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Ahmed HAMILA

Doctorant en Science politique


Universit de Montral

La gestion de la diversit ethnique par lUnion europenne : les trois


processus du changement

RSUM Dans ce papier, il sagit de dmontrer une volution normative dans la


manire dont lUnion europenne gre les minorits ethniques. Pour ce faire, nous
identifions trois processus, sur les trois dernires dcennies, qui ont men ce
changement normatif de lUE : un processus de lutte contre les discriminations, un
processus de protection des minorits ethniques et un processus de promotion de la
diversit ethnique. Notre tude a recours la typologie du changement en trois
niveaux, dveloppe par Hall dans Policy, Paradigms, Social Learning, and the State
(1993), comme outil conceptuel pour dmontrer, dune part, le caractre graduel du
changement intervenu au sein de lUE ; et dautre part, pour dmontrer le caractre
divers symbolique et concret de cette volution.

Mots clefs : Anti-discrimination, Gestion de la diversit ethnique, Interculturalisme,


Minorits ethniques, Multiculturalisme, Union europenne.

ABSTRACT This paper explores the normative change in the way the European
Union manages ethnic minorities. To do so we identify three processes, in the last
three decades, which led to this normative change in the EU : a process of struggle
against discrimination, a process of protection of ethnic minorities, and a process of
ethnic diversity promotion. Our study uses the typology of change developed by Hall
in Policy, Paradigms, Social Learning, and the State (1993) as a conceptual tool to
demonstrate, on the one hand, the gradual nature of the change in the EU ; and
secondly, to demonstrate the diverse nature symbolic and concrete of this
evolution.

Key words : Anti-discrimination, Ethnic Diversity Management, Interculturalism,


Ethnic Minorities, Multiculturalism, European Union.
La gestion de la diversit ethnique par lUnion europenne : les trois processus du
changement

Lanne 2008 a t dsigne par le Parlement europen et par les excutifs des tats
membres de lUnion europenne Anne europenne du dialogue interculturel . Cette
dsignation avait pour dessein de mettre en lumire un changement normatif dans la
manire dont les institutions europennes apprhendent les minorits ethniques.
Effectivement, Jn Figel, membre de la Commission europenne responsable de
lducation, de la formation, de la culture et de la jeunesse voque le passage en Europe
dune socit multiculturelle une socit interculturelle (Commission europenne
2008 : 3). Ce changement normatif intervient en raison de deux phnomnes majeurs, qui
changent la ralit de lUE et qui poussent les leaders europens sadapter. Dune part, les
largissements successifs de 2004 et 2007 qui font passer lUE de 15 tats membres 27
tats membres. Lentre de ces nouveaux pays pour la plupart issus de lancien bloc
communiste pose de nouveaux dfis, notamment celui de la cohsion sociale au sein dune
socit europenne davantage morcele culturellement (Jongman 2004 ; Zielonka 2006,
2007). Dautre part, le recul du paradigme multiculturel au sein des tats membres.
Effectivement, selon Kymlicka (2010), depuis 2006, le multiculturalisme connat un recul
majeur, notamment au sein des socits europennes, en raison dune perception
gnralise stipulant que le multiculturalisme a chou et quil a t pouss trop loin.
Ce tournant rcent de 2008 nous pousse nous intresser laction publique de
lUE en matire de gestion la diversit ethnique et ses volutions. Comment volue
laction publique de lUnion europenne en matire de gestion de la diversit ethnique ?
Nous soutenons la thse selon laquelle laction publique europenne en matire de gestion
de la diversit ethnique est le fruit de trois processus distincts, mais complmentaires, de
gestion de la diversit ethnique : le processus anti-discriminatoire, le processus de
protection des minorits ethniques et le processus de promotion de la diversit ethnique.
Chacun de ces processus a t adopt pour rpondre des dfis nouveaux et marque une
volution dans la manire dont lUE apprhende les minorits ethniques. Il sagit
danalyser ces trois processus pour dmontrer un changement normatif dans la manire
dont lUE gre la diversit ethnique sur son territoire en explicitant notamment les
moments cruciaux de dcision normative (Therborn 2004).
Les travaux scientifiques concernant les politiques publiques de lUnion europenne
ont t rcurant ces dernires annes (Arnull, Wincott 2003 ; Labouz 2004).
Simultanment, les tudes qui ont trait limmigration et aux politiques dintgration des
minorits ethniques ont galement t lgion (Wimmer 2008 ; Thomas 2006 ; Hall 2007).
Cest seulement depuis la dernire dcennie que les spcialistes abordent ces deux
domaines de la science politique conjointement (Daoud 2011 ; Geddes 2000 ; Hsu 2010).
Ces travaux se sont principalement concentrs sur la gestion des flux migratoires dans
lUnion europenne, et en particulier sur les migrations illgales ou clandestines (Duez
2008 ; Boswell, Geddes 2011), notamment travers ltude dinstitutions comme les
accords de Schengen et le trait dAmsterdam (Baldwin-Edwards, Schain 1994 ; Guiraudon
2000 ; Ireland 2000). Trs peu de chercheurs se sont attachs mettre en perspective la
faon dont les tats europens tentent de grer la prsence sur leur sol de minorits
ethniques, encore moins de cerner linfluence de la construction europenne dans ce
domaine (Arnaud 2005). Cest ce manque que la prsente tude prtend combler en
analysant lvolution de laction publique europenne en matire de gestion de la diversit
ethnique.
Lobjectif de cet article est de deux ordres. Dune part, dun point de vue empirique,
il sagit douvrir la bote noire de la gestion de la diversit ethnique au sein de lUnion
europenne. Effectivement, comme nous lavons voqu plus haut, cet objet est sous-tudi
par les Europanistes, il sagit donc de dterminer quels sont les acteurs et les instruments
investis dans la gestion de la diversit ethnique au sein de lUE et danalyser en profondeur
les trois processus que nous avons identifis plus haut. Ainsi, cette tude prtend mettre en
lumire plusieurs niveaux dlaboration de politiques publiques et identifier des acteurs
multiples qui interviennent dans ce processus dlaboration de politiques publiques. Dautre
part, dun point de vue thorique, notre ambition est double. Dabord, il sagit de sinscrire
dans la littrature scientifique abondante sur lintensit du changement (Hall 1993, Jones
1994, Hayes 2006 ; Lascoumes, Le Gales 2007 ; Scheingold 2010) en dmontrant de
manire empirique que le changement de laction publique europenne seffectue de

2
manire graduelle. En deuxime lieu, il sagit de contribuer la littrature scientifique
mergente en science politique qui prtend dpasser la dichotomie, plusieurs gards
strilisante, entre changement et non-changement en dmontrant que le changement peut
sapparenter un processus complexe qui peut tre symbolique avant dtre concret du fait
de la dimension performative du discours politique (Fontaine, Hassenteufel 2002 ;
Hassenteufel 2008 : 226).
Pour appuyer notre thse, nous adoptons une perspective analytique historique et
une dmarche mthodologique qualitative, en prenant principalement appui sur la littrature
primaire de lUE (rapports, discours, directives, textes juridiques) et la littrature
secondaire qui traite du changement en politique publique (principalement des articles
scientifiques). Plus spcifiquement, nous avons recours la typologie du changement
dveloppe par Hall dans Policy, Paradigms, Social Learning, and the State (1993) pour
dmontrer le changement normatif intervenu au sein de lUE en matire de gestion de la
diversit ethnique. Dans son texte dsormais classique, Hall identifie trois niveaux de
changements dans laction publique : le changement de premier ordre correspond au
changement de paramtres, le changement de deuxime ordre correspond au changement
dinstruments et le changement de troisime ordre correspond au changement de
paradigme. Le recours la typologie de Hall pour appuyer notre thse nous parat pertinent
deux gards. Dabord, cette typologie met en vidence des diffrences de degr dans le
changement : un changement de premier ordre est moins important quun changement de
deuxime ordre, qui est lui-mme moins important quun changement de troisime ordre.
Le premier de nos objectifs identifis plus haut tant de dmontrer que le changement
seffectue de manire graduelle au sein de lUE, en ayant recours Hall nous pouvons
aisment dmontrer que les changements de premier et deuxime ordre seffectuent avant le
changement de troisime ordre, et que ce dernier constitue le rel changement normatif.
Deuximement, tant donn les caractristiques de chacun de ces ordres de changements,
nous sommes en mesure de dmontrer, comme nous lindiquions dans le deuxime objectif
identifi plus haut, que le changement et le non-changement peuvent tre troitement
mls. Effectivement, pour Hall des changements de paramtres et dinstruments peuvent
intervenir sans que pour autant les objectifs changent.

3
Notre tude se divise en deux parties. Dans une premire partie descriptive, il sagit
de mener une analyse des trois processus de gestion de la diversit identifis plus haut : le
processus de lutte contre les discriminations, le processus de protection des minorits
ethniques et le processus de promotion de la diversit. Dans une deuxime partie
analytique, il sagit didentifier les diffrentes dimensions du changement afin de
dmontrer, dune part, son caractre graduel ; et dautre part, son caractre complexe car
le changement est la fois symbolique et concret.

Le cadre normatif de lUnion europenne : De lanti-discrimination la promotion de la


diversit
La gestion de la diversit ethnique par lUE se matrialise sous la forme de trois
processus distincts, mais complmentaires : un premier processus de lutte contre les
discriminations, un deuxime processus de protection des minorits ethniques et un
troisime processus de promotion de la diversit ethnique. Il sagit dans cette partie de
revenir sur ces trois processus pour mettre en lumire leurs spcificits, et ce, en nous
focalisant sur les moments cruciaux de dcision normative (crucial moments of
normative decision) (Therborn 2004) et sur les acteurs clefs. Lanalyse, mene lchelle
macro, prend principalement appui sur les rapports officiels de lUE, les textes juridiques
europens et la littrature secondaire qui a trait aux problmatiques de gestion de la
diversit ethnique par les institutions de lUE.
Le processus de lutte contre la discrimination
Laffirmation de lgalit et son corollaire, le principe de non-discrimination,
constituent lun des fondements de lUE. Ds le Trait de Rome en 1957, lEurope des six
affirme ce principe en institutionnalisant linterdiction des discriminations fondes sur la
nationalit et sur le sexe, notamment pour assurer le bon fonctionnement du March
commun. En 1997 le Trait dAmsterdam sefforce de renforcer le dispositif anti-
discriminatoire, notamment lendroit des minorits raciales et ethniques, par ladoption
dun article 13, en vertu duquel :

4
Sans prjudice des autres dispositions du prsent trait et dans les limites
de comptences que celui-ci confre la Communaut, le Conseil, statuant
lunanimit sur proposition de la Commission et aprs consultation du
Parlement europen, peut prendre les mesures ncessaires en vue de
combattre toute discrimination fonde sur le sexe, la race ou lorigine
ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, lge ou lorientation
sexuelle (Trait dAmsterdam, Art. 13).
Ladoption de larticle 13 ne sest pas faite sans encombre. Effectivement, la lutte
anti-discriminatoire tant prioritairement de la comptence des gouvernements nationaux
et non pas de lUnion, il sest avr difficile dinscrire cet article dans le Trait
dAmsterdam. Toutefois, un processus de plusieurs annes a finalement permis lUE
daffirmer sa comptence dans ce domaine. Il convient de revenir sur les vnements
marquants qui constituent la campagne pour larticle 13 (Guiraudon 2004) pour
expliciter le contexte dans lequel la comptence de lUE en matire de gestion de la
diversit a merg.
En 1992, le Groupe Ligne de dpart, qui runit un rseau de prs de 300 ONGs
europennes antiracistes, propose dinclure dans le trait un article de lutte contre les
discriminations directes et indirectes. Pour obtenir le soutien de la Commission et du
Parlement, les ONGs du Groupe Ligne de dpart dmontrent que leur demande est
conforme aux objectifs fondamentaux du premier pilier de lUE : la constitution du march
unique. En effet, pour que la libre circulation des personnes soit effective, il faut des
mesures pour que les personnes dorigine immigres ne craignent pas de faire lobjet de
discrimination ethnique ou raciale. Aussi, en se rfrant aux politiques existantes en matire
dgalit de traitement entre les hommes et les femmes, le Groupe Ligne de dpart
dmontre que sa demande se situe dans la droite ligne de la politique sociale europenne,
arguant quen rajoutant de nouvelles catgories dfavorises, la politique sociale
europenne ne pourra qutre renforce (Guiraudon 2004). En 1996, au dbut de la
Confrence intergouvernementale, le groupe de rflexion sur la rforme du trait, institu
par le Conseil europen, reprend son compte la ncessit dtendre la base du principe de
non-discrimination pour quil puisse couvrir lge, lorientation sexuelle, le handicap, la
race et la religion en outre du genre. Cest ainsi que finalement larticle 13 est inclus dans le
nouveau trait.

5
Sur la base de ce nouvel article, le dveloppement du plan daction a donn lieu la
prsentation par la Commission europenne en novembre 1999 de deux propositions de
directives. La premire proposition de directive est relative la mise en uvre du principe
dgalit de traitement entre les personnes sans distinction de race ou dorigine ethnique.
Cette directive a t adopte par le Conseil le 29 juin 2000 (Directive 2000/43/CE). La
seconde proposition de directive porte sur la cration dun cadre gnral en faveur de
lgalit de traitement en matire demploi et de travail et concerne tous les motifs de
discrimination lists dans larticle 13. Cette directive a t adopte par le Conseil le 27
novembre 2000 (Directive 2000/78/CE). La protection mise en place par ces directives est
assez large. Elles couvrent plusieurs domaines, dont laccs aux activits salaries,
lducation, la protection sociale, la sant et aux avantages sociaux. Aussi, outre les
ressortissants europens, elle est destine toutes les personnes habitant sur le sol de
lUnion plus gnralement (Borrillo 2002).
En somme, lorsque la problmatique dite ethnique commence tre considre par
les institutions de lUE cest dans une logique anti-discriminatoire. Aprs une lutte
acharne des diffrents acteurs communautaires, larticle 13 du Trait dAmsterdam, qui
pose les bases juridiques de la lutte contre les discriminations raciales et ethniques, est
finalement institu. Dans la mme ligne, quelques mois plus tard deux directives sont
votes par le Conseil pour amener les tats membres traduire les dispositions de larticle
13 du Trait dAmsterdam dans leur lgislation nationale. Durant la dcennie 1990, il ne
sagit pas tant pour lUnion datteindre une galit relle que de crer les conditions dune
vritable galit des chances par le biais dune action politique efficace de lutte contre les
discriminations. Avec les annes 2000, les institutions communautaires vont plus loin pour
tre en mesure de protger de manire effective les groupes minoritaires.
Le processus de protection des groupes minoritaires
Comme nous venons de le signifier, la lutte contre les discriminations savre
insuffisante pour permettre une gestion efficace des minorits ethniques sur le territoire
europen. Ainsi, autour des annes 2000 une srie de Recommandations vont tre labores

6
sur demande du Haut-Commissaire pour les Minorits nationales afin de rendre effective la
protection des groupes minoritaires1.
Avant datteindre les institutions europennes, ce processus voulant reconnatre les
groupes minoritaires distincts afin de mieux les protger a merg en priphrie des
institutions communautaires, notamment au sein de la Confrence sur la scurit et la
coopration en Europe (CSCE)2 travers la Dclaration de Copenhague (1990). Prcisant
les dispositions du document final de Vienne (1989), la Dclaration de Copenhague
consacre la relation entre le droit des minorits nationales dexercer pleinement et
effectivement leurs droits de lhomme et leurs liberts fondamentales et lobligation pour
les tats dadopter sil y a lieu, des mesures particulires ayant pour but de garantir aux
personnes appartenant des minorits nationales la pleine galit avec les autres citoyens
dans lexercice et la jouissance des droits de lhomme et des liberts fondamentales
(Dclaration de Copenhague, Paragraphe 31). Ainsi, pour la premire fois, les tats
admettent explicitement la possibilit que des mesures positives, destines rtablir une
galit relle et effective avec la majorit, puissent tre prises lgard des individus issus
des minorits, sans que ces mesures soient pour autant considres comme discriminatoires
pour la majorit (Benot-Rohmer 1996).
Outre la protection des droits individuels, la Dclaration de Copenhague va plus
loin et promeut les droits collectifs des minorits dans son paragraphe 32 en vertu duquel :
Les personnes appartenant des minorits nationales ont le droit dexprimer, de prserver
et de dvelopper en toute libert leur identit ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse
et de maintenir et de dvelopper leur culture sous toutes ses formes, labri de toutes
tentatives dassimilation contre leur volont (Dclaration de Copenhague, Paragraphe 32).
Ainsi, sont reconnus, parmi dautres, le droit dutiliser librement leur langue
maternelle tant en priv quen public (32.1) ; le droit de crer et de maintenir leurs propres


1
Les limites temporelles de ce deuxime processus sont difficilement saisissables. Mme si la plupart des
Recommandations pour protger les groupes minoritaires ont t formules durant les annes 2000, cest ds
le dbut des annes 1990, paralllement la lutte anti-discriminatoire, que les premires voix slvent pour
voquer la protection des groupes minoritaires nationaux dans un premier temps, puis des groupes
minoritaires ethniques.
2
partir de 1995 la Confrence sur la scurit et la coopration en Europe (CSCE) se nomme lOrganisation
pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE).

7
institutions, qui peuvent solliciter une aide publique, conformment la lgislation
nationale (32.2) ; et le droit de diffuser et dchanger des informations dans leur langue
maternelle et d'avoir accs ces informations (32.5). En outre, les tats, en vertu du
paragraphe 33, sobligent protger :
Lidentit ethnique, culturelle, linguistique et religieuse des minorits
nationales sur leur territoire et [ crer] des conditions propres promouvoir
cette identit. Ils prendront les mesures ncessaires cet effet aprs avoir
procd des consultations appropries, et notamment aprs s'tre mis en
rapport avec les organisations ou associations de ces minorits,
conformment la procdure de dcision de chaque tat (Dclaration de
Copenhague, Paragraphe 33).
Ds 1995, le Conseil de lEurope se plaant dans la droite ligne de la CSCE dcide
dadopter une Convention-cadre pour la protection des minorits nationales en vertu de
laquelle :
Une socit pluraliste et vritablement dmocratique doit non seulement
respecter l'identit ethnique, culturelle, linguistique et religieuse de toute
personne appartenant une minorit nationale, mais galement crer des
conditions propres permettre d'exprimer, de prserver et de dvelopper
cette identit (Convention-cadre pour la protection des minorits
nationales, Prambule).
Un consensus stant dj politiquement ralis dans le cadre de la CSCE sur le
droit confrer aux minorits, la Convention-cadre a eu pour objet, conformment aux
souhaits des excutifs des tats membres runis Vienne, de traduire en obligation
juridique les engagements politiques pris au niveau de la CSCE. On comprend ds lors que
la source dinspiration officielle de la Convention-cadre ait t la Dclaration de
Copenhague. Autrement dit, la Convention-cadre raffirme, dans un instrument juridique,
un certain nombre de principes relatifs la protection des minorits et la promotion
identitaire (Benot-Rohmer 1996).
La Dclaration de Copenhague et la Convention-cadre pour la protection des
minorits nationales considrent principalement les minorits nationales et non pas les
minorits ethniques dorigine immigre. Il faut attendre les Recommandations labores sur
demande du Haut Commissaire pour que les mesures de protection des minorits nationales
sappliquent galement aux minorits ethniques dorigine immigre. Afin de rendre
effectifs les engagements pris par les tats membres pour protger les groupes minoritaires,

8
le Haut Commissaire demande cinq groupes dexperts indpendants, internationalement
reconnus, dlaborer cinq instruments fondamentaux : les Recommandations de La Haye
concernant les droits lducation des minorits nationales (1996) ; les Recommandations
dOslo concernant les droits linguistiques des minorits nationales (1998) ; les
Recommandations de Lund sur la participation effective des minorits nationales la vie
publique (1999) ; les Lignes directrices sur lutilisation de langues minoritaires dans les
mdias de radiodiffusion (2003) ; et les Recommandations sur la mission de la police dans
les socits multi-ethniques (2006). Bien que ces recommandations fassent rfrence aux
individus appartenant aux minorits nationales, pour la premire fois, il est explicitement
indiqu que le terme de minorits nationales doit tre compris dans une conception
assez large, et par consquent, quil sapplique notamment aux minorits ethniques
dorigine immigre :
Comme les recommandations antrieures de La Haye, dOslo, de Lund et
les lignes directrices sur les mdias de radiodiffusion, les prsentes
Recommandations visent encourager et faciliter ladoption, par les tats,
de mesures concrtes propres rduire les tensions en rapport avec les
minorits nationales et faire ainsi avancer lobjectif final du Haut
Commissaire, qui est de prvenir les conflits. Les Recommandations sont
formules en termes de mission de la police lgard des minorits
nationales dans des socits multi-ethniques. De lavis des experts, les
termes minorits nationales englobent une vaste gamme de groupes
minoritaires, notamment religieux, linguistiques et culturels ainsi que des
minorits ethniques. En principe, les Recommandations sappliquent
lensemble de ces groupes (Haut Commissaire pour les Minorits
nationales 2006 : 3).
Ainsi, une interprtation restrictive ou minimaliste de ces instruments ne correspond
pas ltat desprit de leur formulation. Mme si cette prcision ds lintroduction des
Recommandations sur la mission de la police dans les socits multi-ethniques (2006) est
souvent passe inaperue, elle nest pas moins importante. Par cette formulation explicite,
les institutions europennes, pour la premire fois, reconnaissent les droits collectifs des
groupes ethniques dorigine immigre (Symonides 2007).
Pour Kymlicka (1995, 1996), il y a lieu de distinguer les minorits nationales des
minorits ethniques. Dune part, les minorits nationales sont prsentes ds la fondation de
ltat. Ces minorits disposent dune culture commune, dune langue commune, de

9
productions culturelles spcifiques et revendiquent souvent des institutions propres. Au sein
de lUE, les premires lgislations de protection des minorits entrines visaient les
minorits nationales dans la mesure o il sagissait dassurer la protection des groupes
minoritaires de certains pays dEurope de lEst qui ont vu leur identit mise en danger suite
au dmembrement de la Yougoslavie et la guerre qui a dchir la Bosnie-Herzgovine.
Dautre part, les minorits ethniques sont des groupes minoritaires issus de limmigration
extra-europenne ou des descendants dindividus issus de limmigration extra-europenne.
Les groupes minoritaires ethniques ne revendiquent pas la constitution dune nation spare
ou autonome, bien quils recherchent frquemment une certaine reconnaissance de leur
identit ethnique au nom du droit la diffrence garantie par la loi. Au sein de lUE, les
groupes minoritaires ethniques sont, la plupart du temps, issus des anciennes colonies des
pays europens et leur immigration remonte la priode des guerres dindpendance (Helly
2002). Cest seulement suite la srie de Recommandations commandes par le Haut
Commissaire aux Droits de lHomme que les mesures de protection lgard des minorits
nationales sont largies aux minorits ethniques.
En somme, en parallle au processus de lutte contre les discriminations, lUE initie
un processus de protection des groupes minoritaires. Au sein de ce deuxime processus,
nous sommes en mesure de distinguer deux phases importantes. La premire phase, qui
sopre ds le dbut des annes 1990, est la protection des groupes minoritaires nationaux.
Lors de cette phase, les mesures de protection des groupes minoritaires visent
principalement les minorits nationales des pays dEurope de lEst. La deuxime phase, qui
sopre ds 2006 avec la publication des Recommandations sur la mission de la police dans
les socits multi-ethniques, est llargissement des mesures de protection des groupes
minoritaires, notamment aux minorits ethniques dorigine immigre.
Le processus de promotion de la diversit
Lanne 2008, dclare Anne europenne du dialogue interculturel , marque
explicitement un nouveau tournant dans lapprhension des groupes minoritaires par lUE.
Les hauts responsables europens sont davis que face des phnomnes tels que la
mondialisation, la libre circulation accrue des travailleurs au sein du march unique ou
encore les anciens et nouveaux flux migratoires, il faut passer dune socit

10
multiculturelle une socit interculturelle (Commission europenne 2008 : 3). Cette
nouvelle politique dans laquelle semble se placer lUnion parat faire consensus en raison
du compromis quelle apporte entre diversit culturelle, valeurs communes et cohsion
sociale. Adopte en raction au multiculturalisme qui a encourag diffrentes cultures
vivre des vies spares, indpendamment les unes des autres, et indpendamment du
courant majoritaire 3, lapproche interculturelle vise tablir un quilibre entre, dun
ct, le maintien et le dveloppement dune composante majoritaire dans la continuit de
son histoire et de ses mythes fondateurs, et de lautre, lintgration de diverses minorits
dans le respect de leurs droits (Battaini-Dragoni 2011 : 4).
Cest partir du sommet de Varsovie en 2005 que le Conseil de lEurope
commence se pencher sur la pratique du dialogue interculturel. Quelques mois aprs le
sommet, les ministres de la Culture des tats membres ont appel llaboration dun
Livre blanc sur ce thme, en vue de tracer les grandes lignes de la politique et des bons
usages applicables en la matire. Cest ainsi que le 7 mai 2008, lors de la 118e session
ministrielle, le Livre blanc sur le dialogue interculturel est publi par les quarante-sept
ministres des Affaires trangres du Conseil de lEurope.
La volont de lUE de dmontrer son ancrage dans ce nouveau paradigme
interculturel ne sarrte pas au Livre blanc. Il y a bien videmment la conscration de
lanne 2008 en tant qu Anne europenne du dialogue interculturel que nous avons
voqu plus haut ; mais il y a galement toute une srie dinitiatives concrtes qui vont dans
ce sens. Le projet le plus emblmatique est certainement le programme Cits
interculturelles . Lanc en 2008 et co-organis par la Commission europenne, ce projet
vise faire des principales villes europennes des espaces du dialogue interculturel, et
mettre en uvre des stratgies urbaines pour le dialogue interculturel avec les autorits
locales, les mdias, les institutions urbaines et la socit civile. Lors de la mise en place du
projet, 11 villes pilotes se sont engages dans le programme pour tester et dvelopper les


3
David Cameron, Premier ministre britannique, lors de la Confrence sur la Scurit de Munich (fvrier
2011), cit par Gabriella Battaini-Dragoni, Coordinatrice du dialogue interculturel au Conseil de lEurope,
lors du Symposium international sur linterculturalisme Montral (Mai 2011) (Battaini-Dragoni 2011 : 4).

11
outils stratgiques articuls autour du concept de Cits interculturelles , elles sont
aujourdhui prs de 21 villes europennes investies dans le projet.
Finalement, partir de lanne 2008 les institutions europennes ont dmontr leur
volont de sancrer dans ce que les responsables europens aiment appeler une socit
interculturelle . Concrtement, il sagit, pour les institutions europennes, de promouvoir
lidentit europenne dans toute sa diversit. Pour ce faire, les responsables europens ont
recours des actions symboliques, comme le fait de consacrer lanne 2008 Anne
europenne du dialogue interculturel ; mais galement une srie dactions concrtes,
notamment caractre culturel.
Au total, nous sommes en mesure de distinguer trois processus distincts de gestion
de la diversit au sein de lUE : un premier processus de lutte contre les discriminations, un
deuxime processus de protection des groupes minoritaires, et un troisime processus de
promotion de la diversit. Ces trois processus, bien que distincts, poursuivent un mme
dessein de cohsion sociale au sein dune Europe moderne caractrise par la varit de ses
identits.

Laction publique europenne en matire de gestion de la diversit ethnique : un


changement graduel
Comme nous venons de lvoquer, nous constatons un changement normatif dans la
manire dont lUnion europenne apprhende les minorits ethniques. Comment ce
changement advient-il ? Nous prenons appui sur la typologie du changement dveloppe
par Hall dans Policy Paradigms, Social Learning, and the State (1993) pour valuer le
changement de laction publique des institutions europennes en ce qui concerne la gestion
de la diversit4.
partir de ltude du processus public de llaboration des politiques conomiques
en Angleterre, Hall construit une typologie du changement trois niveaux. Le premier


4
Notons quil sagit demprunter Hall uniquement sa typologie du changement en trois niveaux et non pas
toute sa thse sur le social learning. Si sa thse gnrale semble adapte au cadre institutionnel dun tat
comme lAngleterre, cas quil tudie ; elle est moins adapte au cadre institutionnel dune communaut
dtats comme lUnion europenne.

12
niveau de changement concerne les paramtres (premier ordre). Il sagit de lgers
ajustements des instruments par rapport lexprience passe et la performance future.
Dans le cas de changements de premier ordre, les instruments des politiques publiques et
leur but restent les mmes. Le deuxime niveau de changement concerne les instruments.
Dans ce cas, cest les techniques de base qui sont modifies pour quelles soient plus
efficaces par rapport lexprience passe sans pour autant changer le but des politiques
publiques. Enfin, le troisime niveau de changement concerne le paradigme. Il sagit dun
changement radical qui englobe un changement de paramtres, dinstruments et de buts.
Pour Hall, seuls les changements de troisime ordre constituent un rel changement. Cest
ici que lon choisit de se distancier de Hall. Selon nous, les changements de paramtres
(premier ordre) et dinstruments (deuxime ordre) constituent de rels changements, mme
sils sont souvent symboliques. Un changement de mot ou de catgorie peut paratre
symbolique, mais il reflte dans une certaine mesure une volution dans la manire
dapprhender une problmatique spcifique. Il sagit donc dappliquer ce cadre conceptuel
la problmatique de la gestion de la diversit ethnique par lUE.
Les changements de premier ordre
Comme nous venons de lvoquer, les changements de premier ordre sont des
ajustements par rapport lexprience passe, qui ne modifient ni les instruments ni le but
des politiques publiques. Pour le cas de la gestion des minorits ethniques par la
communaut europenne nous pouvons distinguer deux principaux changements au niveau
des paramtres. Le premier changement de paramtres concerne lvolution dune
conception individualiste une conception collective des minorits ethniques. Nous
pouvons percevoir ce changement dans les annes 1990. Ainsi, lorsque la campagne pour
larticle 13 a t lance sur linitiative du Groupe Ligne de Dpart en 1992, il sagissait
principalement de protger les individus issus des minorits contre les discriminations.
Cest dindividus opprims en raison de leurs origines quil est question, et non pas de
groupes minoritaires opprims. Lorsque la Convention-cadre pour la protection des
minorits nationales est entrine en 1995, lUnion se place dans une tout autre
perspective. Effectivement, partir de cet acte les institutions europennes dpassent la
conception anti-discriminatoire de facto individualiste pour une logique de protection des

13
groupes minoritaires.
Le deuxime changement de paramtres concerne la population vise par les
mesures de protection des groupes minoritaires. On peut percevoir ce changement dans les
annes 2000. Lors de la Dclaration de Copenhague en 1990 la population vise tait
principalement les minorits nationales, notamment les minorits nationales des pays
dEurope de lEst. partir des Recommandations de La Haye (1996), dOslo (1998), de
Lund (1999), des Lignes directrices sur les mdias de radiodiffusion (2003) et des
Recommandations sur la mission de la police dans les socits multi-ethniques (2006) la
population vise par les mesures de protection des groupes minoritaires slargit. Comme
lexplicite clairement le document des Recommandations sur la mission de la police dans
les socits multi-ethniques, les termes minorits nationales englobent une vaste
gamme de groupes minoritaires, notamment religieux, linguistiques et culturels ainsi que
des minorits ethniques. En principe, les Recommandations sappliquent lensemble de
ces groupes (Haut Commissaire pour les minorits nationales 2006 : 3). Ainsi, partir du
milieu des annes 2000, outre les minorits nationales, les mesures de protection des
groupes minoritaires visent explicitement les minorits ethniques, entre autres.
Dans ces deux cas, il sagit de changements de paramtres, mais pas de
changements dinstruments en eux-mmes. Les responsables politiques europens ont fait
en sorte dajuster les instruments de gestion de la diversit ethnique pour les adapter la
nouvelle ralit europenne. Toutefois, nous constatons des changements plus profonds au
sein des institutions europennes que nous pouvons assimiler des changements
dinstruments.
Les changements de deuxime ordre
Comme nous lavons voqu plus haut, Hall parle de changement de deuxime
ordre lorsquil y a modification des instruments des politiques publiques, mais quil ny a
pas de changement de but. Sur les trois dernires dcennies, nous constatons au sein de
lUnion europenne trois principaux changements dinstruments dans les politiques
publiques de gestion de la diversit ethnique. Le premier changement dinstruments
concerne le cadre lgislatif. Effectivement, il semble que les outils lgislatifs quutilisent
les institutions europennes pour faire appliquer, par les tats membres, les mesures anti-

14
discriminatoires sont de plus en plus contraignants. Lorsque larticle 13 du Trait
dAmsterdam est entrin en 1997, il na aucune valeur coercitive. De mme, lorsque la
Convention-cadre pour la protection des minorits nationales est adopte en 1995, elle
reste assez peu contraignante, mme si ses objectifs sont prcis. Il faut attendre le dbut des
annes 2000 avec le vote des directives 2000/43/CE et 2000/78/CE pour que les mesures
anti-discriminatoires prises par les institutions europennes soient vraiment contraignantes
pour les tats membres. Au fur et mesure que le processus dintgration europenne
sintensifie, les dispositions prises par les institutions communautaires se renforcent.
Comme laffirme Borrillo (2003), en ayant recours aux directives (hard law) la volont de
lUnion europenne est dharmoniser les politiques nationales en matire de gestion de la
diversit ethnique : la politique europenne trouve son expression la plus acheve dans la
mise en place des directives communautaires, vritables instruments dharmonisation de
lensemble des pratiques nationales. Avec les dcisions de la CJCE5, les directives et les
rglements (hard law), lUnion europenne faonne le destin juridique commun des tats
membres (Borrillo 2003 : 147).
Outre le caractre plus ou moins contraignant des instruments des politiques
publiques europennes, les changements de deuxime ordre se manifestent dans le domaine
daction des institutions europennes. Lorsque la problmatique dite ethnique merge sur
lagenda politique europen au dbut des annes 1990, cest principalement pour assurer la
scurit du continent europen la fin de la Guerre froide. Suite la chute du bloc
communiste, de nombreuses rgions dEurope centrale et orientale ont t prouves par
des conflits ethniques, religieux ou nationaux comme en tmoignent lclatement de la
Yougoslavie en plusieurs tats et la guerre qui a dchir la Bosnie-Herzgovine (Benot-
Rohmer 1996). Ainsi, lEurope dcide dagir pour assurer la scurit et la paix sur le
territoire europen. Dailleurs, la Dclaration de Copenhague adopte en 1990 apprhende
la protection des minorits nationales comme un facteur essentiel de paix, de stabilit et
de dmocratie . Paralllement, il sagit pour les institutions europennes de lutter contre
les discriminations afin dassurer le bon fonctionnement du march commun : rduire les
discriminations permettait ainsi de faciliter une libre concurrence, cest--dire non fausse

5
Cour de justice des Communauts europennes.

15
par des comportements irrationnels des acteurs conomiques (victimes de prjugs), mais
aussi dassurer le dveloppement des potentialits de lensemble des agents du march
(Borrillo 2003 : 140). Dailleurs, comme le souligne De Schutter, lune des fins du Trait
dAmsterdam est de concilier le dveloppement et le plein emploi (titre VIII) en favorisant
la participation gnralise au march de lemploi (De Schutter : 2001). Ainsi, au dbut des
annes 1990, la problmatique ethnique est apprhende travers les domaines de la
scurit et de lconomie. Cest seulement lors de la deuxime phase que nous avons
identifi plus haut quil est question dintgration des minorits ethniques notamment
travers la protection des groupes minoritaires. Puis, lors de la troisime phase, avec le
tournant interculturel voqu plus haut quil est question de cohsion sociale. Au fur et
mesure que lintgration europenne se renforce, les domaines dapprhension de la
problmatique ethnique par les institutions europennes slargissent. Or, lintgration des
minorits et la cohsion sociale ncessitent des instruments plus labors et varis que le
maintien de la scurit et le bon fonctionnement du March commun. Ainsi, les institutions
europennes ne se contentent plus driger des chartes ou de voter des directives, dsormais
elles mettent en place divers programmes daction directement dirigs vers les citoyens.
Les projets les plus emblmatiques sont srement ceux qui ont t lancs en 2008 lors de
lAnne europenne du dialogue interculturel. Parmi les actions denvergure, le projet
DIVERSIDAD qui offre une plate-forme aux artistes europens de diffrentes cultures
urbaines pour leur permettre de se rencontrer, de partager leurs ides et de poser de solides
bases dchange (Commission europenne 2009 : 28) et le projet IYouWe SHARE THE
WORLD qui pour objectif de sensibiliser les enfants des coles primaires au dialogue
interculturel en encourageant les changes entre les artistes issus de diffrentes cultures, et
ainsi crer une chane de diversit et dvelopper un rseau dexprience (Commission
europenne 2009 : 30).
Enfin, le troisime changement dinstruments est directement li au deuxime. tant
donn que les domaines dactions des institutions europennes en matire de gestion de la
diversit changent, les acteurs en charge des questions lies la gestion de la diversit
changent aussi. Ainsi, historiquement cette question [la question de la lutte contre les
discriminations] tait de la comptence du Conseil de lEurope en tant quorgane charg de

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lapplication de la Convention europenne des droits de lhomme (Borrillo 2003 : 7).
Dsormais, les acteurs sont multiples. La Direction gnrale de lducation et la culture au
sein de la Commission europenne, initiatrice de lAnne europenne du dialogue
interculturel, est dsormais lacteur principal en matire de gestion de la diversit ethnique
au sein des institutions europennes. En outre, plusieurs autres acteurs non institutionnels
sont investis par lUnion europenne. En premier lieu, comme le souligne Chopin, les
ONGs dont le lobbying auprs des responsables politiques europens semble avoir de plus
en plus dimpact : de nouveaux acteurs, comme les organisations non gouvernementales,
ont t reconnus et pris en considration sur la scne europenne. Le travail effectu par ces
organisations a port ses fruits puisquelles ont russi faire inscrire et maintenir leurs
proccupations sur lagenda politique (Chopin 2002 : 21-22). Puis, les villes notamment
travers le projet Cits interculturelles voqu plus haut. En somme, dsormais la gestion
de la diversit ne passe plus forcment par un cadre lgislatif strict et par les excutifs
nationaux. Dsormais, une varit dacteurs europens, locaux, publics et privs travaillent
de concert pour assurer la cohsion sociale au sein de lUnion europenne.
Les problmatiques lies aux minorits ethniques ne sont pas les mmes quil y a
trois dcennies. Ainsi, pour sadapter les institutions europennes ont chang leurs
instruments. Dsormais, les dispositions communautaires sont davantage contraignantes,
les domaines daction sont plus larges et les acteurs investis multiples.
Les changements de troisime ordre
Selon Hall le changement de troisime ordre constitue un changement de paradigme
de politiques publiques. Plus quun changement de paramtres et dinstruments, le
changement de troisime ordre constitue un changement dans le but des politiques
publiques. En ce qui concerne laction publique europenne en matire de gestion de la
diversit ethnique, le changement de paradigme semble intervenir autour de lanne 2008,
avec la dsignation de l Anne europenne du dialogue interculturel . La mauvaise
presse autour du multiculturalisme en Europe pousse les leaders europens changer la
perspective dans laquelle ils se placent. Ainsi, Jn Figel, membre de la Commission
europenne responsable de lducation, de la formation, de la culture et de la jeunesse
voque explicitement ce changement normatif dans la manire dont lUE apprhende les

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minorits ethniques :
Au sein de lUnion europenne largie, se ctoient plus encore que dans
le pass des personnes issues de cultures, traditions et confessions
diffrentes. Face des phnomnes tels que la mondialisation, la libre
circulation accrue des travailleurs au sein du march unique ou encore les
anciens et nouveaux flux migratoires, il nous faut passer dune socit
multiculturelle une socit interculturelle si nous entendons tirer le
meilleur parti de la diversit culturelle qui caractrise nos tats membres
(Commission europenne 2008 : 3).
Ce changement normatif, les leaders politiques lexpliquent par lincapacit du
multiculturalisme assurer la cohsion sociale. Ainsi, Gabriella Battaini-Dragoni,
Directrice gnrale de lducation, de la Culture et du Patrimoine, de la Jeunesse et du
Sport au Conseil de lEurope nhsite pas prsenter cette perspective comme dpasse,
car inefficace :
Le multiculturalisme est une approche politique une approche
prime. Aprs quelques dcennies de stratgies multiculturalistes dans
plusieurs pays europens pas tous, force est de le constater , nous
sommes arrivs la conclusion que le multiculturalisme est un concept
insuffisant [] Le concept du multiculturalisme est bas sur une
opposition schmatique de majorit et de minorit. Une approche base
aussi, au nom des traditions et des identits collectives, sur lacceptation de
la sparation entre les communauts. Cest un concept qui favorise la
rupture, au lieu du dialogue, de l'interaction et de valeurs partages. Un
concept qui sape la cohsion sociale, et qui la longue mne lchec
(Battaini-Dragoni 2008 : 5).
Cest dans ce contexte qumerge la perspective interculturelle. Linterculturalisme
est prsent par les leaders europens comme un compromis entre dun ct lassimilation
et de lautre le multiculturalisme :
Il [linterculturalisme] a emprunt lassimilation son meilleur lment :
laccent mis sur luniversalit et lgalit des citoyens, associes lexercice
impartial de lautorit par les pouvoirs publics. Il a par ailleurs emprunt au
multiculturalisme sa prise de conscience de la ralit de la diversit
culturelle et de son potentiel denrichissement culturel (Battaini-Dragoni
2008 : 8).

Dun point de vue conceptuel, linterculturalisme peut tre assimil la thorie du


patriotisme constitutionnel dHabermas (1994). Ainsi, linterculturalisme, tout comme le
patriotisme constitutionnel, soutient que la conciliation de luniversalit des principes et de

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la diversit des identits ne saurait se faire sans lintgration des subcultures la culture
politique commune. Les diffrents groupes dune mme socit se doivent dadopter un
horizon dinterprtation commun. Ainsi, il sagit effectivement dune assimilation, mais
une assimilation limite la socialisation politique. Il sagit dune assimilation aux
principes de la Constitution tels quils sont interprts par lensemble des citoyens, et non
pas dune assimilation, plus large, qui inclut la volont dacculturation. Par consquent, il
faut attendre des minorits ethniques et culturelles quelles aient la volont daccepter la
culture politique de ltat, sans devoir, par l mme, renoncer la culture de leurs origines
(Habermas 1994).

En somme, nous avons pu constater plusieurs changements dans la manire dont les
instituions europennes apprhendent les minorits ethniques, certains symboliques,
dautres plus concrets. Nous avons notamment distingu trois principaux processus, chacun
caractris par une volution particulire. Premirement, un processus anti-discriminatoire
o le but est dassurer lgalit entre les individus. Lors de cette premire phase, il sagit
principalement dassurer le bon fonctionnement du March commun en protgeant les
individus des comportements irrationnels des acteurs. Deuximement, un processus de
protection des groupes minoritaires. Lors de cette phase merge une conception collective
des minorits ethniques au sein de lUnion europenne. Ainsi, il est dabord question
dassurer une protection aux minorits nationales, puis aux minorits ethniques plus
gnralement, y compris celles dorigine immigre. Finalement, un processus de promotion
de la diversit culturelle. Lors de cette phase, il est question de favoriser le dialogue
interculturel afin dassurer la cohsion sociale sur le territoire europen. Ces nombreux
changements mnent une volution normative de la manire dont sont gres les
minorits ethniques par lUE.
En prenant comme cas empirique la gestion de la diversit ethnique, nous avons pu
dmontrer deux principaux lments. Premirement, nous avons dmontr que le
changement au sein de lUE est graduel. Les trois processus identifis ont men une

19
volution normative qui sest faite sur prs de trois dcennies. Deuximement, nous avons
dmontr que le changement est un processus complexe, tantt symbolique, tantt concret
en fonction des diffrentes phases identifies.

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