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Revista Ps Cincias Sociais. v. 1 n. 11 So Luis/MA, 2009

A GESTO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA DAS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

Roberto Rocha*

*Professor de Sociologia da Universidade Federal do Piau - UFPI

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RESUMO

Este artigo analisa o novo formato da gesto das polticas pblicas, constituindo-se parte do processo de
redesenho institucional implementado no pas na dcada de 1990. Este novo formato, legitimado pela
Constituio Federal de 1988, instituiu a descentralizao e a participao como eixos centrais do
processo de democratizao da gesto pblica brasileira, nas trs esferas de governo: federal, estadual e
municipal. Nesta perspectiva, os Conselhos Gestores se tornam o novo locus de articulao poltica em
busca da definio e formulao de polticas pblicas, atravs da interao entre os atores inseridos
nesses espaos.

Palavras-chave: Gesto Pblica. Polticas Pblicas. Descentralizao. Participao.

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ABSTRACT

This research analyzes the new format of management of public politics, taking part of the institutional
rearrangement implemented in this country since the 90s. This new format, legitimated by the Federal
Constitution of 1988, instituted decentralization and participation as central axes of the democratizing
process of brazilian public management in the federal, state, and municipal spheres. In this perspective the
Management Councils become the new locus of political articulation searching for the definition and
formulation of public politics, through the interaction of the many actors present in these spaces.

Keyword: Public Management. Public Politics. Decentralization. Participation.

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1 INTRODUO

O contexto poltico e social brasileiro, desde as ltimas dcadas do sculo passado, tem sido
marcado pelo processo de redefinio do papel do Estado, a partir da universalizao dos direitos de
cidadania, descentralizao e gesto democrtica das polticas pblicas. Trata-se, assim, de um novo
formato institucional, legitimado pela Constituio Federal de 1988, integrante do processo de
implementao da gesto descentralizada e participativa, que ocorreu no Brasil nos anos de 1990, nas
esferas municipal, estadual e federal.

A Constituio Federal, ao assegurar, dentre os seus princpios e diretrizes, a participao da

populao por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes
em todos os nveis (Art. 204), institui, no mbito das polticas pblicas, a participao social como eixo
fundamental na gesto e no controle das aes do governo. Aps a sua promulgao, o grande desafio
passou a ser a regulamentao dos preceitos constitucionais a fim de se efetivar a to sonhada
participao popular. Iniciou-se, desde ento, uma intensa mobilizao e articulao dos diversos
segmentos sociais organizados, no sentido de se estabelecerem os mecanismos jurdicos legais
necessrios gesto descentralizada das polticas pblicas.

Nesse novo formato institucional, surgem os Conselhos Gestores1 como um novo padro de
interao entre governo e sociedade, exigindo-se dos cidados uma atuao efetiva, por meio de
processos interativos, no mbito da gesto pblica. Esse modelo de gesto absorve em sua estrutura
vrios segmentos da sociedade, passa a se constituir o novo locus de articulao poltica na defesa pela
democratizao da gesto das polticas pblicas, atravs dos quais sujeitos diversos interagem no
processo de deliberao, gesto e controle social das polticas pblicas, nas diversas reas sociais.

Convm, ento, levantar os seguintes questionamentos: Como consolidar um novo formato na

gesto pblica que tenha como eixo basilar a democratizao e a participao social na implementao
das polticas pblicas? Em que medida o cenrio atual possibilita de fato a consolidao da gesto pblica
descentralizada e participativa? A participao da sociedade civil est mesmo delineando novas
tendncias na gesto das polticas pblicas? Tais questes indicam a necessidade da discusso sobre a
gesto participativa na sociedade brasileira, o que significa compreender at onde se pode falar em
constituio de novas formas de gesto das polticas pblicas no Brasil, como resultados dos encontros e
desencontros na relao entre Estado e Sociedade Civil.

2 O PROCESSO DE REDEFINIO INSTITUCIONAL DA GESTO PBLICA BRASILEIRA

A dcada de 1980 foi marcada, no Brasil, por profundas mudanas sociais, polticas e
institucionais, reflexos do intenso processo de busca pela democratizao da gesto pblica brasileira.
Nesse cenrio, comeam a ser travados fortes embates entre o poder estatal, movimentos sociais e
organizaes da sociedade civil, desencadeando-se uma trajetria de lutas pela ampliao democrtica,
que visava assegurar a participao da sociedade nos processos decisrios da gesto e controle dos
recursos pblicos.

Esse processo de mudanas fruto do contexto de luta e mobilizao dos mais diversos
segmentos sociais e entidades da sociedade civil, organizados, a partir da dcada de 1970, em prol da
conquista de melhores condies de vida e da necessidade de democratizao do Estado. Com a
abertura poltica brasileira, ocorrida nos anos de 1980, que inicia o processo de ruptura com o poder
autoritrio e centralizado do regime militar (vigente at ento), intensifica-se esse iderio participacionista,
em que os mais diversos setores organizados da sociedade buscavam construir formas e encontrar
instrumentos capazes de influenciar as administraes pblicas no pas.

Na Constituio Federal de 1988 encontram-se claros sinais da luta pela democratizao da

gesto pblica, quando nela se garantiu, por exemplo, o princpio da gesto descentralizada e
participativa. Nos artigos 204 e 227, a Carta Constitucional assegura a participao da populao, por
meio de organizaes representativas, no processo de formulao e controle das polticas pblicas em
todos os nveis da gesto administrativa (municipal, estadual e federal).
 A Constituio de 1988 apresenta, com efeito, uma nova configurao da gesto das polticas
pblicas, instituindo novos mecanismos nos processos de tomada de decises, o que faz emergir um
regime de ao pblica descentralizada, no qual so criadas formas inovadoras de interao entre
governo e sociedade, atravs de canais e estratgias de participao social, como se d com os
Conselhos Gestores. , alis, a instituio dessas novas formas de interao que sinaliza a emergncia
de novos padres de governo, baseados na gesto democrtica, centrada em trs eixos fundamentais,
como a maior responsabilidade dos governos em relao s polticas sociais e s demandas dos seus
cidados; o reconhecimento dos direitos sociais; e a abertura de espaos pblicos para a ampla
participao cvica da sociedade (SANTOS JNIOR, 2001, p. 228).

Na dcada de 1990, assiste-se a um processo de regulamentao da gesto descentralizada

das polticas pblicas em diversas reas sociais (sade, educao, assistncia social, etc), com a
insero da participao da sociedade civil, via Conselhos Gestores, na sua formulao e controle. Nesse
sentido, tais Conselhos passam a ser considerados canais de participao mais expressivos da
emergncia de um outro regime de ao pblica na esfera local2, caracterizados pela abertura de novos
padres de interao entre governo e sociedade na gesto de polticas pblicas (SANTOS JNIOR,
2001).

Os Conselhos Gestores se constituem, assim, o novo formato institucional previsto nos artigos
da Constituio Federal de 1988, que estabelecem a participao em diversas reas sociais: na sade,
como participao da comunidade (art. 198, inciso II); na assistncia social, como participao da
populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas sociais e controle em
todos os nveis de governo (art. 204, inciso II); e na educao, como gesto democrtica do ensino
pblico (art. 206, inciso VI).

Assiste-se, ento, ao surgimento de novas iniciativas de gesto democrtica das polticas

pblicas, com a introduo de reformas institucionais que visam ao fortalecimento da autonomia dos
municpios e ao estabelecimento de novos formatos de organizao do poder local, vinculados criao
de parcerias entre o poder pblico e setores organizados da sociedade civil. Convm, por isso, analisar
esse processo de redefinio da gesto pblica brasileira, com a institucionalizao dos Conselhos
Gestores, associados a dois mecanismos que lhes constituem condio sine qua non: a descentralizao
e a participao, tendo em vista os impactos que incidirem diretamente na configurao desse novo
formato da gesto das polticas pblicas.

A agenda da reforma institucional, que ento se definiu, teve como eixos centrais a
democratizao dos processos decisrios e a eqidade dos resultados na gesto das polticas pblicas.
Tratava-se, nesse momento, de implementar mudanas no apenas no regime poltico, mas tambm na
gesto das polticas pblicas, procurando-se superar as caractersticas autoritrias e paternalistas do
padro brasileiro de interveno estatal na rea social.
Vale ressaltar que a gesto pblica, no contexto brasileiro, at o incio dos anos de 1980,
caracterizava-se pela centralizao decisria e financeira na esfera federal, cabendo aos estados e
municpios, quando envolvidos em uma poltica especfica, o papel de executores das polticas formuladas
centralmente. Por outro lado, medida que os recursos eram centralmente controlados e as esferas locais
de poder se expunham diretamente s necessidades e demandas dos cidados, tendia a estabelecer-se
uma articulao clientelista entre governos estaduais e municipais e o federal, baseada na troca de
favores em que, muitas vezes, as instncias locais se transformavam em agenciadores de recursos
federais para o municpio ou estado, procurando garantir a implementao de determinada poltica pblica
para sua clientela. Embora estes mecanismos se tenham intensificado durante a Nova Repblica, j se
faziam sentir nos anos de 1970 na vigncia do regime autoritrio (DRAIBE, 1992).

Nesse contexto, era caracterstica central da gesto pblica a excluso da sociedade civil do
processo de formulao das polticas pblicas, da implementao dos programas e do controle da ao
governamental. O processo decisrio relativo a polticas e programas envolvia a presena significativa de
trs elementos que sedimentavam, no pas, a relao entre Estado e Sociedade, sobretudo a partir da
dcada de 1980: o clientelismo, o corporativismo e o burocratismo (DINIZ, 1996).

Dessa forma, as polticas pblicas eram marcadas pela fragmentao institucional,

desarticulao que ocorria num mesmo nvel de governo e entre diferentes esferas. Tal desenho
institucional dificultava a tarefa de coordenao, com implicaes para a eficincia e a efetividade das
polticas pblicas na sociedade. Sem mencionar que o crescimento do aparato estatal se deu
desordenadamente, sem o visgo de uma coordenao efetiva.

Nos anos de 1990, impulsiona-se o processo de descentralizao poltico-administrativa e a

municipalizao das polticas pblicas, o que levou transformao e ao fortalecimento das instituies
democrticas no pas. Trata-se de um processo que tem ensejado mudanas na organizao e
funcionamento dos governos locais, incorporadas de forma diferenciada segundo as diretrizes adotadas e
o grau de institucionalizao dos canais de gesto democrtica e dos instrumentos redistributivos da
renda e riqueza produzidas nas cidades brasileiras (ARRETCHE, 2000). Assim, do final dos anos de 1980
aos anos de 1990 as propostas de mudanas polticas se foram redefinindo, sendo enfatizada a
necessidade de estabelecimento de prioridades de ao, a busca de novas formas de articulao com a
sociedade civil e com o mercado, envolvendo a participao de ONG's, comunidade organizada e setor
privado na proviso de servios pblicos e a introduo de novas formas de gesto nas organizaes
estatais, de forma a dot-las de maior agilidade e efetividade, superando a rigidez derivada da
burocratizao estatal e da hierarquizao excessiva dos processos decisrios.

As propostas enfatizadas, nesse momento, foram a descentralizao e a participao dos

cidados na formulao e implementao das polticas pblicas. Como mostra Draibe (1992), procurava-
se, do ponto de vista da orientao substantiva das polticas sociais, caminhar sob o impulso das foras
democratizantes, para um Estado do Bem-Estar do tipo institucional-redistributivista, caracterizado pela
concepo universalista de direitos sociais, uma vez que o sistema de proteo social implantado no pas
caracterizava-se pelos traos corporativistas aos quais se agregavam outras formas de segmentao da
populao e pela excluso de amplos contingentes populacionais do acesso cidadania. Nesta
perspectiva, a descentralizao e a participao eram vistas como ingredientes fundamentais desta
reorientao das polticas sociais, voltada para a garantia da eqidade e para a incluso de novos
segmentos da populao na esfera do atendimento estatal.

Draibe (1992), analisando a emergncia dessa nova agenda poltica, mostra que, embora se
mantenha a meta da garantia de direitos sociais para todos, h uma redefinio da forma de os
assegurar, assumindo lugar central o envolvimento de novos atores na prpria prestao dos servios.
Para a autora,
 a questo como ampliar a responsabilidade estatal na rea social sem
necessariamente arcarmos com os recorrentes problemas de gigantismo,
burocratismo, autonomizaes indevidas, ausncias de controles. E isso numa
poca em que a sensibilidade social e da opinio pblica para tais questes
aumentou enormemente; em que, por outro lado, os discursos e as posturas
liberais privatizantes vm ganhando amplo espao e em que, finalmente, foram
alteradas e ampliadas as possibilidades de envolvimento de formas
organizadas da sociedade na prpria operao dos servios sociais,
apontando para modos distintos de organizao e equilbrio entre o Estado, o
setor privado lucrativo e o setor privado no-lucrativo na produo e
distribuio de bens e servios sociais (DRAIBE, 1992, p. 68).

No estilo de gesto pblica implementada no Brasil, a partir dos anos de 1990, em que se
destacam as experincias de gesto participativa em inmeras cidades brasileiras, evidencia-se a
participao da sociedade como uma dimenso vital no processo de construo da cidadania. Para
Dagnino (1994), est implcita, nessa concepo, a idia de cidadania ampliada, que possibilita o acesso
dos cidados ao processo de gesto das polticas pblicas em nossa sociedade. Certamente nesse
contexto de mudanas que surgem sinais da emergncia de uma nova cultura poltica, vinculada
dimenso dos direitos sociais inscritos na Constituio Federal de 1988 e pluralidade de atores sociais
com presena na cena pblica brasileira nas trs esferas de governo.

Nesse sentido, a participao da sociedade civil na gesto da coisa pblica ganha novos
contornos e dimenses, com a incluso de vrios atores sociais no processo de deliberao pblica.
Trata-se de uma tendncia que se contrape forma centralizada e autoritria que, por mais de duas
dcadas, prevalecera na estrutura poltica brasileira. A partir desse marco, temas como descentralizao e
reordenamento institucional seriam recorrentes e vitais para a revalorizao da participao poltica e do
poder local.

Por esse enfoque, neste estudo analisado, o pressuposto o de que a gesto pblica
democrtica possibilita o acesso dos cidados aos processos decisrios no mbito da sociedade poltica.
Isso, expressa Raichelis (2000, p. 42), permite a participao da sociedade civil organizada na
formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragem sobre os interesses em
jogo, alm do acompanhamento da implementao das decises.

3 A PARTICIPAO SOCIAL COMO PROCESSO DE DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA

Com a nova institucionalidade, os anos de 1990 sero marcados, no Brasil, por uma
generalizao do discurso da participao. Os mais diversos atores sociais, tanto no mbito da sociedade
quanto do Estado, reivindicam a participao social, a democracia participativa, o controle social sobre o
Estado e a realizao de parcerias entre o Estado e a sociedade civil. Trata-se de um cenrio de
mudanas, caracterstico da prpria conjuntura poltica brasileira, que possibilitou requalificar a temtica
da participao no que diz respeito ao aprofundamento da democracia, construo de um novo
paradigma s aes coletivas, baseado na categoria da cidadania e ao estabelecimento de novos
espaos de discusso, formulao e deciso. No entanto, temas como participao, democracia, controle
social e parceria no so conceitos com igual significado para todos os atores sociais, de sorte que essa
generalizao e disputa de significados colocam a necessidade de refazer inicialmente alguns percursos
histricos que construram conceitos e prticas de participao poltica no Brasil.
 Pode-se, inicialmente, dizer que a participao democrtica nas decises e aes pblicas tem
sido duramente conquistada pela sociedade civil por lidar com um Estado tradicionalmente privatista, que
sempre manteve relaes simbiticas e corporativas com grupos privilegiados. Trata-se, no Brasil, de um
Estado com uma histria de mistura promscua entre o pblico e o privado3, marcada pela excluso de
conquistas sociais e democrticas coletivamente construdas, apesar de os segmentos sociais definirem
persistentemente seu lugar como atores nessa histria, bem como de suas possibilidades de participar da
fixao de seus rumos. Nesta perspectiva, as mobilizaes e movimentos sociais que se construram no
contexto scio-poltico brasileiro o fizeram como formas de participao poltica, que se diferenciam
segundo as questes reivindicadas, definidas pelas condies concretas de cada poca, pela experincia
histrica e poltica dos atores protagonistas e pela maior ou menor abertura dos governantes ao dilogo e
negociao.

Nos anos de 1980, o processo de mobilizao social se intensifica e ganha visibilidade ao

tentar aglutinar esforos para o estabelecimento da nova ordem democrtica no pas. Elegem como tema
central a ampliao da participao poltica para os diferentes segmentos sociais organizados em torno de
demandas pontuais, mas acenando para o conjunto da sociedade. No campo popular, proliferaram
movimentos, associaes e federaes de moradores, conselhos populares, fruns e plenrias que
punham como utopia a participao na gesto pblica (SILVA, 1997).

H, assim, na dcada de 1980, uma fase de emergncia dos novos movimentos sociais, que
se organizam como espaos de ao reivindicativa e recusam relaes subordinadas, de tutela ou de
cooptao, com o Estado, partidos ou outras instituies. Esses novos sujeitos buscam construir uma
cultura participativa e autnoma, multiplicando-se por todo o pas e constituindo uma vasta teia de
organizaes populares que se mobilizam em torno da conquista, garantia e ampliao de direitos,
alcanando a agenda para a luta contra as mais diversas discriminaes (DAGNINO, 1994). A emergncia
dos chamados novos movimentos sociais, que se pautou pela luta, segundo Arendt (1991), do direito a
ter direitos, e do direito de participar da sua redefinio e da gesto da sociedade, culminou com o
prprio reconhecimento, na Constituio Federal de 1988, denominada de Constituio Cidad.

Na dcada de 1990, merecem destaque, devido presso e construo coletiva de espaos

de gesto, as reas que envolvem polticas de defesa dos direitos da criana e de assistncia social.
Atravs das novas leis criadas, como o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS), essas polticas, marcadas tradicionalmente pelo paternalismo e clientelismo,
so redefinidas e alcanam formalmente um carter universal e democrtico, submetidas ao controle
social, exercido por movimentos, entidades profissionais e outros representantes da sociedade civil.
Ademais, intensifica-se a discusso da relao entre Estado e Sociedade Civil, com o enfoque, num
regime democrtico, centrando-se nas questes dos novos direitos sociais e seus instrumentos
constitucionais. Em outros termos, a participao da sociedade civil na gesto das polticas pblicas
ganhou grande relevncia com a criao e ampliao de canais propositivos e deliberativos, como os
fruns e os conselhos gestores, de modo que temas como participao comunitria e participao
popular cedem lugar a duas novas denominaes: participao cidad e participao social (GOHN,
2001, p. 56).

Na participao cidad, segundo Gohn (idem, p. 57), a categoria central deixa de ser a
comunidade ou o povo e passa a ser a sociedade. O conceito de participao cidad est baseado na
universalizao dos direitos sociais, na ampliao da cidadania e numa nova compreenso sobre o papel
e o carter do Estado, remetendo definio das prioridades nas polticas pblicas, a partir de um debate
tambm pblico. Assim, a participao passa a ser concebida como interveno social peridica e
planejada, posto que se d ao longo de todo o processo de formulao e implementao de polticas
pblicas. A caracterstica principal deste tipo de participao a tendncia institucionalizao, entendida
como incluso no arcabouo jurdico-institucional do Estado, a partir da criao e implementao de
novas estruturas de representaes, compostas por pessoas eleitas diretamente pela sociedade civil e por
representantes do poder pblico.

O sentido da participao social est, por sua vez, fundado na idia do desenvolvimento de
uma cultura cvica4, que pressupe comunidades atuantes, compostas de organizaes autnomas da
sociedade civil, imbudas de esprito pblico, com relaes sociais igualitrias e estruturas fincadas na
confiana e na colaborao, articuladas em redes horizontais.

Ora, medida que organismos da sociedade civil ganham visibilidade e legitimidade a partir da
definio de instrumentos democrticos de participao poltica que, ao se efetivarem, apontam
simultaneamente os limites da democracia representativa e a necessidade de se aprofundar os processos
de participao social e poltica, tal dinmica introduz novas mudanas, como expressa Gohn (2002, p. 7),

a dimenso e o significado desta mudana so enormes porque no se trata

apenas de introduzir o povo em prticas de gesto pblica, como
preconizava as propostas da democracia com participao comunitria nos
anos 80, quando a idia da participao vinculava-se apropriao simples
de espaos fsicos. Trata-se agora de mudar a tica do olhar, do pensar e do
fazer; alterar os valores e os referenciais que balizam o planejamento e o
exerccio das prticas democrticas.

Como se v, esse processo de mudana no cenrio poltico brasileiro, que resultou na

criao do modelo de gesto pblica descentralizada e participativa, no foi construdo nem espontnea e
nem pacificamente. que j havia uma herana anterior, feita de experincias acumuladas de
participao (nos anos de 1980), advindas do campo democrtico, em particular as desenvolvidas pelos
movimentos sociais e suas organizaes. Em segundo lugar, foi necessria a vontade dos diversos
segmentos polticos para que se avanasse na criao de novos espaos pblicos, os quais, consoante
Teixeira (2001, p. 46), so uma dimenso aberta, plural, permevel e autnoma, composta de arenas de
interao social e baixa institucionalizao.

Nesse contexto, a participao da gesto dos interesses coletivos passa a significar tambm
participar do governo da sociedade, disputar espaos de definio e gesto das polticas pblicas,
questionar o monoplio do Estado como gestor da coisa pblica, construir espaos pblicos, afirmando a
importncia do controle social sobre o Estado, pela gesto participativa, a co-gesto, e a interface entre o
Estado e a sociedade (DAGNINO, 1994). Por isso que participao significa, segundo Teixeira (2001, p.
27),

fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo, de uma

atividade pblica, de aes coletivas. Referir a parte implica pensar o todo,
a sociedade, o Estado, a relao das partes entre si e destas com o todo e,
como este no homogneo, diferenciam-se os interesses, aspiraes,
valores e recursos de poder.
 A participao na esfera pblica importante pelo contedo pedaggico, principalmente para a
construo de uma tica social que contribua significantemente para o reordenamento da gesto pblica
e propicie a passagem de uma cultura de favores a uma cultura de direitos. Nesta perspectiva,
pressuposto do presente estudo que a participao o processo mediante o qual os membros de uma
sociedade tm parte na produo, na gesto e no usufruto dos bens pblicos. Trata-se, ento, de
compreender a participao como um processo de conquista, como um caminho para a construo da
cidadania5, pois, na verdade, a participao dos cidados no processo de gesto dos bens pblicos de
uma sociedade rompe com o modelo de centralizao do poder, caracterstico dos regimes autoritrios.

A participao promove e desenvolve as prprias qualidades que lhes so necessrias, j que,

conforme Pateman (1992, p. 61), quanto mais os cidados participam melhor capacitados eles se tornam
para faz-lo. Ou seja, a participao dos cidados na vida pblica torna-lhes aptos para intervir nos
processos de discusso e deliberao de seus interesses, sendo, ento, uma condio necessria
democratizao da gesto pblica. Como, porm, se explica o fato de apenas um limitado nmero de
pessoas participarem das decises importantes na sociedade? Que fatores condicionam o exerccio da
participao? E o que fazer para sanar as restries participao dos cidados na gesto da coisa
pblica?

Tais questionamentos esto relacionados prpria estrutura de poder, caracterstica da

sociedade brasileira, que concentra as decises nas mos de uma elite minoritria, dificultando o acesso
da populao ao processo de tomada de decises. Um outro fator, que afeta a participao social e
poltica, a diviso existente entre a esfera estatal e a civil, pois tradicionalmente supe-se que o poder
estatal o promotor do desenvolvimento social, e a sociedade civil meramente a beneficiria. Esta
dicotomia tem, no modelo de democracia vigente no Brasil, marcado os encontros e desencontros nas
relaes entre Estado e Sociedade (BENEVIDES, 1991).

Dessa forma, numa sociedade marcada pela experincia da relao de mando e obedincia,
excluso e privilgio, mais do que nunca se torna indispensvel a luta pela participao poltica, em todos
os nveis e esferas, como condio sine qua non para a construo da cidadania no pas. Alis, autores
como Benevides (1991), Hirst (1992) e Habermas (1997) tm reavaliado o conceito e a prtica da
democracia representativa e proposto que seja analisada considerando os critrios de igualdade social e
participao poltica dos cidados. que o surgimento de novos atores sociais, a limitao da
representao poltica ao processo eleitoral e a importncia de uma participao mais direta deram
origem, por exemplo, s reflexes sobre a democracia participativa e deliberativa, assentada na idia da
transformao do cidado num ator poltico e consciente, que supera o papel de mero expectador e pensa
comunitariamente pela constituio de espaos pblicos, como fruns, conselhos, oramento participativo,
etc.

Esses autores vem o sistema poltico representativo, vigente hoje na grande maioria das
sociedades contemporneas, como inibidor da participao dos cidados na esfera da administrao
pblica. Por isso, propem a criao e implementao de mecanismos institucionais que lhes garantam o
acesso aos processos de deciso, uma vez que o modelo democrtico vigente se mostra deficiente para
atingir um nvel satisfatrio de participao na relao entre Estado e sociedade civil.
 Assim, a experincia da gesto participativa sugere novos temas na agenda pblica, imprime a
conquista de novos direitos e o reconhecimento de novos sujeitos, sinalizando a construo de uma nova
cidadania e de uma outra cultura poltica. Como expressa Dagnino (2002, p. 10),

a redefinio da noo de cidadania, empreendida pelos movimentos sociais

e por outros setores na dcada de 1980, aponta na direo de uma
sociedade mais igualitria em todos os seus nveis, baseada no
reconhecimento dos seus membros como sujeitos portadores de direitos,
inclusive aquele de participar efetivamente na gesto da sociedade.

Est implcita nesta concepo a idia de uma cidadania ampliada, que transcenda, segundo a
autora, a reivindicao do acesso, incluso e pertencimento ao sistema poltico e alcance o direito de
participao na definio desse sistema. Cidadania que, consoante Silva (1997), institua cidados com
direitos e deveres e, sobretudo, co-partcipes da gesto pblica e co-gestores de responsabilidades
sociais, principalmente no mbito da esfera local.

Na construo desse processo de democratizao da esfera pblica local parece fundamental

a participao ativa dos cidados, uma cooperao social intensa e a integrao das polticas pblicas.
o que constatam os resultados de algumas pesquisas, que tm analisado as experincias exitosas nesse
campo em algumas cidades brasileiras como Porto Alegre, Santos, Recife e Fortaleza. Para Guimares
Neto e Arajo (998, p. 56),

os espaos locais tm, assim, ganhado crescente relevncia. As cidades

passam a ser concebidas como atores polticos relevantes, capazes de
assumir a centralidade das aes de intervenes nas diferentes esferas da
vida social e de atuar como elo [...] entre a sociedade civil, a iniciativa
privada e as diferentes instncias do Estado.

A presena desses novos agentes na esfera local, que aos poucos emergiram do seu casulo
nos movimentos sociais, uma marca da cena poltica brasileira contempornea, constituindo-se um
contraponto retrao do Estado, motivada pela incapacidade fiscal de responder s demandas da
populao. Essa revitalizao do espao local, permeado por experincias de gesto democrtica,
possibilitou que novos atores passassem a ter condies de competir e testar modelos alternativos de
poder, em situaes que dificilmente existiriam nos nveis centralizados da poltica nacional.

Santos Jnior (2001, p. 94) analisa a maneira como as mudanas nas instituies governativas
locais interferem na afirmao do sistema de governana democrtica das cidades brasileiras,
entendendo-se por governana novos padres de interao entre governo e sociedade, baseada em
arranjos institucionais que coordenam e regulam a relao entre governo e os atores sociais em um
sistema poltico democrtico. Parece pertinente que o envolvimento dos cidados na gesto pblica
incide diretamente sobre as possibilidades e os padres de interao entre o governo e a sociedade, de
forma que a participao social condio indispensvel tanto para a formulao de demandas quanto
para a prpria interao poltica entre a sociedade e as instituies governamentais.

As novas experincias de gesto pblica democrtica na realidade brasileira, como os

Conselhos Gestores, tentam, assim, absorver a noo da esfera local como espao de mediao de
interesses e de gesto poltico-administrativa descentralizada e participativa das polticas pblicas. Mas
estaro mesmo tais Conselhos se constituindo como arranjos institucionais que possibilitam a
participao social no campo da gesto das polticas pblicas?
4 OS CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS NO CONTEXTO BRASILEIRO E
PIAUIENSE

O novo desenho institucional que estabelece a descentralizao e a participao como eixos

centrais do processo de democratizao da gesto pblica brasileira forjou os Conselhos Gestores como
instncias de mediao entre governo e sociedade civil nos processos decisrios das polticas pblicas,
nas trs esferas administrativas. A Constituio de 1988 inaugura essa nova institucionalidade na relao
entre Estado e Sociedade Civil, ao abrir precedentes para a criao dos Conselhos Gestores como
mecanismos formais de participao, deliberao e controle social6 das polticas pblicas. Preconiza,
alis, a Constituio, o carter deliberativo7 e paritrio8 dos Conselhos Gestores, formados por
representantes da sociedade civil e do poder pblico, tomando-os como novos atores da cena pblica
brasileira.

A Constituio de 1998 avanou ao criar mecanismos de participao nas trs esferas de

poder, de modo a dar ao Estado brasileiro um carter democrtico, oferecendo possibilidades para que
ele, uma vez permeado por espaos pblicos e coletivos de gesto, deliberao e controle, possa tornar
pblica a gesto do que pblico. Na verdade, o Estado de Direito moderno reconhece a necessidade de
se defender a sociedade contra os eventuais excessos de funcionamento da mquina estatal, atravs da
diviso de funes entre os poderes e de mecanismos recprocos de controle, sendo a grande novidade,
nos anos de 1990, a idia de ampliao da participao da sociedade como agente de controle. Nesse
caso, o processo de participao deixa de ser restrito aos setores sociais excludos pelo sistema e
espraia-se pelas relaes entre o Estado e o conjunto de indivduos e grupos sociais, cuja diversidade de
interesses e projetos integra a cidadania, devendo ocorrer, com igual legitimidade, a disputa por espaos
e atendimentos do poder estatal (GOHN, 2001).

Institudos em mbito federal, os Conselhos Gestores passaram a ser obrigatrios em todos os

nveis de governo, a par da exigncia do repasse de recursos da esfera federal para os estados e
municpios. Proliferaram-se, ento, no pas, na forma de arranjos institucionais, podendo ser temticos,
porque ligados a polticas sociais especficas (sade, assistncia social, criana e adolescente, etc) ou
deliberativos, porque suas atribuies no se restringem formulao de sugestes ou encaminhamento
de demandas, mas abrangem, sobretudo, a deciso das polticas pblicas. Em comum tm a composio
paritria entre governo e sociedade, pois se constituem por representantes da sociedade civil e da esfera
governamental, e a autonomia em relao ao governo, apesar da vinculao a rgos pblicos (GOHN,
2001; TATAGIBA, 2002).

Estudos, como os de Raichelis (1998, 2000), por exemplo, constataram a existncia desses
novos arranjos institucionais nos 27 estados da federao, sendo que, em 1998 j havia cerca de 2.908
Conselhos (53,7%), num total de 5.417 municpios brasileiros, enquanto que, no ano 2000, estimava-se
em aproximadamente 4.000 na rea da sade, 3.146 na assistncia social e 3.081 na infncia e
adolescncia. Sublinhe-se que esse processo de criao dos Conselhos Gestores foi marcado por fortes
conflitos entre a expectativa da implementao de polticas pblicas que concretizassem os direitos
sociais conquistados e assegurados em lei e as restries polticas, econmicas e culturais postas no
caminho.
 claro que a simples existncia desses mecanismos institucionais no significa que os
mesmos estejam exercendo o seu papel de forma efetiva e contribuindo para a consolidao do novo
formato da gesto descentralizada e participativa das polticas pblicas. Com efeito, a anlise das
experincias dos Conselhos Gestores na realidade brasileira vem sendo desenvolvida por alguns
estudiosos (ANDRADE, 2002; DAGNINO, 2002, GOHN, 2002, et al), sob a tica do processo de
democratizao da gesto pblica no pas, tentando-se compreender como se tem configurado essas
esferas institucionais como possibilidades de ampliao da gesto das polticas pblicas e a
democratizao dos processos decisrios.

Dagnino (2002) reconhece os mecanismos institucionais de participao como esforos de

controle social do Estado, visando maior transparncia e publicizao das polticas pblicas, e v uma
atuao efetiva, na sua formulao, de setores da sociedade civil desprovidos de outras formas de acesso
a espaos de deciso. Ademais, estudos analisam os pressupostos da relao entre Estado e sociedade,
na medida em que apresentam os diferentes nveis ou padres democratizantes da sociedade brasileira,
ressaltando as contradies e os diferentes resultados, de acordo com as variadas esferas de poder e a
correlao das foras polticas, econmicas ou sociais.

Nos Conselhos Gestores, Estado e sociedade esto representados paritariamente, mas no

esto livres de manipulaes e divergncias, caracterizados que so pela lgica da defesa dos interesses
particularistas. Esse clima de tenso mais perceptvel no plano local, onde os atores sociais se
relacionam mais diretamente e reconfiguram as formas e culturas polticas tradicionais, carregadas de
prticas clientelsticas e patrimonialistas (GOHN, 2002).

Ocorre que a dinmica de funcionamento dos Conselhos Gestores, a sua organizao interna
e a instituio de suas relaes dependem, alm das condies scio-histricas, da ao interativa entre
os sujeitos que o compem, estando a efetividade de seu desempenho vinculada correlao de foras
presentes no processo de ao e interao entre os sujeitos representantes dos diversos segmentos da
sociedade. Segundo Tatagiba (2002), a dinmica interna desses fruns de deliberao marcada por
relaes verticalizadas, com forte vis autoritrio, uma vez que h resistncias das estruturas
governamentais em aceitar o padro partilhado de gesto, fazendo-o aparecer como um mecanismo
dificultador do processo decisrio. Como bem salienta a autora, em estudo acerca das experincias dos
Conselhos Gestores no Brasil,

os encontros entre Estado/sociedade nos Conselhos tm sido afetados

negativamente por uma grande recusa do Estado em partilhar o poder de
deciso. Os governos tm resistido de forma mais ou menos acentuada,
dependendo da natureza do governo e do seu projeto poltico s novas
formas de fiscalizao, controle e participao da sociedade civil no
processo de produo das polticas pblicas (TATAGIBA, 2002, p. 79).

Essa realidade leva a compreender que o processo de conquista dos direitos deve ir alm dos
mecanismos formais constitudos e definidos como fundamento do processo de materializao dos
direitos regulamentados nas leis orgnicas de polticas pblicas. Num estudo acerca da experincia do
Conselho Estadual da Criana e do Adolescente no Piau, Ferreira (1997, p. 172), por exemplo, enfatiza
que

preciso que essa luta pela participao, como um mecanismo de controle

de aes que proporcionem a materialidade do direito, no se esgote com a
 criao de documentos jurdicos ou de institutos democrticos que no
conseguem alterar prticas conservadoras.

Essas dificuldades chamam a ateno para a insuficincia da lei na conduo de processos de

mudana, principalmente quando as prticas a serem transformadas so ditadas por interesses
localizados no interior das estruturas de dominao da sociedade. certo que a convivncia entre novas
e velhas prticas polticas compromete a implementao do projeto de democratizao da gesto pblica,
com a reproduo de modelos que inibem os avanos na construo do novo, mas essa nova cultura
poltica se contrape tradio autoritria, que desconhece as esferas pblicas, e as prticas clientelistas
ou corporativas de grupos patrimonialistas, oligrquicos ou modernos/privatistas, que defendem
interesses pouco coletivos. Essa nova cultura poltica gerada por processos nos quais os diferentes
interesses so reconhecidos, representados e negociados, via mediaes sociais, polticas e culturais.
Alis, no estudo de Andrade (2002, p. 22) acerca das experincias de Conselhos Gestores no Estado do
Rio Grande do Norte, so apontados alguns elementos que dificultaram a efetivao desse modelo de
gesto democrtica, participativa e deliberativa no pas.

Na dinmica atual do modelo de gesto compartilhada est comprometida a

dimenso democrtica dos processos participativos. A deliberao, apesar de
ser mais democrtica do que nos formatos anteriores, porque submetida a
um maior nmero de pessoas, uma deliberao democrtica do ponto de
vista da democracia formal.

Percebe-se, assim, que esse modelo de gesto participativa e descentralizada no Brasil tem
enfrentado grandes dificuldades, uma vez que a tradio centralizadora e autoritria que sempre marcou o
Estado brasileiro impingiu, nas agncias governamentais, um padro de gesto completamente
independente da sociedade e atrelado ora aos ditames da burocracia, ora aos interesses dos detentores
do poder. Em face disso, fundamental reafirmar a importncia dos Conselhos Gestores como um espao
essencialmente poltico de surgimento, clarificao e visibilidade dos cidados organizados, interagindo
com representantes dos poderes constitudos.

Esse processo de criao dos Conselhos Gestores no se efetivou facilmente, tambm, no

contexto piauiense, pois, conforme registros documentais e estudos realizados, foram necessrios
diversos encontros, marcados por embates e conflitos, envolvendo segmentos representativos da
sociedade civil, gestores estaduais e municipais, Ministrio Pblico, Cmara de Vereadores, entre outros.
Destaque-se que os diversos embates ocorridos esto associados diretamente dificuldade em se
romper com o modelo poltico-administrativo centralizado, at ento em vigor no pas, que concentra nas
esferas federal (principalmente) e estadual as decises e os recursos na gesto das polticas pblicas.
Essa realidade fruto de uma forte cultura poltica praticada pelos governantes, que impe resistncias
ao compartilhamento dos processos decisrios de gesto.

Em Teresina, o processo de implantao desse novo formato institucional da gesto

descentralizada e participativa deu-se tambm na dcada de 1990, atendendo exigncia das
legislaes especficas das diversas polticas sociais (criana e adolescncia, sade e assistncia social),
que prev a participao dos segmentos representativos da sociedade e da esfera de governo na gesto
pblica municipal atravs dos Conselhos Gestores. Assim, os Conselhos Gestores no contexto
teresinense surgem marcados por uma duplicidade de interesses, ou seja, tanto estimulado por uma
necessidade legal como pela mobilizao e luta da sociedade em busca de responder aos seus anseios.
 Esse processo de implementao dos Conselhos Gestores em Teresina contou com a
participao significativa de segmentos representativos da sociedade civil e do poder pblico municipal
que, de forma conjunta, buscavam a concretizao desse novo reordenamento institucional para as
polticas pblicas na realidade local. Segundo fontes documentais, principalmente atas e relatrios, o
primeiro Conselho a ser institudo em Teresina foi o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do
Adolescente (CMDCAT), criado em 1991, seguido pelo Conselho Municipal de Sade (CMS), criado em
1992, e, posteriormente, o Conselho Municipal de Assistncia Social de Teresina (CMAS/TE), legalmente
institudo pela Lei 2.456, de 18 de janeiro de 1996.

Embora institudos atravs de projetos de lei de iniciativa do poder pblico, a criao desses
Conselhos deu-se, fundamentalmente, em decorrncia de um intenso processo de mobilizao social,
que contou com a participao direta de diversos segmentos sociais organizados, ligados s diversas
reas sociais, reunidos em vrios momentos para discutir a sua necessidade e importncia na gesto
pblica municipal.

A institucionalizao dos Conselhos Gestores na realidade piauiense garante a participao da

sociedade civil, atravs de seus segmentos organizados, no processo de formulao, deliberao e
controle de polticas pblicas. Contudo, apesar de assegurada legalmente, essa participao no se
reflete apenas em uma simples incorporao dos atores no espao do Conselho. Na verdade, o papel
atribudo aos Conselhos Gestores o de ser um espao de dilogo, negociao e entendimento que
qualifica as polticas pblicas como atribuio do poder pblico e da sociedade.

Dessa forma, imprescindvel que os representantes da sociedade civil tenham clareza de

que representam no Conselho o interesse coletivo e no propostas pessoais ou das prprias entidades.
Para tanto, preciso conhecer a realidade local, as prioridades da populao, o arcabouo jurdico-
institucional, a rede de servios do municpio e ter capacidade de mobilizao e articulao poltica. Tudo
isso qualifica a participao e as possibilidades de se intervir eficazmente no processo de tomada de
decises.

5 CONCLUSO

Conforme exposto neste estudo, a Constituio Federal de 1988 regulamentou a participao

da sociedade civil como um elemento dos processos decisrios nas trs esferas de governo (municipal,
estadual e federal) e introduziu-se uma srie de mecanismos permitindo que representaes de
segmentos sociais tivessem acesso gesto pblica e tomassem parte nos referidos processos,
sinalizando o fato de que a participao social deve exercer uma influncia significativa na formulao e
implementao de polticas pblicas.

Nesta perspectiva, a gesto participativa pressupe um Estado democrtico, que tem seus
eixos fundamentais nos direitos de cidadania, sintetizados na igualdade dos cidados e na soberania
popular. Da que a construo de uma gesto democrtica seja a busca de um modelo em que Estado e
Sociedade se confirmem como partes constitutivas do processo de definio de polticas pblicas. Em se
tratando da experincia de novas formas de participao no contexto brasileiro, os Conselhos Gestores
constitui em exemplo nesse sentido.
 Contudo, o simples fato de existir, na Constituio Federal e nas diversas legislaes, a
exigncia da implementao da descentralizao e municipalizao das polticas pblicas e a
institucionalizao dos Conselhos Gestores no processo de deliberao e controle social, no condio
suficiente para a garantia da democratizao da gesto pblica. necessrio que esse mecanismo
constitucional seja acompanhado de uma mudana na cultura poltica brasileira, capaz de redefinir e
alterar as relaes entre Estado e sociedade.

NOTAS

1 Deve-se compreend-los como canais de participao que estimulam representantes da populao e

membros do poder pblico estatal em prticas que dizem respeito gesto de bens pblicos (GOHN,
2001, p. 7).

2 Martins (1999), em Sociologia da histria lenta, examinando o processo de estruturao da sociedade

brasileira, refere-se permanente interpenetrao do pblico e do privado na trama do tecido social e
revela como so erigidas as relaes de poderes que vo constituindo as bases do Estado
patrimonialista.

3 Alguns autores, como Benevides (1991), Dagnino (1994) e Teles (1994), procuram demonstrar que a
cidadania um processo de construo, conquista e reconstruo de direitos, que no se vinculam a
uma estratgia das classes dominantes e do Estado para a incorporao poltica progressiva dos setores
excludos, com vista a uma maior integrao social, ou como condio jurdica e poltica, indispensvel
instalao do capitalismo (DAGNINO, 1994, p. 109).

4 A cultura cvica articula-se idia de deveres e responsabilidades, propenso ao comportamento

solidrio, principalmente para com aqueles que se encontram excludos do exerccio dos direitos, e do
direito a ter direitos (PUTNAM, 1996).

5 Alguns autores, como Teles (1994), Dagnino (1994), Benevides (1991) e Bobbio (1992), procuram
demonstrar que a cidadania um processo de construo, conquista e reconstruo de direitos, que no
se vincula a uma estratgia das classes dominantes e do Estado para a incorporao poltica progressiva
dos setores excludos, com vista a uma maior integrao social, ou como condio jurdica e poltica,
indispensvel instalao do capitalismo (DAGNINO, 1994, p. 109).

6 Em seu sentido etimolgico, controle significa ato ou poder de controlar; fiscalizao exercida sobre
atividades de pessoas, rgos, para que no se desviem das normas preestabelescidas (FERREIRA,
2000). O controle pode ser exercido e materializado pelos membros da sociedade, o que implica o
controle social no s do ponto de vista do Estado sobre a sociedade, mas tambm da sociedade sobre o
Estado.

7 O carter deliberativo dos Conselhos compreende a participao da sociedade civil na definio de

agendas pblicas que representam interesses coletivos, a formao de polticas, o controle pblico sobre
as aes e decises governamentais, a discusso de projetos relacionados ao interesse pblico, em que
se estabelecem alianas, explicitam conflitos, atuam como espaos que permitem a negociao, a
pactuao e a construo de consensos (CUNHA, 2002).

8 A paridade nos conselhos gestores deve ser entendida no apenas do ponto de vista quantitativo, mas,
principalmente, quanto ao aspecto qualitativo.

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