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Walter Murcia
San Salvador, El Salvador
waltermurc@gmail.com
DOI: dx.doi.org/10.5377/rpsp.v6i1.2699
* Estudio estratgico original encomendado por el Centro de Investigacin Cientfica (CINC-ANSP) para su
publicacin en el noveno nmero de la revista Polica y Seguridad Pblica
Abstract:
Walter Murcia
San Salvador, El Salvador
waltermurc@gmail.com
DOI: dx.doi.org/10.5377/rpsp.v6i1.2699
* Original strategic study commissioned by the Centro de Investigacin Cientfica (CINC-ANSP) for
publication in the ninth issue of the Polica y Seguridad Pblica Journal.
Anlisis sobre los cuerpos de agentes municipales
y su rol en la seguridad pblica Marlon Hernndez-Anzora
Walter Murcia
Introduccin
En los ltimos aos, en respuesta a los desafos que enfrentan los Estados
en materia de inseguridad y violencia, se ha formulado y puesto en prctica
una serie de enfoques holsticos en materia de seguridad pblica que,
separndose de concepciones tradicionales de carcter punitivo-represivo,
reconocen que, para tratar fenmenos tan complejos y multicausales como
son el crimen y la violencia, se requieren de respuestas multidimensionales
que incorporen, adems de los componentes de control y represin, la
prevencin social del delito. A partir de estos enfoques integrales se
apuesta por la coproduccin y corresponsabilidad en la gestin de los
temas de seguridad pblica y desarrollo.
1. Marco terico
Es as que en las ltimas dcadas, frente a los retos y desafos que impone
el proceso de globalizacin, y las implicancias que tienen fenmenos de
naturaleza intermstica1, los Estados cada vez brindan mayor importancia
a las dinmicas que se generan en el nivel local. Varios autores caracterizan
lo local como ese espacio donde se articulan las distintas expresiones de
1 Trmino utilizado en el mbito de las ciencias sociales para referirse a fenmenos con expresiones
domsticas y ramificaciones internacionales.
2 Para los propsitos de este anlisis se entender la seguridad pblica como un servicio a cargo del
Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar
las libertades, el orden y la paz pblica. En esa lnea de anlisis, Morales Pea (2011) plantea que el
desarrollo poltico de una sociedad no solamente radica en la fortaleza de sus instituciones, sino en
cmo estas son capaces de gestionar los contextos de criminalidad e inseguridad.
3 Entre 2002 y 2012, la tasa de homicidios por 100000 habitantes alcanz un promedio de 55.6. Para
2013, se registraron 2499 homicidios, es decir una tasa de 39.4 homicidios por 100000 habitantes.
En 2014, la cantidad de homicidios aument registrndose 3912, lo cual representa una tasa de
61.1 homicidios por 100000 habitantes. Pero ha sido 2015 el ao ms sangriento en la historia
de El Salvador de la posguerra. Cerr ese ao con 6657 homicidios, promediando 18.2 personas
asesinadas cada da (Smutt, 2013; Murcia, 2015; Valencia, 2016).
2. Resea metodolgica
INSTRUMENTOS
OBJETIVO VARIABLE INDICADORES
UTILIZADOS
1. Analizar las Idoneidad de los marcos Coherencia/contradicciones Exploracin
dimensiones legales legales aplicables para entre la Constitucin y otros y anlisis legal
y funcionales que la funcin de los CAM instrumentos legales Entrevista
rigen el desempeo como agentes de con actores clave
de los CAM. seguridad pblica
Existencia de normativa Exploracin
ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA
Chinchilla, 1998).
4 La Polica Municipal de la ciudad de San Salvador fue fundada en el ao de 1886 bajo la administracin
de don Federico Prado. El marco jurdico de este cuerpo policial se basaba en la Ley de la Polica
(decreto legislativo del 12 de mayo de 1895). Fue durante la gestin municipal del doctor Hctor
Silva Argello que, en el municipio de San Salvador, se tom la decisin de cambiar las funciones y
atribuciones de este cuerpo, las cuales entraban en contradiccin con la recin creada PNC, dando
vida al ahora conocido como Cuerpo de Agentes Metropolitanos.
5 El punto trascendental de los Acuerdos de Paz radic en la reformulacin de la misin de la Fuerza
Armada a cambio de la desmovilizacin de la guerrilla del FMLN. Esto supona, entre otros cambios,
reducir el tamao del Ejrcito, supeditarlo al poder civil, as como fortalecer y reorganizar las
dependencias policiales.
Legislacin y
Ley de Creacin del Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios. D.O.
42 (342).
6 Mediante acuerdo municipal n. 4 (6 de junio de 1995), el concejo municipal de San Salvador decidi
ustituir el nombre de la Polica Municipal por el de Cuerpo de Agentes Metropolitanos. Es importante
mencionar que para los municipios de Santa Tecla como de San Salvador, las siglas CAM significan
Cuerpo de Agentes Metropolitanos, mientras que para el resto de municipios y acorde con la Ley de
Contravenciones se conocen como cuerpos de agentes municipales, bajo las mismas siglas, CAM.
7 Tambin conocida como Ley de Contravenciones o Contravencional, denominndosele de esa manera
en este artculo para abreviarla.
8 Esta leyderoga la antigua Ley de Polica, emitida mediante decreto ejecutivo s/n, (21 de febrero de
1879), publicado en el Diario Oficial154, tomo 49, del 2 de julio de 1900; as como, sus posteriores
reformas y todas aquellas leyes, decretos y disposiciones sobre la materia, en todo lo que contrare
el texto y los principios que contiene la Ley de Contravenciones.
Si bien no existe un claro marco normativo que defina el rol de los CAM en
apoyo a la seguridad pblica y concretamente en su colaboracin con la PNC,
en la prctica sus funciones se concentran en la prevencin y convivencia
ciudadana, y se desarrollan en funcin del liderazgo que imprima el concejo
municipal de turno a travs del director del CAM10, as como con base en el
Cdigo Municipal, la Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones
Administrativas de 2011 y otras ordenanzas administrativas aprobadas por
los concejos municipales.
10 En cuanto a la estructura organizativa de los CAM, tanto para el de San Salvador y como para el
de Santa Tecla, su mxima autoridad es el alcalde. Si bien el CAM de San Salvador depende de los
lineamientos de su director, opera en estrecha relacin con la Subdireccin y mantiene constante
coordinacin con laDelegacin Contravencional, la Gerencia Legal y la Unidad de Convivencia,
Mediacin y Seguridad Ciudadana de la municipalidad. Por su parte, en el CAM de Santa Tecla,
el director es la autoridaddelegada por el alcalde para la coordinacin general, administrativa y
operativa del mismo, siendo asistido por los subdirectores que de acuerdo a la necesidad del servicio
se requieran.
4.1. Prevencin
Desde finales de los noventa y principios del siglo XXI, fue ganando
terreno en los debates pblicos sobre seguridad pblica, la necesidad de
incluir a las municipalidades, en el marco de enfoques ms integrales,
particularmente en lo que se refiere a las polticas de prevencin de la
violencia y del crimen. Uno de esos primeros impulsos se dio en 1997
cuando la Alcalda de San Salvador dise un plan de gobierno para lograr
la participacin de diferentes actores en el proceso de transformacin
y conversin de la capital en una ciudad segura. A partir de esos aos,
al igual que San Salvador, otras alcaldas promulgaron ordenanzas de
Ese fue el caso de Santa Tecla que, pese a ser uno de los municipios
ms afectados por los terremotos del 2001, con el paso de unos aos se
constituy como un modelo en la gestin del desarrollo local y seguridad
ciudadana. A partir del 2002 su concejo municipal elabor su planeacin
estratgica para diez aos e incorpor como parte de las mesas de trabajo
el componente de seguridad y convivencia ciudadana. Desde ese momento,
la prevencin y la reduccin de la violencia fueron un reto asumido por la
municipalidad. Para 2004 se inici la fase de diagnstico que sirvi como
base para la formulacin de la primera Poltica Municipal de Prevencin y
Seguridad Ciudadana en 200511, basada en la prevencin, la articulacin
interinstitucional y la participacin ciudadana.
11 En ese mismo ao se asign un 14% del presupuesto municipal para financiar los programas de
convivencia y prevencin de la violencia (AMUPREV,s.f.).
12 Como parte de las instituciones que conforman este comit se encuentran la PNC, el Consejo
Ciudadano de Desarrollo Local, Cuerpo de Agentes Metropolitanos, la Fiscala General de la
Repblica, la Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, Procuradura General de la
Repblica, el Instituto de Medicina Legal, la Academia Nacional de Seguridad Pblica, el Ministerio
de Educacin, el Instituto Nacional de la Juventud, la Direccin General de Prevencin Social de
la Violencia y Cultura de Paz del Ministerio de Justicia y Seguridad Pblica, ONG que operan en el
municipio y representantes de las iglesias catlicas y evanglicas.
13 Entre otras acciones, en junio de 2013, el Concejo Municipal aprob la Ordenanza para la Prevencin
de la Trata de Personas en este municipio con el propsito de prevenir, reprimir y sancionar cualquier
actividad de explotacin principalmente hacia mujeres, nias, nios y jvenes.
14 Entre los actores que integran dichos comits figuran el alcalde o alcaldesa, concejales municipales,
el responsable de la instancia de promocin social del gobierno municipal, el jefe del cuerpo de
agentes municipales (CAM), iglesias, entre otros.
Fuente: Elaboracin propia (Alcalda Municipal de San Salvador, 1999; Alcalda Municipal de
Santa Tecla, 2015).
Otra funcin importante y clave para el trabajo que la PNC realiza son
las inspecciones que realizan los CAM a los establecimientos comerciales
ENERO - JUNIO 2016 REVISTA POLICA Y SEGURIDAD PBLICA
para verificar que cumplan con lo que establecen las diferentes ordenanzas
municipales aplicables a cada municipio. Las regulaciones van desde la
verificacin de permisos para operar, impuestos municipales, regulacin
de ventas de bebidas alcohlicas, as como identificacin de lugares de
tolerancia.
15 La segunda etapa de este proyecto, adems de continuar ejecutndose en Santa Tecla, se ampliar a
otros municipios del rea Metropolitana de San Salvador, incluyendo Antiguo Cuscatln, San Martn,
San Salvador, Apopa, Ciudad Delgado y Ayutuxtepeque.
19 Segn el Plan para implementar la filosofa de polica comunitaria (2010b) se entender por prevencin
comunitaria a la colaboracin que la Polica ofrece en sus planes al resto de actores comunitarios, en
la ejecucin de iniciativas preventivas, aplicando una lgica combinada de lo social con lo situacional,
sin abandonar los aspectos represivos, dentro del marco legal.
Siguiendo con la lgica anterior, los expertos tambin sealaron que sera
muy til una normativa general que contemplara al menos los siguientes
aspectos generales de los CAM: su formacin y profesionalizacin, sus
distintivos, estructura organizativa y equipamiento, y las formas generales
de relacin y colaboracin con la PNC y otras instituciones. Observan
que al no estar normados estos aspectos quedan a criterio de cada
municipalidad, dificultando la tarea de tecnificar el accionar de los CAM,
minimizando o limitando el impacto en sus tareas de seguridad pblicas.
Por otra parte, los actores entrevistados coinciden en que doctrinariamente los
trminos polica comunitaria o polica municipal son ampliamente aceptados,
por lo que, ms all del Acuerdo Poltico de 1992, que reserv el trmino
polica para la naciente PNC, la concepcin de polica municipal tiene sus
propios significados y marcos de accin en los estndares internacionales.
Tambin coinciden en que la implementacin de la polica comunitaria, como
componente fundamental en una estrategia de pas en materia de seguridad,
es el modelo ideal para sacar ms provecho a las interacciones entre los CAM
y la PNC, colocando el rol de los CAM no como agentes gendarmes, sino
como promotores y gestores de seguridad y desarrollo, que juegan o deberan
As, teniendo en cuenta las funciones de los CAM y su cercana con las
comunidades, estos cuerpos pueden proveer a la PNC informacin
estratgica de los contextos especficos, que sirvan como insumo para
diagnsticos y mapas integrados en los cuales la PNC identifique factores
de riesgo23 y factores de riesgo situacional24 en los distintos sectores y
subsectores de implementacin de la FPC.
23 Segn la OMS, existe una serie de factores de riesgo en cuatro niveles: individual, relacional,
comunitario y social. En el nivel individual, se encuentran los factores biolgicos y de la historia
personal que pueden influir en los comportamientos individuales, es decir, algunas caractersticas
como la edad, el nivel educativo, pero tambin el uso de drogas y el comportamiento agresivo o el
haber sufrido maltrato. El nivel relacional tiene que ver con el examen de las relaciones sociales con
personas cercanas: familia, pareja, amigos, etc. La OMS sostiene que la violencia exhibida por parte
de algunos de estos podra fomentar la prctica de otros actos violentos. El nivel comunitario se
refiere a las caractersticas del comportamiento en las escuelas, lugares de trabajo y en el vecindario;
algunas variables relacionadas son el hacinamiento, la densidad poblacional, el desempleo, la
facilidad de acceso a drogas y armas, etc. Y el ltimo nivel de sociedad guarda relacin con los
factores que crean un clima de aceptacin de la violencia, los que reducen las inhibiciones contra
esta, y los que crean y mantienen las brechas entre distintos segmentos de la sociedad, o generan
tensiones entre diferentes grupos (OMS, 2002).
24 Factores que tienen relacin con el entorno fsico-ambiental que vuelven ms probable la realizacin
de delitos, contribuyendo a la peligrosidad de las reas de responsabilidad (Polica Nacional Civil,
2011).
Polica
comunitaria
CAM
Prevencin de Polica
Competencia Nacional
la violencia y la
municipal. Civil
delincuencia en
corresponsabilidad
Cumplimiento con la comunidad. Competencia
de ordenanzas nacional, combate
municipales y e investigacin
Prevencin situacional
proteccin de del delito
que incida en la
El CAM de San Salvador, que cuenta con 896 efectivos, puede organizar su
despliegue en funcin de priorizar aquellos subsectores donde la presencia
estatal es aun dbil, as como en aquellos lugares donde la PNC ha logrado
insertarse comunitariamente para fortalecer y mantener el trabajo que se
25 Segn informacin para este estudio, el nmero de elementos de los CAM en cada municipio a
diciembre de 2015 es el siguiente: Santa Tecla, 296 efectivos;San Salvador, 896 efectivos.
26 A octubre de 2016, la PNC estima una cobertura nacional aproximada del 70% en la implementacin
de la FPC. De los 2,220 sectores definidos en el Sistema de Prevencin Delincuencial existen11,292
subsectoresde los que en 7,963 de ellos se trabaja con polica comunitaria (Polica Nacional Civil, 2015).
27 Para mayores referencias sobre el control territorial ejercido por las maras en el centro de San
Salvador, vase Martnez (2015).
28 Para 2014 este municipio registr 336 homicidios que en alto porcentaje se cometen con armas de
fuego.
Percepcin de inseguridad
Barras de error 95% IC
6. Recomendaciones
Por otra parte, es necesario un marco normativo que establezca las formas
de relacionarse e interactuar entre los mandos locales de la PNC y las
autoridades municipales. Esto con el fin de evitar la duplicacin de mesas
de coordinacin, redes de trabajo, grupos de tarea conjunta, que puedan
resultar inoperantes o menos efectivas; pero tambin para evitar que
dichas relaciones e interacciones, necesarias en el territorio entre la PNC y
el CAM, dependan de las emotividades o subjetividades de las autoridades
municipales y de las locales de la PNC. Es tambin necesario establecer
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territorial y social por parte del Estado. El rol de los CAM actualmente
que incluye el mantenimiento del orden, la seguridad patrimonial, el
trabajo con las comunidades en prevencin y convivencia debera ser
potenciado y fortalecido para acompaar a la PNC y dems instituciones
del nivel nacional y local en los esfuerzos para recuperar esa soberana
contestada en algunos territorios y en la implementacin de aquellas
acciones complementarias sobre la base de estrategias de seguridad
integral y desarrollo territorial.
Sin duda, hay que reconocer que los desafos en trminos de inseguridad
y desarrollo no son menores. En El Salvador es posible encontrar
algunas experiencias de buenas prcticas como el de San Jos del Pino,
caracterizados por contextos de exclusin social, violencia, crimen, control
territorial ejercido por pandillas, dbil presencia estatal y bajos niveles de
cohesin social. Escenarios que advierten sobre la necesidad, en un primer
momento, de pacificar territorios, pero que paralelamente requieren la
presencia e inversin del Estado (tanto en su expresin nacional y local)
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