ADVOCACiA-GERAL DA UNIO

PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA
CMARA PERMANENTE DE LICITAES E CONTRATOS

PARECER Ns /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

PROCESSO N9; 00407.001847/2013-61

INTERESSADO: PROCURADORIA-GERAL FEDERAL

ASSUNTO: Temas relativos a licitaes e contratos administrativos tratados no mbito da

Cmara Permanente de licitaes e contratos administrativos instituda pela Portaria/PGF n.s
98, de 26 de fevereiro de 2013.

EMENTA
AQUISIO E LOCAO DE IMVEIS. LICITAO,
DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAO.
DISPENSA DO INCISO X DO ART. 24 DA LEI
8.666/93. APLICABILIDADE DISTINTA DA HIPTESE
DE INEXIGIBILIDADE. RESGUARDO DA
CONSTITUCtONAUDADE DO DISPOSITIVO.
NECESSIDADE, DENTRE OUTROS REQUISITOS, DE
EVIDENCIAR AS RAZES DA ESCOLHA DO
FORNECEDOR. RECOMENDAO DE
PROCEDIMENTO PRVIO ESCOLHA.

Sr. Diretor do Departamento de Consultoria,

1. Dando continuidade ao projeto institucionalizado no mbito da Procuradoria-

Geral Federal por intermdio da Portaria 359, de 27 de abril de 2012, que criou Grupo de

Trabalho com objetivo de uniformizar questes jurdicas afetas a licitaes e contratos, foi

constituda a presente Cmara Permanente de licitaes e Contratos, atravs da portaria n9

98, de 26 de fevereiro de 2013, cujo art. 2S estabelece como objetivos:

I - identificar questes jurdicas relevantes que so comuns aos rgos de

Execuo da Procuradoria-Geral Federal, nas atividades de consultoria e

assessoramento jurdicos s autarquias e fundaes pblicas federais;

II - promover a discusso das questes jurdicas identificadas, buscando

solucion-las e uniformizar o entendimento a ser seguido pelos rgos de

Execuo da Procuradoria-Geral Federal; e

III - submeter considerao do Diretor do Departamento de Consultoria a

concluso dos trabalhos, para posterior aprovao pelo Procurador-Geral

Federal.

2. Aps identificados os temas controversos e relevantes, foram realizados

estudos e debates em reunies mensais. Passou-se, ento, etapa^-de elaborao de

Continuao do PARECER N^OI /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

Pareceres, cujo objetivo o aclaramento das controvrsias identificadas, de forma a orientar

a atuao de Procuradores Federais por todo o pas, reduzindo a insegurana jurdica.

3. Ressalta-se que o entendimento a ser consolidado baseia-se em legislao e

jurisprudncia atuais, podendo ser revistos em caso de alterao substancial em seus

fundamentos.

4. No Parecer ora em apreo, cuidar-se- do problema envolvendo a contratao

de aquisio e locao de imveis. Ao final, podero ser observadas algumas orientaes

que procuram assegurar o melhor atendimento ao interesse pblico.

5. o relatrio.

I - A CONTROVERSA INTERPRETAO DO INCISO X DO ART. 24 DA LEI 8.666/93

6. O art. 24 da Lei 8.666/93 traz consigo uma srie de incisos que tipificam

hipteses em que o procedimento de licitao prvio contratao se faz dispensvel. Ao

contrrio do que disciplina o art. 25, que trata das inexigibilidades, o art. 24 veicula rol

exaustivo.

7. A dispensa e a inexigibilidade de licitao so medidas de exceo, que

retiram seu fundamento do mesmo dispositivo constitucional que obriga o procedimento

prvio contratao, qual seja, o art. 37, XXI, que estabelece a obrigatoriedade de

contratao mediante processo de licitao pblica "ressalvados os casos especificados na

legislao".

8. Segundo precisa distino de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,

A diferena bsica entre as duas hipteses est no fato de que, na dispensa,

h possibilidade de competio que justifique a licitao; de modo que a lei

faculta a dispensa, que fica inserida na competncia discricionria da

Administrao. Nos casos de inexigibilidade, no h possibilidade de

competio, porque s existe um objeto ou uma pessoa que atenda s

necessidades da Administrao; a licitao , portanto, invivel1.

Essa distino, corriqueira na doutrina, de imprescindvel relevo para o caso

em apreo.

10. A aquisio ou locao de imveis pela Administrao Pblica, desde que

atendidos alguns requisitos, est prevista como caso de licitao dispensvel. Na linha do

que ensina a doutrina, significa dizer que, quando possvel o certame, faculta-se a

contratao direta com base no art. 24, X, da Lei 8.666/93. Transcreva-se o dispositivo:

Art. 24. dispensvel a licitao: S

v/

1 Direito Administrativo. 19 ed. So Paulo: Atlas, 2006, p. 361.

Continuao do PARECER NQOI/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

X - para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das

ne 8.883, de 1994)

11. Note-se que o dispositivo prev uma srie de condies para que se possa

fazer uso da escusa do dever de licitar, tais como o "atendimento das finalidades precpuas
da administrao" (no acessrias)2 e "o preo compatvel com o valor de mercado,

segundo avaliao prvia". Merece destaque a vinculao do dispositivo aos motivos da

dispensa: a escolha de certo e determinado imvel (motivo) deve estar condicionada s

necessidades de instalao e localizao.

12. Cabe aqui destacar a relevncia do primeiro requisito (atendimento s

finalidades precpuas da administrao), pois em se tratando de imvel para desenvolver

atividades meramente acessrias, enquadramento a ser feito conforme o caso concreto, no

h sequer de se cogitar a aplicao do dispositivo.

A quantidade de requisitos poderia levar o intrprete concluso de que a

aplicao do dispositivo somente seria possvel quando houvesse um s imvel

disposio, configurando, na verdade, hiptese de inexigibilidade de licitao, apesar de

arrolado no dispositivo que trata da dispensa.

14. Assim entende expressamente Joel de Menezes Niebuhr quando assevera que

"esse um dos dispositivos [...] que, em vez de dispensa, consignam hiptese de

inexigibilidade"3.
15. No mesmo sentido a doutrina de Marcai Justen Filho, que, ao comentar o

dispositivo, sustenta que:

A ausncia de licitao deriva da impossibilidade de o interesse pblico ser

satisfeito atravs de outro imvel, que no aquele selecionado [...]. A

aquisio ou locao de imvel destinado a utilizao especfica ou em

localizao determinada acarreta a inviabilidade de competio. Trata-se de

hiptese de inexigibilidade de licitao e o caso sujeita-se ao disposto no art.

H hipteses em que dois (ou mais) imveis atendem aos reclamos da

Administrao. Ainda que os imveis sejam infungveis entre si, surgiro

como intercambiveis tendo em vista a necessidade e o interesse da

Administrao Pblica. Qualquer dos imveis satisfar a exigncia que

justifica a aquisio pela Administrao. Nesses supostos, a questo muda de

2 Cf. TCU, Acrdo 6259/2011-2 Cmara: "No presente caso, de realizao de atividades acessrias, a aquisio
deveria ter sido precedida de procedimento licitatrio. Neste ponto, portanto, as justificativas apresentadas no so
suficientes para afastar a irregularidade da conduta das responsveis".
3 Dispensa e Inexigibilidade de Licitao Pblica. 2 ed. Belo Horizonte: Frum, 2008, p. 489.
Continuao do PARECER N^OI /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

figura e a licitao se impe. Estaro presentes os pressupostos de

competio4.

Tal posicionamento ressoa na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio,

a saber:

9.6. alertar a [...] que, doravante, caso haja a necessidade da locao de

imvel destinado a acomodar os profissionais de sade que prestam servios

ao municpio, realize procedimento licitatrio ou, em caso de dispensa

prevista no art. 24, inciso X, da Lei ne 8.666/1993, autue processo

correspondente, em que fique bem definida a situao de excepcionalidade e

caracterstica nica do imvel e a imnossibilidade de competio.

(Acrdo 5281/2010 - 1^ Cmara) - sublinhamos

ANALISE

11. Preliminarmente, cabe registrar, caso a Administrao Pblica figure

como locatria, a possibilidade de contratao direta com base no inc. X do

art. 24 da Lei nQ 8.666/93, que somente deve ser realizada nas situaes

excepcionais expressamente previstas em lei.

necessidades da Administrao, estaro presentes os pressupostos da

(Acrdo 1127/2009 - Plenrio) - sublinhamos

1.5. Determinaes:

1.5.1. ao [...] que realize o devido procedimento licitatrio, ao proceder

compra ou locao de imvel, e somente utilize o art. 24, inciso X, da n. Lei

n. 8.666/1993, quando identificar um imvel especfico cujas instalaes e

administrao, fato que dever estar devidamente demonstrado no

respectivo processo administrativo;

(Acrdo 3461/2009 - l Cmara) - sublinhamos

[VOTO]

9. H, entretanto, um outro aspecto que deve ser abordado - a utilizao de

dispensa de licitao para realizar a locao do imvel, com base no art. 24,

inciso X, da Lei nQ 8.666/93. Com as devidas vnias, discordo nesse ponto da

unidade tcnica, que entendeu que o caso concreto se enquadra na hiptese

prevista no referido dispositivo.

4 Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 10 ed. So Paulo: Dialtica, 2004, pp. 250-251.
Continuao do PARECER N^Oj /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

10. O art. 24, inciso X, da Lei de Licitaes estabelece ser dispensvel a

licitao 'para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das

finalidades precpuas da Administrao, cujas necessidades de instalao e

localizao condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel

com o valor de mercado, segundo avaliao prvia'.
11. Verifica-se, portanto, que a utilizao desse dispositivo s possvel
quando se identifica um imvel especfico cujas instalaes e localizao
sinalizem que ele o nico que atende o interesse da administrao. Nesse

sentido se manifestam Marcai Justen Filho e Jess Torres Pereira Jnior a

respeito desse comando legal;

12. No caso em tela, essa hiptese no se verificou. Tanto assim que o [ ...]

publicou em Dirio Oficial aviso de que estava procurando um imvel,

recebeu dez propostas, e a partir delas escolheu qual delas melhor lhe

atenderia. Ou seja, no havia um determinado imvel previamente

identificado, que por suas caractersticas de instalaes e localizao fosse o

nico a atender as necessidades da administrao. Havia, potencialmente,

diversos imveis que poderiam atender o instituto. Assim, deveria ter sido

realizado um certame icitatrio para realizara locao.

13. A questo a ser analisada a partir desse ponto se essa irregularidade - a

falta de licitao para a locao do imvel, por parte do [.,.] - deve ensejar

alguma proposta de paralisao dos procedimentos para locao e/ou a

realizao de audincia dos responsveis para fins de eventual apenaao.

23. A concluso que a no-realizao da licitao nos moldes previstos na

Lei 8.666/93, neste caso concreto, no trouxe prejuzos que ensejassem a

paralisao dos procedimentos para locao do imvel ou mesmo a apenaao

dos responsveis, tendo em vista que diversas imobilirias apresentaram

propostas, o preo do imvel escolhido foi compatvel com o de mercado e a

no-opo por imveis mais baratos foi devidamente justificada, tendo em

vista os interesses da administrao. Entendo suficiente que se faa a

determinao corretiva pertinente ao [...].

[ACRDO]
9.2. determinar ao [...] que, ao proceder compra ou a locao de imvel,
somente utilize o art. 24, inciso X, da Lei 8.666/93, quando identificar um

que atende o interesse da administrao, fato que dever estar devidamente

demonstrado no respectivo processo administrativo;

(Acrdo 444/2008 - Plenrio) - sublinhamos

[VOTO]

A Tomada de Contas Especial em exame originou-se da Representao

formulada pela Secex/SC, a partir de matria veiculada em jornal de grande
Continuao do PARECER N^OI /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

circulao no Estado de Santa Catarina, noticiando possveis irregularidades

praticadas pelo [...], na aquisio de imvel destinado a abrigar a sua nova

sede.

dispensa de licitao fundada no art. 24. inciso X. da Lei n. 8.666/1993. uma

imveis aue Doderiam atender aos objetivos do Inmetro, no houve, como

constou detalhadamente das anlises feitas Dela unidade tcnica, a

necessria compatibilidade do bem com o valor de mercado.

[SUMRIO]
A no-observncia dos reauisitos para a aauisico do imvel com dispensa de

licitao fundada no art. 24, inciso X, da Lei n. 8.666/1993, alm do

configurado prejuzo decorrente da ausncia de compatibilidade do bem com

o valor do mercado, segundo avaliao prvia, enseja a irregularidade das

contas, com a condenao em dbito dos responsveis e aplicao de multa.

(Acrdo 429/2008 - 1* Cmara) - sublinhamos

17. Nota-se, portanto, que a interpretao corrente no TCU considera o art. 24, X,

da Lei 8.666/93 como hiptese de inexigibilidade, pois somente seria aplicvel quando da

existncia de apenas um nico imvel que interessasse Administrao. O posicionamento,

como j destacado, ampara-se principalmente na doutrina de Marcai Justen Filho,

colacionada neste Parecer.

!. Com a devida vnia, a interpretao dada pelo Tribunal de Contas da Unio

amparada na doutrina citada implica tcita declarao de inconstitucionalidade do art. 24,

X, da Lei de Licitaes, pois, ao consider-lo como hiptese de inexigibilidade, afasta a

faculdade do art. 24, uma vez que, sendo nico o imvel (singular), a contratao dar-se-ia

pela regra geral do art. 25, aplicvel quando impossvel a competio, sem qualquer

necessidade de recurso ao inciso do art. 24. Havendo um s imvel, no haveria sequer de

cogitar-se sobre o atendimento das atividades-fim (atividade precpua da administrao) ou

de atividade acessria, como exige o inciso X do art. 24, pois a hiptese seria de

inexigibilidade.

19. Joel de Menezes Niebuhr chega a defender expressamente a

inconstitucionalidade do dispositivo:

Nesse quadro, patente que realizar licitao para comprar ou locar imvel
no implica prejuzo ou gravame algum; por isso, o legislador no agrega

competncia para qualificar como dispensa casos desse naipe, que, se

fossem criados, forosamente ensejariam o reconhecimento de desvio de

poder legislativo, que espcie de inconstitucionalidade. Ento, para evitar

tachar de inconstitucional o dispositivo em apreo, imperioso interpret-lo

conforma a Constituio, para o efeito de reconhecer a ele incidncia

somente nos casos em que o imvel visdia pela Administrao desfrute de
Continuao do PARECER N^O) /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

caractersticas que o singularize, ainda que, para tanto, seja inevitvel

admitir tratar-se de hiptese de inexigibifidade, no de dispensa5.

20. Note-se que, a despeito da discusso doutrinria sobre a natureza jurdica da

tcnica denominada interpretao conforme6, a tese que sustenta a aplicao do inciso X do

art. 24 da Lei 8.666/93 somente quando exista um nico imvel implica declarao

transversa de inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que transfere o fundamento da

contratao para o art. 25 (inexigibilidade) como se a hiptese de dispensa no pudesse

subsistir por ser inconstitucional.

21. Apesar de reconhecida a competncia do TCU para apreciar a

constitucionalidade das leis e atos do Poder Pblico (Smula nQ 347 do STF), quando se

utilizar dessa faculdade, deve faz-lo de modo expresso e em obedincia clusula de

reserva de plenrio (Smula Vinculante nQ 10 do STF).

22. Demais disso, compete ordinariamente Advocacia-Geral da Unio, rgo ao

qual se vincula a Procuradoria-Geral Federal e seus rgos de execuo, a defesa dos atos

normativos passveis de questionamento (art. 103, 39, CF), no caso, do art. 24, X, da Lei

8.666/93.

23. Assim, adotar a tese at ento enunciada pela doutrina e acolhida pela

jurisprudncia do TCU implicaria reconhecer tacitamente a inconstitucionalidade do inciso X

do art. 24 da Lei 8.666/93, que faculta ao gestor, desde que atendidos os demais

pressupostos legais, a dispensa de licitao para a aquisio e locao de imveis.

24. A defesa da constitucionalidade do dispositivo implica no reconhecimento da

possibilidade de contratao direta ainda que exista mais de um imvel disposio do

gestor. Isso no significa escolha aleatria ou pessoal, pois, para alm das regras da Lei

8.666/93, ho sempre de prevalecer os princpios da impessoalidade, da moralidade e da

economicidade.

25. No caso de utilizao do art. 24, X, da Lei 8.666/93 no pode o gestor afastar-

se, por exemplo, do cumprimento do art. 26, pargrafo nico, que exige expressamente "a

razo da escolha do fornecedor ou executante" (inciso II). O atendimento a este requisito

legal garante que, havendo mais de um imvel, ainda que se faa a contratao direta,

estar devidamente motivada a dispensa do certame.

26. A casustica pode oferecer motivos vrios. Cite-se o exemplo de imveis

vizinhos, com a mesma planta, sendo uma edificao com mais de 20 anos de uso e outra

entregue h pouco tempo, com instalaes e equipamentos bem mais modernos. Decerto

ambos atenderiam s necessidades de instalao e localizao. Numa licitao do tipo

menor preo, muito provavelmente o imvel mais velho sairia vencedor, contudo, quando

avaliados os custos com adaptao, manuteno ordinria, adequao etc, a escolha

5Ob. ct., p.491.

6 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Mrtires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito
Constitucional. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2011, pp. 1366-1372.
Continuao do PARECER Ne0i/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

militaria em favor do mais recente, desde, obviamente, que o preo fosse compatvel com o
de mercado, com imvel de condies semelhantes.

27. O que no parece adequado nem juridicamente sustentvel tolher, de

antemo, a possibilidade de o gestor fazer uso da dispensa que faculta o inciso X do art. 24

da Lei 8.666/93. Diante do caso concreto, ser-lhe- lcito decidir entre a realizao de uma
licitao e a contratao direta por dispensa com fundamento no dispositivo ora em apreo.

28. Considere-se ainda que o 2^ do art. 39 do Decreto 7.689/2012 vedou a

restrio de bairro ou regio na pesquisa por imveis para locao e aquisio, a no ser no
caso de o rgo prestar atendimento ao pblico. Com isso, obriga-se a ampliao do
universo de pesquisa, de modo a permitir ao gestor um maior nmero de opes,

permanecendo, no caso de dispensa de licitao, a obrigao de justificar a razo da

escolha do fornecedor e a compatibilidade com o preo de mercado.

29. De acordo com o Decreto, recomendvel que a busca seja feita por meio de

uma espcie de Aviso de Procura de Imvel, a ser publicado em jornal de grande circulao
na localidade, ou por outro meio de divulgao local que se revele mais efetivo, com as

caractersticas do imvel buscado e um prazo razovel para apresentao dos imveis. Feito

isso, deve-se exigir que em manifestao devidamente justificada seja analisada a situao
de cada um dos imveis apresentados, a fim de justificar a escolha daquele que foi

selecionado para fins de contratao direta.

30. No se deve deixar de registrar que o regime jurdico anterior Lei 8.666/93

para a locao de imveis pela Administrao, este sim, previa a locao de imvel como

hiptese de inexigibilidade, fazendo-se necessria, por bvio, a inviabilidade de competio

(art. 23, IV, do Decreto-lei 2.300/86). A mudana de regime, ou seja, o arrolamento na atual

legislao como hiptese de dispensa, no pode ser ignorado pelo intrprete. Em outras

palavras, no parece lcito dar legislao atual o mesmo tratamento previsto no regime

jurdico passado quando distintos. A alterao h de ser tida como opo legislativa, a ser

obedecida at que sobrevenha declarao de inconstitucionadade.

31. A possvel confuso entre dispensa e inexigibilidade dificultaria at mesmo a

averiguao da questo do preo, pois enquanto o art. 24, X, exige a compatibilidade dos

preos com aqueles praticados no mercado, a inexigibilidade desafia apenas a "justificativa

do preo" (art. 26, pargrafo nico, III), ou, nos termos da ON AGU n^ 18, de 01 de abril de

2009, a comprovao de "razoabilidade do valor da contratao":

A razoabilidade do valor das contrataes decorrentes de inexigibilidade de

licitao poder ser aferida por meio da comparao da proposta

apresentada com os preos praticados pela futura contratada junto a outros

entes pblicos e/ou privados, ou outros meios igualmente idneos.

32. Subsiste, contudo, a possibilidade de contratao por inexigibilidade, com

base no art. 25, caput, da Lei 8.666/93, aplicvel, de fato, ao caso em que, aps a definio

do tipo de imvel demandado e das propostas apresentadas, restar comprovado que apenas
Continuao do PARECER N^Ol /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

um imvel atende s caractersticas pr-estabelecidas como imprescindveis, cabendo aqui

a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, aplicvel tanto para o caso de dispensa como

para o de inexigibilidade:

S se licitam bens homogneos, intercambiveis, equivalentes. No se licitam

coisas desiguais. Cumpre que sejam confrontveis as caractersticas do que

se pretende e que quaisquer dos objetos em certame possam atender ao que

a Administrao almeja7.

33. Um dos aspectos distintivos entre a hiptese de dispensa e a de

inexigibilidade que no primeiro caso somente se admite a utilizao do art. 24, X, da Lei
8.666/93 quando se tratar de "atendimento das finalidades precpuas da administrao", o

que o TCU identifica como sendo a atividade-fim do rgo pblico, aquela para cujo mister
ele existe (cf. nota de rodap n9 07). Essas caractersticas, como se disse mais acima, sero

apuradas conforme o caso concreto e as atividades desempenhadas por cada rgo da

Administrao Pblica, sendo importante constar dos autos para que se faa o correto

enquadramento da possvel contratao direta.

34. Assim, ainda que exista um s imvel, se a locao ou aquisio no tiver por

escopo o "atendimento das finalidades precpuas da Administrao", no ser lcita a

utilizao da dispensa do art. 24, X, da Lei 8.666/93, devendo-se fazer o enquadramento no

art. 25, caput, da mesma Lei, se for o caso, ou licitar. Aqui mais uma vez resta clara a

possibilidade de existncia e aplicao autnoma dos dispositivos.

35. Pelos motivos acima expostos, o que se prope que, em sede de aquisio
ou locao de imveis pela Administrao, admita-se a convivncia entre o art. 24, X, da Lei
de Licitaes e o art. 25 da mesma Lei como dispositivos e hipteses de contratao direta

essencialmente distintos, aplicando-se a cada uma deles a disciplina prpria.

36. Entendimento contrrio, isto , no sentido do que vem se posicionando parte
da doutrina e do TCU, desafiaria a declarao expressa de inconstitucionalidade do inciso X

do art. 24 da Lei 8.666/93, fato de que no se tem notcia, militando em favor do dispositivo
a presuno de constitucionalidade.

37. Por fim, cumpre registrar que a tese aqui defendida j teve a oportunidade de

ser analisada pelo Superior Tribunal de Justia em sede de recurso especial no bojo de uma
ao de improbidade. Alguns trechos da ementa convm sejam reproduzidos:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. DISPENSA DE LICITAO. COMPRA E VENDA E
DOAO DE IMVEIS REALIZADOS PELO MUNICPIO, AUSNCIA DE M-F DO
AGENTE PBLICO. VIOLAO DOS DEVERES DE MORALIDADE E
IMPESSOALIDADE. NO COMPROVADOS. DANO EFETIVO. AUSNCIA. REEXAME
DE MATRIA FTICO-PROBATRIA. SMULA 07/STJ. VIOLAO DO ART. 535, I
e II, DO CPC. NO CONFIGURADA.

7 Curso de Direito Administrativo. 26 ed. So Paulo: Malheiros, 2009, pp. 534.

Continuao do PARECER WQ\ /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

1. A compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finalidades

precpuas da administrao, cujas necessidades de instalao e localizao

condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor

de mercado, segundo avaliao prvia, no carece de licitao, ante a ratio

doart. 24 da Lei 8666/93.

6, Ad argumentandum tantum, ainda que ultrapassado o bice erigido pela

Smula 07/STJ, no mrito, melhor sorte no assiste ao recorrente, mormente

porque a abalizada doutrina sobre o thema decidendum, especialmente no

que pertine dispensa de licitao, assenta que: "(...) As diferenas entre

inexigibilidade e dispensa de licitao so evidentes. No se trata de questo

irrelevante ou meramente retrica, mas de alternativas distintas em sua

prpria natureza, com regime jurdico diverso. A inexigibilidade um conceito

logicamente anterior ao da dispensa. Naquela, a licitao no instaurada
por inviabilidade de competio.Vale dizer, instaurar a licitao em caso de

dispensa significaria deixar de obter uma proposta ou obter uma proposta

inadequada. Na dispensa, a competio vivel e, teoricamente, a licitao

poderia ser promovida. No o , diante das circunstncias, a lei reputa que a

licitao poderia conduzir seleo de soluo que no seria a melhor, tendo

em vista circunstncia peculiares. Em suma a inexigibilidade uma

imposio da realidade extranormativa, enquanto a dispensa uma criao

legislativa. Como decorrncia direta, o elenco de causas de inexigibilidade

contido na Lei tem cunho meramente exemplificativo. J os casos de dispensa

so exaustivos, o que no significa afirmar que todos se encontram na Lei n

8.666. Outras leis existem, prevendo casos de dispensa de licitao. Como

decorrncia, a concluso acerca da caracterizao da inexigibilidade faz-se

em momento logicamente anterior ao do reconhecimento da dispensa. Num

primeiro momento, avalia-se se a competio ou no vivel. Se no for,

caracteriza-se a inexigibilidade. Se houver viabilidade de competio, passa-

se verificao da existncia de alguma hiptese de dispensa " Marcai Justen

Filho, in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Ed.

Dialtica, So Paulo, 2005

7. Nada obstante, sobreleva notar, a dispensa de licitao para a compra dos

imveis in foco, sob o palio da Lei Municipal n9 540, de 29 de julho de 1997,

[...], decorreu de estudo realizado pela Comisso de Licitao, consoante se

infere do excerto do voto condutor, verbis: "(...) Aps a anlise dos autos

verifica-se que, efetivamente, a Administrao municipal, aps o

levantamento realizado pela Comisso Especial instaurada com o objetivo de

estudar a viabilidade da compra de terrenos no Distrito Industrial, concluiu

pela dispensa de licitao para a aquisio dos referidos lotes, conforme se

constata pelo documento de fl. 424-TJ. No entanto, extrai-se que a dispensa

de licitao e a posterior compra do terreno foi precedida de um estudo

Continuao do PARECER N^Oi /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

realizado pela referida Comisso, conforme se v as f.127, a qual informou

aDroDriado Dar futuras instalaes da empresa Souza e Cambos Ltda

levando-se em conta a localizao e infra estrutura", concluindo que o

terreno escolhido era aquele pertencente empresa [ ...1 (...)".

12. Entrementes, na presente demanda, restou amplamente provado que a

conduta do agente poltico e dos co-rus, no resultou em leso ao errio

pblico, nem configurou enriquecimento ilcito dos mesmos, o que conduz
inaplicao dos arts. 9Q e 10, da Lei 8.429/92, alm do fato de que o ato

apontado improbo no amolda conduta prevista no art. 11, mngua de

leso aos princpios da impessoalidade e da moralidade administrativa, tendo

realizado pela Comisso de Licitao, consoante se infere do teor do voto

condutor do acrdo recorrido.

(REsp 797.671/MG, Rei. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em

05/06/2008, DJe 16/06/2008) - sublinhamos

38. Denota-se do julgado a clara percepo de que a hiptese de dispensa do

inciso X do art. 24 da Lei 8.666/93 distingue-se, em essncia, das causas de inexigibilidade.

Destarte, uma vez realizados estudos e, ainda que encontrado mais de um imvel,

decidindo-se pela melhor adequao de um em especfico (razo da escolha do fornecedor),

torna-se lcita a utilizao da contratao direta por dispensa ora em apreo.

II - DO PROCEDIMENTO PRVIO AQUISIO OU LOCAO

39. Denota-se dos julgados do TCU que sustentam posio contrria a este
Parecer uma preocupao com o direcionamento ou a escolha por demais subjetiva e

pessoal do imvel. A forma encontrada pelo Tribunal para evitar tais condutas, no entanto,

no parece ser a mais adequada, na medida em que anula a aplicao do art. 24, X, da Lei

8.666/93.

40. A forma de conjugar o entendimento da Corte de Contas com as premissas

deste Parecer orientar a Administrao a realizar um procedimento ainda que simplificado

para a seleo do imvel a ser adquirido ou alugado.

41. Embora no se apliquem literalmente as disposies dos arts. 7e e seguintes

da Lei 8.666/93 fase de planejamento da aquisio/locao, necessrio que a

Administrao fixe prvia e justificadamente as caractersticas mnimas de que ela precisa

num imvel.
Continuao do PARECER NQ0l /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

42. Como j mencionado neste Parecer, o Decreto 7.689/2012, complementado

pela Portaria do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto n^ 249, de 13 de junho de

2012, exige certo planejamento na aquisio ou locao de imveis. Desta feita, antes da

escolha ou consulta s opes disponveis no mercado, a Administrao deve estabelecer

quais so os critrios a serem preenchidos por um imvel a fim de atender a suas

necessidades, como o tamanho da rea (cf. art. 3Q, caput, do Decreto 7.689/2012), a

necessidade ou no de estacionamento, a restrio a determinados lugares (cf. art. 3Q, 2Q,

do Decreto 7.689/2012), o atendimento por linhas de transporte pblico etc.

43. Estabelecido isso, passa-se consulta a rgos pblicos, como a Secretaria de

Patrimnio da Unio (SPU), sobre a existncia de imvel com as caractersticas

estabelecidas, no intuito de possibilitar uma ocupao/aquisio a ttulo gratuito, em

obedincia ao princpio da economicidade.

44. No sendo possvel a aquisio ou ocupao gratuita, o caso ento de dar

publicidade procura pelo imvel com as caractersticas mencionadas e averiguar as

opes disponveis no mercado. Essa publicao deve ser adequada ao fim proposto,
podendo dar-se das mais variadas formas, como por meio de Dirio Oficial, jornal de grande

circulao, pgina oficial na internei, Ofcios a imobilirias etc, de modo a atender ao

princpio da publicidade.

45. Diante do recebimento das propostas, poder ento a Administrao saber se

ser o caso de licitar; dispensar o procedimento na forma do art. 24, X, da Lei de Licitaes,

lembrando que somente se aplica dispensa ao caso de imvel destinado s atividades-fim,

ou atestar a ocorrncia de inexigibilidade. Nesses dois ltimos casos (dispensa ou

inexigibilidade), proceder-se- na forma do art. 26 da Lei de Licitaes, para o que sero

necessrias, por exemplo, uma avaliao prvia e uma pesquisa de mercado.

46. Em homenagem aos princpios da impessoalidade e da moralidade,

importante que a Administrao, ao justificar a razo da escolha do fornecedor, deixe

expressos os motivos da recusa dos imveis apresentados, mas no selecionados, de forma

que restem evidentes os aspectos distintivos daquele outro escolhido.

47. Percebe-se, portanto, que o procedimento de planejamento ora mencionado

imprescindvel no s para o correto enquadramento legal da contratao, mas tambm

para o atendimento a princpios da Administrao Pblica constitucionalmente consagrados,

notadamente os da publicidade, moralidade, impessoalidade e economicidade,

III-CONCLUSO

Por todo o exposto, conclui-se que:

a) O art. 24, x, da lei 8.666/93 pode ser aplicado quando houver mais de um

imvel disponvel, desde que atendidos os requisitos especficos do

dispositivo, a serem aferidos no caso concreto; /i i

Continuao do PARECER N^O /2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

b) Havendo apenas um imvel disponvel, a contratao d-se por

inexigibilidade, dada a inviabilidade de competio;

c) Na fase de planejamento da aquisio ou locao, deve a administrao

adotar os seguintes procedimentos: (c.l) estabelecer caractersticas e

requisitos do imvel demandado, de acordo com as necessidades do caso

concreto e obedecidas s premissas do Decreto 7.689/2012; (c.2)

consultar outros rgos pblicos, especialmente a Secretaria de

Patrimnio da Unio (SPU), sobre a existncia de imvel com as

caractersticas pretendidas, para fins de gratuitamente adquirir ou

opcupar; (c.3) no havendo a possibilidade de aquisio ou ocupao

gratuita, dar publicidade demanda de modo a averiguar as opes

disponveis no mercado, por meio de uma espcie de Aviso de Procura de

Imvel, a ser publicado em jornal de grande circulao na localidade, ou

outro meio de publicidade que se reveie mais efetivo, estabelecendo prazo

razovel para apresentao das propostas de imveis; (c.4) de posse das

propostas, deliberar sobre a forma de contratao cabvel (licitao,

dispensa ou inexigibilidade); (c.5) proceder na forma da lei 8.666/93,

observando-se especialmente a necessidade de realizar avaliao prvia e

de fazer uma pesquisa de mercado; (c.6) nos casos de dispensa ou

inexigibilidade, fazer constar dos autos os elementos mencionados no

pargrafo nico do art. 26 da Lei de Licitaes, sendo imprescindvel, na

definio da razo da escolha do fornecedor, deixar expressos os motivos

da recusa dos imveis no selecionados.

considerao superior.
Braslia, 25 de abril de 2013.

Brulio (gomes Mendes DUiz

Procurador Federal/

De acordo, na forma da unanimidade consolidada no^ecorrer dos trabalhos (Portaria PGF n^

98, le 26 de fevereiro de 2013).

osta Barras Dawe!_de_Anie-TTrveira Barrai

Procurador Federal -, . Procutrado/^epe^al

Patrici,
Procurador Federal Procurador Federal

bfenrique Marins dos Santos

Procurador Federai
Continuao do PARECER N9QU213/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

De acordo. considerao Superior.

Braslia,

Antnio Carlos soares Mantos

I Departamento de Consultoria

DESPACHO DO PROCURADOR-GERAL FEDERAL

extrai a Concluso que segue.

Encaminhe-se cpia Consultoria-Geral da Unio, para conhecimento.

Braslia, t-3 de

MARCELO DFJSQUEIRA FREITAS

Procuradpr-Geral Federal
 ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA
CMARA PERMANENTE DE LICITAES E CONTRATOS

CONCLUSO DEPCONSU/PGF/AGU N^ & /2013

(AQUISIO E LOCAO. BENS IMVEIS)

O ART. 24, X, DA LEI 8.666/93 PODE SER APLICADO QUANDO HOUVER MAIS DE UM

IMVEL DISPONVEL, DESDE QUE ATENDIDOS OS REQUISITOS ESPECFICOS DO

DISPOSITIVO, A SEREM AFERIDOS NO CASO CONCRETO;

HAVENDO APENAS UM IMVEL DISPONVEL, A CONTRATAO D-SE POR

iNEXIGIBILIDADE, DADA A INVIABILIDADE DE COMPETIO;

NA FASE DE PLANEJAMENTO DA AQUISIO OU LOCAO, DEVE A ADMINISTRAO

ADOTAR OS SEGUINTES PROCEDIMENTOS: (A) ESTABELECER CARACTERSTICAS E

REQUISITOS DO IMVEL DEMANDADO, DE ACORDO COM AS NECESSIDADES DO

CASO CONCRETO E OBEDECIDAS S PREMISSAS DO DECRETO 7.689/2012; (B)
CONSULTAR OUTROS RGOS PBLiCOS, ESPECIALMENTE A SECRETARIA DE
PATRIMNIO DA UNIO (SPU), SOBRE A EXISTNCIA DE IMVEL COM AS
CARACTERSTICAS PRETENDIDAS, PARA FINS DE GRATUITAMENTE ADQUIRIR OU
OPCUPAR; (C) NO HAVENDO A POSSIBILIDADE DE AQUISIO OU OCUPAO
GRATUITA, DAR PUBLICIDADE DEMANDA DE MODO A AVERIGUAR AS OPES
DISPONVEIS NO MERCADO, POR MEIO DE UMA ESPCIE DE AVISO DE PROCURA DE
IMVEL, A SER PUBLICADO EM JORNAL DE GRANDE CIRCULAO NA LOCALIDADE,
OU OUTRO MEIO DE PUBLICIDADE QUE SE REVELE MAIS EFETIVO, ESTABELECENDO

PRAZO RAZOVEL PARA APRESENTAO DAS PROPOSTAS DE IMVEIS; (D) DE POSSE

DAS PROPOSTAS, DELIBERAR SOBRE A FORMA DE CONTRATAO CABVEL
(LICITAO, DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE); (E) PROCEDER NA FORMA DA LEI
8.666/93, OBSERVANDO-SE ESPECIALMENTE A NECESSIDADE DE REALIZAR

AVALIAO PRVIA E DE FAZER UMA PESQUISA DE MERCADO; (F) NOS CASOS DE

DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE, FAZER CONSTAR DOS AUTOS OS ELEMENTOS

MENCIONADOS NO PARGRAFO NICO DO ART. 26 DA LEI DE LICITAES, SENDO

IMPRESCINDVEL, NA DEFINIO DA RAZO DA ESCOLHA DO FORNECEDOR, DEIXAR
EXPRESSOS OS MOTIVOS DA RECUSA DOS IMVEIS NO SELECIONADOS.