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La economía
venezolana
en 1999-2002:
política
macroeconómica
y resultados
José Guerra
Introducción 2
1. Fundamentos 13
2. Política Macroeconómica 14
1. Política Petrolera 21
2. Una comparación histórica 25
3. Resultados económicos y sociales 30
1. La Constitución Nacional 55
2. El FIEM 58
3. La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público. 61
Conclusiones 62
Referencias 65
1
Resumen
En este trabajo se analiza la dinámica de la economía venezolana durante el lapso 1999-
2002. Se hace una comparación entre los objetivos de la política económica y los
resultados en términos de los postulados fundamentales de los programas económicos de
alcanzar una economía humanista, competitiva y autogestionaria. La política de
crecimiento económico se sustentaba en expansiones de demanda pública
complementados por gasto privado mientras que la estrategia anti-inflacionaria se
fundamentó hasta febrero de 2002 en el anclaje del tipo de cambio. El indicador
sucedáneo del componente humanista (el ingreso per cápita) muestra una caída
acumulada de aproximadamente 16% en el período bajo consideración. La referencia
competitiva de la economía relacionada con la cobertura de la demanda interna con
producción nacional y la diversificación, refleja una mayor proporción del consumo
interno satisfecho con bienes importados y una disminución de las exportaciones no
petroleras. Desde el punto de vista institucional se valora positivamente el rango
constitucional de la autonomía del BCV, mientras que se estima que los cambios
recurrentes en la legislación sobre el FIEM han modificado su razón de ser como fondo
de estabilización.
Abstract
This paper analyses the dynamics of the Venezuelan economy between 1999 and 2002.
We make a comparison between policy targets and results, considering the main
objectives of economic programs, namely: reaching a humanitarian, competitive and
self-sustained economy. The policies to promote economic growth were based on
increasing public expenditure, whereas the anti-inflationary policy was supported by an
exchange-rate based stabilization program up to February 2002. Using real GDP per
capita as an indicator to evaluate the goal of attaining a humanitarian economy, we find
that as a result of the policies implemented during the period, real GDP per capita
showed an accumulated decline of 16%. In terms of international competitiveness the
data shows no evidence of an improvement of it, given that during the period the share of
domestic consumption satisfied by national-produced goods declined in favor of
imported goods and non-oil exports dropped. From an institutional point of view, while
we consider beneficial that central bank independence attained constitutional status, the
frequent modifications in the law that rules the FIEM have diminished its power as a
stabilization fund.
2
Introducción
Con este propósito se seleccionó el lapso 1999-2002 debido al cambio político que ha
experimentado Venezuela el cual se ha expresado en una redefinición de la estructura
institucional y en alguna medida de las bases y principios del sistema económico. Esta
tarea implicó la revisión de un conjunto de documentos de los ministerios a cargo del
área económica, en particular del de Planificación y Desarrollo, como ente coordinador
de la política económica y otros de naturaleza socio-política donde se concibe la visión
de país a la cual se aspira.
En medio de una mutación como la que signa a Venezuela, interrogarse sobre el camino
andado en materia de política económica es absolutamente pertinente toda vez que
parte fundamental del paradigma presupone una mejoría y elevación del nivel de vida
de los sujetos del nuevo proyecto de nación. Ello obligó a revisar detenidamente los ejes
fundamentales de política económica donde se articularían las medidas para que la
economía crezca en un marco de equidad.
Los resultados de este trabajo sugieren que los principales agregados macroeconómicos
y los indicadores sociales muestran un considerable deterioro durante el período bajo
consideración. Desde el punto de vista institucional se valora favorablemente que la
Constitución haya contemplado la independencia del BCV y la prohibición de
financiamiento monetario de la gestión fiscal. Similarmente, las reglas macrofiscales
contenidas en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAF)
representan un paso en la dirección de establecer la solvencia de las cuentas públicas.
3
Contrariamente, los cambios recurrentes en el FIEM han desnaturalizado su función
como instrumento para estabilizar la economía ante perturbaciones externas.
Las tres primeras partes del estudio contienen un resumen de los principales elementos
del diseño de política económica, para luego en la parte siguiente analizar los aspectos
fundamentales del plan de desarrollo nacional 2001-2007. Seguidamente, en la quinta
parte, se hace una evaluación general de la política económica para luego considerar
cambios institucionales que dan sustento a las medidas de política. Finalmente, se
avanzan las conclusiones del trabajo.
4
I. El programa económico de gobierno
5
industria de la construcción, producción agrícola primaria y agroindustrial y pequeña y
mediana industria. Sector III: servicios esenciales y gobierno. Sector IV: banca y
finanzas y sector V: la gran industria.
6
La política monetaria y cambiaria prácticamente no están desarrolladas en el programa
aunque encerraban un principio básico que guiaría la acción de la política económica
hasta enero de 2002: la estabilidad cambiaria y el fortalecimiento del valor de la moneda
nacional toda vez que se estimaba “que las fluctuaciones de nuestra moneda afectan
negativamente a la población, lo que significa una confiscación de recursos a los
sectores más vulnerables”. Tal vez lo que se quiso expresar es que las devaluaciones de
la moneda han significado un empobrecimiento de las familias debido al deterioro del
poder adquisitivo. En realidad, en Venezuela las oscilaciones del tipo de cambio
exacerban la inestabilidad macroeconómica y distorsionan la asignación de los
recursos, limitando las posibilidades de un crecimiento con estabilidad, mientras que
las devaluaciones han implicado un trasvase de recursos del sector privado que es un
importador neto al sector público que es un exportador neto.
La política financiera debía procurar una reducción de las tasas de interés a través de la
creación de un clima de confianza y seguridad institucional, en tanto que el Banco
Central de Venezuela debía propiciar la reducción del margen entre tasas activas y
pasivas, todo lo cual permitiría abaratar el financiamiento. El Programa suponía que las
tasas de interés per se o su diferencial constreñían las posibilidades de ampliación del
financiamiento a la producción sin considerar que el proceso de inversión en Venezuela
pareciera obedecer a determinantes que van más allá del costo del financiamiento
(Mendoza 2003).
7
II. El programa económico de transición 1999-2000
De acuerdo con este enfoque, una apreciación del tipo de cambio real posibilitaría una
reducción gradual de la tasa de inflación de los bienes transables lo que finalmente se
traduciría en menores tasas de inflación en la economía. Por tanto, la disminución de la
1
Este programa fue posteriormente actualizado con las políticas para el año 2000 en el documento:
“Programa Económico 2000” (MPD 2000)
8
inflación se sustentaría en un anclaje del tipo de cambio nominal, con lo cual se
ratificaba la política que se adoptó tras la instauración del sistema de bandas cambiarias
en junio de 1996. La evidencia sugiere que no se valoraron adecuadamente los costos
reales de una política anti-inflacionaria que reorientaba la demanda hacia los bienes de
origen importado en detrimento de los producidos internamente, con su consiguiente
incidencia sobre el producto, el empleo y su composición.
La política fiscal procuraba una mejora de los ingresos ordinarios, especialmente los no
petroleros y una reorientación del gasto con el objeto de aumentar su productividad
mediante la reducción de organismos públicos, simplificación de los trámites y aumento
del gasto de capital en el presupuesto. Es difícil aceptar que en un contexto de debilidad
de las cuentas fiscales se proponga una disminución de la tasa del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) de 15,5% a 14,5% con el argumento de que ello contribuye a expandir
la recaudación, tal como aseveraba el Programa de transición (MPD 2000).
9
Conviene señalar que las políticas sectoriales, en particular la política industrial, fueron
concebidas como herramientas para impulsar la diversificación de la economía y
alcanzar un crecimiento autosostenido. Se afirmaba que “estas políticas tienen por
finalidad generar una estructura industrial de mayor diversificación, especialización,
valor agregado nacional y con mayor capacidad de empleo”. Para estos propósitos
resultaba fundamental incentivar la inversión privada mediante un proceso de
concertación de los agentes involucrados en las ramas industriales y la consolidación de
las cadenas productivas.
10
Un instrumento para alcanzar la tasa de crecimiento económico prevista consistió en
destinar una fracción importante del gasto público del Gobierno Nacional y de las
entidades regionales a la formación bruta de capital fijo público, lo cual debía tener un
impacto reactivador sobre la demanda de inversión del sector privado. Actuarían como
mecanismos auxiliares de este proceso de mayor inversión, la conversión del Fondo de
Inversiones de Venezuela en el Banco de Desarrollo Económico y Social y programas
como la llamada “sobremarcha”, financiada esta última con parte de las utilidades del
BCV.
La política económica jerarquizó el anclaje del tipo de cambio para contener la inflación
con sus consiguientes impactos sobre las reservas internacionales y la tasa de
crecimiento del PIB. El Programa Económico lo expresaba claramente. “La estrategia
cambiaria y monetaria, orientada hacia la estabilización de precios, continuará
guiándose por la tesis del anclaje cambiario, para abatir los intentos especulativos o
devaluacionistas que crean estímulos a la inflación por la vía de los costos de bienes y
servicios importados.” (MPD 2001). Todavía más, repitiendo la orientación de política
económica de 1979-1982, que propició la crisis de balanza de pagos de febrero de 1983,
cuando se hizo una creencia oficial que la pérdida de reservas internacionales era
11
favorable para abatir la inflación ya que drenaba liquidez y aliviaba las presiones de
demanda (BCV 1982, 1983), se afirmaba que la estabilidad del tipo de cambio “apoyará
en la regulación de los flujos monetarios que crean presiones por excesos de liquidez,
los cuales se traducen en acicate a la inflación por la vía de la demanda, frente a las
limitaciones relativas de la oferta en el mercado de bienes y servicios reales” (MPD
2001).
Este doble rol del tipo de cambio como instrumento de política monetaria y cambiaria
que posibilitaría corregir los excesos de oferta monetaria sobre la demanda corresponde
en realidad al funcionamiento de un sistema de tipo de cambio fijo, pero sin las virtudes
de éste; de ahí que ni la política cambiaria pudiese jugar a favor de alinear los precios
relativos entre bienes transables y no transables ni la política monetaria coadyuvar a la
corrección de un eventual desequilibrio en el mercado de dinero.
Se consideraba que una sólida posición de reservas internacionales era suficiente para
permitir un deslizamiento suave del tipo de cambio dentro de la banda y de esa forma
cumplir con la estrategia contra la inflación. En esta ocasión las lecciones de las
experiencias de colapsos de balanza de pagos en Venezuela (Guerra y Pineda 2000)
parece que no fueron suficientemente aprendida en el sentido de que la estabilización
de los precios no puede depender exclusivamente de una posición de reservas
internacionales, toda vez que en una economía abierta, con tipo de cambio estable y
sujeta a shocks frecuentes de los términos de intercambio, los activos externos tienden a
oscilar abruptamente con lo cual se puede comprometer en un instante todo el esfuerzo
por reducir la inflación. Los intentos que han pretendido disminuir la inflación anclando
el tipo de cambio han concluido en fracaso en la gran mayoría de los casos (Guidotti
and Végh 1997).
El corolario de la estabilización del tipo de cambio sería tasas de interés bajas que
propiciarían una activación del crédito y consiguientemente de la economía. En un
esquema de tipo de cambio estable o semi-fijo, la tasa de interés tiende a disminuir si el
arreglo cambiario es creíble; de otro modo los agentes económicos siempre le imputan
una probabilidad positiva a una corrección del tipo de cambio y por tanto exigen un
rendimiento mayor para mantener sus activos en moneda local.
12
La reducción de la tasa de interés que propiciaría la estabilidad cambiaria contribuiría a
recuperar la demanda de inversión de la cual se esperaba un auge importante: “Las
políticas de estímulo a la demanda agregada sólo son una fase inicial de una curva de
recuperación o de auge prolongado, que debe ser la base para restablecer e incrementar
los niveles de bienestar dentro de la economía venezolana” (MPD 2001). Aún si la
demanda de bienes de inversión dependiese exclusivamente de la tasa de interés no es
del todo cierto que la estabilidad del tipo de cambio pueda contribuir a incentivarla. Más
bien lo que tiende a suceder es que la apreciación del tipo de cambio real resultante
desmejora la inversión en el sector productor de bienes transables y ello comprime el
crecimiento de la economía como pareciera haber sido el caso venezolano entre 1999 y
2002.
1. Fundamentos
13
determinan el nivel de inversión y consumo. Es imperativo elevar la tasa de inversión a
un nivel del orden del 20% del PIB”. (MPD 2001b). No solamente se trata de que la
economía crezca, el cual en sí mismo es un valor, sino también que lo haga de manera
estable, superando la volatilidad y la inflación.
2. Política macroeconómica
Este anclaje se ejecutaría, durante el período del plan, mediante un sistema de bandas
que según el Ejecutivo Nacional podría “neutralizar los ataques especulativos que
14
pueden originarse en capitales golondrinas o en expectativas irracionales a que está
expuesto el mercado monetario y cambiario” (MPD 2001b). El manejo de la política
cambiaria en Venezuela durante el esquema de bandas (Junio 1996-Febrero 2002)
sugiere que la misma fue objeto de ataques especulativos precisamente porque no tuvo
la flexibilidad necesaria para hacer frente tanto a los shocks reales como a los
monetarios que suelen impactar a la economía venezolana, toda vez que se privilegió
irrestrictamente el uso del tipo de cambio como instrumento anti-inflacionario. (Guerra
y Pineda 2000).
15
más caros que los producidos en el exterior y en el peor ese encarecimiento alcanzaba el
51,5%. El efecto deletéreo de esta pérdida de competitividad sobre el sector nacional
productor de bienes transables explica en buena medida el débil desempeño de la
actividad económica entre 1999 y 2002, no obstante los abundantes ingreso petroleros
que recibió Venezuela durante ese lapso. La filtración hacia el exterior de la corriente
de demanda que el mayor gasto propiciaba debilitó el efecto multiplicador que pudo
tener la ampliación de las erogaciones tanto del Gobierno como del sector privado.
El Plan aspira a que la tasa de interés pasiva real aumente y se torne positiva con el
objeto de “mantener el ahorro nacional como fuente de financiamiento de la inversión
nacional, complementado por crecientes recursos de capital extranjero, que serán
atraídos al fenómeno del desarrollo agrícola, industrial y de servicios” (MPD 2001). La
condición para que la tasa de interés se sitúe en valores reales positivos es que la
16
inflación esperada disminuya y ese no era el caso de Venezuela porque a pesar de que la
inflación observada estaba disminuyendo, las expectativas de inflación se mantenían
elevadas, entre otros factores por la valoración de los agentes económicos sobre la falta
de credibilidad del esquema de bandas cambiarias y la subsecuente posibilidad de una
corrección del tipo de cambio, como en efecto ocurrió en febrero de 2002.
La discusión sobre la escogencia del régimen cambiario para una economía está lejos
de haberse cancelado. Sin embargo, existe plena coincidencia en que regímenes de tipo
de cambios fijos que no están acompañados de compromiso por parte de las autoridades
fiscales y monetarias (hard peg) con ese arreglo cambiario no son creíbles y terminan en
colapso (Fisher 2001); por ello, algunos países han adoptado la dolarización y
desechado fijaciones más estrictas como la caja de conversión o menos rigurosas como
la fijación convencional del tipo de cambio que prevaleció en Venezuela hasta febrero
de 1983. No por casualidad el número de economías con tipos de cambios fijos ha
venido declinando pronunciadamente (Schmidt-Hebbel y Tapia 2001).
En una economía como la venezolana inserta en un mundo donde los flujos de capital
son la norma, expuesta a shocks recurrentes reales y monetarios, en lugar de la fijación
del tipo de cambio, se debe procurar tener la mayor flexibilidad posible para manejar la
política cambiaria y con ello abrir espacios para que una política monetaria más
independiente pueda contribuir a estabilizar la inflación.
17
firme corriente de exportación a los mercados internacionales” (MPD 2001b). Más
adelante asienta: “La industrialización constituirá el eje de la diversificación
productiva” (MPD 2001b). Resulta difícil concebir incrementos de productividad
cuando el acervo de capital en Venezuela ha experimentado una obsolecencia
importante derivada de la caída de la inversión privada. Adicionalmente, la inversión en
ciencia y tecnología, salvo en el sector petrolero y en contadas empresas, no es la
requerida para apuntalar ganancias de productividad que agreguen valor a la producción
nacional.
2
Brasil y Colombia abandonaron el sistema de bandas cambiarias en marzo y septiembre de 1999,
respectivamente, en medio de importantes depreciaciones nominales.
18
públicas discrecionales y cambiantes. Desde 1980 se han aplicado múltiples esquemas
cambiarios. Se han adoptado básicamente decisiones de corto plazo e inconsistentes con
una visión estratégica” (MPD 2001b). Ciertamente, la volatilidad impone una
restricción al crecimiento por la incertidumbre que ella supone, lo que distorsiona la
asignación de los recursos en la economía. Una de las principales fuentes de volatilidad
en Venezuela es la política fiscal, cuyo desempeño está sujeto a acontecimientos del
mercado petrolero, sin que se cuente con un verdadero fondo de estabilización que
suavice la trayectoria del gasto. De hecho, las reformas que se han introducido en el
Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) han distorsionado
la razón de ser de este instrumento al modificarse las reglas para el aporte de los
recursos por parte del Ejecutivo Nacional y aumentarse la discrecionalidad en el uso de
los montos acumulados. En estas condiciones, la volatilidad del nivel de actividad
económica se ha incrementado en el período analizado.
19
V. Evaluación general de la política económica 1999-2002
1. Política petrolera
La gran desventaja que tiene para Venezuela la política de recortes de producción es que
los impactos recesivos en la economía son inmediatos. Por ejemplo, con una
participación de 25,3% en el PIB como la de 2002, una disminución de la producción
petrolera de 10% se refleja en una caída directa del PIB total de 2,53%3. La incidencia
indirecta vendría dada por el efecto multiplicador del gasto petrolero sobre la economía
Sea PIB= PIBp+PIBnp, luego ∆PIB/PIB= (PIBp/PIB) ∆PIBp/PIBp+ (PIBnp/PIB) ∆PIBnp/PIBnp, donde PIBp es el
3
20
no petrolera. Adicionalmente, el menor nivel de actividad económica tiende a reducir la
recaudación no petrolera, con lo cual los impuestos totales pueden disminuir.
Gráfico 1
Producción de petróleo (miles de barriles diarios) y precios (US$/b)
US$/b MBD
30 3.400
3.300
25
3.200
20 3.100
3.000
15
2.900
10 2.800
2.700
2.600
0 2.500
1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
La participación fiscal ha venido reflejando una caída sostenida desde 1991 como
resultado del debilitamiento del impuesto sobre la renta y la regalía, aunque ésta última
ha tendido a recuperarse como fuente de aportación fiscal. En el caso del impuesto
sobre la renta, la trayectoria declinante de su contribución se inicia en 1992 cuando por
ese concepto se recaudó 8,2% del PIB contra 13,6% del PIB en el año previo, debido,
fundamentalmente, a la introducción de los ajustes por inflación en la expresión de los
21
estados financieros de la industria petrolera. A partir de 1996, con la declaración de
dividendos por parte de PDVSA, el fisco intenta recomponer sus fuentes de
financiamiento de origen petrolero, y en 1996 y 1997, producto del aumento de precios
y de las rondas de la apertura petrolera el impuesto sobre la renta aporta a la
recuperación de la contribución fiscal sin que se logre alcanzar los niveles de comienzo
de la década de los noventa. El mínimo histórico que se observa en la participación
fiscal en 1998 se debe a la abrupta caída de los precios en ese año. La nueva Ley de
Hidrocarburos podría contribuir a la recuperación de los ingresos fiscales petroleros
toda vez que se aumenta la regalía, la cual por definición es más fácil de recaudar que el
impuesto a la renta.
Gráfico 2
Participación fiscal como % del PIB
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Prom(1990-1997) 1998 1999 2000 2001 2002
22
Cuadro3
Estructura de la participación fiscal como % del PIB
ISLR Regalía Dividendos Total
1990-1997 8,1 3,8 0,5 12,4
1998 1,9 2,3 2,0 6,2
1999 2,1 2,6 1,6 6,3
2000 4,3 4,3 1,4 10,0
2001 2,5 2,5 3,7 9,3
2002 0,9 6,2 3,0 10,0
Fuente: Ministerio de Finanzas y BCV.
La política de limitar la producción petrolera aunque puede ser exitosa para mejorar los
precios en el corto plazo, en un horizonte más amplio constriñe las fronteras de
expansión de la industria y le quita a Venezuela participación de mercado en un
contexto en el cual nuevos productores pujan por entrar al negocio, como es el caso de
los países ribereños del Mar Caspio que poseen importantes reservas de hidrocarburos.
Por tanto, las bases de una política petrolera que maximice el aporte del petróleo a la
economía no pueden residir exclusivamente en cortes de producción para sostener un
determinado nivel de precios.
23
Las cifras sobre inversión nacional en industrias relacionadas con la actividad petrolera
no parecen fundamentar la política de mayor presencia de los capitales nacionales, en
buena medida porque no se instrumentaron reformas institucionales, como por ejemplo
la del sistema de pensiones, que permitieran la canalización del ahorro nacional hacia la
actividad económica de mayor rentabilidad en Venezuela.
Gráfico 3
Inversión petrolera (IBF) como % del PIB
%
8
0
1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
IBF petróleo (como % PIB) IBF petróleo sin convenios (como % PIB)
24
economía estaba entrando en un ciclo recesivo que se manifestó en una tasa de
crecimiento del PIB de 0,2% en 1998 que contrastaba con la de 6,4% del año previo,
como resultado, entre otros factores, de una política monetaria de corte restrictivo para
asegurar que el anclaje cambiario permitiera lograr el objetivo de inflación.
25
Según la información del Cuadro 4, desde 1948, solamente durante los períodos 1979-
1983 y 1999-2002 la tasa promedio anual de crecimiento del PIB real exhibe valores
negativos, mientras que la caída del PIB per cápita es igualmente la más pronunciada
del lapso.
Gráfico 4
Tasa media (%) de variación del PIB real
9%
7%
5%
3%
1%
48-57 59-63 64-68 69-73 74-78 79-83 84-88 89-92 94-98 99-02
-1%
-3%
26
Gráfico 5
Tasa promedio de variación (%) del PIB per capita real
5%
4%
3%
2%
1%
0%
48-57 59-63 64-68 69-73 74-78 79-83 84-88 89-92 94-98 99-02
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
Gráfico 6
Tasa promedio (%) de desempleo.
%
16
14
12
10
0
48-57 59-63 64-68 69-73 74-78 79-83 84-88 89-92 94-98 99-02
27
crecimiento económico en un contexto de mayor equidad no bastan los enunciados sino
más bien se debe contar políticas adecuadas y un entorno favorable.
Crecimiento PIB 0,0 -6,1 2,2 3,2 4,5 2,7 4,1 -8,5
Tasa de Inflación 20-24 20,0 15,0 13,4 10,0 12,3 10,1 32,1
Coeficiente de Theil
Crecimiento del PIB 0,80
Tasa de inflación 0,30
∧
2
Yt −Yt
∑ T +h
t = T +1
(h+1)
Theil =
( ) + ∑ t = T + 1 (h+1)
T + h ∧
∑
2
Yt T +h Y 2
t =T +1 h+1
Donde Yt es el valor observado, Y^ t el valor estimado y h el número de observaciones. Su magnitud oscila entre 0 y
1. Cuando el coeficiente vale 0 no existe diferencia significativa entre el pronóstico y el valor observado;
contrariamente cuando vale 1 se maximiza la discrepancia entre el pronóstico y el valor observado.
Del contraste entre los valores esperados y los observados se colige los significativos
desvíos entre ambas cifras. En particular, destacan las notables sobreestimaciones en las
28
tasas de crecimiento del PIB durante 1999 y 2002, resultados éstos que influyeron para
que el coeficiente de desigualdad de Theil se aproximar a su valor máximo.
Cuadro 6
Evaluación de los postulados del modelo
PIB por habitante % de las importaciones de bienes en
1998 = 100 el consumo de los hogares
1998 100,0 45,0
1999 92,1 40,8
2000 93,2 45,7
2001 94,0 46,5
2002 84,1 ND
Fuente: BCV e INE.
29
Gráfico 7
Participación (%) de las exportaciones no petroleras en las exportaciones totales
30
3.1. Sector real y empleo
4
La actividad económica de 2002 se vio afectada parcialmente por el paro de las actividades
empresariales privadas y de la industria petrolera que comenzó el 2 de diciembre. Tal paralización de un
mes durante 2002, contribuyó a profundizar la recesión que entre enero y septiembre de ese año se
expresó en una contracción del PIB de 5,6%. De hecho, desde el cuarto trimestre de 2001 se apreció una
notable desaceleración de la tasa de crecimiento económico y, técnicamente, la economía entró en
recesión en el segundo trimestre de 2002. Adicionalmente, indicadores de producción industrial y ventas
comerciales de octubre y noviembre de 2002 reflejan una pronunciada declinación durante esos meses;
31
la economía se hizo más errático, según la desviación estándar de la tasa de variación
interanual del PIB.
Gráfico 8
Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB
•∆π
7%
5%
3%
1%
-3%
Tasa de Crecimiento del PIB real Desviación Estandar de la Tasa de Crecimiento del PIB real
Cuadro 7
Indicadores del sector real y del empleo
Variación Variación % Variación % Inversión Tasa de
% del PIB del PIB Pet. del PIB No Pet privada como % Desempleo
del PIB
1998 0,2 2,0 -0,9 10,5 11,0
1999 -6,1 -7,4 -5,4 9,3 14,5
2000 3,2 3,2 3,0 9,2 13,2
2001 2,8 -0,9 3,8 9,9 12,8
2002 -8,9 -12,6 -6,6 8,5 (*) 16,6 (0ct)
Fuente: BCV e INE
(*) Estimado
32
El comportamiento de la economía anteriormente reseñado ocurrió en un contexto de
importantes aumentos de la demanda agregada interna nominal y particularmente del
gasto de consumo de gobierno, que se expandieron a tasas promedios anuales de 17,9%
y 26,5 %, respectivamente lo que sugiere que los impulsos del incremento del gasto no
se tradujeron en un nivel superior de actividad económica sino que más bien se
expresaron, por una parte, en inflación y por la otra en presiones sobre el sector externo
debido a la política cambiaria que auspiciaba la estabilidad del tipo de cambio con
propósitos anti-inflacionrios.
Tras la adopción del sistema de bandas cambiarias en julio de 1996, la política anti-
inflacionaria se sustentó esencialmente en la estabilidad del tipo de cambio, con mayor
énfasis entre febrero de 1999 y febrero de 2002, cuando hubo que abandonar el régimen
cambiario y adoptar un esquema de flotación administrada mediante subastas de divisas.
33
Esa estrategia contra la inflación se vio favorecida por una sólida, aunque con tendencia
a la baja, posición de reservas internacionales del BCV producto de la mejora de los
precios del petróleo en 1999 y 2000. Hasta enero de 2002 la política cambiaria cumplió
una especie de rol dual: por una parte servía para estabilizar el tipo de cambio mediante
la intervención del BCV en el mercado de divisas y por la otra, esa presencia del
Instituto Emisor permitía que el exceso de oferta monetaria se drenara a través de las
transacciones externas, con lo cual el régimen cambiario se asemejaba a uno de paridad
fija.
El efecto más visible del anclaje cambiario fue el descenso de la inflación después de
1998 (35,8%) hasta bordear el nivel de un dígito en 2001, cuando alcanzó 12,3%. Es
importante destacar, sin embargo, que desde el segundo semestre de 2000 se observó
que el ritmo al cual disminuía la inflación era cada vez menor lo que sugería que el
anclaje del tipo de cambio como instrumento contra la inflación se estaba agotando. Tal
desgaste obedecía al hecho de que existían expectativas de depreciación que se
gestaron producto de una política fiscal que era inconsistente con la política cambiaria
que procuraba mantener la estabilidad del tipo de cambio.
34
Gráfico 9
INFLACIÓN INTERNA, INFLACIÓN INTERNACIONALY DEPRECIACIÓN DEL
TIPO DE CAMBIO NOMINAL
(%) (%)
35,0 30,0
30,0
25,0
25,0
20,0
20,0
15,0
15,0
10,0
10,0
5,0
5,0
0,0 0,0
E99 A J O E00 A J O E01 A J O
35
Cuadro 8
Indicadores de inflación
Tasa de inflación Tasa de inflación según Precios relativos: No transables/
el Núcleo inflacionario transables, 1998=100
1998 35,8 29,4 100,0
1999 23,6 19,2 115,8
2000 13,4 12,3 122,8
2001 12,3 11,3 125,0
2002 31,2 31,2 118,4
Fuente: BCV
Dos hechos que vale destacar de esta experiencia son los siguientes: en primer lugar,
desde el punto de vista de la formulación de política, el uso del tipo de cambio para
abatir la inflación en un marco en el cual los fundamentos fiscales y monetarios de la
economía no están consolidados entraña costos muy elevados en términos de actividad
económica y riesgos ciertos de rebrote de la inflación, y en segundo lugar, parece que el
efecto transferencia (pass through) desde la depreciación del tipo de cambio hacia los
precios ha venido disminuyendo. Este último hecho puede mantenerse si la política
macroeconómica mantiene un tono astringente en un escenario de importantes
depreciaciones nominales y tendencia a la expansión monetaria para financiar el gasto.
36
3.3 Sector externo y tipo de cambio
5
Calculado con el saldo activo de la cuenta otra inversión del sector privado de la cuenta financiera de la
balanza de pagos más el 50% de la partida de errores y omisiones.
6
A partir de la identidad del producto interno bruto (PIB) por componentes de la demanda
PIB=C+I+G+X-M, donde C es el consumo, I la inversión, G el gasto del gobierno, X lasa exportaciones y
M las importaciones, restando en ambos lados los impuestos T, se obtiene que X-M= (S-I)+(T-G),
correspondientes al ahorro privado y público, respectivamente.
37
sugiere que las salidas de capital se acentuaron a partir de 1998, y alcanzaron su
máximo en 2002, como expresión del ataque especulativo que enfrentó la moneda
venezolana a lo largo de ese año y que concluyó con el abandono del sistema de bandas
cambiarias en febrero de 2002.
Desde la perspectiva del crecimiento de mediano plazo, la filtración del ahorro nacional,
equivalente a aproximadamente 6,0% de PIB cada año, constituye una restricción
importante que limita las posibilidades de financiamiento de la inversión De esta
manera, la transferencia de activos financieros desde Venezuela hacia el resto del
mundo entraba el circuito de la acumulación de capital que debe imperar en una
economía para ella que pueda expandirse de forma autosostenida.
Las causas que motivan estos movimientos de capital han sido objeto de atención
justamente por los efectos perniciosos que causa tanto sobre el crecimiento como sobre
la estabilidad cambiaria. Aunque no haya estudios concluyentes sobre el tema, en
Venezuela, en el período analizado, las salidas de capital parecen obedecer a dos
razones principales. En primer lugar, a las expectativas de ajuste del tipo de cambio
presentes en la economía durante la vigencia del sistema de bandas y en segundo lugar,
a la percepción, de parte de los agentes económicos, acerca del eventual
cuestionamiento de las libertades económicas aunque el mismo no se haya
materializado.
38
3.4 Finanzas públicas y política fiscal
Para el año 2002, en vista del deterioro del mercado petrolero se contempló una
reducción del gasto primario en aproximadamente 1,0% del PIB y se previó un aumento
39
importante de la recaudación no petrolera, principalmente por conceptos de IVA,
impuesto sobre la renta y aduanas. Con motivo del abandono del sistema de bandas
cambiarias en febrero de 2002, se estimó que el sistema de precios había perdido el
ancla nominal, razón por la cual la política fiscal y monetaria, en lugar de la cambiaria,
pasarían a desempeñar el papel de referencia en la determinación de los precios. Ante la
desmejora de la situación fiscal durante el segundo trimestre de 2002, el gobierno
formuló el programa de ajuste denominado “Propuestas para el consenso” (MPD 2002)
cuyos objetivos eran los siguientes:
Los resultados de las cuentas fiscales durante el lapso 1999-2002 sugieren que las
finanzas públicas en Venezuela continúan mostrando la vulnerabilidad secular que las
ha caracterizado en períodos anteriores y que persiste la tendencia estructural al déficit
como resultado de la insuficiencia de los ingresos para financiar el gasto (Rodríguez
2002). La posición deficitaria del Gobierno Central es todavía más aguda si considera
que una fracción de las utilidades del BCV entregadas al fisco nacional forman parte del
financiamiento y por tanto no deberían incluirse en como parte de los ingresos
ordinarios.
40
Cuadro 10
Indicadores fiscales en % del PIB
Superávit o Superávit o déficit Ingresos Gasto Total Deuda pública
déficit ajustado (*) Totales interna
1998 -4,2 -4,3 16,4 20,6 4,3
1999 -2,2 -2,2 16,6 19,1 5,3
7
A partir de ρt =Bt/PtYt, donde B es el monto de bonos emitidos por el gobierno para financiarse, P el
nivel de precios y Y el ingreso real, diferenciando ρt y asumiendo que el déficit fiscal se financia con
bonos públicos en lugar de dinero, después de algunas operaciones algebraicas se obtiene ρt+1= (1+r-y) ρt
41
Gráfico 10
Tasas real de interés de los bonos del Gobierno (%) y variación del PIB real (%)
14 20%
12 15%
10 10%
8 5%
6 0%
4 -5%
2 -10%
0 -15%
1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
siendo y la tasa de crecimiento del PIB y r la tasa real de interés. Para que el saldo de la deuda mantenga
una trayectoria estable en el tiempo, ∂ ρt+1/∂ ρt < 1, lo que implica que r<y.
42
En la conformación de los ingresos no petroleros destaca las declinaciones que
muestran tanto la recaudación por IVA (9,4 puntos porcentuales) como por impuesto
sobre la renta (2,0 puntos porcentuales), durante el período 1999-2002, las cuales
fueron más que compensadas por los aumentos de las aportaciones del IDB (12,0 puntos
porcentuales) y las utilidades del BCV (13,1 puntos porcentuales). Ello sugiere que las
finanzas públicas se han tornado más dependientes de ingresos de naturaleza no
recurrente. Utilizar este tipo de impuestos que proveen recursos de manera
relativamente fácil, desestimula el diseño y aplicación de una verdadera reforma fiscal
que le confiera mayor estabilidad a los ingresos del gobierno.
Cuadro 11
Ingresos fiscales como % del total
Llama la atención que un impuesto con una alta capacidad recaudadora como el IVA
haya disminuido su aportación a los ingresos totales. Esto podría sugerir un importante
deterioro de la capacidad administrativa de la autoridad fiscal (SENIAT) o que la base
impositiva se ha mermado como resultado del aumento de exenciones, elusiones y la
informalización de la economía. En todo caso, Venezuela está muy lejos de la meta
óptima para un impuesto como el IVA que establece que la recaudación en términos del
PIB debería ser la mitad de la alícuota: con una tasa de 15,0% en 2002 la recaudación
apenas alcanzó a 3,5% del PIB.
43
Gráfico 11
Recaudación del IVA como % del PIB
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1998 1999 2000 2001 2002
Este diseño e instrumentación de la política cambiaria limitaba los grados de libertad del
BCV para aplicar una política monetaria independiente con el objeto de ejecutar el
mandato de la estabilidad de precios. Así, en un esquema de estabilidad del tipo de
cambio y donde la variable intermedia de la política monetaria era el dinero base, la
actuación del Instituto se resumía en manejar el crédito interno para alterar la
composición de la base monetaria entre reservas internacionales y crédito interno.
44
incidían sobre la demanda de reservas internacionales, por cuanto un nivel elevado de
activos externos garantizaría un deslizamiento suave del tipo de cambio. De esta
manera, el mecanismo de transmisión de la política monetaria implícito en el
funcionamiento del sistema de bandas no podía otorgarle espacios de activismo a la
política monetaria y de esa forma regular las presiones de demanda en la economía. Los
excesos de oferta monetaria que generaba el gasto se destruían en el mercado cambiario
o se retenían en el BCV transitoriamente en forma de pasivos no monetarios cuando se
emitían títulos propios como era el caso de los TEM.
45
acciones se intentaba calmar el mercado cambiario al propiciar una mayor demanda por
activos denominados en moneda nacional.
En estas condiciones, se optó por una estrategia de política monetaria flexible que
tomando en consideración el rol de los agregados monetarios, permitiera ajustar la tasa
de interés de forma tal de señalizar a los mercados el tono de la política monetaria. La
tasa de interés se modificaría cuando las autoridades monetarias evaluaran la existencia
de presiones inflacionarias que excedan la meta anunciada. Los criterios para ajustar la
tasa de interés eran las expectativas de inflación, las proyecciones de inflación,
indicadores de actividad económica, entre otros.
8
La regla de Taylor postula que la tasa de interés de corto plazo debe ajustarse según la siguiente
fórmula: it-πt = (it-1-πt-1) + α (πt-π*)+β (yt-y*), donde i es la tasa de interés de corto plazo, π la tasa de
inflación, y la tasa de variación del PIB, las variables con asterisco denotan la tasa objetivo de inflación y
de crecimiento de PIB, respectivamente. Así, la autoridad monetaria induce cambios en la tasa de interés
de corto plazo tomando en cuenta los desvíos de la inflación y el producto.
46
monetización alcanzó 28,4%; situación que dificulta la instrumentación de la política
monetaria. De esta manera, las continuas disminuciones de la demanda de dinero y la
escasa disponibilidad de instrumentos de política monetaria potenciaban el exceso de
oferta monetaria con su consiguiente incidencia sobre los precios de los bienes,
particularmente los no transables, y el tipo de cambio.
Gráfico 12
M2 real y grado de monetización de le economía
% Millones de Bs.
40 120.000
35
100.000
30
80.000
25
20 60.000
15
40.000
10
20.000
5
0 0
PROM(90-97) 1998 1999 2000 2001 2002
M2 real M2/PIB
47
las tasas de interés se mantuvieran relativamente elevadas, situación que amenazaba
con profundizar la recesión que se inició en el tercer trimestre de 1998.
Durante 1999, 2000 y el primer semestre de 2001, la política orientada a bajar las tasas
de interés acompañó al menor ritmo de depreciación del tipo de cambio nominal y ante
presiones en el mercado cambiario, la tasa de interés tendía a subir para forzar a una
recomposición de los activos financieros a favor de los denominados en moneda
nacional.
48
Gráfico 13
Comportamiento de la tasa de interés activa y el tipo de cambio.
5% 45%
4%
40%
3%
35%
2%
30%
1%
25%
0%
20%
-1%
15%
-2%
-3% 10%
Octubre
Octubre
Octubre
Abril
Abril
Abril
Agosto
Agosto
Agosto
Febrero
Diciembre-99
Diciembre-00
Junio
Febrero
Junio
Febrero
Diciembre-01
ACTIVAS DEPRECIACIÓN DEL TC Junio
No obstante esta política de propiciar una reducción de la tasa de interés, que debió
favorecer la actividad bancaria, los indicadores que reflejan la gestión crediticia y la
solvencia del sistema financiero mostraron en 1999 marcados signos de deterioro. En
concreto, el índice de intermediación, que mide la cartera de crédito vigente en relación
con los depósitos totales, acusó una disminución como resultado del menor nivel de
actividad económica; similar comportamiento mostró la cartera de crédito respecto al
activo. Igualmente, los índices de liquidez inmediata (disponibilidades/depósitos), la
cartera morosa y el índice de suficiencia patrimonial (patrimonio/activo)
experimentaron una desmejora.
49
Cuadro 12
Indicadores del sistema financiero
Intermediación9 Cartera Liquidez Suficiencia Cartera Crédito
de inmediata11 patrimonial12 morosa13 al
10
crédito gobierno
14
9
(Cartera de crédito vigente/depósitos).
10
(Cartera de crédito total/activos).
11
(Disponibilidades/depósitos)
12
(Pasivo/patrimonio).
13
(Cartera demorada y en litigio/patrimonio)
14
(Inversiones en valores/activo total)
50
Gráfico 14
Crédito al sector privado como % del PIB
14
12
10
0
97 98 99 00 01 02
La salud del sistema financiero, evaluada según los indicadores de liquidez inmediata,
suficiencia patrimonial y morosidad de la cartera de crédito, igualmente ha empeorado.
Las disponibilidades en términos de los depósitos exhiben una reducción que alcanza su
valor máximo al cierre de 2002, comportamiento que reitera la cartera morosa. El
indicador de suficiencia patrimonial aunque registra declinaciones en 1999 y 2000, se
recupera en 2001 y 2002, como resultado de diversos factores, entre ellos la
disminución de la actividad bancaria, la concentración de activos en créditos de menor
riesgo regulatorio como es el caso de los bonos de la deuda pública, la capitalización de
las utilidades cambiarias y por el efecto sobre patrimonio de algunas fusiones bancarias.
51
riqueza que caracterizan a Venezuela, se plantean un conjunto de lineamientos, a saber
(MPD 1999):
• “La situación de pobreza en el país será combatida con políticas públicas globales,
con políticas públicas sectoriales y con la participación del sector privado”.
• “Desde la perspectiva global, la pobreza se combatirá con base en un modelo de
desarrollo humanista, autogestionario y competitivo…”
• “Desde la perspectiva sectorial es necesario iniciar el proceso de transición de una
política asistencialista (….) hacia una política de corte integral, estructural…”.
Por todo ello, “El carácter integrador de la política social debe apuntar y contener
propuestas en el corto plazo que permitan atacar y disminuir los niveles de pobreza”.
(Subrayado nuestro).
52
se ha contraído y más bien es la ocupación en el sector informal la que ha actuado de
manera compensatoria frente al crecimiento de la desocupación abierta.
Gráfico 15
Comportamiento de la inversión y la tasa de desempleo
% %
17 14
16 12
15 10
14 8
13 6
12 4
11 2
10 0
1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
Gráfico 16
Composición (%) de la ocupación entre empleo formal e informal
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1.998 1.999 2.000 2.001 2.002
53
En consecuencia, al aumentar la tasa de desempleo y el grado de informalidad sin que
exista un esquema eficiente de seguro al paro y de seguridad social, los niveles de
pobreza se incrementaron durante el lapso 1999-2002. Efectivamente, la caída del
ingreso medio de los hogares ha compensado con creces la moderación del aumento del
valor de la canasta de consumo entre 1999 y 2001 lo que se ha manifestado en la
expansión del número de hogares cuyo ingreso no es suficiente para adquirir la canasta
alimentaria o la canasta de bines y servicios. En 2002, como resultado de la aceleración
de la tasa de inflación, y del estancamiento del ingreso medio, el ingreso real disminuyó
y por tanto los hogares que no pudieron adquirir las canastas de consumo aumentaron
respecto a los tres años anteriores. Así, entre 1998 y 2001, el número de hogares en
situación de pobreza15 pasó de 2.358.354 en 1998 a 2.946.138 en el primer semestre de
2002, correspondientes a 57,6% y 63,4% de hogares pobres, cada uno de esos años. En
términos absolutos, ello significa que 3.056.476 personas pasaron a engrosar la pobreza,
siguiendo el criterio del INE de que cada hogar esté conformado por 5,2 personas.
Gráfico 17
Ingreso promedio real (Bs de 1997)
Bs.
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
1998 1999 2000 2001 2002
15
Aquí se utiliza la metodología de Riutort (2002), según la cual los hogares en situación de pobreza son
aquellos con un nivel de ingreso inferior al valor de la canasta de consumo de bienes y servicios, en tanto
que quienes están en pobreza crítica lo conforman aquellos cuyo ingreso no es suficiente para adquirir la
canasta alimentaria.
54
Cuadro 13
Hogares pobres y porcentaje de pobres
55
Gráfico 18
Gasto social como % del PIB
14
12
10
0
Prom(1990-1997) 1998 1999 2000 2001
1. Constitución Nacional
En lo relativo a la política fiscal, se contempla que “La gestión fiscal estará regida y
será ejecutada con base en principios de eficiencia, transparencia, solvencia, (cursiva
nuestra) responsabilidad y equilibrio fiscal” (Artículo 311). Igualmente, se establece que
los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. El
principio de solvencia alude al hecho de que el valor presente neto de los flujos de
56
ingresos sea suficiente para cancelar el servicio de la deuda. Ello remite a una
evaluación de largo plazo que implica la selección de una tasa de descuento apropiada
para valorar esos flujos de ingreso. No obstante, la noción de equilibrio fiscal es clara:
los ingresos ordinarios deben ser suficientes para financiar el gasto ordinario. La
información contenida en el Cuadro 10 sugiere que el lapso 1999 y 2002 se
caracterizo, precisamente, por el desequilibrio toda vez que en cada uno de esos cuatro
años las cuentas del gobierno presentaron déficits.
La Constitución, de manera correcta, pauta que “El sistema tributario procurará la justa
distribución de las cargas públicas según la capacidad económica de los contribuyentes,
atendiendo al principio de progresividad…” (Artículo 316). La información
proporcionada por la administración tributaria sugiere que el impuesto más progresivo
como es el de la renta no tiene la capacidad de recaudación de los impuestos indirectos
y que durante el lapso 1999-2002 en realidad se ha profundizado la tendencia a utilizar
más intensamente los tributos indirectos, como es el caso del impuesto al débito
bancario.
Las facultades monetarias del Estado se le otorgan al BCV, cuyo objetivo fundamental
“es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad
monetaria” (Artículo 318). También se consagra con rango constitucional la autonomía
del Instituto Emisor para la formulación de las políticas de su competencia. Una
interpretación razonable del Artículo 318 de la Constitución es que la estabilidad de
precios es el mandato que el legislador confiere al Banco Central de Venezuela. Esta
lectura se refuerza con el último párrafo del citado artículo cuando asienta que: “Para el
adecuado cumplimiento de su objetivo (cursivas nuestra), el Banco Central de
Venezuela tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria,
participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y
las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que
establezca la ley”
Como puede observarse, la expresión “su objetivo” está en singular, lo que sugiere que
la motivación del Constituyente al incluir este artículo fue procurar que el BCV se
concentre en la estabilidad de precios. Continuando con el análisis del primer párrafo
del artículo 318, las expresiones estabilidad de precios y preservar el valor interno de la
57
moneda son sinónimos por cuanto si los precios son estables se mantiene, de hecho, el
poder de compra interno de la moneda.
Este enfoque de política económica es una variante del utilizado por el Banco de la
Reserva de Nueva Zelanda en el cual se establece un Policy Target Agreement, donde
se define una meta explícita de inflación (Leiderman y Svenson 1995) y se prevén
sanciones por su incumplimiento. En el caso de Venezuela el acuerdo pretende
alcanzar tres objetivos simultáneamente: crecimiento, inflación y balance externo. Ello
58
hace extremadamente complicada la tarea toda vez que las autoridades deben contar con
al menos tres instrumentos de política, de otra manera por definición no se podrían
alcanzar los objetivos. Por ello, en realidad, la Constitución, solamente es compatible
con un sistema de cambio flexible que permita contar con el manejo de política
cambiaria y su consecuente independencia para instrumentar la política monetaria. En
caso contrario, no es concebible que exclusivamente con el uso de la política fiscal
puedan lograrse los tres objetivos. Además de esta consideración conceptual, existe
todavía la restricción de que la meta de crecimiento está condicionada por las
repercusiones sociales que tal crecimiento pueda generar.
59
Fondo para el Rescate de la Deuda. Las aportaciones serían por cuatro conceptos:
impuestos sobre la renta causado por las empresas que se dedican al negocio petrolero,
los ingresos por impuestos a la explotación del petróleo y gas, por los dividendos
decretados y pagados por Pdvsa y los ingresos por impuesto sobre la renta sobre
ingresos que perciba Pdvsa de compañías privadas que participen en la apertura
petrolera. Los tres primeros se calcularían sobre el exceso promedio de dichos ingresos
recaudados en los últimos cinco años. En cada caso, el Gobierno compraría las divisas
al BCV para posteriormente pasarlas al fondo. Los recursos del FIEM provienen de los
aportes que harían la República, Pdvsa y las entidades estatales, una vez que el
Ejecutivo Nacional realice la transferencia de recursos al fondo.
Basado en la Ley Habilitante del 26 de abril de 1999, se dictó un decreto con fuerza de
ley que reforma la ley del FIEM. Uno de los cambios más importantes fue el
concerniente al hecho de que una vez que los recursos del FIEM excedan el 80% del
promedio de las exportaciones petroleras en los últimos cinco años, el excedente se
distribuiría según la siguiente regla: de lo correspondiente a la República, un 40% iría al
Fondo Único Social, un 25% al Fondo de Rescate de la Deuda y el 35% restante al
Fondo de Inversiones de Venezuela. Los recursos de las entidades estatales se
destinarían al financiamiento de proyectos de inversión y el apartado de Pdvsa tendría el
uso que dictamine el Presidente de la República.
60
los precios de exportación superen ese valor, después de deducir los impuestos
correspondientes. Similarmente, cuando los ingresos por exportación disminuyan por
debajo de US$ 9,0, el FIEM transferirá recursos a Pdvsa. Adicionalmente, se introdujo
un elemento de discrecionalidad, por cuanto el Presidente de la República quedó
facultado para autorizar el empleo de los ingresos cuando el monto acumulado en el
FIEM exceda el 80% del promedio de las exportaciones petroleras de los últimos cinco
años (Artículo 26). Es cuestionable tomar como referencia para hacer los aportes al
fondo de estabilización un precio determinado, por cuanto en un contexto de cortes de
producción un precio superior puede significar menores ingresos, lo que forzaría la
emisión de deuda para cumplir con los dichos aportes.
61
Una consideración de más alcance tiene que ver con el Artículo 321 de la Constitución
que norma: “Se establecerá por ley un fondo de estabilización macroeconómica
destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles municipal,
regional y nacional, ante las fluctuaciones de los ingresos ordinarios”. Aunque puede
reconocerse la bondad de un fondo de estabilización, es cuestionable que se reglamente
constitucionalmente la estabilidad de los gastos del Estado a los distintos niveles de
gobierno porque tal vez la fuente de mayor volatilidad es la gestión del Gobierno
Central. Adicionalmente, no existe consenso acerca de que la forma óptima de regular
la volatilidad sea mediante un fondo de estabilización ante alternativas como mejorar la
gestión de tesorería del Gobierno, todo ello sin considerar los costos cuasifiscales de un
fondo de estabilización que generalmente coloca sus recursos a una tasa de interés
inferior a la que obtiene el Ejecutivo por la emisión de deuda en los mercados
financieros internacionales.
ordinarios. La ley establece que el ajuste fiscal no debe realizarse en el último año,
de manera que tácitamente sugiere que debe procurarse el equilibrio interanual.
b. El límite máximo del gasto causado. Esto es: bt*=Gt/PIBt, donde b* es el límite
máximo de gasto, G el gasto total causado y PIB el producto interno bruto. Nótese
que para cada año debe definirse el límite de gasto. Adicionalmente, se prevé que la
cuantificación de b* debe acompañarse de los resultados fiscales primarios y del
resultado primario no petrolero.
c. El límite máximo de endeudamiento de acuerdo a los requerimientos de
sostenibilidad fiscal. La ley plantea que ese límite sea “prudente” con respecto al
62
tamaño de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad de generar
ingresos fiscales. Claramente, existe una ambigüedad acerca de lo que es un nivel
prudente y también sobre la definición de ese nivel con relación a tres variables.
Hubiese sido preferible su definición en términos del PIB, en vista de la imprecisión
de lo que significa “inversión reproductiva” y “capacidad de generar ingresos
fiscales”.
Estas reglas macrofiscales entrarían en plena vigencia para los ejercicios fiscales del
período 2005-2007, toda vez que se necesitaría previamente crear condiciones
institucionales para que dichas reglas puedan aplicarse.
Conclusiones
63
Parte importante del comportamiento de la economía durante 1999-2002 es el resultado
del diseño y aplicación de la política económica. El mantenimiento del anclaje
cambiario cuando la inflación de los socios comerciales era sustancialmente inferior a la
de Venezuela y sus monedas se depreciaron en términos reales, restó competitividad al
sector productor de bienes transables lo que inhibió su crecimiento al desplazar la
demanda hacia los bienes importados. Adicionalmente, la apreciación acumulada del
tipo de cambio real y una política fiscal claramente expansionista a partir de 2001, se
combinaron para sostener niveles relativamente elevados de las tasas de interés que
incidieron sobre la demanda interna. De esta manera, la política fiscal se hizo
inconsistente con la del anclaje cambiario, una de cuyas manifestaciones fue los
recurrentes ataques especulativos y la posterior crisis de balanza de pagos en febrero de
2002.
Los indicadores disponibles para el período 1999-2002 sugieren que el ingreso real ha
disminuido de manera importante, ha aumentado la fracción del consumo privado
cubierto con importaciones y la economía es menos diversificada desde el punto de
vista de la composición de sus exportaciones, con lo cual se ha incrementado su
vulnerabilidad frente a las oscilaciones de los precios del petróleo en el mercado
internacional.
Las tasas de crecimiento del PIB per cápita y del PIB real experimentaron un
decrecimiento promedio anual de 4,24% y 2,34%, respectivamente, las contracciones
más pronunciadas de un período que se inicia en 1948. Similarmente, en el lapso
analizado la tasa de desempleo exhibe registros superiores a los que había reflejado la
economía venezolana desde que se cuantifica ese indicador. En materia de inflación,
hasta 2001, la tendencia era claramente favorable a lo que contribuyó la política de
estabilidad del tipo de cambio no obstante el desajuste de las cuentas fiscales. En 2002,
la tasa de inflación se triplicó con relación al año previo, como resultado de la
corrección de la apreciación acumulada del tipo de cambio real. El menor nivel de
actividad económica, la caída del ingreso real, el aumento de la desocupación y el
rebrote de la inflación se conjugaron en un incremento de los niveles de pobreza. Así,
el porcentaje de pobreza general saltó de 57,4% en 1998 a 64,1% en 2002, en tanto que
la pobreza crítica pasó de 28,8% en 1998 a 33,1% en 2002.
64
La gestión de las finanzas públicas continúa mostrando el déficit estructural que la ha
caracterizado. Es notorio el aumento persistente de la deuda interna, la cual al cerrar en
2002 en 11,4% del PIB puede comprometer en el futuro inmediato la sostenibilidad de
las cuentas fiscales. La conformación de los ingresos no petroleros sugiere que han
ganado importancia impuestos indirectos no recurrentes como es el caso del débito
bancario y otras fuentes de recursos como las utilidades del BCV toda vez que el
impuesto a la renta ha perdido peso como instrumento de financiamiento. Destaca la
declinación de la aportación del IVA como proporción del PIB, la cual en 2002 se cifró
en 3,5% aún cuando la alícuota se situó en 15,0%.
La política cambiaria que propició la estabilidad del tipo de cambio condicionó las
acciones de política monetaria. Hasta febrero de 2002, la principal herramienta de
política monetaria era la venta de divisas con su efecto astringente sobre la liquidez
excedente. No obstante esta restricción para el manejo monetario, el BCV procuró la
consecución de la tasa de inflación anunciada al propiciar el mantenimiento de un nivel
de reservas internacionales que sustentara la estabilidad del tipo de cambio, utilizando
una combinación de aumentos de la tasa de interés cuando ello era factible y mayor
presencia en el mercado de cambios. A lo largo del período, los indicadores muestran un
deterioro de la intermediación financiera y un aumento del financiamiento al gobierno al
tiempo que se observa una desmejora en los índices de solvencia del sistema bancario.
65
Referencias
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