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Resumo
O tema sugerido pelo artigo nasce da preocupao em aproveitar o importante perodo de
mudanas que vivem os Estados e municpios e o Brasil em geral, iniciado com a Constituio
de 1988 e, desde a segunda metade da dcada de 1990, com o fim da elevada inflao e a
necessidade de insero, no passiva, da nao no processo de globalizao. Nesse
ambiente, o domnio das solues de mercado para os problemas histricos do pas, tem sido
uma caracterstica marcante. Na rea de gesto pblica no se tem fugido muito a essa regra,
sendo que o paradigma da Nova Gerncia Pblica, reflexo das teorias que mistificam o
mercado, parece ter se imposto, como programa, nas reformas implementadas pelos gestores
e autoridades federais, estaduais e em menor medida municipais. Nesse sentido, cabe
perguntar: teriam sido introduzidas nos municpios de Ilhus e Itabuna polticas de reforma
gerencial baseadas em modelos recomendados por organismos internacionais de
financiamento e/ou pelos governos federal e da Bahia? Quais teriam sido os mecanismos
utilizados por esses rgos para garantir a adoo dessas reformas no estado da Bahia e nos
seus municpios? Cabe descrever o contexto histrico, poltico e econmico em que surge essa
nfase nas reformas e qual modelo de mudana se tornou dominante. Trata-se de abordar,
interdisciplinarmente, (a partir das Cincias Poltica e Econmica, principalmente) a
necessidade de mudanas e reformas na rea de gesto pblica que enfrentam esses
municpios e quais as alternativas ao modelo dominante.
PALAVRAS-CHAVE
Reforma da Gesto Pblica Local, Nova Gerncia Pblica, Nova Economia Institucional, Ilhus-
Itabuna-Brasil.
1
Em 1990 foi realizada una conferncia latino-americana, organizada pelo Institute of International
Economics na cidade de Washington, D.C, na que participou um grupo de autoridades de governos,
profissionais do desenvolvimento e acadmicos dessa regio. John Williamson escreveu um influente
artigo no qual apontou que os participantes conquistaram um importante acordo sobre um pacote de
polticas de reformas econmicas, que o autor denominou o Consenso de Washington. (BID, 2002).
A preocupao com as circunstncias individuais de cada pas, em particular a sua
ndole e qualidade institucional, foi a resposta das IFIs ao mau desempenho dos pases
perifricos, em termos de crescimento, permanncia de altas taxas de desemprego, aumento
da desigualdade na renda e vulnerabilidade externa, aps mais de duas dcadas de ajustes
macroeconmicos e reformas neoliberais de tipo I. De fato, Camdessus, quando apresentou as
reformas de Segunda Gerao, expressava-se assim:
Over the past two years, a lot of attention has been devoted to
the international financial architecture, the reforms of the global
economic and financial system needed to prevent or to better contain
crises. It seemed that the term "second generation reforms" had
become less frequently used. But these concepts can be thought of as
two sides of the same coin, one viewed from a global perspective, the
other from the national point of view.
Virtually all countries now have at least a rudimentary orientation
to the market, having undertaken at least some first generation
reforms designed to restore basic equilibrium and to re-kindle growth.
Second generation reforms may be seen as the set of measures
needed to enable a country to attain, in a sustained way, high-quality
growth.
Much of the present work to strengthen the international financial
architecture aims to achieve better governance and greater
transparency through developing internationally recognized standards.
And these standards, codes, and practices when applied at the
national level, represent a major contribution to implementing second
generation reforms. We must find ways of helping countries to
recognize the benefits of adopting these changes while respecting
their sovereignty, emphasizing the voluntary, market-based aspect of
reforms. (CAMDESSUS, 1999).
Um importante documento testemunho bem claro da guinada dada pelas IFIs para
difundir as reformas II, assim como revela as suas bases poltico-filosficas. Trata-se do
Relatrio Anual sobre o Desenvolvimento Mundial, produzido pelo Banco Mundial em 1997 e
intitulado The State in a changing world (BANCO MUNDIAL, 1997). A seguinte anlise
apoiada no resumo desse documento em espanhol publicado na pgina de internet do Banco
Mundial e em um texto crtico de Panitch (1998).
Resumidamente, as linhas neoliberais desse relatrio so claras e vm sendo seguidas
pelos PED com extrema subordinao. Desse modo, enfatiza-se a necessidade de construir a
boa governana estatal, o que uma simples transferncia da chamada governana
corporativa, to em moda no setor privado. Fora suas justificativas tcnicas, essa uma
inveno dirigida a forar as empresas que queiram obter crditos nos mercados de capitais e
financeiros submeterem-se a rigorosas regras traadas pelos investidores e especuladores
financeiros. Isto tem originado muitas demisses de trabalhadores em todos os nveis
(CARLSON, 2002) quando no estejam sendo alcanados determinados percentuais de lucros
definidos por ditos especuladores2, detentores dos papis das empresas.
Em outro documento do Banco Mundial (2000), esse tema, sobre o que seria o bom
governo est mais detalhado e focalizado para o setor pblico, traando linhas claras do que
deve fazer cada governo como condio para continuar obtendo crditos das IFIs. A
preocupao com o resgate da capacidade do Estado acontece ento como facilitadora do
desenvolvimento do mercado. Isso implica instrumentalizar os governos para que, aproveitando
2
Aps as fraudes contveis descobertas em grandes corporaes, a empresa consultora McKinsey
realizou uma pesquisa entre investidores de primeiro nvel e seus resultados revelam que o conceito de
"corporate governance" representa uma grande preocupao para os investidores institucionais, at o
ponto de, supostamente, agora ter igual ou maior importncia que os indicadores de desempenho
financeiro. Os administradores de fundos de investimento esperam que as empresas demonstrem
responsabilidade nas suas prticas administrativas e contveis, pelo qual esto, inclusive, dispostos a
pagar um premium. Mas, essas fraudes foram motivadas pela presso sobre os gerentes dessas empresas
para obterem elevados resultados financeiros que valorizassem os seus papis nas bolsas de valores. ,
portanto, um crculo vicioso.
a legitimidade e o poder a eles outorgados, procedam a, por exemplo, tirar os obstculos que
impedem a ampla abertura comercial e dos mercados de capitais, ou outorgar independncia
aos bancos centrais cujos dirigentes devem ser escolhidos dentre os mais conservadores (de
acordo ao critrio de que devem ser mais opostos inflao do que a sociedade em geral).
Essas, entre outras, seriam as boas polticas ou polticas acertadas, esperadas de um
governo e um estado responsveis com uma valorizao do mercado. Ou seja, a vontade e a
ao em torno da reforma do Estado devem partir do respeito a uma deciso de manejo da
economia que se coloca como prvia e externa poltica.
Por outro lado, as polticas ruins so definidas pelo documento de 1997, do Banco
Mundial, como aquelas que "canalizam benefcios para grupos politicamente influentes;
entretanto vejam-se os exemplos de polticas ruins de acordo com o BM: aquelas polticas
macroeconmicas que redistribuam benefcios econmicos e/ou aquelas polticas
microeconmicas que imponham restries ao funcionamento de mercados, incluindo
restrio s importaes e privilgios a monoplios locais. (PANITCH, 1998).
Como o Banco Mundial usa esses indicadores para selecionar os pases que obtero
seus emprstimos mais brandos? Clearly, a high priority for aid agencies is to channel
resources more systematically towards poor countries with good policies". (BANCO
MUNDIAL, apud PANITCH, 1998). Ou seja, segundo esses critrios, aqueles pases que no
implementem as boas polticas aconselhadas pelas IFIs vm no ltimo lugar na fila das
ajudas. Alm disso, fomentada a concorrncia entre provncias, cidades e localidades
(j que isso) pode alentar a adoo de polticas e programas mais eficazes. (BANCO
MUNDIAL, 1997). Ou seja, a pesar do BM reconhecer os perigos aos que pode conduzir o
fomento desta prtica, o critrio do mercado levado ao nvel de concorrncia acirrada entre
os povos de uma mesma nao, em lugar de ser fomentada a cooperao. No contexto da
crise do capitalismo global, a intensificao da concorrncia internacional e a crescente
flexibilidade do capital global tm dado importncia a esta poltica de localidades ou formas
nacionais de vantagem competitiva a la Porter (2002), junto guerra de vantagens
competitivas entre os Estados nacionais. Entende-se, tambm, a enorme importncia
adquirida pelas agncias reguladoras internacionais como as IFIs e a OMC, que tm
intensificado a eroso da regulao econmica baseada no Estado-nao, em favor delas
mesmas.
Essa ateno dada ao Estado pelas reformas de Segunda Gerao no contraditria,
uma vez que pretende, no campo econmico, guiar a redefinio da natureza
(...)de su funcin bajo el modelo neoliberal, hasta limitarse a la
planeacin y regulacin de los diferentes sectores y a la inspeccin
de bienes y servicios. Ambas instituciones, Estado neoliberal y
agencias reguladoras internacionales operan en conexin cercana
con los sectores internacionalizados del capital para el
establecimiento de una poltica comprensiva a nivel mundial de
flexibilizacin de mtodos de produccin y normas de consumo as
como formas extensivas de regulacin, como la manera de salir de la
crisis global (...). (HIRSCH, apud HERNNDEZ, 1998).
Panitch tem viso coincidente com a mostrada acima. Ele destaca que as IFIs no
podem, nem pretendem, eliminar ou substituir o Estado nos PED; querem simplesmente operar
para garantir um certo tipo de reestruturao estatal, vistas a legalidade e a importncia
estratgica e simblica do Estado para impor aos cidados as suas polticas. Entretanto, o
Banco Mundial expressa claramente que visto que "o apoio externo pouco pode alcanar onde
a vontade interna por reformas est faltando", sua misso consistiria em, alm de dar seus
conselhos tcnicos e assistncia financeira, fornecer um mecanismo para que os pases
realizem compromissos externos, resultando-lhes ms difcil retroceder nas reformas.
(BANCO MUNDIAL, apud PANITCH, 1998). Dentro desses compromissos, so incentivados os
tratados comerciais e/ou monetrios internacionais atravs dos quais o estado se compromete
a self-restricting rules, which precisely specify the content of policy and lock it into mechanisms
that are costly to reverse." (Idem).
No entanto, de que modo um Estado e/ou governo local pode viabilizar esse
fortalecimento institucional estipulado nas reformas de Segunda Gerao e obter credibilidade
perante a cidadania em meio a sua prpria crise fiscal e financeira, dada principalmente pelo
elevado endividamento que o tornou incapaz de contribuir na melhoria dos indicadores sociais?
esta uma contradio, ou limite, das polticas neoliberais. Enquanto o FMI impe clusulas
como a de considerar gasto qualquer investimento em infra-estruturas de saneamento bsico,
em habitao popular, em transporte pblico e/ou em meio ambiente, pases como Brasil que
tm recursos para esses financiamentos no podem aplic-lo por causa do ajuste fiscal que
impem as IFIs como forma de gerar supervits primrios nas contas pblicas 3 que em ltima
instncia garantam aos investidores internacionais e nacionais o pagamento, no longo prazo,
das dvidas contradas pelo Estado. Ao mesmo tempo, o BM condiciona muitos dos programas
e emprstimos, que concede, obteno de resultados nessas reas sociais, forando os
governos, desse modo, a privatizar todos esses servios. Isso garantiria tambm, alm da
eficincia do mercado no fornecimento dos mesmos, o combate corrupo endmica das
instituies pblicas, segundo a filosofia apregoada em The state in a changing world
(BANCO MUNDIAL, 1997).
3
Ver as resolues 2.827 e 3.049 do Conselho Monetrio Nacional do Brasil (CMN), emitidas no
contexto do acordo com o FMI como parte das medidas para produzir supervit primrio nas contas
pblicas. Como o CMN est composto por trs subalternos do Presidente da Repblica, seria
relativamente simples modificar essas resolues para atender a elevao dos investimentos nas reas
citadas.
disseminar nos mdios acadmicos a NEI assim como students of the founding fathers of NIE
found their way into positions in multilateral banks. By the late 1990s, NIE economists were
regular invitees at World Bank conferences. (SCHNEIDER; DONER, 2000, p. 39-42). Perceba-
se, porm, que um pesquisador pode aceitar ajuda de quem desejar, sem necessariamente
significar que est contribuindo com uma ideologia determinada.
3.- Financiamento das IFIs aos governos estaduais e municipais para adoo do
paradigma da NGP baseado na NEI: o caso da Bahia, Ilhus e Itabuna.
Retroalimentao
Estados e municpios
privatizam servios, e
direcionam seu interesse
principal a garantir aumento
da arrecadao o que
viabiliza pagamento de
dvidas (Lei Responsabilidade
Fiscal).
No caso de Ilhus tambm pode-se constatar que alguns servios que foram
municipalizados na dcada de 1990 pelo governo federal, como relacionado com a sade,
esto sendo terceirizados. A terceirizao dos postos de sade em Ilhus uma poltica de
gesto municipal que est sendo implementada pelo governo Valderico Reis, repassando
recursos milionrios para empresas particulares contratadas para tal finalidade. Mas, isso como
se insere na reforma da gesto municipal, ser que est dentro da viso gerencialista ou no?
obvio que os setores da sociedade civil do municpio no iro apoiar tal medida, porque vai
contra uma poltica de planejamento pblico das reas sociais, contra a viso promovida pela
Constituio Federal em seu captulo sobre a sade. Como fica a questo do Conselho
Municipal de Sade, que nem sequer foi avisado sobre o assunto de acordo a um de seus
integrantes?
A empresa que foi contratada para essa terceirizao a GESTMED. Em junho de
2006, a Cmara Municipal de Ilhus aprovou requerimento para convocao do Secretrio de
Sade, Wagner Coelho Porto e do diretor da GESTMED, Manoel Lopes de Oliveira, devido a
suspeita de corrupo. O objetivo da sesso era ouvir explicaes sobre o contrato firmado
entre a prefeitura de Ilhus e a GESTMED (Gesto e Servios de Sade Ltda). Para os
vereadores alguns pagamentos feitos precisam ser esclarecidos. Um dos temas levantados na
sesso, que motivou a convocao do secretrio, foi a informao, em plenrio que, por
exemplo, o posto mdico do bairro do Teotnio Vilela, recebe, em forma de repasse, R$ 700
mil reais.
Em Itabuna o tema que mais tem tido ateno o da segurana pblica, falando-se em
medidas de municipalizao da segurana, mas com oposio de alguns setores da sociedade
civil e da prpria prefeitura. O que se tem podido verificar, ento, uma maior preocupao
com reformas na rea de segurana pblica, tentando criar consrcios entre os municpios da
regio, fortalecendo suas guardas municipais, contando para isso com auxilio do governo
estadual.
Comparando com o governo do Estado da Bahia, se pode constatar que em Ilhus e
Itabuna no existe uma poltica de reforma da gesto pblica municipal enquanto que o Estado
da Bahia vem implementando uma reforma gerencial no formato da nova gerencia pblica.
Apesar disso, os municpios em estudo so induzidos a assinarem acordos do tipo PRODUR,
porque os mesmos tambm contm objetivos de ajuda melhoria em outros setores, como
infraestrutura, habitao, etc.
O que existe nos municpios estudados uma preservao das relaes polticas
herdadas do passado coronelista da regio, em mdio de uma crise econmica fruto tambm
da falncia da atividade principal da regio, relacionada com o plantio e processamento do
cacau. Ambos municpios lideram na Bahia os ndices de taxas de desemprego ao lado de
outros municpios da regio.
4. Consideraes finais
Para concluir, pode-se verificar que o processo de reforma da gesto municipal possui
uma natureza exgena, no sentido que so instituies pblicas ou privadas que induzem aos
municpios a implementar mudanas nos mais diferentes setores dos governos municipais e
dos legislativos. Entre essas instituies, alm do Banco Mundial e o BID, podemos identificar a
Caixa Econmica Federal, o Governo do Estado da Bahia e o Governo Federal. Tambm existe
um processo mais indireto de induo que dado pela implementao de premiaes a
melhores prticas de gesto, sendo duas das mais conhecidas a da Fundao Getulio Vargas
e da ONU (Premio Global de Excelncia Best Practices).
Tanto as IFIs, quanto os rgos governamentais mencionados, partem do critrio de
que a crise econmica poder ser enfrentada com medidas no campo da reforma gerencial,
para adaptar o Estado, falando em termos dos trs entes da federao no caso brasileiro, s
mudanas j ocorridas na rea econmica que teriam outorgado o comando do
desenvolvimento econmico ao mercado. O fracasso das reformas de Primeira Gerao para a
retomada do crescimento econmico tanto no Brasil quanto no resto dos PEDs no teria sido
fruto da concepo e contedo ortodoxo neoliberal dos ajustes macroeconmicos, baseados
em teorias de natureza exgeno-universalista impostas ou adotadas nos pases em
desenvolvimento, mas teria sido causado esse fracasso pela falta de mais reformas com
orientao de mercado, embora agora no campo poltico-institucional. As reformas de Segunda
Gerao teriam a misso de complementar as mudanas, mas como se verificou at agora,
aps 10 anos de aplicao e imposio de medidas no campo institucional a realidade outra.
A economia brasileira no retomou o crescimento, nem a economia baiana conseguiu
resultados que permitissem diminuir a posio do Estado da Bahia como um dos mais
desiguais do pas.
nesse sentido, que o artigo recomenda avaliar o passado dos diferentes Estados e
municpios, no tocante cultura de gesto pblica para identificar e construir solues
consistentes com a realidade dos mesmos. No se deve repetir o passado, quando solues
encapsuladas ou trazidas de outros contextos imperaram em nossos pases. Os paradigmas
construdos a partir de realidades dos pases avanados, devem ser estudados e algumas de
suas tcnicas assimiladas, mas no copiadas.
Quer dizer, embora se admita que algumas tcnicas modernas provenientes da
administrao empresarial privada responderiam a problemas contemporneos dos governos
municipais, por exemplo, considera-se aqui que a reforma necessria deve originar-se em suas
estruturas historicamente estabelecidas, no institucional, poltico, econmico, social e cultural e
no em uma agenda imposta desde fora, seja desde o Ministrio de Planejamento ou desde
instituies financeiras internacionais, como lamentavelmente tem sido a tnica. Por ltimo,
ficam em aberto algumas questes. No caso onde foi aplicada a NGP na Bahia, quais seus
novos perfis de gesto pblica e como se articulam com as suas realidades? Existem estudos
oficiais nos diferentes municpios selecionados que tenham abordado interdisciplinarmente a
sua cultura de gesto municipal consolidada historicamente?
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