohesin social.43
3.4.6. Principios inspiradores de una gestin pblica de calidad
a) Servicio pblico. Las Administraciones Pblicas iberoamericanas estn al

servicio de los ciudadanos y, en consecuencia, darn preferencia a la satisfaccin
de sus necesidades y expectativas.
La orientacin a la calidad en la gestin pblica supone maximizar la creacin de

valor pblico, por lo que tiene que responder al principio de gestin para
resultados. Ello supone un esfuerzo para optimizar la direccin efectiva e
integrada del proceso de creacin de valor pblico, para asegurar la mxima
eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos
de gobierno y su mejora continua.
b) Legitimidad democrtica. Una gestin pblica de calidad tiene que estar

inspirada en valores democrticos y, en tal sentido, constituirse en una garanta y
proteccin de las libertades pblicas consagradas a los ciudadanos.
La legitimidad democrtica de la gestin pblica proviene de la eleccin popular de

las autoridades polticas y de la participacin y control de la ciudadana sobre los
asuntos pblicos. Para ello, las Administraciones Pblicas tienen que ser
transparentes en su gestin, abiertas al escrutinio pblico, tolerantes a la crtica y
permeables a las propuestas de mejora y de cambio provenientes de la
ciudadana.
Tambin, es una fuente de legitimidad el ejercicio independiente de una funcin

pblica profesional, seleccionada bajo el principio del mrito, al servicio de un
programa de gobierno resultante del proceso democrtico.
43
Ibdem.
53
c) Legalidad. Una gestin pblica de calidad implica el sometimiento de la
Administracin Pblica al Estado de Derecho, bajo cuya orientacin se organiza y
acta con racionalidad y objetividad.
El principio de legalidad contribuye a la calidad de la gestin pblica, por ser una

ordenacin consciente de las competencias pblicas atribuidas a los rganos y
entes de la Administracin Pblica, a travs de normas jurdicas.
La calidad en la gestin pblica iberoamericana requiere la formalizacin de los

enfoques, modelos, acciones e instrumentos de calidad, mediante la adopcin de
normas jurdicas que la regulen.
d) Coordinacin y cooperacin. Todos los rganos y entes de la Administracin

Pblica contribuyan a la prestacin de servicios al ciudadano. A tales efectos, las
Administraciones Pblicas iberoamericanas prevern la asignacin de
competencias, relaciones, instancias y sistemas de coordinacin de sus entes y
rganos, para prestar servicios de forma integral al ciudadano.
e) tica pblica. Observancia de valores ticos que la orientan, tales como la

vocacin de servicio pblico, la honradez, la buena fe, la confianza mutua, la
solidaridad y la corresponsabilidad social, la transparencia, la dedicacin al
trabajo, el respeto a las personas y la escrupulosidad en el manejo de los recursos
pblicos.
f) Acceso universal. El ms amplio y fcil acceso espacial y temporal de los

ciudadanos a servicios pblicos de igual calidad, con independencia de la
ubicacin geogrfica de los ciudadanos y del momento en que stos los requieran.
g) Continuidad en la prestacin de servicios. Los servicios pblicos se

prestarn de manera regular e ininterrumpida. En aquellos casos en que esto no
sea posible, se habilitarn las medidas necesarias para evitar o minimizar los
perjuicios que pudieran ocasionarle al ciudadano.
h) Imparcialidad. Atencin a todos los ciudadanos se realiza con imparcialidad,

asegurando que sern tratados con igualdad, sin discriminacin por motivos tales
como el gnero, edad, raza, ideologa, religin, nivel econmico, situacin social o
localizacin geogrfica.
Por causas objetivas, la Administracin Pblica podr establecer discriminaciones

positivas para proteger a los ciudadanos que lo puedan requerir. En todo caso,
corresponde a la Administracin Pblica la defensa del inters general frente a los
intereses particulares.
54
i) Eficacia. La consecucin de los objetivos, metas y estndares orientados a la
satisfaccin de las necesidades y expectativas del ciudadano.
j) Eficiencia. La optimizacin de los resultados alcanzados por la Administracin

Pblica con relacin a los recursos disponibles e invertidos en su consecucin.
k) Economa. El funcionamiento de la Administracin Pblica propenda a la

utilizacin racional de los recursos pblicos, su asignacin debe ajustarse
estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de las
metas y objetivos previstos.
l) Responsabilizacin. Rendicin de cuentas por el desempeo de las

autoridades, directivos y funcionarios pblicos frente a los ciudadanos, y control
social sobre la gestin pblica.
m) Mejora continua. De los procesos, servicios y prestaciones pblicas

centrados en el servicio al ciudadano y para resultados.
3.4.7. Norma tcnica de calidad para la gestin pblica.La norma especfica

NTCGP 1000: 2009 contempla los requisitos para la implementacin de un
Sistema de Gestin de calidad, aplicable a la rama ejecutiva del poder pblico y
otras Entidades prestadoras de servicios, fue implantada en cumplimiento de lo
establecido por el Art. 6 de la Ley 872 de 2003, con el propsito de que las
Entidades pblicas puedan mejorar su desempeo y su capacidad de proporcionar
productos y servicios que respondan a las necesidades y expectativas de los
clientes.
La intencin de los pases al elaborar la norma de calidad y aprobarla en la

Organizacin Internacional de Normalizacin ISO fue la de servir como una
herramienta de gestin para que las empresas pudieran ser ms eficientes,
competitivas, productivas y rentables a travs de la aplicacin de un sistema de
gestin de las organizaciones lgico, ordenado y eficaz que le permite a cada uno
de los colaboradores a travs de la cultura de calidad convertirse en actor principal
del xito o fracaso de la misma,44 razn por la que los objetivos de la certificacin
del sistema de gestin de calidad, son los siguientes:
Fortalecer el Cambio cultural.
44
Cambia la manera de ser y de pensar de los colaboradores al darse cuenta que su funcin es
fundamental en el xito de la empresa y que solamente trabajando en conjunto en una
mancomunada labor de equipo, se puede acceder al reconocimiento y agradecimiento de los
clientes.
55
Consolidar el Modelo de Gestin Integral aplicado a las Entidades de Control
Fiscal en Colombia.
Definir procesos y procedimientos a certificar con norma NTCGP 1000:2009
Sensibilizar en la perspectiva del trabajo en equipo y la calidad total.
Desarrollar las competencias y la capacitacin del talento humano.
Formar auditores de calidad.
Mejorar la comunicacin interna y externa de los rganos de Control Fiscal.
Garantizar el funcionamiento de la cultura del buen servicio.
Perfeccionar el establecimiento de una cultura motivacional y de actitud positiva
del personal para asegurar la eficiencia y eficacia de la labor de Control Fiscal.
Garantizar al ciudadano la efectiva vigilancia de los recursos pblicos.
Orientacin de la norma.
Promueve la adopcin de un enfoque basado en procesos, referido a la aplicacin

de un sistema de procesos45 dentro de la organizacin, junto con la identificacin e
interacciones de los mismos, as como su gestin. Para que una organizacin
funcione de manera eficaz, tiene que identificar y gestionar un gran nmero de
actividades relacionadas entre s.
Los procesos.
a) Estratgicos. Soportan y despliegan las polticas y estrategias de la

organizacin.
b) Misionales. Constituyen la secuencia de valor aadido, desde la comprensin
de las necesidades del mercado, hasta la utilizacin por parte de los clientes.
c) Apoyo. De soporte, dan soporte y apoyo a los procesos operativos.
d) Evaluacin. Mantener los sistemas de gestin bajo parmetros de eficacia,

eficiencia y efectividad mediante la medicin, anlisis, seguimiento e
implementacin de estrategias dirigidas al control y a la mejora continua de los
procesos y procedimientos identificados en la Entidad.
3.5. GESTIN DE CALIDAD.
Es una herramienta de gestin sistemtica y trasparente que permite dirigir y

evaluar el desempeo institucional, en trminos de calidad y satisfaccin social en
45
Un proceso es una actividad que utiliza recursos, y que se gestiona con el fin de permitir que los
elementos de entrada se transformen en resultados y consta de: a.- Unas entradas, b.- Unas
salidas, c.- Una actividad o proceso en s misma, d.- Unos requisitos de control, e.- Una medicin
de la eficacia del mismo, f.- Un responsable del mismo.
56
la prestacin de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual
estar enmarcada en los planes estratgicos y de desarrollo de tales entidades.
Es una estructura operacional de trabajo, bien documentada e integrada a los
procedimientos tcnicos gerenciales, para guiar las acciones de fuerza de trabajo,
la maquinaria o equipos, y la informacin de la organizacin de manera prctica y
coordinada y que asegure la satisfaccin del cliente y bajos costos para la calidad.
Es una serie de actividades coordinadas que se llevan a cabo sobre un conjunto
de elementos (recursos, procedimientos, documentos, estructura organizacional y
estrategias) para lograr la calidad de los productos y servicios que se ofrecen al
cliente, es decir, planear, controlar y mejorar aquellos elementos de una
organizacin que influyen en la satisfaccin del cliente y en el logro de los
resultados deseados por la organizacin.
3.5.1. Funcionalidad.
a) Detectar y corregir oportunamente y en su totalidad las desviaciones de los

procesos que puedan afectar negativamente el cumplimiento de los requisitos y el
nivel de satisfaccin de los usuarios, destinatarios o beneficiarios.
b) Controlar los procesos para disminuir la duplicidad de funciones, las peticiones
por incumplimiento, las quejas, reclamos, denuncias y demandas.
c) Registrar de forma ordenada y precisa las estadsticas y desviaciones
detectadas y las acciones correctivas adoptadas.
d) Facilitar el control poltico y ciudadano a la calidad de la gestin en las
entidades, garantizando el fcil acceso a la informacin relativa a los resultados
del sistema.
e) Ajustar los procedimientos, metodologas y requisitos a los exigidos por normas
tcnicas internacionales sobre la gestin de calidad.46
3.6. EL CONTROL FISCAL
De conformidad con los mandatos de la Constitucin y las leyes, el control fiscal

en Colombia es ejercido por 63 contraloras: una del orden nacional -la Contralora
General de la Repblica-, que vigila los recursos que son propiedad de la Nacin;
32 contraloras departamentales (artculo 272 de la CP) y 30 municipales y
distritales (artculo 21 de la ley 617 de 2000) que operan en aquellos municipios de
categora especial y primera y tambin en los de segunda categora que tengan
ms de 100 mil habitantes.47
46
PINEDA DE MARTNEZ, Rosa. MANUAL PRACTICO TEMAS DE ADMINSTRACIN PBLICA-
500 PREGUNTAS Y RESPUESTAS
47
Los datos y elementos argumentativos del presente captulo fueron tomados de los estudios
Diagnstico del Control Fiscal Territorial en Colombia, con destino a la Misin de Expertos del
Control Fiscal, reunida en el segundo semestre de 2010 con el auspicio del Banco Mundial; y del
trabajo Panorama del control fiscal en departamentos y municipios de Colombia, elaborados por
57
De otra parte, existe como organismo de control de segundo nivel la Auditora
General de la Repblica, que ejerce la funcin de control fiscal a las 63
contraloras del pas (artculo 274 de la CP), organismo que a su vez es vigilado
por la Contralora General de la Repblica.
3.6.1. La Contralora General de la Repblica.Existe una gran responsabilidad

en cabeza de la CGR, por ser un instrumento de apoyo tcnico que contribuye al
cumplimiento del contrato social mediante la vigilancia de la gestin sobre los
recursos pblicos de las entidades estatales, considerando que a ella corresponde
la salvaguarda de la integridad del Tesoro y la Hacienda Nacional.
Para el cumplimiento de su labor constitucional realiza las siguientes tareas: la

auditora general del Balance de la Nacin, la contabilidad Presupuestal y del
balance del tesoro, el registro de la deuda pblica, emite opinin sobre la situacin
de las finanzas y la evolucin de las operaciones efectivas de caja, tanto en
materia de ingresos como de gasto Pblico, elabora las estadsticas fiscales del
Estado y ejerce los controles excepcional, prevalente y concurrente en el nivel
territorial48; stas labores que contribuyen al cumplimiento de las siguientes
finalidades importantes:
1. Promover la transparencia y el adecuado uso de los recursos, estableciendo si

los recursos pblicos se aplican de manera transparente por el gestor pblico, en
procura de satisfacer las necesidades de la comunidad.
2. Promover el mejoramiento continuo de las organizaciones. Los resultados de la

auditora deben permitir una continua retroalimentacin para que la administracin
pueda emprender acciones preventivas y correctivas en procura de lograr mayores
niveles de eficiencia y eficacia.
3. Apoyar a los rganos legislativos. Como organismo tcnico la Contralora

General de la Repblica brinda al Congreso informacin que le permite ejercer el
control poltico que le corresponde. En el caso de las contraloras territoriales,
informan el resultado al Concejo Municipal o a la Asamblea Departamental segn
corresponda.
4. Informar a la comunidad y vincularla al Control Fiscal. La ciudadana es el

principal cliente de las contraloras y es deber de stas mantenerla informada,
la Auditora General de la Repblica en 2010 y 2011 con el apoyo del especialista Ernesto Tuta
Alarcn.
48
TURBAY QUINTERO, Julio Csar. Macroproceso de Direccionamiento estratgico Misin y
Visin de la CGR 2008. Bogot-. Contralora General de la Repblica. 2008.
58
como tambin promover su vinculacin al control fiscal.49
La materia y objeto del control fiscal es la gestin fiscal que se realiza sobre todos
los componentes de la Hacienda Pblica.
En esta direccin la misma Constitucin Poltica determin que los contralores
prescribieran los mtodos y la forma de rendir cuentas sobre la gestin fiscal
realizada -por parte de los responsables del manejo de fondos o bienes pblicos-
e indicar los criterios de evaluacin financiera, operativa y de resultados que
debern seguirse. (268-1).
ESTRUCTURA DE LA CGR.
Ilustracin 1 - Estructura de la Contralora General de la Repblica. Tomada de la

Pgina web Contraloriagen.gov.co.
3.6.2. Procesos Misionales. Para cumplir con la gestin, la CGR acta en el

marco de sus procesos misionales en las siguientes reas:
El componente de procesos misionales se divide en tres reas funcionales de la
49
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA El control fiscal como instrumento para el
mejoramiento de la administracin territorial. Diez (10) de octubre (10) de dos mil siete (2007).
59
Institucin, que gestionan sus asuntos con procedimientos claramente
diferenciados y que generan productos de distinta naturaleza de la siguiente
manera: Control Fiscal micro, Control Fiscal macro, Responsabilidad fiscal y
Jurisdiccin Coactiva (Artculo 2. Decreto 267 de 2000 (febrero 22) Organizacin y
funcionamiento de la CGR.)
3.6.2.1. El control micro o la prctica de auditoras integrales.Mediante las

cuales se revisa de manera peridica, la gestin de cada entidad y se determinan
las observaciones que puedan presentarse en los diversos aspectos de su
gestin. Los hallazgos de orden administrativo detectadas por los auditores, deben
conducir a la entidad a la formulacin de un plan de mejoramiento, que se
convierta en prioridad de accin y en resultados para una gerencia pblica
eficiente. Dicho plan es de obligatoria presentacin y ejecucin, en los trminos
propuestos por la propia entidad y aceptados por la CGR.
TRAMITE DE LA
AUDITORIA
Durante las fases de planeacin y ejecucin (1 Y 2) de la

auditora se tiene en cuenta el enfoque de elaboracin de
informes que se pretende adoptar. Por tanto, el sistema debe
permitir que durante todo el desarrollo de la auditoria el
Memorando de encargo de
informe sea gradualmente estructurado, segn los resultados
auditoria: medio para
informar los aspectos detectados.
generales de auditoria a
practicar.
Conjunto de actividades encaminadas a

decidir previamente los procedimientos a
aplicar en la auditora.
1. FASE DE
ACTIVIDADES
PLANEACIN DE
LA AUDITORIA.
Estudio Evaluacin del sistema de Validacin de lneas de Deteccin y evaluacin Definicin del alcance y
Control interno. auditora. de riesgos. Se completa la estrategia de auditora
Complementario:profundizar
Determinacin de las evaluacin de los
en el conocimiento y
de las Actividades con mecanismos de control
comprensin de Puede ser: a) fundamentado Consiste en la preparacin
el objeto de lograr interno, constituye la base
laorganizacin auditada. en modelos unptimo cubrimiento del trabajo para las etapas
para determinar qu asuntos
reconocidosinternacionalme en el examen a de ejecucin, e informe.
sonde alto riesgo
nte b) basada en riesgos, laorganizacin.
60
.
i. Regular. Se aplica cuando no se conoce al sujeto a auditar; ii. Abreviada. Se cuenta con informacin valida y suficiente sobre el
vigilado; iii. Especial. Especial inters en auditar una lnea especfica de auditora (Ciclo, rea, actividad o proceso); iv. De Seguimiento.
Cuando el sujeto de control haya cumplido con el deber deelaborar y presentar su plan de mejoramiento .
Memorando de planeacin: Contiene todos los datos anteriormente

sealados, para ser comunicados al Jefe.
61
2. FASE DE EJECUCIN
ACTIVIDADES
Seleccin o preparacin de
programas deauditora integral.
Realizacin de pruebas: Para recopilar

las evidencias sobre el funcionamiento
de las actividades claves de la entidad
sujeto de control,
Base de ejecucin de
la
auditoria:Evaluacin
y estudio de todos
los datos.
Determinacin, Calificacin y
validacin de Hallazgos.
62
3. FASE DE PRESENTACIN DE
Involucra la COMUNICACIN de los resultados
INFORME DE LA AUDITORIA
de auditoria al nivel directivo de la
organizacin auditada y a los agentes
externos interesados en su contenido
Con la finalidad de
Establecer si los hallazgos y conclusiones
son:
Adecuados, aceptables y pueden 4. FASE DE SEGUIMIENTO DE LA
implementarse oportunamente y,
Si se comprenden las AUDITORIA
recomendaciones.
Permite verificar
Correccin de las deficiencias detectadas

Cumplimiento al Plan de mejoramiento suscrito
Ilustracin 2- procedimiento de la auditora de control fiscal micro. Elaborado a

partir de informacin obtenida del texto CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA El control fiscal como instrumento para el mejoramiento de la
administracin territorial. Diez (10) de octubre (10) de dos mil siete (2007).
Sistema de Auditoria de la CGR. La metodologa de la auditoria

gubernamental con Enfoque integral contempla un ciclo o Sistema de auditora
que consta de seis componentes. Existen relaciones importantes entre el PGA y
otros proyectos tales como, Siga, Sisco, Siri y el Sice,50incluidos en la
modernizacin tecnolgica de la CGR y que en este momento estn siendo
implementados as:
50
Cada uno proporciona un producto que satisface distintas expectativas organizacionales y se
convierten en insumo principal para la siguiente etapa del proceso.
63
Ilustracin 3- Metodologa de la auditoria gubernamental con Enfoque integral.
Tomada de la Pgina web Contraloriagen.gov.co.
La informacin de la cuenta anual sobre la gestin de quienes manejan recursos

pblicos es hoy el insumo principal para construir los Planes Generales de
Auditora PGAs, que guan la accin de las Contraloras cada ao para adelantar
la vigilancia a las entidades mediante el denominado proceso de auditora
gubernamental con enfoque integral.
Los procesos de responsabilidad fiscal.A travs de los cuales se

busca resarcir al Estado el detrimento al patrimonio pblico provocado por
conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestin fiscal
El control macro y sectorial.Est a cargo de la Direccin de Economa y

Finanzas pblicas.51 A travs del cual se evalan las polticas pblicas desde la
51
Es aquella encargada de desarrollar aquellas tareas relacionadas con el nivel macroeconmico
de la vigilancia de la Gestin Fiscal.All se desarrolla una gran parte del trabajo acadmico de la
CGR, considerado fundamental para el logro del nivel de excelencia que debe caracterizar los
resultados y las opiniones que le corresponde emitir a la entidad, como parte de su administracin,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 106 de 1993. Est compuesta por las siguientes
dependencias: Estadstica Fiscal del Estado. A travs de sta se mantiene un flujo de
informacin calificada, dentro del marco de las ejecuciones presupuestales, de operaciones
efectivas, balances, estados de prdidas y ganancias y saldos de la deuda de todos los niveles del
sector pblico. El sistema de estadsticas ha permitido establecer mtodos de informacin,
mediante los cuales los datos han sido organizados segn las necesidades de distintas clases de
usuarios. Se cuenta con datos del ejercicio, histricos y de identificacin, que conforman bases de
64
desapasionada ptica de las metas y los resultados, se desarrollan estudios de
seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo, se determinan
oportunidades o amenazas en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.
Abarca el examen del comportamiento de las finanzas pblicas y del grado de

cumplimiento de los objetivos macroeconmicos definidos en el plan de desarrollo
y las polticas fiscal y ambiental. La base del mismo lo constituyen las estadsticas
fiscales elaboradas por la CGR, a partir de las cuales se determina el resultado
fiscal de la nacin; ello, a su vez, permite extraer conclusiones sobre la
consistencia de la poltica fiscal, y estimar y analizar los costos incurridos en la
ejecucin de la misma. 52
La organizacin funcional de la Contralora, se ha centrado en la prctica incluso

despus de la reestructuracin de marzo de 2000, en la elaboracin de los
informes que cada ao la Cdefp53tiene que rendir al Congreso, los informes que
pide la Constitucin Nacional, bajo la responsabilidad de la Cdefp son:
INFORME FUNDAMENTO LEGAL

Constitucin Nacional. Artculo
Situacin de las Finanzas del Estado
268, numeral 11:
La Situacin de la Deuda Pblica Ley 42/93 Articulo 39
Cuenta General del Presupuesto y del Ley 5 de 1992, artculo 310
Tesoro numeral 7
Informe sobre Estado de los Recursos
Constitucin Nacional. Artculo 268
Naturales y del Ambiente.
El control fiscal macro, se justifica en que las decisiones de poltica econmica

estn orientadas a la bsqueda de la eficiencia en el uso de los recursos, y a la
equidad en la distribucin de los mismos para procurar el bienestar de la
poblacin. Aqu est el valor agregado que la CGR puede aportar a la sociedad a
travs de las funciones encomendadas a la CDEFp, su importancia, se ve
datos manipulables, cuyas salidas -complementadas con la con construccin de indicadores,

fueron un apoyo permanente de todo el sistema de administracin financiera. - Unidad de
contabilidad Presupuestal. Est integrada por las divisiones de Contabilidad Presupuestal y del
Tesoro y Deuda Pblica, cada una de ellas encargada de cumplir las funciones implcitas en su
denominacin. - Unidad de auditoria de balance a la Nacin. Tiene a su cargo practicar auditoria
al balance general consolidado, balance de la hacienda, balance del Tesoro y dems estados
financieros presentados por el Contador General y la Unidad de contabilidad Presupuestal de la
CGR.
52
Bajo los principios de justicia y equidad, la intervencin estatal debe promover el crecimiento
econmico regional, un medio ambiente apropiado que garantice la supervivencia econmica y
social de la Nacin, el ejercicio del derecho al trabajo y la satisfaccin de las necesidades bsicas
de los ciudadanos.
53
Contralora Delegada de Economa y Finanzas Pblicas.
65
reflejada en: la creacin de la comisin del ingreso pblico, la bsqueda del
consenso para una nueva ley de responsabilidad fiscal, creacin de un plan de
mejoramiento para el balance General de la Nacin.54
La participacin ciudadana.En la vigilancia de la gestin pblica de

manera informada, formada, organizada, efectivamente articulada al ejercicio del
control fiscal y coadyuvando al fortalecimiento de principios ticos y morales en la
sociedad y en el Estado.
La CGR cuenta tambin con el instrumento de la funcin de advertencia como

mecanismo de prevencin, a travs de todas las Contraloras Delegadas, con el
propsito de reaccionar de manera inmediata frente a casos especiales, que
puedan implicar graves riesgos al patrimonio pblico como consecuencia de una
accin de la entidad respectiva. La CGR tiene la potestad legal de examinar
posteriormente la decisin tomada por la administracin.55
Estas reas funcionales tienen una estrecha relacin entre s, por tres razones
bsicas:
i) Apuntan a un propsito comn: garantizar el buen uso de los recursos pblicos.

ii) Tienen fuentes de informacin externa comunes y comparten gran parte de esa
informacin.
iii) Intercambian entre s informacin procesada internamente, bien sea como
insumos o productos intermedios de la cadena de valor. Ejemplos: de esta
estrecha relacin son los hallazgos fiscales de control fiscal micro -que son un
insumo para el proceso de responsabilidad fiscal-; los informes de auditora -que
contribuyen a los informes sectoriales y consolidados del anlisis macro-; los
requerimientos de la auditora del Balance General -condicionan la formulacin.
54
Cambio fortalecimiento institucional y modernizacin tecnolgica. Jos Flix Lafaurie Rivera
Vice Contralor. 2001
55
Contralora General de la Repblica. Julio Csar Turbay Quintero. Macroproceso de
Direccionamiento estratgico Misin y Visin de la CGR 2008.
66
4. PROCESO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN.
4.1. ENFOQUE Y TIPO DE INVESTIGACIN.
La presente Investigacin se basa en un diseo metodolgico de contenido mixto,

cuali-cuantitativo, de tipo explorativo y descriptivo, desde el punto de vista
cualitativo, se trata de determinar cules han sido las falencias ms significativas
en la CGR, que impiden el desarrollo de la labor misional de forma acorde con los
principios de la gestin pblica moderna y la funcin administrativa,y como han
sido abordadas desde la perspectiva del Sistema de Gestin de Calidad
implementado, identificando las soluciones empleadas y las deficiencias que
persisten, al hacer el cotejo con las disposiciones constitucionales, legales y
jurisprudenciales que regulan la labor misional de los rganos de control fiscal; y
cuantitativamente en cuanto se fijan unos indicadores de gestin misional de la
Entidad que son comparados en trminos estadsticos a travs del tiempo para
verificar los resultados, partiendo de las disposiciones normativas y de las
observaciones contenidas en los informes emanados de la Auditora General de la
Repblica, de los Contralores Generales de la Repblica, de la Oficina de
Planeacin de la CGR, de la firma certificadora Burea Veritas, para verificar la
eficacia del Sistema de Gestin de calidad o plantear la solucin jurdica adecuada
para atacar las causas de las problemticas previstas.
En el marco terico desarrollado, se enlazaron una serie de conceptos,

relacionados con la introduccin de la calidad como una estrategia o poltica de la
Administracin pblica, dentro del esquema de gestin pblica moderna; en forma
ms exacta como una herramienta de utilidad en el ejercicio del control fiscal, para
este propsito se investigaron autores como Peter Drucker, Peter Senge, Icontec,
Andrs Navas Quintero, entre otros; as mismo se profundizo el tema de control
fiscal describiendo a grandes rasgos a la CGR, como mximo rgano del control
fiscal y sus procesos misionales.
El diseo estratgico empleado para responder al problema planteado en la

presente investigacin56, inicia con el estudio de los antecedentes de la
implementacin del SGC en la gestin pblica, analizando concretamente el SGC
con que actualmente cuenta la CGR, en paralelo con sus falencias y logros, para a
partir de all identificarlos resultados de su aplicacin, y evidenciar las falencias
persistentes en el desarrollo de las tareas misionales, concluyendo con el
planteamiento de posibles soluciones jurdicas apropiadas.
56
Consistente en determinar si la aplicacin de las normas de Gestin de calidad sirven como
complemento adecuado desde la perspectiva de la gestin pblica para la aplicacin eficaz de las
normas que desarrollan la labor de control sobre los recursos pblicos,
67
4.2. POBLACIN Y MUESTRA.
INVOLUCRADOS CARCTER DEL INTERS
CGR- Directivos
y RECUPERAR LA LEGITIMIDAD FRENTE A LA
empleados SOCIEDAD Y PARA PRESTAR UN SERVICIO
OPTIMO
ORGANISMOS DE EN LA CELEBRACIN DE CONTRATOS PARA
CERTIFICACIN LLEVARA A CABO LAS AUDITORIAS DE
CERTIFICACIN Y SEGUIMIENTO.
CONTRALORAS RECUPERAR LA LEGITIMIDAD FRENTE A LA
TERRITORIALES SOCIEDAD Y PARA PRESTAR UN SERVICIO
OPTIMO
AUDITORA GENERAL COADYUVAR EN LA LABOR DE VIGILANCIA DEL
DE LA REPBLICA CONTROL FISCAL
La Poblacin objeto de estudio de la presente investigacin son los rganos de

control fiscal, y la muestra son las reas misionales de la Contralora General de la
Repblica, y de las Contraloras Territoriales.
Los beneficiarios del desarrollo organizacional de la Contralora General de la

Repblica, son al final de todo, las Entidades Pblicas vigiladas por el Organismo
de Control y la comunidad en general, teniendo en cuenta que una eficiente
prestacin del servicio por parte de un Ente de Control Fiscal direcciona la
correcta destinacin de los dineros pblicos, para que los recursos del erario
pblico sean utilizados en la satisfaccin de las necesidades bsicas de la
poblacin en cumplimento de los fines de un Estado Social de Derecho.
4.3. FUENTES.
Para la recoleccin de datos sobre las variables involucradas, se emplearon

instrumentos de medicin confiables y vlidos, as:
1 Objetivo. - variable: Necesidad de implementacin del SGC en la CGR -

Principales irregularidades que afectan la labor misional de la CGR. FUENTES.
Consulta y anlisis de los informes de Gestin de los diferentes Contralores (1990-
2008) Manuel Francisco Becerra Barney, (1994) Jos Flix Lafaurie Rivera. Vice
Contralor. (2001); Julio Csar Turbay Quintero (2008); los informes de trabajo de
campo a las auditoras practicadas a la CGR,- 2003 - 2010, por la AGR; consulta
de textos de estudios anteriores: Guillermo Augusto Rodrguez R., lvaro Botero
Meja, en su libro Proceso de Responsabilidad Fiscal. Comentarios Crticos; el
Doctor Ernesto Tuta Alarcn, en su libro Control Fiscal territorial validacin de un
modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las Contraloras territoriales
68
en Colombia; el Doctor Ivn Daro Gmez Lee en su libro Control Fiscal y
Seguridad Jurdica Gubernamental.
Anlisis de la informacin. Se tabul la misma, sintetizando todas las

problemticas detectadas por los diferentes Contralores y plasmadas en sus
respectivos informes de gestin, agrupndolos en una tabla que contiene la
relacin entre: las problemticas detectadas, las problemticas asociadas, sus
efectos y las soluciones planteadas para cada una en su momento; as mismo las
falencias detectadas por otros autores fueron analizadas determinando las
posibles causas generales que contribuyen a su formacin.
2 Objetivo. - variable: Sistema de Gestin de Calidad implementado en la CGR,

FUENTES: Consulta y anlisis de informes de la Oficina de Planeacin de la CGR,
el texto de la norma NTCGP 1000:2009, la pgina Web de la CGR, en el link----;
Anlisis de los informes de Gestin de los diferentes Contralores (1990- 2008)
Manuel Francisco Becerra Barney, (1994) Jos Flix Lafaurie Rivera. Vice
Contralor. (2001); Julio Csar Turbay Quintero (2008); Encuestas practicadas a las
Contraloras Territoriales a fin de establecer el porcentaje de implementacin del
SGC y su opinin sobre el mismo.
Anlisis de la informacin. se efectu un paralelo entre el contenido de la norma

de Gestin de calidad y la manera como se implement en la Contralora General
de la Repblica, determinando cual ha sido la estrategia adoptada por la Entidad,
y si la misma ha sido eficaz en la correccin de falencias, advirtiendo las
novedades y actividades desarrolladas a propsito de la aplicacin del sistema de
calidad, para lo cual se acudi a los informes de gestin de los diferentes
Contralores; para examinar el panorama a nivel territorial se elev encuesta a
todas las contraloras del pas, con el fin de identificar las contraloras certificadas
en SGC, los obstculos para la implementacin, su opinin sobre el mismo y los
canales de comunicacin con la CGR, respecto a la temtica.
3 Objetivo. - variable. Resultados de la aplicacin del SGC en la labor misional de

la CGR. FUENTES: Consulta y anlisis de los informes de trabajo de campo
realizados de las auditoras practicadas a la CGR,- 2003 - 2010, por la AGR;
Comparacin del porcentaje de Contraloras territoriales certificadas en SGC, los
resultados de la auditora de certificacin por parte de la firma certificadora Bureau
Veritas, durante el ao 2010, y de la evaluacin de la Gestin de las Contraloras
territoriales llevada a cabo por la AGR., en el ao 2009, denominada Hacia la
trasformacin del control fiscal 2009.
Anlisis de la informacin. Se tabul la informacin relacionada con los resultados

de las auditorias llevadas a cabo por la AGR a la gestin misional de la CGR, para
determinar que falencias importantes siguen afectando la calidad en la gestin, y
su proceso de evolucin, se compararon los resultados extrados de informes de la
69
AGR con los obtenidos por la firma certificadora para llegar a algunas
conclusiones respecto de las causas ms probables de la persistencia de algunas
falencias periodo tras periodo de gestin; respecto de la gestin a nivel territorial
se compar el factor certificacin con gestin, encontrando una relacin
directamente proporcional entre las dos variables.
4 Objetivo - Variable: Posibles soluciones jurdicas aplicables. FUENTES:

Consulta y anlisis de los siguientes autores Mercedes Arajo Oate, Ernesto Tuta
Alarcn, Manuel Alberto Restrepo Medina, en su libro Control fiscal territorial
validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las
contraloras territoriales en Colombia. 2010; anlisis de sentencia de la Corte
Constitucional: C- 167 del 20 de abril de 1995. Exp. D- 754. M.P Fabio Morn
Daz, el texto de las Leyes 610 de 2000, 1474 y 1437 de 2011, Ley 796 de enero
21 de 200357 Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideracin
del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional.; anlisis de los textos: Bonilla
Maldonado, Daniel - Editor Acadmico. Trasplantes del derecho y trasplantes
jurdicos. Editorial Siglo del hombre. Universidad de los Andes Pontificia
Universidad Javeriana- Pensar; Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos
escogidos. Edicin Miguel Carbonell. Editorial TRTTA Instituto de Investigaciones
Jurdicas UNAM; y Gmez Lee, Ivn Daro. Control Fiscal y Seguridad Jurdica
Gubernamental. Universidad Externado de Colombia.
Anlisis de la informacin. Se analizaron alternativas de modificacin de la

estructura actual de los entes de control fiscal, para ello se acudi a la teora de
trasplantes jurdicos a partir del esquema del neoconstitucionalismo, planteado
como una reestructuracin normativa la cual tiene como principal actor la
instauracin de una Corte de Cuentas mediante la aplicacin de un nuevo marco
normativo cuyo fundamento es la Constitucin Poltica de 1991; modificaciones
estructurales a las Contraloras territoriales y la implementacin de herramientas
de apoyo.
Se tabul la informacin relacionada con los resultados de las auditorias llevadas

a cabo por la AGR a la gestin misional de la CGR, para determinar que falencias
importantes siguen afectando la calidad en la gestin, y su proceso de evolucin,
se compararon los resultados extrados de informes de la AGR con los obtenidos
por la firma certificadora para llegar a algunas conclusiones respecto de las
causas ms probables de la persistencia de algunas falencias periodo tras periodo
de gestin; respecto de la gestin a nivel territorial se compar el factor
57
La pregunta 9 del Referendo propone eliminar las contraloras territoriales y que la Contralora
General de la Repblica asuma las funciones de estas, si es necesario, subcontratando con
universidades y fundaciones privadas el control fiscal.
70
certificacin con gestin, encontrando una relacin directamente proporcional
entre las dos variables.
4.4. SISTEMA DE VARIABLES.
En la siguiente relacin se mostrarn las falencias y debilidades ms
representativas presentadas al interior de la Contralora General de la Repblica
bajo el esquema preconstitucional y el planteado por la Constitucin Nacional de
1991, durante los diferentes periodos de gestin desde el ao 1990 hasta 2001, y
el tratamiento dado por el Contralor de turno dentro del periodo respectivo.
71
Tabla 1- Problemticas detectadas - Contralora General de la Repblica 1990-2001
PERI PROBLEMTICAS
PROBLEMTICAS ASOCIADAS EFECTOS SOLUCIONES PLANTEADAS
ODO DETECTADAS
Gran parte de las entidades no estaban

preparadas para asumir el control
previo y perceptivo realizado hasta
entonces por la CGR, y en el peor de
Falta de preparacin de las Entidades no respondan al esquema de
Estructur los casos no contaban con una unidad
1990- Entidades vigiladas para control fiscal Total, donde se examinaban los La aplicacin del esquema de control
a de la de auditora interna, que les garantizara
1994 asumir los cambios de procedimientos de control interno de las total
CGR que sus actividades y operaciones se
origen constitucional. Entidades
realizaban con sujecin a las normas
fiscales y legales, y mucho menos
controlar la gestin de la
administracin.
72
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
En la estructura aprobada en 1975, no
exista la especializacin de las tareas,
ni la articulacin horizontal de las
actividades de las diferentes
dependencias. La infraestructura
orgnica no era la ms adecuada para
afrontar el cambio y los nuevos
Duplicidad de tareas, pronunciamientos
compromisos.
contradictorios o inconsistentes de la entidad
La ausencia absoluta de organizacin a
respecto a la misma situacin, y saturacin
nivel regional.
de la capacidad de respuesta de las La Direccin de la CGR para
La insuficiencia de recursos fsicos y la
entidades ante los distintos requerimientos consolidar el carcter tcnico de la
deficiente utilizacin de los mismos.
del mismo organismo de control. Gener entidad, y erigirla como una
La presencia de claras deficiencias en
Falencias en la prcticas como el despilfarro de recursos, la organizacin de estudio y anlisis
la administracin de los recursos
operatividad de la utilizacin indebida de los mismos por parte adopt los siguientes criterios:
Estructur humanos y de una tradicin de toma de
estructura anterior de la de los administradores pblicos, y la Especializacin sectorial,
a de la decisiones sobre la base de
CGR- Carencia de un apropiacin privada de los recursos pblicos Tecnificacin, Multidisciplinariedad,
CGR motivaciones mayoritariamente de
sistema de control moderno a esta circunstancia puede atribursele una Alto nivel profesional, Funcionalidad,
carcter poltico.
y eficiente. elevada cuota de responsabilidad en que Independencia, Atencin horizontal
El carcter inadecuado del Sistema de
nuestra nacin no le ofrezca hoy a su de funciones por sectores de
Informacin y comunicacin.
poblacin un mayor grado de bienestar, y actividad, Desarrollo de instrumentos
El insuficiente desarrollo de la
como consecuencia: la reducida cobertura de de trabajo.
sistematizacin.
los servicios pblicos y la baja calidad de los
La ausencia de planes globales
mismos. La progresiva prdida de la
La baja disponibilidad presupuestal
confianza de la comunidad en el Estado
para iniciar los cambios exigidos.
La indefinicin de los contenidos de las
normas y de las funciones concretas a
ejercer, as como las consecuencias
polticas y sociales que acarreara la
drstica reduccin de la planta de
personal que se deba adelantar.
73
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Mala imagen que tena la Institucin, la

resistencia al cambio que se adverta en su
interior, y la cultura organizacional regida por
Burocratizacin enorme al interior de la
el clientelismo poltico que caracterizaba a la
CGR; Falta de conciencia de la enorme
entidad. Ausencia de sentido de pertenencia
importancia que tiene el control fiscal
de los funcionarios (obedecan a quienes los
Talento Falencias en el talento para el desarrollo del pas, falta de
haban recomendado, y no a las directivas.)
Humano humano de la Entidad pertenencia. Personal de distintas
La labor CGR lleg a convertirse en fuente de
direcciones para realizar labores de
intromisin ineficiente en la administracin
control de concurrencia
del Estado. Presencia de un porcentaje de
multidisciplinaria.
recurso humano no calificado cuyo perfil no
encuadraba dentro del profesional
correlacionado a las nuevas funciones.
Duplicidad de tareas y desgaste

administrativo en el suministro y manejo de la
En responsabilidad fiscal,
misma informacin. Los fallos con
exista ausencia de Se adecu la nueva planta Directiva
responsabilidad fiscal quedaban pendientes
Respons coordinacin entre los en la cual sobresalen como
de la actuacin desplegada por otros
abilidad ejecutores de los distintos Ausencia de facultad de cobro coactivo. novedades la Unidad de Jurisdiccin
organismos gubernamentales, lo que haca
Fiscal tipos de control fiscal y las coactiva dependiente de la Secretara
que en la mayora de los casos aun
dependencias encargadas General
mediando fallos de esta naturaleza, la
de la etapa investigativa;
corrupcin frente al erario pblico quedara en
la absoluta impunidad.
74
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Generaba desarticulacin entre las

decisiones misionales del nivel territorial y las Ampliacin del alcance del control
directrices que sobre la materia establecan fiscal y el control de Gestin y
las autoridades centrales, desconociendo la resultados y de impacto ambiental en
unidad funcional de la Entidad y su entidades territoriales, gracias a la
naturaleza desconcentrada, trabajo unificacin de las tcnicas de control.
improductivo, esfuerzo considerable para Total reestructuracin de manera que
cumplir sus funciones y mostrar los se constituyera en el respaldo a la
Excesivo clientelismo, el poco
resultados deseados, contribua a Erosionar tarea del control fiscal y creacin de
desarrollo normativo interno, la precaria
la legitimidad de la Contralora frente a la dos niveles administrativos que opera
Errnea aplicacin de la adopcin de metodologas estndar
sociedad, que la consideraba como un la institucin el central y el Regional.
Estructur descentralizacin a la CGR. para los procesos misionales, la
1998- enclave del clientelismo y la misma Atendiendo la nueva concepcin del
a de la (La rplica de las funciones aplicacin de criterios ms polticos que
2002 corrupcin. Tambin afect negativamente la control fiscal propiciada por la
CGR a nivel central y territorial), tcnicos en el ejercicio del control
funcin de vigilancia y control fiscal, en el Constitucin Nacional y por la Ley 42
Deterioro organizacional. fiscal, politiquera, la corrupcin y la
ejercicio del control excepcional o de 1993, la CGR particip en
ineficiencia entronizada en sus mandos
concurrente, as como la funcin de dictar activamente en la elaboracin de la
altos
normas para armonizar el control fiscal en los Ley 106 de 1993, en la cual se
diferentes rdenes, como consecuencia de dictaron las normas sobre
ello, no se logr ejercer un control integral organizacin y funcionamiento de la
sobre los recursos en sus diferentes niveles; Entidad se estableci su estructura
falta de independencia y autonoma; Perdi orgnica y se determin la
respetabilidad, lo cual la hace partcipe de la organizacin y funcionamiento de la
debilidad gradual de gobernabilidad que Auditora Externa.
registra el Estado colombiano.
75
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Mediante la Resolucin Orgnica No.

03469 de 1994, la CGR elabor y
formaliz procedimientos tendientes a
conseguir la articulacin adecuada de
los sistemas de control fiscal con el
proceso de responsabilidad fiscal.
Tales procedimientos han permitido:
Coordinar las actividades de las
Direcciones de Control (central y
regional) con la Direccin de
Investigaciones y Juicios Fiscales,
para identificar con mas facilidad los
Anteriormente, la entidad tena una
hallazgos fiscales. Integrar los
estructura funcional, organizada en
Desarticulacin de los procesos de responsabilidad fiscal
unidades para aplicar los sistemas del
procesos de auditoria, dentro de los resultados del Plan
Procesos control que actuaban en forma
responsabilidad fiscal, Falta de unidad de criterio en la aplicacin del Anual Operativo de Control Fiscal
Misionale desarticulada y con mnimo apoyo
estudios econmicos control fiscal y fragmentacin del mismo (FAO),Intercambiar metodologas de
s tecnolgico, tanto en el nivel central
sectoriales de informacin trabajo entre las diferentes
como en el territorial, carencia de los
fiscal y pronunciamientos. dependencias comprometidas.
ms elementales sistemas de
Programar las labores de las
informacin y procesos de gestin.
unidades de acciones fiscales y
jurdicas y sus divisiones de
investigaciones de acuerdo con los
resultados del Plan Anual Operativo
(PAO) y el Plan Anual de Revisin de
cuentas (PARC). Que el resultado de
la funcin de la entidad se refleje en
forma precisa produciendo, con la
oportunidad que es debida, los fallos
con responsabilidad que se derivan
de un mal manejo de los recursos y
bienes pblicos.
76
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Cultura organizacional altamente
burocratizada.
Carencia de mecanismos apropiados
de supervisin.
Perfiles inadecuados y mala distribucin de
Centralizacin de las decisiones en
recurso humano, situacin que impeda la
los niveles directivos
realizacin de trabajos en la calidad
Ausencia de lneas claras de
requerida. Bajo nivel de articulacin entre La Direccin de la CGR para
autoridad, direccin y control
las necesidades de las dependencias y la consolidar el carcter tcnico de la
Desorden e indisciplina organizacional
asignacin de personal. entidad, y erigirla como una
Supervisin de funciones y
Duplicidad de funciones que generaban organizacin de estudio y anlisis
Equivocada poltica de agrupacin de funciones sin relacin
grupos informales, para el ejercicio de los adopt los siguientes criterios:
administracin de talento lgica bajo una misma direccin.
Talento procesos misionales. Especializacin sectorial,
humano, en los procesos Poco desarrollo de una cultura
Humano Bajo nivel de profesionalizacin y Tecnificacin, Multidisciplinariedad,
de seleccin, asignacin, participativa y de concertacin.
especializacin del talento humano. Alto nivel profesional, Funcionalidad,
capacitacin y promocin. Desplazamiento de criterios tcnicos
La estructura de entonces no responda a Independencia, Atencin horizontal
por otros que respondan a intereses
las exigencias institucionales, pues los de funciones por sectores de
polticos o personales
perfiles de muchos cargos no guardaban actividad, Desarrollo de instrumentos
Descoordinacin en las decisiones y
relacin con las exigencias de idoneidad para de trabajo.
en los procesos de direccin y
cumplir las funciones asignadas (por ejemplo,
administracin de personal.
haba pilotos de aviacin, diseadores de
Traslado de personal no concertado e
modas y exceso de periodistas)
incoherente con los requerimientos
organizacionales.
Manuales de funciones
desactualizados.
77
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
La nueva estructura de la CGR,

ampli la labor de las oficinas ya
existentes para adecuarlas a las
nuevas circunstancias y creo otras
tres: Administracin de Carrera
Las anteriores administraciones no le Administrativa, Sistemas e
otorgaron a la funcin de planeacin y Informtica y relaciones
coordinacin la suficiente importancia, Interinstitucionales y Capacitacin
ni hicieron nfasis en la planeacin Fiscal. En el proceso de cambio stas
estratgica de la tecnologa como han jugado un papel fundamental,
apoyo a los procesos misionales y permitiendo minimizar los
administrativos; En la organizacin Imposibilidad de adaptarse a los cambios de traumatismos propicios de toda etapa
Falta de Directrices
anterior, las tareas de asesora y apoyo la gestin pblica, y de la garanta de los de transicin, toda vez que han
Estructur Gerenciales y de
a la Administracin de la CGR estaban resultados, pese al claro norte que le impona provisto a la Entidad de las
a de la coordinacin.
concentradas en las oficinas de el precepto constitucional; Impeda atender herramientas necesarias para una
CGR Centralizacin de recursos
Jurdica, de planeacin y de Control oportunamente los aspectos mnimos en el adecuada toma de decisiones con su
financieros.
Interno, stas no desarrollaban a nivel seccional. concurso, adems, se han detectado
cabalidad las funciones inherentes a su oportunamente las deficiencias
naturaleza, cual es apoyar a la Alta internas que impiden consolidar en la
Direccin en el proceso de toma de prctica el nuevo papel de vigilancia
decisiones sustentado en actividades de la gestin fiscal. As mismo, han
de verdadera planeacin; organizacin provisto a la CGR del necesario
y control. Clientelismo. soporte tecnolgico (sistemas),
metodolgico y procedimental
(planeacin) para llevar a cabo una
transformacin de la magnitud y
caractersticas que han operado en la
CGR.
78
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
La adquisicin de hardware y software

se realizaba sin que stos respondieran
Atraso tecnolgico en los sistemas de
a las necesidades institucionales; No
informacin e informtica, con lo cual la
exista, planeacin estratgica de largo
entidad mantena sus reas de trabajo como
plazo para incorporar tecnologas de
islas de informacin incapaces de articular
informacin, - carencia de los ms
esfuerzos, la labor la realizaba en "islas" de
elementales sistemas de informacin y
informacin, en las que los procesos eran
procesos de gestin, el flujo de
dbiles, no estaban documentados, y no
documentos no estaba normalizado
respondan a la cadena de valor; adems, se
Sistemas mediante procedimientos claros y
manejaban manualmente.
de apoyo eficaces, y no exista un manejo
para la integral de la gestin fiscalizadora.
realizaci Ausencia de planeacin
n de las estratgica en tecnologa Afectacin de la gestin, tanto administrativa
labores como misional, debe acudir
misionale permanentemente a las entidades del orden
s. Nacional y Territorial para obtener la
informacin que permita realizar los anlisis
La Entidad no posee un sistema
macroeconmicos sobre el estado de las
eficiente que le permita manejar y
finanzas pblicas, no obstante haberse
almacenar en forma electrnica los
solicitado o recibido con anterioridad en la
documentos que diariamente produce.
CGR, Incremento del tiempo en la
recoleccin de informacin y documentacin,
lo cual dificulta, de manera sustancial, la
ejecucin de otras actividades ms
relevantes.
79
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Dificultad en el conocimiento y seguimiento

de las entidades sujetos de control, los
procedimientos administrativos se han visto
La CGR debe mantener un gran afectados, por el exceso en el flujo de
volumen de documentos, tales como: documentos, con prdida de tiempo en los
No dispone de un rea normatividad, manuales, metodologas trmites, debido a la misma estructura de la
Estructur fsica adecuada y suficiente e informes, entre otros. CGR, que obliga al envo permanente de
a de la para salvaguardar el Desorganizacin en el manejo y correspondencia entre los diferentes sitios
CGR volumen excesivo de conservacin de los archivos geogrficos y dentro del mismo edificio del
material generados por las diferentes nivel central, sometindola a radicacin,
actividades misionales y revisin y aprobacin en los diferentes
administrativas. niveles organizacionales, lo que impide
obtener resultados eficientes en la ejecucin
de sus actividades y toma de decisiones
tardas, elel rea misional de la Entidad.
80
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
La Gerencia del Talento Humano no
dispone de un sistema de informacin
adecuado que permita llevar registros
automatizados de todos los procesos a
su cargo, con escasa confiabilidad,
bases de datos aisladas y
procedimientos realizados en forma
manual.
No se cuenta con estadsticas e
indicadores oportunos del desempeo
del recurso humano.
Los registros de personal (comisiones
de servicio, comisiones en otras
entidades, comisiones de estudio,
comisiones al exterior, hojas de vida,
permisos y escalafn), estn
Se implantar un nuevo sistema de
desactualizados. La informacin que se
Gestin de talento humano en el
obtiene de los procesos de nmina y
SIAR, para atender las necesidades
autoliquidacin muestra significativas
de los usuarios. Ser un sistema
Talento Cultura de servicio al diferencias.
amigable, con altos niveles de
Humano cliente interno lenta La sistematizacin de archivos
seguridad, oportunidad y
histricos laborales (algunos
confiabilidad de los registros, y
sistematizados desde1985 y otros
permitir reducir los procesos
desde 1990) es precaria.
operativos.
No hay mecanismos para la captura
de informacin de novedades de
manera desconcentrada, lo cual hace
que las gerencias departamentales
reporten en dichas novedades al nivel
central para su inclusin en el sistema.
No se cuenta con herramientas para
que los usuarios de la gestin del
talento humano puedan generar sus
propios reportes. En la actualidad,
estos se encuentran centralizados en la
Oficina de Sistemas e informtica, con
procedimientos y desarrollos que
exigen la participacin, de personal
especializado en ingeniera de
sistemas.
81
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
La preparacin del plan

General de Auditora, PGA,
se realizaba sin una No se contaba con un plan de
adecuada consideracin supervisin coordinado con la
tcnica de los recursos Secretara Administrativa para
fsicos, humanos y garantizar los recursos financieros. La
financieros que se supervisin se efectuaba nicamente
requeran para su en el nivel central, mientras que en el
ejecucin, como tampoco seccional era ocasional y no se
dispona de un esquema de acompaaba al auditor desde la etapa
prioridades que de planeacin hasta la de elaboracin Una vez concluido el trabajo de campo los
respondiera a las nuevas del informe. procesos de informe eran sometidos a un
exigencias del control proceso de revisin excesivamente
Falencias
posterior y selectivo. demorado por falta de un soporte tcnico y
presenta
adiestramiento para el manejo de este tipo de
das en el ii) Se careca de adecuados
informacin, as como por la ausencia de
proceso mecanismos de evaluacin
trminos internos homogneos para cumplir
de y seguimiento sobre el con dicho trmite. La
ejecucin cumplimiento de las No existan indicadores que permitieran CGR no poda ofrecer una visin en conjunto
del directrices y objetivos evaluar el desarrollo y resultado de las del ente auditado, superpona filosofas
control referentes al PGA, actividades. diversas aplicadas en momentos distintos,
fiscal formuladas por el con la consecuente aparicin de trabajos de
Despacho del Contralor control inadecuadamente compartidos, en
General. algunos casos y espacios vacos en toros.
El control sobre la ejecucin del PGA,
se realizaba por medio de los informes
de avance con criterios de costeo. El
iii) Las herramientas de
anlisis de las cuentas se limitaba a la
planeacin verificacin y
revisin numrico legal, lo que impeda
evaluacin del ejercicio del
cumplir la funcin constitucional de
control fiscal no eran
determinar el grado de economa,
eficientes.
eficacia, eficiencia y equidad de la
actuacin de los responsables del
erario publico
82
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
La CGR, no haba logrado
desarrollar un mecanismo Las decisiones tcnicas y
para homologar los administrativas eran tomadas por el
conceptos y metodologas nivel central, sin la participacin de las
para el ejercicio de la seccionales lo que dificultaba la
auditoria; No se haba unificacin de criterios y la coordinacin
logrado la articulacin entre efectiva sobre el PGA. La rendicin
el PGA y el proceso de de la cuenta consista en la
revisin de cuentas, se presentacin de informacin financiera,
ejecutaban en forma contractual y estadstica; en formatos
independiente por equipos estndar que presentaban dificultad
distintos, lo que generaba para ajustarse a la heterogeneidad de
duplicidad del trabajo los sujetos de control. Los trminos
mayores costos y previstos para la rendicin no eran
pronunciamientos oportunos para articular este proceso
encontrados sobre un con el de auditoria.
mismo sujeto de control.
No exista articulacin en
los sistemas de control
fiscal y el procesos de
Responsabilidad Fiscal una
vez concluido el trabajo
auditor, los traslados o La entidad mantena un enfoque
investigaciones se hacan desarticulado entre los sistemas de
sin la debida evidencia, lo informacin y control que generaban
que ocasionaba en algunos datos inoportunos y baja confiabilidad,
casos, los investigadores ello sumado a un enfoque de control
se devolvieran a las punitivo con escaso poder correctivo.
entidades a practicar las
pruebas y en muchos otros,
despus de 2 o 3 aos los
procesos fueran
archivados.
83
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
La auditora al balance
general de la nacin no
presentaba una adecuada
planeacin que permitiera
obtener un producto de
calidad aceptable, el
Se realizaban actuaciones en forma
trabajo no corresponda a
paralela y desarticulada, por parte de
una cobertura adecuada,
diferentes dependencias de la CGR,
en relacin con los sujetos
con el fin de consolidar la opinin sobre
de control, como tampoco
la auditoria del balance, lo cual
se contaba con
generaba desgaste en los sujetos de
lineamientos especficos,
control
que garantizaran
uniformidad para la
consolidacin del informe
final de la auditora de
balance en las contraloras
territoriales,
Las actividades de la Cdefp no estn
explcitamente relacionadas con los
objetivos del control macrofiscal. Existe El papel de la CGR como asesor tcnico del
Deficienci
confusin entre lo que establece la Congreso no se ha sabido explotar
as en la
Constitucin y la ley, y lo que debe ser adecuadamente en esta rea. Tampoco el
ejecucin Confusin alrededor de lo
el control en esta rea; no se ha asesoramiento a la ciudadana en el impacto
del que debe ser el control
diferenciado claramente lo que son prctico de las medidas macroeconmicas y
control macrofiscal
actividades de gobierno frente a sectoriales; Se conservan algunos
fiscal
actividades propias de control; Se elementos conceptuales del anacrnico
Macro
conservan algunos elementos control previo, sin ningn efecto prctico til.
conceptuales del anacrnico control
previo, sin ningn efecto prctico til.
84
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Se deleg la aplicacin metodolgica

para medir el balance fiscal a las No se est produciendo estadsticas fiscales
entidades fuente de informacin con las de manera adecuada. El manual de
respectivas consecuencias en la estadsticas de finanzas publicas del FMI
calidad de las mediciones. Aunque la 1986. Sin embargo, existe la segunda edicin
metodologa no es compleja, los de este manual (julio de 2001) y ni siquiera
conceptos son precisos y suelen ser el primero se ha aplicado correctamente, en
El fundamento
confundidos con decisiones contables. la prctica se ha presentado una serie de
metodolgico para el
Esto se agrava con la baja cultura operaciones y transacciones pblicas que
procesamiento de
contable, sobre todo en las entidades este formato no recoge y por tanto, estima su
informacin financiera
territoriales capacidad de medicin del balance fiscal. Es
pblico es obsoleto falta
el caso de las asunciones de deuda, el
permanente actualizacin
La alta rotacin de personal en las reconocimiento de nuevos pasivos por parte
de mtodos
entidades fuente hace que la del gobierno y los costos de la crisis del
informacin no sea consistente en su sector financiero, los cuales afectan el Stock
totalidad, por desconocimiento de los de deuda, pero no se reflejan en la medicin
funcionarios encargados del manejo y del balance fiscal, lo que representa una
diligenciamiento de los reportes que enorme inconsistencia en las cuentas
debe rendir a la Contralora Delegada pblicas.
de Economa y Finanzas Pblicas
85
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Los controles para evaluar la
informacin recepcionada son arcaicos,
escasos, simples y no dan garanta de
buena calidad, la seguridad de la
informacin es baja, debido a la falta de
recursos para actualizacin y
adquisicin de software y hardware y
planes de contingencia deficientes o
inexistentes, No existen procedimientos
Imposibilidad en la recuperacin de la
claros para validar la confiabilidad de la
informacin, no existe disponibilidad
informacin con respecto a la
inmediata de la informacin, los tiempos de Las operaciones efectivas de caja en
informacin de otras fuentes o a la
Falta de mecanismos agiles respuesta de los procesos son bajo y existe un formato que recoge la
razonabilidad de las mismas series
y sistemticos para la una alta dependencia de los funcionarios que metodologa de la primera edicin del
estadsticas; La incorporacin de datos,
depuracin y validacin de brindan el apoyo logstico en el rea de manual se implement en la CGR
su mantenimiento y consulta es
la informacin fuente sistemas; La oportunidad y calidad en la desde 1994, y nunca ms se volvi a
ineficiente, debido a que los sistemas
entrega de informes est seriamente revisar.
existentes son obsoletos, como quiera
afectada por demasiados procesos
que estn diseados para incorporar
manuales.
miles de datos de manera manual
(digitar). No hay formatos
estandarizados para incorporar la
informacin por medios electrnicos. Si
la entidad fuente reporta la informacin
en medio magntico, sta se imprime y
se vuelve a digitar elevando el riesgo
de cometer errores en la digitalizacin y
vulnerando la calidad de la informacin.
La organizacin tradicional
La informacin presupuestal , contable
del trabajo ha sido
deuda interna externa y operaciones
individual, es decir, el
efectivas de caja se trabajan
funcionario es responsable Imposibilidad de interrelacionar los diferentes
aisladamente, se encuentran dispersa
de un grupo de entidades y informes respecto al criterio de clasificacin,
en diferentes plataformas ( sistemas
variables de tal manera que consolidacin y evaluacin de la informacin
operativos, bases de datos y hojas de
no tiene un conocimiento para evaluar la consistencia de la misma.
clculo) y no existe ningn sistema o
de la realizacin de su
mecanismo que asegure la
trabajo con el de los
consistencia entre ellas.
dems.
86
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Deficienci Vacos e ineficiencias tanto

as en sustanciales como de
Luego 6 aos de entrada en vigencia
responsa procedimiento en los
de la Ley 42 de 1993
bilidad procesos de
fiscal. Responsabilidad Fiscal.
Mecanismos de seguimiento a los

avances del PGA (Subsanar o
modificar los ejercicios)
Falencias en el soporte de los hallazgos, Por el procedimiento de calidad las
Irregularidades en el manejo del tiempo y del delegadas realizan la trazabilidad del
talento humano, para realizar auditoras, ejercicio auditor
Falta de planeacin para el manejo de desfases en la programacin y ejecucin; Mayores criterios de monitoreo, ms
Deficienci Debilidades en la
los recursos destinados al ejercicio incorrecta aplicacin en la gua de auditora indicadores de Gestin, mayor
2003 as en el programacin y ejecucin
auditor, problemas de fondo en los en la seleccin de la muestra. cobertura. Establecimiento de
2007 control del Plan General de
sujetos de control y de manera Falta de contundencia de los hallazgos Comits de evaluacin para discusin
Micro Auditoras (PGA).
reiterativa Retrasos en la comunicacin de informes de y aprobacin de los informes
auditora. preliminares y finales y validacin de
Disminuy el nmero de auditoras hallazgos.
terminadas. Establecimiento de Cdigo de tica,
valores y autocontrol.
Participacin de las contraloras
delegadas en la elaboracin del PGA.
87
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Reiteracin de los fenmenos jurdicos de la
prescripcin y la caducidad, desconocimiento
de la normatividad aplicable y dems
legislacin concordante, inconsistencias en la
notificacin y comunicacin de los autos
procesales y el nombramiento de
apoderados, deficiencias en el decreto y
prctica de pruebas, suspensin y dilacin
irregular de trminos procesales, inactividad
procesal, incumplimiento y suspensin
Deficienci
injustificada de trminos, fallas en el trmite
as en el
de notificacin y comunicacin de decisiones,
proceso Fallas en el trmite, archivo Deficiente atencin de los procesos de
inconsistencias en la citacin a versin libre,
de y recaudo de los procesos responsabilidad fiscal y jurisdiccin
deficiencias en el nombramiento de
responsa de responsabilidad fiscal coactiva
apoderados de oficio, emisin de autos sin el
bilidad
lleno de los requisitos formales, falta de
fiscal
vinculacin al garante, procesos archivados
por no mrito estando prescritos, prdida de
expedientes y procesos terminados y
archivados por prescripcin. Tambin se
detect diversidad de criterio entre el nivel
central y el desconcentrado frente a la
aplicacin y cumplimiento de algunas
resoluciones orgnicas emitidas por el mismo
ente. No se han culminado los procesos
adelantados en la aplicacin de la Ley 42/93
La valoracin del riesgo no present La valoracin de riesgos requiere de

mayor articulacin con el nivel la participacin del total de las
desconcentrado, si se tiene en cuenta dependencias de la entidad, para
Deficienci La entidad no ha
que las Gerencias Departamentales de hacer un plan de manejo acorde con
as en establecido una estrategia
Antioquia, Atlntico, Arauca, Cauca, las vulnerabilidades presentadas.
control administrativa integral para
Santander y Valle, a la fecha de Mayor compromiso de la alta y media
interno la valoracin del riesgo.
auditoria no haban remitido los mapas direccin, para el xito en la
de riesgo a la Oficina de Control implementacin de una adecuada
Interno. administracin del riesgo.
88
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Dificultades en la
implementacin del
Deficienci
Sistema de Gestin de
as en el
Calidad de las Gerencias
sistema
Departamentales de
Integrado
Amazonas, Arauca,
de
Casanare, Guaina,
Gestin
Guaviare, Putumayo, San
de
Andrs, Vaups y Vichada
calidad.
por problemas logsticos y
presupuestales.
No existe concordancia de
la informacin que manejan
los proyectos tecnolgicos
con lo expuesto en el Plan
Estratgico, en tanto que el
avance de los proyectos en
Sistemas
el plan de desarrollo No se evidenciaron planes de No existe un sistema en los procesos
de apoyo
tecnolgico que presenta contingencia que garanticen la misionales que genere datos estadsticos
para la
un 20.9% en promedio, continuidad de operacin de los confiables para la toma de decisiones, ni Continuar con la ejecucin del
realizaci
mientras que en el informe equipos de cmputo. El Programa de tampoco se evidenci la adquisicin del Proyecto de adquisicin de Software
n de las
de gestin de la vigencia de Modernizacin solo presenta avance en laboratorio forense. Existen deficiencias en e infraestructura informtica FASE II.
labores
2003, informan que la la adquisicin de hardware, mas no en el proceso de planeacin del presupuesto y
misionale
mayora de los proyectos software. las actividades misionales.
s.
los haba entregado la firma
EDS a la Contralora para
la respectiva validacin,
reflejando con esto un
porcentaje de avance por
encima del 60%.
89
PERI PROBLEMTICAS
ODO DETECTADAS
Perdida de oportunidad y desgaste en el

No hay un adecuado
Incumplimiento al procedimiento de seguimiento y control de las peticiones, as
seguimiento a las quejas y
orientacin, recepcin, evaluacin mismo no permite llevar o tener un control
denuncias radicadas en la
2007- traslado, seguimiento, actualizacin, eficaz y oportuno sobre el trmite y
Contralora General de la
2010 respuesta y archivo de las denuncias y seguimiento dado a las solicitudes, a pesar
Repblica, competencia
quejas, versin 1.1, establecidos por la de contar con el observatorio en
directa de la Delegada de
contralora. cumplimiento de los procedimientos
Participacin Ciudadana.
establecidos por la Contralora.
90
Dentro del marco jurdico planteado para el sistema de control fiscal a partir de la
Constitucin Poltica de 1991, y a pesar del nuevo modelo introducido se siguieron
presentando las problemticas anteriormente sealadas, dentro de las cuales se
destacan las falencias en la estructura moderna y eficiente, la ausencia de
coordinacin y de unificacin conceptual y metodolgica entre el control fiscal y la
responsabilidad fiscal, la rplica de funciones a nivel central y territorial; ausencia
de cultura de servicio al cliente interno, organizacin individual del trabajo, falta de
preparacin y conocimiento global de las operaciones, falta de directrices
gerenciales as como de planeacin, seguimiento, verificacin y evaluacin,
ineficiencias en los procesos de responsabilidad fiscal; falta de valoracin del
riesgo, falta de unificacin sobre la interpretacin de la norma.
En consecuencia, y siguiendo lo afirmado por el Dr. Tuta Alarcn 58, la principal

conclusin que deja este anlisis salta a la vista: estamos muy lejos de ser
oportunos, pertinentes y efectivos, principalmente por el modelo de evaluacin y
control concebido, por la ausencia de conocimiento especializado y por la precaria
distribucin y escasa utilizacin de recursos, especialmente de las herramientas
tecnolgicas que ya existen y que estn concentradas en muy pocas contraloras.
Uno de los grandes problemas que enfrenta el control que realizan las contraloras
consiste en que desde la planeacin- centran lo fundamental de su atencin en lo
eminentemente administrativo y marginalmente realiza verdaderas evaluaciones
de contenido fiscal, sin rigor tcnico en la evaluacin del cumplimiento de cada
uno de los principios de la gestin fiscal, no cumplen con objetivos de evaluar para
acertar y mejorar la gestin fiscal examinada.
Las duras condiciones de falta de credibilidad y legitimidad originadas por la

ausencia de oportunidad y calidad, efectividad, cobertura, acertabilidad,
pertinencia del control, pero tambin manifiesta en el fracaso de los propsitos de
los sistemas de control adoptados al interior de las organizaciones que son objeto
de su control.59
58
ARAJO OATE, Mercedes. TUTA ALARCON, Ernesto. RESTREPO MEDINA. Manuel Alberto.
Control fiscal territorial validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las
contraloras territoriales en Colombia. Bogot. Primera Edicin. Editorial Universidad del Rosario.
Agosto de 2010.
59
Ibd.
91
4.4.1. En el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal.60A continuacin
se describirn cada una de las circunstancias que conllevan irregularidades que
afectan el trmite dentro de los procesos de Responsabilidad Fiscal, tramitados
por la Contralora General de la Repblica.
i. Hallazgos indebidamente formulados.
Los hallazgos61 trasladados a la Direccin de Responsabilidad Fiscal, para ser

analizados y dar lugar al trmite de un proceso, se remiten incompletos, sin los
soportes necesarios para probar la existencia del detrimento o los indicios para
identificar al presunto responsable de los mismos, dicha circunstancia conlleva a
que se tenga que dar lugar a la apertura de una indagacin preliminar que en la
mayora de los casos se extiende ms all del trmino consagrado en la ley para
su adelantamiento. (Ms all de los 6 meses establecidos en la Ley 610 de 2000)
Los documentos allegados con el hallazgo, no tienen la validez jurdica necesaria
para ser considerados como pruebas.
ii. Falta de requisitos en el auto de apertura:
Algunos procesos de responsabilidad fiscal tramitados por los organismos que

ejercen control fiscal, no cumplen con los requisitos que la Ley establece, para
aperturar un proceso de responsabilidad fiscal referentes a los contemplados en el
Art. 41 de la Ley 610 de 2000, por diferentes circunstancias entre las cuales se
resaltan las siguientes:
a) El hallazgo no cumple con los requisitos mnimos establecidos para la

presentacin del mismo (condicin, causa, efecto), que permitan determinar la
existencia del hecho, la presencia de detrimento patrimonial al Estado, la
determinacin del dao, o la identificacin de los presuntos responsables, o se
remite sin el sustento suficiente (papeles de trabajo) que pruebe sus fundamentos
de hecho
b) Existiendo con antelacin una etapa de indagacin preliminar, no se ha podido

determinar el presunto dao al patrimonio del Estado.
c) Al incumplir con los requisitos del auto de apertura, el direccionamiento de

dicho proceso sera ambiguo al ignorar el dao que se le ha causado al Estado y
sin saber su cuanta pretender resarcirlo.
60
RODRGUEZ R. Guillermo Augusto. BOTERO MEJA lvaro. Proceso de Responsabilidad
Fiscal. Comentarios Crticos. Bogot. Grupo Editorial Ibez. 2009. Pgs. 125- 133.
61
Los resultados de las auditoras se denominan hallazgos y representan hechos relevantes de la
evaluacin especfica de un asunto en particular. Normalmente se refiere a deficiencias o
debilidades, pero tambin a circunstancias positivas que se deben resaltar y comunicar en el
proceso auditor.
92
iii. Reiteradas nulidades que conllevan dificultad en el desarrollo normal del
proceso, la dilacin de los trminos procesales y la prescripcin.
Teniendo en cuenta la prevalencia del principio de la oficiosidad dentro del trmite

de los procesos de responsabilidad fiscal, en virtud del cual es al Ente de control a
quien le corresponde el impulso del proceso, teniendo en cuenta el deber en
cabeza del Estado de buscar los hechos constitutivos de detrimento al patrimonio,
allegar las pruebas, notificar debidamente los actos administrativos, dar celeridad
a la actuacin procesal, indagar la normatividad vulnerada y el concepto de
violacin entre otros, se presentan las siguientes circunstancias generadoras de
nulidad:
a) El ente de control ha desconocido la aplicacin de la norma especial y dems

legislacin concordante en el trmite y desarrollo del proceso de responsabilidad
fiscal por cuanto se presentaron deficiencias en la notificacin de los diferentes
autos que han conllevado a que reiteradamente se decreten nulidades.
b) Ante la imposibilidad en la ubicacin del presunto responsable se presenta

ausencia en el nombramiento de apoderado de oficio.
c) Desarrollo inoportuno de la prctica de pruebas, cuando ya se encuentra

vencido el trmino para su prctica.
d) Suspensiones de los trminos procesales en forma irregular, por circunstancias

no sealadas en la norma.
e) Ausencia de prctica de versin libre, o prctica de la misma con

desconocimiento del derecho de defensa y de las formalidades legales.
f) Falta de vinculacin en forma oportuna a los garantes, o vinculacin indebida

por medio de una pliza que no ampare como riesgo el hecho generador del
proceso, y violacin del derecho de defensa de las Aseguradoras en su calidad de
tercero civilmente responsable.
g) Deficiencia en el decreto y prctica de medidas cautelares, sin atencin a lo

dispuesto en el Art. de la Ley 610 de 2000, que prohbe su decreto con
temeridad.
h) Falta de unificacin en las normas aplicables dentro de los procesos de

responsabilidad fiscal, normas derogadas como fundamento jurdico de las
decisiones.
iv. Ausencia de la unificacin de criterio en el sustento de las decisiones.
93
Se observa que los rganos de Control al momento de decidir el trmite
administrativo del proceso de responsabilidad fiscal, omiten en algunos casos el
precedente que sobre el asunto ya ha tenido pronunciamiento por parte del mismo
Ente, y en esta medida se impide la constitucin de una lnea de decisin sobre la
temtica y se genera inseguridad jurdica.
v. Variacin contina de las normas internas de los rganos de control

sobre el trmite del proceso, multiplicidad y remisin normativa.
No hay unidad de criterio entre el nivel central y el desconcentrado frente a la

aplicacin y cumplimiento de algunas resoluciones orgnicas emitidas por el
mismo ente que adoptan procedimientos nuevos que influyen en el trmite del
proceso de responsabilidad fiscal (carencia de unificacin en los criterios).
Dentro de los actos administrativos proferidos dentro de los procesos de

responsabilidad fiscal, en algunas ocasiones se invocan normas que se
encuentran derogadas, lo que genera la nulidad de todo lo actuado dentro del
trmite. En este punto se debe tener en cuenta que las normas de carcter local
aplicadas en los Entes territoriales.
vi. Ejercicio de la discrecionalidad por fuera de los lmites sealados en el

artculo 64 del CCA.
La Contralora General de la Repblica, debe cumplir las funciones de orden

constitucional en especial lo preceptuado en el artculo 268 de la Carta Poltica, sin
que para ello deba mediar intervencin ciudadana e institucin alguna, pues por
remisin expresa de la Carta Superior, las funciones del Contralor General de la
Repblica estn puntualmente sealadas.
En el proceso de Responsabilidad Fiscal como en cualquier materia de derecho,

se debe tener en cuenta por parte de los servidores pblicos, que no prima
nicamente la parte procesal, sino que el derecho sustantivo es prevalente, frente
a cualquier procedimiento adjetivo. En materia de juicios fiscales, fuera de la Ley
610 de 2000, existe concurrencia de los cdigos de lo contencioso administrativo,
de procedimiento civil y de procedimiento penal; los cuales tienen ante si la
primaca constitucional, y el derecho jurisprudencial especial, tal y como se
menciona en los fallos de la Corte Constitucional C-635/00 y C-143/01, C-131/02,
entre las ms relevantes.
Las facultades discrecionales de los funcionarios, son aquellas expresamente

regladas y normadas por la Ley, y no pueden ir ms all de lo expresamente
preceptuado, so pena de pasar de lo discrecional a lo arbitrario, grosero o al
quebrantamiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
94
vii. Falencias en la defensa tcnica ejercida por los defensores de oficio.
La prctica social que hacen los estudiantes de derecho, en la defensa de oficio,

en los procesos de responsabilidad fiscal, seala la necesidad que las
universidades deben incluir en el pensum acadmico crditos referidos a la parte
sustantiva y adjetiva del proceso de responsabilidad fiscal; de lo contrario los
consultorios jurdicos universitarios deben abstenerse de nombrar estudiantes de
los ltimos aos de derecho, para ejercer una defensa tcnica para lo cual no
estn ni formados, ni debidamente tutelados por el garante acadmico.
La heterogeneidad de disciplinas del conocimiento que comportan el bagaje

utilizado en el proceso de responsabilidad fiscal, permite recomendar que lo ideal
desde el punto de vista profesional, sea la adopcin mediante convenio de los
rganos de control fiscal y los establecimientos universitarios, del ao de servicio
al control fiscal, y/o de la prctica jurdica gratuita, como se contempla en el fallido
proyecto de ley de reforma a los rganos de control fiscal. Los estudiantes de
Consultorio jurdico no tienen formacin especfica en el proceso de
Responsabilidad Fiscal.
As mismo es necesario establecer la viabilidad de la asistencia de miembros de

consultorios jurdicos de las universidades, como defensores de oficio, teniendo en
cuenta la connotacin de servicio social hacia las clases menos favorecidas, para
lo cual de conformidad con el Art. 1 de la Ley 583 de 2000 62 se debe verificar la
capacidad econmica del usuario (sentencia C-143 DE 2001). Al respecto las
personas presuntamente responsables dentro de los procesos de Responsabilidad
Fiscal, tienen una caracterstica en comn, normalmente son profesionales; o son
contratistas que tienen capacidad tcnica, econmica y jurdica, o bien han sido
elegidos popularmente.
viii. Irregularidades en la suspensin de trminos.
La Contralora General de la Repblica suspende los trminos procesales por

motivos distintos a los permitidos por la ley, como es el caso de las vacaciones de
los funcionarios, puesto que la suspensin solamente procede en el evento de no
poder continuar con el trmite procesal por las circunstancias de fuerza mayor o
caso fortuito o por la declaracin de impedimento o recusacin, conforme lo
establece el Artculo 13 de la Ley 610 de 2000.
As mismo la CGR, profiere la Resolucin Reglamentaria No. 0027 de 04 de abril

de 2006, la cual suspende trminos en los procesos los das 10, 11 y 12 de abril
62
Modificatoria del Art. 30 del Decreto 196 de 1971.
95
del 2006, de das aledaos a la semana santa, suspensin que viola la
normatividad antes mencionada (Art. 13 de la Ley 610 de 2000.)
ix. Prescripcin de los procesos de responsabilidad fiscal.
La Ley 610 en su artculo 9 establece, el trmino de prescripcin de accin de

responsabilidad fiscal, sealando que el mismo corresponde a 5 aos, contados a
partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal si dentro de dicho
trmino no se ha dictado providencia que en firme lo declare.
Bajo esta premisa se advierte en la prctica que dentro de los procesos de

responsabilidad fiscal debido a mltiples causas tales como nulidades, prorroga
innecesaria de los trminos procesales, prctica de pruebas innecesarias,
impertinentes e inconducentes, tarda o indebida vinculacin del tercero civilmente
responsable, falta de organizacin en la documentacin y en general todos los
dems problemas antes reseados ha conducido a que sobre gran parte de los
procesos de Responsabilidad fiscal que podran conducir a una condena a favor
del Estado el rgano de Control pierda competencia para decidir debido al
fenmeno de la prescripcin.
x. Dilacin e inactividad procesal.
Del constante incumplimiento de los trminos procesales establecidos en la Ley

610 de 2000 y dems normas aplicables, para adelantar los procesos de
responsabilidad Fiscal, se genera una dilacin en el tiempo que en muchos casos
llega a los limites determinados por la misma ley, as mismo, los periodos sin
actuaciones procesales hacen que los procesos se prolonguen en el tiempo de
manera injustificada.
Estas circunstancias son unas de las principales causas que contribuyen a la

configuracin del fenmeno de la prescripcin en los procesos de responsabilidad
Fiscal adelantados por los rganos de Control Fiscal.
xi. Inconsistencias en la notificacin.
Se evidenci que la Contrara incumpli trminos establecidos en los artculos 44 y

45 del Cdigo Contencioso Administrativo63 para notificar los autos de apertura del
proceso y los autos de archivo o de imputacin de responsabilidad fiscal de que
trata la Ley 610 de 2000, en sus artculos 40, 47 y 49, respectivamente, teniendo
63
Que consagra el envo de la comunicacin para la notificacin personal debe hacerse dentro de
los cinco (5) das siguientes a la expedicin del acto. En el evento de que no haya sido posible la
notificacin personal transcurridos 5 das del envo de la citacin se debi proceder a la notificacin
por edicto, segn lo dispone el artculo 45 Ibdem.
96
en cuenta que una vez proferido el auto en la mayora de los casos fue notificado
meses o aos despus de proferido, tal y como se presenta en los siguientes
casos:
xii. Inconsistencias referidas a la versin libre.
La Contralora presenta falencias en los procesos de responsabilidad fiscal, en lo

referente a escuchar en exposicin libre y espontnea a los implicados puesto que
en algunos casos no decreta dichas pruebas, en otros decreta las versiones libres
pero no las practica, o cuando las practica no lo hace oportunamente.
xiii. Inconsistencias para el nombramiento de apoderado de oficio.
El Ente de Control omiti en algunos casos, y retard en otros, el nombramiento

de apoderado de oficio al implicado que no le fue notificado el auto de apertura del
proceso en forma personal sino por edicto y que no rindi versin libre o no lo hizo
oportunamente, incumpliendo lo ordenado por el artculo 43 de la Ley 610 de
2000, el cual establece:
si el implicado no puede ser localizado o citado no comparece a rendir versin

libre, se le nombrar apoderado de oficio con quien se continuar el trmite del
proceso
xiv. Inconsistencias en el decreto y prctica de pruebas.
Los procesos de Responsabilidad Fiscal de la Contralora presentan algunas

inconsistencias en lo referente al decreto y prctica de pruebas. En ocasiones
practica pruebas que no han sido decretadas en los correspondientes autos o,
viceversa, decreta pruebas pero no las practica.
La prctica de pruebas no se hace en forma oportuna, existen casos en los cuales

se decretan pruebas que ya obran dentro del proceso. Igualmente se evidenci
que prorrogan sin justificacin los trminos probatorios por 2 meses ms, cuando
en el trmino probatorio inicial dado por el artculo 45 de la Ley 610 de 2000, no se
practic ninguna prueba o el ejercicio probatorio fue incipiente.64
Al observar las irregularidades relacionadas, se puede evidenciar que tienen su

origen principalmente en la falta de capacitacin de los funcionarios, y de los
estudiantes que obran como apoderados de oficio, falta de recursos necesarios
que hagan eficaz la aplicacin del principio de oficiosidad a lo largo del trmite
procesal, ausencia de una base de datos unificada que conserve la lnea de
64
RODRGUEZ R. Guillermo Augusto. BOTERO MEJA lvaro. Proceso de Responsabilidad
Fiscal. Comentarios Crticos. Bogot. Grupo Editorial Ibez. 2009. Pgs. 125- 133.
97
precedentes de decisiones para la unidad de criterio y la seguridad jurdica, as
como falta de unidad y publicidad en la aplicacin de las normas, en general se
trata de un complejo proceso que por las falencias anotadas deriva en muchas
nulidades e anomalas sustanciales y procesales, que afectan el efectivo
resarcimiento de patrimonio pblico malgastado a consecuencia de una indebida
gestin fiscal.
4.4.2. En el Sistema de Control Interno. La experiencia prctica ha demostrado

que no hay claridad frente a cules son los componentes y elementos precisos del
control fiscal interno, objeto de evaluacin del control fiscal externo y, entonces,
las contraloras han venido evaluando en toda su dimensin, los tres (3)
subsistemas, ocho (8) componentes y 29 elementos constitutivos del sistema de
control interno, usurpando quizs funciones propias de las oficinas de control
interno, que deben realizar evaluaciones de todo el sistema y auditoras internas.
Vale decir, la responsabilidad de los gobernantes, quienes tienen a su cargo la
efectividad del control interno no puede eludirse. Veamos lo que dice al respecto el
actual Auditor General de la Repblica:
Es de precisar que el control fiscal interno, no conlleva per se

retorno al control previo de recursos, (), sino que comprende una
vigilancia de recursos sin coadministracin, sin autorizaciones ni
refrendaciones, tal como lo dispone el pargrafo del artculo 12 de la
Ley 87 de 1993, pero s con advertencias para que los ordenadores
del gasto tomen medidas de prevencin ante la evidencia de
prcticas irregulares evidenciadas por las autoridades de control
interno. 65
El control fiscal interno que involucre cada uno de los componentes del concepto
de gestin fiscal definido en la Constitucin y contemplado en la Ley 610 de 2000,
no ha sido claramente definido, ni reglamentado, ni aplicado.
La exposicin de motivos de la Ley 87 de 1993 argument que:
Los elementos del control interno presuponen la bsqueda de la

legalidad en todas las operaciones y en especial en las
transacciones financieras, la salvaguardia de los activos y recursos
de la entidad, el registro adecuado, oportuno y exacto de las cifras
contables y estadsticas oficiales, la adecuada autorizacin de
operaciones financieras y el cumplimiento de los principios
constitucionales para la administracin pblica.
65
ARDILA BARRERA Jaime Ral. Pedagoga prevencin y control social en la lucha frontal contra
la corrupcin. Ponencia ante la Corte Suprema de Justicia, al presentar su nombre al cargo de
Auditor General de la Repblica. Editorial Mundo Grfico Editores. Bucaramanga, Mayo de 2011.
98
() Al exigirse la presencia de sistemas de control interno, se dota a
la Administracin Pblica de elementos para la evaluacin y
retroalimentacin de su gestin fiscal, (resaltado fuera del texto
original) se fortalece el principio de responsabilidad en cabeza de
administradores y se previene la posible co-administracin por parte
de los organismos de control, facilitando a los distintos rganos del
Estado decidir sobre la conveniencia y oportunidad de todos los
actos inherentes al ejercicio del poder.
Como resultado se logra una administracin responsable y
comprometida en la prevencin del fraude, malgasto y abuso,
enfocada a buscar la eficiencia y eficacia de su gestin desligndola
de una funcin de control externo universal y redundante,
permitiendo la independencia suficiente que deber acudir a los
organismos de control para el examen posterior que les compete, a
la luz de la nueva Constitucin Poltica.
De manera que la voluntad del legislador consisti, entre otros propsitos, en dotar
a los organismos del Estado de instrumentos propios de control fiscal interno
que garantizara una adecuada gestin fiscal con los recursos pblicos. Y esos
propsitos, en alguna parte del camino, se extraviaron.
En efecto, no obstante tal mandato constitucional 268-6 Superior., el desarrollo

normativo y reglamentario a partir de la ley 87 de 1993, incluido el Modelo
Estndar de Control Interno MECI, y la prctica real en las instituciones pblicas,
han conducido a que el control fiscal interno no se haya normatizado ni aplicado
en su dimensin preventiva, exigiendo la eficiencia en la utilizacin de recursos y
prevencin del fraude, malgasto o abuso, de acuerdo con los principios generales
de la administracin pblica,() tal como reza el prrafo Definicin de la
mencionada exposicin de motivos.
Adicionalmente, el Decreto 2145 de 1999, por el cual se dictan normas sobre el

Sistema Nacional de Control Interno de las Entidades y Organismos de la
Administracin Pblica del orden nacional y territorial y se dictan otras
disposiciones, estableci:
ARTICULO 6o. REGULADORES. Artculo modificado por el artculo

3 del Decreto 2539 de 2000, el nuevo texto es el siguiente: Son los
competentes para impartir polticas y directrices a que deben
sujetarse los entes pblicos en materia de Control Interno.
()
e) La Contralora General de la Repblica a quien corresponde
reglamentar los mtodos y procedimientos para llevar a cabo la
evaluacin de los Sistemas de Control Interno de las entidades
sujetas a su vigilancia.
99
ARTICULO 8o. EVALUADORES. Son los encargados de medir y
evaluar la eficiencia, eficacia y economa del Sistema de Control
Interno, con el fin de recomendar las mejoras pertinentes.
a) La Contralora General de la Repblica y las Contraloras

Departamentales y Municipales, por atribucin constitucional y legal
les corresponde conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control
fiscal interno de las entidades y organismos pblicos en su
respectiva jurisdiccin, para lo cual podrn tomar como referente
principal el informe de evaluacin del Sistema de Control Interno,
elaborado por la Oficina respectiva o quien haga sus veces.66
Considerando que la Contralora General de la Repblica, de conformidad con la

normatividad anotada, es reguladora y evaluadora del Sistema Nacional de
Control Interno, correspondindole fijar las polticas y directrices en la materia
adems de evaluar y recomendar, la AGR, en sus informes de auditora, elevo
observaciones en varias oportunidades a la oficina de control interno, dado que al
suscribir acciones de mejoramiento, no ejerce las medidas coercitivas y
disciplinarias para establecer responsabilidades, a pesar de la coincidencia
vigencia tras vigencia de las mismas observaciones entre la AGR y la Auditora
Interna, dado que mientras no existan sanciones, se seguirn haciendo las
mismas recomendaciones con el mismo resultado.67
Los actuales planes de mejoramiento no atacan en todos los casos el problema

raz que gener la deficiencia, por tanto, existe el riesgo recurrente de adoptar
controles que resultan costosos e improcedentes.
Adicionalmente, hoy se carece de planes de mejoramiento con criterios

orientadores unificados; cada ente de control interno y externo solicita a los
vigilados disear planes segn sus propias percepciones. No existe autocontrol
efectivo; las oficinas de control interno y la contralora realizan evaluacin a los
controles administrativos no fiscales. Adems, de manera muy formal, los vigilados
actan con planes de mejoramiento porque les toca. 68
66
prcticas del organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales. Primera Edicin. Manizales.
Editorial Universidad del Rosario, septiembre de 2011.
67
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA. Informe definitivo de la auditora regular a la
Contralora General de la Republica vigencia 2009 Bogot D.C., febrero de 2011.
68
100
4.4.3. En la labor desarrollada por las Contraloras Territoriales69.
a. Limitaciones presupuestales. La Ley 617 de 2000, que pretenda poner orden

a las finanzas territoriales, mejorar los ingresos, racionalizar y optimizar el gasto,
en ningn momento estim que el control era fundamental para esos propsitos de
eficiencia. Y, en vez de fortalecerlo, como debi hacerlo, adopt una serie de
medidas de corte eminentemente fiscalista que incluyeron el recorte drstico de
recursos y cualquier posibilidad de desarrollo de los organismos de control fiscal,
medidas de tal magnitud devastadora, que los condujeron a una situacin de
postracin, sin posibilidades siquiera de nivelarse en tecnologas a sus vigilados,
resultando en la mayora de casos peor el remedio que la enfermedad. Empeor la
situacin de las contraloras, debilit los controles, aument responsabilidades y
dej bajo la responsabilidad de ellas buena parte del peso en lo local- de la lucha
contra la corrupcin.
b. Falta de competencia tcnica y experticia de los auditores. Pero, adems

de las debilidades de los auditores gubernamentales en las contraloras
territoriales en cuanto a competencia tcnica y experticia se refiere, las
tecnologas no llegan a todos los entes de control ni a vigilados de manera masiva,
ni equitativa
c. Falta de coordinacin entre los organismos de control. Se excluye para las

territoriales la gestin sobre el SGP del SNR. Y, adems se presenta una
disfuncin sistmica del control fiscal: las 63 contraloras en Colombia no actan
en el nivel territorial o regional de manera coordinada ni armnica; no actan como
sistema. Es preciso reconocer que en el nivel territorial las distintas versiones del
Audite han jugado un importante aunque limitado papel armonizador, puesto que -
como se seal- ste se ha dado con las restricciones propias de ser un
instrumento hecho a la medida, caractersticas, estructura orgnica y
responsabilidades funcionales de la CGR, y para nada consultaba las realidades
locales.
Solamente a manera de ejemplo, la Ley 1416, Por medio de la cual se fortalece el

ejercicio del control fiscal, en su artculo 4 dispuso que las contraloras
territoriales destinen como mnimo el 2% de sus presupuestos para la
capacitacin de sus funcionarios y sujetos de control.

69
101
d. Falencias en participacin ciudadana.El diagnstico sealaba tambin la
existencia de instrumentos de participacin que no eran utilizados con la dinmica
esperada, pues la carencia de informacin de calidad, oportuna, eficiente y eficaz,
generada por la administracin y los organismos de control, impeda una
participacin ciudadana adecuada.
e. Resultados ineficientes. Como ocurre en todo el pas, el control se

circunscriba solamente al producto de la gestin fiscal, y no a los procesos que la
garantizan, situacin que se traduca en un control sobre hechos cumplidos, tardo
e ineficiente.70
4.5. CONFORMACIN DEL SISTEMA INTEGRADO DE GESTIN Y

CONTROL DE CALIDAD (SIGCC) Y CERTIFICACIN EN LA CONTRALORA
GENERAL DE LA REPBLICA - 2010
A) Actual perfil y ltimos avances del SGC.
La integralidad del nombre hace referencia al tratamiento unvoco que debe dar la
entidad a la adopcin de elementos comunes del Sistema de Gestin de Calidad
SGC- y del Modelo Estndar de Control Interno MECI-. Ante la necesidad de
operar las herramientas gerenciales ofrecidas por los dos modelos de una manera
articulada y como el medio que coadyuva a alcanzar tanto los objetivos como la
misin institucional, con mayor grado de eficacia y efectividad, la CGR propuso la
integracin y armonizacin de los dos modelos.
El Sistema Integrado de Gestin y Control de Calidad (SIGCC) en la CGR

armoniza; complementa y hace operativos los requisitos del Sistema de Gestin
de Calidad (SGC) y los elementos de control del Modelo Estndar de Control
Interno (MECI); con el fin de garantizar eficiencia; eficacia; transparencia y
efectividad en la Gestin de la entidad y optimizar sus recursos y procesos.
Para hacer viable la integracin la CGR tuvo en cuenta las indicaciones del
DAFP, segn las cuales los dos sistemas son compatibles y complementarios, 71 y
70
71
La compatibilidad debe entenderse como la posibilidad de que el cumplimiento de los
requerimientos de un sistema aplique para el otro (ejemplo, enfoque por procesos, administracin
del riesgo, medicin de la gestin, comunicacin) y la complementariedad, como la relacin
sinrgica que se da en algunos aspectos, donde unos elementos de una norma enriquecen y
102
actualiz la certificacin del sistema en 2010, definiendo la poltica y los objetivos
de calidad. Estos ltimos, por disposicin normativa, son concomitantes con los
objetivos corporativos del Plan Estratgico, los cuales se materializan con los
respectivos planes de accin.
Tabla 2- ltimos ajustes del Sistema de Gestin de Calidad de acuerdo al sistema

Integrado.
REQUISITO AJUSTE
Enfoque por Para garantizar la identificacin de entradas y salidas de cada proceso, su
procesos caracterizacin, y controles. Se reestructuraron e identificaron nuevos
procedimientos, para hacerlos ms expeditos y para mejorar su aplicacin. Y
se flexibiliz el Sistema al eliminar el requisito de elevar a norma resolutiva la
adopcin de cada procedimiento.
Documentos Se modific su identificacin para precisar el macroproceso y proceso al que
pertenecen, para facilitar la trazabilidad de los registros documentales; se
incorpor un cdigo cuya nemotecnia permite conocer la clasificacin de la
Tabla de Retencin Documental en la que deben ubicarse los registros
documentales asociados.
72
Se desarroll un software que tiene una triple funcionalidad: 1. Organizar y
disponer para consulta la documentacin que soporta el SIGCC, a partir del
enfoque por procesos. 2. Tramitar y dejar registro de trazabilidad de las
solicitudes de mejora, propuestas por los distintos macroprocesos. 3.
73
Administrar la Documentacin y tcnicamente la Herramienta, para
adaptarla a las necesidades de funcionalidad requerida. El aplicativo se
consulta y administra a travs de la pgina web de la CGR.
Macroproceso Se dise un procedimiento expedito para tramitar la mejora dentro del
Administracin Sistema de Gestin de la CGR., consistente en un formato que debe
de procesos contener: 1. justificacin 2. Propuesta e impacto para el SGC. Con base en
yprocedimientos esta informacin se adelanta una evaluacin tcnica, por parte del Grupo
SIGCC de la Oficina de Planeacin, para determinar que la propuesta de
mejora sea coherente con el SGC, (ajustada a la normatividad vigente, y
documentada)
Se actualiz la base normativa para formalizar la operacin del SIGCC.,

mediante la Resolucin Reglamentaria 107 del 27 de abril de 2010 se adopt
de manera integrada el Sistema de Gestin de Calidad (SGC) y el Modelo
Estndar de Control Interno para su aplicacin en la CGR, se fij su
denominacin como Sistema Integrado de Gestin y Control de Calidad
(SIGCC) y se estableci que el mismo se regira por las normas vigentes para
estas materias. Adems, la citada norma estableci que el SIGCC promover
la calidad de la gestin de la Entidad, la implementacin de un enfoque por
adicionan a la otra (acuerdos, compromisos y protocolos ticos, requisitos del producto,

mejoramiento continuo, autoevaluacin, revisin por la Direccin).
72
Desarrollado por los ingenieros de sistemas de la Oficina de Planeacin.
73
Elaborar descripciones, clasificar y ubicar documentacin, referir las versiones para llevar el
control de documentos y, adems, genera automticamente un documento que contiene el
inventario de documentos por macroprocesos denominado Listado Maestro de Documentos
103
REQUISITO AJUSTE
macroprocesos, el establecimiento e implementacin de controles a la
estrategia, la gestin y la evaluacin de la CGR, y la mejora continua.
Certificacin del 1. Formacin en los cambios normativos, de los servidores pblicos a
Sistema travs de la Firma Enlace Consultores en Gestin Empresarial Ltda.
Integrado de 2. Auditora al sistema por parte de las Oficinas de Control Interno y
Gestin y Control Planeacin, y asesoramiento a las dependencias en la determinacin de los
de Calidad en el ajustes requeridos para responder satisfactoriamente a la Auditoria de un
cumplimiento de ente certificador.
los requisitos de 3. La CGR contrat a la Firma Bureau Veritas de Colombia, una de las
las Normas empresas certificadoras con mayor experiencia, no slo en sector pblico
Tcnicas de sino tambin en organismos de control, para que a travs de un proceso en
Calidad NTC ISO el que se incluy una pre -auditoria y, posteriormente, una Auditoria,
9001:2008 y evaluara y certificara el SIGCC.
NTCGP 4. Se logr la certificacin.
1000:2009.
Informacin para la elaboracin de la Tabla tomada de RINCN ARDILA. Zoraida.

Directora oficina de Planeacin. Informe Sistema Integrado de Gestin y Control
de Calidad: SIGCC 2010. Contralora General de la Repblica. Febrero 18 de
2011.
B) Sistema de Gestin de Calidad - CGR 2010.
En la vigencia 2010, en la Contralora General de la Repblica ste Sistema, se

conform con base en los siguientes lineamientos:
104
Tabla 3- Conformacin del SGC en la Contralora General de la Repblica - 2010.
ASPECTO DE LA NTCGP 1000:2009 SISTEMA DE GESTIN DE CALIDAD

NORMA CGR
Manual de calidad 4.2.2Manual de la calidad. El Manual de calidad de la CGR, es un
74
4.1 Requisitos (Documento del sistema ) documento donde se especifican la misin
generales. La La entidad debe establecer y y visin de la CGR con respecto a la
entidad debe mantener un manual de la calidad as como la poltica de la calidad y
establecer, calidad que incluya: los objetivos que apuntan al cumplimiento
documentar, a) El alcance del sistema de de dicha poltica. Expone adems la
implementar y gestin de la calidad, incluidos estructura del Sistema de Gestin de la
mantener un los detalles y la justificacin Calidad; establece como dar cumplimiento
75
Sistema de Gestin de cualquier exclusin , a los puntos que marca la Normas y de l
de la Calidad y dentro de lo estipulado por la se derivan Instructivos de uso de equipos;
mejorar Ley 872 de 2003, sin importar Procedimientos; Formatos. etc. (ISO 9000
continuamente su su tipo, tamao, producto o vocabulario. Documento (3.7.2) que
eficacia, eficiencia y servicio suministrado. especifica el sistema de gestin de la
efectividad, de b) Los procedimientos calidad (3.2.3) de una organizacin
acuerdo con los documentados establecidos (3.3.1). Hacen parte del Manual de
requisitos de esta para el sistema de gestin de calidad:
norma. (Vase Ley la calidad, o referencia a los Misin. Vigilar y controlar; oportuna y
872 de 2003 mismos, y efectivamente los recursos pblicos
artculos 3 y 7). c) Una descripcin de la destinados al cumplimiento de los fines
interaccin entre los procesos esenciales del Estado Social de Derecho.
del sistema de gestin de la Visin. Ser una Entidad referente de
calidad. El Manual de calidad control y vigilancia fiscal; nacional e
puede variar en cuanto a internacional; moderna; oportuna;
detalle y formato para generadora de confianza; abierta a la
adecuarse al tamao y participacin ciudadana; promotora de
complejidad de cada entidad transparencia y de las mejores prcticas
en particular. de desempeo en la gestin pblica.
74
4.2 GESTIN DOCUMENTAL. 4.2.1 Generalidades. La documentacin del sistema de gestin
de la calidad debe incluir... b) Un manual de la calidad.
75
Cuando uno o varios requisitos de esta norma no se puedan aplicar debido a la naturaleza de la
entidad y de su producto o servicio, pueden considerarse para su exclusin. Las exclusiones, estn
restringidas a los requisitos expresados en el Captulo 7, y tales exclusiones no deben afectar la
capacidad o responsabilidad de la entidad para proporcionar productos y/o servicios que cumplan
con los requisitos del cliente y los legales que le son aplicables.(numeral 2.1 de la NTCGP
1000:2009)
105
NORMA CGR
Procesos La entidad debe: Macroprocesosde la Contralora
a) Determinar los procesos General de la Repblica:para lograr
Denominacin. que le permiten cumplir la cumplir con la misin y visin.
Conjunto de funcin que se le ha asignado.
actividades Tpicamente pueden existir los Macroproceso Estratgico:
relacionadas siguientes Procesos: 1. Direccionamiento Estratgico.
mutuamente o que 2. Comunicacin y Divulgacin
interactan para - Procesos estratgicos:
generar valor y las relativos al establecimiento de Macroproceso Misional:
cuales transforman polticas y estrategias, fijacin
3. Enlace con el Cliente y Partes interesadas
elementos de de objetivos, provisin de 4. Control Fiscal Micro
entrada en comunicacin, aseguramiento 5. Control Fiscal Macro
resultados. Los de la disponibilidad de
6. Responsabilidad Fiscal y Jurisdiccin
elementos de recursos necesarios y coactiva
entrada para un revisiones por la direccin.
proceso son - Procesos misionales: Macroproceso de Apoyo:
generalmente proporcionan el resultado 7. Gestin de Talento Humano
salidas de otros previsto por la entidad en el 8. Gestin de Recursos
procesos. cumplimiento de su objeto
social o razn de ser. Macroproceso de evaluacin:
- Procesos de apoyo: para la 9. Administracin de Procesos y
provisin de los recursos que Procedimientos.
son necesarios en los
procesos estratgicos,
misionales y de medicin,
anlisis y mejora.
- Procesos de evaluacin:
necesarios para medir y
recopilar datos destinados a
realizar el anlisis del
desempeo y la mejora de la
eficacia y la eficiencia.
Incluyen procesos de
medicin, seguimiento y
auditora interna, acciones
correctivas y preventivas, y
son una parte integral de los
procesos estratgicos, de
apoyo y los misionales
10. PROCESOS 5. RESPONSABILIDAD DE 1. PROCESOS ESTRATGICOS.
ESTRATGICOS. LA DIRECCIN A- DIRECCIONAMIENTO
5.1 COMPROMISO DE LA ESTRATGICO
Responsable: LA DIRECCIN
ALTA DIRECCIN Poltica de Calidad.La Controlara
A-DIRECCIONAMIENTO General de la Repblica orienta su
Debe proporcionar ESTRATGICO. La desempeo al mejoramiento continuo de
evidencia de su determinacin de la poltica de la gestin fiscal; a travs de un talento
106
NORMA CGR
compromiso con el la calidad, los objetivos de la humano competente; para satisfacer las
76
desarrollo e calidad , la realizacin de las necesidades de sus clientes y partes
77
implementacin del revisiones por la direccin , y interesadas; actuando conforme a las
sistema de gestin el aseguramiento de la directrices establecidas en la Constitucin
de la calidad, as disponibilidad de recursos. Nacional y la Ley; con eficiencia y
79
como con la mejora moralidad .
continua de su
eficacia, eficiencia y Objetivos de la Calidad. -Establecer un
efectividad, B-COMUNICACIN Y nuevo modelo integral del control fiscal. -
mediante: DIVULGACIN. Fomentar la participacin ciudadana en el
La comunicacin a los control fiscal y fortalecer el apoyo tcnico
servidores pblicos y/o al Congreso. -Incrementar las relaciones
particulares que ejerzan interinstitucionales e internacionales. -
funciones pblica de la Modernizar la estructura tecnolgica de la
entidad acerca de la CGR; acorde con la poltica de estado de
importancia de satisfacer tics. -Fortalecer el talento humano y el
tanto los requisitos del cliente esquema institucional.
como los legales,
5.5 RESPONSABILIDAD, B- COMUNICACIN Y DIVULGACIN.

AUTORIDAD Y
COMUNICACIN.
5.5.1 Responsabilidad y
autoridad
La alta direccin debe
asegurarse de que las
76
4.2 GESTIN DOCUMENTAL. 4.2.1 Generalidades. La documentacin del sistema de gestin
de la calidad debe incluir: a) Declaraciones documentadas de una poltica de la calidad y de
objetivos de la calidad,
77
5.6 REVISIN POR LA DIRECCIN. La revisin debe realizarse por lo menos una vez al ao, e
incluir la evaluacin de las oportunidades de mejora y la necesidad de efectuar cambios. Debe
registrarse.
5.6.2 Informacin para la revisin
La informacin de entrada para la revisin por la direccin debe incluir:
a) Resultados de auditoras,
b) Retroalimentacin del cliente,
c) Desempeo de los procesos y conformidad del producto y/o servicio,
d) Estado de las acciones correctivas y preventivas,
e) Acciones de seguimiento de revisiones previas efectuadas por la direccin,
f) Cambios que podran afectar al sistema de gestin de la calidad,
g) Recomendaciones para la mejora, y
h) Riesgos actualizados e identificados para la entidad.
5.6.3 Resultados de la revisin
Los resultados de la revisin por la direccin deben incluir todas las decisiones y acciones
relacionadas con:
a) La mejora de la eficacia, eficiencia y efectividad del sistema de gestin de la calidad y sus
procesos;
b) La mejora del producto y/o servicio en relacin con los requisitos del cliente, y
c) Las necesidades de recursos.
107
NORMA CGR
responsabilidades y
autoridades estn definidas y
son comunicadas dentro de la
entidad.
5.5.3 Comunicacin interna

asegurarse de que se
establecen los procesos de
comunicacin apropiados
dentro de la entidad y de que
la comunicacin se efecta
considerando la eficacia del
sistema de gestin de la
calidad.
Enfoque al cliente
asegurarse de que los
requisitos del cliente se
determinan y se cumplen con
el propsito de aumentar la
78
satisfaccin del cliente.
2. PROCESOS 7.5 PRODUCCIN Y a) -ENLACE CON CLIENTES Y PARTES

MISIONALES: PRESTACIN DEL INTERESADAS-ECP
SERVICIO b) - MACROPROCESO CONTROL
7.5.1 Control de la produccin FISCAL
y de la prestacin del servicio. c) - MICRO MACROPROCESO
La entidad debe planificar y e) -RESPONSABILIDAD FISCAL Y
llevar a cabo la produccin y JURISDICCIN COACTIVA ENTIDAD
la prestacin del servicio bajo
condiciones controladas. Las
condiciones controladas
deben incluir, cuando sea
aplicable
a) La disponibilidad de
informacin que describa las
79
Resolucin No. 109 de 2010.
78
7.2.1 Determinacin de los requisitos relacionados con el producto y/o servicio. La entidad
debe determinar: a) Los requisitos especificados por el cliente, incluidos los requisitos para las
actividades de entrega y las posteriores a sta; b) Los requisitos no establecidos por el cliente,
pero necesarios para el uso especificado o para el uso previsto; c) Los requisitos legales y
reglamentarios aplicables al producto y/o servicio, y d) Cualquier requisito adicional que la entidad
considere necesario.
8.2.1 Satisfaccin del cliente. Como una de las medidas del desempeo del Sistema de Gestin
de la Calidad, la entidad debe realizar el seguimiento de la informacin relativa a la percepcin del
cliente respecto al cumplimiento de sus requisitos por parte de la entidad. Deben determinarse los
mtodos para obtener y utilizar dicha informacin.
108
NORMA CGR
caractersticas del producto
y/o servicio,
b) La disponibilidad de
instrucciones de trabajo,
cuando sea necesario,
c) El uso del equipo
apropiado,
d) La disponibilidad y uso de
dispositivos de seguimiento y
medicin,
e) La implementacin del
seguimiento y de la medicin,
f) La implementacin de
actividades de aceptacin,
entrega y posteriores a la
entrega, y
g) Los riesgos de mayor
probabilidad
3.PROCESOS DE 6.2 TALENTO HUMANO PROCESO OBJETIVO.

APOYO Gerencia del seleccin, induccin,
Talento gestin del talento
Humano humano, etc.
6.1 PROVISIN DE GESTIN DE RECURSOS DE LA
RECURSOS. La entidad debe ENTIDAD-GRE.
determinar y proporcionar los PROCESO OBJETIVO.
recursos necesarios para: Oficina Jurdica Conceptos, fallos,
a) Implementar y mantener el asesoras, proyectos
sistema de gestin de la de normas,
calidad y mejorar consultas, derechos
continuamente su eficacia, de peticin,
eficiencia y efectividad, y b) sustanciaciones,
aumentar la satisfaccin del etc.
cliente mediante el
cumplimiento de sus Oficina de evaluaciones,
requisitos. Control Internomemorandos de
Obligaciones de la Entidad: mejoramiento,
d) Asegurarse de la actividades de
disponibilidad de recursos e sensibilizacin del
informacin necesarios para autocontrol, etc.
apoyar la operacin y el Oficina de indagaciones
seguimiento de estos Control preliminares,
procesos, Disciplinario investigaciones, etc.
Oficina de Registros visuales y
Comunicaciones grficos, informes
6.3 INFRAESTRUCTURA publicados, etc.
6.4 AMBIENTE DE Oficina de Capacitacin,

TRABAJO Capacitacin convenios de
cooperacin tcnica,
7.4 ADQUISICIN DE gestin del
109
NORMA CGR
BIENES Y SERVICIOS desarrollo de
nuevas tecnologas,
etc.
Oficina de Diseo de
Sistemas e programas,
Informtica elaboracin de
manuales de
aplicacin, mantena
de programas de
mantenimiento,
conservacin y
reparacin de
equipos, etc.
PROCESOS DE MACROPROCESO:
EVALUACIN ADMINISTRACIN DE PROCESOS Y
PROCEDIMIENTOS. Recibir las
propuestas de mejora que existan sobre
cada uno de los documentos del
80
sistema con los cuales se efectuar la
revisin tcnica de calidad y se
realizarn si es necesario los ajustes
pertinentes.
PROCESO OBJETIVO.
ADMINISTRAR Preservar el
DOCUMENTACIN. conocimiento que
permita la
sostenibilidad y
mejoramiento
institucional. art.
17 CCALey 594
en julio 14 de
2000
EVALUAR Y Recibir
FORTALECER propuestas de
PROCESOS mejora que
existan sobre
cada uno de los
documentos del
sistema con los
cuales se
efectuar la
revisin tcnica
80
Actas, anexos, procesos, tablas, manuales, instructivos, guas, inventarios, documentos,
procedimientos, formas, informes, cartillas.
110
NORMA CGR
de calidad y se
realizarn si es
necesario los
ajustes
pertinentes.
ADMINISTRAR
SISTEMA
INTEGRADO DE
GESTION Y
CONTROL DE
CALIDAD
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de: Norma NTCGP 1000:2009
y CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Sistema Integral de Gestin de
Calidad. En lnea. www.contraloriagen.gov.co.
a) Planeacin - Procesos misionales- NTC GP 1000:2009.

7.1 PLANIFICACIN DEdeterminar:
La Entidad, debe LA REALIZACIN
DEL PRODUCTO O PRESTACIN DEL
SERVICIO (7.1)
i.Los objetivos de la calidad y los requisitos ii.Los procesos y documentos que le permiten
para el producto y/o servicio; cumplir la funcin que se le ha asignado, la secuencia
Las etapas del e interaccin de los mismos.
diseo y
desarrollo
iii.Los criterios y mtodos de control para determinar iv.Actividades requeridas de verificacin, validacin,
la eficacia y eficiencia de los procesos a travs seguimiento, inspeccin y ensayo
delseguimiento y anlisis.
La revisin,
verificacin,
validacin y
aprobacin vi.Establecer los registros (evidencias) y sus mecanismos de
apropiadas para
v.La disponibilidad de recursos e almacenamiento para que permanezcan legibles, identificables y
cada etapa del informacin. recuperables.
diseo y
desarrollo
Evaluacin, vii.Implementar las acciones necesarias para alcanzar Asignacin de responsabilidades clara para la
control y los resultados planificados y la mejora continua de prestacin del servicio.
mejora. estos procesos.
Las
responsabilid Comunicacin
ades y viii.Establecer controles sobre los riesgos Eficaz
autoridades identificados y valorados.
para el
diseo,
desarrollo, y
Ilustracin 4- Planificacin para la prestacin del servicio. Informacin para la
realizacin
del producto elaboracin de la ilustracin tomada de la norma NTCGP 1000:2009. No. 7.
o prestacin
del servicio.
111
b) Cumplimiento de los requisitos para la prestacin del servicio. (NTCGP
1000:2009. No. 7.)
i. Objetivos de la calidad y los requisitos para el producto y/o servicio:
Tabla 4- Paralelo entre los objetivos estratgicos, de la Alta Direccin y los de

calidad dentro de cada uno de los macroprocesos misionales.
MACROPROCESO OBJETIVO DE
OBJETIVOS OBJETIVOS DE LA CALIDAD DENTRO DE
ESTRTEGICOS ALTA DIRECCIN CADA UNO DE LOS
MACROPROCESOS
PARTICIPACIN Fortalecimiento de la Materializacin con el Desarrollar las relaciones
CIUDADANA - ENLACE participacin ejercicio de la con la Ciudadana para
CON CLIENTES Y ciudadana, para participacin atender sus necesidades
PARTES generar y dinamizar ciudadana en la y expectativas
INTERESADAS-ECP espacios de vigilancia de la relacionadas con el
interaccin entre la gestin pblica y control fiscal. Calidad:
ciudadana y la CGR. mediante el empleo Estandarizar la
La promocin y de nuevas formas de comunicacin y atencin
consolidacin del gestin administrativa de nuestros clientes,
sistema de control a travs de la resultados de la
fiscal participativo, informacin evaluacin de la
fortalecer los satisfaccin del
instrumentos y ciudadano
mecanismos para
que la ciudadana
denuncie en forma
efectiva las prcticas
irregulares de las
cuales tenga
conocimiento.
Evaluar las polticas
CONTROL FISCAL pblicas en el mbito
MACRO-CMA macroeconmico y
sectorial, para determinar
Capacitacin de los
la gestin y resultados
funcionarios;
alcanzados por los
Sensibilizacin de los
agentes estatales, con el
funcionarios al
propsito de apoyar
proceso de cambio.
tcnicamente al
Elaboracin del
Congreso de la
cdigo de tica y
Repblica en el ejercicio
cartilla de valores
del control poltico y
institucionales.
facilitar a la ciudadana
elementos de juicio para
el ejercicio del control
social.
CONTROL FISCAL Calidad y cobertura Establecer la Evaluar la gestin y
MICRO- CMI del control y importancia de resultados de las
vigilancia fiscal, redefinir el control entidades y/o
Mejorar la eficiencia, fiscal como una particulares que manejen
112
MACROPROCESO OBJETIVO DE
OBJETIVOS OBJETIVOS DE LA CALIDAD DENTRO DE
ESTRTEGICOS ALTA DIRECCIN CADA UNO DE LOS
MACROPROCESOS
eficacia y calidad y actividad cuyos fondos o bienes de la
cobertura del control resultados tienen que nacin para que se
y vigilancia fiscal. demostrar con tomen acciones que
claridad que los permitan el mejoramiento
responsables de su continuo de la
ejecucin cumplen a administracin pblica
cabalidad con la
funcin de
salvaguardar el
patrimonio del
Estado;
RESPONSABILIDAD Optimizar los Establecer la
FISCAL Y resultados de la responsabilidad fiscal
JURISDICCION Responsabilidad para lograr el
COACTIVA -RFJ- Fiscal Defender el resarcimiento del dao al
patrimonio Pblico patrimonio pblico por
mediante los medio de los procesos
procesos de de responsabilidad fiscal
Responsabilidad y cobro coactivo. Y
Fiscal y Jurisdiccin Garantizar el recaudo de
Coactiva, y culminar la cuota de auditaje,
los procesos fiscales sanciones y reintegros
tramitados conforme
a la Ley 42 de 1993,
Defensa del Jurisdiccin Coactiva:
Patrimonio Pblico - La sancin pblica se
en lo relacionado con dirige a procurar la
jurisdiccin coactiva recuperacin de los
se determin como bienes perdidos,
una de las propender por la
estrategias optimizar sancin de los
procedimientos de responsables y hacer
jurisdiccin coactiva efectivos los ttulos
para mejorar el ejecutivos, emanados
recaudo. de los juicios fiscales.
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de: BECERRA BARNEY,

Manuel Francisco. Contralor General. La CGR 1990- 1994. Un caso Exitoso de
cambio institucional y modernizacin. Informe final de Actividades. Santa Fe de
Bogot D.C Editorial de la Contralora General de la Repblica., agosto de 1994;
LAFAURIE RIVERA Jos Flix. Vice Contralor. Cambio fortalecimiento institucional
y modernizacin tecnolgica. Editorial de la Contralora General de la Repblica .
2001; TURBAY QUINTERO. Julio Csar. Macroproceso de Direccionamiento
estratgico Misin y Visin de la CGR 2008. Editorial Contralora General de la
Repblica.2008.
113
ii. Procesos necesarios para cumplir la funcin y la secuencia de los
mismos.
Caracterizacin de los macroprocesos misionales: La caracterizacin est

orientada a ser el primer paso para adoptar un enfoque basado en procesos, es
decir, qu macroprocesos o procesos deben aparecer en la estructura de
procesos del sistema. Una vez definido el enfoque, con la informacin
proporcionada, la CGR efectu la caracterizacin de sus macroprocesos
misionales de la siguiente forma: 81
81
CARACTERIZACIN DEL MACROPROCESO O PROCESO: Consiste en identificar las
caractersticas de los macroprocesos o procesos en una organizacin, y est orientada a ser el
primer paso para adoptar un enfoque basado en procesos, es decir, qu macroprocesos o
procesos deben aparecer en la estructura de procesos del sistema. Una vez elaborada esta
caracterizacin, con la informacin proporcionada puede efectuarse el mapa de procesos de una
organizacin. Contendrn los siguientes aspectos: Objetivo que se persigue; Desarrollo;
Proveedor; Entradas; Elementos requeridos que van a ser transformados para lograr resultados o
productos; Controles: Verificacin o inspeccin de los requisitos de las salidas o productos;
Recursos: Elementos necesarios para realizar el proceso. Salidas: Receptores de los Productos o
servicios:
114
Tabla 5- Actual conformacin de los macroprocesos misionales en el SGC de la CGR.
MACROPROCESO OBJETIVO DE ENTRADAS SALIDAS DEPENDENCIAS PROCESOS

CALIDAD RESPONSABLES
PARTICIPACIN Desarrollar las Denuncias o quejas, Cuestionarios, Secretaria privada, Desarrollar el control
CIUDADANA - relaciones con la solicitudes de: Informes anuales Contralora Delegada para la fiscal participativo
ENLACE CON Ciudadana para capacitacin, de Ley; Boletines, Participacin Ciudadana,
CLIENTES Y atender sus Informacin, de control Resultados Direcciones de Atencin
PARTES necesidades y excepcional, de control evaluacin de la Ciudadana, y de promocin y
INTERESADAS- expectativas fiscal, satisfaccin Desarrollo del Control
ECP relacionadas con pronunciamientos y clientes Congreso Ciudadano.
el control fiscal. anlisis sobre temas y Ciudadana y las
Calidad: macroeconmicos, respuestas a los
Estandarizar la sectoriales y polticas requerimientos
comunicacin y pblicas hechos al
atencin de macroproceso.
nuestros clientes,
resultados de la
evaluacin de la
satisfaccin del
ciudadano
115
Evaluar las Certificado de registro Informes: Contralora Delegada para la Administracin

polticas pblicas de deuda. - Auditora del Economa y Finanzas Pblicas, Control Fiscal
en el mbito Informes: Balance General Macroeconmico
macroeconmico y - Ejecucin de la Nacin. Direcciones de Estudios
sectorial, para presupuestal, de - Sobre el Estado Macroeconmicos, Cuentas y Administracin de
determinar la gastos, PAC, ingresos de los Recursos Estadsticas Fiscales. Estudios
gestin y y reservas Naturales y del Macroeconmicos
resultados - Operaciones efectivas ambiente. Direccin de Estudios
alcanzados por los de caja Proyecto de Sectoriales para los Medio Ambiente Y
agentes estatales, Ley de Presupuesto Respuesta a sectores: agropecuario, Recursos Naturales
con el propsito de General de la Nacin, solicitudes: social, infraestructura, minas
apoyar Personal ocupado y - Informacin para y energa, medio ambiente, la
tcnicamente al costo anual Estados el Congreso y la gestin pblica, defensa
Congreso de la contables consolidados Ciudadana. justicia y seguridad,
Repblica en el - Auditora micro administracin control fiscal
CONTROL FISCAL ejercicio del Gestin Ambiental Anlisis: macroeconmico,
MACRO-CMA control poltico y Contraloras - Sectoriales y de administracin de estudios
facilitar a la Territoriales Anlisis Poltica Pblica. macroeconmicos.
ciudadana sectoriales - De proyectos de
elementos de - Control Interno, Ley.
juicio para el Cuenta rendidas por las -
ejercicio del entidades Pblicas. Macroeconmicos
control social. - Gestin respuestas de Informe Situacin
los sujetos de control a de las Finanzas
los requerimientos de la del Estado
CGR
-Solicitudes y Publicaciones
requerimientos de
informacin del
Congreso, la
Ciudadana e internos
de la CGR
116
CONTROL FISCAL Evaluar la gestin Normatividad Polticas Informes de Contraloras delegadas para
MICRO- CMI y resultados de las del Contralor, Plan Auditora. los sectores:
entidades y/o Estratgico. Resultados Evaluacin del Social, Infraestructura,
particulares que PGA anterior. SCI. Respuestas a Minas y Energa, Medio
manejen fondos o Resultados del SIRI. denuncias o Ambiente, Gestin Pblica,
bienes de la Rendicin de la cuenta. quejas. Defensa, Justicia y Seguridad,
nacin para que se Propuestas o Respuestas a y sus correspondientes
tomen acciones solicitudes. Quejas y solicitudes. Direcciones de Vigilancia
que permitan el denuncias. Solicitudes Hallazgos fiscales, Fiscal y Estudios Sectoriales
mejoramiento de control fiscal por penales,
continuo de la parte de la Delegada disciplinarios
administracin de Economa y Planes de
pblica Finanzas y las Mejoramiento.
comisiones del Proceso
Congreso. Objetivos y Administrativo
requerimientos Sancionatorio.
macroeconmicos y Indagaciones
sectoriales Informacin preliminares.
de procesos en curso
contra funcionarios del
sujeto de control a
auditar. Convenios -
banca internacional
117
Establecer la Hallazgos de auditora Fallo sin Contralora Delegada para Realizar etapas
RESPONSABILID responsabilidad con incidencia fiscal e responsabilidad Investigaciones Juicios y preprocesal ,
AD FISCAL Y fiscal para lograr el indagaciones fiscal. - Recaudo. - Jurisdiccin Coactiva, procesal, adelantar
JURISDICCION resarcimiento del preliminares - Respuesta a Direccin de investigaciones, jurisdiccin coactiva,
COACTIVA -RFJ- dao al patrimonio Resoluciones de solicitudes de Direccin de juicios fiscales, y el procedimiento
pblico por medio Imposicin de Sancin control Direccin de jurisdiccin para preservar la
de los procesos de de multas - Denuncias - excepcional coactiva propiedad de la parte
responsabilidad Solicitudes de control interesada
fiscal y cobro excepcional - Traslados
coactivo. Y de otras autoridades -
Garantizar el Resoluciones Tarifa
recaudo de la Fiscal - Sentencias -
cuota de auditaje, Reintegros -
sanciones y Sentencias (imposicin
reintegros sancin de multa)
Sentencias
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de: Norma NTCGP 1000:2009 y CONTRALORA GENERAL DE
LA REPBLICA. Sistema Integral de Gestin de Calidad. En lnea. www.contraloriagen.gov.co.
118
Interrelacin de los macroprocesos misionales.
CONTROL FISCAL MACRO

Da los lineamientos sobre procedimientos y contenidos mnimos para elaborar el diagnstico sectorial que sirve
de insumo para la elaboracin del Plan General de Auditoria, y la metodologa utilizada para la evaluacin, en el
que se deben considerar los principios orientadores de la gestin fiscal contenidos en el artculo 267 de la
Constitucin Poltica de Colombia
CONTROL FISCAL MICRO Y PARTICIPACIN CIUDADANA

Suministran las entradas (Hallazgos con incidencia fiscal. - Denuncias - Solicitud de Control Excepcional -
Traslados de otras autoridades) para el proceso de Responsabilidad Fiscal.
RESPONSABILIDAD FISCAL
Genera el recaudo en beneficio de la ciudadana.
Ilustracin 5- Enlace de los macroprocesos misionales en la estructura de accin

de los rganos de control fiscal.
Procedimientos relacionados dentro de cada uno de los

macroprocesos.
Tabla 6-Macroproceso: responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva. (ver anexo No. 1)
Tabla 7-Macroproceso: control fiscal macro. (Ver anexo No.2)
Tabla 8-Macroproceso: participacin ciudadana. (Ver Anexo 3
Tabla 9- Macroproceso: control fiscal micro (Ver anexo 4)
Los objetivos de calidad para cada uno de los macroprocesos misionales de la

Entidad, desarrollan la finalidad prevista por las normas que regulan el ejercicio del
control fiscal, teniendo en cuenta que dicha labor busca coadyuvar a las Entidades
pblicas para el mejoramiento continuo de la administracin pblica, tener un
vnculo con la ciudadana para la satisfaccin de sus necesidades, y evaluar la
gestin y los resultados alcanzados en la administracin de los recursos pblicos.
Los criterios y mtodos de control para determinar la eficacia y eficiencia de los

procesos a travs del seguimiento y anlisis.
El SGC, nos brinda un instrumento adecuado para medir la consecucin de las

metas a travs de la valoracin de la gestin y se denomina Indicadores y que
119
corresponden a los criterios y mtodos de control para determinar la eficacia y
eficiencia de los procesos a travs del seguimiento y anlisis.
Los indicadores.
INDICADORES
Su propsito es determinar
qu tan bien est
funcionando un sistema
TIPOS DE
INDICADORES.
Son factores para el logro y el Insumo. Cuantifica los
cumplimiento de objetivos, de recursos.
un proceso o estrategia y que Producto y/o servicio
proporciona informacin sobre Resultado progreso en
aspectos crticos o de impor-
el logro de los
tancia vital para la entidad
propsitos de las
frente a la toma de decisiones.
acciones. Impacto.
Muestra losefectos
De eficiencia o del buen
uso de recursos De
eficacia o de resultados
De efectividad o de
MECI- control para impacto De ecologa o
evaluar el Sistema de buenmanejo de los
Gestin de la Calidad. recursos ambientales
CARACTERSTICAS. Relevante, DEBE MEDIR recursos, cargas

entendible, basado en de trabajo, resultados, Partir de la misin, los
informacin
impacto, productividad, objetivos estratgicos y
confiable,transparente/verificab
le, basado en satisfaccin del usuario, los productos relevantes
informacinespecfica con calidad y oportunidad del de la institucin
relacin al lugar y eltiempo,
producto y/o servicio.
participativo.
120
Ilustracin 6- Funcionalidad de los indicadores. Elaborada a partir de la norma
NTC GP 1000:2009.
ESQUEMA A SEGUIR
PARA EL IMPLEMENTAR
EL SISTEMA DE
INDICADORES
Fase de planear
Crear un grupo de Establecer un

Identificar las
trabajo de procedimiento de
actividades a medir
indicadores medicin.
Estructura bsica de
Claridad de los
un indicador
objetivos que
Fase hacer
orientan la misin
Objetivo. Recursos.
Ejecucin del
proceso
Definicin. Nivel de referencia.
Puntos de lectura.
Fase verificar
Seguimiento al
sistema por medir y
puesta en marcha de
las acciones
correctivas
Fase actuar
Verificacin de eficacia
de los indicadores
existentes para
determinar su
mantenimiento.
Ilustracin 7-Esquema para la implementacin de indicadores. Informacin para

la elaboracin tomada de: DAFP 107930- GUA - Diseo, manejo, interpretacin
y seguimiento de Indicadores de Gestin.
121
Metodologa bsica para la
construccin de indicadores
Reflexin profunda de la
organizacin dando respuesta
a las siguientes preguntas:
Quin utilizar la
Qu se desea medir? Cada cunto se debe medir? Con qu se compara?
Qu se hace? informacin?
Seleccin de aquellas
Clientes y usuarios, resultados
Descripcin de las actividades actividades que se consideren Destinatarios de la Periodicidad con la que se
econmicos, procesos
principales de la Entidad. prioritarias y representen informacin desea obtener la informacin.
internos y funcionarios.
mayor esfuerzo
Condicin
Identificar los factores claves
Definir objetivos y estrategias = Atributo a medir
de xito:
Valor esperado
Variable que es necesario

mantener bajo control;
caractersticas mnimas y
esenciales del servicio, para el
logro de los objetivos.
En la Contralora
Ilustracin General depara
8- Metodologa la Repblica, el desarrollo
la construccin de los procesos
de indicadores. internos para
Informacin
de negocio detomada
laelaboracin la CGRdesePREZ
mide con un nivelMario.
J., Carlos de detalle
DAFP mayor que el J.,
y BELTRN planJess
estratgico, mediante un conjunto de indicadores operativos agrupados.
Mauricio. Bogot D.C. Los indicadores de gestin.Herramientas para lograr la
competitividad. 2003. 3R Editores p. 47 a la 57.
122
INDICADORES CGR
DISEO: HOJA DE VIDA DEL INDICADOR Se desarrolla a travs del Sistema SIGA
Se alimentar con datos e informacin

Contiene: La secuencia en el tablero; generados por otros sistemas
el principio legal que lo soporta; organizacionales y pondr a
nombre, clculo, unidad medida y disposicin de mltiples usuarios
frecuencia y factores crticos de xito informacin relevante para el
que se busca controlar. seguimiento y evaluacin de la
gestin institucional.
PROCEDIMIENTO
1Cada usuario consultar sus 2. La Oficina de planeacin, con base

respectivos tableros de indicadores, en el anlisis de los indicadores,
para monitorear la gestin y hacer producir un informe de gestin
oportunamente los ajustes para el corporativo (trimestral), por negocios
cabal cumplimiento de las metas y misionales y sectorial, incluyendo
objetivos previstos en las perspectivas observaciones y recomendaciones
estratgicas. para el mejoramiento de la gestin.
3. Finalmente, como resultado de la revisin que hagan los comits Directivo

y Operativo de la CGR al informe de gestin y sus recomendaciones, as
como del monitoreo de cada uno de los niveles de usuarios a sus
respectivos indicadores, se formularn las acciones correctivas y de
mejoramiento de la gestin, que deben ser ejecutadas por las dependencias
pertinentes.
BENEFICIOS DE LOS INDICADORES

DE GESTIN.
Seguimiento, medicin y
evaluacin del proceso y de los Conocer el aporte de cada uno en
La identificacin de las prioridades
objetivos, Permite detectar las metas organizacionales,
del cliente, Facilitan la planificacin
problemas de gestin, realizar asignacin eficaz de los recursos
y formulacin de polticas.
ajustes y readecuar cursos de pblicos = transparencia.
accin.
Analizar causas, detectar las

oportunidades de mejora, e
implementar las acciones, toma de
decisiones, retroalimentacin.
Ilustracin 9- Diseo de los indicadores en la CGR; Informacin para la

elaboracin tomada de PREZ J., Carlos Mario. DAFP y BELTRN J., Jess
Mauricio. Bogot D.C. Los indicadores de gestin. Herramientas para lograr la
competitividad. 2003. 3R Editores p. 47 a la 57.
Los indicadores de gestin son un instrumento de planeacin y control, pero su

xito depende del anlisis de la informacin disponible, la que debe coincidir con
123
lo que se debe medir, para establecer el grado de gestin, algunos factores a
medir a travs de los indicadores son:
Eficiencia Eficacia Efectividad

Recursos Calidad Planeacin
Mano de Obra Cumplimiento Productividad
Maquinaria Costo Potencialidad
Medios Logsticos Confiabilidad Participacin
Mtodos Comodidad Adaptacin
Medios Comunicacin Cobertura
Financieros
No se deben emplear los indicadores a conveniencia, midiendo aspectos

irrelevantes y que siempre garantizarn un alto porcentaje, la entidad debe
proponerse medir con objetividad aquello que representa un beneficio y que
contribuye al logro de un impacto social positivo en trminos eficiencia, eficacia y
efectividad (indicadores de Impacto).82La proyeccin debe ser mejorar
progresivamente los porcentajes arrojados por los indicadores. Si bien es cierto
algunos de los resultados se alteraran dependiendo de variables externas, lo
recomendable es establecer polticas de administracin del riesgo, dejando como
ltima opcin la eliminacin del indicador.
En la Contralora General de la Repblica, dado que no se establecieron objetivos

claros dentro del plan de estratgico para subsanar las deficiencias subsistentes
en la gestin, no se cuenta con metas claras o prioridades, cuyo cumplimiento se
debe medir a travs de los indicadores.
82
Muestra losefectos De eficiencia o del buen uso de recursos De eficacia o de resultados De
efectividad o de impacto De ecologa o buenmanejo de los recursos ambientales.
124
iii. Actividades requeridas de verificacin, validacin, seguimiento,
inspeccin y ensayo. Procesos de evaluacin. (Controlar verificar y actuar)
SISTEMA DE EVALUACIN
S Comparacin entre
E
Debemedir los resultados y los
G
Objetivos
objetivos.
U
I La revisin por la
M
Eficacia, eficiencia
D Procesos direccin del SGC.
I y efectividad e
E
N La evaluacin del
T Producto y/o servicio SGC por un externo
O
Y
INFORME
No
M
conformidades
E
D
I
ANALISIS
C
I
Potenciales y sus
Detectadas- no se alcanzan los resultados
causas.
Eliminarlas con sus causas, para que no vuelvan a presentarse a travs de:
VALIDACIN Acciones correctivas Acciones preventivas
Ilustracin 10- Sistema de evaluacin. Informacin para la elaboracin de la

ilustracin tomada de la norma NTC GP 1000:2009.
125
Procedimie
ntos de
evaluacin
control y
mejora
1.
Evidencia del Antes de que la
cumplimiento
de las normas
2. entidad se
comprometa a
y de los
indicadores. Control Revisin proporcionar un
producto y/o
servicio al cliente
De los requisitos
Registros
Cambios del diseo relacionados con el Del diseo y
Documentos
y desarrollo producto y/o desarrollo
servicio
3. Verificacin- seguimiento y medicin
Aquellos procesos donde 4.

La entidad debe establecer las disposiciones para
estos procesos, incluidos, cuando sea aplicable:
a) Los criterios definidos para la revisin y aprobacin
los productos y/o Validacin
servicios no puedan
de los procesos, Cumplen los
b) La aprobacin de equipos y calificacin del talento verificarse mediante requisitos de los
humano. actividades de elementos de
c) El uso de mtodos y procedimientos especficos,
d) Los requisitos de los registros, y seguimiento o medicin entrada
e) La revalidacin. posteriores.
Ilustracin 11- Procedimiento de Evaluacin, control y mejora. Informacin para

la elaboracin de la ilustracin tomada de la norma NTC GP 1000:2009.
126
Procedimiento utilizado.
8.2.2 Auditora Para su

interna. realizacin se Criterios, alcance, frecuencia y
debe DEFINIR metodologa,en consideracin el
estado y la importancia de los
FINALIDAD procesosy las reas por auditar.
Para determinar si el Sistema de
gestin de la calidad:
Si existe necesidad de
Es conforme con las Se ha implementado y se establecer procesos y
disposiciones planificadas mantiene de manera eficaz, documentos y sus recursos,
por la Entidad eficiente y efectiva las actividades requeridas de
verificacin y evidencias.
Ilustracin 12- Procedimiento de auditora Interna.
La informacin para elaborar el cuadro fue tomada de ESCUELA SUPERIOR DE

LA ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
PLANEACIN. Cartillas de Administracin Pblica Diseo, manejo, interpretacin
y seguimiento de indicadores de Gestin, versin 1, de noviembre de 2009.
1. Revisin. Debe incluir la 2. Verificacin

evaluacin del efecto del cambio. Control de los
cambios Registros. 3. Validacin,
4. Aprobacin Seguimiento, medicin,
inspeccin y ensayo.
Ahora, veamos el procedimiento de evaluacin control y mejora, implementado en

la Contralora General de la Repblica:
127
Tabla 6- Procedimiento de auditora interna en la Contralora General de la
Repblica.
PROCEDIMIENTO DE AUDITORIA INTERNA CGR

OBJETIVO Realizar Auditoras Internas, para acompaar, asesorar,
valorar el riesgo, y evaluar que el Sistema de Control
Interno, de la Contralora General de la Repblica(CGR),
est conforme con las disposiciones legales vigentes; con
las actividades misionales, administrativas, tcnicas y
financieras; y con los planes, programas y procedimientos
aplicables, bajo los principios de economa, eficiencia y
eficacia.
PROCEDIMIEN Comprende las fases de:
TO 1. Plan de Auditoria Interna PAI
2. Memorando de Encargo
3. Proceso de Auditora
4. Consolidacin del Informe con destino a la Revisin por
parte de la Alta Direccin, y
5. Mantenimiento de Registros de la Auditora Interna.
FUNDAMENTO Normas de Auditora Gubernamental Colombianas
LEGAL prescritas por la CGR, y en las Normas de Auditoria para
SGC-ISO 19011.
El Decreto 1599 de 2005, por el cual se adopta el
MECI para el Estado Colombiano, del que hace parte el
componente de administracin del riesgo.
La Circular 003 del 27 de septiembre de 2005,
expedida por el DAFP, establece los lineamientos
generales para la implementacin del MECI para el Estado
colombiano 1000:2005.
La Resolucin No. 142 del 8 de marzo de 2006, del DAFP,
por la cual se adopta el Manual de Implementacin del
MECI 1000:2005, en el Estado colombiano. La Circular
1000-05 del 8 de marzo de 2006, expedida por el DAFP,
por la cual se adopta el Manual de Implementacin del
MECI 1000:2005.
La Resolucin Reglamentaria 0052 del 27 de abril de
2007, expedida por la CGR Por medio de la cual se adopta
en la CGR el MECI 1000:2005, su Manual de
Implementacin, se dictan otras disposiciones y se modifica
parcialmente la Resolucin 5156 del 22 de noviembre de
2000
128
USUARIO
EVALUACIN DE LA
SATISFACCIN CON EL
SERVICIO PRESTADO
Revisin de las expectativas del Determinacin de los

cliente sobre el producto y/o requisitos del producto
servicio. y/o servicio
Para conocerlas Necesarios para el uso

Especificados por el
Comunicacin con el especificado o para el
cliente
cliente uso previsto;
Fuentes: quejas, medios Legales y reglamentarios

feedback, participacin
de comunicacin, foros, aplicables al producto
ciudadana.
asambleas. y/o servicio.
8.2.1 Satisfaccin del

cliente
Ilustracin 13- Evaluacin de la satisfaccin del servicio prestado en el Sistema

Gestin de Calidad. Informacin tomada de la Gua de evaluacin implementacin
del sistema de gestin de la calidad bajo la norma tcnica de calidad para la
gestin pblica NTCGP 1000:2004 del DAFP
Tabla 7- Procedimiento de evaluacin, control y mejora implementado en la

Contralora General de la Repblica.
PROCEDIMIENTO DE MEJORA IMPLEMENTADO EN LA CGR

OBJETIVO Establecer una metodologa estructurada para tramitar y administrar
la mejora continua de procesos, procedimientos, productos, formatos
y en general todos los documentos que sustentan el Sistema
Integrado de Gestin y Control de Calidad.
C.N. (Arts 209 y 269); Ley 87/93 y sus Dctos. Reglamentarios; Dcto
267/00; NTC ISO 9001:2008; NTC GP 1000:2009; Resoluciones
CONTROLES
CGR, Manual de Calidad CGR , Procedimientos establecidos en el
SIGCC-CGR, Cdigo de tica CGR, Plan Estratgico CGR
PROVEEDOR 1. Direccionamiento Estratgico (Alta Direccin 2. Macroprocesos de
la CGR 3. Instancias de Auditoria Externa 4. Entidades Pblicas
SALIDAS 1. Informes de auditora interna y/o de calidad. 2. Acciones de mejora
de la OCI a incluir en el PMI 3. Informes requeridos a la OCI por
entidades pblicas
129
RECEPTOR 1. Macroprocesos de la CGR 2. Direccionamiento Estratgico 3.
Entidades pblicas que formulan requerimientos a la OCI
ENTRADAS Polticas, Planes y Programas 2. Productos de la Gestin 3. Informes
4. Requerimientos
RECURSOS Talento Humano de la OCI, sistemas de informacin, Recursos fsicos
y financieros, auditores de calidad de otras dependencias
DESARROLLO 1. Realizar las acciones referidas en el numeral 2.9 de la Norma
Tcnica de Calidad NTC ISO 9000, que son: a) Anlisis y evaluacin
de la situacin existente para identificar reas para la mejora; b)
establecimiento de objetivos para la mejora; c) la bsqueda de
posibles soluciones para lograr los objetivos; d) la evaluacin de
dichas soluciones y su seleccin.
2. Formalizacin de la propuesta, ante el Jefe inmediato.
3. Jefe inmediato convoca a un circulo de mejoramiento (CM)
4. El CM analiza la propuesta, actualiza el formato, define si el cambio
es de fondo o es de forma para determinar la versin y vlida la
propuesta.
Finalmente, consigna las decisiones en un Acta.
5. Cuando la propuesta de mejora es de un macroproceso diferente al

que se lidera, el jefe de la dependencia o Gerente Departamental,
deber remitir la propuesta en el formato respectivo con los anexos y
la copia del acta, al lder del Macroproceso quien convoca, dentro de
los 5 das hbiles siguiente a un CM, segn tema y se deber
continuar con el procedimiento.
GUIA DE ADMINISTRACIN DEL RIESGO
OBJETIVO Disear los procedimientos para la implementacin y desarrollo de la
poltica de administracin de los riesgos, que le permitan a la CGR,
generar un proceso estructurado, consistente y continuo
implementado a travs de toda la entidad para administrar los riesgos
mediante la contextualizacin, identificacin, anlisis, valoracin y la
expedicin de polticas; el manejo de los riesgos institucionales, que
orienten a los responsables acerca de las opciones y acciones para
su manejo en forma diligente con el fin de minimizar su ocurrencia y
afectacin al logro de los objetivos establecidos para cumplir la misin
constitucional y proteger los recursos que se encuentren bajo su
custodia y administracin.
FUNDAMENTO Ley 87 de 1993.
S LEGALES
GUIA DE ANALISIS DE CAUSAS DIRECCIONAMIENTO ESTRATGICO.

OBJETIVO Establecer y estandarizar algunas herramientas
para el anlisis de causa, con el fin de
establecer claramente los orgenes de las
Observaciones, No conformidades (NC),
Hallazgos, identificados en las diferentes
auditorias (Calidad, Control Interno, Externa) y
por autoevaluacin; para concretar las
130
acciones que se incluirn en el Plan de
Mejoramiento.
DESARROLLO Una vez el lder del Macroproceso tenga el

Informe de las auditorias de (Calidad, Control
Interno, Externa), convocar a un Crculo de
Mejoramiento para analizar las posibles
causas. Para lo cual se pueden utilizar una o
varias tcnicas, como trazabilidad de la
actividad realizada se elaborar el Acta del
Crculo de Mejoramiento donde se Identifica la
tcnica empleada83 y Conclusiones Generales
de la actividad desarrollada.
ACCIONES CORRECTIVAS Y PREVENTIVAS
OBJETIVO Definir las actividades para identificar, analizar, controlar, y eliminar las
causas de las No Conformidades reales o potenciales detectadas en el
Sistema Integrado de Gestin y control de Calidad (SIGCC), con el fin
de mitigar su impacto y emprender las acciones para evitar su
reincidencia o prevenir su ocurrencia, a travs del Procedimiento del
Plan de Mejoramiento Institucional (PMI), o del Procedimiento de Plan
de Manejo de Riesgos.
DESARROLLO Acciones Fuentes. Procedimiento:
.
CORRECTIVAS. Seguimiento y En Crculo de

medicin de los Mejoramiento, se
procedimientos y de los analizan las causas
productos (Auditoras). de la deteccin.
Incumplimiento o Detectadas las
variacin de la legislacin causas, se deben
aplicable a los identificar las
macroprocesos o procesos. acciones para
Resultado ejercicios eliminarlas.
de autoevaluacin Plantea el Plan de
Incumplimiento de Mejoramiento
procedimientos. Remite a la Oficina
Peticiones, Quejas y de Planeacin el
Reclamos. Plan de
Comunicaciones de Mejoramiento, el
las partes interesadas. formato diligenciado
Sugerencias de un y el acta del Crculo
83
1. Lluvia de ideas; 2 Diagrama de pareto; 3 Diagrama de rbol; 4 Esquema de los 5 Por qu; 5
Tcnica del grupo nominal ( TGN ); 6 Hoja de control; 8 Diagrama de causa y efecto.
131
Directivo, de otra de Mejoramiento.
dependencia o del Grupo La Oficina de
que administra el SIGCC Planeacin revisa la
Presencia de propuesta, para
situaciones recurrentes o evaluar que se
de alguna situacin que al ajusta a los
no ser tratada pueda requisitos del
derivarse en un problema Sistema Integrado
de mayor magnitud. de Gestin y Control
Resultados del de Calidad (numeral
seguimiento a objetivos 8.5.2 de las NTC) y
propuestos. a este
Mediciones de procedimiento.
satisfaccin del cliente. Surtida la evaluacin
Materializacin de tcnica de calidad, la
Riesgos. Oficina de
Planeacin remite la
respuesta al
responsable del
Macroproceso o
proceso para su
incorporacin al Plan
de Mejoramiento
Institucional. Una
vez formulado el
Plan, se sigue el
Procedimiento Plan
de Mejoramiento
vigente
Seguimiento y Una vez presentada
medicin de los alguna de las
procedimientos y de los situaciones referidas
PREVENTIVAS productos en el numeral
Recomendaciones anterior, el
dentro de un proceso de responsable del
auditora Variacin de la procedimiento o
legislacin aplicable a los dependencia,
macroprocesos o procesos. convoca a un
Resultado ejercicios Crculo de
de autoevaluacin. Mejoramiento y
Peticiones, Quejas y sigue el
Reclamos. procedimiento del
Comunicaciones de Plan de Manejo de
las partes interesadas. Riesgo institucional
Sugerencias de un vigente.
Directivo, de otra
dependencia o del Grupo
que administra el SIGCC
132
Resultados del
seguimiento a objetivos
propuestos.
Mediciones de
satisfaccin del cliente.
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de CONTRALORA GENERAL

DE LA REPBLICA. Sistema de Gestin de Calidad 2010, (en lnea)
www.contraloragen.gov.co.
El procedimiento de control, revisin, verificacin, validacin y aprobacin,

establecido en las normas de calidad y reflejado en los procesos de auditora
interna, mejora, acciones preventivas y correctivas para el producto no conforme
potencial o real respectivamente, han representado cambios en los procedimientos
de apoyo y en la implementacin de herramientas tecnolgicas novedosas, sin
contribuir efectivamente a detectar y combatir las causas reales de las falencias
presentadas en el ejercicio de las tareas misionales de la Entidad, que es donde
finalmente se ve el resultado del trabajo de todos los procesos involucrados dentro
de un sistema.
La importancia de la evaluacin y control es primordial para el mejoramiento

continuo de los procesos de cualquier Entidad, en cuanto a proceso de evaluacin
control y mejora, siguiendo lo dispuesto en el texto del Dr. Ernesto Tuta Alarcn
control fiscal territorial validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y
resultados de las contraloras territoriales en Colombia, dentro del proceso de
calidad establecido para las reas misionales, se deben considerar los siguientes
puntos de control:
Proceso auditor. Estn optimizados los procedimientos, con el fin de garantizar

la oportunidad del control, una mxima cobertura de sujetos de control, de
cubrimiento presupuestal y de contratacin en la auditora de los fondos pblicos y
de la gestin fiscal?
Verificar si los planes, procesos y procedimientos de auditora cumplen con la

misin y competencia del ejercicio del control fiscal, su oportunidad y efectividad.
Participacin ciudadana. Existen suficientes, eficientes y efectivos

procedimientos? (Puede ser en documentos fuera del manual de procedimientos,
pero que se mencionan en l).
Sistema de denuncias y quejas, incluye informacin sobre resultados y

publicacin.
Revisar e identificar faltantes, analizar calidad. Ejemplos exitosos y experiencias

internacionales.
133
En qu grado y con qu resultados se incluyen denuncias en el PGA?
Existen mecanismos que promuevan y consoliden la transparencia de la

informacin fiscal?
Existen programas de capacitacin y promocin dirigidos a la comunidad

organizada?
Existen los documentos (formatos) de trabajo debidamente establecidos y

estandarizados?
P.C Sistematizacin de denuncias?
Se cuenta con portal o pgina web? Actualizado en contenidos? Cumple

lineamientos de gobierno en lnea? El personal encargado es competente para
esta labor? Hay medios alternos de comunicacin?
Plataforma tecnolgica Software misional Existe software especfico para

procesos de auditora?
Recursos humanos y poltica de personal. Planta de personal. Existen

sistemas de ingreso y/o ascenso por concurso de mritos y sistema salarial?
Existe distribucin equitativa?84
ESTRATEGIA ADOPTADA POR LA CONTRALORA GENERAL DE LA

REPBLICA.
A) Planteamiento y desarrollo de actividades enmarcadas dentro de los

planes estratgicos programados en cada periodo de gestin.
La CGR, no solamente adopt la estrategia de la elaboracin de planes de

mejoramiento, sino que adicionalmente construyo el mapa de procesos de la
organizacin, eliminando aquellos procesos que no dan valor a la gestin,
desconcentro algunas de sus competencias en las Gerencias departamentales,
trabajo en el fortalecimiento del control ciudadano a travs de la creacin de
nuevos sistemas, estableci sistemas de indicadores de calidad de servicios,
busc la reestructuracin hacia una planta de personal menos jerarquizada y ms
plana con las caractersticas de especializacin, tecnificacin y multidisciplinar,
prescindiendo de aquellos cargos no representativos para la buena gestin de la
84
Control fiscal territorial validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de
las Contraloras territoriales en Colombia.
134
Entidad, y la supresin de los procesos innecesarios y articulando los ciclos de
gestin y toma de decisiones.
En el desarrollo de los Planes estratgicos85 se ve plasmado cada uno de los

mtodos adoptados por la CGR, para la adopcin del SGC, los que durante los
diferentes periodos de gestin fueron:
85
Plan Estratgico
En el Plan Estratgico se establecen los compromisos estratgicos que deben cubrir el desempeo
de toda la organizacin; estos compromisos se evalan por medio de los indicadores que, gracias
al flujo de informacin, permiten analizar el desempeo y sus problemas, para tomar las acciones
correctivas que sean del caso;
Los componentes bsicos del Plan son, en orden jerrquico, los siguientes:
Misin y visin de la CGR
Objetivos corporativos
Objetivos estratgicos
Actividades
De manera general el Plan Estratgico contiene los siguientes elementos:
1. Direccionamiento Estratgico: (Naturaleza; Filosofa Institucional;
Misin, Visin, Poltica de Calidad; Objetivo General del Plan; Objetivos Estratgicos; Principios y
Valores Institucionales.
2. Diagnstico Institucional: (Organigrama Estructural; Organigrama Funcional; Enfoque de
Procesos).
3. Formulacin de Objetivos y Estrategias.
Sub-actividades
Responsables, ejecutores, tiempo de ejecucin, metas, indicadores y recursos especiales
para su desarrollo
135
Tabla 8 Planes estratgicos CGR - 1991 2001
VIGENCIA OBJETIVOS ESTRTEGICOS ACTIVIDADES SUBACTIVIDADES
1991 - 1994 Cultura organizacional de Ley 106 de 1993: Especializacin Cre la Oficina Nacional de Sistemas e
(Manuel servicio con calidad total. Para sectorial: Debido al carcter riguroso de Informtica, y celebr un contrato con el
Francisco su desarrollo se requera contar los conceptos que debe emitir la CGR, y gobierno canadiense orientado a establecer un
Becerra en forma permanente con un para garantizar la rigurosidad, objetividad ptimo sistema para captar y procesar la
Barney. recurso humano altamente y la credibilidad de sus dictmenes y de informacin presupuestal, con el fin de apoyar la
Contralor calificado, actualizado, con un alto la evaluacin practicada en los tarea de consolidar la ejecucin del presupuesto
General. La sentido de pertenencia y con organismos vigilados. Tecnificacin: La pblico.
CGR 1990- estabilidad. (Confianza y CGR en la actualidad figura como un ESPECIALIZO 6 direcciones de control (del
1994. Un credibilidad interna, facilita la labor organismo eminentemente tcnico, en sector agropecuario y de Recursos Naturales,
caso Exitoso directiva y consolida el contraposicin al carcter del Sector de Minas y Energa, del sector de
de cambio compromiso de los funcionarios mayoritariamente poltico que antes se le Infraestructura, Industria y Desarrollo Regional,
institucional y con la misin cuya ejecucin est atribua. Nuevo concepto de control del Sector Estado Nacional, del Sector Social,
modernizaci encomendada a ellos). fiscal: carcter objetivo e imparcial en el de Economa y Finanzas Pblicas y de
n. Informe manejo de la informacin proveniente de Investigaciones y Juicios Fiscales), cuyas
final de las diferentes entidades. acciones estn apoyadas por 6 oficinas
Actividades. Multidisciplinariedad: debido a la asesoras (Jurdica, de Planeacin, de control
Contralora sectorizacin las direcciones de control Interno, de sistemas e informtica, de
General de la se integraron por profesionales Relaciones Interinstitucionales y Capacitacin
Repblica. especializados en reas determinadas. Fiscal y Administracin de Carrera
Santa Fe de Funcionalidad: El objetivo de este Administrativa). Proceso de tecnificacin
Bogot D.C., criterio es conseguir la articulacin profesionalizacin, y el consecuente retiro de
agosto de armnica de las funciones del un nmero importante de personas vinculadas
1994.) organigrama, a fin de evitar la duplicacin por muchos aos. Supresin de ms de 6.000
de tareas. Independencia. Alto nivel funcionarios. Realizacin de actividades para
profesional: La seleccin del personal comprometer a todos los funcionarios de la
de todos los rdenes se realiza mediante entidad en el logro de los objetivos.
procedimientos que aseguran la
calificacin y la idoneidad de los
funcionarios para el cumplimiento de las
distintas tareas. Atencin horizontal de
funciones por sectores de actividad.
La reestructuracin de la CGR: la
extincin de numerosos cargos y la
contratacin de otros funcionarios ms
calificados e idneos para realizar la
nueva tarea del control fiscal.
136
Desarrollo del talento humano: Alto nivel profesional: se estimula la Programa de becas para estudios de posgrado
Generacin y ejecucin de capacitacin y la actualizacin en Colombia y en el exterior. Vinculacin de
programas de desarrollo del talento profesional, mediante apoyo directo para consultores externos para guiar los desarrollos
humano, mediante la capacitacin estudios dentro y fuera del pas. tericos y prcticos
y la actualizacin de los Produccin editorial de la Contralora
funcionarios de todos los niveles. y la creacin del Fondo de Cultura Convenios firmados: a) con el Programa de las
Mejoramiento progresivo de la Fiscal. Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD),
condicin tcnica y ambiental de Creacin del Fondo de Bienestar para la modernizacin de la administracin
86
trabajo de todos los funcionarios, social de la Contralora, con la funcin financiera del sector pblico colombiano; b) - de
dada su calidad de actores de contribuir a la solucin de las cooperacin tcnica y administrativa con el
indispensables para el logro de los necesidades bsicas de salud, educacin Icetex; c) CGR - Fedesarrollo.
objetivos institucionales. de los funcionarios y sus familias.
Celebracin de convenios suscritos
entre la CGR y otras Entidades os
cuales facilitaron el mejoramiento tcnico
de las distintas dependencias,
Control de gestin y de Desarrollo de instrumentos de trabajo. Para darle operatividad, se organiz el Plan
resultados: Este objetivo persigue Para reafirmar los conceptos bsicos y la Anual Operativo (PAO) en el cual se establecen
desarrollar un sistema de vigilancia iniciacin de los trabajos las metas y los recursos necesarios para el
fiscal moderno, dinmico y correspondientes en la labor de las ejercicio del control. el PAO y el plan Anual de
profesional acorde con la distintas dependencias, tales como: El Revisin de Cuentas, se ejecutaron en estricto
naturaleza de sus funciones y con Plan Operativo Anual de Control Fiscal, la cumplimiento de los principios establecidos por
las entidades y la divisin poltico- Revisin de Cuentas, el sistema de la Constitucin Nacional.
administrativa del pas. evaluacin permanente de la gestin
realizada.
86
Mediante la Ley 106 de 1993, como una dependencia autnoma, con presupuesto propio y adscrito a la CGR
137
Jurisdiccin Coactiva: La Ejercer la Jurisdiccin Coactiva sobre los Logrado la toma de conciencia los funcionarios
sancin pblica se dirige a ttulos ejecutivos. sobre el mal manejo de los dineros pblicos.
procurar la recuperacin de los
bienes perdidos, propender por la
sancin de los responsables y
hacer efectivos los ttulos
ejecutivos, emanados de los juicios
fiscales.
Responsabilidad fiscal. Mediante la Resolucin Orgnica No. Herramientas legales para el proceso de
Establecer una metodologa que 03469 de 1994, la CGR elabor y Responsabilidad fiscal (Leyes 42 y 106 de
permita articular el trabajo que formaliz una serie de procedimientos 1993); normas sobre la rendicin de las
realizan las Direcciones de control tendientes a conseguir la articulacin cuentas, proceso de responsabilidad fiscal y
a travs de sus unidades del Nivel adecuada de los sistemas de control jurisdiccin coactiva, adems estableci las
seccional-, con las investigaciones fiscal con el proceso de responsabilidad funciones de las Direcciones Seccionales
y los juicios fiscales. fiscal; Territoriales y sus respectivas unidades
(Resolucin 03473 de junio 17 de 1994).
138
1998-2002 Reestructuracin administrativa de Propsitos bsicos:, Estructura ms Se desarroll el control concurrente y prevalente
87
la CGR y Diagnstico plana y desconcentrada , poco a las transferencias de la Nacin en los sectores
88
organizacional y Modernizacin del jerarquizada . salud y educacin y se atendieron las
sistema. solicitudes de control excepcional;
Articular los ciclos de gestin y toma de
decisiones.
Afianzar la operatividad de los sistemas

de control interno.
Metodologas para las reas misionales

89
de la Entidad .
Desarrollo de sistemas que apoyan la

90
gestin de la CGR
87
Desconcentrar funciones operativas de control, sin perder unidad funcional.
88
Con la finalidad de simplificar las lneas de autoridad y dar mayor eficiencia al sistema administrativo. Se desarroll una nueva Planta de
personal, que pas de 5.557 a 4.057 funcionarios, a travs del rgimen especial de la carrera administrativa.
89
Diseo de metodologas para el ejercicio del control fiscal, definicin y mejoramiento del PGA, unificacin del proceso de responsabilidad
fiscal, diseo del Programa de Modernizacin.
90
Sistemas que apoyan la gestin de la CGR: Sistema de Administracin de recursos SIAR. Sistema de Costeo -SISCO. Sistema de
Indicadores de Gestin Aplicado -SIGA. Sistema Integrado de evaluacin del Desempeo, SISED. Crear un sistema de auditora integral y
por procesos; mapas de riesgo; articular las reas misionales; y unificar sus fuentes de informacin. Construir una base de indicadores
para medir el grado de cumplimiento; incentivar la participacin ciudadana.
139
Certificacin bajo las normas
internacionales de calidad. Certificacin del Sistema de Gestin de
Proyecto ISO 9000. Calidad ISO 9001 para el 75% de las
91
dependencias de la entidad.
Modernizacin del sistema de Auditoras bajo el esquema de control La CGR realiz un vasto programa de
control interno total, con un enfoque ms proactivo seguimiento a las entidades para la adopcin de
encaminado al apoyo para la realizacin mtodos y procedimientos de control interno, en
de los proyectos, planes y programas de cumplimiento de la obligacin establecida en el
una organizacin. Art. 269 C/N.
Estandarizacin del mtodo de

evaluacin y calificacin del sistema de
control interno de las entidades sujetos
de control.
91
La experiencia de otras organizaciones, al emprender proyectos similares, siempre ha sido positiva y ha redundado en cambios en las
actitudes de los empleados y, en general, en la cultura de la organizacin. Aliado importante para los procesos de autoaprendizaje y
autocontrol, pilares fundamentales a la hora de implementar nuevas herramientas o procesos en cualquier organizacin. Adicionalmente, el
proyecto ISO aborda, desde su perspectiva, varios de los campos de accin del cambio cultural mencionados anteriormente: clientes,
productos y servicios, procesos y talento humano.
140
Sensibilizacin de los funcionarios El cdigo de tica es el principal intento
al proceso de cambio. Elaboracin por formalizar los valores y principios,
del cdigo de tica y cartilla de relacionados con la labor fiscalizadora
92
valores institucionales. propia de la Contralora.
93
Capacitacin de los funcionarios Formulacin de un Plan de capacitacin Creacin de la Oficina de capacitacin,
para los funcionarios.
92
i) Diagnstico sobre expectativas y actitudes frente al cambio.
ii) Sensibilizacin de funcionarios al proceso de cambio.
iii) Ejecucin de la estrategia operativa de cambio cultural, mediante talleres.
iv) Definicin y desarrollo de los pilares de la nueva cultura, considerando las reas de alto
impacto (organizacin, soporte tecnolgico, desempeo, procesos, cargos, funciones, procedimientos, entrenamiento, capacitacin, etc.).
v) Elaboracin de requerimientos especficos de capacitacin.
Desarrollo del hbito digital", en informtica, la ofimtica y la telemtica.
vi) Definicin e implantacin de la estrategia de comunicacin y socializacin de la nueva cultura.
93
Cuyos elementos centrales son: a) Capacitacin con tecnologas modernas; b) Creacin del sistema nacional de capacitacin del control
fiscal. A travs de la creacin de la Escuela de Altos Estudios de Control Fiscal; Los principales instrumentos de esta tecnologa son:
Produccin de CBT (ComputerBasedWainning)
IBT (Internet Based Trainnign). Internet e intranet.
Proyecto Educativo Institucional (PEI). Se desarrolla con base de construccin de un proyecto curricular integral.
Construccin de un proyecto Curricular Integral de Capacitacin para las reas misionales de la entidad. A partir de anlisis
ocupacionales, se han construido estructuras curriculares para los perfiles profesionales de Auditor, investigador, Analista Macro,
Tecnlogo y nivel Asistencial.
Convenios de capacitacin: - Red interinstitucional de apoyo a la formacin y a la capacitacin para el sector pblico.
- Convenios interinstitucionales.
- Cooperacin Tcnica internacional.
SIAR. talento humano. Busca el mejoramiento continuo y propiciar un clima laboral amable y constructivo y el SISCO permite calcular los
costos misionales asociados a la nmina de cada una de las reas operativas
141
2003 2006- Defender el patrimonio Pblico Capacitacin, redistribucin de las cargas Capacitacin programas misionales para la
Transparenci mediante los procesos de de trabajo. AGR, llevados a cabo sin tener en cuenta las
a contra la Responsabilidad Fiscal y necesidades de control fiscal territorial.
Corrupcin Jurisdiccin Coactiva, y culminar Visitas a dependencias administrativas y Desarrollo de actividades para la consolidacin
los procesos fiscales tramitados misionales. del proyecto de enlace en ejecucin para
conforme a la Ley 42 de 1993. mejorar la calidad de los hallazgos.
"fortalecimiento de los procesos Proyecto de adquisicin de Software e
misionales de la CGR" infraestructura informtica PASEII, con el
fin de soportar los procesos misionales.
Consolidar el proceso de Fortalecimiento del control interno; Adquisicin del proyecto de capacitacin y
mejoramiento continuo de la CGR; desarrollo del contrato de prstamo con formacin de los funcionarios y herramientas de
5.1 Ejecutar e implantar el el BID; Visitas a dependencias control, se encuentra en su etapa de
programa de modernizacin administrativas y misionales finalizacin, Metodologas para la identificacin
SISCO SIGA Y SIRI. Programa de fortalecimiento, cambio de riesgos del sistema de control interno a las
institucional y modernizacin tecnolgica. entidades auditadas y utilizacin en la etapa de
Adquisicin de software e infraestructura planeacin de los ejercicios de auditora; se han
informtica. fortalecido los sistemas de gestin y control
interno, mediante el seguimiento de un plan
estratgico con base en auditoras, la
autoevaluacin y el SIGA.
Fortalecimiento institucional y Implementacin del SGC, Se superaron No se ha obtenido la certificacin ISO
desarrollo de mayores resultados problemas logsticos y presupuestales, 9001:2000, para los proyectos informticos,
misionales mediante la aplicacin incluyendo la reprogramacin de
de herramientas utilizadas para actividades para lograr la certificacin
obtener la certificacin a toda la hasta agosto de 2006 de las 7 Gerencias
CGR. departamentales restantes, en el SGC.
Se certificaron todas las Gerencias de la
CGR.
142
Perfeccionar los procesos de Manejo oportuno y eficaz de la Ejecucin del contrato PNUD-EDS (Electronic
apoyo para atender eficiente y informacin y de los procesos de las Data Systems Colombia). De 30 de agosto de
eficazmente los objetivos reas misionales SICE, SIRI, SINOR, 2002. Ejecucin del programa de fortalecimiento
misionales SIAR, SIT., capacitacin de los de la CGR, de acuerdo con el prstamo del BID
funcionarios, para medir el desempeo firmado el 12 de septiembre de 2000. Consiste
de la institucin se utilizan los sistemas en la adopcin de un modelo que supla la
SIGA y SISCO. demanda de capacitacin de la Entidad de una
estructura acadmica misional.
Proyecto SICE Adquisicin de software, y del SICE,

como sistema de informacin que integra
las cifras del proceso de contratacin.
Proyecto SINACOF. Ejecucin del programa de Capacitacin en reas de control fiscal,
Fortalecimiento del control fiscal fortalecimiento de la CGR, de acuerdo responsabilidad fiscal, participacin ciudadana,
territorial, calidad y cobertura del con el prstamo del BID firmado el 12 de auditora gubernamental con enfoque integral,
control; Mejorar la calidad, septiembre de 2000. Busca capacitar el de presupuesto, a la contratacin, tcnicas de
armonizacin y fortalecimiento del nivel de profesionalizacin de las auditora, talleres de control interno, y desarrollo
control fiscal. contraloras territoriales para el eficiente de estudios macroeconmicos.
ejercicio del control fiscal. Capacitacin
Relaciones interinstitucionales y del recurso humano de las contraloras
calidad de la gerencia pblica Territoriales, desarrollo del Sistema de
Informacin Territorial SIT, Asesora y
asistencia tcnica a las Contraloras
Territoriales.
Mejorar la eficiencia, eficacia y Adecuacin de las actividades de Actualizacin de la Gua de Auditora
calidad y cobertura del control y planeacin y administracin del plan Gubernamental, capacitacin de los auditores
vigilancia fiscal General de Auditorias, contando con en el manejo del SICE y SIIF, como
herramientas establecidas por el SGC, y herramientas de control y consolidacin de la
la Gua de Auditora Gubernamental con evaluacin de la gestin de los sujetos de
enfoque integral, control,
143
Fortalecimiento Misional de la Ejecucin del contrato PNUD-EDS Adquisicin de software, y del SICE, como
CGR., Manejo oportuno y eficaz de (Electronic Data Systems Colombia). De sistema de informacin que integra las cifras del
la informacin y de los procesos de 30 de agosto de 2002. proceso de contratacin.
las reas misionales SICE, SIRI,
SINOR, SIAR, SIT.
Fortalecimiento institucional: Ejecucin del programa de Adquisicin de software, y del proyecto de
capacitacin de los funcionarios, fortalecimiento de la CGR, de acuerdo capacitacin y formacin de los funcionarios y
para medir el desempeo de la con el prstamo del BID firmado el 12 de herramientas de control.
institucin se utilizan los sistemas septiembre de 2000. Consiste en la
SIGA y SISCO. adopcin de un modelo que supla la
demanda de capacitacin de la Entidad
de una estructura acadmica misional.
Fortalecimiento de la participacin Ejecucin del programa de Adquisicin de software, y el fortalecimiento de

ciudadana, para generar y fortalecimiento de la CGR, de acuerdo la participacin ciudadana a travs de la
dinamizar espacios de interaccin con el prstamo del BID firmado el 12 de comunicacin va web, y la consulta en lnea,
entre la ciudadana y la CGR. septiembre de 2000. Busca sistematizar generar espacios de interaccin entre la
las estrategias del control fiscal ciudadana y la CGR., canalizar agilizar y
participativo, para generar espacios de controlar las denuncias o quejas ciudadanas
interaccin entre la ciudadana y la sobre la utilizacin de recursos.
entidad. Formacin de comits de
vigilancia ciudadana.
2007- 2010 La promocin y consolidacin del Durante la vigencia 2008 la Direccin de

sistema de control fiscal Promocin y Desarrollo del Control
participativo, que busca la Ciudadano invirti recursos por un valor
vinculacin de los ciudadanos por aproximado a los $1.392.millones en la
medio de sus organizaciones o de realizacin de actividades de
manera individual, a las capacitacin, divulgacin, deliberacin,
actividades de control y vigilancia apoyo y/o conformacin de comits de
de la gestin fiscal con el fin de veedura, realizacin de audiencias
construir moralidad pblica pblicas, celebracin de convenios, entre
otros, ejecutadas en el Nivel Central y en
las Gerencias Departamentales.
144
Mejorar el sistema de denuncias Crear un aplicativo mono usuario creado La CGR actualmente est trabajando en la
para que la participacin sea en ACCES, que a la vez permita a la construccin de un aplicativo de quejas bajo un
efectiva y tenga consecuencias en Contralora Delegada para la ambiente WEB, para la recepcin y registro de
el cual busca fortalecer los Participacin Ciudadana- Direccin de las quejas y denuncias que recibe la
instrumentos y mecanismos para Atencin Ciudadana, realizar Contralora, para que en tiempo real se pueda
que la ciudadana denuncie en seguimiento, controles efectivos y controlar y hacer seguimiento de las peticiones,
forma efectiva las prcticas oportunos a las denuncias, as como dicho aplicativo se espera que entre en
irregulares de las cuales tenga tambin que los ciudadanos quejosos funcionamiento a mediados del ao 2010.
conocimiento. La idea es que el puedan consultar en tiempo real el
denunciante pueda hacerle estado y las actuaciones que ha
seguimiento en lnea al itinerario adelantado la Contralora para resolver
de la denuncia. su peticin.
Optimizar los resultados de la Implementacin del Sistema de Entrega de equipos de cmputo porttiles con
Responsabilidad Fiscal informacin de Responsabilidad Fiscal su respectiva licencia de uso por valor de
SIREF $943.4 millones para fortalecer la capacidad
institucional del proceso de Responsabilidad
Se culminaron especializaciones en Fiscal.
Gestin y Responsabilidad Fiscal y
Control
Fiscal a Entidades Pblicas a 62
funcionarios de las Contraloras
territoriales,
actividades realizadas en las
Universidades Autnoma de
Buenaventura y Sergio
Arboleda de Bogot.
145
Calidad y cobertura del control y En las fichas EBI del Proyecto de Capacitacin y establecimiento de
vigilancia fiscal Inversin, a travs del cual se desarroll procedimientos de control a la calidad de los
ste objetivo corporativo, se estableci productos en el sistema gestin de calidad
como meta el incremento respecto de certificado.
entidades vigiladas, pasar del 15,8% al
70%. En relacin con los recursos
vigilados, la meta era pasar de 24,7% al
73,8%.
Relaciones interinstitucionales y Fortalecimiento del Sistema Nacional del El establecimiento de mecanismos de
calidad de la gerencia pblica Control Fiscal SINACOF perodo 2007- coordinacin, concertacin, evaluacin,
Relativa al desempeo y 2010 y resultados del proyecto del Plan consolidacin, seguimiento y mejora del
fortalecimiento del SINACOF y Nacional de Auditoras- PNA. Sistema SINACOF.
grado de armonizacin del control
fiscal con las contraloras
territoriales.
Ampliar la cobertura y mejorar la Mejorar el proyecto de enlace entre el Traslado de los hallazgos con oportunidad.
calidad del proyecto enlace con las nivel central y descentralizado de la
Contraloras Delegadas y las CGR.
Gerencias Departamentales.
Defensa del Patrimonio Pblico - Hacer efectivas las medidas cautelares Bsqueda de bienes, diagnstico, clasificacin
en lo relacionado con jurisdiccin (embargo secuestro y remate) y depuracin de cartera, gestionar convenios
coactiva se determin como una con centrales de riesgo para inclusin de
de las estrategias optimizar responsables fiscales y convenios de
procedimientos de jurisdiccin informacin con entidades
coactiva para mejorar el recaudo
Control fiscal participativo para Poltica pblica de participacin Se plantean acciones de divulgacin,
una tica de lo pblico - garantizar orientacin, sensibilizacin que estn
el derecho y el deber de los contempladas en otras estrategias de este
ciudadanos de participar en la objetivo corporativo.
vigilancia de la gestin
administrativa y de los intereses
pblicos
146
Formacin de ciudadanos y Se plantearon acciones que garanticen los
organizaciones civiles. Vincular espacios necesarios para el ejercicio del control
organizaciones ciudadanas al control participativo, como audiencias pblicas,
fiscal auditoras articuladas y comits de vigilancia a
recursos de SGP y regalas. Las acciones son
coherentes y guardan armona con el objetivo
estratgico.
Optimizar el sistema de denuncias. Generar mecanismos de trmite de denuncias
Capacitar al talento humano y giles y de fcil acceso para la ciudadana,
potencializar sus capacidades y Desarrollar planes de motivacin a funcionarios.
conocimiento con el fin de lograr un Formar a la ciudadana en los conceptos
excelente desempeo en los roles necesarios para que ejerzan el control social de
asignados. forma adecuada, fortalece el control fiscal
Potencializar la gestin integral del participativo.
talento humano para que contribuya al
eficiente y eficaz cumplimiento de los
objetivos institucionales. Desarrollar
planes de motivacin a funcionarios.
Prevenir conductas disciplinarias que Visitas y conferencias
afecten el normal desempeo de los
funcionarios de la CGR en cumplimiento
de su funcin institucional
2010-2014 Fortalecer el talento humano y el Optimizar el Sistema Integrado de
POR UN esquema institucional Gestin y Control de Calidad (SIGCC), a
CONTROL travs de actividades de seguimiento y
FISCAL evaluacin, por parte de las Oficinas de
OPORTUNO Planeacin y Control Interno.
Y
EFECTIVO,
147
fomentar la participacin Implementar un sistema integral de
ciudadana en el control fiscal y servicio al ciudadano y vincular
fortalecer el apoyo tcnico al efectivamente a la ciudadana y a sus
congreso. organizaciones al ejercicio del control
fiscal. Fortalecer el apoyo tcnico al
Congreso de la Repblica para el
ejercicio de su funcin legislativa y de
control poltico, a travs de un medio de
comunicacin expedito como el Boletn y
de un replanteamiento del esquema
organizacional de enlaces. Comunicar,
oportuna y efectivamente, los resultados
de la gestin de la entidad.
Verificar el cumplimiento de los
objetivos planteados, a travs de
un sistema de indicadores, SIGA
148
Repblica.2008.
De la relacin anterior, se puede apreciar como los objetivos de la Alta Direccin a

travs de los diferentes periodos de gestin han estado encaminados o dirigidos a
la bsqueda de credibilidad y respetabilidad de la Contralora General de la
Repblica, dada su gran responsabilidad de defender el patrimonio pblico y de su
deber de velar porque los recursos pblicos sean invertidos correctamente en la
lucha contra la corrupcin contribuyendo al mejoramiento del Estado y al rescate
del valor de lo pblico.
Circunstancia que se traduce en la redefinicin del control fiscal para lograr la

eficiencia y agilidad en la labor de control a travs de cambios en la estructura de
la CGR simplificando las lneas de autoridad sin perder la unidad funcional y
articulando los ciclos de gestin y toma de decisiones y con la introduccin de
herramientas como la modernidad tecnolgica94 y la introduccin de elementos de
coherencia y trasparencia.
La Contralora General de la Repblica, tambin ha estado dotada de

herramientas importantes para el desarrollo de su labor, otorgadas por la
Constitucin de 1991, tales como la posibilidad de aplicar la iniciativa legislativa
para su organizacin y funcionamiento, la autonoma presupuestal y
administrativa, sus recursos y la capacidad de influir en la opinin pblica, el
carcter tcnico (objetivo e imparcial) de sus funciones y el alcance de gestin,
resultados y de impacto ambiental, adems de su facultad de ejercer jurisdiccin
coactiva, para el cobro de las obligaciones por ellos impuestas.
En el desarrollo de la estructuracin de la nueva Entidad se introdujo un esquema

para el desarrollo de la labor misional que parte del Sistema Nacional de control
fiscal a travs del cual se realiza un anlisis de calidad del uso de los recursos
pblicos, y del impacto de la inversin pblica en la economa y en la sociedad, lo
que representa un gran avance en comparacin al control fiscal anterior, el cual se
realizaba como un examen jurdico y contable que contribua a determinar que la
94
Con la implementacin de sistemas tales como: SIF, SINACOF, SIGA, SINACOF, SICE, SINOR,
SIAR, SISCO, Sistemas de comunicacin entre la CGR, Delegada y Gerencias a travs de un
convenio de cooperacin y apoyo tcnico.
149
eficiencia se media en relacin con la mayor ejecucin del gasto, traducindose en
inercia ante el despilfarro y el gasto sin proyeccin.
Tambin se introdujeron herramientas para el mejoramiento de la calidad de vida

del talento humano de la Entidad, tales como la tecnificacin y profesionalizacin
de los funcionarios, la produccin editorial y la creacin del fondo de cultura fiscal
y el fondo de Bienestar Social adscrito a la CGR, y el empleo de nuevos
instrumentos de trabajo como el POA la revisin de Cuentas, el Sistema de
evaluacin de cuentas permanente de la gestin realizada.
Es bajo el esquema de gestin de calidad integral que la CGR, ha adoptado el

establecimiento de unos planes estratgicos encaminados al cumplimiento de una
serie de objetivos tendientes a lograr metas acorde con los fines establecidos en
el artculo 5o. de la ley 872 de 2003. La CGR adopt el SGC, debido a la
experiencia positiva abordada en varios campos de accin del campo cultural.
B) Logros a partir del desarrollo de los objetivos institucionales.
A partir de los Planes estratgicos anteriormente enunciados, se desarrollaron los

siguientes objetivos institucionales, en cada uno de los periodos de gestin:
Tabla 9- Desarrollo de los objetivos institucionales Contralora General de la

Repblica 1990-2001.
PE
RI
OD EJ OBJETIVOS DE LA
O E MISIN ALTA DIRECCIN FORTALEZAS LOGROS
"Ejercer, 1. Desarrollar en
en la opinin pblica la El marco institucional
represent credibilidad y la de la nueva
acin de respetabilidad Constitucin, ofreca la Nueva Entidad. Con el nuevo
la necesarias para posibilidad de aplicar mandato constitucional la
comunida apuntalar el proceso de la iniciativa legislativa Contralora quedo establecida
d, la cambios sustanciales de para la organizacin y como un rgano independiente,
Le
vigilancia la CGR como una la el funcionamiento, y con plena autonoma
gti
de la entidad fiscalizadora total autonoma administrativa y presupuestal,
mi
gestin que tiene la gran presupuestal y especial de carcter tcnico.
da
199 fiscal y la responsabilidad de administrativa para la
d
0- evaluaci defender el patrimonio CGR.
de
199 n de los pblico.
la
4 resultados 2. Establecer la La elevada capacidad Ampliacin del alcance del
Co
obtenidos importancia de redefinir que tiene la entidad de control fiscal y el control de
ntr
por las el control fiscal como influir en la opinin Gestin y resultados y de
alo
diferentes una actividad cuyos pblica a travs de sus impacto ambiental en
ra
entidades resultados tienen que publicaciones. La entidades territoriales, gracias
del Estado demostrar con claridad existencia de un a la unificacin de las tcnicas
con que los responsables de aceptable de recurso de control. Nueva planta
fundament su ejecucin cumplen a humano calificado y Directiva con la creacin de la
o en la cabalidad con la funcin potencialmente Unidad de Jurisdiccin coactiva
correcta, de salvaguardar el capacitado. El hecho dependiente de la Secretara
eficiente, patrimonio del Estado; de que los General, de la oficina de
150
PE
RI
eficaz y funcionarios Relaciones Interinstitucionales
equitativa estuvieran conscientes y de Capacitacin Fiscal, de la
administra de que sobrevendra Oficina de Sistemas e
cin del un cambio que ellos Informtica; y la organizacin y
patrimonio consideraban funcionamiento de la Auditora
pblico, necesario. Externa. (Ley 106 de 1993).
de los
recursos
naturales
v del
medio Nuevos niveles administrativos:
ambiente. - Central: que disea los
Esta planes, define las polticas y
funcin la establece los programas
cumplir generales de la administracin
mantenien de la entidad y del control
do fiscal; conformado por: el
siempre Despacho del Contralor, del
La infraestructura y
un Auditor de la CGR, la
experiencia disponible
irrevocabl 3. Buscar el giro Secretaria General, la
en la Entidad en reas
e sustancial en el enfoque Secretaria Administrativa, las
como el control fiscal,
compromi del control fiscal con el Oficinas Asesoras, las
anlisis econmico y
so con la fin de acatar la eficiencia Direcciones, los rganos de
evaluacin de
excelencia de la tarea de vigilancia. asesora y Coordinacin, los
resultado de la
,e comits Directivo y operativo. -
empresa pblica.
inspirada Regional: encargado de
en firmes ejecutar los planes, polticas,
principios programas y proyectos
ticos y administrativos y de control
morales" fiscal. A este lo integran las
direcciones seccionales y los
rganos de asesora y
coordinacin.
Es misin Desarrollar el proyecto Proyecto de Cambio,
de la de fortalecimiento Fortalecimiento Institucional y
Contralor institucional y Modernizacin Tecnolgica,
Mo
a General modernizacin con administracin gerencial y
der
de la tecnolgica, tendiente al moderna en sus tcnicas y
niz
Repblica logro de una Contralora procesos, con independencia,
aci
cumplir moderna, eficiente y autonoma, eficacia y
n,
cabal y rpida, y un Estado proactividad, con las siguientes
tec
eficazmen capaz de responderles finalidades: - Consolidar el
nol
199 te las integralmente a los Sistema Nacional de Control
gi 1. La CGR tiene la
8- funciones ciudadanos por sus Fiscal; - Apoyar a las
ca posibilidad prctica de
200 asignadas demandas y los Contraloras Territoriales en su
y producir estadsticas.
2 por la servicios que presta, modernizacin institucional y
digi
constituci garantizando que los tecnolgica; formular el Plan
tal
n y la ley recursos pblicos sean Maestro Informtico, crear una
de
(control y invertidos Central de Informacin;
la
vigilancia correctamente, a travs Instrumentos de gestin
Co
fiscal), en de la incorporacin de misional: la Gua de Auditora
ntr
represent elementos que le den Gubernamental con Enfoque
alo
acin de coherencia y Integral; en Participacin
ra.
la trasparencia al actuar Ciudadana, se busc mejorar
comunida del Estado (reingeniera la atencin y orientacin al
151
PE
RI
d, de procesos) ciudadano, realizar el control
contribuir social a proyectos y reforzar la
a la divulgacin y promocin de las
generaci investigaciones.
n de una
cultura del
control
fiscal en
beneficio
del inters
comn y
mantener
un
irrevocabl
e Materializacin con el
compromi ejercicio de la
so de El tema del control social por
participacin ciudadana 2 Se conserva una
excelencia parte del ciudadano fue
en la vigilancia de la cultura de rendicin de
para tales atendido con actividades de
gestin pblica y cuentas fiscales por
propsitos difusin y de acercamiento de
mediante el empleo de parte de las entidades
, inspirada la comunidad a los rganos de
nuevas formas de pblicas a la CGR.
en control.
gestin administrativa a
principios travs de la informacin.
morales y CONTRATO CON EL BID,
ticos". para hacer efectiva la
estrategia de modernizacin
institucional y del control fiscal,
compuesta por:
Ejercer una lucha eficaz Reestructuracin, reingeniera
y total contra la y nuevo marco legal;
corrupcin, y al rescate promocin del desarrollo
del valor de lo pblico, legislativo: Leyes 598 del 18 de
se estructurara julio de 2000, y 610 del 16 de
alrededor que cuatro 3. La Direccin posee agosto de 2000; - Rediseo
ejes fundamentales informacin estadstica organizacional y la reingeniera
acordados entre la CGR que es referenciada de los procesos al interior de la
y el BID: fortalecimiento peridicamente por Entidad. Ayuda de tecnologas
institucional y de gestin usuarios externos de punta en materia de
interna, misional y del como el Congreso de plataforma informtica,
sistema nacional de la Repblica, comunicaciones, herramientas
control fiscal, apoyo a Ministerio de de trabajo y sistemas de
las Contraloras Hacienda, informacin; Gracias a la
territoriales en su investigadores en financiacin del BID, se
modernizacin general, el tema de las efectuaron cambios en la
institucional y finanzas pblicas. estructura organizativa (i)
tecnolgica; la determinacin de las
participacin de la prioridades de las funciones,
ciudadana en el (ii) la racionalizacin de la
ejercicio del control de la planta de personal, para que se
gestin pblica. adecuara a la nueva
organizacin de la entidad; (iii)
la capacitacin del personal
profesional y administrativo,
incluyendo actividades de
sensibilizacin y adecuacin al
152
PE
RI
cambio de la entidad; y (iv) el
desarrollo de la implantacin
de una plataforma tecnolgica.
Tambin se apoy la
modernizacin de la Auditora
General de la Repblica
Ser un vehculo de
transformacin y
mejoramiento del
Estado, teniendo en
cuenta que le servir al
Gobierno para conocer
la realidad econmica
de sus entidades y le
permitir adoptar las
decisiones de manera
acertada.

2001.
En consideracin a las lneas base para la planeacin estratgica, establecidas en

el Decreto 1599 del 2005, por el cual se adopta el modelo estndar de control
interno (MECI) para el Estado colombiano, subsistema de control estratgico,
componente direccionamiento estratgico, se debe tener en cuenta los siguientes
aspectos: 95
95
Castaeda Meza Gustavo Adolfo. Tuta Alarcn Guillermo Ernesto. Hacia un nuevo paradigma del
control fiscal territorial: efectividad, oportunidad y credibilidad. Sistematizacin de una propuesta de
mejoramiento del control fiscal a propsito de las experiencias exitosas y mejores prcticas del
153
a. Concordancia de los objetivos de Plan Estratgico con la funcin
misional de la Entidad. Al examinar los objetivos relacionados, tanto del plan
estratgico como los de la Alta Direccin y su comparacin con la misin
encomendada a la CGR, se puede evidenciar su concordancia con la labor
misional establecida constitucionalmente para la Contralora General de la
Repblica CGR, (Art. 268 de la C.P), as:
Tabla 10- Paralelo de las funciones constitucionales de la Contralora General de

la Repblica con los objetivos estratgicos a partir de los cuales se plantea su
desarrollo.
FUNCIONES CONSTITUCIONALES OBJETIVOS ESTRATGICOS

Prescribir los mtodos y la forma de En el periodo 1998 - 2002, se estableci
rendir las cuentas por los como estrategia Calidad y cobertura del
responsables del manejo de los control y vigilancia fiscal Incrementar el
fondos o bienes de la Nacin (No. 1 nmero de entidades y recursos
Art. 268). vigilados pasar del 15,8% al 70%. Y de
un 24,7% al 73,8%, respectivamente.
Indicar los criterios de evaluacin Se establecieron sistemas para medir el
financiera, operativa y de resultados desempeo de las instituciones.
que debern seguirse (No.1 Art.
268)96. Para emplearse en la revisin
y consecuente aprobacin o
negacin de las cuentas presentadas
por los responsables del Erario.
Revisar y fenecer las cuentas que En el periodo 1998 - 2002, se estableci
deben llevar los responsables del como uno de los objetivos estratgicos
erario, es la evaluacin de la el control prevalente y concurrente
administracin de los recursos en sus sobre las trasferencias de la Nacin a
sujetos, para determinar si esta se ha los sectores salud y educacin y se
cumplido a cabalidad, preservando atendieron las solicitudes de control
los principios de la gestin fiscal. excepcional.
Determinar el grado de eficiencia, Dentro de las estrategias se determin
eficacia y efectividad con que hayan la necesidad de articular la funcin
obrado los responsables del erario desarrollada por el proceso de control
(No.2 del Art.268). fiscal micro con la llevada a cabo por la
Direccin de Responsabilidad Fiscal.
Establecer la responsabilidad de la En el periodo de gestin 1998-2002, se
Gestin Fiscal, (No.5 del Art. 268), es estableci como uno de los objetivos
organismo fiscalizador de la ciudad de manizales. Universidad del Rosario. Manizales, septiembre

de 2011.
96
Consecuencia de la nueva concepcin del control fiscal, contenida en la carta del 91.
154
el resultado de un proceso estratgicos culminar los procesos de
encaminado a obtener una decisin responsabilidad Fiscal tramitados bajo
jurdica, en relacin con el detrimento la Ley 42 de 1993.
del patrimonio pblico ocasionado
por un gestor fiscal.
Recaudo por jurisdiccin Coactiva. Sancin publica recuperacin del
Recaudar el monto de la detrimento patrimonial, culminar los
responsabilidad fiscal establecida y procesos tramitados bajo la vigencia de
de las sanciones pecuniarias la Ley 42 de 1993.
impuestas. (nm. 5 Art.268),
mediante un proceso de ejecucin.
Conceptuar sobre la calidad y Modernizacin y fortalecimiento del
eficiencia del control fiscal interno. Sistema de Control Interno, auditoras
De las Entidades y organismos del bajo el esquema de control total,
Estado. (nm. 6 Art. 269) estandarizacin del mtodo de
evaluacin y calificacin del Sistema de
Control Interno de las Entidades
Pblicas,
Armonizar los sistemas de control Identificar mtodos comunes,
fiscal, de todas la Entidades pblicas consistentes y racionales de rendicin
del orden nacional y territorial, de cuentas del sector pblico. Mediante
(num.12 Art. 268); la expedicin de normas
ESTANDARIZAR. SINACOF. Ampliar la
cobertura y mejorar la calidad del
proyecto enlace con las Contraloras
Delegadas y las Gerencias
Departamentales.
Ejercer control excepcional sobre las En el periodo 1998 - 2002, se estableci
Entidades territoriales. (Nm. 3 como uno de los objetivos estratgicos
Art.267); es la facultad exclusiva de el control prevalente y concurrente
la CGR, para el ejercicio de la sobre las trasferencias de la Nacin a
vigilancia fiscal, sobre los recursos los sectores salud y educacin y se
endgenos propios de las Entidades atendieron las solicitudes de control
territoriales.97 excepcional.
Propiciar la participacin ciudadana Fortalecimiento de la participacin
en la vigilancia de la gestin pblica. ciudadana, a travs de la generacin de
(Art. 270) su desarrollo legislativo se espacios de interaccin entre la
encuentra consagrado en la Ley ciudadana y la CGR. El seguimiento en
Estatutaria No. 134 de 1994, en la lnea de las denuncias.
97
Sobre los dineros exgenos que trasfiere la nacin a cualquier ttulo a las Entidades territoriales,
la CGR como rgano superior del Control Fiscal del Estado no requiere ninguna clase de
autorizacin.
155
que se establecen los mecanismos
de participacin ciudadana. Es un eje
de la vigilancia fiscal fundamental
para apoyar y nutrir el control fiscal
que cumplen todas las Contraloras.
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de: COLOMBIA. Constitucin

Poltica. Art. 268 a 270. BECERRA BARNEY, Manuel Francisco. Contralor
General. La CGR 1990- 1994. Un caso Exitoso de cambio institucional y
modernizacin. Informe final de Actividades. Santa Fe de Bogot D.C Editorial de
la Contralora General de la Repblica., agosto de 1994; LAFAURIE RIVERA Jos
Flix. Vice Contralor. Cambio fortalecimiento institucional y modernizacin
tecnolgica. Editorial de la Contralora General de la Repblica . 2001; TURBAY
QUINTERO. Julio Csar. Macroproceso de Direccionamiento estratgico Misin y
Visin de la CGR 2008. Editorial Contralora General de la Repblica.2008.
b. Inclusin de los procesos de apoyo social y poltico. Evidenciados en los

objetivos estratgicos as: respecto al primero, su desarrollo hace parte de los
planes estratgicos en los periodos enunciados, dado que siempre se ha buscado
el desarrollo de la participacin ciudadana, en cumplimiento de lo dispuesto en el
Art. 270 Constitucional, aunque no se han dispuesto muchas herramientas
tecnolgicas idneas para lograr una mayor interaccin por medios ms expeditos
y de fcil uso, y de esta forma constituirla en uno de los instrumentos de apoyo
ms importantes de la vigilancia fiscal.
En relacin con los procesos de apoyo poltico se debe indicar que su inclusin no
tuvo mucha importancia al momento de la elaboracin de las estrategias de
gestin teniendo en cuenta que no se plante la posibilidad del mejoramiento en la
funcin desarrollada por el control fiscal macro, a pesar de la importancia que
conlleva evaluar las finanzas del Estado, el presupuesto, los recursos naturales, a
travs de la evaluacin de las polticas pblicas y los planes de desarrollo en el
mbito macroeconmico y sectorial, para determinar la gestin y resultados
alcanzados por los agentes estatales, con el propsito de apoyar tcnicamente al
Congreso de la Repblica en el ejercicio del control poltico y facilitar a la
ciudadana elementos de juicio para el ejercicio del control social.
Dentro de los objetivos del Plan estratgico tampoco se evidencia el compromiso

de hacer un anlisis completo de la ejecucin del gasto pblico en el efectivo
desarrollo de programas establecidos dentro de polticas pblicas y del plan de
desarrollo y su impacto, como estrategia de evaluacin integral de la gestin fiscal
de la Administracin, para de este modo contribuir al mejoramiento de la gestin
pblica y a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin, de conformidad con
el control de gestin y resultados establecido constitucionalmente.
156
c. Inclusin de los objetivos para el desarrollo de todas las reas
misionales y de apoyo. Los planes estratgicos desarrollados a partir de la
constitucin Poltica de 1991, efectivamente incluyen actividades para todas las
reas misionales del rgano de control, pero dejan de lado las tcnicas de
mejoramiento a emplear en los informes taxativamente sealados en el Art. 268
Constitucional, respecto del control fiscal macro, y tampoco incluyen planes de
accin para responsabilidad fiscal, ni en participacin ciudadana para el trmite
ms gil de los procesos y de las quejas.
Por otro lado se evidencia el fortalecimiento de los procesos de apoyo dentro de la

Entidad, por medio de la implementacin de programas de modernizacin como el
SISCO, SIGA SIRI, creacin de una oficina de capacitacin de los funcionarios,
manejo oportuno y eficaz de la informacin a travs de los sistemas,
establecimiento de un cdigo de tica, establecimiento de una estructura ms
plana y poco jerarquizada, cambio de cultura organizacional, recursos humanos
altamente calificados con pertenencia y estabilidad, resalta la importancia que se
da a los recursos humanos, fsicos y financieros, as como a la utilizacin de
nuevas tecnologas, como procesos verticales a la misin de la Entidad.
C) Planes estratgicos: mecanismos para corregir falencias.
A partir de los planes estratgicos previstos desde el nuevo panorama

constitucional, hasta el ltimo periodo de gestin, se buscaron combatir las
problemticas ms importantes previstas en cada vigencia y que se frecuentaban
a partir de las mismas causas, veamos:
157
Tabla 11- Objetivos estratgicos planteados para la solucin de las problemticas
detectadas durante los diferentes periodos de Gestin.
PROBLEMTICAS OBJETIVOS OBJETIVOS DE LA ALTA

REAS
DETECTADAS ESTRTEGICOS DIRECCIN
Cultura organizacional de
servicio con calidad total. Desarrollar en la opinin
Para su desarrollo se requera pblica la credibilidad y la
Falencias en el talento contar en forma permanente respetabilidad necesarias
humano de la Entidad. con un recurso humano para apuntalar el proceso
Equivocada poltica de altamente calificado, de cambios sustanciales
administracin de talento actualizado, con un alto de la CGR como una
humano, en los procesos de sentido de pertenencia y con entidad fiscalizadora que
seleccin, asignacin, estabilidad. Desarrollo del tiene la gran
capacitacin y promocin. talento humano: capacitacin responsabilidad de
y la actualizacin de los defender el patrimonio
funcionarios de todos los pblico.
Talento niveles.
Humano Capacitacin de los
funcionarios; Sensibilizacin
Cultura de servicio al cliente de los funcionarios al proceso
interno lenta de cambio. Elaboracin del
cdigo de tica y cartilla de
valores institucionales.
La organizacin tradicional
del trabajo individual, falta de Fortalecer el talento humano y
conocimiento global de la el esquema institucional
labor de la Entidad.
El fundamento metodolgico
para el procesamiento de
informacin financiera pblico
es obsoleto falta permanente
actualizacin de mtodos
No dispone de un rea fsica
adecuada y suficiente para
salvaguardar el volumen
Sistema de excesivo de material. Modernizacin del sistema de
Control Interno La entidad no ha establecido control interno
una estrategia administrativa
integral para la valoracin del
riesgo.
Falta de Directrices
Gerenciales y de
coordinacin. Centralizacin
de recursos financieros.
Falencias Calidad y cobertura del Establecer la importancia
Debilidades en la
presentadas en control y vigilancia fiscal, de redefinir el control fiscal
programacin y ejecucin del
el proceso de Mejorar la eficiencia, eficacia y como una actividad cuyos
Plan General de Auditoras
ejecucin del calidad y cobertura del control resultados tienen que
(PGA).
control fiscal y vigilancia fiscal demostrar con claridad
158
PROBLEMTICAS OBJETIVOS OBJETIVOS DE LA ALTA
REAS
DETECTADAS ESTRTEGICOS DIRECCIN
ii) Se careca de adecuados que los responsables de
mecanismos de evaluacin y su ejecucin cumplen a
seguimiento sobre el cabalidad con la funcin
cumplimiento de las de salvaguardar el
directrices y objetivos Verificar el cumplimiento de los patrimonio del Estado;
referentes al PGA, objetivos planteados, a travs
formuladas por el Despacho de un sistema de indicadores,
del Contralor General. iii) Las SIGA. 5.1 Ejecutar e implantar
herramientas de planeacin el programa de modernizacin
verificacin y evaluacin del SISCO, SIGA Y SIRI, para
ejercicio del control fiscal no medir el desempeo de la
eran eficientes. iv) La CGR, institucin se utilizan los
no haba logrado desarrollar sistemas SIGA y SISCO.
un mecanismo para
homologar los conceptos y
metodologas para el ejercicio
de la auditoria.
Optimizar los resultados de la
Responsabilidad Fiscal
Defender el patrimonio Pblico
mediante los procesos de
Vacos e ineficiencias tanto Responsabilidad Fiscal y
sustanciales como de Jurisdiccin Coactiva, y
Deficiencias en procedimiento en los culminar los procesos fiscales
el proceso de procesos de Responsabilidad tramitados conforme a la Ley Jurisdiccin Coactiva: La
responsabilidad Fiscal. Fallas en el trmite, 42 de 1993, Defensa del sancin pblica se dirige a
fiscal archivo y recaudo de los Patrimonio Pblico - en lo procurar la recuperacin
procesos de responsabilidad relacionado con jurisdiccin de los bienes perdidos,
fiscal coactiva se determin como propender por la sancin
una de las estrategias de los responsables y
optimizar procedimientos de hacer efectivos los ttulos
jurisdiccin coactiva para ejecutivos, emanados de
mejorar el recaudo. los juicios fiscales.
Dificultades en la Certificacin bajo las normas
implementacin del Sistema internacionales de calidad.
de Gestin de Calidad de las Proyecto ISO 9000.
Deficiencias en
Gerencias Departamentales Fortalecimiento institucional y
el Sistema
de Amazonas, Arauca, desarrollo de mayores
Integrado de
Casanare, Guaina, Guaviare, resultados misionales
Gestin de
Putumayo, San Andrs, mediante la aplicacin de
calidad.
Vaups y Vichada por herramientas utilizadas para
problemas logsticos y obtener la certificacin a toda
presupuestales. la CGR.
Fortalecimiento de la
participacin ciudadana, para
generar y dinamizar espacios
Materializacin con el
No hay un adecuado de interaccin entre la
ejercicio de la participacin
seguimiento a las quejas y ciudadana y la CGR. La
ciudadana en la vigilancia
denuncias radicadas en la promocin y consolidacin del
Participacin de la gestin pblica y
Contralora General de la sistema de control fiscal
ciudadana mediante el empleo de
Repblica, competencia participativo, fortalecer los
nuevas formas de gestin
directa de la Delegada de instrumentos y mecanismos
administrativa a travs de
Participacin Ciudadana. para que la ciudadana
la informacin.
denuncie en forma efectiva las
prcticas irregulares de las
cuales tenga conocimiento.
159
Bogot D.C. Editorial de la Contralora General de la Repblica., agosto de 1994;
Repblica.2008.
Aunque dentro del proceso misional de control fiscal micro, se encuentran

establecidos los planes anuales de auditora (micro), se evidenciaron algunas
falencias en la programacin y ejecucin de los mismos, de lo que se deduce que
hay falencias en la articulacin entre los planes por lo que se generan dificultades
en la oportunidad y la cobertura del control fiscal, as como tampoco hay una
coordinacin con el nivel regional para la valoracin de la ejecucin de las polticas
pblicas ni de los programas establecidos dentro de las mismas.
Respecto de la valoracin de la gestin y resultados igualmente no existe

coordinacin con el nivel regional para cumplir con el mandato constitucional
contemplado en el Art. 268 No.4., que permita dentro de cada uno de los
departamentos y municipios a travs de sus contraloras territoriales y de las
Gerencias departamentales de la CGR, valorar en conjunto el avance en el
cumplimiento de los objetivos y metas logrados con la administracin de los
recursos pblicos y su impacto mediante el examen de los principios de la gestin
fiscal, as como la distribucin del excedente que producen las Entidades pblicas,
y la comparacin entre la ejecucin y la programacin presupuestal, evidenciando
las desviaciones y en este orden de ideas el cumplimiento de los planes,
programas y proyectos adoptados por la Administracin en un periodo
determinado, que servir adems para tener un consolidado global, que permita
cumplir a cabalidad con algunos informes macroeconmicos como la informacin
fiscal, del presupuesto, balance, contabilidad de la hacienda y deuda pblica de
todo el Estado colombiano, as como presentar informes sobre sus funciones
(N.11 Art. 268 C.P), certificacin de las finanzas del Estado, armonizar los
sistemas de control fiscal, entre otros.
Con el trascurrir de las diferentes gestiones se busc implementar nuevos

mecanismos tecnolgicos para el manejo de la informacin, creando un acceso
ms gil a la misma y buscando efectuar la gestin en tiempo real.
D) Novedades introducidas en las reas misionales.
En la tarea de solucionar las falencias se introdujeron importantes novedades

dentro de las reas misionales de la Contralora General de la Repblica:
160
Tabla 12- Novedades introducidas a partir del planteamiento de planes
estratgicos dentro de cada uno de los periodos de gestin.
PERIODO 1990-1994 (Manuel Francisco Becerra Barney. Contralor General. La CGR

1990- 1994. Un caso Exitoso de cambio institucional y modernizacin.
Informe final de Actividades. Contralora General de la Repblica. Santa Fe
de Bogot D.C., agosto de 1994.)
CONTROL MICRO Elaboracin del plan general de auditora, que comprenda: auditora financiera,
operativa, integral y evaluacin de planes de desempeo, a 4 aos y del PAO
para la planeacin y ejecucin de las actividades de control.
CONTROL MACRO A la Direccin de Dise y construy Se produjeron
Economa y el Modelo Macro- 1570
Finanzas pblicas economtrico de la incorporaciones
le correspondi la Economa de cuenta; -
elaboracin de Colombiana la CGR: Registro de la
numerosos instrumento que Ejecucin
estudios: permite, realizar Presupuestal:
Colombia: estudios sobre el se grabaron
Estado, impacto 2436
crecimiento macroeconmico de documentos
econmico y las finanzas (leyes, decretos
equidad"' pblicas, y evaluar y resoluciones).
"Contribucin a la los escenarios
discusin sobre el alternativos en
Salario Mnimo y cuales la poltica
su Impacto en el fiscal puede
Empleo y la interactuar con el
Productividad; resto de la poltica
la modernizacin econmica.
del Estado",
"Propuesta Plan
contable nico
para el Pblico",
"Informe sobre el
Estado de los
Recursos
Naturales y del
medio ambiente
1992 y
"Metodologas del
Control de
Gestin y
Resultados.
RESPONSABILIDAD Investigaciones Articulacin de los Juicios Jurisdiccin
FISCAL Y fiscales. - Se sistemas de control fiscales. coactiva.
JURISDICCIN cambi la fiscal con el proceso Introduccin de Facultad que
COACTIVA concepcin de de Responsabilidad figuras como - garantiza la
responsabilidad fiscal, logrando: rechazo efectividad de
fiscal objetiva por Coordinar las oportuno de las los fallos con
la subjetiva.- Dio actividades, para solicitudes no responsabilidad
origen al Juicio identificar los presentadas en que se profieran
de resultados que debida forma o en los juicios
responsabilidad ameritan el inicio al no corregidas fiscales,
Fiscal, del cual le proceso de en tiempo; -la asignada a la
corresponde a responsabilidad desvinculacin Secretaria
Investigaciones la fiscal; Integrar los de personas; - General, y se
etapa instructiva procesos de dao emergente encuentra
y Juicios la del responsabilidad para determinar descentralizada.
161
fallo o decisin fiscal dentro de los la cuanta del Se otorg
definitiva; los resultados del Plan fallo con funciones de
juicios Fiscales Anual Operativo de responsabilidad; polica judicial a
se originan en Control Fiscal - edicto la CGR (art. 271
autos de apertura (PAO); Intercambiar emplazatorio; - C/N) y la
recurribles en metodologas de defensores de atribucin para
reposicin, trabajo entre las oficio; -la exigir la
proferidos por diferentes dotacin de suspensin
Investigaciones. - dependencias medios inmediata de
Descentralizacin comprometidas; coercitivos: funcionarios
y Programar las multas. mientras
desconcentracin labores de las Entre 1990 y culminan las
del rea de unidades de junio de 1994, la investigaciones
investigaciones.- acciones fiscales y CGR determin o los respectivos
El rea de jurdicas y sus fallos con procesos
intervencin divisiones de responsabilidad penales o
judicial, fue investigaciones de fiscal por un disciplinarios.
fortalecida al acuerdo con los monto total de
quitrsele la resultados del PAO $14.816
funcin de llevar y el Plan Anual de millones.
el registro de las Revisin de cuentas Elaboracin del
personas (PARC); Fallos con Boletn de
sindicadas y responsabilidad en Responsables
condenadas por oportunidad. Fiscales
delitos contra la
administracin
pblica, en
cambio se le
ampli la
competencia para
constituirse en
parte civil en los
procesos penales
sin constituir
caucin que se
adelanten por
delitos contra el
patrimonio del
Estado.
PERIODO 1998-2001 (Cambio fortalecimiento institucional y modernizacin tecnolgica.
Jos Flix Lafaurie Rivera Vice Contralor. 2001) El componente de
fortalecimiento institucional comprende dos planes operativos principales: El de
procesos misionales (Artculo 2. Decreto 267 de 2000 (febrero 22) Organizacin
y funcionamiento de la CGR.) y los instrumentos de apoyo a los mismos (SIRE
SICE y SINOR),
CONTROL MICRO Los instrumentos LAS NUEVAS Solicitud de EMPLEO DE
del proceso ETAPAS DEL Participacin UN NUEVO
auditor i) Mesas TRMITE DE LA directa de SISTEMA -
de Trabajo. ii) AUDITORIA Investigadores caractersticas: i)
Los planes de GUBERNAMENTAL o de Provee un
mejoramiento. iii) CON ENFOQUE otorgamiento de amplio cargo de
Plan general de INTEGRAL: I. Fase facultades de informes; ii)
auditoria - PGA. de Encargo. polica judicial, Campos de
II. Fase de para desarrollar memo para
planeacin de la la Indagacin documentar
auditoria. Preliminar, comentarios; iii)
III. Actividades de la Reportes de alta
fase de ejecucin. calidad; i)
iii) Determinacin, Generar
162
Calificacin y informes
validacin de modificables
Hallazgos. retroalimentados
IV. Fase de informe ii) Funcionalidad
de la auditoria. y seguridad, iii)
V. Fase de divulgar
seguimiento de la resultados, y
auditoria reportes de
auditoria;
CONTROL MACRO La integralidad Elaboracin de los Implementacin Produjo la mayor
del cambio informes que cada de Sistemas parte de los
98
considera una ao la Cdefp tiene que apoyan la trabajos de
nueva visin del que rendir al misin de la ndole
control macro, Congreso en: 1. GGR: Sistema acadmica y se
con los Certificacin sobre de Control cont con
procedimientos la situacin de las Fiscal Macro. asesora
ms eficientes finanzas del Estado permanente
para desempear y de las deudas ofrecida por
la misin pblicas. reconocidos
encomendada a 2. Cuenta general expertos en
la Contralora del presupuesto y reas como la
Delegada para del tesoro (inciso econometra y la
economa y final Art. 268 de la teora y poltica
Finanzas CN.) 3. Certificacin econmica.
del balance dela
hacienda, y el
registro de la deuda
pblica de la Nacin
y de las entidades
territoriales.
RESPONSABILIDAD Cambios en el Implementacin de Se organiz la Implantacin de
FISCAL Y marco legal del Sistemas que Contralora la tecnologa
JURISDICCIN proceso, apoyan la misin delegada para informtica, para
COACTIVA promovidos por la de la GGR: investigaciones obtener y
CGR con la Sistema de juicios fiscales y generar
expedicin de la Responsabilidad jurisdiccin informacin
Ley 610 de 2000: Fiscal y jurisdiccin coactiva; oportuna, exacta
i) creacin de Coactiva. Suscripcin de confiable y
mecanismos de . Sistema de convenios entre veraz, de la
organizacin, Gestin Electrnica la CGR con documentacin y
trabajo y de Documentos, Cifin, la el estado de
funcionamiento SIGED. Registradura cada proceso de
uniformes para el . Sistema de Nacional del responsabilidad
cabal desarrollo Informacin Estado Civil y la fiscal y
del Proceso, normativo Fiscal, Cmara de jurisdiccin
formatos nicos SINOR. Comercio, coactiva que se
de trabajo. enfocados a materialice en
aumentar su efectividad y en
ii) Creacin del efectividad y restablecimiento
boletn de agilidad para la oportuno de los
responsables ubicacin de los perjuicios
fiscales, y la bienes de los patrimoniales
competencia, presuntos ocasionados al
instructivos para responsables Estado.
el ejercicio de las fiscales.
98
Direccin de Economa y Finanzas pblicas.
163
funciones de
polica judicial, y
las Indagaciones
Preliminares.
PARTICIPACIN Implementacin de Sistemas que apoyan la misin de la GGR: Sistema de
CIUDADANA informacin nacional para el Control Fiscal Participativo
PERIODO 2008-2009 (Auditora General de la Repblica. Oficina de control Fiscal. Informe
definitivo de auditora especial a la contratacin de prestacin de servicios y a
otros gastos Contralora General de la Repblica. Vigencia 2008 -2009 Bogot
D.C., Abril de 2010.)
CONTROL MICRO Proyecto 510 de capacitacin y formacin de funcionarios en herramientas
modernas de control, pretende formar y/o capacitar en temas de control fiscal,
como una estrategia de actualizacin frente a la sofisticacin de la corrupcin y
como mecanismo de homogenizacin y cualificacin del control fiscal en
Colombia. Adicionalmente la CGR cuenta con un rubro de capacitacin,
bienestar y estmulos en el presupuesto de funcionamiento por 1.073 millones
de pesos, que se pretende adicionar mediante traslados en casi $100 millones;
tambin para incrementar los recursos para los crditos educativos.
PARTICIPACIN Construccin de un aplicativo de quejas bajo un ambiente WEB, para la

CIUDADANA recepcin y registro de las quejas y denuncias que recibe la Contralora, para
que en tiempo real se pueda controlar y hacer seguimiento de las peticiones,
dicho aplicativo se espera que entre en funcionamiento a mediados del ao
2010.
PERIODO 2010 (Contralora General de la Repblica. Julio Csar Turbay Quintero.
Macroproceso de Direccionamiento estratgico Misin y Visin de la CGR
2008.)
CONTROL MICRO Desarroll el Instrumento de la funcin
de advertencia como mecanismo de Proyecto 530 de ampliacin del
prevencin, a travs de todas las fortalecimiento de la calidad y
contraloras delegadas, con el propsito cobertura de la vigilancia de la
de reaccionar de manera inmediata gestin fiscal ejercida por la CGR, a
frente a casos especiales, que puedan travs de la celebracin de
implicar graves riesgos al patrimonio contratos.
pblico como consecuencia de una
accin de la entidad respectiva.

2001; COLOMBIA. Auditora General de la Repblica. Oficina de control Fiscal.
Informe definitivo de auditora especial a la contratacin de prestacin de servicios
y a otros gastos en la Contralora General de la Repblica. Vigencia 2008 -2009
Bogot D.C., Abril de 2010; TURBAY QUINTERO. Julio Csar. Macroproceso de
Direccionamiento estratgico Misin y Visin de la CGR 2008. Editorial Contralora
General de la Repblica.2008.
Los macroprocesos relacionados son claves para el cumplimiento de la misin,

encomendada a la CGR. Los cuales se encuentra identificados, y con su
164
respectiva caracterizacin, sin embargo los productos no tienen identificados sus
contenidos, caractersticas y calidades tal y como se describe a continuacin:
De las novedades introducidas durante estas dos ltimas dcadas se introdujeron

nuevos tipos de control, financiero, de legalidad, de gestin, revisin de cuentas,
fsico, valoracin de costos ambientales; la valoracin del PGA y del PAO, a travs
de los cuales se busc la aplicacin de dichos principios as como el intercambio
de metodologas; y a travs del PARC, se busc maximizar el uso de los recursos
a travs de la adecuada planeacin, evitar la realizacin de labores duplicadas, en
la bsqueda de una mayor economa.
En responsabilidad Fiscal, se introdujeron funciones de polica Judicial verdad

sabida buena fe guardada; y figuras procesales como el rechazo de las
solicitudes, desvinculacin, dao emergente, edicto emplazaratorio, defensa de
oficio, medios coercitivos. En el periodo de gestin 1998 y 2001, se expidi la ley
610 de 2000 y con ella se introdujeron novedades como el Boletn de
Responsables Fiscales, las indagaciones preliminares y algunos sistemas
tecnolgicos tales como el SIREF, SIGED, SINOR.
En control macro se dise y construy el Modelo Macro-economtrico de la

Economa Colombiana la CGR: instrumento que permite, realizar estudios sobre el
impacto macroeconmico de las finanzas pblicas, y evaluar los escenarios
alternativos en cuales la poltica fiscal puede interactuar con el resto de la poltica
econmica y en participacin ciudadana se implementaron sistemas que apoyan la
misin de la GGR., como el Sistema de Informacin Nacional para el Control
Fiscal Participativo.
De la informacin anteriormente relacionada se puede concluir que las

transformaciones ms recientes han correspondido ms a la ptica impuesta de la
racionalidad del gasto que a la correccin de problemas del modelo de control,
aun cuando algunos ya haban sido identificados de tiempo atrs por sus
autoridades. Por su parte, los avances que se lograron en materia de eficiencia y
disminucin de costos con el control posterior y selectivo se han visto
desdibujados por la ausencia de rigidez tcnica al momento de determinar los
criterios de selectividad y dems procedimientos necesarios para blindar de
objetividad al sistema, situacin que se torna ms crtica en el nivel territorial en
donde la carencia de capacidad institucional de las contraloras regionales
fomenta la discrecionalidad a la hora de definir entidades y reas a ser
controladas.
Implementacin del SGC en las Contraloras Territoriales.Para ahondar en

el tema de la aplicacin del Sistema de Gestin de calidad en las Contraloras
territoriales, fue necesario hacer un sondeo en las 62 Contraloras territoriales del
165
pas, sobre la implementacin de ste sistema, obteniendo los siguientes
resultados:
Poblacin Global:62 Contraloras territoriales
Muestra: 46 Contraloras territoriales
Objetivo:Determinar el porcentaje de Contraloras Territoriales que implementaron

el SGC en el sector pblico, opinin del Sistema, los principales obstculos para
su implementacin y el conocimiento general sobre los resultados obtenidos por la
CGR con el SGC, como referente principal.
Preguntas:
No. 1. Conoce los resultados obtenidos por la Contralora General de la

Repblica con la implementacin del SGC, en los procesos misionales?
No. 2. La Contralora que usted preside se encuentra certificada en el SGC?
No. 3. En caso afirmativo bajo qu norma? y cul fue la fecha de certificacin?
No. 4 En caso negativo. Ha considerado la implementacin del SGC, como una

herramienta para mejorar la gestin de su entidad?
166
Tabla 13- Resultados de la encuesta practicada en las Contraloras territoriales.
N CONTRAL RTA. RTA. RTA. Fecha RTA. P- Limitaciones Opinin sobre el SGC
ORIA No. 1. No. 2. P- No.3 de la No.4
certifica
cin
1 AMAZON Si No Si
AS
2 ANTIOQUI No Si ISO
A 9001-
2008, y
en
NTCGP
1000:2
009
3 BOYAC Si, No NA NA Si Complejidad Sistema para mejorar la
Pgin de los gestin.
a procesos y
Web Limitaciones
de la presupuestal
CGR. es.
CALDAS No Si NTCGP 2011 NA
1000:2
009,
NTC
ISO
9001:2
008
5 CAQUET Si No NA NA Si Limitaciones El SGC, se constituye en

presupuestal una herramienta,
es indiscutible para mejorar
la gestin de las
Entidades.
6 CASANAR No No NA NA No Limitaciones
E presupuestal
es y de
talento
humano.
167
certifica
cin
7 CAUCA NR si La 07/04/20 NA NA Permiti mejorar la

norma 11 sustentacin de los
NTCGP procesos misionales de
99
1000:2 la Entidad.
008 e
ISO
9001
8 CESAR No No N.A NA si No es Vital para el desarrollo

obligatorio eficiente de la gestin
para las encomendada a los
Contraloras; funcionarios de turno de
reduccin de las Entidades Pblicas.
la planta de
personal y
Limitaciones
presupuestal
es.
9 CHOC No No NA NA Si NR Importancia como
herramienta para mejorar
la gestin de la Entidad.
1 CRDOB NR SI ISO900 2009 NA NA NR
0 A 1:2008
- y
NTCGP
:
1000:2
009 -
1 GUAINIA No No, NA NA Si Limitaciones Es un sistema importante
1 presupuestal para mejorar la gestin.
es.
1 GUAVIAR No No, NA NA Si NR
2 E
99
Hallazgos fiscales y los resultados de la eficiencia de trminos para los fallos. Dentro del proceso macro
del control fiscal, se producen mejores informes en cuanto al impacto, es as como la Contralora Sectoriza el
proceso auditor en auditoria especial en salud, ambiental, educacin y territorial, de igual manera ejerce
funciones de advertencia como labor preventiva para cumplir con la misin institucional mediante el
aseguramiento de los requisitos del cliente (cobertura, beneficio a la comunidad, entre otros.) dentro del
proceso micro de control fiscal, est operando en mejor manera, por procesos y procedimientos internos bajo
enfoque sistmico y modelo de gestin de reconocimiento internacional y con definicin clara hacia el logro
de los resultados esperados por la Alta Direccin. Respecto a la participacin ciudadana se fortalece dicha
instancia dentro del control fiscal, la cual est orientada a direccionar y promover conjuntamente el control
social, mediante capacitaciones, foros, rendicin de cuentas y tramite de quejas oportuno, asegurando la
trasparencia como poltica de calidad.
168
certifica
cin
1 HUILA No si NTC 14/12/20 N.A NA

3 ISO 07 y EL
9001- 23/12/20
2008, 10
NTCGP
1000:2
009
1 GUAJIRA No No NA NA Si Limitaciones Considera satisfactorio
4 presupuestal certificarse en los
es procesos misionales;
1 META No si ISO Desde el NA NA

5 9001 y 24
NTCGP /10/2007
1000:2 y desde
009 el 24/10/
2010.
1 NARIO Si, No NA NA Si, Inconvenient
6 capa es
citaci normativos
ones. de
contratacin
Limitaciones
presupuestal
es.
1 NORTE No Si NTCGP 15/06/ NA NA

7 DE 1000: 2011.
SANTAND 2009,
ER ISO
9001:
2008
NTC-
ISO
9001:2
008.
1 PUTUMAY Si. No NA NA Si Falencias en Es una herramienta
8 O la planta de vlida para que las
personal y Entidades pblicas
Limitaciones mejoren la gestin y se
presupuestal pueda prestar un mejor
es. Se servicio en beneficio de
encuentra toda la comunidad.
implementad
o el SGC,
pero no se
han realizado
los trmites
de
certificacin.
1 QUINDO No si NTCGP 25/11/20 NA NA
9 1000- 10
2009
169
certifica
cin
2 DEPARTA No si ISO 17/06/20 NA NA El SGC, ha sido muy

0 MENTAL 9001:2 10 beneficioso para la
100
RISARAL 008 y Entidad
DA NTCGP
1000:2
009,
2 SAN Si, si ISO 11/11/20 NA NA

1 ANDRS pgin 9008- 11
a NTC-
Web ISO
9001:2
008,
NTCGP
1000:2
009.
2 SANTAND No No N.A NA Si.
2 ER
2 SUCRE Si No NA NA Si Se considera una

3 herramienta para mejorar
la Entidad.
2 TOLIMA Si Si ISO 24/08/20 NA NA
4 9001 y 09.
NTCGP
1000:2
009.
100
Debido a que ha permitido el mejoramiento de su desempeo y su capacidad para proporcionar sus
servicios al promover la adopcin basado en la unificacin de sus procesos, determinando la gestin de
manera eficaz, relacionando todas las actividades entre si y proporcionando vnculos entre los procesos
individuales, como resultado est el mejoramiento en la satisfaccin de la comunidad y el cumplimiento de las
metas y objetivos institucionales. los logros macro obtenidos fueron: - en la vigencia 2005, la Contralora
General de Risaralda fue galardonada por el Banco de xitos, premio Nacional de Alta Gerencia; - En la
vigencia 2009, la AGR en la evaluacin Nacional de Contraloras, nos calific como la primera de las catorce
(14) Contraloras Medianas del pas y como la segunda de las 32 departamentales.
170
certifica
cin
2 VALLE No Si NTCGP 21/07/20 NA NA

5 DEL 1000:2 09
CAUCA 009 y
la NTC
ISO
9001:2
008
2 VAUPS No No NA NA S Limitaciones Se considera una
6 presupuestal Herramienta til
es
2 VICHADA No No NA NA No
7
CONTRALORIAS DISTRITALES
2 SANTA Si, si ISO 14/04/20 NA NA

8 MARTA trabaj 9001:2 11
os 008 y
grupa NTCGP
les. 1000:2
009,
por
ICONT
EC.
2 BARRAN si, SI NTCGP NR NA NA
9 QUILLA pgin 1000:2
a Web 009;
de la ISO
CGR. 9001:2
008;
NTC
1001:2
009.
3 CARTAGE Si Si NTC 15/04/20 N.A NA
0 NA ISO 11
9001-
2008 Y
NTCGP
1000:2
009,
CONTRALORAS MUNICIPALES
3 ISO900
1 1:2008
- y
ARMENIA NR NTCGP
:
1000:2
Si 009 - 2009 NA NA NR
171
certifica
cin
3 BELLO No Si ISO 01/12/20 NA NA

2 conoc 9001- 05
e 2008,
y en
NTCGP
1000:2
009
3 BUCARA Si Si NTC 04-02- NA NA A partir de la
3 MANGA ISO 2011. implementacin se
9001:2 lograron variados
101
008, beneficios
NTC
GP100
0:2009.
3 CCUTA No Si NTCGP 15/06/11 NA NA Certificada en los

4 1000:2 procesos misionales.
009,
NTCIS
O9001:
2008.
3 DOSQUEB Si No, NA NA Si Falencias en Herramienta para mejorar
5 RADAS la planta de todos los procesos.
personal y
Limitaciones
presupuestal
es.
3 ISO900
6 1:2008
- y
ENVIGAD
NR NTCGP
O
:
1000:2
Si 004 - 2009 NA NA NR
3 IBAGU No Si NTC NR N.A NA
7 ISO900
1:2008
Y
NTCGP
1000:2
009
101
1. se mejor la comunicacin con el cliente, gracias a los medios electrnicos implementados, los cuales
han permitido entre otras cosas, hacer de conocimiento pblicos los resultados del control fiscal. (Informes de
auditora); 2. se realiza la medicin de la satisfaccin del cliente de forma peridica, herramienta que ha
permitido la implementacin de acciones de mejora, que han generado gran dinamismo en la Entidad; 3. se
implement el observatorio de calidad el cual es un instrumento que permite monitorear la evolucin del
proceso auditor, procurando el mejoramiento continuo del ejercicio del control fiscal; se mejor
sustancialmente el acceso y la informacin suministrada por la pgina Web, facilitando y estimulando su uso.
172
certifica
cin
3 ITAGUI NR Si ISO900 2009 NA NA NR

8 1:2008
- y
NTCGP
:
1000:2
009 -
3 MANIZAL No Si ISO 01/12/20 N.A NA Implemento el SGC en
9 ES 9001:2 08 todos los procesos de la
008 y Entidad.
NTCGP
1000:2
00
4 NEIVA No Si NTCGP NR N.A NA
0 1000:2
004 e
ISO
9000:2
008
4 PALMIRA No Si ISO 23/12/20 NA NA El SGC constituye una
1 9001- 04 herramienta para el
2000. mantenimiento de la
mejora continua de la
Entidad. Ha puesto en
marcha de actividades
enfocadas a la
planeacin y adecuacin
del proceso del SGC,
bajo la norma NTCGP
1000.
POPAYN No No NA NA Si Limitaciones Considera una
presupuestal herramienta fundamental
es en 2009 y para mejorar el
4 el 2010, y desempeo. En el
2 falta de periodo (2009-2011)
personal tan destino sus esfuerzos a
solo nueve la implementacin del
(9) personas. MECI,
SANTIAG No Si ISO900 01/06/20 NA NA
O DE CALI 1:2008 08 y
- y 01/07/20
4
NTCGP 09
3
:
1000:2
009 -
SOACHA No No N.A NA Si
4
4
173
certifica
cin
VILLAVIC Si No NA NA SI La CGR ha desarrollado

ENCIO con xito la
implementacin del SGC
en la CGR, en sus
macroprocesos
estratgicos:
Direccionamiento
estratgico,
comunicacin y
4
divulgacin, misionales y
5
de apoyo, administracin
de procesos y
procedimientos. Adopt
el MECI 1000:2005
herramienta
complementaria del SGC,
y se visiona la
implementacin del
SGC.
ISO900
1:2008
- y
4
YUMBO NR NTCGP
6
:
1000:2
Si 009 - 2009 NA NA NR
Contraloras Territoriales que no dieron respuesta a la Encuesta:
CONTRALORA CONTRALORA
CONTRALORA CONTRALORA
55 -
47- ARAUCA 51- FLORIDABLANCA 59 - TUNJA
MONTERA
60 -
48- ATLNTICO 52 - MEDELLIN 56 - PASTO
VALLEDUPAR
61 -
49- BOLVAR 53 - BOGOT 57 - PEREIRA
MAGDALENA
50- 54 - 62 -
58 - SOLEDAD
CUNDINAMARCA BARRANCABERMEJA BUENAVENTURA
174
Tabla 14- Porcentaje de respuesta a la pregunta Conoce los resultados
obtenidos por la Contralora General de la Repblica con la implementacin del
SGC, en los procesos misionales?
RTA RT RT
CONTRALORI . CONTRA A. CONTRALO A.
A No. LORIA No. RIA No.
1. 1. 1.
ANTIOQU
AMAZONAS Si No SANTANDER No
IA
VALLE DEL
BOYAC Si CALDAS No No
CAUCA
CASANA
CAQUET Si No VAUPS No
RE
NARIO Si CESAR No VICHADA No
PUTUMAYO Si. CHOC No BELLO No
SAN ANDRS Si GUAINIA No CCUTA No

GUAVIAR
SUCRE Si No IBAGU No
E
TOLIMA Si HUILA No MANIZALES No
SANTA
Si GUAJIRA No NEIVA No
MARTA
BARRANQUIL
si META No PALMIRA No
LA
NORTE
DE
CARTAGENA Si No POPAYN No
SANTAN
DER
BUCARAMAN SANTIAGO
Si QUINDO No No
GA DE CALI
DEPART
AMENTA
DOSQUEBRA
Si L No SOACHA No
DAS
RISARAL
DA
VILLAVICENCI 56
Si NO
O 26 %
175
Tabla 15- porcentaje de las respuestas No. 2. La Contralora que usted preside
se encuentra certificada en el SGC?
R R
T T
RT RT
CON A CONT A
CONTRAL A. CONTRAL A.
TRAL . RALOR .
ORIA No ORIA No
ORIA N IA N
. 2. . 2.
o. o.
2. 2.
VAU N AMAZ N ANTIOQUI CARTAGE
Si Si
PS o ONAS o A NA
VICH N BOYAC N
CALDAS Si BELLO si
ADA o o.
DOS
QUE N CAQU N BUCARAM
CAUCA si Si
BRA o, ET o, ANGA
DAS
POP
N CASAN N
AY HUILA si CCUTA Si
o ARE o
N
SOA N N
CESAR META si IBAGU Si
CHA o o
VILL
NORTE DE
AVIC N CHOC N MANIZALE
SANTANDE Si Si
ENCI O o S
R
O
GUAINI N
QUINDO si NEIVA Si
19 A o,
DEPARTA
GUAVI N MENTAL
si PALMIRA Si
ARE o, RISARALD
41% A
GUAJI N SAN SANTIAG
si Si
RA o ANDRS O DE CALI
4
NARI N
1 TOLIMA Si ITAGUI Si
O o
NO %
5
PUTU N VALLE DEL CRDOB
9 Si Si
MAYO o CAUCA A
SI %
SANTA N SANTA
si ARMENIA Si
NDER o MARTA
YUMBO
N BARRANQ ENVIGAD
SUCRE SI Si
o UILLA O
176
Tabla 16- Porcentaje de respuesta a la pregunta No. 3. Sobre la norma bajo la cual
se certificaron las Contraloras.
RTA PORCENTAJE
NA 41%
NTC
GP
1000:
2009,
ISO
9001:
2008 54%
NTC
GP10
00:20
04 4,00%
Tabla 17- Porcentaje de respuesta que demuestra la importancia para las Contraloras de la
implementacin del Sistema de Gestin de calidad.
POR
CEN
RESPU TAJ
ESTA E No.
NA 59% 27
NO 4% 2
SI 37% 17
177
RESPUES PORCEN
TA No. TAJE
NA 27 59%
LIMITACIO
NES
PRESUPU
ESTALES
YPLANTA
DE
PERSONA
L 5 11%
LIMITACIO
NES
PRESUPU
ESTALES
Y OTROS 6 13%
NR 8 17%
En trminos generales se puede evidenciar que la mayora de las Contraloras

territoriales han adoptado el Sistema de Gestin de calidad; las circunstancias
para que las restantes Contraloras no lo hayan adoptado, han sido en su mayora
por limitaciones presupuestales, dado que lo consideran como una herramienta de
gran importancia para el mejoramiento de la gestin.
4.6. RESULTADOS
4.6.1. EN EL REA MISIONAL DE LA CGR, LUEGO DE LA IMPLEMENTACIN

DEL SGC.
En este acpite es preciso examinar, si los procesos macrofiscales de la

Contralora General de la Repblica Nivel Central, han presentado
mejoramiento continuo a partir de la implementacin del SGC, para resolver este
interrogante se debe acudir a lo examinado en trabajo de campo por la Auditora
General de la Repblica, rgano de control fiscal de segundo nivel encargado de
coadyuvar al mejoramiento del servicio prestado por las Contraloras:
Control fiscal macro.2003- La Contralora present oportunamente al H.

Congreso de la Repblica el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y
del Medio Ambiente del ao 2003. dando cumplimiento a lo establecido en el
numeral 7 del artculo 268 de la C.P. Gracias a las recomendaciones de la AGR,
la cobertura de los ejercicios de control practicados a las Corporaciones
Autnomas regionales aument sustancialmente. Como resultado de los ejercicios
178
de auditora la Contralora Delegada del Medio Ambiente determin 107 hallazgos
fiscales por valor de $8.602 millones.102
2005- El Art. 268 de la C.P., las Leyes 5/92, 42/93, Exigen la presentacin de
informes con destino al Congreso de la Repblica, con mayor o menor alcance,
hecho que imposibilita conocer el grado de cumplimiento de la CGR, en el
contenido de los informes solicitados. El Art. 310 de la Ley 5/92 permite
interpretar que se trata del slo informe Cuenta General del presupuesto y del
Tesoro cobijando los informes sealados en la Ley 42/93.
Adems de lo anterior, la Ley 5 de 1992 solicita informacin que no recoge la Ley

42 de 1993 tal y como resultados de la ejecucin de la Ley de apropiaciones
detallados por Ministerio y Departamentos Administrativos, a nivel de captulos,
programas, subprogramas, proyectos y artculos, presentando en forma
corporativa la cantidad votada inicialmente, por el Congreso para cada
apropiacin, el monto de las adiciones, los contra crditos, el total de las
apropiaciones, el monto de los gastos comprobados, analizados los informes en
mencin es de anotar que este detalle no se refleja en los presentados por la CGR
al Congreso en la Vigencia 2005.
Lo anterior origina confusin y diversidad de interpretaciones, lo cual esta

conminado en la Ley e impide estimar el plazo lmite para su presentacin y
fenecimiento, as como el alcance de los informes.
Los informes referidos hacen parte de los procesos certificados con la norma ISO
9001:2000 y en su proceso de elaboracin cumplen con los procedimientos de
verificacin y aprobacin a travs de las mesas de trabajo y comits tcnicos
establecidos.103
2006- Los informes fueron elaborados en su totalidad por funcionarios de planta

de las Contraloras Delegadas de Economa y Finanzas Pblicas y para el Medio
Ambiente y la fueron remitidos oportunamente al Congreso de la Repblica para lo
atinente al ejercicio del control poltico de la Nacin.
Dichos informes recogen de forma clara, tcnica y precisa lo fijado en la

normatividad correspondiente y adems plantean advertencias y situaciones de
vital importancia, dentro de los mismos saca conclusiones y hace
recomendaciones con miras al crecimiento econmico y a garantizar el
102
Auditora General de la Repblica.Informe definitivo a la rendicin de la cuenta de la Contralora
General de la Republica, vigencia de 2003. Bogot D.C., septiembre de 2004.
103
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA.Informe definitivo de auditora integral a la gestin
de la Contralora General de la Repblica. Bogot D.C Vigencia 2005.
179
financiamiento pblico en el futuro a travs de la bsqueda de fuentes internas de
financiacin.104
2007- La CGR, present los informes que le corresponden por Ley dentro del
trmino, tales como la Auditora al Balance General de la Nacin, la situacin de la
deuda pblica con sus respectivas observaciones, en el informe de la situacin de
las finanzas del Estado y la cuenta general del presupuesto y del Tesoro se
destaca que examina el comportamiento de los ingresos de la vigencia y la
ejecucin del presupuesto de gastos. Adicionalmente evala la ejecucin del Plan
de Desarrollova Presupuesto General de La Nacin; en el informe del estado de
los recursos naturales y del medio ambiente hace un anlisis de la poltica
nacional ambiental y el gasto ambiental y la Certificacin sobre incremento salarial
de empleados pblicos, fue presentada por el Contralor dentro del trmino legal. 105
Control fiscal micro.
Tabla 18- Resultados de los Informes definitivos de auditoras practicadas al

proceso de Control Fiscal Micro de la CGR, por parte de la AGR.
SUJETOS DE CONTROL CONTROL EXCEPCIONAL
TRAS
LADO
DE
HALL
AZGO
S
FISCA
RECURSOS SGP RECURSOS REGALAS EJECUCIN DEL PGA LES
%
DE
CUM
PLI SUJETO
RECUR MIE S Auditoras % PROV
SUJETOS SUJETOS SOS NTO VIGILAD ejecutada DE ENIE
VIGILADO VIGILADO VIGILA EJE RECURSOS OS/SUJ s CU NTE
S/SUJETO S/SUJETO DOS CUC VIGILADOS/R ETOS plazo /Auditora MP DE
S DE S DE EN IN ECURSOS DE de s LIM AUDI
VIGE VIGILANCI VIGILANCI BILLO DEL GIRADOS EN VIGILAN desarro Programa IEN TOR
NCIA A % A % NES % PGA BILLONES % CIA % PGA llo PGA das TO AS
80.
2002 446/520 6 1/07/02
-
80. 2002- 30/06/2
2003 446/520 6 2003 004. 754/908 83 841
1/08/20
04-
80. 11 19.9 / 32. 31/12/2 66.
2004 417/519 3 131/1101 .6 61.8 7 2.25 /6.97 32.2 31/285 10.7 2004 004 576/869 2 487
1/01/20
2005 05-
32.2
80. 11 19.9 / 32. -2006 30/07/2 96.
2005 410/511 2 131/1101 .6 61.8 7 10.7 2.25 /6.97 31/285 10.7 006 936/970 5
104
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA. op cit. Vigencia 2006. Bogot D.C., Diciembre
2007.
105
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA. Opcit, vigencia 2007. Bogot D.C., Noviembre 10
de 2008.
180
SUJETOS DE CONTROL CONTROL EXCEPCIONAL
TRAS
LADO
DE
HALL
AZGO
S
FISCA
RECURSOS SGP RECURSOS REGALAS EJECUCIN DEL PGA LES
72.1
76. 11 19.9 / 32. 2.043.342/2.83
2006 374/491 3 131/1101 .6 61.8 7 3.760 M 60/310 19.4 371
6.461.7
77
93.1
76. 12 M/15.92 40. 2.749.026/2.95
2007 407/574 3 138/1132 .2 5.920 M 6 12.2 3.616 M 99/310 31.9 519
2007
$4.143.723/$4. -2008
6.97 / 381.206 16/09/2
67.4
74. 28 33.08 21. 16.7 millones de 31.6 007- 109
2008 431/580 3 320/1133 .3 0 8%, pesos 95/310 . 12/2008 1300/1190 ,2 1016
19.189. $3.593.157/$3.
082/ 742.019
73. 35 19.189. 36. 35.7 millones de
2009 414/561 7%, 404/1133 ,7 082 M 6% % pesos 96,3 103/310 33.2
2009-
2010
1/01/20
09 -
73. 31/12/2 962
2010 414/561 7%, 010 1291/ 1319 98
Tabla elaborada a partir de los informes de Auditora presentados por el Grupo

Auditor de la Auditora General de la Repblica como resultado del trabajo de
campo llevado a cabo durante las vigencias 2002 a 2010.
Anlisis. Hoy en da, el conjunto de organismos que vigila la CGR, corresponde a

un total de 514 sujetos, nmero que puede variar un poco cada ao. Para atender
su control, el legislador extraordinario en su decreto 267 de 2000, previ la
existencia de siete Contraloras Delegadas, que a su vez estn dispuestas por 2
Direcciones, una de las cuales se encarga de la vigilancia fiscal y la otra de los
respectivos estudios sectoriales. La asignacin especfica de sujetos de control a
cada delegada, est determinada en una Resolucin Orgnica.106
Asimismo, debilidades de cobertura en la vigilancia de los recursos del Sistema

General de Participaciones y regalas, lo cual se refleja en la carencia de
planeacin estratgica para ejercer la vigilancia de dichos recursos.
Durante los aos 2002 y 2003 la CGR, no tena establecida la competencia para
vigilar los recursos del Sistema General de Participaciones ni del Sistema Nacional
106
GMEZ LEE. Ivn Daro. Control Fiscal y Seguridad Jurdica Gubernamental. Bogot D.C.
Editado por el Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. 2006
181
de Regalas, lo que incremento a partir de 2004 el nmero de auditoras a
ejecutar, teniendo en cuenta el control prevalente y concurrente sobre las
trasferencias de la Nacin y de los sectores salud y educacin y las solicitudes de
control excepcional.
El porcentaje de auditoras ejecutadas sobre las programadas, estuvo por regla

general en cumplimiento de un 90%, lo que permite determinar que en todos los
periodos se gestin se dio cumplimiento al Plan General de Auditorias.
Siguiendo el texto de Dr. Ernesto Tuta control fiscal territorial validacin de un
modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las contraloras territoriales
en Colombia. Para el mejor empleo de los recursos disponibles la poblacin
objetivo de las contraloras, y por tanto sujeto de los planes anuales de auditoria,
debe ser aquella constituida por las entidades pblicas, sectores o asuntos ms
vulnerables a los manejos irregulares de los recursos pblicos; las que
recurrentemente son deficientes en la prestacin de los servicios al ciudadano en
trminos de cantidad, calidad, oportunidad, pertinencia; las que no cumplen los
planes y los proyectos; las que la ciudadana descalifica y cuestiona por
ineficientes; las que son objeto de recurrentes quejas, denuncias, reclamos por
parte de sus usuarios; los particulares que cumplen funciones pblicas y sus
actuaciones son de alto impacto para la sociedad, como los servicios de salud, el
manejo de normas urbansticas, los servicios pblicos, las explotaciones de
concesiones; y, por supuesto, aquellas entidades ms propensas a prcticas
corruptas, segn los anlisis de riesgos.
Responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva.
Indagaciones preliminares.
Tabla 19- Resultados de los informes definitivos de auditora practicada al proceso

de Responsabilidad fiscal de la CGR, por parte de la AGR.
VIGENCI MUESTR TRMINO DE DECISIN

DECISIN
A A (Art. 39 Ley 610/00)
mas Archiv archivo

6 Proceso de En
de 6 o por por
No. IP mese % % responsabilid % % tramit % %
mese no caducida
s ad fiscal e
s mrito d
17. 13. 67.

2003 515 47 9.1 89 67 13 69 350 46 8.9
3 4 9
10, 49. 34,
2004 609 66 301 125 20 208 12 1.9 12 1.9
8 4 1
26. 46. 26.
2006 45 12 21 9 20 20 4.4 12 0 0%
6 6 6
46. 11. 41. 0.4
2009 220 102 16 7.2 26 91 86 39 1
3 8 3 5
182
El porcentaje de indagaciones preliminares tramitadas por fuera de trmino, por

regla general fue superior a las tramitadas dentro del trmino, sin embargo se
evidencia que el porcentaje de estas ltimas ha ido disminuyendo mientras las IP
tramitadas dentro del trmino legal han ido en aumento; as mismo el porcentaje
de IP archivadas por caducidad ha ido proporcionalmente en disminucin. En
cuanto al porcentaje de IP que dan lugar a la apertura de Procesos de
Responsabilidad Fiscal, oscila entre el 13 y el 20 por ciento, porcentaje menor en
comparacin con las indagaciones preliminares archivadas por no mrito. Por lo
anterior, se observa que a pesar de que la gestin realizada en etapa previa al
proceso de responsabilidad fiscal ha ido paulatinamente mejorando, la misma
conlleva en muy pocos casos a la apertura de un proceso de responsabilidad
fiscal, considerado como la finalidad de este trmite preprocesal.
Procesos de responsabilidad fiscal.
183
Tabla 20- Resultados de los informes definitivos de auditora practicada al proceso
de Responsabilidad fiscal de la CGR, por parte de la AGR.
IN
A
CT
IVI PROCE
VIG D SOS EN DECISIN DEFINITIVA
EN MUESTR CUANT A TRMIT
CIA A A D E RECAUDO
CO
N
RE
C
N SP
PR A VALOR
O ON
ES D DE LOS
VALOR 1- P SA VALOR
VIG # DE C U FALLOS
DE LOS 4 A M BIL RECA
EN PROCES % # % RI % C % % % % CON %
PROCE a G IDA UDAD
CIA OS PC I RESPONS
SOS os O R D O
I D ABILIDAD
IT EC
N A FISCAL
O UT
D
ORI
AD
O
$
1.031.79
200 1.950.54 60 2 $4.866.94
3 636 0,00 45 0,07 1 94.5 1 0.1 3 0.4 2 0.3 6 4 3 0.4 3.163
$
$ 2.572.7 1.
200 1 11. 25.139.29 73.524, 02
5 101 94 0,93 31 31 52 51,4 2 1.9 2 8 6 5.9 9.257,00 00 %
$
$ 2.960.9
200 10. 1 13, 292.198.6 05.911, 1.
6 85 27 31.7 63 74.1 9 5 1 00 57.864,00 00 01
$
$628.05 $ 13.028.
200 6270.93 42,0 3 28. 290.624.0 000.00 4.
7 126 3 5 3.9 53 0 3 2.4 2 1.6 0 6 57 00.000,00 0,00 48
$
200 759.025 4 32, 0,
8 128 800.059 5 3.9 49 38.2 5 3.9 3 2.3 0 1 00 0 $ 0,00 $ 0,00 00
$ $
1.003.20 1 1.322.6
200 3.403.36 25 19 1 1 2 26. 10. $102.787. 81.944, 3.
9 488 3,00 3 51.8 6 40.1 38 51.8 2 2.4 2 2.4 8 2 50 2 233.951 00 28

184
Reportados en la cuenta.
%
RIES
GO
PRO DE
CRE PRE
POR SCRI
VIGE TAD PCI TR IMPUT ARCHI
NCIA OS VALOR N VALOR MITE VALOR ACIN VALOR VADOS VALOR
1,031,791,95 7 $72,313,67
2003 636 0,540 45 601 32 1,677
$ 48.8 $ $
2.453.778.59 1.834.691.3 1.597.524.1 395.607.14. $444.905.1
2006 949 7.945,00 464 02.869,00 524 36.199,00 145 527 270 2.705
$ 54.3 $ $ $
2.606.083.37 1.830.674.0 755.201.503 515.708.77 $1.330.892.
2007 885 6.829,00 481 33.804,00 448 .837,00 129 1.875,00 290 05.913
$ 57 $ $ $
1.452.813.22 704.012.487 533.351.269 240.177.94 $67.290.25.
2008 719 7.771,00 411 .122,00 226 .791,00 151 1.389,00 322 953
$ 52 $ $ $ $
1.003.203.40 271.506.163 431.713.968 61.970.670. 507.068.69
2009 488 3.363,00 253 .789,00 196 .740,00 120 951,00 160 8.103,00
Tabla elaborada por el Grupo auditor de la Auditora General de la Repblica, a

partir de los datos obtenidos en la rendicin de la cuenta a partir del Sistema
SIREL.
La AGR, implement a travs de la Resolucin 016 de 10 de noviembre de 2005,

el Sistema de Rendicin Electrnica de la Cuenta SIREL, el cual tiene dentro de
sus objetivos institucionales, el de utilizar los avances tecnolgicos para agilizar la
rendicin de la cuenta y conformar una base de datos que permita oportunidad y
eficiencia en la informacin rendida; con el fin de maximizar los recursos tanto de
la AGR, como de las distintas Contraloras del pas, propiciando la tecnificacin de
los Entes de control fiscal. En las anteriores rendiciones de la cuenta, la AGR,
observ imprecisiones en la informacin reportada, ocasionando gran dificultad en
el anlisis por su falta de veracidad, e incoherencia, en esta vigencia se pretendi
que con la implementacin del SIREL, la informacin presentada no representase
ninguna de las observaciones acostumbradas.107
Vigencia 2003. La Resolucin Orgnica No 05305 de 31 de enero de 2002

expedida por la CGR,108 seal en su artculo 45 que las actuaciones procesales
reguladas por la ley 42 de 1993, para su evacuacin definitiva dispondran de un
trmino que se prorrogara hasta el 31 de diciembre de 2002, meta institucional
107
RODRGUEZ Guillermo Augusto. BOTERO MEJA lvaro. Proceso de Responsabilidad Fiscal.
Comentarios crticos. Bogot D.C. Editorial Ibez. 2009.
108
COLOMBIA. CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Resolucin Orgnica No 05305
de 31 de enero de 2002. Por la cual se establece la competencia para el conocimiento y trmite
de la accin de responsabilidad fiscal y se dictan otras disposiciones.
185
infructuosa, ya que en la vigencia 2003, en el reporte de cuenta an se encuentran
juicios fiscales en trmite.
Vigencias 2004 2006. La evaluacin de la cuenta rendida arroj un nmero

importante de falencias de diversa implicacin que se resumen as:
Inconsistencias reiteradas en la rendicin de la cuenta tanto de la informacin

del nivel central como el desconcentrado.
Procesos con inactividad procesal, con alto riesgo de prescripcin y con archivo
por no merito estando prescritos.
Incumplimiento de la Ley 610 de 2000 aplicable al trmite procesal.
No se refleja la mejora administrativa en la gestin misional y constitucional que

debe desarrollar la entidad, dado el volumen, impacto y reiteracin de los
presuntos hallazgos de carcter misional que se derivan del presente ejercicio
auditor. Se observ con preocupacin la falta de continuidad de los diferentes
Comits de Seguimiento establecidos en la administracin anterior lo cual viene
causando traumatismos internos.
Vigencia 2007. Se observ muy baja gestin durante el ao 2007, pese a la

advertencia que hiciera la AGR, en la vigencia anterior.
Vigencia 2008- 2010. Se evidenci cmo la disminucin del riesgo de la

prescripcin no fue significativa, y fue paralela a la disminucin de los procesos
tramitados anualmente, es decir, que mantuvo su proporcionalidad respecto del
nmero total de procesos; en contrava del objetivo estratgico de Optimizar los
resultados de la Responsabilidad Fiscal, toda vez que la reduccin del riesgo de
prescripcin no fue efectiva.
La tendencia de los procesos de responsabilidad fiscal en el Nivel Central de la

Contralora General de la Repblica, gestionados durante los ltimos cuatro aos
(2006-2009) fue: por cada proceso que logra obtener auto de imputacin se
archivaron dos, ya sea por prescripcin, por caducidad o porque no encontraron
mrito para continuar con las investigaciones. Como consecuencia de esta
situacin, al cierre de la vigencia 2009, en trminos de cuanta, por cada $9 de
posible detrimento patrimonial que investig la CGR logr imputacin de $1 y
archiv las investigaciones respecto de $8.
El anlisis efectuado por el Grupo auditor de la AGR, dio a conocer que en el

trmite de los procesos de responsabilidad Fiscal, tramitados en el Nivel Central,
se demostr la existencia de inconsistencias en rendicin de cuenta, dilacin e
inactividad procesal, incumplimiento de los trminos procesales (Ley 610/00, CCA,
CPC), demora en la vinculacin de los garantes (Art.44 Ley 610/00) y en el
nombramiento de apoderados de oficio, no suscripcin de autos de prrroga
186
probatoria (art 45 Ley 610/00), incumplimiento del trmino para resolver grado de
consulta (Art. 18 Ley 610/00), demoras e inconsistencias de notificacin en la
segunda instancia, y suspensin indebida de trminos procesales (art. 13 de la ley
610/00), aunado al hecho de que un abogado sustanciador, tenga a cargo en
promedio 4,4 procesos de responsabilidad fiscal y en la Direccin de Juicios
Fiscales el promedio sea de 2,4 procesos por funcionario.
Circunstancia que hace que la recuperacin del detrimento patrimonial investigado

sea mnima y se pueda estar vulnerando la defensa del inters pblico, del
ordenamiento jurdico y de los derechos y garantas fundamentales, situacin que
la propia entidad puede remediar dentro del mismo trmite procesal. La AGR,
recomend fortalecer los puntos de control, a travs del Sistema de Control
Interno.109
Jurisdiccin coactiva.
2003 - La dilacin procesal encuentra su mayor manifestacin en el trmino de

traslado del ttulo ejecutivo ejecutoriado y la fecha en que se avoca conocimiento
por parte de la jurisdiccin coactiva110; y la notificacin del mandamiento de pago,
diligencia que se ha tornado altamente dificultosa debido a la imposibilidad de
ubicar con prontitud a los responsables del pago, obstaculizando el cobro coactivo.
En los procesos de jurisdiccin coactiva reportados por la CGR, tramitados por el

Nivel Central, de conformidad con lo sealado por el grupo auditor de la Auditora
General de la Repblica, se recaudan porcentajes que por regla general oscilan
entre el 0,23% y el 2% del total de la cuanta de los procesos tramitados, situacin
que se viene presentando tal como lo ha sealado la Auditora General desde
vigencias anteriores; en el 2.001 el recaudo represent slo el 1,66% del valor de
los procesos tramitados durante esa vigencia; para la vigencia del 2.002 el
recaudo represent solamente el 1,5% del total de los procesos tramitados. Sin
embargo, el aumento en la proporcin de los valores recaudados con respecto a la
cuanta reportada parece tener su explicacin en el hecho de haber aumentado
los procesos reportados de un ao a otro (1188 procesos en el 2002, 1.325 en el
2003) y al tener en cuenta que el total recaudado disminuy con relacin a la
vigencia anterior.
En cuanto a los mecanismos de acuerdo de pago y pago voluntario, de los 22

acuerdos de pago realizados, durante la vigencia 2003, en el nivel central solo 5
109
110
Confirmando de esta manera una situacin que ya haba sido detectada por la Auditora General
con ocasin de la revisin de la cuenta, vigencia 2.002
187
de ellos lograron cumplir con la finalidad es ponerle fin al proceso de manera
anticipada.111
2007. A raz de la expedicin de la Ley 1066 de 2006, por la cual se dictan normas
para la normalizacin de la cartera pblica, el 17 de abril de 2007, la CGR expidi
la Resolucin N5844 con la cual reglament el recaudo de cartera y a la fecha la
entidad se encuentra realizando los estudios correspondientes para la adecuacin
a la norma de los procesos en curso.
El anlisis a la rendicin de la cuenta de la vigencia 2007 comprob un bajo

recaudo del 4.48%112. Este valor comparativamente con la vigencia anterior
registra un avance, no obstante el 40% del valor total a recaudar se encuentra
concentrado en los procesos que llevan en trmite ms de 5 aos, lo que fuerza a
concluir que se constituyen en dineros de difcil recaudo.
La suspensin de los procesos observados, obedeci a la existencia de acciones

contenciosas administrativas, respecto de la prctica de medidas cautelares y
embargos, aun cuando las mismas son decretadas y practicadas en forma
oportuna, en la mayora de los casos el valor de los bienes sobre los cuales
recaen no son suficientes para cubrir el monto total del valor de los cobros
coactivos. Analizada la informacin reportada y la recopilada en trabajo de campo,
se concluye que la gestin desarrollada por la Direccin de Jurisdiccin Coactiva
ha mejorado. 113
2008- 2010. Se observ gestin deficiente, ya que la recuperacin de la cartera

tan slo alcanza el 1.04%. Adicionalmente se presentan serias deficiencias en el
seguimiento de bienes de los deudores, el anlisis de los ttulos ejecutivos y la
falta de gestin frente a los bienes embargados y secuestrados.114
111
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA. Informe Definitivo a la rendicin de la cuenta de la
Contralora General de la Republica, vigencia de 2003. Bogot D.C., septiembre de 2004.
Verificacin de la informacin reportada en el formulario F-21.
112
Resultado de confrontar que de un total de 2.344 procesos de jurisdiccin coactiva por valor de
$290.624 millones solo se recaudaron $13.028 millones. El anlisis a la gestin y resultados del
cobro coactivo de la CGR en la vigencia 2007 correspondi a un total de 17 procesos tramitados
por la Direccin de Jurisdiccin Coactiva del nivel central procesos, teniendo como nico criterio los
de mayor cuanta, de un total de 264 reportados, lo cual constituye el 6.4% del total de procesos.
113
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA. Informe Definitivo de Auditora Integral a la
Gestin Fiscal de la Contralora General de la Repblica Vigencia 2007. Bogot D.C., Noviembre
10 de 2008.
114
AUDITORA GENERAL DE LA REPBLICA.Informe definitivo de la auditora regular a la
188
Participacin ciudadana.
Tabla 21. Resultados de los informes definitivos de auditora practicada al proceso

de Participacin Ciudadana de la CGR, por parte de la AGR.
QUEJAS
RECIBID
AS MECANISMOS
AUDIENCIA
PERSONAS AGENDAS S
VIGENC CENTRA CONVENI COMIT AUDIENCI FORO EVENT CAPACITAD CIUDADAN ARTICULAD
IA L OS S AS S OS AS AS AS
2002 2.283 103 119 80 849 849 25.489 0 0
2003 2.800 69 184 26 1.312 38.476 1313 0 0
2006 1.042 96 176 28 113 1003 38.000 73 142
2007 85 20 165 43 59 1.615 72 12
2008 73 70 183 32 42 2432 2.191 35 0
2009 1.064 70 377 69 42 2432 814.953.640 35 84

De la evaluacin y seguimiento a la implementacin de actividades de promocin,

divulgacin, sensibilizacin, plan de accin, de participacin ciudadana se tienen
las siguientes observaciones:
La CGR, program su Plan de Accin para ejecutarse durante la vigencia 2008 115,
a cargo de la Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana quien se
propuso la ejecucin de 44 actividades, de las cuales siete (15.91%) no mostraron
ningn grado de avance, es decir que el Plan de Accin de la vigencia 2008,
present un cumplimiento de ejecucin del 72.72%.
115
La Contralora General de la Repblica dentro de las polticas definidas para la activacin y
divulgacin de los mecanismos de participacin ciudadana, en su estructura interna cuenta con la
Contralora Delegada para la Participacin Ciudadana. En el Plan Estratgico 2007-2010, Objetivo
Corporativo cuatro (4) fijo como eje fundamental para lograr este objetivo es la promocin y
consolidacin del sistema de control fiscal participativo, que busca la vinculacin de los ciudadanos
por medio de sus organizaciones o de manera individual, a las actividades de control y vigilancia de
la gestin fiscal con el fin de construir moralidad pblica. Para el desarrollo, ejecucin y
cumplimiento de esto estableci cuatro (4) estrategias.
189
No hay un adecuado seguimiento a las quejas y denuncias radicadas en la CGR,
competencia de la Delegada de Participacin Ciudadana,116 ni una adecuada
gestin documental y de administracin de la informacin, esas carencias impiden
la trazabilidad y el efectivo control y seguimiento, evidenciada en el 62% de la
muestra evaluada, a pesar de contar con el observatorio (Procedimiento),
circunstancia que genera:
No existe control sobre la informacin a nivel nacional y por consiguiente, se

dificulta el seguimiento y la toma de medidas oportunas y pertinentes.
No se cuenta con mecanismos efectivos que garanticen el control de los
trmites, la informacin y el cumplimiento del procedimiento.
No hay certeza sobre las respuestas de fondo emitidas en varios casos y la
informacin de las denuncias de vigencias anteriores al no haber sido depurada,
pese a tener un plan de contingencia, continan apareciendo como activas.
En cuanto a las actividades de promocin de la participacin ciudadana, se

evidencia una buena gestin y la realizacin de bastantes eventos y acciones, con
un nmero elevado de beneficiarios o participantes pero, no se evidencia la
evaluacin del impacto de las actividades ms all de las encuestas de
satisfaccin, con el fin de tener informacin que permita retroalimentar
adecuadamente las futuras acciones y polticas de promocin de la participacin
ciudadana en el control fiscal y el impacto sealado.117
Con el fin de establecer si existe coincidencia entre las observaciones del grupo
auditor de la CGR y la firma certificadora de Gestin de calidad; veamos el
informe final del grupo Certificador Bureau Veritas, respecto a la auditoria de
certificacin ISO 9001:2008 y NTCGP 1000:2009 practicado a la Contralora
General de la Repblica durante la vigencia 2010.
Auditoria de Certificacin. La auditora se practic con fundamento en los

procesos, riesgos y objetivos y su mtodo incluy entrevistas, observacin de
las actividades y revisin de documentos y registros.
Los auditores concluyeron que la CGR demostr conformidad con los requisitos de
la norma auditada en la documentacin del sistema y que proporciona estructura
suficiente para apoyar la implantacin y mantenimiento de dicho sistema.
Verificaron la efectiva implantacin, mantenimiento y seguimiento de mejora del
sistema y de objetivos adecuados y metas de desempeo. Adems encontraron
116
Evidencia incumplimiento al procedimiento de orientacin, recepcin, evaluacin traslado,
seguimiento, actualizacin, respuesta y archivo de las denuncias y quejas, versin 1.1,
establecidos por la Contralora, en atencin a que no proporciona respuestas de manera gil,
sencilla y oportuna.
117
190
que el programa de auditora interna fue implementado en su totalidad y que es
una herramienta til para mantener y mejorar el sistema de gestin.
Por estas indicaciones el informe asevera que A travs del proceso de auditora,
se ha demostrado la total conformidad del sistema de gestin con los requisitos de
la norma auditada118 No obstante, el equipo auditor precisa las fortalezas,
observaciones y oportunidades de mejora detectadas, as:
Tabla 22- Fortalezas observaciones y oportunidades de mejora detectadas por el

grupo Certificador del SGC.
FORTALEZAS OBSERVACIONES ACCIONES

EVIDENCIADAS EN LA EVIDENCIADAS EN LA CORRECTIVAS EN LA
AUDITORIA DE AUDITORIA DE AUDITORIA DE
CERTIFICACIN 2010. CERTIFICACIN 2010. CERTIFICACIN 2010.
Aplicacin de las
metodologas contenidas
en la Gua Audite 4.0 para
la planificacin, ejecucin y
control de las Auditoras
Gubernamentales con
Enfoque Integral.
Enfoque hacia el Se tiene un procedimiento
cumplimiento de los para promocin y
requisitos reglamentarios. Desarrollo, V2. Se definen
las etapas del diseo, sin
embargo, es necesario
determinar qu es la
revisin, verificacin,
validacin y control de
cambios, en concordancia
con lo requerido en las
normas ISO 9001.2008 y la
NTC GP 1000:2009.
Planificacin de la
ejecucin de los procesos
misionales a travs del
Plan de Calidad.
118
BUREAU VERITAS. Informefinaldelaauditoriadecertificacin ISO9001:2008 yNTCGP1000:2009
ala ContraloraGeneraldelaRepblicaColombia.
191
Trazabilidad en la En algunos de los Dentro del plan
informacin en todos los procesos, no se evidencia estratgico para 2010-
procesos. total conocimiento del 2014se encuentra el
Seguimiento de los manejo y registro del objetivo de verificar el
procesos que se producto no conforme, para cumplimiento de los
encuentran en etapa pre el macroproceso de objetivos planteados, a
procesal y procesal. responsabilidad fiscal y travs de un sistema de
participacin ciudadana. indicadores, SIGA y en
Asegurar total cumplimiento el quinto objetivo DE
de los requisitos FORTALECER EL
establecidos en la Ley TALENTO HUMANO Y
General de Archivo. EL ESQUEMA
Asegurar que los registros INSTITUCIONAL se
magnticos (generados por encuentra la de
las diferentes herramientas Optimizar el Sistema
informticas) y fsicos se Integrado de Gestin y
encuentren controlados Control de Calidad
dentro del Sistema de (SIGCC), a travs de
Gestin de Calidad. actividades de
seguimiento y
evaluacin, por parte de
las Oficinas de
Planeacin y Control
Interno.
Disposicin de todo el
personal para atender la
auditora y la apertura a la
aceptacin de las
oportunidades de mejora.
La experiencia de los Reforzar la capacitacin en La Oficina de
funcionarios y la estabilidad los temas transversales del Planeacin, en
de los mismos al frente de Sistema de Gestin de coordinacin con la
los procesos. Calidad en las Gerencias Oficina de Capacitacin
Departamentales. socializar a toda la
entidad el nuevo
procedimiento as como
las metodologas
implementadas.
Se observa alto El seguimiento al SIGCC
compromiso y mejora en el se realizar a travs de
Sistema de Gestin de visitas no anunciadas a
calidad de la Contralora las distintas
General de la Repblica, dependencias, incluidas
por el resultado generado las Gerencias
192
en la auditoria de Departamentales, para
certificacin, frente a la pre- establecer si en ellas se
auditoria ejecutada y su ha implantado la mejora
proceso de maduracin en de los procesos acorde
el ltimo periodo. con las necesidades
(plan estratgico para
2010-2014)
Se evidencia desarrollo Asegurar que el anlisis de La oficina de Planeacin
organizacional enfocado al causas sea registrado en el coordinar mesas de
ciclo de mejora continua, aplicativo de Plan de trabajo, para que, con la
iniciando por las Mejoramiento y en la asesora de Control
actividades de planeacin, herramienta definida para el Interno, se formule
desarrollando la ejecucin manejo de riesgos. adecuadamente el Plan
de los procesos y de Mejoramiento,
finalizando con un incluidas las causas. Las
adecuado proceso de dependencias verificarn
verificacin y mejora la eficacia de las
acciones y la OCI
revisar su evidencia.
OPORTUNIDADES DE SUBSANACIN DE LA NO ACCIONES
MEJORA EVIDENCIADAS CONFORMIDAD CORRECTIVAS EN LA
EN LA AUDITORIA DE AUDITORIA DE
CERTIFICACIN 2010. CERTIFICACIN 2010.
En la revisin a los En el procedimiento de Las oficinas de
procesos de la entidad, se Plan de Mejoramiento no se Planeacin y Control
observa que en algunos estableci una metodologa Interno ajustarn el
casos el anlisis de las para determinar las causas Procedimiento de Plan
causas de las acciones ni para verificar la eficacia de Mejoramiento e
correctivas generadas, no de las acciones tomadas. incorporarn mtodos
aseguran que los hallazgos Adems, no se defini la especficos para
no se vuelvan a presentar, etapa ni el responsable de determinar las causas y
as mismo, no se cuenta la determinacin de las para verificar la eficacia
con evidencia de la causas ni de la verificacin de las acciones
verificacin de la eficacia de la eficacia de las tomadas.
de las acciones tomadas. acciones.
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de BUREAU VERITAS.

Informefinaldelaauditoriadecertificacin ISO9001:2008 yNTCGP1000:2009 ala
ContraloraGeneraldelaRepblicaColombia.
Prospectiva del SIGCC. La Oficina de Planeacin de la CGR, concluy que

a pesar del esfuerzo por lograr cambios importantes en el sistema de gestin
193
de la entidad, stos no parecen perceptibles, e indic las falencias
subsistentes en la Entidad.
Tabla 23-Diagnstico base para la formulacin del Plan Estratgico para 2010-
2014, de la CGR.
OBSERVACIONES SOBRE PROBLEMAS PROPUESTAS DE SOLUCIN PLANTEADA EN

SUBSISTENTES. El diagnstico sobre el que se EL PLAN ESTRATGICO PARA 2010-2014
formul el Plan Estratgico para 2010-2014 indica POR UN CONTROL FISCAL OPORTUNO Y
119
que an debe trabajarse en los siguientes EFECTIVO
aspectos:
Estructura de personal ms plana, que facilite la
gestin con un desempeo acorde con las
funciones, perfiles y competencias.
Articular los diferentes macroprocesos, as como el
nivel central con el desconcentrado, y superar el
rezago tecnolgico.
Mejorar la capacidad de respuesta a quejas, FOMENTAR LA PARTICIPACIN CIUDADANA
denuncias y peticiones EN EL CONTROL FISCAL Y FORTALECER EL
APOYO TCNICO AL CONGRESO. Por medio de
3 estrategias: 1. implementar un sistema integral
de servicio al ciudadano y vincular efectivamente a
la ciudadana y a sus organizaciones al ejercicio
del control fiscal. 2. Fortalecer el apoyo tcnico al
Congreso de la Repblica para el ejercicio de su
funcin legislativa y de control poltico, a travs de
un medio de comunicacin expedito como el
Boletn y de un replanteamiento del esquema
organizacional de enlaces. 3. Comunicar, oportuna
y efectivamente, los resultados de la gestin de la
entidad.
Resultados respondan a las expectativas de
nuestros principales usuarios: el Congreso de la
Repblica y la ciudadana.
Crear metodologas para realizar auditoras por

proyectos y evaluacin de las polticas pblicas,
con el fin de optimizar los resultados frente a las
120
restricciones de recursos. .
119
El Plan Estratgico formulado para el prximo cuatrienio (2010-2014), propone el logro de cinco
objetivos corporativos, a travs de dieciocho estrategias distribuidas en cada uno de ellos. En
relacin con el Sistema Integrado de Gestin y Control de Calidad, se ratific la correspondencia
entre los objetivos de calidad y los corporativos, as como la Poltica de Calidad. La voluntad
administrativa y el apoyo de los funcionarios para poner en marcha las estrategias propuestas en el
Plan Estratgico, constituirn la base fundamental para lograr cambios institucionales reales y
visibles.
120
RINCN ARDILA Zoraida. Directora oficina de Planeacin. Informe Sistema Integrado de
Gestin y Control de Calidad: SIGCC 2010. Bogot. Editado por la Oficina de Planeacin de la
Contralora General de la Repblica. Febrero 18 de 2011.
194
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de RINCN ARDILA.Zoraida.
Directora oficina de Planeacin. Informe Sistema Integrado de Gestin y Control
de Calidad: SIGCC 2010.CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. Febrero
18 de 2011.
Se evidencia que los objetivos de los planes estratgicos de cada periodo de

gestin, a pesar de coincidir con los lineamientos normativos tanto de competencia
como de calidad, no se ajustan a atacar la causa ms probable de los problemas
detectados en la vigencia anterior, dada la falta de continuidad y conexin entre
los diferentes planes estratgicos; por lo que los proyectos iniciados en cada
periodo, para atacar una problemtica muy pocas veces culminan en su desarrollo
satisfactorio.
Existe coincidencia respecto a algunas de las principales deficiencias subsistentes

en las reas misionales que impiden el desarrollo ptimo de la gestin de acuerdo
a lo evidenciado en las auditorias de la firma bureau Veritas y la Auditora General
de la Repblica, sin embargo al momento de programar las acciones correctivas121
ya sea por medio de plan de mejoramiento o con la inclusin de nuevos objetivos
dentro del Plan estratgico, no se atacan las causas eficientes de los problemas.
Pese a que la firma certificadora encuentra conformidad con los requisitos de la

norma auditada en la documentacin del sistema implementado en la CGR, se
siguen presentando las mismas falencias en los productos finales, de un periodo a
otro, un ejemplo claro es el relacionado con el macroproceso de responsabilidad
fiscal y jurisdiccin coactiva.
En lo relacionado con el plan de calidad, seguimiento y medicin del proceso de

responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva, versin 2.0., describe cada etapa
procesal, documentacin, variables a controlar, especificacin, responsable de
ejercer el control, frecuencia y registro del mismo, acciones a tomar ante las
inconsistencias, trminos, control de tiempo de duracin del proceso, tambin para
el seguimiento poseen un formato de control, y de la misma manera se observa
que contienen variables a controlar, en la que determinan tiempos legales y
tiempos administrativos que permiten un seguimiento en tiempo real, circunstancia
por la que se no entiende si las herramientas de seguimiento, verificacin y control
que contienen el sistema de Gestin de calidad de la CGR, estn funcionando
pues no se explica cmo se siguen presentando tantas violaciones a los trminos
legales de impulso procesal, pudindose implementar muchas de las acciones
preventivas y correctivas que contempla el Sistema.
121
Se toma para evitar que algo vuelva producirse. (Nota 2 No. 3.1 NTCGP 1000:2009)
195
4.6.2. Resultados en las contraloras territoriales.
Ahora, veamos, la evaluacin de la gestin de las Contraloras Territoriales

realizada en el ao 2009, por la Auditora General de la Repblica, denominada
Hacia la trasformacin del control fiscal 2009, y cul es la perspectiva en
relacin con la certificacin en el Sistema de Gestin de calidad.
Tabla 24. Encuestas Contraloras Territoriales
PROMED SIN
UBI CATEG PROC IO DE CERTIFIC CERTIFIC
RANGO DE CAC ORIZA ENTAJ CALIFIC ADAS EN ACIN EN DESCON
CALIFICACIN IN CONTRALORA CIN E ACIN SGC. SGC OCIDO
1 ITAGUI P X
2 CRDOBA M X
3 TOLIMA G X
SOBRESALIEN 4 GUAJIRA M X
14% 94%-86%
TE X
5 CALI G
6 CALDAS G X
NORTE DE
X
7 SANTANDER M
8 PEREIRA M X
9 MANIZALEZ M X
10 BUCARAMANGA M X
11 VALLE G X
12 CCUTA M X
13 SUCRE M X
14 ENVIGADO P X
15 ARMENIA P X
16 AMAZONAS P X
17 YUMBO P X
18 CASANARE M X
SATISFACTOR 85% -
19 VILLAVICENCIO M 61% X
IA 76%
20 VALLEDUPAR P X
21 PALMIRA M X
22 HUILA M X
23 BELLO P X
24 ATLNTICO G X
25 SOACHA P X
26 CAUCA M X
27 VAUPS P X
28 TUNJA P X
29 BOLIVAR M X
196
PROMED SIN
UBI CATEG PROC IO DE CERTIFIC CERTIFIC
RANGO DE CAC ORIZA ENTAJ CALIFIC ADAS EN ACIN EN DESCON
CALIFICACIN IN CONTRALORA CIN E ACIN SGC. SGC OCIDO
30 ANTIOQUIA G X
31 RISARALDA M X
32 QUINDIO M X
33 GUAVIARE P X
34 IBAGUE M X
35 MEDELLN G X
36 META M X
37 ARAUCA M X
38 PASTO M X
39 CESAR M X
40 POPAYN P X
41 NEIVA M X
42 NARIO G X
43 SANTA MARTA P X
44 SANTANDER G X
45 FLORIDABLANCA P X
46 DOS QUEBRADAS P X
47 CAQUET M X
REGULAR 10% 75%-60%
48 CARTAGENA M X
49 BOYAC G X
50 BUENAVENTURA P X
51 CHOC P X
52 PUTUMAYO M X
53 GUAINIA P X
54 VICHADA P X
DEFICIENTE 55 CUNDINAMARCA G 15% X
56 MAGDALENA M X
57 BARRANQUILLA M X
58 MONTERIA P X
57%-
59 SOLEDAD P 29% X
BARRANCABERMEJ
60 A M
61 SAN ANDRS P Contraloras Excluidas del Ranking
62 BOGOT E
63 CGR E
Nota. El ranking relacionado surge de una evaluacin realizada por la AGR en el

2009, sobre la gestin fiscal 2008 de 59 Contraloras excluyendo a
197
Barrancabermeja, San Andrs y Bogot D.C. La metodologa de evaluacin
combin aspectos cuantitativos y cualitativos, (anlisis integral) cuya fuente fue el
proceso auditor y la rendicin de la cuenta, informacin base para el diseo de
indicadores122 a los que se les asign un porcentaje. Categoras:E (especial), G
(grande), M (mediana), P (pequea)123;
Del paralelo relacionado se observa que por regla general las Contraloras
territoriales certificadas en Sistema de Gestin de Calidad ocupan el rango de
calificacin sobresaliente y satisfactoria en el ranking del consolidado nacional
2009.
De las ocho (8) contraloras ubicadas en el nivel sobresaliente, slo una (1) no se
encuentra certificada, y dentro del nivel satisfactorio se identifica que la mayora
de Contraloras cuentan con certificacin en norma NTCGP: 1000:2009 e ISO
9001:2008; en una relacin de 18 a 11, mientras que en los niveles regular y
deficiente slo una (1) por cada nivel se encuentra certificada, lo que permite
deducir que herramientas gerenciales como el SGC o el MECI, pueden ayudar a
alcanzar los objetivos de gestin a travs del mejoramiento continuo que se logra
a travs de la evaluacin, el control y la toma oportuna de acciones pertinentes.
Sin embargo an persisten las falencias relacionadas con la falta de tcnica y
experticia de los auditores, la ausencia de coordinacin entre los entes de control,
graves problemas de ineficacia, corrupcin, bajos resultados en el resarcimiento
del detrimento al patrimonio que generan falta de legitimidad frente a las
expectativas de la sociedad.
4.7. PROPUESTAS JURDICAS PROMOVIDAS
4.7.1. HACIA EL LOGRO DE UN CONTROL FISCAL EFICIENTE: REFORMA

DEL SISTEMA BAJO LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1991.
Con la Constitucin Poltica de 1991 el control fiscal aparece como una funcin
constitucional especializada, en cabeza de un rgano superior, la Contralora
General de la Repblica, al cual la carta le asigna el carcter autnomo e
122
Variables cuantitativas: compromisos presupuestales /apropiacin presupuestal definitiva;
nmero de funcionarios asignados al rea misional/ nmero funcionarios; nmero de informes de
auditora comunicados/nmero de auditoras programadas; nmero de quejas y denuncias
tramitadas/ nmero de quejas y denuncias recibidas; nmero de procesos fallados con
responsabilidad fiscal en primera instancia/nmero de procesos de responsabilidad fiscal en
trmite; recaudo/monto del presunto detrimento patrimonial de los procesos de responsabilidad
fiscal. Variables cualitativas: fenecimiento de la cuenta 60%, dictamen a los estados financieros
40%.
123
Las categoras se asignaron dependiendo de los siguientes aspectos: presupuesto, nmero
de funcionarios, nmero de Entidades Vigiladas, presupuesto de las Entidades Vigiladas, para su
clculo la AGR, tomo las variables reportadas en el mdulo de Estadsticas, indicadores de gestin
y tableros de Control (EIT), del Sistema Integrado de Auditora (SIA).
198
independiente en sus artculos 113, 117, y 119. Adicionalmente lo edifica cuando
le confiere un ttulo exclusivo a los organismos de control en el ttulo X capitulo
primero, compuesto por ocho artculos, dedicado a la Contralora General de la
Repblica en los artculos 267 al 274. Cabe anotar que en vigencia de la
Constitucin de 1886 el tratamiento que le daba la contralora estaba referido en
los artculos, 59 y 60. Respecto a las bases del nuevo control fiscal la Corte
Constitucional ha manifestado que:
Con la promulgacin de la Carta poltica de 1991, la funcin

Pblica del control fiscal adquiere una nueva dimensin en la
medida de que la actividad debe orientarse dentro de la filosofa
del Nuevo Estado Social de Derecho en General, y especialmente
dirigida a la aplicacin de los principios de eficacia de econmica,
equidad y valoracin de los costos ambientales. 124
La carta de 1991 se ocup de instituir y articular una vigilancia fiscal posterior,

prohibindose el nocivo escenario de la coadministracin. En primer lugar, es
preciso anotar que con la expedicin de la nueva Carta Poltica, se busc que la
labor de la CGR, fuese eminentemente tcnica. El constituyente quiso regular de
manera slida y consistente las funciones misionales de los contralores para que
no tuvieran opcin distinta a la tecnificacin.
La constitucin erige un control a la gestin de los recursos pblicos fundado en

disciplinas de auditora, que superan el concepto tradicional de rendicin de la
cuenta, complementado con criterios de evaluacin integral de la gestin y los
resultados. Tambin se precepta constitucionalmente que el principal parmetro
de evaluacin de un sujeto es la verificacin del cumplimiento de los principios
orientadores, eficiencia, eficacia y otros, lo que deja a un lado ese rgido control
formalista de legalidad.
A pesar de que la asamblea constituyente otorgo gran relevancia al tema del

control fiscal, teniendo en cuenta que el control que se ejerca era insuficiente para
garantizar la adecuada proteccin de los recursos pblicos, teniendo en cuenta
que el control fiscal se realiza como un examen jurdico y contable de suma
importancia, pero sin un anlisis de la calidad del uso de los recursos pblicos, y
mucho menos sobre el impacto de la inversin pblica en la economa y en la
sociedad. Esta situacin contribua a perpetuar el error, segn el cual, la eficiencia
se media en relacin con la mayor ejecucin del gasto, traducindose en inercia
ante el despilfarro y gasto sin proyeccin. Muchas de nuestras empresas llegaron
a considerables niveles de endeudamiento e ineficacia cuyos costos les fueron
124
COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C- 167 del 20 de abril de 1995. Exp. D- 754. M.P
FABIO MORN DAZ.
199
trasladados a los ciudadanos, en incrementos de los impuestos, tasas y
contribuciones.
Y al pasar del control previo numrico legal al control posterior selectivo y de

gestin que permite evaluar la calidad con la que se hace uso de los recursos
pblicos, permitiendo que con esta nueva concepcin del control fiscal, el examen
contable y jurdico se vea enriquecido con la dimensin econmica, que facilita
analizar el impacto que las acciones de la administracin pblica tienen sobre el
conjunto de la economa e identificar en su eficacia con relacin a sus propsitos
contemplados en la Constitucin y en la Ley.
Dentro de los nuevos retos de las Contraloras se encuentra, entre otros, el

informe de la gestin de resultados, el cual pretende establecer, en qu medida la
administracin y los particulares utilizan de manera eficiente, equitativa y
econmica los recursos pblicos, as como la valoracin de los costos
ambientales. Del control posterior que ejercern las Contraloras, cuyos sistemas,
tcnicas y procedimientos se basan en el examen posterior a la gestin estatal
para establecer en esa instancia la responsabilidad fiscal, se podrn medir los
resultados alcanzados por los sujetos de control fiscal, en la satisfaccin de los
objetivos propuestos en las polticas planes y programas trazados por las
Entidades pblicas dentro de los parmetros fijados por la ley y la Constitucin. Es
as como, en la vigilancia y evaluacin de la gestin y resultado se pretende medir
el rendimiento y la ejecucin de los programas en comparacin con lo planeado y
esperado, los beneficios logrados y la consecucin de las metas trazadas.
Teniendo en cuenta que el control fiscal valora que se cumplan los principios de
eficiencia, eficacia, economa, equidad y valoracin de los costos ambientales,
este no slo pretende evaluar la legalidad de las actuaciones administrativas sino
que valora que las mismas se han realizado con observancia de los dichos
principios. En cuanto a la valoracin de los costos ambientales, siendo un aspecto
nuevo del control fiscal, pretenden garantizar la proteccin de los derechos
colectivos del medio ambiente, atendiendo su diversidad e integridad; por ello se
pretende que la contraloras tengan un papel muy importante para garantizar el
cumulo de derechos y medios de proteccin de la denominada constitucin
ecolgica
Frente al control financiero entendido como el examen que se realiza, con base en
las normas de auditoria de aceptacin universal, pretende establecer si los
estados financieros de un periodo determinado en una entidad, reflejan
razonablemente la situacin financiera, el resultado de sus operaciones y los
momentos que los originaron, comprobando que en todas las instrucciones y
transacciones se haya observado los principios de contabilidad prescritos por el
Contador General.
200
Adems, se introducen importantes reformas al proceso de responsabilidad fiscal,
una vez ejecutoriado, el fallo prestar mrito ejecutivo contra el responsable y sus
garantes. Se introduce la publicacin del boletn de responsables fiscales, se hace
extensivo el juicio de responsabilidad fiscal a los contratistas, se incluye una
inhabilidad para trabajar o contratar con aquellos que han sido objeto de fallo con
responsabilidad fiscal, se regula la facultad sancionatoria a las contraloras y se
busca que sus investigaciones sirvan de plena prueba ante la justicia ordinaria.
Las contraloras podrn ejercer la jurisdiccin coactiva para el control de sus

obligaciones contenidas en los fallos debidamente ejecutoriados, los cuales,
prestaran mrito ejecutivo, siempre y cuando establezcan obligaciones claras,
expresas exigibles. El procedimiento para el cobro, trminos, as como la facultad
para adelantarlo se fija en la Ley. Por ltimo, las Contraloras contarn con un
mecanismo propio que les permita el cumplimiento de las providencias, buscando
restablecer el dao causado al Estado, pudiendo pedir la suspensin de los
funcionarios mientras culmina el proceso de investigacin.
La Ley 610 de 2000125, establece el trmite de los procesos de responsabilidad

fiscal de competencia de las Contraloras. Constituye un compendio sistemtico y
funcional que surge por la necesidad de regular, de manera integral, el rgimen de
responsabilidad fiscal, estableciendo en forma clara y precisa las reglas de
procedimiento para su determinacin. Ms all del propsito loable de suplir los
vacos y deficiencias de la regulacin de la Ley 42 de 1993, para imprimirle
identidad, certeza y contenido a las normas que regulan ste proceso.
Se busc satisfacer la necesidad de establecer un procedimiento autnomo para

determinar que la responsabilidad fiscal debe ser compatibilizada con la de
garantizar plenamente el debido proceso, por cuanto la exigencia que reclaman
las Contraloras de que el proceso de responsabilidad fiscal se constituya en un
instrumento gil, eficaz, certero en la lucha contra la corrupcin, no puede
satisfacerse a costa de los derechos y garantas de las personas investigadas.
Con la Ley 610 de 2000, se modific la Estructura unitaria, ahora un solo

funcionario adelanta toda la actuacin en instancia, se modific la obsoleta divisin
de investigacin y juicio fiscal, (Ley 42 de 1993), para construir la actuacin nica
que evite dilaciones.
Igualmente, es rigurosa la Carta al sealar expresamente que cuando se manejan

o administran recursos pblicos, no importa la naturaleza del sujeto,
administracin pblica o particular, deben ser vigilados con similar intensidad por
las Contraloras. No creo la carta ninguna limitante a los particulares para que se
125
Publicada el 18 de agosto de 2000.
201
involucren al ejercicio de la vigilancia de los recursos pblicos, todo lo contrario la
incentiv expresamente.126
SOLUCIN PROPUESTA.
Elaboracin de un compendio organizado de control fiscal.
En 1994, Antonio Hernndez Gamarra en su condicin de Contralor General de la

Repblica, puso a consideracin del Senado un proyecto de Ley que pretenda
darle al pas un verdadero estatuto nico del control fiscal, a manera de un
compendio organizado, coherente y sistemtico de la materia. Dada la
insatisfaccin por varios asuntos hoy vigentes en materia de control fiscal, cinco
fueron las motivaciones fundamentales que llevaron a la Contralora General de la
Repblica a preparar el proyecto de ley que se radico en el Congreso de la
Repblica:
1. Necesidad de informar de manera ms tcnica al Congreso sobre la gestin

macroeconmica.
2. Urgencia de contar con normas que simplifiquen y hagan ms expedito el
proceso de responsabilidad Fiscal.
3. Necesidad de tecnificar, profesionalizar y fortalecer el control fiscal que
ejercern las contraloras territoriales.
4. Importancia de precisar algunas normas que facultan a las Contraloras para
ejercer la vigilancia de ciertas entidades que manejan recursos pblicos.
5. Respuesta al fenmeno de la dispersin normativa y de criterios en la materia,
dado que adems de las dos leyes especiales que regulan el tema, ms de 15
normas tratan el tema relacionado con el mismo. (recopilacin de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional en torno a la materia)
Supresin de las contraloras territoriales y privatizacin.
En la Ley 796 de enero 21 de 2003127 Por la cual se convoca un referendo y se

somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional. 128, se
126
GMEZ LEE. Ivn Daro. Control Fiscal y Seguridad Jurdica Gubernamental. Universidad
Externado de Colombia. 2006.
127
La pregunta 9 del Referendo propone eliminar las contraloras territoriales y que la Contralora
General de la Repblica asuma las funciones de estas, si es necesario, subcontratando con
universidades y fundaciones privadas el control fiscal.
128
COLOMBIA. CONSTITUCIN POLTICA. Artculo 272. quedar as: Artculo 272. El control de la
Gestin Fiscal de las entidades del orden territorial ser ejercido, con austeridad y eficiencia, por la
Contralora General de la Repblica, para lo cual podr apoyarse en el auxilio tcnico de
fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de economa solidaria, o empresas
privadas escogidas en audiencia pblica, celebrada previo concurso de mritos. Las decisiones
administrativas sern de competencia privativa de la Contralora.
202
plante la supresin de las Contraloras Territoriales, el traslado de sus
competencias a la CGR. Y la posibilidad de contratar el control fiscal que ellas
ejercen, con organizaciones privadas. Medida justificada por el Gobierno, como
una respuesta a la ineficacia y politizacin de los rganos de control fiscal
territorial.
Tabla 25. Supresin de las contraloras territoriales y privatizacin
Argumentos a favor de la supresin Argumentos en contra de la supresin

El control fiscal que ejercen stas lo puede La Contralora General de la Repblica no
asumir la Contralora General de la Repblica est en condiciones de cumplir con la funcin
sin costos globales adicionales, con el apoyo de los entes que van a ser abolidos. El
de universidades, fundaciones y otros entes contralor General, Antonio Hernndez
de la sociedad, existir ahorro de recursos, Gamarra, admiti, en la Comisin Legal de
mayor productividad y un mejor control. Cuentas de la Cmara, que la entidad a su
cargo no tiene cmo asumir el costo del
control fiscal en todo el territorio nacional.
Ahorrar costos e invertirlos en educacin y El costo promedio por hora-auditor en el
saneamiento bsico. De acuerdo con un sector privado es el doble y no existe certeza
informe del Ministerio de Hacienda, si los de cunto ser el ahorro si se suprimen las
130
colombianos apoyan la eliminacin de estos contraloras territoriales.
organismos, el pas se ahorrar 174 mil La indemnizacin de los funcionarios retirados
129
millones de pesos en el 2004. de las Contraloras territoriales agotar el
presupuesto destinado para stos fines.
Las contraloras territoriales han sido objeto No hay garanta de que entregndoselas a
de reparticin burocrtica entre los directorios unos entes privados se resuelva el problema
131 132
polticos regionales. de la corrupcin fanatismo neoliberal.
Las Contraloras departamentales, distritales y municipales, hoy existentes, quedarn suprimidas

cuando el Contralor General de la Repblica determine que est en condiciones de asumir
totalmente sus funciones, lo cual deber suceder a ms tardar el 31 de diciembre de 2003. En el
proceso de transicin se respetar el periodo de los contralores actuales. Los funcionarios de la
Contralora General de la Repblica, que se designen para desempear estos cargos, sern
escogidos mediante concurso de mritos y debern ser oriundos del departamento respectivo.
129
Sin embargo, el mismo Ministerio de Hacienda aclar que en el primer ao se genera un costo
por la supresin de las mismas que se calcula en 128 mil millones, razn por la cual el ahorro neto
para el 2004 se estima en 48 mil millones.
130
Ovidio Claros, ex contralor de Bogot, NULLVALUE. Referendo suprimira 67 Contraloras
Territoriales. En diario el tiempo (en lnea) Fecha de publicacin 25 de septiembre de 2003.
Disponible en www.eltiempo.com. Seccin Nacin.
131
El Ex presidente lvaro Uribe dijo: las contraloras departamentales estn convertidas en
fortines de los polticos y por eso es necesario eliminarlas. Las contraloras departamentales y
municipales han sido unos focos de politiquera. Esas contraloras, salvo honrosas excepciones, no
han controlado, simplemente han servido para declarar inocentes a los funcionarios amigos de
quien ejerce el control o para declarar culpables a los funcionarios adversos a quienes ejercen el
control En. NULLVALUE. Referendo suprimira 67 Contraloras Territoriales. En diario el tiempo
(en lnea) Fecha de publicacin 25 de septiembre de 2003. Disponible en www.eltiempo.com.
Seccin Nacin.
203
Entidades politizadas fortines de los El remedio es eliminar la politizacin y el
politiqueros de oficio. Elegir a quienes el vulgo clientelismo, para lo cual tendran que buscar
llama contralores de bolsillo. mecanismos ms idneos para elegir a los
Durante el 2009, se presentaron situaciones contralores regionales. Cerrarle el paso a
graves de corrupcin en flagrancia. Por cualquier manejo clientelista de estas
hechos de concusin fueron capturados los entidades, modificando, por ejemplo, el
contralores de San Andrs, Ramn Enrique sistema de eleccin de los contralores
133
Mosquera y el de Barrancabermeja. territoriales.
La llamada politiquera se resuelve con
polticas pblicas de tecnificacin.
135
No existan entidades repetidas haciendo lo Implica robustecer ms el centralismo,
134
mismo . centralizan en Bogot el control fiscal y dotan
Actualmente la cobertura de auditora de la al Contralor General de un poder descomunal
Contralora General de la Repblica, es que no es democrtico.
nacional, y adicionalmente existen 67
contraloras territoriales: 32 departamentales,
31 municipales y 4 distritales.
Con la reforma se busca erradicar los vicios Es una medida radical que reduce y debilita el
de algunas entidades del Estado, como son la control fiscal
corrupcin, la ineficacia y la politiquera,
nminas paralelas y la falta de resultados en
el control de los dineros pblicos.
Las contraloras regionales no dan ejemplo en
136
materia de austeridad y de eficacia.
Cifras en el 2009, prescripciones: 712
procesos por cuanta de 221 mil millones de
132
Ricardo Mosquera, profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional,
y ex rector de ese centro educativo.
133
Ibdem.
134
La senadora Uribista Claudia Blum, afirma que 23 capitales de departamento tienen, cada una,
tres entidades de control: La contralora municipal, la departamental y la General, que trabajan
cada una por su lado.Agrega que en todas las dems capitales hay dos contraloras: la
departamental y la nacional.
135
Representante liberal antioqueo Carlos Arturo Piedrahta. En NULLVALUE. Referendo
suprimira 67 Contraloras Territoriales. En diario el tiempo (en lnea) Fecha de publicacin 25 de
septiembre de 2003. Disponible en www.eltiempo.com. Seccin Nacin.
136
"De dicha evaluacin salt de bulto una preocupante omisin, con algunas pocas excepciones,
en cuanto a que las contraloras territoriales no planifican ni realizan con el debido rigor tcnico el
control fiscal macro al sujeto de control entidad territorial; ni a la formulacin, presupuestacin,
ejecucin y resultados de las polticas pblicas, que involucran decisiones sobre grandes
volmenes de recursos. Tal actividad se limita a la preparacin de los informes que la ley y las
ordenanzas o acuerdos les exigen, sin realizar en ellos verdaderas evaluaciones de gestin y de
resultados globales, anlisis del entorno y tendencias de la gestin fiscal macro en la entidad
territorial, entendida esta como el departamento, distrito o municipio. Tampoco se pronuncian sobre
el grado de cumplimiento de los principios de la gestin fiscal. Citado En. NULLVALUE. Referendo
suprimira 67 Contraloras Territoriales. En diario el tiempo (en lnea) Fecha de publicacin 25 de
septiembre de 2003. Disponible en www.eltiempo.com. Seccin Nacin.
204
pesos. Durante los ltimos 5 aos es de 3 mil
137
732 por un valor de 3.9 billones de pesos.
En cuanto al ejercicio del control fiscal por
La posibilidad de contratar el control fiscal que particulares, como las universidades pblicas,
ellas ejercen, con organizaciones privadas es una iniciativa inconsistente, dado que pone
en manos de sujetos vigilados por la
Contralora la vigilancia fiscal, es decir, el
juez. Ello desconoce adems una verdad que
aceptan los acadmicos ms neoliberales y
es que existen mbitos de la esfera pblica
donde no es posible predicar la privatizacin,
en algunos sectores es inconveniente la
operacin de los asuntos estatales por
particulares, tal es el caso del control fiscal,
funcin que demanda ser de carcter
138
pblico.
Informacin para la elaboracin del cuadro tomada de ORIGINAL CARACOL

Contraloras territoriales en el ojo del huracn por problemas de politizacin y
corrupcin. Caracol Agosto 19 de 2010; NULLVALUE. Referendo suprimira 67
Contraloras Territoriales. En diario el tiempo (en lnea) Fecha de publicacin 25
de septiembre de 2003. Disponible en www.eltiempo.com. Seccin Nacin.
BAUTISTA ROS. Diego. La insuficiente supresin de las Contraloras territoriales.
Octubre 18 de 2002. Disponible en www.cecilialopezcree.com/_diego_bautista-
rios.htm.
4.8. PROPUESTA JURDICA PLANTEADA
El control fiscal en Colombia requiere con apremio el diseo y adopcin de

decisiones de poltica pblica que impliquen un replanteamiento a fondo de esa
funcin pblica, con soluciones que lo conduzcan a jugar su papel destacado en
el sistema de contrapesos de nuestro Estado Social de Derecho, a retomar la
gobernabilidad perdida, la autonoma e independencia para controlar, recuperar la
confianza ciudadana y la legitimidad de sus actuaciones, bajo los criterios de
integridad, transparencia, idoneidad y efectividad.139
137
NULLVALUE. Referendo suprimira 67 Contraloras Territoriales. En diario el tiempo (en lnea)
Fecha de publicacin 25 de septiembre de 2003. Disponible en www.eltiempo.com. Seccin
Nacin.
138
OBREGN Clara Lpez. Ex Auditora General. Auditora General de la Repblica en
NULLVALUE. Referendo suprimira 67 Contraloras Territoriales. En diario el tiempo (en lnea)
Fecha de publicacin 25 de septiembre de 2003. Disponible en www.eltiempo.com. Seccin
Nacin.
139
ARAJO OATE, Mercedes. TUTA ALARCON, Ernesto. RESTREPO MEDINA. Manuel Alberto.
Control fiscal territorial validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las
contraloras territoriales en Colombia. Bogot. Primera Edicin. Editorial Universidad del Rosario.
Agosto de 2010.
205
En el texto Control Fiscal Territorial, el Dr. Tuta Alarcn,140 con su grupo de
investigadores, consulta diversas publicaciones entre ellas las de la Universidad
del Rosario sobre control fiscal territorial y la propuesta de contralora tipo, as
como las recomendaciones de la Misin de expertos con el auspicio del Banco
Mundial en 2010, de las cuales extrae su coincidencia en la necesidad de
acciones en tres frentes, fundamentalmente: un bloque de reformas o medidas de
contenido constitucional, otro legal y un tercero de contenido reglamentario por
parte de las mismas autoridades de control fiscal del pas, incluyendo los
contralores territoriales.
4.8.1. TRANSFORMACIN DEL CONTROL FISCAL DESDE LA PERSPECTIVA

DEL NEOCONSTITUCIONALISMO A PARTIR DE LOS TRANSPLANTES
JURDICOS.
Podemos concebir el constitucionalismo como un sistema de vnculos

sustanciales, o sea, de prohibiciones y de obligaciones impuestas por las cartas
constitucionales, y precisamente por los principios y los derechos fundamentales
en ellas establecidos, a todos los poderes pblicos, incluso al legislativo.
La garanta jurdica de efectividad de este sistema de vnculos reside en la rigidez

de las constituciones, asegurada a su vez, en las cartas constitucionales de la
segunda posguerra, por un lado por la previsin de procedimientos especiales
para su reforma, y por otro por la creacin del control jurisdiccional de
constitucionalidad de las leyes. Gracias a la rigidez de las constituciones la
legalidad ha cambiado su naturaleza: no es ms slo condicionante y reguladora,
sino que est ella misma condicionada y regulada por vnculos jurdicos no
solamente formales sino tambin sustanciales
Con la teora de la supremaca constitucional, trada a Latinoamrica como

manual de uso para el trasplante de una nueva generacin de constituciones
propias de la segunda post- guerra, se abri paso a la hermenutica judicial,
como una fase novedosa respecto al estricto respeto a la Ley, a partir de la
aparicin de conceptos jurdicos indeterminados que ms tarde pasaron a ser
principios jurdicos.
El antiformalismo buscaba remedio contra el autoritarismo y militarismo polticos.

La nueva hermenutica coadyuv en la recepcin global de un nuevo
constitucionalismo y una expansin de la cultura de los derechos constitucionales,
ahora directamente justiciables como nunca antes se haba visto. La sinerga entre
la nueva teora del derecho y la globalizacin del nuevo constitucionalismo en los
140
Ibid.
206
ltimos 15 aos del siglo XX constituye un dato fundamental para explicar su xito
en la regin.141
Los conceptos jurdicos, a pesar de su indeterminacin, dieron

fuerza normativa directa a la teora poltica moral, en el sentido de
apuntar hacia la alineacin de todo el derecho legal y codificado
existente a principios jurdicos anhelados y a una interpretacin
finalista de la Ley de conformidad con tales principios.142
En ste contexto la finalidad de las leyes no se halla en el espritu del legislador 143,
sino en la realidad cambiante que se busca regular (prohibir, ordenar, permitir). Y
para lograr la finalidad de la Ley se debe adecuar de forma critica las instituciones
importadas, para trasformar las condiciones existentes en pro del beneficio social,
dado que la Teora general, o la esencia de las figuras, instituciones, conceptos,
normas y dems componentes que estructuran los sistemas jurdicos no est
ligada a contexto alguno144, y debe necesariamente adecuarse al nuevo contenido
material e intelectual, esto es, a la sociedad receptora.
Se requiere el cambio cuando las instituciones sociales ya no cumplen el papel

demandado por la sociedad (finalidad) y requieren un examen a su estructura
como remedio para salvaguardar los intereses pblicos, hacindose necesaria la
importacin de figuras jurdicas adecuadas con efectos positivos, por medio de lo
que el profesor Bonilla llama teora trasnacional del derecho, entendido como el
campo intelectual de literatura, ideas y argumentos iusteoricos que cruzan las
fronteras nacionales.145
El fenmeno transnacional, que ha ido adquiriendo en las ltimas dcadas el

constitucionalismo. Hace posible hablar hoy no slo de la tendencia expansiva,
fenmeno que resulta evidente, sino de un verdaderoconstitucionalismo
141
Bonilla Maldonado, Daniel - Editor Acadmico. Trasplantes del derecho y trasplantes jurdicos.
Editorial Siglo del hombre. Universidad de los Andes Pontificia Universidad Javeriana- Pensar.
142
Ibdem.
143
Pero, sobre todo, existe y existe siempre una y una sola intencin (si fueran dos, el tablero
caera)? Y si existiera, cmo se podra reconstruir? Las palabras que utilizamos, o que nuestros
predecesores han utilizado, poseen un significado y solamente uno? La idea de ir hacia atrs en el
tiempo para establecer significados ciertos, de los propsitos de los hombres o de sus palabras, no
hara otra cosa ms que llevar hacia atrs en el tiempo nuestras dudas y nuestros actuales
contrastes, atribuyndolos no a nosotros sino a nuestros predecesores. No favorecera de hecho la
estabilidad y la certeza del derecho. En Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos.
Edicin Miguel Carbonell. Editorial TRTTA Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM.
144
La Teora General surge del estudio de propiedades analticas o lgicas no ligadas a contexto
alguno.
145
Bonilla Maldonado, Daniel - Editor Acadmico. Trasplantes del derecho y trasplantes jurdicos.
Editorial Siglo del hombre. Universidad de los Andes Pontificia Universidad Javeriana- Pensar.
207
trasnacional. Circunstancia con la que se hace posible la implementacin de
figuras constitucionales importadas de otros pases.
La comn aceptacin de conceptos, la intercambiabilidad de

argumentaciones jurdicas (vlidas, de la misma manera, e incluso
en unas y otras jurisdicciones nacionales), est, en el fondo,
dotando de mayor universabilidad al derecho pblico internacional
que lo que hubiera pensado, a travs de sus categoras
puramente abstractas, el ms entusiasmado positivista. No deja
de ser una paradoja que haya sido el concepto material-
democrtico (y no slo el formal) de Constitucin el que haya
conseguido esta expansin o intercomunicacin del derecho
pblico por encima de las fronteras de los Estados.146
Si nos basramos exclusivamente en el positivismo jurdico tendramos que

apegarnos a una teora o una institucin exactamente en la manera particular de
su origen, sin tener la posibilidad de adaptarlo al cambio, y en consecuencia no
producira el efecto para el cual se concibi, ni sera eficaz para el logro del fin
propuesto. En el caso puntual del control fiscal la sociedad demanda una figura
jurdica que sea capaz de adaptarse a las nuevas formas de corrupcin,
respondiendo a la realidad social, cultural, poltica, tecnolgica colombiana.
Las ideas sufren cambios en el trasplante y estos cambios son fundamentalmente

para explicar la diversidad en la fundamentacin de las creencias y de las
prcticas de los distintos actores los efectos trasmutativos son ms interesantes
que el original.147
Dada la capacidad de los textos constitucionales para adaptarse a circunstancias

cambiantes, a travs de los principios y de su interpretacin, sin transformar la
redaccin originaria, (constitucin viviente)148 existe un amplio margen para la
formacin de instituciones que se acomoden a las necesidades de la sociedad en
la que se aplica.
146
Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Edicin Miguel Carbonell. Editorial
TRTTA Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM.
147
Lpez Diego. Teora impura del derecho. EN Bonilla Maldonado, Daniel - Editor Acadmico.
Trasplantes del derecho y trasplantes jurdicos. Editorial Siglo del hombre. Universidad de los
Andes Pontificia Universidad Javeriana- Pensar.
148
Ello ocurre, sobre todo, como seala Hesse, cuando la Constitucin contiene un mesurado
equilibrio entre la precisin (necesaria para la claridad de las reglas de juego y para la
configuracin material de su significado) y la apertura (el margen de indeterminacin o
flexibilidad que hace posible el pluralismo). EN Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos
escogidos. Edicin Miguel Carbonell. Editorial TRTTA Instituto de Investigaciones Jurdicas
UNAM.
208
Los principios son normas naturalmente abiertas a los desarrollos del futuro 149.
contienen conceptos como humanidad, dignidad, igualdad, libertad, que (segn
la distincin de R. Dworkin) viven a travs de sus concepciones, cambiantes en
el tiempo.150 As los principios rectores de la vigilancia de la gestin fiscal, llevan
inherentes el concepto de manejo adecuado del uso de los recursos y bienes del
Estado, con el propsito que los fines sociales del Estado, se cumplan por medio
de la accin de los gestores fiscales y para cumplir este fin fue necesario cambiar
su concepcin de mera confrontacin de cifras a un sistema integrador que
comporta un control financiero, de gestin y de resultados fundamentado
necesariamente en estos principios, pero no basta con los cambios conceptuales
sino que adicionalmente se requieren mecanismos coherentes que efectivamente
garanticen una adecuada destinacin de stos recursos
El Estado autnticamente constitucional, es el que se encuentra

efectivamente limitado por el derecho,151 mediante controles. Las
constituciones precisan de garantas polticas, por supuesto, pero
tambin, e inexorablemente, de garantas jurdicas, slo posibles,
es decir, efectivas, cuando estn aseguradaspor controles
jurisdiccionales. 152
Considerando que el control jurisdiccional, constituye un instrumento idneo para

garantizar la aplicacin de los preceptos constitucionales, necesarios para el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado y dado que la figura de control
fiscal gubernamental es un instrumento cuyo deber ser es cooperar en garantizar
la efectividad y moralidad en el manejo de lo pblico a travs de la prevencin y
resarcimiento del detrimento causado al Estado, se considera conveniente la
introduccin de la institucin de Corte de Cuentas dentro del ordenamiento jurdico
colombiano como el medioindicado para que las decisiones siempre estn
supeditadas a la bsqueda de los fines esenciales y a la satisfaccin de las
necesidades bsicas.
149
La propensin al futuro es la esencia de la constitucin y la naturaleza particular de sus normas
es el mejor testimonio.Una constitucin que sobrevive con incesantes modificaciones se degrada
al nivel de una ley ordinaria y la materia constitucional se confunde con la lucha poltica
cotidiana.EN Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Edicin Miguel Carbonell.
Editorial TRTTA Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM.
150
Gustavo Sagrebelsky, jueces constitucionales. EN teora del Neoconstitucionalismo. Teora del
Neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Edicin Miguel Carbonell. Editorial TRTTA Instituto de
Investigaciones Jurdicas UNAM.
151
Manuel Arangn Reyes, Constitucin como paradigma, citada en la teora del
neoconstitucionalismo.
152
Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Edicin Miguel Carbonell. Editorial
TRTTA Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM.
209
Lo anterior teniendo en cuenta las facultades propias del poder jurisdiccional para
hacer cumplir las normas, y tratndose de la vigilancia debida a la gestin fiscal,
cuyos efectos sociales otorgaran legitimidad a este tipo de control, como
resultado del resarcimiento del dao y la adecuada distribucin de los recursos
oficiales en el desarrollo efectivo de las polticas pblicas y los planes de
desarrollo. Inclusive Kelsen era muy consciente de que una Constitucin sin
garanta judicial careca de virtualidad normativa, hasta el punto de dar vida a un
modelo de justicia constitucional que se conoce precisamente como concentrado o
kelseniano; pero lo era tambin de que una Constitucin plena de contenido
material si quera seguir siendo garantizada implicaba una puerta abierta al
decisionismo judicial intolerable para la democracia poltica.153
Por ltimo, se necesita que la supranacionalizacin de los aspectos mercantiles,
monetarios y financieros se de en conjunto con la de las figuras para corregir las
enormes desigualdades, teniendo en cuenta que la mundializacin de la lgica
econmica del beneficio privado no ha venido acompaada por la internacio-
nalizacin de la lgica poltica de la satisfaccin de necesidades bsicas y la
extensin de garantas de libertad e igualdad.
En direccin coincidente, mientras determinados aspectos los mercantiles,

monetarios y financieros se supranacionalizan, los polticos y fiscales se
mantienen en el estricto mbito de los Estados nacin, impotentes ya para limitar
al poder econmico y corregir los fallos y las enormes desigualdades que se
generan en los mercados cuando se les abandona a su propia lgica. 154
Instauracin de una corte de cuentas.El proyecto de Acto Legislativo

nmero 11 de 1988 presentado ante el senado cambi su orientacin y formul
una propuesta para estructurar el control fiscal a partir de una corporacin
especializada dotada de cierta autonoma, con la facultad de fijarse su propia
estructura, aunque sujeta al imperio legal en cuanto al nmero de empleos y
remuneracin se refiere. sta corporacin Tribunal de cuentas, tendra que definir
y determinar la responsabilidad fiscal, los sujetos sobre los cuales sta recae, as
como los procedimientos para hacerla efectiva; contndose entre ellos el ejercicio
de la jurisdiccin coactiva, que conducen a la recuperacin de los valores
previamente cuantificados, a travs de los fallos definitivos no revisables
judicialmente proferidos por dicho organismo.
Esta iniciativa contemplaba el ejercicio del control de gestin como funcin

primordial, con el fin de establecer mediante evaluacin, si el manejo de los fondos
o bienes pblicos se realiz de manera econmica, eficiente y ajustndose a las
normas legales vigentes. Este proyecto de reforma no concluy su trmite
153
Ibdem.
154
Gerardo Pizarello. Globalizacin, constitucionalismo y derechos.Citado en teora del
Neoconstitucionalismo.
210
constitucional, algunos de los instrumentos propuestos por el mismo son recogidos
en la mesas de trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente y aprobados en la
misma en 1991.155
En 1996 el senador Carlos Martnez Simahn propuso, mediante proyecto de acto

legislativo No. 187, la instauracin de una Corte de Cuentas, con el fin de
tecnificar y hacer ms riguroso el control fiscal como un mecanismo ineludible para
hacer ms eficiente la Administracin Pblica y la lucha contra la corrupcin, ya
que para la poca, no obstante haberse dado grandes pasos como la eliminacin
del control previo, y la prohibicin de que los auditores participaran en las Juntas
Directivas, entre otras, se consideraba que no era suficiente y que el problema de
falta de tecnificacin de este tipo de Corporaciones segua vigente.
Esta forma de control fiscal fue acogida por las directivas de los partidos liberal y
conservador en el gran acuerdo nacional que precedi al proyecto de reforma
constitucional de Gobierno de aquella poca.
Y mediante la Ley 42 de 1993156, por medio de la cual se organiza el sistema de

control financiero y los organismos que lo ejercen, se adoptan las reglas que
regulan el nivel legislativo del control fiscal en Colombia, sin lograrse la
instauracin de la Corte de Cuentas.
Adicionalmente al establecimiento de la Corte de Cuentas y teniendo en cuenta

que las normas de control fiscal permiten variadas interpretaciones debido a la
amplitud de sus conceptos circunstancia que se ve reflejada en la falta de
seguridad jurdica al momento de tomar decisiones dentro de los procesos de
responsabilidad fiscal; el SGC puede utilizarse como una herramienta que
garantice la igualdad en la toma de decisiones y la unificacin de los criterios ms
convenientes a los intereses del Estado y por consiguiente de toda la sociedad. 157
155
Externado de Colombia.
156
Promulgada el 27 de enero de 1993.
157
Por ejemplo. El artculo 3 de la ley 610 de 2000 se le puede criticar por su falta de tcnica
legislativa; termina siendo demasiado detallado. Es una norma abierta. Cuando se habla de una
adecuada y correcta gestin pblica se deben tener en cuenta modelos de gestin para poder
definir el concepto: Que es lo que se espera del funcionario pblico en cada caso en concreto,
dependiendo de la entidad y de su misin funcional.
Cuando la norma habla de los fines esenciales del Estado, quien ejerce control fiscal puede tomar
dos posiciones: a) efectuar un anlisis plano, en el que solo se verifica la prdida de los recursos;
b) cuando a pesar de existir una disminucin en los recursos se determina que en el caso en
concreto se cumplieron los fines esenciales del Estado. Este es un anlisis de gestin y resultados,
en el que se deben tener en cuenta indicadores, a fin de efectuar una medicin seria y objetiva.
211
Aplicacin de un nuevo marco normativo Estatuto Anticorrupcin. Ley
1474 de 2011.
El Estatuto Anticorrupcin Ley 1474 de 2011 Por la cual se dictan normas

orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencin, investigacin y sancin de
actos de corrupcin y la efectividad del control a la gestin pblica, plantea unas
alternativas de solucin a muchas de las falencias presentes en el actual proceso
de Responsabilidad Fiscal regulado por la Ley 610 de 2000, as:
1. Introduccin de procedimiento verbal de responsabilidad fiscal, (Art. 97-

105), el cual es mucho ms gil, aplicando el principio de economa procesal
considerando los siguientes aspectos:
- En lugar de proferir por separado auto de apertura e imputacin, cuando se

encuentre objetivamente establecida la existencia del dao y exista prueba que
comprometa la responsabilidad del gestor fiscal se expide conjuntamente auto de
apertura e imputacin (Art. 98)
- Dos (2) audiencias, denominadas: descargos y decisin, en la primera: el

presunto responsable podr ejercitar su derecho de defensa a travs de los
descargos a la imputacin, la versin libre, recursos, pruebas, recusaciones,
nulidades
Audiencia de descargos. En esta diligencia el investigado podr hacer uso

de los siguientes derechos:
Derecho de defensa, rendir versin libre, presentar descargos a la imputacin,

aceptar los cargos y proponer el resarcimiento del dao o la celebracin de un
acuerdo de pago, interponer recursos de reposicin, aportar y solicitar pruebas,
formular recusaciones, interponer nulidades, controvertir las pruebas incorporadas
al proceso en el auto de apertura e imputacin y las practicadas durante la
audiencia.
Actuaciones obligatorias del rgano de Control Fiscal:
Notificar medidas cautelares
Decidir la prctica de pruebas, impedimentos, recursos, acumulacin de
actuaciones, vincular nuevos presuntos responsables, citar o requerir a quienes
hayan participado o hayan coincidido de los hechos objeto de investigacin.
Aunque no se encuentra regulado en la Ley, se presume que la audiencia se
terminar una vez se haya practicado la totalidad de las pruebas decretadas por el
funcionario competente, procediendo a fijar fecha y hora para la audiencia de
decisin.
212
Audiencia de decisin: oportunidad para que los sujetos procesales expongan
sus alegatos de conclusin, sobre los hechos que fueron objeto de imputacin, y
sobre las pruebas practicadas durante la audiencia de descargos. Concluidas las
intervenciones el funcionario competente declara que el debate ha terminado y
proferir en la misma audiencia de manera motivada fallo con o sin
responsabilidad fiscal., para lo cual se puede suspender la audiencia por un
trmino de 20 das, al cabo de los cuales se reanudar y proceder a dictar el
correspondiente fallo el cual deber notificarse en estrados.
Utilizacin de medios virtuales. En el desarrollo de las audiencias, las

diligencias en general pueden llevarse a cabo en lugares distintos a la sede del
funcionario competente para adelantar el proceso, a travs de medios como la
audiencia o comunicacin virtual, siempre que otro servidor pblico controle
materialmente su desarrollo en el lugar de la evacuacin.
Notificaciones personales. nicamente de las siguientes providencias: el auto
de apertura e imputacin y la providencia que resuelva el recurso de reposicin o
apelacin contra el fallo con responsabilidad fiscal, en la forma prevista por los
artculos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011, y si ella no fuere posible se recurrir la
notificacin por aviso establecido en el Art. 69 ibdem.
La notificacin por conducta concluyente se da cuando no se hubiere realizado la

notificacin o esta fuera irregular, la exigencia legal se entiende cumplida, para
todos los efectos, cuando el sujeto procesal dndose por suficientemente
enterado, se manifiesta respecto de la decisin, o cuando l mismo utiliza en
tiempo los recursos procedentes.
Principales modificaciones al proceso ordinario de responsabilidad fiscal

en virtud del Estatuto Anticorrupcin.
La norma ms importante a tener en cuenta y que hoy por hoy permanece vigente
a pesar de su poca de expedicin es la relativa al artculo 40 de la Ley 153 de
1887, en la cual se consagra y ordena, como regla general, la aplicacin inmediata
de las disposiciones de orden procesal y as ha sido sealado y ratificado por el
mximo rgano de la jurisdiccin contenciosa administrativa.
Por manera que en esas materias, aun tratndose de procesos en

curso, las actuaciones correspondientes debern regirse por la Ley
nueva, con excepcin de dos (2) hiptesis fcticas diferentes entre
s, respecto de las cuales la misma Ley determina la aplicacin de
las normas anteriores esto es: i) los trminos que ya hubieran
empezado a correr y ii) las actuaciones y diligencias que ya
estuvieren iniciadas.
213
Notificaciones: De conformidad con el artculo 106 de la Ley 1474 de 2011,
exclusivamente dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal se
notificarn personalmente el auto de apertura del proceso de Responsabilidad
fiscal, el auto de imputacin de responsabilidad fiscal y el fallo de primera o nica
instancia. Para tal efecto se aplicar el sistema de notificacin personal y por aviso
(Ley 1437/2011). Para el caso de los procesos verbales en los cuales se deba
surtir la notificacin personal tales como el auto de apertura e imputacin de
responsabilidad fiscal y la providencia que resuelve los recursos de reposicin
apelacin contra el fallo con responsabilidad Fiscal.
Para efectos de la notificacin personal en ambos procedimientos se seguir el

ritual contenido en los artculos 67 a 69 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad
con lo sealado por el Art. 106 de la Ley 1474 de 2011.
Preclusividad de los plazos en el trmite de los procesos de

responsabilidad fiscal. El art. 107 de la Ley 1474 de 2011, seala en nuestro
criterio una nueva causal sancionatoria e inclusive disciplinaria para los
funcionarios de las Contraloras que se encuentran adelantando los procesos de
responsabilidad fiscal por la va ordinaria, pues establece que los plazos previstos
legalmente para la prctica de pruebas en la indagacin preliminar y en la etapa
de investigacin de los procesos de responsabilidad fiscal sern preclusivos y por
tanto carecern de valor las pruebas practicadas por fuera de dichos trminos.
De igual manera establece un trmino mximo de dos (2) aos, para la prctica de
pruebas, con el propsito de evitar la prescripcin de los procesos de
responsabilidad fiscal.
Perentoriedad para el decreto de pruebas en la etapa de descargos. Se

seala otra nueva causal sancionatoria aplicable por la AGR, para los funcionarios
que vencido el trmino de la presentacin de descargos despus de la notificacin
del auto de imputacin de responsabilidad fiscal no decreten dentro del mes
siguiente las pruebas solicitadas o a que haya lugar.
Oportunidad y requisitos de la solicitud de nulidad. En vista de la

exagerada dilacin que se vena presentando en la decisin de las nulidades y
ante la carencia de normatividad que la estableciera el legislador determin que la
solicitud de nulidad se resolviera dentro de los cinco (5) das siguientes a la fecha
de su presentacin.
La nulidad podr formularse hasta antes de proferirse la decisin final.
Contra el auto que decida sobre la nulidad dentro del procedimiento ordinario de
responsabilidad fiscal, proceder el recurso de apelacin, que se surtir ante el
superior del funcionario que profiri la decisin.
214
Nuevo Rol del Auditor en los procesos verbales de responsabilidad fiscal. su
trabajo va a ser determinante por las siguientes razones:
Hallazgos contundentes jurdica y probatoriamente, para obviar la etapa de

indagacin preliminar y debern contener:
-Existencia del dao al patrimonio del Estado: cuantificacin, determinacin y

verificacin, la razn o concepto del mismo.
- Pruebas que comprometan la responsabilidad de los gestores fiscales.
- Existencia de garantes o pliza de seguros, que amparen la gestin del gestor
fiscal.
- Normas presuntamente violadas por el gestor fiscal.
- la investigacin preliminar de bienes del presunto responsable.
Aspectos importantes al interior de los Entes de control fiscal territorial:
- Con el fin de fortalecer la contundencia de los hallazgos tiene que ver con la
posibilidad de conformar un grupo especial que se encargue de estudiar en tiempo
record los hallazgos previo a su traslado a las Direcciones de Responsabilidad
Fiscal, ello con el propsito de guardar coherencia en temas de lnea gruesa y con
el fin que sean estos funcionarios los que sustenten y soporten jurdicamente los
hallazgos en las audiencias que se desarrollarn dentro del proceso verbal en
caso que sean requeridos por el funcionario competente o por los apoderados de
las partes.
Capacitacin del personal en tema de ndole probatorio y la sustentacin de

dichos elementos en audiencia. (Legitimidad social)
Mayor tiempo a los auditores para que ejerzan su labor con mayor rigidez jurdica
y probatoria y como elemento gerencial deber privilegiarse la calidad sobre la
cantidad, pues es entendible que en algunas contraloras no se cuente con los
suficientes recursos humanos y econmicos.
lo ideal dentro del procesos verbal de responsabilidad fiscal sera que se deslinde
la funcin de investigador y de juez y que el auditor se convierta en un verdadero
fiscal que proteja los recursos del Estado acusando ante el funcionario de
responsabilidad fiscal con pruebas contundentes y determinantes al gestor fiscal
causante del dao al patrimonio del Estado..158
158
DIAZ BARRERA, Pablo Csar. AUDITORIA GENERAL DE LA REPBLICA. Revista
SINDRESIS No. 15. Gua del proceso verbal de Responsabilidad fiscal. Bogot. Diciembre de
2011. Pgs. 11 a 73.
215
Modificaciones estructurales- Contraloras Territoriales no supresin.
La doctora Clara Lpez Obregn. Ex Auditora General. Auditora General de la

Repblica, propone la siguiente solucin eclctica a favor de la no supresin de
las Contraloras Territoriales:
Separacin en instancias ms naturales a la funcin de las etapas i)

auditora y ii) proceso judicial de responsabilidad fiscal, causa estructural de
las ineficiencias en cada etapa respectiva.
La modificacin en la eleccin de los Contralores, el entendimiento del Control

territorial en el marco de la descentralizacin y la racionalizacin de la
burocracia que permiten las tecnologas contemporneas, y ajuste de los
procesos actuales y los tipos de control y auditora para conseguir que en el
modelo de control fiscal este en sintona con el sistema de planificacin que opera
desde hace ocho aos, se vigile el cumplimiento de los resultados de la gestin
pblica, que sigue siendo hoy una demanda insatisfecha para la ciudadana.
Sistema diseado con los dispositivos adecuados para su articulacin con las
instancias de control del ejecutivo redefiniendo el rol de las oficinas de control
interno, del legislativo ofreciendo insumos valiosos para el control poltico y
del judicial minimizando las probabilidades de impunidad en los procesos. No
de otra forma la tarea del control fiscal y el papel de los rganos de control que la
ejecutan irn ganado confianza y credibilidad y alcanzarn legitimidad.
De manera pues que no es ni suprimiendo las partes como se arregla el

todo, ni haciendo el cotidiano cortar y pegar o copy / paste como se recompone
el contenido; se trata, por el contrario, de ahondar en la revisin de los mandatos
actuales y en la definicin de los roles de las organizaciones de control
vigentes; el ahorro pblico real, llegar por aadidura. 159
La comprobacin de un elevado nmero de casos de corrupcin, la

presencia de indicadores sociales pobres y la percepcin en la ciudadana
de la inoperancia de los organismos de control y de la impunidad de los actos
corruptos, no han permitido cimentar la utilidad, credibilidad y confiabilidad
necesarias para que el sistema de control fiscal alcance legitimidad. No extraa
por tanto, que ante las propuestas cuya nica justificacin es el ahorro de
suprimir ciertos alcances y reducir la capacidad del sistema de control, los
argumentos hayan sido insuficientes en su defensa y tmidas las
contrapropuestas para plantear nuevos escenarios. 160
159
BAUTISTA ROS. Diego. La insuficiente supresin de las Contraloras territoriales. Octubre 18
de 2002. Disponible en www.cecilialopezcree.com/_diego_bautista-rios.htm.
160
Ibdem.
216
Tabla 26- Supresin de las Contraloras territoriales.
ENTE DE PRESU ENTI RECUR FUNCI REESTRUCTU RESULTADOS

CONTROL PUEST DAD SOS ONAR RACIN
O ES VIGILA IOS
VIGI DOS
LAD
AS
territoriales 175 mil 10.2 35 4.472. Ley 617 de El nmero de auditoras
millones 55 billones 2000, las oblig baj de 12.113 en el 2000
de de a un ajuste a 4.102 en el 2002. Subi
pesos, pesos fiscal recorte de el nmero de deteccin
presupuestos en de presuntos detrimentos:
30,5 % y sus 2000: 382 mil millones de
nminas en un pesos; en el 2002: 3,7
161
44 %. billones de pesos.
General 156 mil 506 68,6 3.949
millones billones
de de
pesos pesos
de
recursos
LPEZ OBREGN Clara. Auditora General. Auditora General de la Repblica.

Contraloras territoriales en el ojo del huracn por problemas de politizacin y
corrupcin; (en lnea) www.caracol.com.co/ Agosto 19 de 2010.
161
OCHOA DAZ. Hctor, CHARRIS REBELLN Sandra, LPEZ OBREGN Clara. Auditora
General. Auditora General de la Repblica, Propuesta de un modelo de control fiscal para el
Estado Colombiano el sistema de Control Fiscal Nacional. Hacia un control fiscal orientado a
resultados. Mientras en el 2000 tenan un presupuesto de 252 mil millones de pesos y 7.947
funcionarios, en el 2002 su presupuesto baj a 175 mil millones y redujeron el nmero de
funcionarios a 4.471 (3.476 menos).simultneamente al ajuste fiscal entr en vigencia un control
estricto de estas entidades a travs de la Auditora General de la Repblica, lo que signific, segn,
titular de ese despacho, un mejoramiento sustancial del proceso de auditorasLpez explica que
el resultado ha sido que con las reducciones de presupuesto y personal se baj el nmero de las
auditoras practicadas, pero las que se hicieron produjeron mejores resultados en trminos de
deteccin de presuntos detrimentos de patrimonio. Disponible en www.scielo.org.co.
217
Implementacin de herramientas de apoyo en las Contraloras
Territoriales.
- Propuesta de reestructuracin de las Contraloras territoriales.162
Creacin de un modelo de contralora163. (Contralora tipo), Fortalecimiento del

control fiscal a travs de la Aplicacin y difusin de la unificacin en la aplicacin
de herramientas de trabajo. Necesidad de un sistema unificado de control
gubernamental.
Meta: Nueva contralora: integra, idnea, trasparente, visible, oportuna, hacia el

inters general, y efectiva. (Ejes articuladores)
Antecedentes: Para el idear el esquema de la contralora tipo, el grupo de

investigacin en derecho pblico de la universidad del Rosario, elabor los
siguientes documentos:
1. Texto. Control fiscal territorial. Fundamentos de reforma, a travs del cual

se estudia la institucionalidad del control fiscal y las disfuncionalidades del orden
legal y constitucional de las contraloras y se avanza en un diagnstico de
eficiencia y eficacia de las Entidades encargadas del ejercicio de la funcin
fiscalizadora partiendo de las estadsticas de la Auditora General de la Repblica
obtenidas desde el 2002. A travs de ste se llega a la conclusin de la necesidad
de realizar un trabajo de campo sobre la gestin desarrollada por las Contraloras.
2. Texto. Control fiscal territorial aproximacin a la gestin y resultados de

las contraloras territoriales. En cuyo contenido se describen los resultados del
desempeo de las contraloras territoriales medidos a travs de unos indicadores
de gestin en reas estratgicas tales como: grado de profesionalizacin nfasis
misional.
Efectividad de la vigilancia, Calidad del control fiscal, Responsabilidad Fiscal y

Participacin ciudadana, mostrando el atraso en la plataforma organizacional.
162
163
CONTRALORA TIPO. Es un modelo de contralora que se enriquece a partir de la introduccin
del MECI y el SGCSP, el valor de la planeacin estratgica en la orientacin institucional, la
articulacin de los procesos de apoyo a los misionales, el establecimiento de procesos de
evaluacin, control y mejora, la consolidacin administrativa para el mejoramiento continuo y la
necesidad del levantar lneas base para la proyeccin del mejoramiento.
218
3. Control fiscal territorial. Construccin de un modelo de contralora tipo.
A travs del cual se estructur un modelo flexible de la funcin de optimizacin de
la gestin organizacional de las contraloras, compatible con el MECI y SGC, a
travs de la descripcin de los elementos mnimos del nivel organizacional con
que debe contar una Contralora Territorial, para ser exitosa misionalmente, as:
Caractersticas.
Define al ciudadano como centro de la accin de la gestin pblica y del control

fiscal, (legitimacin)
Medicin y divulgacin resultados, beneficios e impactos
Empleo del control fiscal posterior e inmediato (en tiempo real) y de la funcin
de advertencia.
La focalizacin del control macro en los planes de desarrollo y en las polticas
pblicas,
El uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), al
servicio del control fiscal social, el desarrollo del audite territorial, y la promocin
de la creacin de un sistema unificado de control gubernamental.
Recoge los postulados universalmente probados y aceptados del SGC y del
MECI, y algunas lneas de accin probadas exitosamente, que resultan
fundamentales en cada una de las etapas del ciclo PHVA, con su caracterizacin,
soportes normativos, alcance, insumos, productos, responsables, proveedores,
indicadores y dems elementos que los conforman.
Los productos: contribuyen al control poltico, evaluacin de las polticas, al
debate pblico, a la toma de decisiones, a la adopcin de acciones preventivas y
correctivas.
Estrategias:
1. Aplicacin de nuevo marco normativo.
Aplicacin de la Ley 1474 del 12 de julio de 2011,164 Al texto normativo le fueron

incorporados elementos ya probados con suficiente solidez argumentativa y
prctica en Manizales. (Contralora Piloto)165Las Premisas de la Contralora tipo
incorporadas en el artculo 129 de la ley 1474 de 2010 Estatuto Anticorrupcin. Se
164
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencin,
investigacin y sancin de actos de corrupcin y la efectividad del control de la gestin pblica.
165
En dicha ley fueron incorporados varios aportes provenientes del modelo de control fiscal del
organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales como entidad piloto del proyecto de contralora
tipo adelantado por la Universidad del Rosario () en desarrollo de un proyecto de cooperacin
tcnica internacional financiado por la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana, cuyos resultados
conviene que el legislador aproveche en beneficio de una calificacin del producto normativo,
como se reconoce en el Informe de Ponencia para tercer debate al Proyecto de Ley No 142 de
2010 Senado 174 de 2010 Cmara.
219
busc el nfasis en cuatro ejes temticos: garantas de independencia, relaciones
con el control poltico, diseo de la estructura de control fiscal, y efectividad de los
mecanismos de control fiscal.
2. Socializacin de las herramientas: La nueva contralora aplica, comparte y

socializa las experiencias exitosas, las metodologas ms eficientes y las mejores
prcticas organizacionales y operativas de otras instituciones, incluyendo las
relativas al uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la
planeacin estratgica orientada a la prevencin, a la participacin ciudadana
efectiva, a los programas de auditora de mayor impacto econmico y social, a los
sistemas de informacin y a la rendicin y revisin de cuentas en tiempo real; a la
evaluacin macro de la entidad territorial, entre otras. Estimula la gestin del
conocimiento como recurso pblico y lo socializa con sus pares, para elevar la
calidad del control fiscal y el logro de los objetivos.
3. El cambio de paradigmas. Replantear y crear nuevos paradigmas relativos al

control fiscal, acordes con las nuevas caractersticas.
4. El Plan de accin anual. La planeacin estratgica, es parte fundamental de

un sistema de control interno y garantiza la operacin de la entidad en las distintas
fases del ciclo: Planear, Hacer, Verificar y Actuar.
Implementacin del SGC y su armonizacin con el MECI, como requisito

fundamental para poder abordar con xito sus obligaciones hacia los vigilados.
5. Construccin de lneas base, metas e indicadores para proyectar los

mejoramientos. Sobre la base del conocimiento de las problemticas sociales, las
relativas a la gestin fiscal y las que afectan al organismo de control fiscal, es que
se construyen los objetivos, estrategias, proyectos y dems actividades del control
fiscal.Lneas base166, que permitan precisar y construir unos indicadores de las
realidades actuales de cada organismo vigilado y de la entidad territorial en su
conjunto, relacionadas con el control fiscal interno y externo, sobre las cuales se
van a construir las propuestas de mejoramiento. Funcin de advertencia:gestin
del riesgo, como insumo vital para la determinacin de acciones preventivas en el
manejo de lo pblico.
6. nfasis del control interno. La Contralora General de la Repblica

reglamente los mtodos y procedimientos para evaluar los sistemas de control
fiscal interno de las entidades y organismos del Estado en sus niveles nacional y
166
La lnea de base muestra el valor del (o los) indicador (es) del problema al momento del
diagnstico. En los proyectos sociales permite conocer la brecha entre la poblacin objetivo y el
resto de la poblacin, as como su distancia con los estndares vigentes.
220
territorial y establezca normas de auditora gubernamental con fines
armonizadores y su aplicacin por parte de las oficinas coordinadoras de control
interno de las entidades y organismos del Estado
Los jefes de las oficinas coordinadoras de control interno, tengan dentro de sus
atribuciones, la funcin de advertir a la Administracin sobre hechos, procesos,
procedimientos u operaciones que pongan en riesgo el patrimonio pblico, sin
perjuicio de las acciones que le competen a la Contralora correspondiente.
Los operadores de la evaluacin del control fiscal interno dispongan de los
instrumentos, capacitacin, independencia y dems atributos que les garanticen
idoneidad suficiente para el cumplimiento eficiente y efectivo de la funcin pblica
a su cargo.167
167
221
7. Modificaciones al proceso de control fiscal micro.
Procedimiento propuesto:
Reportada por las Entidades pblicas a las distintas autoridades, mediante aplicativos diversos
aplicativos de la administracin pblica como el SCHIP, COVI, SIA, y que da cuenta de la ejecucin del
presupuesto; contratacin; movimiento y el estado de la deuda pblica; estados contables o balances
trimestrales, estados del avance de los planes de accin de los proyectos del Plan de Desarrollo, para
1. sobre esa informacin preparar todas las actuaciones de control fiscal. La cuenta anual punto de
Recepcin llegada, que consolide los resultados sobre la gestin fiscal realizada y posibilite anlisis agregados al
de la final de cada perodo.
informaci
n: En lnea ascendente, la evaluacin de los programas nos permitira llegar hasta la evaluacin de la
poltica pblica a la que estn asignados esos programas. Y sera la ms expedita forma para articular
el control micro con el control macro.
Con base en los resultados de los anlisis a la informacin y la valoracin de los riesgos
anlisis de la que se hubiesen identificado, los auditores del PGA virtual preparan las advertencias
informacin
que sea necesario comunicar.
Con la informacin que amerita intervencin inmediata del organismo de control en las
3. Alimentar
las bases de entidades y se activa
datos del PGA
Express.
Para atender en tiempos rcord las auditoras que demanden su atencin por riesgo e
4. importancia.
intervencin
del Grupo de
Reaccin Los auditores del GARI disponen de procedimientos abreviados, simplificados, para atender los
Inmediata requerimientos de control. La agilidad de los procedimientos de control implica que los distintos
Gari. hallazgos, informes, reportes y pronunciamientos del organismo fiscalizador se realicen tambin
de forma virtual.
Reformulacin del Sinacof y su articulacin con un sistema nacional de control

fiscal social.
Apoyo al control fiscal.
Fortalecimiento de las relaciones de la contralora con las oficinas de control
interno.
Fomento de redes de ciudadanos.
222
Procedimiento propuesto para el mejoramiento de la Gestin:
Visin transformadora de largo plazo para incidir en el mejoramiento de la gestin pblica que
se vigila
Informacin suficiente para crear las lneas de base sobre las cuales construir las proyecciones
planeacin de los mejoramientos, beneficios e impactos positivos esperados de la labor fiscalizadora
estratgica
Propiciar la elaboracin de planes de mejoramiento que conduzcan a adoptar medidas

seguimiento a las preventivas y correctivas sobre actividades y procesos en curso
observaciones
producto de la
evaluacin
Para el mejoramiento que generen transparencia y posibiliten las interacciones con la

ciudadana, como e-control y los distintos aplicativos que lo componen.
Creacin de un sistema de peticiones quejas y reclamos en cada contralora, mediante la pgina
Instrumentos web y mediante aplicativos que lo vinculen con la contratacin estatal.
tecnolgicos Construccin de un observatorio de medios seguimiento a las noticias publicadas.
Para la conformacin de equipos especializados de veedores ciudadanos de poltica pblica para el

acompaamiento y evaluacin permanente de la actividad normativa, con el propsito de ejercer
con fines preventivos el control fiscal social a la formulacin y presupuestacin de las polticas
Alianzas pblicas y los recursos del erario comprometidos en su ejecucin.
Estratgicas
Audiencia pblica Las audiencias son una herramienta para el desarrollo del control social en tiempo real.
de rendicin de
cuentas.
Para el mejoramiento que generen transparencia y posibiliten las interacciones con la ciudadana,
como e-control y los distintos aplicativos que lo componen.FASES DEL GOBIERNO EL LNEA.
Herramientas que viabilizan la recepcin y trmite, Art. 32 del CCA.,MECI, SGCSP, Decreto 4483 del
18-11-2009;
Revisin y Adopcin interna del procedimiento
actualizacin del Actualizacin interna de la pgina Web para mirar el estado de las denuncias (MECI).
marco jurdico Articular las quejas y reclamos con el proceso de control fiscal.
interno Deber de comunicar las quejas
implementacin de la Ley 1474 de 2011, nuevo Estatuto Anticorrupcin.
Informacin para la elaboracin de la Grfica No. Tomada del texto: Castaeda

Meza Gustavo Adolfo. Tuta Alarcn Guillermo Ernesto. Hacia un nuevo paradigma
del control fiscal territorial: efectividad, oportunidad y credibilidad. Sistematizacin
223
de una propuesta de mejoramiento del control fiscal a propsito de las
experiencias exitosas y mejores prcticas del organismo fiscalizador de la ciudad
de Manizales. Universidad del Rosario. Manizales, septiembre de 2011.
Tabla 27. Solucin de las actuales deficiencias del control fiscal, a partir de la
propuesta de contralora tipo.
DEFICIENCIA SOLUCIN PROPUESTA
Altos niveles de corrupcin en Reforma normativa: La calificacin del ejercicio de los titulares de
el manejo de los recursos la funcin fiscalizadora por carrera administrativa.
pblicos, impunidad, precario
resarcimiento, despilfarro o
malversacin de fondos y
bienes pblicos.
Carencia de criterios para Proyecto de Sistematizacin de la experiencia Contralora

medir el impacto positivo o de Tipo: concebido, una vez se tuvo conocimiento de la sancin del
desarrollo de la gestin Artculo 127 de la Ley 1416 de 2010, que establece la
realizada por las entidades del verificacin de los beneficios del Control Fiscal, estableciendo
Estado, as como la una metodologa para medir los beneficios generados por el
razonabilidad en el manejo de ejercicio de su funcin y para efectuar el control a las polticas
los recursos. pblicas y al plan de desarrollo como estrategia de evaluacin
No se aplican en todo su rigor integral de la gestin fiscal de la Administracin.
los sistemas de control fiscal
de gestin y de resultados de La nueva estrategia es reglamentar como constitutiva de la
que trata la ley. cuenta la informacin mensual, bimestral y trimestral que
Las contraloras territoriales no produce la administracin y reporta a distintas autoridades, y que
planifican, ni realizan con el da cuenta de la ejecucin mensual del presupuesto de ingresos,
debido rigor tcnico, el control gastos e inversiones; proporciona los listados de contratacin
fiscal macro; tal actividad se con los datos bsicos de sta; informa sobre el movimiento y el
limita a la preparacin de estado de la deuda pblica; comunica estados contables o
informes, sin realizar en ellos balances trimestrales de prueba y, adems, informa sobre los
verdaderas evaluaciones de estados del avance de los planes de accin de los proyectos del
gestin y de resultados Plan de Desarrollo. Esta informacin se presenta mediante
globales, ni del cumplimiento aplicativos diversos como el SCHIP, COVI, SIA y otros de
de los planes de desarrollo, su carcter nacional o propios de cada ente territorial o de las
financiacin, la calidad del mismas contraloras, y sobre sta informacin preparar todas las
gasto involucrado en los actuaciones de control fiscal.
proyectos, ni acerca del grado
de cumplimiento de los
programas y polticas.
Desarrollo del control fiscal En la propuesta se selecciona la informacin mensual sobre

como un examen jurdico y contratacin, y del alcance del control presupuestal, y a partir de
contable sin anlisis de la ella se examinan los pagos, operaciones y registros contables
calidad del uso de los recursos (contabilidad financiera), el grado de cumplimiento de las metas y
pblicos, ni del impacto de la de los propsitos misionales, as como el cumplimiento de los
224
inversin pblica en la principios de economa, eficiencia, eficacia, efectividad, equidad,

economa y en la sociedad. transparencia y dems.168
La eficiencia se media en La evaluacin de los programas permitir llegar hasta la
relacin con la mayor evaluacin de la poltica pblica a la que estn asignados, para
ejecucin del gasto, resultado: articular el control micro con el control macro. Y el control a los
inercia ante el despilfarro y recursos involucrados en el cumplimiento de determinadas
gasto sin proyeccin, polticas y el impacto de las mismas.
traducidos en considerables Con los resultados de las evaluaciones se podr determinar de
niveles de endeudamiento. manera clara y contundente el cumplimiento de los principios de
la gestin fiscal y el impacto de la misma en los distintos sectores
de la poblacin a los que est dirigida.
Coadministracin: control Auditora Virtual con informacin en lnea. Se materializ el
previo, falta de claridad en el mandato legal que ordena el nfasis en el alcance preventivo de
lmite entre funcin la funcin fiscalizadora y su concrecin en el fortalecimiento de
administrativa y funcin de los sistemas de control interno y en la formulacin y ejecucin de
control, obstculo para el planes de mejoramiento por parte de los sujetos vigilados, (literal
desempeo gil de las d) del artculo 129 del Estatuto Anticorrupcin)
Entidades Pblicas. Control interno. Descartar los obstculos que impiden el
cumplimiento exitoso del proceso evaluado y garantizarle al
ciudadano y a la sociedad productos y servicios de calidad, por
medio de las acciones preventivas y correctivas contempladas en
los planes de mejoramiento, cuya utilidad e impacto depende de
la oportunidad y orientacin hacia la prevencin del dao,
examinando a tiempo la informacin peridica que proporcionan
los gestores fiscales y que representa evidencia cierta de sus
actividades econmicas jurdicas, tecnolgicas y de los procesos
relacionadas con la gestin fiscal realizada sobre los recursos
pblicos.
Las cuentas no fenecidas tienen que ser objeto de seguimiento
riguroso y entrar en otra auditora.
Falta de independencia de las Reforma normativa, para establecer:
contraloras dentro de la Caractersticas y requisitos para la eleccin del contralor
estructura del Estado. Independencia presupuestal
Los jefes de las oficinas de control interno provistos por
concurso de mritos.
Los informes de auditora definitivos, son remitidos a las
corporaciones de eleccin popular para que ejerzan el control
poltico sobre las entidades vigiladas.
168
Recordemos que el control de resultados, segn el artculo 13 de la ley 42 de 1993, es el
examen que se realiza para establecer en qu medida los sujetos de la vigilancia logran sus
objetivos y cumplen los planes programas y proyectos en un perodo determinado.
225
Escasa calidad en sus Las alianzas estratgicas, para el entendimiento, sustentacin y

investigaciones y poca solidez pronunciamientos tcnicos del organismo fiscalizador169.
en sus pronunciamientos.
La carencia de legitimidad de La contralora Tipo reconoce al ciudadano, no como un cliente

las Contraloras. de la funcin pblica, sino como legtimo dueo de los recursos
pblicos. Como el principio y el fin ltimo de la gestin pblica y
del control a la misma.
El valor agregado del control fiscal se manifiesta en el nivel de
mejoramiento que propicie y logre en sus vigilados. Ese
mejoramiento se planea desde el plan estratgico del organismo
de control.
Falta de efectividad de las El dao al patrimonio pblico es, en esencia, irreparable. En
investigaciones fiscales, consecuencia, el nfasis del control fiscal externo e interno debe
cuando el dao al patrimonio orientarse hacia la prevencin.
pblico es irreparable, por la La contralora tipo privilegia la prevencin del dao mediante el
poca oportunidad e inercia de anlisis de riesgos y otras prcticas reconocidas y hace uso
la rutina y la tramitomana, alta ponderado pero legtimo de la funcin de advertencia y los
politizacin, y por ser bastante planes de mejoramiento para enderezar las cargas a tiempo e
selectivo, nada preventivo, incluso, para corregir el curso de las decisiones equivocadas.
dudosamente pertinente, (Criterio recogido en el literal b, artculo 129 ibdem); se hace uso
escasamente efectivo. mediante el anlisis de la informacin reportada mediante
aplicativos a las diferentes entidades de control.
Establece criterios orientadores para calificar la existencia de
ahorros, recuperaciones, compensaciones, mitigaciones y otros
mejoramientos:
Que se trate de acciones evidenciadas, debidamente
soportadas.
Que correspondan al seguimiento de las acciones
establecidas en los planes de mejoramiento.
Que exista una relacin directa entre la observacin de la
Contralora, la accin de mejora ejecutada por el vigilado, y el
beneficio comprobado.
Que correspondan a acciones producto de
observaciones, hallazgos, pronunciamientos o advertencias
efectuadas por la Contralora, implementadas y debidamente
soportadas por el sujeto de control.
Que sea cuantificable y/o cualificables.
Precarios niveles de 1. Dise un Plan de capacitacin orientado a fortalecer las
conocimiento y experticia por competencias de los diferentes actores que manejan -en accin
parte de los auditores activa o pasiva- el proceso de Control Fiscal, propendiendo de
gubernamentales. esta manera por un autocontrol, fundado en la experticia y el
conocimiento, (artculo 4 de la Ley 1416 de 2010), a saber:
Funcionarios ejecutores de la actividad de Control Fiscal:
169
Surgi la propuesta de solicitar su inclusin en el estatuto Anticorrupcin como una estrategia
de fortalecimiento de los estudios evaluativos de poltica pblica que tienen que realizar los
rganos de control fiscal.
226
Funcionarios receptores de la accin de Control Fiscal:

Fortalecimiento del Control Social Participativo
Formacin y capacitacin respecto de las normas de auditora
gubernamental y adicionalmente incentivar la siguiente
formacin:
- Conocimiento macro: Los auditores gubernamentales deben
conocer a fondo la entidad territorial (departamento, distrito,
municipio); sus principales estadsticas relativas a poblacin,
problemticas sociales, necesidades insatisfechas de salud, de
educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable;
caractersticas geogrficas, recursos presupuestales (propios y
provenientes de otras fuentes como el Sistema General de
Participaciones, Sistema de Regalas, endeudamiento); recursos
naturales, sectores econmicos, empleo, Plan de Ordenamiento
Territorial, Plan de Desarrollo y dems documentos, datos y
variables que son fundamentales para adelantar una labor til de
control y vigilancia a los respectivos gobernantes, enfocada hacia
el mejoramiento de la gestin fiscal, la funcin pblica y la
calidad de vida de los ciudadanos.
Conocimiento pleno de las problemticas, de la intencionalidad y
del impacto de las polticas pblicas en materia de construccin
de ciudad; las caractersticas del modelo de municipio o de
ciudad que se est proyectando en sus factores fsico y humano,
todo ello con el propsito de contribuir a la consolidacin de unos
auditores comprometidos con lo pblico, con el inters general,
especializados en temas de ciudad, altamente preparados para
asumir nuevas formas y objetos de evaluacin; y a la formacin
de una ciudadana que comprenda las problemticas urbanas y
disponga de una mayor sensibilidad frente a la ciudad como
espacio vital para todos, sin exclusiones, hacia la afirmacin y la
conquista poltica del derecho a la ciudad para todos.
De las decisiones de polticas pblicas depende en mayor
medida el desarrollo fsico y social, los nfasis de los planes de
desarrollo, los programas y proyectos, as como la direccin que
tomen los recursos, la calidad del gasto pblico, las decisiones
frente a cargas y beneficios.
- Conocimiento micro: El auditor debe conocer cada una de las
entidades centralizadas y descentralizadas, las normas de
creacin y las que reglamentan su accin; sus objetivos
misionales; su forma de operacin.
Debe contar con una Gua de Auditora para el nivel territorial del
control fiscal, y de unas Normas de Auditora Gubernamental
Colombianas, creadas participativamente que estandaricen el
deber ser de la auditora micro y macro, interna y externa y a su
vez sean referentes de criterios de auditora para evaluar a los
organismos de control fiscal.
No existen niveles adecuados Los Organismos de Control Fiscal deben utilizar y compartir las
de coordinacin a nivel herramientas existentes para posibilitar un control ms dinmico,
nacional y regional, y sin oportuno, pertinente y, en especial, ms preventivo y efectivo en
evidencia alguna de ser trminos de resultados e impactos, tales como:
227
producto de estudios tcnicos Elaboracin de una Gua idnea para abordar la planeacin
que garanticen la calidad y estratgica, la ejecucin de los compromisos, la evaluacin y
pertinencia en su elaboracin, medicin de los mismos y las decisiones de ajustes para mejorar
desarrollo y resultados. efectivamente, acompaada de la voluntad real frente a su
cumplimiento efectivo, que disponga de polticas pblicas
nacionales de control fiscal que cohesionen toda esa frondosa
institucionalidad. Que identifique mecanismos de colaboracin y
permita compartir aquellos instrumentos metodolgicos y
estrategias que han resultado idneas y exitosas para abordar
las evaluaciones de una manera tcnica, oportuna, confiable, de
calidad, con efectos positivos en los organismos vigilados y en la
ciudadana, que se constituye en la razn de ser de la funcin
pblica. 170
Tanto el MECI como el Las metodologas del SGC, y MECI y de Contralora Tipo, son
Sistema de Gestin de la mutuamente complementarias, representan medios idneos para
Calidad, se convirtieron mejorar su gestin administrativa teniendo en cuenta que son
equivocadamente en un fin de instrumentos de organizacin del trabajo y apuntan a los mismos
las entidades y no en un medio fines: la excelencia en los resultados de los organismos de
para organizar tcnicamente el control (eficaz y efectiva en el cumplimiento de sus obligaciones
trabajo y con ello garantizar las misionales en trminos de resultados). Pero el modelo de
obligaciones misionales y los Contralora Tipo va ms all del SGC y del MECI. Adems de ser
fines del Estado un modo de organizar el trabajo que se basa en los dos
encomendadas. anteriores (de obligacin legal en las entidades pblicas),
representa una nueva visin de lo que deben ser los organismos
de control fiscal territorial, para que su accionar se dirija a
producir efectos positivos y resultados tiles a la sociedad,
medibles en trminos de impactos y beneficios a la misma.
Control fiscal externo e interno Frente a los temas de control fiscal interno y su articulacin con
opera de manera desarticulada el control fiscal externo proponemos que:
sin polticas que la La CGR reglamente los mtodos y procedimientos para evaluar
cohesionen, ni planes o los sistemas de control fiscal interno de los Entes estatales y
programas comunes, establezca normas de auditora gubernamental con fines
concurrentes o por lo menos armonizadores, y que los destinatarios de las mismas las
articulados, ni comparten apliquen al realizar las auditoras internas al sistema de control
recursos tecnolgicos ni interno fiscal, con miras a garantizar una eficiente y efectiva
metodologas unificadoras de gestin fiscal y el cumplimiento de los compromisos misionales
evaluacin y control. Los operadores de la evaluacin interna, dispongan de la funcin
de advertencia171, de los instrumentos, capacitacin,
independencia y dems atributos que les garanticen idoneidad
170
En ausencia de unas normas concertadas y armonizadoras, cada contralora territorial, en el
mbito de su jurisdiccin, ha adaptado las guas de la CGR y reglamentado los mtodos y la forma
de rendir cuentas por parte de sus sujetos de control y, adems, ha indicado los criterios de
evaluacin que va a utilizar para cumplir sus objetivos misionales de vigilancia y control fiscal. Aqu
se evidencia una omisin de la CGR en sus funciones armonizadoras. En buena hora el Estatuto
Anticorrupcin ordena en su artculo 130 la creacin participativa de una versin adaptada a las
necesidades y requerimientos propios del ejercicio de la funcin de control fiscal en el nivel
territorial de la metodologa para el proceso auditor.
171
Sin perjuicio de las acciones que le competen a la Contralora correspondiente
228
suficiente para el cumplimiento eficiente y efectivo de la funcin

pblica a su cargo.
Las autoridades correspondientes conformen en el mbito de su
jurisdiccin el Sistema Unificado de Control Gubernamental
SUCG.
Limitacin del control fiscal por El Efecto panptico, Fenmeno reconocimiento sobre el papel
razones de orden pblico y por destacado del organismo de control fiscal, permite que la
el asedio de las mafias que sociedad se sienta vigilada, controlada por el organismo de
controlan algunos territorios y control fiscal.
capturan las instituciones del
Estado.
Falencias en el sistema de Control oportuno, efectivo de resultados e impactos. Estrategia
rendicin y de revisin de de control virtual, en lnea y en tiempo real, diseada y aplicada
cuentas anuales, tanto en lo por la Contralora tipo, apoyada en Instrumentos construidos
micro,172 como en lo sobre la base de las TICs, La cuenta virtual y los planes de
macro173, por la forma tan auditora de nueva generacin: PGA Integral y sus componentes,
extempornea en que se Virtual, Especial express y Regular174
realiza, por la pesada carga Han permitido a la comunidad y a la contralora, acceder a la
procedimental y de informacin sobre la gestin fiscal en tiempo real y servir de
formalismos que se cumplen materia prima para el PGA integral. De manera que los riesgos
para planear y realizar las identificados y las observaciones de contenido fiscal que resulten
auditoras; por la escasa de este proceso oportuno puedan generar advertencias o alertas
calidad y profundidad de los tempranas para prevenir daos patrimoniales.
anlisis y por los resultados Las tecnologas de la informacin y las comunicaciones TICs
hasta ahora obtenidos, ha estn al servicio del control fiscal y social a los gobernantes. El e-
entrado en franca crisis. control (plataforma y aplicativos COBRA, SIVICOS, CORAL,
COVI, SCHIP y SIA, Grupo Auditor de Reaccin Inmediata
GARI.) feedback o retroalimentacin entre la gestin pblica, el
control fiscal y el control social. E-control promueve y hace
efectivo el uso del espacio pblico virtual por parte de los
ciudadanos, para el control social.
Ficha tcnica de cada entidad, acompaada de un procedimiento
gil y expedito para su actualizacin.
La oportunidad, de la calidad y El control fiscal, para ser efectivo, se realiza en tiempo real, con
de la efectividad del control el apoyo de las tecnologas de la informacin y las
sigue siendo crtica. comunicaciones TICs., se realiza mediante la evaluacin del
sistema de control fiscal interno y la aplicacin del sistema de
control de gestin a los procesos. Y control posterior pero
172
Entidades individualmente consideradas.
173
Agregados de la gestin y resultados en la entidad territorial municipio o departamento.
174
Los dos primeros, PGA Virtual y PGA Express, son de carcter eminentemente preventivo, que
se alimentan con la informacin en lnea, reportada por los vigilados a la comunidad organizada y
al organismo de control, a travs de los aplicativos que hemos dispuesto para tales fines por acto
administrativo. En el PGA Virtual - se procesa la informacin de manera automatizada para
identificar, determinar y valorar riesgos; adems, aqu se reciben y procesan las opiniones, quejas,
denuncias y dems pronunciamientos de la ciudadana organizada en las redes SIVICOS.
229
inmediato a las actividades, operaciones, procesos, productos,

contratos y a todas las dems manifestaciones de la gestin
fiscal y a los medios para realizarla. (Literales d, e, artculo 129
ibdem)
La nueva contralora identifica y caracteriza sus procesos para la
toma de decisiones y el mejoramiento continuo.
Para garantizar el mantenimiento de la calidad en la gestin
misional, se realiza la formulacin, aplicacin y seguimiento a
travs de los indicadores del plan estratgico y los planes de
accin por procesos, dado que sus objetivos apuntan tanto a la
sostenibilidad del SGC y el ambiente de autocontrol como al
desarrollo de actividades concretas y mensurables en el ejercicio
de sus competencias normativas de control.
Con el PGA virtual se realiza anlisis de riesgos, se preparan las
advertencias en tiempo real y se alimenta y activa el PGA
Especial express, que ejecuta el GARI. Estos aplicativos y los
resultados de su examen alimentan los pronunciamientos finales
del PGA regular, tanto en sus fases de planeacin, como de
ejecucin, la auditora se apoya en protocolos simplificados. Los
aplicativos COBRA, SIVICOS, CORAL constituyen la plataforma
sobre la cual se construye la estrategia y son la base para
generar alarmas sobre riesgos en seleccin de contratos.
Red SIVICOS -Sistema Integrado para la Vigilancia y el Control
Social- Control fiscal participativo. Se concibe como un
mecanismo de participacin de la comunidad para el ejercicio del
control fiscal social a la inversin de los dineros pblicos,
soportado en redes ciudadanas y en una amplia utilizacin de las
TICs, que facilitan el acceso directo a la informacin de la gestin
adelantada por los administradores de recursos pblicos. De esta
manera se garantiza la oportuna accin de la comunidad en el
mbito propio de competencia de la Contralora, fortaleciendo el
control fiscal participativo.
Gracias a la implementacin de este sistema se ha visto
incrementada la capacidad institucional a nivel local en:
La eliminacin de datos y operaciones innecesarias
La reduccin del tiempo de respuesta de consultas
El fortalecimiento de la eficiencia administrativa,
Brindar operaciones visibles y oportunas
Reducir los costos de mantenimiento
Crear y mantener economas de escala en la adquisicin
de tecnologa
Prestar los servicios de manera oportuna
Apoyo al cumplimiento de la ley anti-trmites y del
Estatuto Anticorrupcin
Generacin de un alcance global
Minimizacin en tiempo de entrega de informacin a la
ciudadana
Disminucin en la redundancia y/o prdida de
documentos.
En muy escasas ocasiones los Los productos de la contralora contribuyen al debate pblico, al
230
exmenes que se realizan control poltico, a la toma de decisiones, a la adopcin de

durante el ao se tienen en acciones preventivas y correctivas y al mejoramiento de la
cuenta para emitir la opinin y gestin pblica en la ciudad o Departamento.
los pronunciamientos anuales
del Contralor.
El mtodo actual justifica y Se propone un modelo de control175 en tiempo real posterior
aborda el examen de la inmediato con nfasis en la prevencin, y realmente efectivo, que
gestin fiscal mucho tiempo se soporta en una muy amplia utilizacin de las tecnologas de la
despus de realizadas las informacin y las comunicaciones y en una efectiva participacin
actividades, operaciones y de los ciudadanos en el control social. Que genera beneficios a la
procesos ejecutados por los gestin que es objeto de su control: un control para el
sujetos de control y de los mejoramiento. Aqu tambin se examinan procesos en curso que
resultados obtenidos por los tienen que ver con las distintas expresiones de gestin fiscal
mismos, de que trata el objeto sobre los recursos pblicos y no solamente sobre los productos
del control posterior segn el finales de esa gestin.
artculo 5 de la ley 42 de Los informes, producto de cada modalidad de auditora, son
1993, contrariando la esencia igualmente virtuales y la respuesta de la administracin a los
del citado precepto normativo, mismos opera de la misma manera. Y se articulan unos con
en cuanto a la naturaleza otros, los virtuales con los de las auditoras especiales express
preventiva del control posterior y aqullos y stos con los que resultan de la auditora regular. De
pero inmediato. forma tal que esta articulacin y este lenguaje virtual fluido
permite la optimizacin e integralidad de los pronunciamientos.
Las fuentes de informacin para el control inmediato son
variadas: (i) El observatorio de medios, que genera denuncias,
quejas y otros tipos de datos. (ii) Decisiones directas del
Despacho del Contralor (iii) Por requerimientos de otros actores u
autoridades, que es un PGA Participativo. De igual manera, se
tienen en cuenta los pronunciamientos de otros actores. Aqu
cobra relevancia el Sistema Unificado de Control Gubernamental
SUCG como instrumento para fortalecer el alcance de las
auditoras.
Se debe garantizar desde la elaboracin del PGA (planeacin) el
control fiscal posterior inmediato mediante la separacin de las
actuaciones de control de una vigencia a la otra, ante la
ineficacia de la rendicin y revisin anual de las cuentas y el
control interno administrativo.
La contralora piloto viene implementando un Plan de Auditoria
Express, el que adems de las auditorias previamente
planeadas a la gestin fiscal que est realizando la
administracin durante la vigencia en curso, permite incorporar
en cualquier momento todas aquellas que resulten de los anlisis
de riesgos y sobre la importancia relativa de temas que requieren
un pronunciamiento inmediato, como, por ejemplo, las surgidas
175
Modelo para el fortalecimiento del control fiscal territorial, concebido de manera participativa, con
el apoyo de la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana GIZ, el soporte acadmico y conceptual
de la Universidad del Rosario, a partir del ao 2005, con los aportes conceptuales del contralor
Gustavo Castaeda y el desarrollo prctico de la metodologa en la Contralora de Manizales, a
partir de 2008.
231
del control poltico, del control ciudadano o del observatorio de

medios, canalizados a travs de las TIC.
La Entidad Piloto tambin cuenta con un grupo auditor de
reaccin inmediata (GARI), el cual est regulado por acto
administrativo y conformado por servidores calificados que
realizan este tipo de control y preparan las advertencias o
pronunciamientos respectivos.
El mtodo actual se basa Con la aplicacin del control preventivo y posterior pero
exclusivamente en la rendicin inmediato, la cuenta anual ya no ser un punto de partida para el
de la cuenta. control fiscal y para la configuracin de los PGAs, sino un punto
de llegada, que consolide los resultados sobre la gestin fiscal
realizada, gestin que deber incluir los ajustes resultantes de
las observaciones del organismo de control fiscal durante la
vigencia, y que posibilite adems realizar anlisis agregados al
final de cada perodo.
Desarticulacin de las El Sistema Nacional de Control Fiscal, debe entenderse como un
instituciones de control, la acuerdo de voluntades, de consensos y con la participacin de
dispersin y variedad de todos los rganos de control fiscal y de quienes representen a las
polticas y programas oficinas coordinadoras o evaluadoras del control fiscal interno de
inconexos, la proliferacin de los organismos pblicos, para establecer mecanismos de
metodologas de control fiscal coordinacin para compartir, socializar y determinar la mutua
y la ausencia de un lenguaje colaboracin en cuanto a los siguientes aspectos:
comn Roles y competencias de todos sus componentes.
Instrumentos y estrategias para su fortalecimiento
desarrollados de manera conjunta, concurrente, complementaria
y articulada.
Metodologas o protocolos tipo, unificadores, para la
evaluacin de la gestin fiscal micro y macro, que sirvan de
referencia para el trabajo en cualquier nivel de la administracin.
Recursos presupuestales y con proyectos especficos en
el Plan Nacional de Desarrollo y en los respectivos Planes de las
entidades territoriales.
Competencias en el fenecimiento de cuentas en cuanto a
recursos provenientes del SGP y del SNR.
Conocimientos, tecnologas e instrumentos
metodolgicos que hagan posible la calidad, oportunidad y
efectividad del control fiscal.
Concertacin y publicacin con la CGR del Plan Nacional
de Auditoras, para direccionar el control fiscal micro a las
entidades vigiladas, lo que contribuye a conocer previamente las
actuaciones de todos los organismos de control fiscal en el pas,
a coordinar las acciones conjuntas o complementarias con las
contraloras, a evitar concurrencias no concertadas o actuaciones
desarticuladas. Gracias a la unificacin de criterios sobre los
contenidos del plan orientados desde las distintas versiones del
audite, se cuenta con planes anuales de auditoria que responde
mnimamente a los criterios tcnicos.
Escasa cobertura y la baja Lograr una gran plataforma de e-control, de hardware y
calidad y oportunidad del software que incorpore los desarrollos ms eficientes que tienen
control fiscal en los las contraloras y compartirlos, a travs del SINACOF de la
232
departamentos, distritos y CGR, as como del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y

municipios. las Comunicaciones y del programa Gobierno en Lnea.
La capacitacin, formacin y consolidacin de
conocimiento til y avanzado por parte de los auditores
gubernamentales.
Apoyo de la ciudadana.
Propuesta de poltica pblica de coordinacin.
Desde la planeacin estratgica se deben incluir metas
claras respecto al mejoramiento de la gestin pblica, y disponer
de informacin suficiente para crear lneas base sobre las cuales
construir las proyecciones de los mejoramientos, beneficios e
impactos positivos esperados de la labor fiscalizadora en la
Entidad territorial.
Ausencia de procesos y Es evidente que la extrema escasez de recursos en un buen
procedimientos claramente nmero de contraloras no les permite disponer de los equipos de
definidos para la organizacin trabajo, separados de los procesos macro y micro, pero esta
del trabajo de las contraloras, circunstancia no debe impedir que los identifiquen, caractericen,
una sola dependencia realiza definan sus insumos y productos y establezcan las disposiciones
mltiples actividades. normativas por las que se gua, sus procedimientos, alcances,
responsables y calidades obligatorias de los productos
claramente, frente a las necesidades del control poltico, los
sujetos de control y la sociedad, como informes y
pronunciamientos de evaluacin de polticas y programas ,
adicionalmente que establezcan alianzas estratgicas.
Las contraloras que han logrado un buen nivel de desarrollo de
sus sistemas de control interno y de gestin de la calidad, han
identificado y caracterizado sus procesos de apoyo, para
maximizar la disponibilidad de su personal del rea misional,
adopcin de estrategias para la racionalizacin de los recursos,
capacitacin y autocontrol. La aplicacin del SCG y el MECI le
han permitido a la contralora piloto cumplir con las funciones
constitucionales y legales, atendiendo las limitaciones sobre el
gasto pblicos y propiciando impactos positivos en los sujetos
vigilados y en la ciudadana, sin necesidad de aumentar la planta
de personal, recurriendo a alianzas estratgicas con diferentes
entidades.
Los planes de accin, y de Se recomend un modelo tipo de plan de accin que sirva como
actividades anuales que instrumento de gestin por procesos, pero tambin de medicin
desdoblan el plan estratgico de resultados globales.
no siempre se encontraron Actuacin directa del organismo de control fiscal a travs de
debidamente correlacionados indicadores que miden el cumplimiento.
de manera directa con los Para las actividades misionales se busca la identificacin y
objetivos estratgicos. adopcin de las mejores prcticas e indicadores de impacto.
Tambin se identificaron
debilidades en la formulacin
de las metas, indicadores y
sus respectivas frmulas.
233
Existencia de disfunciones En el texto Control fiscal territorial fundamentos de reforma, se

normativas de orden legal y hizo una propuesta del ajuste constitucional requerido, para el
constitucional que dificultan el mejoramiento del diseo del sistema. Expedicin de una nueva
ejercicio tcnico de la funcin ley que complemente algunos aspectos no regulados por las
de vigilancia de la gestin leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, con los siguientes temas de
fiscal. reforma:
Relacin entre el Precisin de los sujetos sometidos a la vigilancia de la
control tcnico y poltico. gestin fiscal.
Naturaleza de la ley Delimitacin de los eventos de procedencia de la
que regula la estructura de la aplicacin del principio de oportunidad en materia fiscal.
Contralora. Adecuacin constitucional del ejercicio del control de
Autonoma funcional legalidad.
frente a la administracin. Suministro de informacin por parte de los organismos
Falta de recursos de de control.
las contraloras, la estructura Medidas preventivas para la proteccin del patrimonio
normativa en materia pblico.
presupuestal. Articulacin del control fiscal con el poltico
Diseo de la estructura Reglas de procedencia del control fiscal excepcional.
del control fiscal y la Establecer una norma que las obligue a implantar
efectividad de los mecanismos acciones correctivas y preventivas en procura del mejoramiento
de la responsabilidad. de su actividad misional. Garantas de independencia del control
fiscal.
ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE CONTROL.
Afinamiento de los sistemas de control interno de las
entidades vigiladas.
La integracin de las auditorias de regularidad con las
auditorias de desempeo.
El fortalecimiento del control fiscal de segundo nivel de la
AGR.
Respecto a la efectividad de los mecanismos de
responsabilidad, es el de mayor connotacin a la valoracin que
se hace de la gestin de los rganos de fiscalizacin y sobre el
descansa la mayor critica a su existencia, revaluar el diseo
constitucional.
Fortalecimiento del Sistema Nacional del Control Fiscal SINACOF176
- Antecedentes.
En el ao 2000, la Contralora General de la Repblica firmo contrato de

prstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la ejecucin del
programa de Modernizacin y Fortalecimiento Institucional de la Contralora
General de la Repblica (CGR) y en el componente III incluyo el Sistema
Nacional de Control Fiscal (SINACOF) como herramienta de inspeccin, control,
176
Informe definitivo Contralora General de la Repblica Vigencia 2009
234
vigilancia y evaluacin para la consolidacin y armonizacin de la labor fiscal con
las contraloras territoriales.
En el ao 2009 se suscribi el convenio No.012 entre la CGR y la Escuela

Superior de Administracin Publica, con el fin de desarrollar el programa de
acompaamiento a la Gestin Fiscal Territorial a travs del SINACOF.
El 6 de junio de 2010 se expidi la Resolucin Orgnica No 6193, para

armonizar el Sistema de Control Fiscal a nivel Nacional a travs del Plan Nacional
de Auditoria (PNA) y el Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF)
- Acciones y logros.
El da 24 de agosto de 2007 la CGR y los Contralores Territoriales acordaron

la construccin del Plan Nacional de Auditorias, herramienta fundamental de
planificacin y estandarizacin e hilo conductor del diseo del ejercicio del control
fiscal micro en todo el pas, respetando ante todo la independencia y la autonoma
de cada uno de los organismos de control
A partir de 2008, se firm un convenio para armonizar e implementar el Plan

Nacional de Auditora (PNA), con las Contraloras territoriales.
Tambin, de forma concurrente se han realizado evaluaciones a los recursos

Hdricos, temas de desplazamiento humano forzado, impacto de las concesiones y
evaluacin del MECI a nivel nacional.
Se culminaron especializaciones en Gestin y Responsabilidad Fiscal y

Control Fiscal a Entidades Pblicas a 62 funcionarios de las Contraloras
territoriales, actividades realizadas en las Universidades Autnoma de
Buenaventura y Sergio Arboleda de Bogot.
Se crearon los Comits Departamentales de vigilancia y seguimiento a la

inversin de los recursos del Sistema General de Participaciones y estableci
herramientas de control Fiscal Participativo.
Diplomado de Formacin de Contralores y Funcionarios de Control Fiscal en la

Universidad del Rosario.
En el ao 2009 la CGR invirti $1.300 millones y tiene un presupuesto en

inversin de $892 millones en el 2010 con el fin de unificar la planeacin y
armonizar el control fiscal micro.
235
- Resultados a la fecha.
No se evidencian reglas claras y contundentes de coordinacin, aunque el PNA es

un avance importante que debe ser mejorado y ampliado en su alcance.
Aunque el SINACOF contiene elementos importantes que deben interactuar de

forma coordinada bajo el liderazgo de la CGR, de manera que obre como un
eficaz sistema que optimice los recursos tcnicos, humanos y financieros, a travs
de la armonizacin y el fortalecimiento institucional de las entidades que lo
conforman, como lo establece la Resolucin Orgnica N6193 de 2010hace falta
el establecimiento de mecanismos de coordinacin, concertacin, evaluacin,
consolidacin, seguimiento y mejora del Sistema. Lo anterior sin desconocer que
se presentan avances con la creacin del software para la incorporacin y
consolidacin del Plan Nacional de Auditoras.
A GENERAL DE LA Repblica Vigencia 2009
Si bien es cierto que la entidad realiz un nmero importante de eventos de
capacitacin, a los cuales hizo alusin en el ejercicio de contradiccin, no aport
los respectivos soportes que den cuenta de la articulacin con las prioridades y
debilidades de los rganos de control territorial.
Los horizontes de planeacin y diligenciamiento de la informacin en el PNA son

diferentes entre las contraloras y a la fecha se desconocen los resultados
consolidados de la programacin y ejecucin a pesar del tiempo.
236
5. CONCLUSIONES.

que las empresas, deben poner nfasis en situar al cliente externo/ciudadano en el
centro de atencin de su organizacin, alcanza a s misma, a su empleados (los
transparencia.
El Sistema Integral de Gestin de la Calidad - SGC, se convirti equivocadamente

en un fin de las entidades y no en un medio para organizar tcnicamente el trabajo
y con ello garantizar las obligaciones misionales y los fines del Estado. Muchas de
las entidades certificadas, no responden con eficiencia ni efectividad a sus
obligaciones misionales y algunos de sus servidores pblicos no se encuentran
capacitados en las competencias laborales y ticas exigidas. 177
Dada la importancia del rol del control interno externo, la entidad pblica debe ser
concienzuda, al momento de identificar y determinar el objeto de seguimiento del
SGC, de tal forma que influya en el fortalecimiento de la accin.
Un sistema de gestin de calidad correctamente aplicado, puede contribuir en gran

medida al mejoramiento del ejercicio de la gestin pblica, pero slo ser
beneficioso cuando sea accesorio a una estructura debidamente fundada y
contribuya a la simplificacin de trmites, procedimientos y protocolos y a la
disminucin de costes, introduciendo tcnicas de gestin que favorezcan la
eficacia, eficiencia y efectividad, y concienticen e involucren al talento humano
hacia la mejora continua, centrando su actuar principalmente en aquellas
177
Castaeda Meza Gustavo Adolfo. Tuta Alarcn Guillermo Ernesto. Hacia un nuevo paradigma
del control fiscal territorial: efectividad, oportunidad y credibilidad. Sistematizacin de una
propuesta de mejoramiento del control fiscal a propsito de las experiencias exitosas y mejores
prcticas del organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales. Universidad del Rosario. Manizales,
septiembre de 2011. Hoy, en Colombia, no existe evidencia de haber entendido los roles y la
importancia de los controles internos y externos. Por el contrario, en alguna parte de su desarrollo
normativo e implementacin prctica extraviaron el rumbo, tomaron los atajos ms cmodos, se
dedicaron a sobrevivir y, por otro lado, los controlados a estimular medidas para su debilitamiento,
a inducir su inercia, su decaimiento. Y a proponer que sean organismos privados quienes asuman
tamaa responsabilidad. O tamao negocio?
237
actividades que son indispensables para el desarrollo de su actividad esencial.
Urge por tanto enfocar la discusin hacia el rediseo del actual modelo de control
fiscal en Colombia, replanteando la metodologa implementada.
La aplicacin del SGC y el MECI, le han permitido a la Contralora tipo cumplir con
las funciones constitucionales y legales, atendiendo las limitaciones sobre el gasto
pblico y generando impactos positivos en los sujetos vigilados y la ciudadana,
sin necesidad de aumentar la planta de personal recurriendo a alianzas
estratgicas. La propuesta de contralora tipo ha venido siendo probada desde
2008, en las contraloras de Manizales, Ccuta, Valledupar, Caldas, norte de
Santander y Csar, con el apoyo de la GTZ, a travs del acompaamiento tcnico
de expertos, de la universidad del Rosario.
La principal prctica para inducir cambios institucionales en las Contraloras

Territoriales es provocar revisiones de fondo en el actuar administrativo y
operativo de las Contraloras territoriales, para inducir a la bsqueda de eficiencia
y eficacia a travs del SGC. En los sistemas de gestin de la calidad, los objetivos
fijados suelen reducirse a elementos cuantitativos (nmero de errores,
reclamaciones, rechazos, costos) y no a mejoras de tipo estructural difciles de
cuantificar, razn por la cual la gestin de la calidad, entendida de esta manera, no
deja de plantear dificultades en cuanto a su puesta en prctica.
El sector pblico, no puede asimilarse en su totalidad al privado, dado que el

primero no puede contener la misma concepcin de mercado que mueve al
segundo, que privilegia el inters particular, y que aplicado a lo estatal puede
conllevar a graves crisis de corrupcin en el manejo de recursos pblicos, dado
que financiera y tcnicamente, el fin ltimo de la empresa privada es la
ganancia178, circunstancia que exige en el sector pblico un elemento adicional
para la eficacia del SGC179, y es la distribucin del excedente destinada al
mejoramiento del Estado y a la calidad de vida de todos los asociados.
El SGC aplicado en la Administracin pblica, no debe considerar al usuario del

servicio como un cliente, en atencin a que el objetivo primordial del sector pblico
es la proteccin y la garanta de los derechos de los asociados, siendo estos un
fin. Si quien ejerce funciones pblicas considera y trata al ciudadano como un
178
Castaeda Meza Gustavo Adolfo. Tuta Alarcn Guillermo Ernesto. Hacia un nuevo paradigma
del control fiscal territorial: efectividad, oportunidad y credibilidad. sistematizacin de una propuesta
de mejoramiento del control fiscal a propsito de las experiencias exitosas y mejores prcticas del
organismo fiscalizador de la ciudad de Manizales. Universidad del Rosario. Manizales, septiembre
de 2011.
179
O cualquier otra herramienta que tenga como propsito principal contribuir al fortalecimiento de
la accin, a travs del fortalecimiento de procesos y la optimizacin de los recursos.
238
cliente trasforma en mercancas los derechos constitucionales, creando una
distorsin que conduce a enormes prdidas de recursos pblicos.180
No se debe utilizar indicadores a conveniencia, midiendo aspectos irrelevantes y

que siempre garantizarn un alto porcentaje, la entidad debe proponerse medir
con objetividad aquello que representa un beneficio y que contribuye al logro de un
impacto social positivo en trminos eficiencia, eficacia y efectividad (indicadores
de Impacto).181
El Sistema Integral de Gestin de Calidad, implementado en la CGR, a pesar de

haber cumplido con los requisitos de la norma, 182no ha tenido un impacto
representativo en el mejoramiento de la prestacin del servicio 183, sin embargo a
partir de l se han introducido importantes cambios en los procesos de apoyo e
implementado nuevas tecnologas, por lo que su importancia se deriva en una
herramienta de apoyo.184
Las funciones que desarrolla la CGR, dentro del mbito de su competencia son
eminentemente tcnicas, teniendo en cuenta que debe emitir una serie de
conceptos y opiniones especializadas a partir de una informacin bsica, terminar
y examinar cmo ha sido la gestin y qu resultados a producido el uso de los
recursos pblicos por parte de las diferentes Entidades y a travs de sistemas que
por lo general le corresponde definir y organizar. (ver anexo 5)
La finalidad de la implementacin de las normas de Gestin de calidad en el sector

pblico va dirigida a impulsar la mejora permanente para satisfacer
progresivamente las necesidades y expectativas de la ciudadana con respecto al
servicio pblico, tales como, la justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso
de los recursos pblicos a travs de la medicin de las metas preestablecidas bajo
180
En primer lugar, debe decirse, desde un punto de vista jurdico-poltico, que en la medida en
que los derechos de una parte creciente de la humanidad son enunciados cada vez ms como
mercancas, y no como autnticos derechos, esto es, indisponibles e innegociables, la
globalizacin contradice y usurpa el principio ilustrado de universalidad concebido como un ideal de
emancipacin humana y, en ese sentido, de progreso moral (J. de Lucas, La globalizacin no
significa universalidad de los derechos humanos. (En el 50 aniversario de la Declaracin del 48):
Jueces para la democracia 32 (1998), pp. 3 ss. Citado en el texto teora del neoconstitucionalismo.)
181
Muestra losefectos De eficiencia o del buen uso de recursos De eficacia o de resultados De
efectividad o de impacto De ecologa o buenmanejo de los recursos ambientales.
182
Con el planteamiento de planes estratgicos, objetivos, mapa de procesos con sus respectivas
caracterizaciones, interacciones, secuencias, documentos y registros, haber adoptado mtodos
para el aseguramiento de la eficacia y la eficiencia de los procesos, as como de la disponibilidad
de recursos, de adoptar mecanismos de medicin e implementar acciones de mejora, entre otros.
183
Dado que el mismo obedece a diversas variables.
184
Puede implementarse el SGC, como un modo de simplificar los trmites de costes, introduciendo
tcnicas de gestin que favorezcan la eficacia, eficiencia y efectividad, y concientizando e
involucrando al talento humano hacia la mejora continua, centrando su actuar principalmente en
aquellas actividades que son indispensables para el desarrollo de su actividad esencial.
239
los fines y propsitos de la Administracin (resultados cuantificables). Funcin
similar cumplen las normas de control fiscal considerando que a travs de las
mismas tambin se busca medir el grado de eficiencia y eficacia de la gestin
sobre los recursos pblicos, con el inters de satisfacer las necesidades y
expectativas de la ciudadana, as como la sostenibilidad y la corresponsabilidad
social.
Se requiere el cambio cuando las instituciones sociales ya no cumplen el papel

demandado por la sociedad (finalidad) y requieren un examen a su estructura
como remedio para salvaguardar los intereses pblicos, hacindose necesaria la
importacin de figuras jurdicas adecuadas con efectos positivos, por medio de lo
que el profesor Bonilla llama teora trasnacional del derecho, entendido como el
- campo intelectual de literatura, ideas y argumentos iusteoricos que cruzan las
fronteras nacionales.-
En el contexto del nuevo constitucionalismo la finalidad de las leyes no se halla en

el espritu del legislador, sino en la realidad cambiante que se busca regular
(prohibir, ordenar, permitir). Y para lograr la finalidad de la Ley se debe adecuar de
forma critica las instituciones importadas, para trasformar las condiciones
existentes en pro del beneficio social, dado que la teora general, o la esencia de
las figuras, instituciones, conceptos, normas y dems componentes que
estructuran los sistemas jurdicos no est ligada a contexto alguno, y debe
necesariamente adecuarse al nuevo contenido material e intelectual, esto es, a la
sociedad receptora, actividad facilitada, por la capacidad de los textos
constitucionales para adaptarse a circunstancias cambiantes, a travs de los
principios y de su interpretacin, sin transformar la redaccin originaria,
(constitucin viviente)

colombiano como el medio indicado para que las decisiones siempre estn
necesidades bsicas; el poder jurisdiccional otorgara legitimidad a este tipo de
control, como resultado del resarcimiento del dao y la adecuada distribucin de
los recursos oficiales en el desarrollo efectivo de las polticas pblicas y los planes
de desarrollo.
Si bien es cierto, la CGR, ha desarrollado herramientas y tcnicas para el

desarrollo de la labor, como consecuencia de prstamos y de planes estratgicos
240
planteados por los Contralores de turno, los resultados obtenidos no responden a
la inversin hecha en recursos humanos y tcnicos para modernizar el sistema
de control fiscal, y demuestran que los avances en infraestructura tecnolgica y
capacitacin profesional terminan prisioneros de la inercia institucional que recoge
las fallas estructurales del modelo de control actual. Por lo dems, el costo
presupuestal del actual sistema junto a los casos de corrupcin, y a las ineficacias
de los instrumentos para corregir dichos desfalcos, no justifica bajo ninguna
circunstancia, la sostenibilidad del modelo actual de control.185
La gestin de la calidad en el esquema actual de control fiscal, no representa un

cambio sustancial en los resultados de la gestin de control, en atencin a que las
falencias se derivan de la estructura institucional y no del instrumento que
coadyuva a alcanzar los objetivos y la misin, por lo que mal podra predicarse
que una herramienta subsidiaria pueda entrar a subsanar las deficiencias del
modelo principal.
El deber ser del Sistema de Gestin de calidad implementado en la CGR, debe

tener en cuenta los siguientes aspectos:
Integralidad con el sistema de control interno, teniendo en cuenta que el MECI,

y SGC GP, son herramientas gerenciales complementarias186 para alcanzar
objetivos en el marco de las normas vigentes, por medio de procesos de
mejoramiento continuo orientados a la gestin y control para lograr la satisfaccin
de los usuarios; garantizan su efectividad a partir de diferentes principios que
deben ser desarrollados e impulsados de manera conjunta (articulacin); ambos
desarrollan el ciclo PHVA, bajo responsabilidad de la Alta Direccin, sin embargo a
diferencia del meci, en el sistema de gestin la planeacin estratgica de calidad
hace parte de la planeacin de la Entidad.
Fortalecimiento de los procesos al interior de la CGR, para mejorar la calidad y

oportunidad en los procesos de responsabilidad fiscal.
Legitimacin del control fiscal a travs de la participacin ciudadana.
Generar lneas conceptuales que unifiquen criterios en temas de auditora y
vigilancia fiscal.
185
Valdra la pena reconocer la necesidad de replantear el actual Sistema normativo de Control
Fiscal, en la medida en que tal como est concebido no genera un valor agregado a pesar de la
implementacin de herramientas de apoyo. Texto tomado de: Tuta Alarcn Ernesto. Control fiscal
territorial validacin de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las contraloras
territoriales en Colombia.
186
Teniendo en cuenta que cada subsistema, componente y elemento del meci se encuentra
relacionado y es el complemento de los artculos de la norma tcnica de calidad para la Gestin
Pblica, su implementacin debe ser de manera secuencial y lgica a partir de la misma
planeacin estratgica.
241
Promocin de los principios, finalidades y cometidos de la funcin administrativa
consagrados en la Constitucin Poltica; el fomento de la cultura de autocontrol y
el estmulo de la participacin ciudadana en la lucha para erradicar la corrupcin.
Buscar el cumplimiento de los retos asumidos por la CGR a partir de la
Constitucin de 1991, que otorg gran relevancia al control fiscal, el cual pasa del
control previo numrico legal, posterior, selectivo y de gestin, objetivo para el cual
debe:
Evaluar las polticas pblicas gestionadas por la CGR

Mejorar el grado de oportunidad en el ejercicio de control fiscal
Mejorar el desempeo de los Servidores Pblicos pertenecientes a la CGR.
Mejorar los niveles de efectividad en el reintegro del desmedro al erario pblico.
Facilitar la participacin ciudadana.

Las irregularidades presentes en los procesos de Responsabilidad fiscal tienen

origen principalmente en la falta de capacitacin de funcionarios, apoderados y
defensores de oficio, falta de recursos para la aplicacin eficaz del principio de
oficiosidad, falta de unificacin y aplicacin de precedentes decisionales y
normativos(unidad de criterio y la seguridad jurdica), debido a la complejidad del
proceso las falencias derivan en nulidades y anomalas sustanciales y procesales,
que afectan el curso normal del mismo con repercusiones en el efectivo
resarcimiento de patrimonio pblico malgastado a consecuencia de una indebida
gestin fiscal.
El acertado concepto de control fiscal posterior para ser efectivo debe ir

acompaado de la agilidad en los trmites para evitar perpetuar los efectos
nocivos de una irregular gestin fiscal, as como la imposibilidad de reintegro de
los dineros disipados, teniendo en cuenta que mientras el gestor fiscal ostente
esta calidad es ms eficaz y fcil la utilizacin de los medios coercitivos para
obtener un efectivo resarcimiento del erario pblico, y as poder velar por los
intereses de la sociedad.
242
Adicionalmente, con el trasfondo de la proliferacin de extensos y dismiles
formularios que agobian a la administracin pblica, la consolidacin de informes
sistemticos tiles ha sido lenta y sus aportes han resultado insuficientes como
elementos de los juicios fiscales y casi estriles para corregir los problemas de
fondo en la gestin de las entidades pblicas, razones por las cuales se siguen
presentando algunas fallas estructurales tales como:
- La condicin de juez y parte de la Administracin dentro de los procesos llevados

a cabo por los rganos de control.
- El carcter oficioso de cada una de las actuaciones que desarrollan los rganos
de control, empezando desde las auditoras realizadas para la consecucin de los
hallazgos y en general el trmite de los procesos Fiscales.
- La ocultacin de informacin por parte de las Entidades vigiladas que impide
una visualizacin global y entorpece la labor del grupo auditor para la deteccin de
hallazgos.
- La falta de preparacin y capacitacin en temas especficos de control fiscal del
grupo auditor.
- La mnima participacin ciudadana en el control fiscal, por la falta de
concientizacin en los efectos de la corrupcin y la desviacin de los dineros.
- La carga probatoria y la dinamizacin del proceso a cargo de la Administracin.
- La complejidad y falta de dinamismo en los trmites propios de la
responsabilidad fiscal.
En la ejecucin del control fiscal micro, para el mejor empleo de los recursos
disponibles, la poblacin objetivo de las contraloras, debe ser aquella constituida
por los sectores o asuntos ms vulnerables a los manejos irregulares de los
recursos pblicos(corrupcin); las deficientes en la prestacin de los servicios
pblicos, las que no cumplen los planes y los proyectos; las de alto impacto para
la sociedad, segn los anlisis de riesgos.187
Desde la planeacin los rganos de control fiscal deben central lo fundamental de

su atencin en las evaluaciones con rigor tcnico de contenido fiscal, de lagestin
y resultados de la Administracin, dejando de lado el simple nfasis administrativo,
encaminada hacia el anlisis de la calidad del uso de los recursos pblicos, y el
impacto de la inversin pblica en la economa y en la sociedad, a travs del
examen de la aplicacin los principios de la gestin fiscal en el cumplimiento de
los programas asociados a polticas pblicas y al Plan de Desarrollo, y el control a
los recursos asignados a los mismos, ponderando lo programado, lo ejecutado y
sus efectos.
187
Como los servicios de salud, el manejo de normas urbansticas, los servicios pblicos, las
explotaciones de concesiones Tuta Alarcn Ernesto Control fiscal territorial validacin de un
modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las contraloras territoriales en Colombia.
243
6. RECOMENDACIONES.
El deber ser del Sistema de Gestin de calidad implementado en la CGR, debe

tener en cuenta los siguientes aspectos:
Integralidad con el sistema de control interno, teniendo en cuenta que el MECI,

y SGC GP, son herramientas gerenciales complementarias188 para alcanzar
objetivos en el marco de las normas vigentes, por medio de procesos de
mejoramiento continuo orientados a la gestin y control para lograr la satisfaccin
de los usuarios; garantizan su efectividad a partir de diferentes principios que
deben ser desarrollados e impulsados de manera conjunta (articulacin); ambos
desarrollan el ciclo PHVA, bajo responsabilidad de la Alta Direccin, sin embargo a
diferencia del meci, en el sistema de gestin la planeacin estratgica de calidad
hace parte de la planeacin de la Entidad.
Fortalecimiento de los procesos al interior de la CGR, para mejorar la calidad y

oportunidad en los procesos de responsabilidad fiscal.
Legitimacin del control fiscal a travs de la participacin ciudadana.
Generar lneas conceptuales que unifiquen criterios en temas de auditora y

vigilancia fiscal.
Promocin de los principios, finalidades y cometidos de la funcin administrativa

consagrados en la Constitucin Poltica; el fomento de la cultura de autocontrol y
el estmulo de la participacin ciudadana en la lucha para erradicar la corrupcin.
Buscar el cumplimiento de los retos asumidos por la CGR a partir de la

Constitucin de 1991, que otorg gran relevancia al control fiscal, el cual pasa del
control previo numrico legal, posterior, selectivo y de gestin, objetivo para el cual
debe:
Evaluar las polticas pblicas gestionadas por la CGR

Mejorar el grado de oportunidad en el ejercicio de control fiscal
Mejorar el desempeo de los Servidores Pblicos pertenecientes a la CGR.
Mejorar los niveles de efectividad en el reintegro del desmedro al erario pblico.
Facilitar la participacin ciudadana.
188
Teniendo en cuenta que cada subsistema, componente y elemento del meci se encuentra
relacionado y es el complemento de los artculos de la norma tcnica de calidad para la Gestin
Pblica, su implementacin debe ser de manera secuencial y lgica a partir de la misma
planeacin estratgica.
244
El acertado concepto de control fiscal posterior para ser efectivo debe ir

acompaado de la agilidad en los trmites para evitar perpetuar los efectos
nocivos de una irregular gestin fiscal, as como la imposibilidad de reintegro de
los dineros disipados, teniendo en cuenta que mientras el gestor fiscal ostente
esta calidad es ms eficaz y fcil la utilizacin de los medios coercitivos para
obtener un efectivo resarcimiento del erario pblico, y as poder velar por los
intereses de la sociedad.
En la ejecucin del control fiscal micro, para el mejor empleo de los recursos
disponibles, la poblacin objetivo de las contraloras, debe ser aquella constituida
por los sectores o asuntos ms vulnerables a los manejos irregulares de los
recursos pblicos (corrupcin); las deficientes en la prestacin de los servicios
pblicos, las que no cumplen los planes y los proyectos; las de alto impacto para
la sociedad, segn los anlisis de riesgos.189
Desde la planeacin los rganos de control fiscal deben central lo fundamental de

su atencin en las evaluaciones con rigor tcnico de contenido fiscal, de la gestin
y resultados de la Administracin, dejando de lado el simple nfasis administrativo,
encaminada hacia el anlisis de la calidad del uso de los recursos pblicos, y el
impacto de la inversin pblica en la economa y en la sociedad, a travs del
examen de la aplicacin los principios de la gestin fiscal en el cumplimiento de
los programas asociados a polticas pblicas y al Plan de Desarrollo, y el control a
los recursos asignados a los mismos, ponderando lo programado, lo ejecutado y
sus efectos.
189
Como los servicios de salud, el manejo de normas urbansticas, los servicios pblicos, las
explotaciones de concesiones EN TUTA ALARCN. Ernesto Control fiscal territorial validacin
de un modelo de mejoramiento de la gestin y resultados de las contraloras territoriales en
Colombia.
245
colombiano como el medio indicado para que las decisiones siempre estn
necesidades bsicas; el poder jurisdiccional otorgara legitimidad a este tipo de
control, como resultado del resarcimiento del dao y la adecuada distribucin de
los recursos oficiales en el desarrollo efectivo de las polticas pblicas y los planes
de desarrollo.
La principal prctica para inducir cambios institucionales en las Contraloras

Territoriales es provocar revisiones de fondo en el actuar administrativo y
operativo de las Contraloras territoriales, para inducir a la bsqueda de eficiencia
y eficacia a travs del SGC. En los sistemas de gestin de la calidad, los objetivos
fijados suelen reducirse a elementos cuantitativos (nmero de errores,
reclamaciones, rechazos, costos) y no a mejoras de tipo estructural difciles de
cuantificar, razn por la cual la gestin de la calidad, entendida de esta manera, no
deja de plantear dificultades en cuanto a su puesta en prctica.

que las empresas, deben poner nfasis en situar al cliente externo/ciudadano en el
centro de atencin de su organizacin, alcanza a s misma, a su empleados (los
transparencia.
La aplicacin del SGC y el MECI, le han permitido a la Contralora tipo cumplir con
las funciones constitucionales y legales, atendiendo las limitaciones sobre el gasto
pblico y generando impactos positivos en los sujetos vigilados y la ciudadana,
sin necesidad de aumentar la planta de personal recurriendo a alianzas
estratgicas.La propuesta de contralora tipo ha venido siendo probada desde
2008, en las contraloras de Manizales, Ccuta, Valledupar, Caldas, norte de
246
Santander y Csar, con el apoyo de la GTZ, a travs del acompaamiento tcnico
de expertos, de la universidad del Rosario.
247
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CASTAEDA MEZA Gustavo Adolfo. TUTA ALARCN Guillermo Ernesto. Hacia

un nuevo paradigma del control fiscal territorial: efectividad, oportunidad y
credibilidad. Sistematizacin de una propuesta de mejoramiento del control fiscal a
propsito de las experiencias exitosas y mejores prcticas del organismo
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de Manizales, remitida a los Honorables Magistrados y Concejales de la ciudad.
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Orgnica No 05305 de 31 de enero de 2002. Por la cual se establece la
competencia para el conocimiento y trmite de la accin de responsabilidad fiscal
y se dictan otras disposiciones.
LAFAURIE RIVERA Jos Flix. Vice Contralor. Cambio fortalecimiento

institucional y modernizacin tecnolgica. Editorial de la Contralora General de la
Repblica . 2001
OATE, Mercedes. TUTA ALARCON, Ernesto. RESTREPO MEDINA. Manuel

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UNAM. Teora del Neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Edicin Miguel

Carbonell. Editorial TRTTA Instituto de Investigaciones Jurdicas .
b- Fuentes normativas.
LEY 87 DE 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control
interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones
LEY 872 DE 2003 Por la cual se crea el sistema de Gestin de calidad en al

rama ejecutiva del poder pblico y en otras entidades prestadoras de servicios.
DECRETO 4110 DEL 9 DICIEMBRE DE 2004 Por el cual se reglamenta la Ley

872 de 2003 y se adopta la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin Pblica.
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ICONTEC. Norma tcnica Colombiana NTC 9001:2000. Sistema de Gestin de

Calidad. Bogota: ICONTEC
c-Fuentes jurisprudenciales:
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T- 426 de Junio 24 de 1992.

M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-506 de julio 14 de 1999.

M.P. Dr. Fabio Morn Daz.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-996 de 2001 M.P. Alfredo

Beltrn Sierra.
COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C- 167 del 20 de abril de 1995. Exp.

D- 754. M.P FABIO MORN DAZ.
250
d- Fuentes tcnicas:
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la Calidad. 2007
INSTITUTO NACIONAL DE CONSULTORA EN CALIDAD,(Colombia) Inalcel. [En

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tiempo (en lnea) Fecha de publicacin 25 de septiembre de 2003. Disponible en
www.eltiempo.com. Seccin Nacin.
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pblica NTCGP 1000:2004.
http://procesos.univalle.edu.co/Archivos/guia_planeacion.pdf.> Departamento
Administrativo de la Funcin Pblica Red Universitaria de Extensin en Calidad
Bogot, D.C. Septiembre de 2006.
251
ANEXO No. 1.
Tabla 10-Macroproceso: responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva.
REALIZAR ETAPA PREPROCESAL
ENTRADAS OBJETIVO CONTROLES PROVEEDOR RECURSOS SALIDAS RECEPTOR

- Hallazgos Verificar la Constitucin, Macroproceso Talento Decisin - Despacho
con competencia Decreto Ley s de Enlace humano, Auto de de la
incidencia del rgano 267/2000, con clientes y Financier archivo o Delegada de
fiscal. - fiscalizador, la Ley partes os, apertura de Investigacio
Denuncias - ocurrencia de 610/2000, interesadas Equipos PRF. nes, Juicios
Solicitud de la conducta y Resoluciones Control fiscal Informtic Fiscales y
Control su afectacin Orgnicas Micro, os Jurisdiccin
Excepcional al patrimonio 05500 del Entidades Coactiva -
- Traslados estatal, 4/07/03, Pblicas de Direccin de
de otras determinar la 5868/07 y todo orden Investigacio
autoridades entidad 6069/09, nes - Grupos
afectada e Resolucin- de
identificar a los Reglamentari Investigacio
servidores a 095/09, nes, juicios
pblicos y a Gua fiscales y
los particulares Unificada de Jurisdiccin
que hayan Responsabili Coactiva de
causado el dad Fiscal. las
detrimento o Gerencias
intervenido o Dptales.
contribuido a Macroproces
l. o Gestin de
Recursos de
la Entidad
REALIZAR ETAPA PROCESAL

Indagacione Establecer la ibdem Ibdem. Ibdem. Fallo Con Ibdem.
s Responsabili - Responsabili
Preliminares dad Fiscal Macroproces dad Fiscal -
con o de Fallo Sin
sugerencia Responsabili Responsabili
de apertura dad Fiscal. dad Fiscal -
a PRF Auto de
Archivo o
-Hallazgos cesacin de
con la accin
incidencia fiscal.
fiscal -
JURISDICCION COACTIVA
Fallos con Hacer Decreto 624 Realizar Etapa Ibdem - Recaudo Ciudadan
Responsabilid efectivos los de 1989 Procesal - a
ad Fiscal - fallos con Estatuto Macroproceso de
Resoluciones Responsabilid Tributario, Control fiscal
de imposicin ad Fiscal Ley 1066 de Micro - Proceso
de Sancin 2006, Disciplinario -
de multa - Decreto N Procuradura
Resoluciones 4473 de General de la
de tarifa fiscal 2006, Nacin -
- Sentencias Resolucin Tribunales
(imposicin Orgnica N judiciales - Oficina
sancin de 5844 de de Planeacin -
multa) - 2007, Oficina Jurdica
Sentencias - Decreto Ley
Resoluciones N 267 de
de Tarifa 2000, Ley 42
Fiscal - de 1993,
Sentencias y CPC, CCA,
Reintegros Manual de 252
Jurisdiccin
Coactiva
ANEXO No. 2.
Tabla 11-Macroproceso: control fiscal macro
PROCESO: PROCEDIMIENTOS:
Administracin PRODUCTO Y PROCEDIMIENTO PARA ELABORAR:

Control Fiscal Estadsticas fiscales
Macroeconmico Informe de la situacin de las finanzas del Estado y de la deuda
pblica
Informe auditoria del Balance General de la Nacin
Elaborar informe de la situacin de las finanzas del Estado.
La Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.
Certificacin de ingresos corrientes de libre destinacin
Administracin De PROCEDIMIENTOS PARA REALIZAR
Estudios Diagnsticos sectoriales
Macroeconmicos Anlisis de proyectos de ley
La evaluacin ambiental
Elaborar artculos para revistas y publicaciones institucionales
Anlisis de polticas pblicas
Medio Ambiente Y Procedimiento para el control del producto informe recursos naturales
Recursos Naturales y del ambiente, informe sobre el estado de los recursos naturales y
del medio ambiente, identificacin y trazabilidad informe sobre el
estado de los recursos naturales y del ambiente.
ANEXO 3.
Tabla 12-Macroproceso: participacin ciudadana
PROCEDIMIENTO OBJETIVO DESARROLLO FUNDAMENTO

JURDICO
DE ACTIVIDADES DE Apoyar a los Estrategia de Solicitudes de Control
PROMOCIN Y ciudadanos y a informacin, Excepcional: Las
DESARROLLO DEL sus formacin, veeduras ciudadanas
CONTROL organizaciones organizacin, (Ley 850 de 2003), y los
CIUDADANO para fortalecer su atencin gobiernos
capacidad de ciudadana, departamentales,
ejercer el control Auditoras distritales o municipales,
ciudadano a la articuladas, las asambleas
gestin pblica y deliberacin departamentales, los
vincularlos a las pblica, Otros: concejos distritales o
estrategias del Articulacin y municipales y las
control fiscal coordinacin al personeras distritales o
participativo. interior de la municipales solicitan el
entidad e ejercicio del control fiscal
interinstitucional, excepcional, (artculo 26
apoyo a gerencias. de la Ley 42 de 1993 y
Resolucin 6069 de 2009,
Artculo 5.)
253
JURDICO
Solicitudes de Funcin de
Advertencia: hechos que
ameriten el ejercicio de la
funcin de
advertencia190 por parte
de la CGR. (Artculo 5 del
Decreto 267 de 2000.) 2.
Ley 594 de 2000 15. Gua
de Auditora
Gubernamental-Audite
16. Gua unificada de
Responsabilidad Fiscal.
DE ATENCIN DE Atender los Desarrollo de las Denuncias: sobre los
DENUNCIAS, requerimientos actividades de la sujetos de control de la
QUEJAS, que los estrategia de Contralora General de la
DERECHOS DE solicitantes Atencin al Repblica establecidos en
PETICIN Y OTRAS interponen ante la Ciudadano en la la normatividad vigente.
SOLICITUDES EN LA Entidad y CGR aviso aportes (Arts. 3 y 6 de la Ley
CGR. dirigirlos hacia derechos de 610/00)
sus procesos peticin solicitud Quejas: sobre hechos
ordinarios, del ejercicio del relacionados con la
cuando control fiscal prestacin inadecuada de
comprendan excepcional, sus servicios o posibles
hechos documentos de faltas disciplinarias de sus
relacionados con origen ciudadano. servidores pblicos. (Ley
el control fiscal 734 de 1993, Artculos 23
que ejerce la y 28)
CGR, y hacia las Derechos de peticin:
dems entidades, sobre temas relacionados
en caso de no ser con las funciones de la
de su CGR, (C.P y Decreto 267
competencia. de 2000)
Iniciativas Ciudadanas:
Aportes ciudadanos que
versen sobre la gestin
de la CGR o de sus
sujetos, en relacin con el
Control Fiscal o las
estrategias del Control
Fiscal Participativo.
ANEXO 2:
REFERENCIAS
NORMATIVAS DEL
PROCEDIMIENTO 1.
Constitucin Poltica de
Colombia 2. Ley 42 de
1993 3. Ley 489 de 1998
190
7. Advertir sobre operaciones o procesos en ejecucin para prever graves riesgos que
comprometan el patrimonio pblico y ejercer el control posterior sobre los hechos as identificados.
254
JURDICO
4. Decreto - Ley 267 de
2000 5. Ley 850 de 2003
6. Resolucin 5589 de
2004 7. Resolucin 6069
de 2009 8. Resolucin
Orgnica 5574 de 2004.
9. Resolucin 0030 de
2006. 10. Ley 962 de
2005 11. Ley 190 de 1995
12. Ley 610 de 2000 13.
Ley 734 de 2002 14.
ANEXO No. 4.
Tabla 13- Macroproceso: control fiscal micro

OBJETIVO: Determinar la oportunidad y cumplimiento de los registros de acuerdo a las actividades realizadas, as
mismo, verificar que los controles establecidos para el proceso auditor se cumplan y permitan obtener los productos
con la calidad definida por la CGR. Adems, asegurar que las actividades del proceso auditor cumplan los requisitos
del Sistema Integrado de Gestin y Control de Calidad de la CGR, buscando el mejoramiento continuo de los
procesos.
DESARROLLO: El Plan describe cada etapa del proceso Auditor, la documentacin, variables a controlar,
especificacin, responsable de ejercer el control, frecuencia y registro del mismo, y acciones a tomar ante las
inconsistencias.
ETAPA DOCUMEN VARIABLE ESPECI RESPONSAB FRECUEN REGISTR ACCION
TO QUE FICACI LE CIA O ES A
CONTROLA ON TOMAR
1. PLANEACION ESTRATEGICA
Elaborar Cuadro de Elaborar la Contraloras ANUAL Matriz de Las
Matriz de Excel matriz de Delegada/Ger Riesgos Contralo
Riesgos riesgos de encias de Cada ras
entes a Departamental Delegada Delegad
asuntos a es o Distrital o as
auditar Contralores debern
Provinciales Actualiz
ar la
Matriz
de
Riesgos
Consolidar y Cuadro de Matriz Insumo La Oficina de ANUAL Matriz de Matriz
Presentar Excel consolidada del Planeacin Riesgos de
Matriz de proceso consolida y de Cada Riesgos
Riesgos Auditor presenta al Sector Actualiz
comit ada
operativo la
matriz Oficina
de Planeacin
Preparar Cuadro de Priorizar Insumo Comit ANUAL Acta de Ajustar
proyecto de Excel asuntos del Operativo Comit PGA
priorizacin auditar proceso Directivo consolid
entes o Auditor ado
Asuntos a
auditar
Establecer Documento Establecer Insumo Contralor ANUAL Document Ajustar
Polticas y Lineamient polticas y del General o de PGA
Lineamiento os lineamiento proceso Lineamien consolid
s del PGA para la Auditor tos ado
elaboracin
del PGA.
Asignacin de
255
Recursos
Elaborar Procedimie Contraloras Insumo Contraloras ANUAL Proyecto Ajustar

Proyecto del nto del Delegadas y del Delegada/Ger de PGA PGA
PGA PGA Gerencias proceso encias por consolid
Departamenta Auditor Departamental Delegada ado
les y Distrital es o colegiada
Colegiadas
Consolidar Cuadro de Consolidar Insumo Oficina de ANUAL PGA Ajustar
el PGA Excel del proyecto del del Planeacin consolidad PGA
PGA PGA proceso o consolid
Auditor ado
Revisar Cuadro de Estudiar el Insumo Comit ANUAL Acta de Ajustar
PGA Excel del proyecto PGA del Operativo Comit PGA
consolidado PGA proceso Operativo consolid
Auditor ado
Aprobar el Cuadro de Aprobar PGA Insumo Comit ANUAL Acta de Ajustar
PGA Excel del se incluir en del Directivo Comit PGA
Consolidado PGA, el Sistema proceso Directivo consolid
incluirlo en SIIGEP y se Auditor ado
el aplicativo har
SIIGEP seguimiento
a la ejecucin
1.2. ASIGNACIN DE ACTIVIDADES
Designacin Gua de Una vez Asignaci Comit ANUAL Acta de Ajustar
del Auditoria aprobado el n de Tcnico Comit los
supervisor PGA se har actividad Tcnico recursos
la es involucr
Designacin ados
del
Supervisor,
Responsable
de Auditoria y
equipo Auditor
Elaborar Memorand Elaborar el Asignaci Responsable una vez Memorand Ajustes
Memorando o de memorando n de de Auditoria cada o de al
de Asignacin de Asignacin actividad auditoria Asignaci memora
Asignacin de de Auditoria es n de ndo de
de Auditoria Auditoria Auditoria Asignaci
n de
Activida
des
Aprobacin Memorand Aprobar el Asignaci Comit una vez Acta Ajustes
del o memorando n de Tcnico/Contr cada Tcnico al
Memorando de Asignacin actividad alor Delegado auditoria memora
de Auditoria es ndo de
Asignaci
n de
Activida
des
Comunicaci Memorand comunicar el Asignaci Director de una vez Memorand Memora
n del o de Memorando n de Vigilancia cada o ndo
Memorando Asignacin de Asignacin actividad Fiscal/Gerenci auditoria notificado notificad
de de es a o
Auditoria Actividades departamental
colegiada
Comunicar Oficio Instalacin de Asignaci Contralor una vez Oficio de Ajustes
al Auditado la Auditoria n de Delegado o cada presentaci al
actividad Gerencia auditoria n del memora
es departamental Equipo ndo de
Colegiada Auditor asignaci
n de
Activida
des
256
2. FASE DEL PROCESO DE AUDITORIA
2.1 FASE DE PLANEACION DE LA AUDITORIA

Definir Cronogram Actividades Fase de Equipo Auditor una vez cronogram Ajustes
Actividades a para Planeaci cada a de al
de la fase desarrollar la n de la auditoria Actividade memora
de Fase de Auditoria s ndo de
planeacin Planeacin asignaci
n de
Activida
des
registro en Matriz de Verificar el Fase de Supervisor una vez reporte de Ajustes
el Sistema evaluacin registro en el Planeaci cada DVF la matriz
de los y Sistema de n de la auditoria de
resultados calificacin los resultados Auditoria evaluaci
de la del SCI. de la n y
Evaluacin evaluacin del calificaci
S.C.I n del
SCI
Elaborar el Plan de Actividades y Fase de Responsable una vez Plan de Ajustes
Plan de Trabajo tiempo Planeaci de Auditoria y cada Trabajo al Plan
Trabajo estimado para n de la Equipo Auditor auditoria de
ejecutar la Auditoria Trabajo
fase de
Planeacin
Aprobar Plan de Plan de Fase de Comit una vez Acta de Ajustes
Plan de Trabajo Trabajo para Planeaci Tcnico cada comit al Plan
Trabajo las fases de n de la auditoria Tcnico de
Ejecucin e Auditoria Trabajo
Informe
Aprobar Programas Objetivos, Fase de Responsable una vez Firma en Ajustes
programas de criterios, Planeaci de Auditoria cada Programa al Plan
de Auditoria Auditoria fuentes, n de la auditoria s de del
procedimiento Auditoria Auditoria Program
s tiempo y a de
recursos por Auditoria
lnea de
Auditoria
3.2 FASE DE EJECUCION DE LA AUDITORIA
Mesas de Ayuda de Realizar Todas Responsable Durante Ayudas de Ajustar
Trabajo Memoria mesas de las fases de Auditoria y todas las Memoria papeles
Trabajo del Equipo Auditor fases del de
proceso proceso trabajo y
auditor auditor procedi
mientos
Revisar documento Caracterstica Todas Responsable Durante Papel de Ajustar
Papeles de s de las fases de Auditoria todas las trabajo papeles
Trabajo Presentacin del fases del de
y Contenido proceso proceso trabajo y
auditor auditor procedi
mientos
Validar papeles de estructura y Fase de Comit una vez acta de ajustar
Hallazgos trabajo atributos del Ejecuci Tcnico Nivel cada comit los
hallazgo n de la Central y auditoria tcnico hallazgo
Auditoria Desconcentra nivel s en los
do central y papeles
desconcen de
trado trabajo
Trasladar oficio traslado del Fase de Comit una vez Ayudas de Complet
Hallazgos hallazgos las ejecuci Tcnico Nivel cada Memoria y ar o
con instancia n de la Central y auditoria oficios ampliar
connotacin competentes Auditoria Desconcentra el
disciplinaria en el do Conteni
y penal desarrollo de do
la fase de
ejecucin
257
3.3. FASE DE INFORME DE LA AUDITORIA
Reporte de cuadro en Analizar y Fase de comit una vez Acta Reporte
Hallazgos Excel validar el Informe Tcnico Nivel cada comit de
reporte de Central y auditoria Tcnico Hallazgo
hallazgos de Desconcentra s
Auditoria do
Reporte de Gua de Remitir al fase de Gerente una vez Ayuda de Reporte
Conclusione Auditoria Nivel Central Informe Departamental cada memoria y de
s por lnea las o Distrital o auditoria oficio Conclusi
conclusiones Contralores ones
por lnea Provinciales
Consolidar documento Contenido y Fase de Comit una vez proyecto ajustar
y elaborar el de informe Soportes Informe Tcnico Nivel cada de informe el
proyecto central y auditoria Proyecto
informe Departamental Informe
para
sustentarlo
Aprobar Gua de Contenido y Fase de Comit una vez Proyecto Ajustar
informe Auditoria Soportes Informe Tcnico Nivel cada de informe el
consolidado Central auditoria consolidad Proyecto
y entrega de o y oficio de
hallazgos de entrega informe
con de consolid
connotacin hallazgos ado y
fiscal fiscales oficio de
entrega
de
hallazgo
s
fiscales
Cierre de la Gua de Cierre de Fase de Contralor una vez Informe entrega
Auditoria Auditoria Auditoria al Informe Delegado cada liberado de
ente auditado auditoria resultad
o al ente
auditado
Entregar Gua de Liberacin Fase de Contralor Una vez Informe Si el
informe Auditoria producto Informe Delegado cada final y el producto
Final Informe final y Sectorial o auditoria oficio se
conforme o no Publicaci Gerente remisorio consider
conforme bajo n de Departamental a no
concesin o resultado conform
control del no s e hace
conforme para el
evitar su uso tratamie
nto
correspo
ndiente
Entregar Gua de cumplimiento Una vez Equipo Auditor Una vez Entrega Cumplie
papeles de Auditoria de requisitos liberado cada de ndo con
Trabajo el auditoria Papeles a el
informe los diez procedi
Final das miento y
hbiles el
siguientes manual
a la firma de
del Gestin
Informe Docume
Final ntal
4. EVALUACIN DEL PROCESO AUDITOR
Evaluar Memorand Evaluar posterior Comit semestral Acta de propuest
objetivos del o objetivos del a la Tcnico mente comit a de
proceso proceso entrega tcnico mejora
auditor auditor el en
Informe talento
humano,
recursos
financier
258
os y
otros,
insumo
de la
Planeaci
n
Estratgi
ca en el
siguient
e PGA
Autoevaluac Documento Auto posterior Supervisor y el semestral Ayuda de Propues
in de evaluacin de a la equipo auditor mente memoria ta de
Desempeo Desempeo entrega mejora
profesional profesional en el en
en el el proceso Informe talento
proceso auditor humano,
auditor insumo
de la
Planeaci
n
Estratgi
ca en el
siguient
e PGA
Definir documento Definir posterior Comit semestral Acta de Docume
estrategias de estrategias a la Operativo mente Comit nto
de resultados de entrega Operativo consolid
mejoramient mejoramiento el ado
o Informe
Implementar documento Implementar posterior Contraloras semestral Actas o estrategi
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mejoramient el Departamental ntadas
o Informe es o
Distritales
Informacin para la elaboracin de la tabla tomada de: CONTRALORA GENERAL

DE LA REPBLICA. Sistema Integral de Gestin de Calidad. En lnea.
www.contraloriagen.gov.co.
ANEXO 5.
Tabla 5 - Funciones constitucionales de la Contralora General de la Repblica.

FUNCIONES CONSTITUCIONALES TECNICIDAD DE LA FUNCIN
Prescribir los mtodos y la forma de La finalidad de la atribucin es que la rendicin de las cuentas se haga de
rendir las cuentas por los una forma ordenada y sistemtica, de tal forma que resulte til para la
responsables del manejo de los vigilancia de la gestin fiscal y le facilite a los responsables el cumplimiento
fondos o bienes de la Nacin (No. 1 de tal obligacin.1
Art. 268), (Potestad reglamentaria
autnoma1 de origen constitucional,
regulatoria del mtodo y contenido de
la rendicin de la cuenta.)
Indicar los criterios de evaluacin Es tcnico. En la medida en que los tres tipos de criterios se refieren a la
financiera, operativa y de resultados confrontacin de la condicin o el hecho con normas tcnicas de
que debern seguirse (No.1 Art. conocimiento especfico as: el control financiero se refiere al examen que se
268)1. Para emplearse en la revisin realiza, con base en las normas especiales de auditora de aceptacin
y consecuente aprobacin o negacin general, para establecer si los estados financieros de una Entidad reflejan
de las cuentas presentadas por los razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios en su
responsables del Erario. situacin financiera, comprobando que en la elaboracin de los mismos y en
las transacciones y operaciones que los originaron se observaron y
Tiene sustento en un nuevo gnero cumplieron las normas aplicables y los principios de contabilidad
de control que supera la simple universalmente aceptados.(Art. 10 Ley 42/1993)
259
revisin numrica legal, la cual
trasciende la evaluacin de gestin y El control de gestin u operativa. Consiste en determinar cuantitativamente el
resultados. avance en los objetivos y metas y su impacto mediante el examen de la
eficiencia y eficacia de los procesos administrativos de las entidades en la
Esta competencia es la fuente administracin de los recursos pblicos, a travs de la utilizacin de
normativa para la expedicin del indicadores de rentabilidad pblica y desempeo, y la identificacin de la
Sistema de Auditora Integral con distribucin del excedente que estas producen, as como de los beneficiarios
enfoque Gubernamental Audite- con de su actividad (Art. 12 de la Ley 42/93); es el sistema de control que debe
el cual se adopta la metodologa alertar al gestor sobre las desviaciones que se produzcan, en la consecucin
interna de trabajo. (Marco de accin de los objetivos, y que permite controlar sus programas de accin y su
del control fiscal y fuente del debido presupuesto.
proceso, actos reglamentarios de
estirpe constitucional.) Control de Resultados. Es el examen que se realiza para establecer en qu
medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen sus planes,
programas y proyectos adoptados por la Administracin en un periodo
determinado, busca que los gestores fundamenten su actuar en sus
resultados o impactos1
Revisar y fenecer las cuentas que El sistema de revisin de la cuenta es el estudio especializado de
deben llevar los responsables del documentos que soportan legal, tcnica, financiera y contablemente las
erario, es la evaluacin de la operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo
administracin de los recursos en sus determinado, con miras a establecer la economa, la eficacia, la eficiencia, y
sujetos, para determinar si esta se ha la equidad de sus actuaciones 1con la aplicacin de este sistema de control,
cumplido a cabalidad, preservando se efecta un estudio de carcter tcnico del contenido de los documentos
los principios de la gestin fiscal. que certifican las operaciones de gestin de los responsables de los recursos
pblicos y su conformidad presupuestal, financiera y contable.
El resultado final de la revisin de la cuenta es un pronunciamiento

denominado el fenecimiento, concepto mediante el cual la Contralora
respectiva determina su conformidad con las operaciones, no slo en cuanto
al manejo legal, financiero, contable y tcnico; tambin verifica si la gestin
cumple con los principios de eficacia, eficiencia y equidad.1
Determinar el grado de eficiencia, Dado que mide la Gestin del responsable de los recursos pblicos, en
eficacia y efectividad con que hayan indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad, implica necesariamente la
obrado los responsables del erario realizacin de estudios tcnicos que permitan medir y evaluar la asignacin
(No.2 del Art.268), de tales recursos y los resultados obtenidos, en complemento de los
instrumentos tradicionales de vigilancia, con una proyeccin hacia la gestin,
resultados e impacto de las polticas pblicas, los planes, proyectos,
presupuesto e incluso de cada contrato en particular.
Llevar un registro de la deuda pblica Proporciona elementos de juicio tcnicos sobre la sostenibilidad de la deuda,
1de la Nacin y de las Entidades el alcance del dficit fiscal y la eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
territoriales, (No.3. Art. 268); Tiene una triple funcin de control: a) base para la competencia certificadora
de las Finanzas del Estado; b) acceso a los contratos de emprstito; c)
conoce y cuantifica los compromisos financieros y su impacto para orientar la
formulacin de polticas fiscales respectivas.
Exigir informes sobre la gestin fiscal. Proporciona datos tcnicos dado que es el complemento para que la CGR,
(No. Art. 268) pueda consolidar la informacin fiscal, del presupuesto, balance, contabilidad
de la Hacienda y deuda pblica de todo el Estado colombiano.
Establecer la responsabilidad de la Es la declaracin administrativa sobre asuntos de conocimiento especfico,
Gestin Fiscal, (No.5 del Art. 268), en contra de sujetos calificados, se encuentra encaminado a obtener una
decisin jurdica, en relacin con el detrimento del patrimonio pblico
ocasionado por un gestor fiscal.
Imponer sanciones pecuniarias que Es una facultad con que nicamente cuentan los rganos de control fiscal,
sean del caso.(Numeral 5 Art.268), para hacer efectivas las funciones de vigilancia y control fiscal, las cuales son
impuestas como consecuencia directa de las faltas en que incurren los
gestores fiscales, al incumplir con sus deberes propios de servidor pblico, en
los eventos en que el legislador tipifica tales conductas como censurables.
Conceptuar sobre la calidad y Es un control especialsimo sobre los trmites que se encuentran en curso
eficiencia del control fiscal interno. De ante las Entidades pblicas. Es el anlisis de los sistemas de control de las
las Entidades y organismos del entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los
Estado, (nm. 6 Art. 269), mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y
eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. (Art. 18 de la Ley 42/1993).
El control previo establecido en el ordenamiento anterior se convirti en el

control interno, que es una modalidad de vigilancia administrativa que por
260
mandato constitucional, deben instaurar y desarrollar cada una de las
Entidades del Estado, para que sus actividades se realicen de acuerdo con
las normas legales y constitucionales vigentes, dentro de las polticas
trazadas por la Direccin y en atencin a las metas y objetivos previstos.
Informar el estado de los recursos Es el control de la gestin pblica en el campo ambiental, con el fin de
naturales y del medio ambiente. (nm. verificar si promueve el desarrollo sostenible, asegura el adecuado uso de los
7 Art.268); recursos naturales y preserva mediante el ejercicio del control fiscal un
ambiente sano. En virtud de esta funcin, no se construyen las cuentas e
inventarios de los recursos naturales, ni se ejerce atribucin de autoridad
ambiental.
Suspensin inmediata de funcionarios Esta es una facultad muy especial con que cuentan los contralores que busca
verdad sabida y buena fe guardada. separar temporalmente del cargo a un funcionario, para preservar la
(Nm. 8 Art.268); integridad de las investigaciones fiscales, penales o disciplinarias que implica
su cumplimiento inmediato por parte del nominador. (Art. 272 y 268 C.P);
Presentar proyectos de ley. En temas especficos relativos al rgimen de control fiscal y a la Organizacin
y funcionamiento de la CGR, as como para proponer el rgimen jurdico de
los organismos que ejercen esta vigilancia en el pas. Esta funcin est en
consonancia con las atribuciones de armonizar el ejercicio del control en todo
el pas. (Art. 268 No. 9)
Presentar al Congreso y al Presidente Examen de las finanzas estudio hacer, anlisis del campo de accin sobre
de la Repblica, una certificacin los ingresos gastos y el financiamiento que requiera, la diferencia entre los 2
sobre las finanzas del Estado. (nm. primeros muestra el nivel real de dficit y el segundo la necesidad de
11 Art. 268); financiarlo. As como un anlisis al comportamiento sectorial de las finanzas
pblicas,
Armonizar los sistemas de control Identificar mtodos comunes, consistentes y racionales de rendicin de
fiscal, de todas la Entidades pblicas cuentas del sector pblico. Mediante la expedicin de normas
del orden nacional y territorial, ESTANDARIZAR. SINACOF
(num.12 Art. 268);
Presentar la cuenta General del Es una comparacin entre la ejecucin y la programacin presupuestal,
presupuesto y del Tesoro. evidenciando las desviaciones que existen entre la planeacin y la realidad
del presupuesto. A partir de este fenmeno se analiza la eficiencia, economa
y equidad por parte del ejecutivo y del mismo congreso, en las competencias
que se asignan frente al presupuesto en los Arts. 345 y 355, de la C.P.
Certificar el balance General de la Es el resultado de la auditora al Balance General de la Hacienda, que es la
Hacienda. (inciso final Art. 268) consolidacin de los estados financieros del Sector pblico nacional. Examina
el proceso de consolidacin de las cuentas que adelanta el Contador General
de la Nacin e incorpora el dictamen de las auditoras realizadas de manera
individual a Entidades que hacen parte de dicho consolidado.
Ejercer control excepcional sobre las Es la facultad exclusiva de la CGR, para el ejercicio de la vigilancia fiscal,
Entidades territoriales. (Nm. 3 sobre los recursos endgenos propios de las Entidades territoriales.1
Art.267);
Ordenar la adjudicacin de Dicha actuacin es un acto de vigilancia en hars de preservar el principio de
licitaciones en Audiencia Pblica. trasparencia y de publicidad en la funcin Administrativa y en la contratacin.
Propiciar la participacin ciudadana A la CGR le corresponde organizar los sistemas y las formas de participacin
en la vigilancia de la gestin pblica. ciudadana, que permitan vigilar que la gestin pblica se cumpla en los
(Art. 270) su desarrollo legislativo se diversos niveles administrativos y sus resultados. Instrumento de apoyo a la
encuentra consagrado en la Ley vigilancia fiscal. (Sistema Nacional de Control Fiscal Participativo)
Estatutaria No. 134 de 1994, en la
que se establecen los mecanismos de
participacin ciudadana. Es un eje de
la vigilancia fiscal fundamental para
apoyar y nutrir el control fiscal que
cumplen todas las Contraloras.
261

Tesis 2012 - Sistema de Control Fiscal Colombiano

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SISTEMA DE CONTROL FISCAL COLOMBIANO EN LA BSQUEDA DE LA

CONSTRUCCIN DE UNA ADMINISTRACIN PBLICA EFICIENTE

ARIADNA RAQUEL VARGAS MALAVER

UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA

ARIADNA RAQUEL VARGAS MALAVER

Trabajo de tesis para optar por el ttulo de Magister en derecho

HCTOR GUILLERMO SIERRA CUERVO, PhD

UNIVERSIDAD LIBRE DE COLOMBIA

Presidente del Jurado

1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .........................................................13

2. MARCO REFERENCIAL .............................................................................20

4. PROCESO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN. .................................67

Tabla 1. Problemticas detectadas - Contralora General de la Repblica

Ilustracin 1 - Estructura de la Contralora General de la Repblica. Tomada de la Pgina

Ilustracin 2- procedimiento de la auditora de control fiscal micro. Elaborado a partir de

Ilustracin 3- Metodologa de la auditoria gubernamental con Enfoque integral. Tomada de

Ilustracin 4- Planificacin para la prestacin del servicio. Informacin para la elaboracin

Ilustracin 5- Enlace de los macroprocesos misionales en la estructura de accin de los

Ilustracin 6- Funcionalidad de los indicadores. Elaborada a partir de la norma NTC GP

Ilustracin 7-Esquema para la implementacin de indicadores. Informacin para la

Ilustracin 8- Metodologa para la construccin de indicadores. Informacin para

Ilustracin 9- Diseo de los indicadores en la CGR; Informacin para la elaboracin

Ilustracin 10- Sistema de evaluacin. Informacin para la elaboracin de la ilustracin

Ilustracin 11- Procedimiento de Evaluacin, control y mejora. Informacin para la

Ilustracin 12- Procedimiento de auditora Interna. ................................................................127

En este sentido, se evidencia la necesidad de que el Control Fiscal

En este orden de ideas, es a partir de la necesidad de la sociedad actual, como

Bajo el anterior fundamento, a travs del presente trabajo se indagaron los

Como resultado, se desarroll una investigacin de tipo descriptivo que parte de

En el desarrollo de la investigacin, se consideraron como presupuestos jurdicos

1.1. PROBLEMA DE INVESTIGACIN

1.1.1. Problemtica. El gran compromiso en cabeza de la CGR, de contribuir al

En vista de la gran responsabilidad que le asiste a la Contralora General de la

Considerando que los resultados de la aplicacin del SGC en la gestin

Dicha legitimidad se ve afectada cuando el desempeo de la labor no arroja los

Estos modelos, producto de las mejores experiencias a nivel global, probados y

En la Contralora General de la Repblica como mximo rgano de control Fiscal,

1.1.3. Formulacin. La aplicacin de las normas de Gestin de calidad como

El estudio de los resultados obtenidos por la CGR con la implementacin del

Por lo anterior es pertinente establecer si a travs del esquema plantear,

1.2.1. Sntomas que reflejan la problemtica. Altos niveles de corrupcin en el

Falta de efectividad de las investigaciones fiscales, cuando el dao al patrimonio

a) Supresin de las contraloras territoriales.7Cuya base fundamental radica en

b) Bajo recaudo de las contraloras territoriales, frente al presupuesto asignado

c) Falta de control adecuado a Graves casos de corrupcin, (desfalco y

d) Fallas en el proceso de responsabilidad fiscal que adelantan las Contraloras y

e) Falencias en la cobertura de los sujetos vigilados ejercen gestin fiscal, en

f) Precarios niveles de conocimiento y experticia por parte de los auditores

i. Falta de estudios sobre la conveniencia de la aplicacin de las normas del SGC,

b) Falta de continuidad en la capacitacin y documentacin: falta de auto-

c) Limitaciones tcnicas en la aplicacin de la normas de calidad: guas de

d) Desmotivacin y repeticin de actividades.

e) Deficiencias en el establecimiento de indicadores y no conformidades.

f) Los procesos no se ejecutan de acuerdo a lo establecido en la norma luego de

g) Lo establecido en el manual difiere de la forma real en que se ejecutan los

h) Adopcin del Sistema de Manera impositiva: porque no se establecen los fines

vi.Debilidades en la estructura del Sistema de Control Fiscal que hace que la

1.2.3. Hecho Social. Conveniencia de la aplicacin de las normas de gestin de

1.3. DELIMITACIN DE LA INVESTIGACIN.

1.3.1. Espacio geogrfico. El espacio geogrfico donde se desarrolla la

1.3.2. Sujetos y/o objetos que participan en la realizacin del estudio.

Sujetos investigados: Contralora General de la Repblica - Procesos misionales

1.3.3. Demografa. Temporal: Vigencia 1990- 2010. Espacial: Contralora