Um dos pilares do sistema multilateral provm da legitimidade
das instituies e regras internacionais. Defina conceitualmente a
ideia de legitimidade nas relaes internacionais contemporneas e apresente exemplos que demonstram sua efetividade na poltica internacional.
A legitimidade a noo que procura definir, no mbito das sociedades
nacionais, as razes da autoridade poltica. O por qu da adeso a um sistema poltico que aceito como fonte legtima de certas obrigaes. Ou, por outra, a legitimidade consiste na presena, em uma parcela significativa da populao, de um grau de consenso capaz de assegurar a obedincia, sem recorrer ao uso da fora, a no ser em casos espordicos (Levi). A autoridade poltica de determinado regime exerce poder poltico sobre uma populao atravs do consentimento e entendimento mtuo, no atravs da coero. A legitimidade noo subjetiva, ou seja, possui uma dimenso fundamental de valor. Esses valores que sustentam a legitimidade no so estticos. Ao mesmo tempo que existem consensos fundamentais que garantem a estabilidade da organizao poltica apoiados em mecanismos constitucionais, centrados em processos eleitorais e em renovao peridica dos poderes , existem movimentos que contestam aspectos particulares do conjunto de normas apoiados em dinmicas social, cultural e econmica , que abrem caminho para a reforma. A abordagem ao tema remete principalmente ao socilogo alemo Max Weber que entende que h trs tipos ideais de legitimidade: (1) a legitimidade tradicional que deriva da tradio; (2) a legitimidade carismtica que remete s qualidades de personalidade e liderana do individuo e (3) a legitimidade racional- legal que provm dos poderes atrelados burocraticamente e legalmente a certas posies. Nos regimes democrticos, tem-se que para a garantia da ordem jurdica, o respeito s normas constitucionais est de mo dada renovao da lei pelo debate. Existe, assim, um encadeamento lgico dos planos de legitimidade que vai da geral particular, da aceitao do regime s normas especficas. A legitimidade geral prolonga-se no tempo, tem caractersticas de permanncia, garante a estabilidade das normas fundamentais de um Estado e permite que os processos de transformao social se realizem dentro de marcos definidos previamente. J a legitimidade particular tendem a ser mais flexveis, com espaos de proposio para novas normas balizados por procedimentos legalmente estabelecidos, de base constitucional, e por padres culturais historicamente constitudos. O recurso legitimidade decisivo para entender a obrigao internacional. Nas relaes entre Estados, o sistema legal no coercitivo, no existem tribunais que resolvam controvrsias de forma impositiva, e o processo de criao legal disperso na medida em que falta um rgo legislativo central e nico. Portanto, a adeso lei necessariamente precria e, no limite, fruto, em cada instncia, de uma deciso voluntria do Estado individual. Apesar dessa limitao, alto o grau de aceitao da lei internacional. A legitimidade do Estado ou de um grupo de Estados uma condio necessria porm no suficiente para que a norma seja legtima bem como para que as atitudes e polticas o sejam substantivamente. Martin Wight e Henry Kissinger fornecem as bases modernas para a anlise da legitimidade internacional. Wight concentra-se na questo da legitimidade do Estado como tal, a ordem internacional nasce de um consenso fundamental. Ele se utiliza do conceito de soberania, ao dizer que a legitimidade indicar aqueles Estados que devem ser aceitos para a convivncia internacional, que podem participar das mltiplas formas de intercmbio que o sistema oferece, que podem criar e devem obedecer a normas. A soberania, paradoxalmente, fundada pela comunidade das naes (atos simultneos de reconhecimento mtuo) e, ao mesmo tempo, reserva ao Estado a disposio de aceitar ou no as normas que a mesma comunidade cria. Esse paradoxo o ncleo conceitual da ideia de "sociedade anrquica", desenvolvida por Hedley Bull. As normas so constantemente respeitadas no sistema internacional moderno, salvo em perodos de guerra, de absoluta desordem no sistema internacional. A autoridade no plano internacional se manifesta em normas abstratas, que incorporam alguma medida de racionalidade (no sentido weberiano) e nascem de negociaes entre atores formalmente iguais, atuando, portanto, como sujeitos e objetos da norma que constroem. Por no se incorporar em autoridade visvel, a fora de cada norma ter de ser "descoberta" no exame de cada tratado, de cada deciso de organismos internacionais e mesmo em aes unilaterais. Com o desenvolvimento do regionalismo, embora os processos de integrao, especialmente o da Unio Europeia, no tenham gerado novos Estados, novos arranjos de limitao de soberania surgiram, certamente no previstos na ortodoxia de Westphalia. Neste sentido, altera-se a concepo de soberania, criando-se possibilidades que so tpicas do sistema internacional do segundo ps- guerra. Houve inovao quando do surgimento das organizaes no- governamentais, que, embora formalmente no tenham funo direta na criao da lei internacional, podem ter importncia decisiva na conformao da legitimidade de certas normas. medida que a participao das ONGS ganha densidade, o sistema deixa de ser uma resultante da "vontade dos Estados" e passa a espelhar valores, ideias e interesses de atores diferentes dos Estados. Thomas Franck define legitimidade como a property of a rule or rule- making institution which itself exerts a pull towards compliance on those addressed normatively. Como no existe autoridade para ligar a lei coero, a adeso norma depender, de um lado, da relao entre os modos de ordenao do sistema internacional e, de outro, de sintonias de interesse, ou seja, da ideia de que todos obtm vantagens com o cumprimento da norma, ou ainda, de algum substrato de comunidade, de valores comuns compartilhados pelos Estados. De um lado, os princpios da Carta da ONU, combinados com as normas que regem o funcionamento do Conselho de Segurana, em especial a presena de membros permanentes com poder de veto, so expresses quase diretas de situaes de poder e formam o equivalente das normas constitucionais do direito interno. Indicam que, na realidade, existe uma legitimidade referida s diferenas de poder, fundada no argumento de que ao poder corresponde responsabilidade, sobretudo em uma sociedade onde faltam instituies detentoras do monoplio de fora legtima. Quando ocorrem "desvios" da boa conduta, so as potncias que os corrigem. Por outro lado, medida que se intensificam, a partir da Revoluo Industrial e da expanso do capitalismo, as relaes comerciais, financeiras etc. entre os Estados, articulam-se normas voltadas a garantir que, dadas certas condies, todos ganhem com a ampliao das vrias modalidades de intercmbio. Cria-se, assim, uma nova motivao para aderir lei, condicionada pela perspectiva de vantagens "concretas". nesse sentido que a clusula de nao mais favorecida no GATT amplamente aceita. Tem-se a legitimidade derivada de vantagens concretas e a percepo de que h equilbrio de ganhos entre os parceiros. Por ltimo, h normas que mais claramente expressariam um sentido de comunidade, a ideia de que a sociedade internacional compartilha valores comuns, como as que estabelecem princpios de boa convivncia (soluo pacfica de controvrsias) e as que preconizam a defesa e a promoo de direitos humanos. Essa distino no rgida e serve somente para sublinhar as hipteses de construo de legitimidade. Assim, as normas que definem princpios de convivncia (autodeterminao, por exemplo) no deixam de apresentar vantagens concretas. Do momento em que se torna referncia necessria para a conduta individual dos Estados, a norma valer em si e a se localiza o cerne de sua legitimidade. No afetaria o seu valor se, subjetivamente, o Estado obedece a norma porque algum tipo de poder sancionaria a eventual violao; ou porque a aceitao da norma se traduziria em vantagens concretas; ou coincidiria com os melhores valores para a humanidade. Embora no perca a sua referncia de legitimidade, concretamente, o Estado obedeceria a lei ora por medo, ora por interesse, ora por aceit-la como justa. Um caso clssico da lgica da legitimidade no plano internacional a "deslegitimao progressiva" das decises de Versalhes ao fim da Primeira Guerra Mundial. As decises estavam apoiadas em determinado quadro de foras polticas que permitiam, em 1919, impor uma posio subalterna para a Alemanha no quadro europeu e definir as bases polticas de processos colegiados de soluo de crises internacionais, centrados na Liga das Naes. medida que se reergue o poder alemo e as decises da Liga so desrespeitadas, mina-se o arcabouo de Versalhes e criam-se as condies para a contestao do direito pela fora. A Liga perde gradualmente a autoridade que lhe vinha essencialmente de um determinado arranjo histrico de legitimidade. Um processo similar ocorre com os dispositivos sobre a atuao do Conselho de Segurana da ONU, cuja composio e mandato obedecem modelagem jurdica fundada nos resultados da Segunda Guerra Mundial. Com a Guerra Fria, no se alteram os dispositivos da Carta da ONU sobre o Conselho de Segurana, embora as possibilidades efetivas para a sua atuao estejam claramente diminudas. Ou mais precisamente, a possibilidade jurdica de agir se enfraquece diante de legitimidades concorrentes. O poder impe limites a um processo efetivo de despersonalizao da norma. No caso de normas tcnicas, tem-se na Rodada Uruguai, as diferentes interpretaes dos limites liberdade comercial, derivadas de interesses modelados por posies de poder, como o da Unio Europeia, que lhe permite a preservao dos subsdios agricultura. Nos temas de valores, tem-se as possibilidades de utilizao poltica das normas sobre direitos humanos. Na verdade, como analisa Celso Lafer, existe uma tenso permanente entre as "subjetividades nacionais" e o recurso norma, que, em termos ideais, deve remeter a um marco global, a uma referncia universal. Como essa "interpretvel", e mesmo construda, a partir de perspectivas unilaterais, de interesses de poder, a comprovao da legalidade de uma conduta, pela identificao de uma norma jurdica a ela aplicvel, um argumento de legitimidade que, existindo, fortalece e, no existindo, debilita a posio de um Estado em relao aos demais Estados que participam da sociedade internacional. A legitimidade deixa de expressar o sentido de comunidade, de universalidade, que deve sustentar a norma, e passa a ser, simplesmente um recurso de poder, de tal forma que o seu ponto de apoio individual e no o coletivo, a fora e no o consenso. A norma torna-se no seu inverso. Em suma, existe, no sistema internacional, um conjunto de regras mnimas que equivale ao "consenso fundamental" das organizaes polticas nacionais e serve, em primeiro lugar, para dizer quais so os atores do sistema internacional. Porm, em uma "sociedade anrquica", o processo de afirmao da legitimidade - porque a norma aceita e aplicvel, de que maneira so propostas novas normas - torna-se, em muitas circunstncias, extremamente controvertido e, no limite, pode ter como intrpretes Estados nacionais isolados. A diferena entre "oposio" e "contestao legitimidade" ganha, assim, contornos prprios no sistema internacional. A situao de um Estado - como a Frana napolenica - que contesta radicalmente a ordem internacional rara na Histria. Mesmo o Estado sovitico, revolucionrio quando se implanta, aceita paulatinamente, a necessidade de conviver dentro de um padro de normalidade com seus parceiros. Exatamente porque a autoridade est prxima ao poder, porque o direito e a poltica se confundem permanentemente no processo internacional, porque as normas se sustentam essencialmente em legitimidade, o espao da crtica ordem se tem como questionamento da legitimidade. Esse questionamento teria dois modelos bsicos: no primeiro, aceitar-se-ia a sociedade internacional como constituda por soberanos, mas se contestariam as bases pelas quais os Estados se candidatam a participar do jogo internacional ou se contestariam as regras fundamentais de relacionamento entre os Estados; no segundo, a contestao seria mais radical uma vez que negaria a prpria ideia de soberania, ao identificar, no egosmo estatal, a origem dos males da guerra e, nesse passo, estaria uma longa tradio utpica de projetos de governo mundial. A proximidade do consenso revela a expectativa de cumprimento da norma, mas no a certeza de que prevalecer em uma situao especfica. Uma das consequncias desse processo diz respeito ao "espao de proposio. Os modos de organizar os consensos legtimos fundamentais servem, no plano interno, para balizar o que possvel propor ora para criticar, ora para reformar a norma. Esse processo naturalmente difuso no plano internacional porque, sendo constitudo por soberanos, qualquer Estado tem o poder de propor normas novas e de interpretar, sua maneira, as que existem. Comparando ao sistema nacional, as possibilidades de proposio so, em tese, mais amplas, embora, como saibamos, as realidades de poder e as articulaes hegemnicas do referencial de valores as limitem fortemente. As regras de procedimento para a proposio e crtica de normas mostram- se em duas dimenses. Na primeira, as potncias so "constrangidas" a apresentar, no plano da opinio pblica internacional, os seus argumentos de poder, ainda que, idealmente, devam obter algum tipo de aval das instituies montadas para tal fim (como os organismos multilaterais). Na segunda, os pases de poder relativo menor mas que so capazes de comandar maiorias nos organismos multilaterais encontram a possibilidade de criar fontes prprias de legitimidade (como no caso das resolues da Assembleia Geral da ONU, condenatrias do armamentismo nuclear, aprovadas por larga maioria, que incorporam algum tipo de legitimidade, embora a sua eficcia, ao tempo da Guerra Fria, fosse mnima ou inexistente). A efetividade da legitimidade na poltica internacional importante na medida em que sustenta a harmonia das relaes entre Estados. Inmeros exemplos existem para demonstrar que a ilegitimidade resulta em vrios problemas de ordem internacional. Comenta-se, a seguir, a legitimidade/ilegitimidade do Partido Comunista Chins e do governo srio de Bashar al-Assad. Em 2015, durante o Party and the World Dialogue, um dos sete membros do Politburo Standing Committee, Wang Qishan afirmou que partys legitimacy arises from history and is determined by popular support. The party is the peoples choice. Segundo a retrica oficial, a sorte do Partido est intimamente ligada sorte da China. Houve, posteriormente declarao, uma contestao por parte da comunidade chinesa do discurso de Wang, com a argumentao de que quando h nfase em certos tpicos, o contrrio geralmente acontece. When leaders emphasize unity, it indicates the existence of disunity. When they emphasize stability, it indicates that there is instability. When they emphasize a clean government, it means corruption has become a serious problem (...), so when they emphasize legitimacy. Ademais, para aprofundar o questionamento, tem-se que o Partido Comunista da China, apesar de ser representante do pas, no eleito por vontade popular. Antes de 1978, a legitimidade do partido se apoiava em sua ideologia revolucionria e na participao popular em movimentos sociais e polticos. Aps a gradual abertura dos mercados e com as fundaes ideolgicos abaladas, a acelerada industrializao e a consequente melhora da qualidade de vida forneceram as bases de legitimidade do PCC. Atualmente, a desacelerao do crescimento econmico, ampliao da desigualdade social e a corrupo generalizada ameaam a legitimidade do partido. Parte da comunidade internacional condena o governo srio por sua represso manifestaes pacficas, por sua violao de tratados internacionais de direitos humanos, por sua recusa de fornecimento de mantimentos, gua e servios mdicos bsicos a civis e por sua tortura de manifestantes em custdia governamental. Senadores norte-americanos patrocinaram uma resoluo em maio de 2011 contra o regime do presidente srio Bashar al-Assad. A resoluo buscava expandir as sanes (mirando especialmente Assad), expandir os esforos para combater a censura mdia e informao na Sria, promover o maior envolvimento dos EUA com a oposio sria e buscar a condenao do pas no Conselho de Segurana da ONU. Os senadores acreditam que o governo srio perdeu sua legitimidade e creem que o povo srio deveria ser livre para escolher seu futuro poltico.