O CONTROLO FINANCEIRO DA ADMINISTRAO PBLICA

Dissertao apresentada Faculdade

de Direito da Universidade do Porto
para o cumprimento dos requisitos
necessrios obteno do grau de
Mestre em Direito, realizada sob a
orientao cientfica do Doutor Joo
Salvador Velez Pacheco de Amorim,
Professor Auxiliar da Faculdade de
Direito da Universidade do Porto.

Julho de 2015
E eu vos digo a vs: Pedi, e dar-se-vos-;
buscai, e achareis; batei, e abrir-se-vos-;
Porque qualquer que pede recebe; e quem
busca acha; e a quem bate abrir-se-lhe-.

Lucas 11: 9-10

minha me Norma Ribeiro

Helena
 AGRADECIMENTOS

Meus sinceros agradecimentos ao Professor Doutor Joo Pacheco de Amorim pela

prestimosa orientao neste trabalho, pela ateno em nos receber sempre que necessitamos de
esclarecimentos e pela valiosa ateno, mesmo distncia, durante esse perodo.

Deixo aqui a alegria de ter por perto, apesar de longe, e, contar sempre com a
dedicao e amizade da querida Sara Garrido, pessoa de estima e ajuda imprescindvel para a
concluso do curso de Mestrado na Faculdade de Direito da Universidade do Porto.

minha me pelo apoio e compreenso das minhas ausncias.

minha amiga de todas as horas, Maria Helena, por estar do meu lado em todos
os momentos difceis desta caminhada.
 RESUMO

A presente investigao tem como objeto uma abordagem sobre o Controlo Financeiro da
Administrao Pblica no Brasil e em Portugal, apresentando o funcionamento do sistema
organizacional desses pases no mbito do controlo financeiro governamental. O controlo
financeiro da Administrao Pblica, apesar de legalmente estabelecido, ainda possui contornos
sinuosos, em razo do enorme vandalismo que se apresenta acerca do emprego dos recursos
pblicos em todos os setores e escalas do Poder Pblico.

Com o objetivo de coibir as prticas abusivas dos agentes pblicos, o controlo da

Administrao Pblica apresenta-se de vrias formas. Desde muito tempo se revelou necessrio
controlar a Administrao Pblica em razo do emprego dos dinheiros pblicos. No entanto este
sistema ainda encontra-se em evoluo. Neste trabalho trataremos do Controlo Externo
exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio dos Tribunais de Contas, pelo Poder Judicirio e
pela sociedade e sobre o Controlo Interno exercido pelas Controladorias , dos seus objetivos
e contribuies. Veremos que no Brasil, assim como em Portugal, o controlo da Administrao
Pblica realizado pelos Tribunais de Contas, cuja preocupao comum quanto gesto dos
recursos pblicos o controlo governamental. Accontability, boa governana e preveno so
palavras de ordem quando se fala hoje em controlo da Administrao Pblica.

Nos vrios captulos do trabalho sero ainda abordados os conceitos fundamentais nesta
matria e um pouco da histria do Controlo da Administrao Pblica. A fundamentao terica
utilizada nesta investigao abrange conceitos das cincias da Administrao, da Economia e do
Direito. A metodologia adotada a descritiva, e quanto aos procedimentos, a pesquisa
documental.

ABSTRACT

This research aims to make an approach to the Financial Control of Public Administration
in Brazil and Portugal, with the functioning of the organizational system of these countries under

4
the government financial control. Control of Public Administration, although legally established,
still has sinuous contours, with a wealth vandalism that is presented on the use of public re-
sources in all sectors and Government scales.

In order to curb the abuse of public, the control of government presents itself in various
ways. For a long time it is necessary to control the Public Administration due to the use of public
funds. However this system is still evolving. In this work we will deal on the external control -
exercised by the legislature, with the assistance of the Audit Courts, the Judiciary and society and
on Internal Control - played by Comptroller, its objectives and contributions. We will see that in
Brazil, as well as in Portugal, the control of the public administration is carried out by courts of
auditors, whose common concern about the management of public resources is government con-
trol. Accontability, Governance and prevention are the watchwords when it comes today in con-
trol of public administration.

In chapters will still be addressed concepts and some history Control of Public Admin-
istration. The theoretical framework used in this research covers concepts of management scienc-
es, economics and law. The methodology is descriptive and on the procedures, research is docu-
mentary.

PALAVRAS-CHAVE: Controlo Financeiro; Administrao Pblica; Accontability.

5
 NDICE

ABREVIATURAS...........................................................................................................................7

INTRODUO...............................................................................................................................8

CAPTULO I - Controlo Financeiro da Administrao Pblica.....................................................11

1. Porque controlar a Administrao Pblica?....................................................................11

2. Uma abordagem histrica sobre o Controlo da Administrao Pblica.........................14

3. Conceitos e Teorias sobre o Controlo da Administrao Pblica...................................17

CAPTULO II - Os tipos de Controlo da Administrao Pblica adotados no Brasil e Portugal..23

1. Preliminares....................................................................................................................23

2. O Controlo Interno e as Controladorias..........................................................................24

3. O Controlo Legislativo e os Tribunais de Contas ..........................................................28

4. O Controlo Judicirio.....................................................................................................33

5. O Controlo Social...........................................................................................................36

CAPTULO III - A Contribuio do Controlo Financeiro da Administrao Pblica no combate

s fraudes e corrupo....................................................................................................................41

1. A boa governana e o Estado responsvel......................................................................41

2. Accontability e Administrao Pblica..........................................................................45

3. O Controlo Preventivo e sua eficcia contra fraudes e corrupo.................................49

CONCLUSES ............................................................................................................................59

BIBLIOGRAFIA...........................................................................................................................62

6
 ABREVIATURAS

CF - Constituio Federal brasileira

CGE - Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Cear - Brasil

CGU - Controladoria Geral da Unio

CPC - Conselho de Preveno Corrupo

CRP - Constituio da Repblica Portuguesa

DR - Dirio da Repblica

INTOSAI - Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

LOPTC - Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas

PASF - Plano de Ao para Sanar Fragilidades

STF - Supremo Tribunal Federal

TCE - Tribunal de Contas do Estado do Cear

TCU - Tribunal de Contas da Unio

7
 INTRODUO

A Administrao Pblica, da forma que tem vindo a ser conduzida ao longo dos anos, tem
deixado os povos totalmente descrentes acerca dos seus governantes. Chega a ser repetitiva a
abordagem sobre a forma irresponsvel com que os recursos pblicos so empregues. Deste mo-
do, o assunto em causa chama muito a ateno, pois tem sido alvo de constantes preocupaes
um pouco por todo o mundo. Uma das questes centrais do controlo exercido sobre a Adminis-
trao Pblica reside no facto de o patrimnio pblico (material e imaterial) pertencer ao povo e
no prpria Administrao ou ao prprio gestor meros responsveis pela gesto dos dinheiros
pblicos.

Hoje em dia a adeso coletiva ao processo de controlo dos recursos pblicos, alm de
um ato que diz respeito ao prprio interesse, um ato de confiana quanto forma como a respon-
sabilidade pblica e a tica profissional so respeitadas pela autoridade1.

Em tese, o controlo pode ser exercido diretamente pelo povo ou por meio de seus repre-
sentantes. Considerando todavia que o rgo de soberania detentor por excelncia do Poder Le-
gislativo o parlamento constitudo pelos representantes do povo (pelo menos teoricamente),
ele possui legitimidade para verificar se a gesto da res publica est ou no pautada pelo princ-
pio da indisponibilidade do interesse coletivo. Todavia, o controlo do parlamento sobre as contas
da Administrao no um controlo necessariamente popular ou participado, mas antes poltico,
uma vez que se funda no sistema de tripartio de poderes e do seu esquema de pesos e contra-
pesos. De acordo a doutrina liberal que fundou o Estado de Direito e onde assentam ainda as
modernas constituies, a repartio de poderes necessria, tendo em vista que um poder no
encontre limites externos mais suscetvel de ser corrompido (l diz o conhecido ditado, o po-
der corrompe, o poder absoluto corrompe absolutamente).

Seguindo esse raciocnio, o controlo exercido pelo Legislativo sobre o Executivo , em li-
nhas gerais, consiste na fiscalizao do respeito pela Administrao Pbica pelos seus limites de
atuao e na verificao do efetivo cumprimento do interesse pblico por parte da dita Adminis-
trao.

1
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO, O controlo Parlamentar das Finanas Pblicas em Portugal. 2004, pp. 6.

8
 Quando se fala no Brasil, a atuao do controlo estatal mais se justifica pelo facto de este
pas possuir uma das maiores cargas tributrias do mundo tendo em conta o fraco retorno desses
recursos sociedade, contrapartida claramente desproporcionada uma vez que no se tem, por
exemplo, uma oferta de qualidade de educao, sade e segurana. Tais servios, no obstante
serem reivindicados a cada hora, no so oferecidos como deveriam. nessa desproporcionalida-
de entre arrecadao e resultados, que reside um dos maiores desrespeitos pela cidado contribu-
inte, a qual ainda agravava pela ausncia do direito informao e fiscalizao dos gastos
efetuados pela Administrao Pblica a partir dos recursos por ela geridos.

Sabe-se que o desvio de fins praticado pela Administrao Pblica est normalmente li-
gado ao fenmeno da corrupo, corrupo essa que, obviamente, precisa de ser combatida por
meio da criao de instituies e mecanismos de controlo que imponham limites aos rgos e
agentes administrativos. Nesse sentido, dentro da composio poltico-administrativa so criados
vrios arranjos institucionais para atuar no controlo financeiro e patrimonial dos recursos pbli-
cos.

De acordo com Bruno Speck2, a natureza dessas instituies pode divergir bastante nos
vrios sistemas polticos, mas os respetivos elementos centrais so comuns, a saber: primeiro,
instituies internas da Administrao Pblica criadas para detectar falhas e perdas de eficincia;
segundo, comisses parlamentares especficas para o controlo da execuo oramentria; e tercei-
ro, instituies tcnicas, de natureza especializada, externas Administrao e ao Parlamento.

Tradicionalmente, o terceiro grupo apontado por Speck era formado por rgos colegia-
dos com poder judicante, denominados Tribunais de Contas. Entretanto, vrios pases tambm
criaram ao longo da histria rgos singulares para desempenhar essa funo, na forma de Con-
troladorias ou Auditorias-Gerais. Segundo os ensinamentos de Cretella Jnior3, desde a Antigui-
dade que existem rgos de natureza singular ou colegiada criados com a finalidade especfica de
fiscalizar as finanas pblicas.

Arlindo Carvalho Rocha4 explica que enquanto os tribunais de contas, regra geral, possu-

2
Cfr. BRUNO W. SPECK. Inovao e Rotina no Tribunal de Contas da Unio: o papel da instituio superior de
controlo financeiro no sistema poltico-administrativo do Brasil, 2000.
3
Cfr. JOS CRETELLA JNIOR. Curso de Direito Administrativo, 2002.
4
Cfr. ARLINDO CARVALHO ROCHA. Auditoria de Gesto - Uma Forma Eficaz de Promoo da Accountability.
XXI Encontro da Anpad, Anais eletrnicos do Enanpad, 2007.

9
em a funo de julgar as contas dos administradores e aplicar-lhes a sano devida; as controla-
dorias no possuem poder coercitivo e o seu enfoque est na gesto e no na figura do gestor.

Destarte, na presente investigao buscar-se- responder s seguintes reflexes: o que se

entende por controlo da Administrao Pblica e porque control-la? Quais os seus tipos? De que
forma os diversos nveis de controlo atuam na Administrao Pblica no Brasil? Como ocorre o
controlo da Administrao Pblica em Portugal? Qual a contribuio dos diversos tipos de con-
trolo no combate s fraudes e corrupo?

importante acrescentar que alguns dados constantes deste estudo sobre as instituies
tcnicas de controlo financeiro no Brasil e em Portugal foram coletados das pginas institucionais
dos rgos de controlo na rede mundial de computadores e em stios eletrnicos oficiais dos res-
pectivos governos.

Para uma melhor exposio do assunto, dividimos o trabalho em trs captulos onde sero
tratadas as seguintes matrias: no primeiro feita uma apresentao sobre os conceitos de Admi-
nistrao Pblica, passando pelo conceito de controlo e suas vrias formas, dando-lhe um enfo-
que terico, a qual ser precedida por um breve histrico sobre o surgimento do Controlo da Ad-
ministrao Pblica nos pases estudados. No segundo captulo falar-se- sobre os tipos de con-
trolo adotados nestes pases, enfocando sobre o arranjo institucional adotado no controlo das con-
tas pblicas, bem como sobre o tratamento dado pelo ordenamento jurdico desses dois pases e a
relao do sistema organizacional existente com o sistema de governo adotado. Discute-se ainda
o controlo social e suas ferramentas.

No terceiro captulo faremos uma anlise sobre a contribuio do Controlo Financeiro no

combate s fraudes e corrupo, apresentando as vrias medidas pensadas e executadas neste
contexto, com chamamento colao das palavras de ordem hoje utilizadas no tratamento do
Controlo Financeiro da Administrao Pblica, quais sejam, a Accountability (assunto do mo-
mento em matria de controlo interno) a Governana e o Controlo Preventivo.

10
 CAPTULO I - Controlo financeiro da Administrao Pblica

1. Por que controlar a Administrao Pblica?

O Estado, atravs da sua mquina operadora, a Administrao Pblica, possui o dever de

desempenhar o seu papel a um nvel de excelncia, devolvendo sociedade em forma de servios
essenciais aquilo que a sociedade lhe proveu em forma de tributos.

Os tributos, quando arrecadados, passam a fazer parte dos recursos pblicos do Estado,
atravs dos quais este fomentar as aes voltadas para os administrados. No entanto, quem
decide o como e o quando esses recursos sero empregues o gestor investido no poder de os
gerir, por atravs do mandato popular. Esse gestor, humano e susceptvel de sofrer toda a sorte de
influncias (morais, religiosas, polticas, intelectuais e, porque no, pessoais), ao passar a ser o
guardio dos dinheiros pblicos, muitas vezes enxerga-os como se privados fossem, e a partir
dessa viso mope inicia-se um crculo vicioso de corrupo que coloca em cheque as aes
governamentais e o prprio emprego dos recursos pblicos, realidade que est na ordem do dia
do quotidiano dos pases ora estudados (Brasil e Portugal).

No entanto, ao se investir na funo de gestor dos recursos pblicos, este passa a estar
limitado tambm pelos mecanismos de salvaguarda do controlo poltico, administrativo e judicial,
e investido na responsabilidade de prestar contas perante algum acerca da aplicao desses
recursos a si confiados.

Controla-se ento os gastos pblicos em razo da necessidade de transparncia da gesto,

do dever de responsabilidade no retorno dos recursos a toda a comunidade poltica, verdadeira
proprietria desse patrimnio, do princpio da legalidade, corolrio constitucional das naes
tidas democrticas, de limitao de cada Poder, da busca da boa governana, e do respeito pelos
interesses do pblico e pela defesa dos direitos fundamentais dos cidados que integram esse
pblico.

Porm, numa viso cientfica sobre a necessidade de controlar a Administrao Pblica,

as teorias da economia e da Administrao podem fornecer importantes subsdios para uma mais

11
slida fundamentao de tais sistemas de controlo. Conforme exposio de CARVALHO 5, com
base no pressuposto da racionalidade egosta, a teoria da escolha pblica indica que tanto polti-
cos, quanto eleitores, so maximizadores de utilidade, e para impor-lhes limites de atuao ne-
cessria a coero atravs de determinadas regras institucionalizadas. Ainda de acordo com o
autor (ao citar Anthony Downs 6) os polticos so motivados por dinheiro, poder e privilgios, de
modo que o interesse pblico acabe por ser um subproduto dos seus interesses polticos.

Em contrapartida, nas palavras de GAMEIRO 7, a falta de controlo sobre a Administrao

Pblica referente ao emprego dos recursos por ela geridos, bem com a falta de responsabilidade
perante o cidado por parte do sistema administrativo e da autoridade poltica, so, na sociedade
portuguesa, alguns dos elementos fundamentais do dfice de confiana e da opacidade da coisa
pblica e do poder poltico. Pode-se estender o pensamento do autor na medida em que, no s
em Portugal, mas tambm em toda e qualquer sociedade democrtica, se espera que a administra-
dora dos recursos pblicos cumpra sua funo com eficincia.

Completa o autor a sua assero com as seguintes palavra: "O controlo dos recursos p-
blicos alm de ser uma questo de legitimidade poltica tambm um problema de gesto racio-
nal dos dinheiros pblicos."8 Fala-se aqui em gesto racional, que significa o emprego dos recur-
sos disponveis de forma equilibrada e equacionada, de modo que no venha a deixar de suprir os
setores mais carentes e importantes, mas tambm que no deixe dvidas e dfices financeiros para
a posteridade. Racionalmente, deve-se ter a noo que os recursos so escassos e as necessidades
so incontveis, o que refora a necessidade de atender a demanda social de forma transparente,
com eficcia e responsabilidade (e aqui podemos falar em responsabilidade financeira 9), sem es-
quecer a noo do dever de prestao de contas. Jos Neves Cruz na sua obra "Economia Poltica
- Uma abordagem dialctica da escolha pblica" relata que a actuao do Estado deve ser obser-

5
Crf. ANDR BORGES DE CARVALHO. As Vicissitudes da Reforma Gerencial no Brasil: uma abordagem analti-
ca. In: XXIII Encontro da Anpad, 1999. Anais eletrnicos do Enanpad. Foz do Iguau, Enanpad, 1999.
6
Andr Borges de Carvalho cita Antony Downs (1957) fazendo aluso famosa obra "An economic theory of
democracy" .
7
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. ob. cit ., pp. 6.
8
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. ob. cit ., pp. 6.
9
Responsabilidade Financeira num conceito pragmtico de JOAQUIM FREITAS DA ROCHA (2012), a sujeio
por parte dos decisores financeiros aplicao de sanes financeiras em consequncia de irregularidades financeiras
cometidas.

12
vada de modo que a sociedade possa definir o conjunto de restries e instituies que evitem
uma aco pblica abusiva 10.

Para se ter confiabilidade na gesto dos recursos pblicos preciso controlar-se. A ao

por parte dos agentes pblicos presentes quer nos mais altos escales da Administrao Pblica,
quer em postos simples, requer sempre responsabilidade, e, portanto, deve revestir-se de honesti-
dade acima de tudo.

Tanto assim que o controlo das receitas e despesas pblicas encontra-se legitimado na
Lei de Enquadramento Oramental portuguesa (cfr. Artigo 58, 1) 11, estando consagrada neste
artigo a fiscalizao administrativa, poltica e jurisdicional da execuo do Oramento do Estado
(Guilherme d'Oliveira Martins)12. Complementa o autor esta anlise do normativo em causa com
uma chamada de ateno para o direito dos cidados de serem informados acerca da utilizao
dos dinheiros pblicos e de adquirirem a certeza de que quem no cumpre as regras e normas em
vigor nesta matria ser alvo das sanes legalmente cominadas ou, pelo menos, de recomenda-
es claras no sentido da correo e do aperfeioamento dos procedimentos, dos mtodos e do
funcionamento dos servios pblicos.

Ou seja, a gesto dos recursos pblicos, alm de dever ser revestida de credibilidade, ter
que buscar a regularidade, a eficincia, a justia, a previsibilidade e a certeza do bom emprego
desses recursos, de modo a que o cidado comum possa compreender e assimilar de forma sim-
ples o sistema fiscal e de realizao das despesas pblicas adotado pelo Estado.

A contrario sensu, a ausncia de atuao dos rgos de controlo abre caminho imprevi-
sibilidade, instabilidade, complexidade e incerteza, favorecendo a evaso fiscal e a corrup-
o, situaes estas que esto na ordem do dia dos pases ora estudados.

De forma a melhor compreender o surgimento do controlo financeiro da Administrao

Pblica no Brasil e em Portugal, passaremos a discorrer historicamente acerca da origem da reali-

10
Sobre a teoria da escolha pblica, ver JOS NEVES CRUZ. Economia e Poltica - Uma abordagem dialctica da
escolha pblica. 2008.
11
Artigo 58, 1 - A execuo do Oramento do Estado fica sujeita a controlo, nos termos da presente lei e da demais
legislao aplicvel, o qual tem por objeto a verificao da legalidade e da regularidade financeira das receitas e das
despesas pblicas, bem como a apreciao da boa gesto dos dinheiros e outros ativos pblicos e da dvida pblica.
(Lei de Enquadramento Oramental - Lei n 91/2001, de 20 de Agosto)
12
Crf. GUILHERME d'OLIVEIRA MARTINS e outros. A Lei de Enquadramento Oramental - Anotada e
Comentada. 2009, pp. 274.

13
zao do controlo das contas pblicas e sobre o nascedouro das instituies responsveis por efe-
tuar essa rdua e nobre tarefa.

2. Uma abordagem histrica do Controlo Financeiro da Administrao

Pblica.

A histria do Brasil est umbilicalmente ligada histria de Portugal, e ao tratarmos de

Controlo Financeiro da Administrao Pblica no podia ser diferente.

Dito isto, a histria do Controlo Financeiro da Administrao Pblica no Brasil, seja in-
terno ou externo, remonta ao tempo de colnia. No ano de 1680, foram criadas as Juntas das Fa-
zendas das Capitanias e as Juntas da Fazenda do Rio de Janeiro (ento capital do Brasil Colnia),
todas jurisdicionadas de Portugal.

Percebe-se, portanto, uma caracterstica fundamental do controlo no Brasil: a sua imple-

mentao surgiu ainda sob o controlo da metrpole portuguesa. No foi pois com a independn-
cia brasileira que surgiu mecanismo de controlo do errio pblico: esse controlo j existia sob o
domnio portugus. bem verdade que era um controlo voltado para as necessidades da metrpo-
le, ou seja, que se revelava mais como um controlo poltico do que administrativo/financeiro, o
que era natural, dada a relao de supramacia/sujeio existente entre metrpole e colnia (pelo
menos at 1816, ano de elevao do Brasil a Reino integrado no Reuni Unido de Portugal, Brasil
e Algarves).

J no ano de 1822, o ento titular da coroa do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves
(criado por decreto real de 1816), Dom Joo VI, criou o Errio Rgio e tambm o Conselho da
Fazenda, que tinha como finalidade o acompanhamento da execuo das despesas pblicas, a-
vanando ainda mais o sistema de controlo do Reino do Brasil.

Foi esse momento histrico, com a fuga da famlia real de Portugal para o Brasil, na imi-
nncia da invaso napolenica e, consequentemente, com a abertura dos portos brasileiros s na-
es amigas que serviu como palco da necessidade de controlar o fluxo gigantesco, que antes no
existia, de verbas pblicas aplicadas no Brasil.

14
 Com a independncia do Brasil, em 1822, o Errio Rgio foi transformado no Tesouro pe-
la primeira Constituio brasileira (Constituio monrquica de 1824). Na Carta Magna de 1824
foram ensaiados os primeiros princpios oramentrios e balanos gerais.

Indo mais alm, a prpria idealizao de um Tribunal de Contas surgiu, de forma indita,
em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena,
e de Jos Incio Borges, que apresentaram ao Senado imperial um projeto de lei de criao da
Corte de Contas.

Com a queda da monarquia e a proclamao da Repblica vingou finalmente a instalao

do Tribunal de Contas, atravs da louvvel iniciativa de Rui Barbosa, ento Ministro da Fazenda,
que promulgou em novembro de 1890 o Decreto n 966-A, o qual criava o Tribunal de Contas da
Unio, submetendo a atuao da Corte de Contas da Unio aos princpios da autonomia, fiscali-
zao, julgamento, vigilncia e energia.

Destarte, a criao do Tribunal de Contas, nesse momento especfico, traduziu-se numa

verdadeira submisso do Estado brasileiro aos ditames da Forma de Governo republicana. A Re-
pblica abarcada e ditada pela transparncia e pelo controlo do errio pblico, papel desenvol-
vido, no exclusivamente, pelo Tribunal de Contas. No entanto, a sua efetiva implementao s
ocorreu em 17 de janeiro 1893, com os intensos trabalhos do ento Ministro da Fazenda, Serze-
dello Corra, mostrando, mais uma vez, o ser a criao de rgo com atribuio to sensvel no
mbito da Administrao Pblica um trabalho extremamente rduo.

Como vimos, em 1891, com a primeira Constituio Republicana, institucionalizou-se,

definitivamente, o Tribunal de Contas da Unio 13, cuja competncia era liquidar as contas da re-
ceita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.

Desde ento, as atribuies do Tribunal foram modificadas a cada nova Constituio, at

que a Carta Magna de 1988 ampliou sobremaneira a jurisdio e competncia da Corte de Con-
tas, competindo a esta ltima o auxlio ao Congresso Nacional no exerccio do controlo externo,
contando-se, entre outras atribuies as de apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presi-
dente da Repblica, mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar

13
Disponvel em <http://www.tcu.gov.br>

15
de seu recebimento (inciso I, art. 71, CF) e julgar as contas dos administradores e demais res-
ponsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao direta e indireta, includas as
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pbli-
co (inciso II, art. 71, CF).

A Constituio Federal, em seu art. 73, prev ainda que o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) ser integrado por nove ministros, com sede no Distrito Federal, ter um quadro prprio
de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional. Os ministros do TCU tm as mesmas prer-
rogativas, garantias, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal
de Justia.

Em Portugal, a existncia de um rgo Controlador de Contas remonta do sculo XV,

sendo ento denominado Conselho da Fazenda. Posteriormente, o Marqus de Pombal transfor-
mou-o em Errio Rgio, como exposto antes, o qual tambm acabou por sofrer transformaes
profundas atravs dos decretos de Mouzinho da Silveira, quando passou a ser o Tribunal do Te-
souro. Conforme a abordagem de Gameiro14, no tempo do Errio Rgio, devido conjuntura e-
conmica da poca, em que as finanas pblicas portuguesas atravessavam um perodo de reces-
so, j existiam procedimentos de controlo. Com efeito, D. Jos I havia promulgado em 22 de
dezembro de 1761 um dispositivo institutivo de um novo regime de controlo das receitas e despe-
sas pblicas, atravs de um vasto conjunto de procedimentos modernos de controlo interno, que
ao longo dos sculos foram sendo implementados e aplicados.

Em 1849 foi finalmente criado o Tribunal de Contas Portugus, o qual, no entanto, no

permaneceu com essa denominao, uma vez que durante a 1 Repblica, passou a ser chamado
de Conselho Superior da Administrao Financeira do Estado. Somente depois que sua deno-
minao como Tribunal de Contas viria a ser institucionalizada at os dias atuais.

Conforme leciona Diogo Freitas do Amaral15, com esteio na Constituio Portuguesa e no

art. 5 da Lei n 98/97 (Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas) so quatro as prin-
cipais funes do Tribunal de Contas, a saber: a) dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, in-
cluindo a da segurana social e das regies autnomas (funo consultiva); b) fiscalizar a legali-
14
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. ob. cit., pp 65.
15
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL. Curso de Direito Administrativo. 2010.

16
dade das despesas pblicas (funo de fiscalizao); c) julgar as contas dos organismos pblicos
e efetivar a responsabilidade de dirigentes e funcionrios por infraes financeiras (funo juris-
dicional); d) assegurar, no mbito nacional, a fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros
oriundos das Comunidades Europeias.

Sobre a composio do Tribunal de Contas Portugus, o art. 14, n 1, alneas a) e b) da

Lei n 98/97, estabelecem, respectivamente, que na sede, haver o Presidente e 16 juzes, e que
cada seco regional ser composta por um juiz. Sua jurisdio se estende a todo o Estado Por-
tugus. Os juzes do Tribunal de Contas Portugus tm ainda as honras, os direitos, a categoria, o
tratamento, as remuneraes e demais prerrogativas iguais aos dos juzes do Supremo Tribunal de
Justia de Portugal.

Aps falarmos brevemente sobre o surgimento do controlo das contas e das instituies
em cada pas, falaremos a seguir sobre os conceitos e teorias que versam acerca da matria.

3. Conceitos e Teorias sobre o Controlo da Administrao Pblica.

Segundo ensina Hely Lopes Meirelles16, a Administrao Pblica todo o aparelho do

Estado concebido e ordenado a fim de realizar servios pblicos com vista satisfao das neces-
sidades sociais.

O conceito de Administrao Pblica do referido autor um conceito estricto sensu que

assenta no de rgos administrativos elementos aos quais incube a funo de executar os planos
e diretrizes fixados pelo Governo. No entanto, a Administrao Pblica tambm pode ser conce-
bida em sentido amplo, compreendendo tanto os rgos administrativos quanto os rgos gover-
namentais, aos quais cabe a funo de estabelecer planos e polticas de ao.

A Administrao Pblica tambm pode ser considerada em sentido formal ou material.

Em sentido formal, subjetivo ou orgnico, a Administrao Pblica consiste no conjunto de r-
gos, agentes e pessoas jurdicas pblicas aos quais confiada a funo administrativa.

16
Cfr. HELY LOPES MEIRELLES. Direito Administrativo Brasileiro. 2007, pp. 64.

17
 Sob o enfoque material, objetivo ou funcional, a administrao pblica (com letras mi-
nsculas) refere-se prpria atividade administrativa realizada pelo aparelhamento estatal. A par
desses conceitos preliminares de Administrao Pblica, passa-se aos conceitos de controlo da
Administrao Pblica.

A ideia de controlo da Administrao Pblica tem a sua origem na estrutura do Estado-

Contemprneo, enquanto Estado de Direito, no qual a Administrao est vinculada ao cumpri-
mento da lei e ao atendimento do interesse pblico. Esta vinculao tem estreita ligao com os
princpios constitucionais da legalidade e da supremacia do interesse pblico, mas no s com
estes princpios, como melhor veremos mais adiante. Com efeito, e para que essa exigncia se
torne eficaz, imperioso o estabelecimento de condies que visem a verificao, a constatao e
a imposio do cumprimento da lei para atendimento do interesse pblico, com o objetivo de se
coibir o abuso de poder.

Alm de ter a sua origem ligada estrutura de Estado Contemprneo, o controlo da Ad-
ministrao tem como fundamento a tripartio dos poderes oriunda Do Esprito das Leis de
Montesquieu. A partir dessa concepo surgiu o sistema de freios e contrapesos, onde hodierna-
mente no se concebe mais a ideia de que cada Poder se restrinja somente a atividades que tradu-
zam o exerccio dos poderes correspondentes sua matriz e que lhe caibam em exclusividade, ou
seja, s atividade administrativa, jurisdicional e legislativa, atribudas, respectivamente, aos Pode-
res Executivo, Judicirio e Legislativo, mas sim s suas competncias preponderantes.

Extrai-se da que nem a diviso de funes entre os rgos do poder, nem a sua indepen-
dncia so hoje absolutas. Estabelece-se pois uma relao que mais de interdependncia ou de-
pendncia recproca do que de absoluta separao, porque se procura precisamente evitar a pre-
dominncia de um Poder sobre o outro, em detrimento da sociedade. Como consequncia dessa
ideia, temos que tanto a Constituio brasileira, como tambm a Constituio Portuguesa, alm
de preverem aos Poderes do Estado competncias e atribuies que iro impedir o exerccio abu-
sivo de cada poder, harmonizando-os entre si, possibilita o desenvolvimento de mecanismos de
controlo do Estado, situados no s no prprio Estado como tambm na sociedade de forma ge-
ral.

18
 O controlo da Administrao Pblica no Brasil possui como princpios regentes os que se
encontram previstos no art. 37 da Constituio ptria brasileira, quais sejam a legalidade, citado
anteriormente, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficincia, todos largamente
abordados e conceituados nos compndios de Direito Administrativo brasileiro.

Contudo, no so somente estes os princpios que norteiam o controlo da Administrao

Pblica no Brasil, como tambm o princpio da supremacia do interesse pblico o qual significa
o atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou compe-
tncias, salvo autorizao de lei (art. 2, pargrafo nico, II da Lei n 9.784/99 que regula o pro-
cesso administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal no Brasil) e o dever de pres-
tar de contas relativamente aos resultados obtidos em funo das responsabilidades decorrentes
de uma delegao de poder. Ambos os princpios so correlatos a todos os demais previstos no
art. 37 da Carta Magna brasileira. J o princpio do dever geral de prestao de contas, por ser o
que possui mais estreita relao com o controlo da Administrao Pblica, ser melhor abordado
no tpico que trata a chamada Accontability.

Em Portugal os princpios constitucionais norteadores da Administrao Pblica so o da

prossecusso do interesse pblico e o do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos
dos cidados. Completando o rol de princpios, temos a legalidade, a igualdade, a proporcionali-
dade, a justia, a imparcialidade e a boa-f (Art. 266, 1 e 2, CRP). semelhana da Constituio
brasileira, a Constituio da Repblica Portuguesa prima pela supremacia do interesse pblico no
que concerne atuao da Administrao Pblica.

Carvalho Filho17 define o controlo na Administrao Pblica como o conjunto de meca-

nismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de revi-
so da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. Enquanto o poder de fiscaliza-
o consiste na verificao do cumprimento da finalidade pblica, o poder de reviso refere-se
possibilidade de corrigir as condutas administrativas indesejveis. Para Anna Maria Campos 18, tal
controlo denominado de accountability horizontal, ou seja, do controlo exercido pelo Estado

17
Cfr. JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO. Manual do Direito Administrativo. 2007.
18
Cfr. ANNA MARIA CAMPOS. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o portugus? Revista de Admi-
nistrao Pblica Rio de Janeiro, v. 24, n. 2. Disponvel em:
<http://accountabilityadmpublica.wikispaces.com/file/view/Accountability+Quando+poderemos+traduzila+par+o+p
ortugu%C3%AAs+-+Anna+Maria+Campos.pdf>, Acessada em novembro/2014.

19
sobre o prprio Estado e que se divide em: controlo interno e externo.

Vejamos ainda o conceito clssico constante na obra de Hely Lopes Meireles 19: Controlo,
em tema de Administrao Pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um
Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Esse conceito mostra de
forma clara e simples o objetivo do controlo em relao Administrao Pblica, indo ao encon-
tro do estudo ora realizado.

Outro conceito, no menos esclarecedor, encontrado na lio de Fbio Konder Compa-

20
rato que descreve o controlo administrativo com duas vertentes distintas, a saber:

H o controlo-fiscalizao, que indica o acompanhamento e a

fiscalizao. nesse sentido que o art. 71, I, da CF/88 estabelece que o controlo
externo exercitado pelo TCU abrange a apreciao das contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica. Mas tambm existe o controlo-
orientao, consistente na determinao da conduta alheia. nessa acepo que
o TCU determina que o rgo administrativo adote providncias indicadas ou
assine prazo para a adoo de providncias necessrias ao cumprimento da lei
(CF/88, art. 71, VIII e IX).

Do mesmo modo que ocorre com o conceito, temos uma diversidade de entendimentos
quanto tipologia do controlo da Administrao Pblica. A doutrina administrativista pertinente ao
tema mostra-se rica em representantes, os quais, em cada posicionamento, apresentam tipos diver-
sos de controlo. Contudo, a Constituio Federal Brasileira traz em sua letra a regncia da matria
nos art. 31, 70, 71 e 74, estabelecendo entre outros o trplice controlo da Administrao Pblica.
Da extrai-se que os principais tipos de controlo da Administrao Pblica so o administrativo ou
interno, o externo exercido pelo Poder Legislativo e o externo exercido pelo Poder Judicirio. Em-
bora no citado nessa trplice concepo, temos ainda o controlo social, que um dos mais relevan-
tes tipos de controlo, o qual tambm encontra guarida em nosso ordenamento ptrio.

J no entendimento de Hely Lopes Meireles21 o controlo da atividade administrativa pos-

sui classificaes mais abrangentes, que variam de acordo com o Poder, o rgo que o exercita ou
o fundamento, o modo e o momento de sua efetivao. Em sua obra, Direito administrativo bra-
sileiro, o citado professor leciona o que se segue:

19
Cfr. HELY LOPES MEIRELLES. ob. cit., pp. 665.
20
O autor citado na obra de Maral Justein Filho, Curso de Direito Administrativo. 2011, pp. 1100, ao descrever as
duas vertentes distintas do controlo administrativo, o controlo-fiscalizao e ou controlo-orientao.
21
Cfr. HELY LOPES MEIRELES. ob. cit., pp. 666 a 669.

20
 Assim, temos a considerar com precedncia sobre os demais, por sua
permanncia e amplitude, o controlo da prpria Administrao sobre seus atos e
agentes (controlo administrativo ou executivo) e, a seguir, o do Legislativo sobre
determinados atos e agentes do Executivo (controlo legislativo ou parlamentar)
e, finalmente, a correo dos atos ilegais de qualquer dos Poderes pelo
Judicirio, quando lesivos de direito individual ou do patrimnio pblico
(controlo judicirio ou judicial), como veremos destacadamente nos itens
seguintes deste captulo (itens 3,4 e 5). Esses controlos, conforme seu
fundamento, sero hierrquicos ou finalsticos; consoante a localizao do rgo
que os realiza, podem ser internos ou externos; segundo o momento em que so
feitos, consideram-se prvios, concomitantes ou subsequentes, ou, por outras
palavras, preventivos, sucessivos ou corretivos; e, finalmente, quanto ao aspecto
controlado, podem ser de legalidade ou de mrito.

Segundo Sylvia Di Pietro22, a Administrao Pblica, no exerccio de suas funes, sujei-

ta-se ao controlo dos Poderes Legislativo e Judicirio; alm de exercer, ela mesma, o controlo
sobre os seus prprios atos. Quando o controlo exercido por um poder sobre seus prprios atos
e agentes, ele denominado de controlo interno e decorre do poder de autotutela. Se for exercido
por um dos poderes sobre o outro, ou pela Administrao Direta sobre a Indireta, o controlo
denominado externo. Nos Estados Democrticos de Direito, atribui-se ao Legislativo o poder de
fiscalizao da Administrao Pblica para que esta no exceda aos seus limites de atuao, seja
por abuso de poder, seja por desvio da finalidade pblica.

Dessa forma, percebe-se que toda a ao, tanto do controlador quanto do controlado, re-
gulada, acima de tudo, pelo ordenamento jurdico. Entretanto, o ilustre jurista Jos Afonso da
Silva23 reconhece que o princpio da legalidade seria ineficaz se no houvesse meios de controlo
para faz-lo valer na prtica.

Para Gameiro24 o conceito de controlo de difcil delimitao devido sua complexidade,

posto que, se o enxergarmos sob a tica etimolgica, no se trata de um conceito unvoco, pois
abrange expresses tradicionais como fiscalizao, inspeo, acompanhamento e superviso, ava-
liao, correo, censura ou aplicao de sanes. Como teremos ocasio de ver, todas essas a-
cepes ligadas ao termo controlo fazem parte das atividades de facto exercidas pelos rgos que
controlam a Administrao Pblica. Para este autor, "o controlo operacionalizado na prtica
quando um dos rgos ou sujeitos a que o ordenamento constitucional atribui funes ou compe-
tncias, as exerce, ao mesmo tempo que, afasta desse exerccio outros sujeitos ou, ento quando
22
Cfr. MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO. Direito Administrativo. 2007.
23
Cfr. JOS AFONSO DA SILVA. Curso de Direito Constitucional Positivo. 2005.
24
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. op. cit. pp., 39.

21
exerce competncias de outros rgos."25

O controlo financeiro visto na doutrina portuguesa sob os mbitos objetivo e subjetivo.

Paulo Nogueira da Costa define o mbito objetivo do controlo financeiro como a atividade finan-
ceira pblica, independentemente da tipologia e da natureza dos instrumentos mobilizados para a
sua concretizao, sendo que, sob a tica subjetiva, o controlo financeiro abrange todas as entida-
des que gerem ou utilizam dinheiros pblicos26. O controlo financeiro tambm " entendido como
o conjunto de aces destinadas a confrontar uma aco ou actividade (controlada) com seus ob-
jectivos, metas ou resultados e com princpios e regras a que deve obedescer".27

Emps essas linhas gerais sobre a necessidade de controlar a Administrao Pblica, seu
surgimento e sobre alguns conceitos de controlo, passemos a tratar dos tipos adotados pelo Brasil
e Portugal.

25
Cfr . ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. op. cit. pp., 41.
26
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. O Tribunal de Contas e a Boa Governana.2014, pp. 51-52.
27
Joaquim Freitas da Rocha cita em seu artigo publicado na Revista Scientia Iurdica o Professor Antnio de Sousa
Franco, para mostrar a relao do controlo financeiro com a responsabilidade financeira. Crf. JOAQUIM FREITAS
DA ROCHA e NOEL GOMES. Da Responsabilidade Financeira. Revista Scientia Iurdica, Tomo LXI, 2012, n 329,
pp. 302.

22
 CAPTULO II - Os Tipos de Controlo da Administrao Pblica adotados no
Brasil e Portugal

1. Preliminares.

O controlo da Administrao Pblica Portuguesa tem como princpios basilares a legali-

dade financeira, a regularidade da receita e das despesas pblicas e a boa gesto financeira. No
entanto, so tidos como princpios complementares e no menos importantes do que aqueles, os
princpios constitucionais norteadores da prpria Administrao Pblica, que so a prossecuo
do interesse pblico, o respeito aos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, a
justia, a igualdade, a boa-f, a imparcialidade e a proporcionalidade.

Segundo Amaral28 a atividade da Administrao est sujeita a vrios tipos de controlo,

que podem ser classificados como controlo de legalidade (determinam se a Administrao agiu
ou no de acordo com a lei) e controlo de mrito (avaliam o fundamento das decises tomadas
pela Administrao). Por outro lado, h os controlos jurisdicionais (efetuados pelos Tribunais) e
administrativos (realizados pelos rgos da prpria Administrao). No presente estudo, aborda-
remos ento os controlos realizados pelos Tribunais e pela Administrao Pblica, quais sejam, o
externo e o interno.

A Administrao Pblica brasileira pode sofrer um controlo de suas atividades por diversas
formas, entre elas o autocontrolo ou Controlo Interno e o Controlo Externo; no mbito do Controlo
Externo, temos ainda o Controlo Social.

O controlo interno da Administrao Pblica estende-se a todos os rgos dos Poderes do

Estado, no se restringido somente ao Executivo, ou seja, Administrao Pblica. Na lio de
Maral Justein Filho29 temos que: todos os Poderes estatais tm o dever de promover o controlo
dos atos administrativos que produzem os seus prprios rgos e autoridades. Assim se passa por-
que todos os Poderes desempenham atividades administrativas.

28
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL. ob.cit. 2010.
29
Cfr. MARAL JUSTEIN FILHO. Curso de Direito Administrativo. 2011, pp. 1105.

23
 O controlo externo, como o nome j diz, exercido por rgos alheios estrutura do Po-
der que os praticou. Portanto, exercido pelo Poder Legislativo, pelo Ministrio Pblico e pelo
Poder Judicirio, aqui se incluindo o Tribunal de Contas.

No Brasil, o controlo social controlo exercido pelos administrados e tem como funda-
mento primordial a Constituio Federal: com ele procura-se fiscalizar todos os atos praticados
pela Administrao Pblica, de forma a que a sua prtica esteja de acordo com o que ela (Admi-
nistrao) se props e com o que se espera da sua atuao face ao programa de governo, legis-
lao e aos resultados apresentados.

A seguir estudaremos cada tipo de controlo, conceituando-os e apresentando suas caracte-

rsticas e consequncias para a Administrao Pblica.

2. O Controlo Interno e as Controladoria.

O Controlo Interno est inserido na prpria estrutura da Administrao Pblica. Cabe-lhe

cuidar do emprego das contas pblicas desta de forma a prevenir abusos.

Para a INTOSAI30 o Controlo Interno um processo integral e dinmico, em que esto

envolvidos os gestores e demais pessoal de um organismo, nos seus diversos nveis, tendo em
vista avaliar os riscos existentes e contribuir para a consecuo dos objetivos gerais desse orga-
nismo e para o cumprimentos das respectivas misses.

Na lio de Maral Justein Filho31, o Controlo Interno possui a seguinte definio:

O controlo interno da atividade administrativa o dever-poder imposto

ao prprio Poder de promover a verificao permanente e contnua da
legalidade e da oportunidade da atuao administrativa prpria, visando a
prevenir ou eliminar defeitos ou a aperfeioar a atividade administrativa,
promovendo as medidas necessrias a tanto.

No Brasil, o Controlo Interno, tambm chamado de Autocontrolo ou Autotutela, tanto

pode ser exercido pelo rgo administrativo cuja atuao esteja em causa, quando se incumbe do

30
Diretrizes para as Normas de Controlo Interno do Setor Pblico da Organizao Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores em Diretrizes para as normas de controlo interno do setor pblico. 2007.
31
MARAL JUSTEIN FILHO. ob.cit., pp. 1104.

24
poder de revogao ou modificao dos prprios atos, como tambm exercido pelas
Controladorias. No caso da Administrao Pblica federal, temos a Controladoria Geral da Unio
CGU, e no mbito estadual, as Controladorias Gerais dos Estados, que tambm possuem o
papel de Ouvidorias.

Tal forma de controlo tem como objetivo principal o priveligiar uma ao preventiva,
antes que aes ilcitas, incorretas ou imprprias possam atentar contra os princpios da Carta
Maior, em especial, aos contidos no art. 37 (CF/1988 - Brasil).

O Controlo Interno tambm tem a misso de auxiliar o Controlo Externo, criando as

condies indispensveis eficcia deste controlo, uma vez que, em se tomando conhecida
alguma irregularidade ou ilegalidade, tem o primeiro o dever de comunic-la ao Tribunal de
Contas, sob pena de responsabilidade solidria, conforme prev o 1 do art. 74 da CF/88. Para
Paulo Nogueira da Costa, o sucesso do Controlo Externo depende, em medida no despicienda,
da eficcia do controlo interno, devendo um e outro ser vistos como funes (ou como atividades)
complementares, que requerem a devida articulao.32

A Controladoria Geral da Unio possui como fundamentos legais a Constituio Federal

(art. 74); a Lei n 10.683/2003, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios (art. 17 e 18), e o Decreto n 5.480/2005, que dispe sobre o sistema de correio do
Poder Executivo Federal.

Suas principais atividades esto relacionadas com a realizao de Auditorias e

Fiscalizao, Correio e Ouvidoria.

No exerccio de suas funes de Auditoria e Fiscalizao, a CGU realiza auditorias anuais

de avaliao de gesto, auditorias especiais, fiscalizaes diversas, a partir de denncias e de
sorteios pblicos, e elabora o Balano-Geral da Unio. Enquanto exerce a funo de Correio, a
CGU realiza a apurao de denncias e representaes, recomenda ou instaura sindicncias e
processos administrativos disciplinares, investiga e apura operaes suspeitas e sinais exteriores
de riqueza ou evoluo patrimonial incompatvel com os rendimentos dos agentes pblicos e
comunica indcios de ilcitos Advocacia Geral da Unio, ao Tribunal de Contas da Unio, ao
Ministrio Pblico, Polcia Federal e Receita Federal. Na funo de Ouvidoria, a CGU recebe,

32
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 69-70.

25
examina e encaminha reclamaes, elogios e sugestes referentes a procedimentos e aes de
agentes, rgos e entidade do Poder Executivo Federal (CGU, 2012, online)33.

A Controladoria Geral da Unio trabalha ainda no enfrentamento da corrupo e da

improbidade, estabelecendo parcerias com os Tribunais de Contas, com a Polcia Federal e com o
Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, contribuindo tambm na ampliao da transparncia e
da interao com a sociedade (CGU, 2012, online)34.

Em Portugal o Controlo Interno, autocontrolo o controlo administrativo levado a cabo

pelas inspees dos servios da Administrao Pblica e tambm por algumas instituies de
grande relevo.

Conforme o art. 2 do Decreto-Lei n 166/98 de 25 de junho, em Portugal o Controlo In-

terno consiste na verificao, acompanhamento, avaliao e informao sobre a legalidade, regu-
laridade e boa gesto, relativamente a atividades, programas, projetos, ou operaes de entidades
de direito pblico ou privado, com interesse no mbito da gesto ou tutela governamental em
matria de finanas pblicas, nacionais e comunitrias, bem como de outros interesses financei-
ros pblicos nos termos da lei.

Deste modo, o Controlo Interno da Administrao Pblica em Portugal exercido pela

Inspeo Geral de Finanas de Portugal (IGF), ligada ao Governo e ao Ministrio das Finanas,
conforme estabelece o art. 2, do Decreto-Lei n 158/96 de 3 de setembro. Tal rgo, segundo
Diogo Amaral35, tem natureza inspectiva, ou seja, constitudo por inspetores, que se deslocam
aos diferentes locais com o objetivo de examinar livros, documentos, cofres, e tudo que seja ne-
cessrio ao desempenho das suas funes. Em linhas gerais, trata de uma inspeo em nome do
Governo e sob a direo do Ministrio das Finanas, para averiguar a atividade financeira dos
diversos servios e organismos do Estado, incluindo a as demais entidades pblicas.

A distino entre o Tribunal de Contas e a Inspeo-Geral de Finanas reside no facto de

que o primeiro rgo, como verdadeiro tribunal que , passivo e aguarda que lhe enviem os

33
CONTROLADORIA GERAL DA UNIO CGU. O papel da Controladoria Geral da Unio. Disponvel em:
<http://www.cgu.gov.br>, Acesso em setembro/2014.
34
CONTROLADORIA GERAL DA UNIO CGU. O papel da Controladoria Geral da Unio. Disponvel em:
<http://www.cgu.gov.br>, Acesso em setembro/2014.
35
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL. ob.cit. 2010

26
casos para sobre eles se pronunciar, julgando-os e condenando-os se for o caso36, enquanto que
o segundo rgo, como elemento da Administrao ativa, possui a prerrogativa de tomar as inici-
ativas que entender pertinentes, dentro dos limites legais, para investigar e descobrir quais as
ilegalidades ou irregularidades37.

A atuao da Inspeo-Geral de Contas estende-se a todos os servios de finanas e cofres

pblicos de Portugal, competindo-lhe inspecionar os cofres e as contas do Estado, dos governos
civis, das autarquias locais e das empresas pblicas, alcanando ainda certas instituies particu-
lares de utilidade pblica e de certas sociedades de interesse coletivo e sociedades annimas.

Alm da instituio do Sistema Nacional de Controlo Interno da Administrao financeira

do Estado, atravs da reforma da Administrao Pblica de 1997, criou a Lei n. 54/2008, de 4 de
Setembro o Conselho de Preveno da Corrupo (CPC), o qual desenvolve uma atividade de
mbito nacional no domnio da preveno da corrupo e infraes conexas. Em 1 de Julho de
2009, o CPC aprovou a Recomendao n. 1/2009, publicada no DR, 2. srie, n. 140, de 22 de
Julho de 2009, sobre planos de gesto de riscos de corrupo e infraes conexas. Importa aqui
referir especialmente o n. 1 da Recomendao em causa, o qual estabeleceu, em 1.1, que os
rgos dirigentes mximos das entidades gestoras de dinheiros, valores ou patrimnio pblicos,
seja qual for a sua natureza, devem, no prazo de 90 dias, elaborar planos de gesto de riscos de
corrupo e infraes conexas....

Aps a criao do Conselho de Preveno da Corrupo, tornou-se necessrio que todos

os rgos dirigentes mximos das entidades gestoras de recursos pblicos elaborassem seus Pla-
nos de Gesto de Riscos de Corrupo e infraes conexas. A exemplo disso, foi emitido pelo
Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas o Despacho n 36/2009 de 30 de outubro, que a-
provou o Plano de Preveno de Riscos de Corrupo no Tribunal de Contas Portugus. No en-
tanto, devido necessidade permanente de atualizao do Plano, o qual reconhecido por ser um
instrumento de gesto til e dinmico, em 12 de dezembro, foi emitido o Despacho n 34/2012
revogando o despacho anterior e modernizando o Plano de Preveno de Riscos.

Em Portugal e no Brasil possvel perceber que o controlo governamental adota vrias

formas, tais como o Controlo Externo a cargo do Tribunal de Contas, o Controlo Interno, exerci-
36
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL. ob.cit. 2010.
37
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL. ob.cit. 2010.

27
do pela Inspeo-Geral de Finanas, ligado ao Ministrio das Finanas. e o controlo exercido no
mbito do Plano de Gesto de Riscos de Corrupo e infraes conexas, a ser elaborado por to-
dos os rgos que possuem gesto de dinheiros pblicos, configurando-se assim uma espcie de
controlo preventivo.

3. O Controlo Legislativo e os Tribunais de Contas.

Neste tpico abordaremos o controlo externo exercido por rgos exteriores sobre a estru-
tura do Poder que os praticou (Poder executivo), em decorrncia do sistema de freios e contrape-
sos. Esse sistema o adotado nos pases em estudo com o objetivo de conciliar o controlo polti-
co com o controlo tcnico e jurisdicional. Concretamente, vamos analisar o controlo parlamentar
exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas sendo que, no caso do Brasil, o pri-
meiro exerce-se com o auxlio do segundo.

No Brasil, o controlo da Administrao Pblica, quando exercido pelo Poder Legislativo,

possui dois tipos, como dito acima: o controlo poltico, realizado pelas Casas Legislativas, e o
controlo tcnico, que trata da fiscalizao contbil, financeira e oramentria, controlo este exer-
cido com o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Tal prerrogativa encontra-se amparada
pela Carta Magna e pelas respectivas Constituies Estaduais no Brasil.

O controlo poltico a cargo do Poder Legislativo [Congresso Nacional (Unio), Assem-

bleias Legislativas (Estados) e Cmaras de Vereadores (Municpios)] ou por comisses parlamen-
tares, tem sua limitao imposta pela Constituio Federal para evitar a interferncia inconstitu-
cional de um poder sobre o outro, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, exposto
em acrdo publicado na Revista Trimestral de Jurisprudncia n 143, p. 510.

Caio Tcito38 observa que o controlo do Legislativo possui a caracterstica de ser indireto,
uma vez que o Congresso no possui a prerrogativa de anular os atos administrativos tidos como

38
Caio Tcito citado por Hely Lopes para falar da transversalidade do controlo parlamentar no Brasil. Cfr. HELY
LOPES MEIRELES. ob. cit., p. 702-703.

28
ilegais, nem to pouco de exercer poder de hierarquia ou tutela perante as autoridades administra-
tivas.

Para atuar como controlador da Administrao Pblica, o Poder Legislativo brasileiro dis-
pe de diversos instrumentos previstos constitucionalmente, de entre os quais citamos os seguin-
tes: o julgamento anual de contas e o exame de relatrios (art. 49, IX); a fiscalizao direta dos
atos do Poder Executivo (art. 49, X); a convocao de autoridades para prestarem informaes
(art. 50); a fiscalizao de determinados atos administrativos (art. 40, XII); as Comisses Parla-
mentares de Inqurito (art. 58, 3) e a fiscalizao contbil, financeira e oramentria, com o
auxlio dos Tribunais de Contas (art. 70).

Como vimos acima, enquanto fiscalizador contbil, financeiro e oramentrio o Poder

Legislativo no trabalha sozinho, contando com o apoio dos Tribunais de Contas para essa finali-
dade.

Os Tribunais de Contas so ento encarregados de exercer o controlo externo na sua veer-

tente tcnica. Atravs das Cortes de Conta so realizadas as funes de fiscalizao propriamente
dita, a qual se aproxima da funo controladora do Poder Judicirio (quando no considerada
mesmo jurisdicional, como acontece em Portugal). Maral Justein Filho39 chega a dizer em sua
obra que a atuao do Tribunal de Contas quase jurisdicional, quando expe o seguinte:

Se tal expresso pudesse merecer algum significado prprio, isso reside

na forma processual dos atos e na estrutura autnoma e independente para
produzir a instruo e o julgamento. A frmula quase jurisdicional interessante
no para induzir o leitor a imaginar que a atuao do Tribunal de Contas
idntica do Judicirio, mas para destacar como se diferencia do restante das
atividades administrativas e legislativas. Nenhum outro rgo integrante do
Poder Executivo e do Poder Legislativo recebeu da Constituio poderes de
julgamento equivalentes, inclusive no tocante relevncia e eficcia, aos
assegurados ao Tribunal de Contas.

O papel do Tribunal de Contas da Unio, atribudo pela Constituio Federal brasileira,

tem como objetivo primordial o assegurar a boa e regular gesto dos recursos pblicos, atravs de
vrias atribuies institucionais, incluindo-se entre elas a aplicao de penalidades aos respons-
veis por ilegalidades ou irregularidades nos atos de gesto; a avaliao de programas governa-
mentais; o acompanhamento dos processos de privatizaes; a fiscalizao da aplicao de recur-

39
Cfr. MARAL JUSTEIN FILHO. ob.cit., pp. 1120.

29
sos repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres,
a Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; o acompanhamento de processos de concesses
de servios pblicos e de obras pblicas e de permisso de servios pblicos, em especial as de
potenciais hidreltricas, linhas de transmisso, explorao de portos, de rodovias, de ferrovias, de
terminais de contineres e o acompanhamento anual dos relatrios de desempenho dos contratos
de parcerias, e, por fim, segundo a Smula 347 do STF, a apreciao da constitucionalidade das
leis e dos atos do poder pblico.

No mbito Estadual, temos a atuao dos Tribunais de Contas Estaduais, por fora do
princpio da simetria, onde so repetidas as mesmas atribuies em suas Constituies, sob pena
de inconstitucionalidade. Os respectivos Tribunais de Contas auxiliam as Assembleias Legislati-
vas por imposio da Constituio Federal (art. 75, pargrafo nico).

Conforme sublinham Carla Maria Barreto Gonalves e Carlos Henrique de Castro Ehri-
ch40 (2009, p. 403), os Tribunais de Contas tm se destacado em suas aes, ganhando um prest-
gio cada vez maior atravs do reconhecimento pblico dos resultados prticos conseguidos que
so muitas vezes divulgados pelos meios de comunicao social. Os autores atribuem essa popu-
laridade eterna insatisfao da sociedade brasileira com a atuao da Administrao Pblica, a
qual clama por solues efetivas e urgentes. Justificam a atuao promissora dos Tribunais de
Contas no Brasil, citando o Presidente do TCU, Ubiratan Aguiar, em sua entrevista Revista do
TCE de Minas Gerais, que diz o seguinte:

Isso se explica pelo desejo que h, dentro de cada cidado, de viver num
pas saudvel, num pas de justia social, num pas onde princpio da igualdade
no seja letra morta da lei. No queremos um pas em que poucos tenham muito
e muitos tenham nada (GONALVES; EHRICH, 2009, p. 403).

Quanto ao controlo da Administrao Pblica no mbito dos Municpios, a Constituio

Federal dispe no art. 31, 2, que o Tribunal de Contas dos Municpios no atua de forma ape-
nas opinativa e sim vinculante junto Cmara Municipal. Ademais, os Municpios no possuem a
prerrogativa de criar seus prprios Tribunais, Conselhos ou rgos de contas municipais, permi-
tindo a Constituio somente aos Estados-Membros a criao destes tipos de rgo, exceo

40
Cfr. CARLA MARIA BARRETO GONALVES e CARLOS HENRIQUE DE CASTRO EHRICH. Revista con-
trolo, doutrina e artigos do TCE-CE, Fortaleza: Tribunal de Contas do Estado do Cear, 2009.

30
dos Tribunais de Contas dos Municpios do Rio de Janeiro e So Paulo, que foram criados antes
vigncia da atual Constituio Federal de 1988. Acrescentamos a existncia dos Tribunais de
Contas dos Municpios responsveis pela fiscalizao das contas de todos os municpios de um
determinado Estado da Federao, como o caso dos Estados do Cear, Bahia e Gois, cuja cria-
o tambm permitida pela Constituio Federal Brasileira, conforme art. 31.

O controlo externo em Portugal exercido pelo Tribunal de Contas, o qual foi integrado
ao elenco dos demais tribunais, pela Constituio Portuguesa de 1976, em seu art. 209. O Tribu-
nal de Contas definido pela Constituio portuguesa como o rgo supremo de fiscalizao da
legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe (art.
214). Os princpios que presidem sua atuao, e as garantias e competncias do Tribunal cons-
tam da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (Lei n. 98, de 26 de agosto de
1997). Trata-se de um rgo fundamental da Administrao Pblica de Portugal, nas palavras
de Diogo Amaral41, que, no obstante funcionar junto ao Ministrio das Finanas (e no do Mi-
nistrio da Justia), no est na dependncia deste nem orgnica, nem funcional (tal como os
demais tribunais no dependem do ministrio da Justia, que apenas lhes assegura, e do mesmo
modo, as necessidades logsticas ou de intendncia).

H um aspeto em que, tal como no Brasil, o Tribunal de Contas portugus assiste tecni-
camente o Parlamento: este ltimo s pode aprovar a Conta Geral do Estado mediante Parecer do
Tribunal de Contas, por fora da alnea "d" do art. 162 da Constituio da Repblica Portuguesa.
Deste modo, atravs do exerccio de uma funo consultiva de natureza tcnica e poltica, o Tri-
bunal de Contas auxilia o Parlamento no seu controlo externo da Administrao Pblica ao emitir
o referido parecer sobre a Conta Geral do Estado.

Em sua atuao, o Tribunal de Contas portugus intervm de duas formas distintas: sobre
a legalidade administrativa e sobre a regularidade financeira. Alm dessas funes, o Tribunal de
Contas tambm exerce a funo jurisdicional, que consiste no julgamento das contas apresentadas
no final do ano. H ainda uma outra atividade realizada no mbito do controlo jurisdicional, que
trata da ordenao e realizao de inquritos e auditorias, no exerccio de uma fiscalizao suces-
siva da legalidade financeira, assim determinado pela Lei n 98/97, arts. 5 e 55. Outra funo

41
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL. ob.cit., 2010.

31
deste Tribunal, no menos importante, trata da fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros
oriundos das Comunidades Europeias, visando apreciar se esses recursos foram aplicados de a-
cordo com a finalidade destinada. Finalmente, a funo que apresenta a maior importncia prtica
a da fiscalizao preventiva: esto sujeitos a visto prvio do Tribunal de Contas (que pode ser
tcito funciona aqui a regra do deferimento tcito) todos os atos da Administrao que impli-
quem despesa acima de um determinado valor, sendo o visto requisito de eficcia para efeitos
financeiros (no pode haver lugar a qualquer pagamento enquanto o visto no for concedido).

Na anlise de Gameiro42 a evoluo da lei de enquadramento do Oramento do Estado

demonstra de forma clara e precisa, a evoluo do regime de controlo oramental parlamentar e
ao mesmo tempo esclarece-nos sobre o caminho a percorrer, no aprofundamento das relaes
Assembleia, Governo e Tribunal de Contas, embora, na viso do autor, essa aproximao ainda
ocorra de forma tmida.

Conforme anotao de Guilherme d'Oliveira Martins43 o Tribunal de Contas o rgo su-

premo de controlo, de fiscalizao e de auditoria das contas pblicas, dando parecer sobre a Con-
ta Geral do Estado, includo a da Segurana Social e sobre as contas das Regies autnomas; fis-
calizando previamente a legalidade e o cabimento oramental dos atos e contratos de qualquer
natureza que sejam geradores de despesas ou representativos de quaisquer encargos e responsabi-
lidades para as entidades sujeitas aos seus poderes de controlo e sua jurisdio; julgando a efe-
tivao de responsabilidades financeiras; realizando auditorias; apreciando a legalidade, bem co-
mo a economia, eficincia e eficcia das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo.

A partir desse esclarecimento possvel compreender o importante papel exercido pelo

Tribunal de Contas portugus, que sob essa tica, se apresenta como verdadeiro guardio das
contas pblicas. Diante de to severas mudanas nas novas formas de gesto que hoje se apresen-
tam na Administrao Pblica, a regulao dos servios pblicos, a adoo de figuras privadas no
seio da coisa pblica, tal como as entidades mistas e as parcerias pblico-privadas, bem como as
exigncias de qualidade e excelncia na gesto e ainda a evoluo social dos administrados que
cada vez mais tornam-se conscientes de seus direitos, o Tribunal de Contas tem-se confrontado
com fortes desafios no sentido que preservar a regularidade, a eficincia, a justia do sistema da

42
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. ob. cit., pp. 211.
43
Cfr. GUILHERME d'OLIVEIRA MARTINS e outros. ob.cit., pp. 276.

32
realizao das despesas pblicas no pas. A competncia do Tribunal de Contas complexa e
ampla, so sendo apenas jurisdicional, mas tambm de auditoria e de controlo financeiro.

Sob o prisma da responsabilidade financeira, o Tribunal de Contas possui o poder de jul-

gar e efetivar tais responsabilidades, papel este entendido por Maria d'Oliveira Martins como
sendo a pedra de toque para a caracterizao das suas competncias especficas. Completa a auto-
ra que o Tribunal, no mbito das suas fiscalizaes, no se limita a constatar os erros da gesto
financeira, tendo os instrumentos necessrios quer para multar os responsveis, quer para os fazer
repor o dinheiro em falta ou despendido sem retorno ou contrapartida 44.

4. O Controlo Judicirio.

O Controlo Externo da Administrao tambm ocorre atravs do Poder Judicirio, com o

auxlio do Ministrio Pblico sendo que, no Brasil, um Ministrio Pblico especializado em
sede de controlo financeiro pblico apresenta um especial relevo nesta sede.

No Brasil, o Poder Judicirio possui a prerrogativa concedida pela Constituio Federal

de 1988 de controlar os demais poderes estatais quando estes poderes pratiquem atos reputados
de ilegais, por serem lesivos dos interesses individuais ou do patrimnio pblico. O objetivo do
controlo do Poder Judicirio a correo desses atos tidos por ilegais.

Segundo Toshio Mukai45, o controlo externo exercido pelo Poder Judicirio possui a se-
guinte caracterstica:

O controlo externo da Administrao Pblica efetivado pelo Poder

Judicirio limita-se ao aspecto da legalidade, sendo vedada, portanto, a anlise
da convenincia e oportunidade do ato administrativo, ou seja, do seu mrito..
Assim, os atos discricionrios refogem a esse controlo.

O papel do Judicirio, enquanto controlador dos demais poderes, examinar se o ato ad-
ministrativo foi praticado em conformidade com os princpios da legalidade, da moralidade, da
publicidade e da observncia da finalidade pblica a que est adstrito, e se os atos no so lesivos

44
Cfr. MARIA d'OLIVERA MARTINS. Lies de Finanas Pblicas e Direito Financeiro. 2013, pp. 287.
45
Cfr. TOSHIO MUKAI. Direito Administrativo Sistematizado. 2008.

33
do patrimnio pblico, do meio ambiente, dos direitos do consumidor, e dos valores artsticos,
histricos, tursticos e paisagsticos.

Para que o Poder Judicirio exera esse papel, a Constituio Federal brasileira previu v-
rias aes apropriadas, visando o saneamento das ilegalidades ou a sua preveno, assim como a
reparao dos danos decorrentes das ilegalidades cometidas. So elas o Mandado de segurana
individual e coletivo (art. 5, LXIX e LXX); a Ao popular (art. 5, LXXIII); a Ao Civil pbli-
ca (art. 129, III); o Mandado de Injuno (art. 5, LXXI); o Habeas Data (art. 5, LXXII, a e b); a
Ao Direta de Inconstitucionalidade (art. 170, 1, art. 52, X e art. 103); a Ao de Inconstitu-
cionalidade por Omisso (art. 103, 2); a Arguio de descumprimento de preceito fundamental
(art. 102, 1); as medidas cautelares previstas na Lei n 8.437 de 30-6-1992 e a Ao de Impro-
bidade Administrativa prevista na Lei n 8.429 de 2-6-1992.

A smula vinculante, prevista no art. 103-A da CF, regulamentada pela Lei n 11.417 de
19-12-2006, veio tornar mais gil e rigoroso o controlo da Administrao Pblica pela esfera ju-
diciria.

Na obra de Beijamim Zymler46 encontramos uma observao que vem demonstrar a cres-
cente relevncia do controlo exercido pelo Poder Judicirio junto Administrao Pblica, seno
vejamos:

A proteo judiciria assegura a incolumidade do princpio da legalidade

que orienta a atuao dos Poderes pblicos. Quanto ao alcance desse
mecanismo controlador, de destacar a crescente tendncia de ampliao do
controlo jurisdicional, que vem propiciando enfocar a ao administrativa no
mais pela tica da legalidade e da constitucionalidade formal apenas. Passam a
constituir objeto de apreciao pelo Judicirio os motivos e os fins do ato
administrativo, no como consectrios da discricionariedade e do mrito, mas
sim como elementos integrantes da legalidade.

Um exemplo da crescente atuao do Poder Judicirio no Brasil, como controlador da Ad-

ministrao Pblica, foi o julgamento do Mensalo realizado pelo Supremo Tribunal Federal, que
trouxe baila assuntos como corrupo ativa, corrupo passiva e desvio de recursos pblicos para
lavagem de dinheiro, acarretando por fim a condenao de alguns atores pblicos envolvidos, como
forma de mostrar sociedade que este controlo tem a finalidade precpua de buscar a aplicao do

46
Cfr. BEIJAMIM ZIMLER. Direito Administrativo e Controlo. 2010.

34
princpio da legalidade em todos os atos praticados na Administrao Pblica e que tais atos, uma
vez lesivos ao patrimnio pblico, so passveis de punio.

O Controlo Externo da Administrao Pblica tambm conta com a atuao do Ministrio

Pblico, que dispe de uma legitimidade subsidiria para a interposio da ao popular e da a-
o civil pblica.

No s nesse mbito pode atuar o Ministrio Pblico, como tambm para a instaurao de
inqurito civil pblico, visando a juntada de provas e informaes ligadas ao desempenho da ati-
vidade administrativa. Contudo o Parquet no possui competncia mandamental, ou seja, no
est investido de competncia para emitir ordem a ser obrigatoriamente cumprida por rgos p-
blicos. Em se verificando a existncia de conduta indevida praticada por agente pblico, dever o
agente ministerial provocar o Poder Judicirio para que ento possa se emitir uma deciso vincu-
lante.

Em Portugal importante frisar que o Tribunal de Contas possui como uma de suas com-
petncias o exerccio do Controlo Judicial, por ser constitucionalmente um verdadeiro Tribunal, e
rgo supremo de auditoria integrado no poder judicial47. Dessa forma, o Tribunal de Contas jul-
ga os infratores para assegurar a efetivao das responsabilidades financeiras. Conforme explica
Paulo Nogueira da Costa48, quando ocorrem indcios da prtica de outros atos ilcitos, notada-
mente os que constituem crimes, o julgamento caber aos tribunais criminais. J na ocorrncia de
indcios da prtica de infraes financeiras na sequncia das aes de controlo realizadas, os rela-
trios de auditoria so encaminhados para o rgo jurisdicional competente.

Portanto, alm da responsabilidade financeira, a qual se divide em responsabilidade finan-

ceira reintegratria (que trata da condenao na reposio de verbas) e sancionatria (que consis-
te na aplicao de multas)49, em Portugal, assim como no Brasil, h tambm a responsabilidade
disciplinar, criminal, e civil dos agentes pblicos, sendo que esta ltimas ficam a cargo respeti-
vamente do superior hierrquico (responsabilidade disciplinar) e dos tribunais comuns (responsa-
bilidades criminal e civil). A responsabilidade disciplinar, constitui uma tipologia de responsabi-
lidade operada nas relaes estabelecidas entre os agentes e as entidades nas quais esto integra-

47
Cfr. Art. 209, n 1, alnea C da CONSTITUIO DA REPBLICA PORTUGUESA.
48
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 98 -99.
49
Cfr. MARIA d'OLIVEIRA MARTINS. ob. cit., pp. 289 - 290.

35
dos, porque e na medida em que nelas esto integrados.50 O apuramento da responsabilidade cri-
minal, como dito antes, fica a cargo dos tribunais comuns ou ento de competncia especializada
em matria penal (tribunais criminais). J a responsabilidade civil busca o ressarcimento de danos
produzidos na esfera jurdica de determinado sujeito por outro sujeito, resultando na imputao
ao agente lesante a obrigao de indenizar o agente lesado.51

A Administrao Pblica subordina-se ao princpio da legalidade, princpio esse segundo

o qual todos os atos administrativos devem cumprir as regras legais que regulam a respetiva pro-
duo e estar adstritos ao interesse pblico que preside competncia exercida. Ora, dada a pre-
viso constitucional presente nas Cartas Magnas dos pases investigados, sujeita-se a Administra-
o ao controlo do Poder Judicirio em razo da j referida prerrogativa de controlo da legalidade
da atuao dos demais poderes estatais que ostentam os tribunais.

Na continuidade dessa pesquisa, passaremos a tratar sobre um tipo de controlo que vem
ganhando contornos cada vez mais amplos com o advento do princpio da transparncia, que o
controlo social.

5. O Controlo Social.

suposto possuirem as sociedades democrticas poderosas ferramentas legais que deve-

ro ser utilizadas para o exerccio do controlo da Administrao Pblica. Quando bem empre-
gues, essas ferramentas, alm de fazerem com que os administrados acedam com o menor nme-
ro possvel de restries aos dados em posse da Administrao, tambm cumprem o papel de au-
xiliares dos agentes pblicos na prtica dos atos administrativos, constituindo um verdadeiro ter-
mmetro da gesto pblica, em especial quando se tem a ideia de que a m despesa pblica est
associada ao empobrecimento dos cidados contribuintes.52

50
Cfr. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, NOEL GOMES e HUGO FLORES DA SILVA. Lei dos Compromissos e
dos Pagamentos em Atraso. 2012, pp. 110.
51
Cfr. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, NOEL GOMES e HUGO FLORES DA SILVA.ob. cit., pp. 112-113.
52
Cfr. MARIA d'OLIVEIRA MARTINS. ob. cit., pp.65.

36
 O estabelecimento de uma linha de comunicao direta entre as instituies controladoras
e os cidados de grande importncia para qualquer democracia. O povo necessita de informao
objetiva, credvel e atual para que possa exercer o controlo social, participando assim da vida
pblica de forma esclarecida e consciente53.

Fomentado pelas Controladorias Gerais, o controlo social ou popular encontra guarida na

Constituio Federal brasileira. Logo no art. 1, ao prescrever sobre o Estado Democrtico de
Direito, diz a lei fundamental que o Estado deve reger-se por normas constitucionais e infra-
constitucionais e que as autoridades pblicas devem respeitar os direitos e garantias fundamentais
dos governados.

O direito de petio, os institutos do plebiscito e do referendo, o direito informao,

(desde que os dados na posse da Administrao no estejam protegidos pelo sigilo imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado), a obrigatoriedade de obedincia do agente pblico Lei
de Responsabilidade Fiscal, o dever de transparncia dos atos pblicos (oriundo do princpio da
publicidade), a necessidade de observncia aos princpios da moralidade, impessoalidade e lega-
lidade e o princpio da eficincia so s alguns exemplos de ferramentas de que dispe a socieda-
de para o acompanhamento das aes dos gestores pblicos.

O arcabouo legal que fundamenta o controlo social encontra-se em vrios artigos da

Constituio Federal do Brasil; na Lei Complementar n 131 de 27-09-2009 (Lei da Transparn-
cia); na Lei Complementar n 101 de 04-05-2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal); na Lei Fede-
ral n 12.527 de 18-11-2011 (Lei de Acesso Informao) e no mbito do Estado do Cear, temos
a Lei Estadual n 13.875 de 07-02-2007, que estabelece o Modelo de Gesto do Poder Executivo
Estadual entre outras.

Hely Lopes Meireles54 chama esse tipo de controlo de Controlo externo popular, o qual
encontra-se previsto no art. 31, 3 da CF, ao determinar que as contas do Municpio (Executivo
e Cmara) fiquem, durante sessenta dias, anualmente, disposio dos contribuintes, para exame
e apreciao, podendo qualquer administrado questionar a respetiva legitimidade, nos termos da
lei. Informa ainda o citado autor que a inexistncia de lei especfica sobre o assunto no impede o

53
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp.96.
54
Cfr. HELY LOPES MEIRELLES. ob.cit. 2007.

37
controlo, que poder ser levado a cabo atravs dos meios processuais comuns, como o mandado
de segurana e a ao popular.

Paulo Nogueira da Costa55, citando Frances Valls Vives, diz que o controlo social o
controlo no institucionalizado e difuso exercido pela sociedade sobre os poderes pblicos.

Ao estudarmos as formas de que dispe a sociedade para o exerccio do controlo popular,

contatamos sem a menor dvida o ser a transparncia uma das mais eficientes: estamos perante
uma verdadeira socializao dos atos administrativos, mediante designadamente a respectiva di-
vulgao pelos meios oficiais e de comunicao social, a qual traduz uma priorizao do interesse
pblico que apresenta a dita informao.

O princpio da transparncia universal e encontra-se expresso, por exemplo, no artigo

29 do Regulamento Financeiro aplicvel ao Oramento da Unio Europeia. Este princpio, se-
gundo Ricardo Catarino56, tem o objetivo de fornecer uma informao clara, completa e detalha-
da sobre a elaborao e execuo do oramento e respectiva prestao de contas.

Atrelada a essa fonte de acesso informao temos ainda as normas ticas colhidas em
cdigos ou cartas de conduta: estamos aqui perante normas e valores extrajurdicos s quais se
sujeitam tambm todos os agentes pblicos, nelas se estabelecendo um compromisso moral e
padres qualitativos de conduta que asseguram a clareza de procedimento dos servidores segundo
padres de probidade, decoro e boa-f, reforando o controlo social inerente ao regime democr-
tico.

Ainda como forma de intermediar a sociedade e o poder pblico temos as Ouvidorias li-
gadas s Controladorias Gerais. Elas funcionam em defesa dos direitos e interesses do cidado,
alm de articular, desenvolver e coordenar aes governamentais em prol do interesse coletivo, e
que visam a melhoria e a maior eficcia dos servios prestados pela Administrao Pblica (CGE,
2012, online).

55
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA( ob.cit., pp. 96) cita o autor atravs da obra El control externo Del gasto
pblico: Configuracin e garantia constitucional, Madrid, 2003, p.173.
56
Cfr. JOO RICARDO CATARINO. Finanas Pblicas da Unio Europeia. 2012, pp. 189.

38
 Na obra de Toshio Mukai57 encontramos um lembrete acerca da participao popular, que
mais uma vez, vem reforar a importncia do controlo social:

[...] a soberania popular por meio da realizao direta de consultas

populares, mediante plebiscitos e referendos. [...] Esse instrumento uma
poderosa arma poltica cvica no controlo da gesto dos recursos pblicos e
administrativos pelos cidados, seja na fiscalizao da Administrao Pblica
federal, estadual, distrital e municipal, mas raramente so exercidas pelos
representantes da nao por falta de vontade poltica.

Acrescenta o autor sobre a existncia do oramento participativo, prescrito no Estatuto da

Cidade (Lei n 10.257 de 10-10-2001), que este ltimo funciona como mais uma das ferramentas
de controlo em relao poltica urbana; atravs desta ferramenta pode a sociedade opinar sobre
a forma e o setor onde o dinheiro pblico dever ser aplicado.

Decorre do exposto que a Constituio Federal brasileira de 1988 veio ampliar os instru-
mentos de defesa dos administrados contra condutas omissivas e comissivas dos agentes pblicos
suscetveis de lesionar direitos e que se caracterizem pela ilegalidade ou pelo abuso do poder.

Como vimos, os administrados possuem vrias formas de exercer o controlo da Adminis-

trao Pblica; no entanto, percebe-se ainda uma certa imaturidade em relao ao conhecimento
dessas ferramentas to importantes e poderosas.

Com o objetivo reforar o controlo popular e minimizar a falta de conhecimento sobre o

assunto no Brasil, em maio de 2012 entrou em vigor a Lei Federal de Acesso Informao, a
qual obriga os poderes pblicos a disponibilizar informaes acerca dos mais variados assuntos,
ressalvando os casos de sigilo previstos na Constituio Federal. Hoje, encontramos facilmente
em todos os portais dos rgos pblicos locais o acesso s informaes pertinentes ao rgo em
causa. Porm a lei no se limitou apenas ao acesso virtual ou por meios eletrnicos, visto que
nem todo cidado possui os conhecimentos e meios para os poder utilizar, obrigando tambm os
rgos pblicos a manterem locais fsicos que proporcionem o acesso do cidado informao de
seu interesse. Ressalte-se, contudo, que no Brasil o acesso informao ainda requer melhorias,
posto que ainda se encontra em seu nascedouro.

Como forma de buscar a melhoria tambm na gesto pblica, corriqueiramente so reali-

zadas auditorias pelas Controladorias Gerais e pelos Tribunais de Contas. Tais auditorias, alm de

57
Cfr. TOSHIO MUKAI. ob. cit., pp. 513-514.

39
servirem para orientar os gestores, so capazes ainda de mostrar que tipos de fragilidades os r-
gos pblicos tm enfrentado para no realizar com excelncia a gesto dos recursos pblicos. A
coibio do desvio de finalidade e do abuso de poder e, consequentemente, da corrupo passa
pela implementao de arranjos institucionais que impeam possveis comportamentos oportunis-
tas dos agentes.

As Controladorias hoje atuam muito para alm das suas atribuies orgnicas, realizando
ainda o importante papel pedaggico de educar os cidados para a democracia financeira; e assim
contribuem significativamente para a assimilao social da ideia de que "a defesa da coisa pbli-
ca nada mais que a defesa do prprio cidado, como centro do sistema poltico"58.

O controlo social desconhece fronteiras, uma vez que hoje conta com o apoio de um mul-
tiplicidade dos agentes vetores, tais como mdias sociais, organizaes internacionais no-
governamentais ou empresas internacionais, atravs dos quais se permite um acesso amplo e ir-
restrito comunicao global, tornando esta o "quarto poder" com papel relevante no tocante ao
controlo da Administrao Pblica.

Essa mesma sociedade vem atuando tambm ao nvel do controlo preventivo, o qual se
tem mostrado mais em voga, talvez pela sua recente ascenso ou pela sua maior efetividade.
Atravs do princpio da transparncia e pela educao, busca-se esclarecer a sociedade sobre a
prestao de contas a que o Governo est obrigado. A sociedade brasileira, por exemplo59, dispe
hoje de uma grande ferramenta para o exerccio desse tipo de controlo, que a Lei de Acesso
Informao. Atravs desse dispositivo legal, o administrado possui a oportunidade de
acompanhar mais de perto a Administrao Pblica e os seus atos administrativos, podendo
dispor de informaes de seu interesse ou de informaes que possam contribuir para a cobrana
da atuao do rgo pblico perante a sociedade.

58
Paulo Nogueira da Costa (ob. cit., pp. 97) cita Diogo Moreira Neto, fazendo aluso obra O parlamento e a
sociedade como destinatrios do trabalho do Tribunal de Contas, artigo contido na Revista do Tribunal de Contas do
Estado de Minas Gerais.
59
Cfr. Em Lei n 12.527/11 (Lei de Acesso Informao). Disponvel no stio do Planalto:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm.

40
 CAPTULO III - A Contribuio do Controlo Financeiro da Administrao
Pblica no combate s Fraudes e Corrupo

1. A boa governana e o Estado responsvel.

A Governana ou nova forma de governar pauta-se pelo modo como as decises de

interesse social so tomadas e como ocorre o acesso dos cidados a essa nova forma de
administrar. Esta ideia tem origem no equilbrio de poderes e no modelo de governo limitado a
que se referia Montesquieu, atravs do sistema de freios, contrapesos e controlo.

Historicamente, o governo sempre esteve vocacionado para administrar atravs de uma

organizao eminentemente hierarquizada e por meios burocrticos, onde o controlo financeiro
tinha por objetivo principal assegurar a legalidade e regularidade da gesto, realizando o rgo
fiscalizador uma atividade de verificao da conformidade dos atos da Administrao, ao
certificar-se se tais atos de gesto obedeciam ou no s normas jurdicas em vigor 60.

A partir do advento do modus governandi voltado para a sociedade, em que se passa a

respeitar a opinio pblica e a buscar a implementao de polticas pblicas idneas, na opinio
do autor Daniel Kauffman a governana se redistribui em vrias outras dimenses, a saber61: voz
e accontability externa; estabilidade poltica e ausncia de violncia, criminalidade e terrorismo,
eficcia do governo, ausncia de carga regulatria; Estado de Direito e o controlo da corrupo.

Paulo Nogueira da Costa 62 ressalta a observao feita atravs da Comunicao da

Comisso das Comunidades Europeias, de que, medida que os conceitos de direitos humanos,
democratizao e democracia, Estado de direito, sociedade civil, partilha descentralizada do
poder e Administrao Pblica slida vo assumindo cada vez mais importncia, e medida que

60
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 166.
61
O autor Daniel Kauffman citado na obra de Paulo Nogueira da Costa, para fins de demonstrar as diversas
definies de Governana. O autor ao cit-lo, informa que a governana consiste no exerccio de autoridade atravs
de tradies e instituies formais e informais para o bem comum. Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit.,
pp. 151.
62
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 153.

41
essa sociedade se vai transformando num sistema poltico mais sofisticado, o conceito de
governana vai evoluindo para 'boa governana'.

Para acompanhar essa evoluo, passa o controlo financeiro externo a ter que observar a
avaliao do mrito da gesto e a avaliao de programas e de polticas pblicas, atendendo aos
critrios de economia, eficincia e eficcia ditados pelo princpio da boa administrao. Percebe-
se que medida que o modo de governar da Administrao Pblica vai ganhando contornos mais
especficos, a forma de controlar essa Administrao mais 'evoluda' dever acompanhar as novas
tendncias, no se restringindo apenas legalidade e regularidade da gesto, como exposto antes.

Diante dessas novas formas de governar, aparece a figura do Estado responsvel, trazendo
a lume a ideia de responsabilidade voltada para pessoa do gestor. Gerir com responsabilidade os
recursos pblicos, de forma a atender os anseios da sociedade, hoje mais exigente que outrora,
significa agir com transparncia e dignidade no servio pblico.

Sublinha Paulo Nogueira da Costa 63 , citando Gomes Canotilho, que a "governao

responsvel est ligada essncia do Estado, ao postular o desenvolvimento sustentado, centrado
na pessoa humana, envolvendo como elementos essenciais o respeito dos direitos humanos e das
liberdades fundamentais, a democracia assente no Estado de Direito, o sistema de governo
transparente e responsvel".

Entende ainda Paulo Nogueira que "Estado responsvel o Estado que para alm de
postular a boa gesto pblica, do ponto de vista tcnico, atendendo a critrios de economia,
eficincia e eficcia, valoriza a lisura da atuao administrativa, escuta os cidados, procura
responder s necessidades destes, promove a respectiva participao nos processos de deciso,
implementao e controlo e presta-lhes contas"64.

Ou seja, o Estado tido por responsvel deve ter a capacidade e obrigao de responder ou
prestar contas pelos prprios atos e respectivos efeitos perante os governados.

No Estado responsvel esto presentes os valores democrticos e republicanos, os quais

legitimam a ao dos executivos. Tais valores, como a transparncia e accontability, so os

63
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 191.
64
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 197.

42
responsveis por promover a eficincia das polticas pblicas. Nesta tica, os servidores pblicos
devem respeito no apenas s leis, mas tambm e ainda aos critrios da boa gesto, de ordem
econmico-financeira, com nfase nos valores da comunidade, nos standarts profissionais e nos
interesses dos cidados.

As aes dos governantes devem estar em alinhamento com os princpios positivados no

Direito, que so a justia, a imparcialidade, a boa-f, a igualdade e a proporcionalidade. Diante
dessa observncia primordial, o gestor pblico passa a ter responsabilidades perante os cidados,
e por consequncia, a governana pode ser devidamente valorada.

Uma vez implementada a boa governana, o prximo passo mant-la atravs da

avaliao constante da gesto, executada por meio do controlo financeiro, o qual dever estar
altura dos desafios que se apresentam.

O Tribunal de Contas o corolrio de um Estado responsvel, na medida em que supera

uma dimenso meramente burocrtica e contabilstica do controlo financeiro pblico. Desta
forma Paulo Nogueira da Costa enumera as atribuies que dever assumir o Tribunal de Contas
diante da novel gesto responsvel, e que so as seguintes65:

a) assegurar o controlo (prvio, concomitante e sucessivo) da regularidade e legalidade

substancial da gesto financeira pblica, complementarmente atividade dos rgos de controlo
interno;

b) avaliar o desempenho das entidades pblicas;

c) avaliar programas e polticas pblicas;

d) julgar por infraes financeiras;

Segundo o autor devero essas atribuies contribuir para a realizao dos direitos
fundamentais dos cidados, para o aprofundamento da democracia econmica, social e cultural e
para garantir a justia financeira e uma cidadania financeira ativa. Em outras palavras, trata-se de
convocar a sociedade para acompanhar de perto a gesto pblica, participando de forma atuante
na Administrao, de modo a que a satisfao dos interesses da populao se efetive pela
prestao dos servios pblicos prestados de forma transparente, tica e responsvel.

65
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 204.

43
 Desta forma, sero os gestores escolhidos para gerir bem os dinheiros pblicos em nome
do povo, ficando estes vinculados ao dever da boa gesto; e para isso devero atender a critrios
objetivos. Surge da a necessidade de avaliao peridica da gesto pblica por um rgo externo,
independente e tecnicamente habilitado para tal desiderato. Assim se objetiva um parmetro de
controlo financeiro externo indisponvel e pr-existente: somente atravs da disponibilidade de
informaes financeiras fidedignas se pode obter uma verdadeira prestao contas.

Alguns autores portugueses tratam a responsabilidade como uma consequncia jurdica

subjetivo-individual, ou seja, os agentes que assumem condutas em desconformidades com as
normas de natureza financeira, passam a responder civil, criminal, disciplinar ou financeiramente
pelos seus atos66.

Para Maria d'Oliveira Martins 67 , com a responsabilizao dos agentes, a competncia

fiscalizadora do Tribunal de Contas adquire um sentido prtico, posto que no se limitar a
constatar os erros da gesto financeira, uma vez que dispe dos instrumentos para multar os
responsveis e para faz-los repor o dinheiro em falta ou gasto sem qualquer contrapartida para o
interesse pblico.

A autora, citando Paz Ferreira68, coloca que os titulares dos cargos pblicos, bem como os
funcionrios pblicos esto, por fora da Constituio da Repblica Portuguesa (art. 117 e 271),
num plano de sujeio s responsabilidades poltica, civil e criminal, como citado acima, todas
estas cumulveis com a responsabilidade financeira.

Joaquim Freitas da Rocha e Noel Gomes 69 tratam a dimenso da responsabilidade

financeira como pessoal e no institucional, alm de culposa, citando o artigo 61 da LOPTC,
onde se determina ser o prprio agente da ao, e no o rgo ou servio a que ele integra, o
responsvel pela reposio e/ou pagamento da multa.

Segundo Fernando Xarepe Silveiro, a no existncia de responsabilidade financeira, para

alm da sano que representa a publicao dos relatrios pelo Tribunal de Contas, pode at ter
efeitos perversos e criar a sensao de impunidade a este nvel, quer entre os que administram os

66
Cfr. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA , NOEL GOMES e HUGO FLORES DA SILVA. ob. cit., pp. 105
67
Cfr. MARIA d'OLIVEIRA MARTINS. ob.cit., pp. 287.
68
Cfr. MARIA d'OLIVEIRA MARTINS. ob.cit., pp. 288.
69
Cfr. JOAQUIM FREITAS DA ROCHA e NOEL GOMES. Da Responsabilidade Financeira. Revista Scientia
Iurdica, Tomo LXI, 2012, n 329, pp. 319.

44
dinheiros pblicos atravs das entidades a que to ligados pelo exerccio de cargo pblico ou por
relao de emprego pblico, quer ao nvel dos contribuintes, os quais veem os seus dinheiros
pblicos, quase impunemente, mal administrados por outros70.

A par dessas ideias sobre o Estado responsvel e a responsabilidade financeira do agente

pblico, passamos a tratar do dever de prestar contas da Administrao Pblica, hoje
mundialmente conhecido como o princpio da Accontability.

2. Accontability e Administrao Pblica.

Accountability, palavra inglesa que significa o possuirem os agentes do Estado a respon-

sabilidade pelo que fazem, e que, portanto, devero eles responder pessoalmente pelas suas deci-
ses, aes e omisses, o que j universalmente consagrado como norma nas sociedades mais
desenvolvidas; em suma, o dever de qualquer organizao e dos elementos que a compes e que
a dirigem de prestar contas relativamente aos resultados obtidos. No entanto, segundo alguns es-
tudiosos, a origem da accontability, no sentido etimolgico do termo, reside na euthyna da Grcia
Antiga, que consistia num processo de prestao de contas por parte de quem exercia o magist-
rio, no final do respectivo mandato71.

Segundo o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa, do Instituto Brasi-

leiro de Governana Corporativa, accountability significa que os agentes de governana (scios,
administradores, conselheiros de Administrao, executivos, gestores, conselheiros fiscais e audi-
tores) devem prestar contas de sua atuao, assumindo integralmente a consequncias de seus
atos e omisses72.

70
Cfr. FERNANDO XAREPE SILVEIRO. O Tribunal de Contas, as sociedades comerciais e os dinheiros pblicos.
2003, pp. 151.
71
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob.cit., pp. 272.
72
Instituto Brasileiro de Governana Corporativa. Cdigo (2010). Cdigo das Melhores Prticas de Governana
Corporativa. Disponvel em: <http://ibgc.org.br/ CodigoMelhoresPraticas.aspx>, Acesso em dezembro/2014.

45
 O conceito de accountability est intimamente ligado ao de Governana Corporativa.
Mauro Rodrigues73, em sua Apostila do Curso Sistema Gerencial de Controlo - Planejamento,
Implementao e Anlise, cita Timmers, ao conceituar a governana corporativa no setor pbli-
co, conforme transcrito a seguir:

[...] denomina a governana corporativa no setor pblico como

governana governamental e define-a como uma forma de proteo ao
relacionamento entre a Administrao, o controlo e a superviso, feita pela
instituio pblica, pela situao organizacional e pelas autoridades do governo,
com o intuito de relacionar os objetivos polticos eficientemente e eficazmente,
como tambm comunicar publicamente e providenciar uma prestao de contas
para o benefcio da sociedade.

Segundo J.J Canotilho, citado por Paulo Nogueira Costa, a accontability uma das di-
menses fundamentais da boa governana 74.

A partir do conceito de governana corporativa extramos que a accountability trata de

uma responsabilidade que corresponde sempre obrigao de executar algo, que decorre da auto-
ridade delegada, e ela s quita com a prestao de contas dos resultados alcanados e mensurados
pela Contabilidade. A autoridade a base fundamental da delegao e a responsabilidade corres-
ponde ao compromisso e obrigao de a pessoa escolhida desempenh-lo eficiente e eficazmente.

Este mecanismo de controlo possui duas esferas independentes, a saber: a accountability

vertical do Estado em relao sociedade e a accountability horizontal que se processa en-
tre os setores da Administrao Pblica.

A accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso

eleitoral, significando o ato de premiar ou punir um governante nas eleies. Esta dimenso re-
quer a existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa, assim como de diversos
mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das
autoridades pblicas. J a accountability horizontal significa a existncia de agncias e institui-

73
Cfr. MAURO RODRIGUES. Apostila do Curso Sistema Gerencial de Controlo - Planejamento, Implementao
e Anlise (ao citar Timmers. 2000, pp. 9). 2009, pp. 44.
74
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 271.

46
es estatais possuidoras de poder legal e de facto para realizar aes que vo desde a superviso
de rotina at sanes legais contra atos delituosos de congneres do Estado.

A viso de Administrao Pblica em accountability est diretamente ligada descentrali-

zao de responsabilidades, com atribuio de poder base da Administrao e sociedade orga-
nizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associaes, cooperativas, organizaes no-
governamentais, enfim, sociedade civil organizada em busca da cidadania. Se a Administrao
Pblica se torna acessvel, torna-se necessrio dar maior publicidade s suas aes, a fim de, en-
to, se poder controlar o uso dos recursos pblicos utilizados, para alm de se estimular a concor-
rncia entre os fornecedores e a participao da sociedade no processo decisrio, dando mais le-
gitimidade ao estatal.

Na opinio de Paulo Nogueira da Costa, a accontability pode ser apresentada sob duas
perspectivas75. A primeira a da Answerability, e traduz-se na ideia de prestar contas, pois, de
acordo com esse parmetro, a Administrao tem o dever de prestar contas sobre a gesto da res
publica. J sob o aspecto da Responsiveness, est a Administrao investida no dever de procurar
satisfazer as reais necessidades do titular originrio do poder, o povo.

Para este autor, sob a tica da gesto pblica a accontability desempenha um papel indis-
pensvel do ponto de vista do interesse dos cidados, na medida em que se visa promover a legi-
timidade democrtica dessa gesto. Ela tambm se torna fundamental no combate corrupo e
na promoo da transparncia na vida pblica.

De acordo com a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, a sociedade

tem o direito de pedir contas a todo agente pblico pela atividade administrativa por si desenvol-
vida. Mas porqu a emergncia de um tal direito? que, se da sociedade, ou seja, dos contribu-
intes, que provm os recursos pblicos, que de privados se tornam pblicos, atravs do pagamen-
to de imposto, quantias arrecadadas que assim passam a compor as receitas da Administrao
Pblica, nada mais justo do que o pagador desse dinheiro pedir contas ao gestor desse mesmo
dinheiro, informando-o como e se est corretamente empregue face finalidade a que se destina.
A partir desse entendimento, a accontability converte-se numa ideia de fiscalizao suprema, ou
seja, de avaliao do prprio mrito da gesto, fazendo responder os governantes pelos resultados

75
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., pp. 278.

47
conseguidos e pelo modo como os atingiram, assegurando para o efeito que fontes de informao
objetiva e fiel sejam colocadas disposio dos cidados.

Nas palavras de Gameiro76, a Administrao Pblica necessita de forma absoluta de me-

canismos de transparncia na execuo oramental, para que no se possa hipotecar o futuro da
sociedade, sem anuncia expressa dessa, e para respeitar a tica de responsabilidade inter-
geracional inerente a um justo exerccio da cidadania, a fim de que se possa conhecer, em tempo
real, o verdadeiro impacto macroeconmico de cada ao governamental. Tudo se resume, afinal,
a um verdadeiro controlo democrtico das contas pblicas, enquanto pedra de toque de todo re-
gime democrtico.

H ainda outras subdivises da accontability, conforme se passa a expor:

i) Accountability poltica, ligada ao exerccio dos direitos polticos, como as eleies,

tambm conhecida por accountability vertical;

ii) Accountability administrativa, utilizada como forma de controlo do Estado perante as

informaes e ante o poder dos burocratas. Esse mais um mecanismo interno do Estado,
tambm podendo ser classificada como accountability horizontal, pela interao entre os entes
Estatais (Executivo, Legislativo e Judicirio). Alguns mais especificam o termo em
accountability horizontal designada, por ser a que cria mecanismos como ombudesman,
auditorias, controladores, conselhos e funes similares, legalmente encarregadas de
supervisionar, prevenir, delatar e promover sano de aes ilegais das agncias do Estado;

iii) Accountability social, voltada, especialmente, para a relao entre atores sociais e
polticos, mas no exclusivamente no processo eleitoral. So aes individuais e coletivas da
sociedade, como denncias de irregularidades a ativar organizaes sociais e a imprensa. Porm,
nota diferencial seria a inexistncia de meios diretos para aplicar sanes.

Enfim, a accountability pressupe o acesso do cidado informao e documentao rela-

tivas aos atos pblicos, s formas pelas quais os seus governantes esto decidindo em seu nome ou
gastando o dinheiro que lhes foi confiado sob a forma de tributos. Em suma, a qualidade da demo-
cracia praticada na sociedade, depende do grau de transparncia das aes governamentais.

76
Cfr. ANTNIO RIBEIRO GAMEIRO. ob. cit., pp. 194-195.

48
3. O controlo preventivo e sua eficcia contra as fraudes e corrupo.

O Controlo Preventivo uma espcie de controlo interno que tem como objetivo
primordial a preveno de fraudes e desvios de recursos pblicos com vista salvaguarda dos
interesses da entidade pblica en causa, obtendo confiabilidade e preciso nos informes e
relatrios financeiros, contbeis e operacionais, e estimulando ainda a eficincia e aderncia s
leis e regulamentaes da Administrao superior.

Tal forma de controlo consiste numa moderna metodologia baseada no gerenciamento dos
riscos identificados nos processos organizacionais visando a eficincia e regularidade da gesto.
Esse mecanismo de controlo executado por meio do mapeamento, validao, implantao e
monitoramento de processos, com foco em riscos.

No Brasil, Estado de Cear, a Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado - CGE vem

incentivando todos os rgos da Administrao Pblica estadual na promoo do controlo
preventivo atravs de atividades de monitorizao. Uma dessas atividades o Plano de Ao para
Sanar Fragilidades - PASF, criado pelo Decreto Estadual n 29.388/0877. Esse plano estabelece a
criao de comisses gestoras em todos os rgos estaduais, com a finalidade de prevenir a
ocorrncia de eventos de riscos e mitigar a possibilidade de recorrncia de factos que venham
comprometer a gesto.

A coordenao e orientao para a aplicao do PASF da competncia da Controladoria

Geral do Estado, cuja responsabilidade de aplicao recai na figura do gestor mximo, que deve
priorizar esta atividade em sua gesto.

As fontes desse programa so os relatrios de auditoria, os relatrios de acompanhamento

de gesto, as demandas da Ouvidoria e as orientaes e medidas para o aperfeioamento do
controlo interno, que servem como termmetros para verificar como se encontra o
desenvolvimento da gesto e o alcance dos objetivos propostos.

77
Cfr. no stio da Controladoria Geral do Estado do Cear/Brasil. Acesso atravs do artigo Instituio da Auditoria
com Foco em Riscos e do Plano de Ao para Sanar Fragilidades, em:
http://www.cge.ce.gov.br/index.php/legislacao/decreto-federais-e-estaduais.

49
 Ademais, atravs da observao das fragilidades encontradas que se pode elaborar um
plano de ao adequado necessidade de cada rgo, com o intuito maior de erradicao das
irregularidades administrativas e a correo dos responsveis diretos.

Contudo, antes de adentrarmos no funcionamento do controlo preventivo, faremos uma

abordagem acerca da ocorrncia de fraudes, uma vez que esta a principal causa da existncia
desse tipo de controlo o combate s fraudes na Administrao Pblica.

Indagamos ento o que so as fraudes e a corrupo e porque elas ocorrem.

A fraude pode ser entendida como o abuso de posio, a falsa representao ou o ato de
deliberadamente enganar os outros com o propsito de os prejudicar, usualmente para obter
propriedade ou servios injustamente.

O Cdigo Penal Brasileiro, em seu artigo 171 78 , descreve o que pode ser o crime de
fraude: "Obter, para si ou para outrem, vantagem ilcita, em prejuzo alheio, induzindo ou
mantendo algum em erro, mediante artifcio, ardil, ou qualquer outro meio fraudulento."

A influncia das fraudes na economia mostra, segundo o Instituto Australiano de

Criminologia, que na Austrlia, as fraudes em todas as suas categorias, representam um custo
estimado de $ 5.8 bilhes de dlares, ou seja, 31% de todos os crimes. Examinadores de fraudes
certificados, oriundos da Associao dos Examinadores de Fraude Certificados dos Estados
Unidos, estimam que uma tpica organizao americana perde em torno de 5% de seus
rendimentos anuais devido a ocorrncia de fraudes.

A corrupo na Administrao Pblica pode apresentar-se quando o "agente pblico, o

qual revestido da qualidade de um fiel depositrio, a quem confiada a guarda de dinheiros ou
outros valores pblicos, sobre o qual recai o dever de prestar contas e a responsabilidade de
demonstrar que agiu de forma diligente, em observncia das obrigaes legais que sobre ele
imperam"79, falta com todos esses atributos. Ou seja, o agente passar a trabalhar em interesse
prprio e por meio do recebimento de dinheiros de terceiros (corrupo passiva) ou pela cobrana
de dinheiros a terceiros (corrupo ativa), tornando-se o primeiro (corruptor passivo) um

78
Crf. em Cdigo Penal, no stio do Planalto. Acesso atravs do endereo: www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/del2848.htm.
79
Cfr. MARIA d'OLIVEIRA MARTINS. ob. cit. 2013, pp. 293.

50
funcionrio mprobo e no mais confivel para o exerccio da funo a que lhe foi destinada.

No entanto, porque as fraudes e a corrupo acontecem? Vrias so as situaes

motivadoras que induzem as pessoas a pratic-las. As mais comuns so a oportunidade, o
incentivo ou presso e a atitude.

Ocorre a oportunidade quando o indivduo se depara com controlos fracos, sendo que
muitas vezes as fraudes so levadas a cabo em momento em que se ocupa uma funo de
confiana. Outra forma de oportunizar a ocorrncia de fraude a desburocratizao da
Administrao Pblica, que afeta diretamente o controlo interno, desburocratizao essa
provocada muitas vezes pela queda dos oramentos; com efeito, a carncia obriga a continuar a
atividade com menos recursos, sendo, numa lgica imediatista, a despesa com os mecanismos de
controlo a primeira a ser sacrificada. O problema aqui acaba por ser o da falta de capacitao
para lidar com a escassez de recursos, o mesmo dizer, com o emprego correto dos mesmos para
se atingir o fim desejado, que a prestao do servio pblico populao. Portanto, controlos
falhos, posio de confiana e condies propcias so as ferramentas ideais para a prtica de
fraudes na Administrao Pblica atravs da oportunidade.

Quanto presso, ela pode ocorrer interna ou externamente, atravs de ameaas de

demisses, peerspetivas de desemprego, inquietaes pessoais contnuas, necessidades
financeiras provocadas por um nvel de gastos superior ao permitido pelo salrio do agente,
ambies pessoais, falta de motivao e crises econmicas que afetam a generalidade das
pessoas, incluindo os agentes pblicos. Uma deficiente poltica de gesto recursos humanos
tambm pode ser causadora de fraude: quando se exige muito do agente pblico, ao mesmo
tempo em que no lhe so oferecidas oportunidades de melhoria em sua funo, isso cria um
ambiente de hostilidade para o trabalho e o empregador e, consequentemente, proporciona em
algumas pessoas o incentivo da prtica fraudulenta.

A presso pode dar-se num sentido de racionalizao da atitude, seja atravs de razes
simples e imediatas como o aumento do endividamento pessoal (o racional aqui ser o de se
configurar o comportamento fraudulento como a nica forma de poder saldar as dvidas); ou
ento funcionrios estressados e com problemas de relacionamento podem desenvolver a
habilidade de racionalizar aes imprprias, forando-se a acreditar que "o ato no criminoso"

51
ou utilizando os lemas do "todo mundo est fazendo isso, por que no?", ou do "esse ato no vai
aparecer ou se aparecer, no vai dar em nada", etc. Isso leva ao seguinte pensamento: o senso de
justia mal orientado, os raciocnios deturpados e a impunidade de outros fraudadores
(sentimento de impunidade), so condies propcias para o desenvolvimento de (mais) aes
fraudulentas.

Todas estas premissas so oriundas de um fator importante e que no deve ser esquecido,
qual seja, o serem as fraudes sempre executadas por seres humanos. Destarte, as organizaes,
sejam elas pblicas ou privadas, podem-se preparar priorizando a segurana dos processos que
possuem maior risco de fraudes. Quando um fraudador em potencial visualiza a oportunidade de
usufruir ganho custa de outrem sem sofrer punies, este consuma o ato fraudulento. Os fatores
humanos para que a fraude acontea so a ausncia de tica na gesto, o clima organizacional e a
insatisfao pessoal. J os fatores ambientais para a ocorrncia de fraudes so a estrutura de
tecnologia da informao obsoleta, processos confusos e desnecessrios, segurana insuficiente
para proteger o patrimnio e a incompetncia da gesto de riscos. Conclui-se da que quando o
ambiente organizacional possibilita e facilita atitudes antiticas, as pessoas podem sentir-se
motivadas a agir de forma ilcita, apropriando-se de bens que no lhe pertencem ou agredindo de
algum modo a Administrao Pblica em virtude de um senso de justia mal direcionado.

Os tipos de fraudes mais comuns no setor pblico so o desvio de recursos, que

qualquer esquema que envolva roubo ou uso inadequado de recursos da entidade, tais como
faturas fraudulentas, fraude na folha de pagamento e remuneraes irregulares. Temos ainda a
corrupo, que trata de todo o esquema em que uma pessoa usa sua influncia para obter
benefcios no autorizados contrrios aos seus deveres para com a Administrao Pblica: nesse
caso o indivduo aceita ou paga propina ou envolve-se em uma transao onde h um conflito de
interesses oculto. E por ltimo temos os relatrios financeiros fraudulentos, que falsificam factos
de forma a fazer parecer que o rgo em causa possui mais ou menos recursos, atravs do registro
de liquidaes fictcias ou de despesas no perodo errado.

Ainda sobre o tema, listamos os processos administrativos mais visados pelos

fraudadores, quais sejam, a perdas, as aquisies, os contratos, os relatrios de despesas, a
liquidao, a transferncia de recursos, as operaes bancrias e a fiscalizao. A fraude ocorre
tambm quando o trabalho contraproducente, ou seja, quando se d a apropriao de recursos

52
de organizao e quando se adultera informaes em proveito prprio.

No entanto, a Administrao Pblica pode se preparar para detectar os riscos de fraude,

passando a adotar as seguintes iniciativas: entender e priorizar os riscos de fraude que podem ter
um efeito negativo no rgo; determinar quais os elementos antifraude podem ser implementados
para reduzir os riscos que foram priorizados; procurar controlos que possam prevenir, detectar e
responder aos riscos identificados; determinar se os elementos antifraude que foram incorporados
e se esto operando eficaz e eficientemente face ao objetivo de reduzir a probabilidade de fraudes
e implementar um mecanismo de resposta a fraudes, para que, e caso a fraude ocorra, a entidade
tenha uma abordagem consistente na investigao desta.

Portanto, verifica-se que a melhor forma de se combater e prevenir a ocorrncia de

fraudes no setor pblico a implementao do controlo preventivo. No entanto, esse tipo de
controlo interno necessita de monitoramento peridico que garanta precipuamente que os
processos coorporativos em funcionamento iro ocorrer conforme o que foi planejado,
abrangendo o gerenciamento das atividades nos diversos rgos e entidades integrantes da
Administrao Pblica estadual. Tais atividades compreendem as aes de implementao e
monitoramento dos procedimentos de controlo interno estabelecidos pela rea de gesto de riscos,
bem como o fomento formulao dos controlos preventivos, utilizando-se para tal os resultados
do monitoramento, o que contribui para a melhoria contnua do processo.

Esse monitoramento pode ocorrer atravs de auditorias preventivas, que so o conjunto de

abordagens exercidas sob a forma de orientao aos gestores pblicos, buscando-se contribuir
para assegurar condies que viabilizem o cumprimento dos objetivos institucionais de um rgo
ou entidade, no mbito de sua funo de controlo interno integrante do correspondente processo
de gesto.

Outra forma de se efetuar o controlo preventivo atravs da Tomada de Contas Especial,

realizada no mbito do rgo estatal, e que tem lugar quando detectada qualquer irregularidade
na execuo de convnios, acordos ou ajuste que envolvem o repasse de recursos a entidades do
poder pblico ou privado sem fins lucrativos. O processo de Tomada de Contas Especial possui
rito prprio, que visa apurar os factos, identificar os responsveis e quantificar o dano causado ao
errio, visando o seu imediato ressarcimento. O referido processo, aps analisado no rgo

53
demandante, remetido Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado, para a emisso do
Relatrio e Certificado de Auditoria e Parecer do Dirigente do Controlo Interno.

Temos tambm as auditorias de obras pblicas, que por envolverem um elevado volume
de recursos, requerem uma viso preventiva quanto aos atos administrativos analisados. Essa
atividade se caracteriza pela aplicao de tcnicas e procedimentos especficos s obras e aos
servios de engenharia do Estado. A auditoria observa a aderncia das obras s normas e
procedimentos que regulam a matria.

Falamos no incio deste subcaptulo que a Controladoria do Estado brasileiro do Cear

vem implementando, em todos os rgos do Estado, o Plano de Ao para Sanar Fragilidades -
PASF, criado atravs do Decreto n 29.388/08, o qual estabelece a criao de comisses gestoras
com a finalidade de prevenir a ocorrncia de eventos de riscos e mitigar a possibilidade de
recorrncia de fatos que venham comprometer a gesto.

Pois bem, alm do citado plano, foi instituda a auditoria preventiva com foco em riscos
no mbito dos rgos e entidades do Estado do Cear. Esta atividade est regulamentada pelo
Decreto Estadual n 29.388, de 27 de agosto de 2008. Como o foco da auditoria o risco do
negcio, o Decreto define risco como a possibilidade da ocorrncia de eventos que venham a
afetar a gesto do Poder Executivo Estadual, impactando positiva ou negativamente os objetivos
estabelecidos. A identificao dos riscos se dar pela construo de matrizes de riscos.

Destarte, o Plano de Ao para Sanar Fragilidades foi criado para promover a implantao
das Auditorias Preventivas. O objetivo primordial dessas atividades criadas pelo Controlo Interno
estadual prevenir a ao de riscos que venham a afetar a gesto executiva de forma a
comprometer os recursos pblicos. Ademais, busca-se evitar a recorrncia dessas aes, com
vistas a gerenciar os recursos pblicos e promover o servio pblico de forma eficiente e de
acordo com as diretrizes estabelecidas pelos controlos da Administrao Pblica.

O Controlo Preventivo como parte integrante do Controlo Interno da Administrao

Pblica visa, como o nome j diz, prevenir situaes de risco e sanar fragilidades encontradas na
execuo da atividade administrativa do setor pblico.

Para que o controlo preventivo funcione como ferramenta capaz de minimizar os riscos de
fraudes, por exemplo, devero ser tomadas medidas e estabelecerem-se responsabilidades para

54
ser alcanar os objetivos traados.

Os dirigentes devero definir o enfoque apropriado, garantir a elaborao de polticas

efetivas para a gesto de riscos de fraude, estabelecer mecanismos para garantir a preciso destes
e que possam dispor de informaes em tempo hbil, e monitorar a eficincia do programa anti-
fraude. Ademais, deve-se criar um comit de auditoria composto de membros independentes, que
possuam papel ativo no processo de avaliao de riscos de fraude, que possam monitorar esses
riscos via auditoria interna e que ainda possa manter um canal de comunicao direta com o
controlo externo.

Atravs da auditoria interna espera-se garantir que os controlos de preveno e deteco

de fragilidades sejam suficientes para os riscos identificados e possam ser responsveis por
investigar casos suspeitos de fraudes. Alm dessas medidas, sugere-se a criao de uma gerncia
interna ou comisso que seja responsvel por desenvolver e implementar o programa anti-fraude,
definir os aspectos certos para o seu funcionamento, seja uma gerncia reativa, proativa, que
reforce a relevncia dos aspectos considerados e ajude a criar uma cultura dentro do rgo, de
tolerncia zero a fraudes. Tais consideraes aqui expostas fazem parte de um programa
elaborado por Mauro Rodrigues, consultor da Ernest & Yong Terco, apresentado no curso
Sistema Gerencial de Controlos - Planejamento, Implementao e Anlise80.

Tais medidas, quando bem executadas, mostram que so capazes de minimizar a

ocorrncia de fraudes na Administrao Pblica, a partir do momento em que se consegue o
engajamento de todos que fazem o rgo pblico. Com o incentivo s boas prticas e o bom
exemplo, a capacitao dos servidores e colaboradores em geral, uma remunerao justa,
informaes em tempo real e o controlo dessas informaes atravs de tecnologia eficiente, com
regras punitivas e sanes plenamente aplicadas, passa-se a proporcionar um ambiente
desfavorvel prtica de eventos fraudulentos.

A criao de comisses internas em todos os rgos estaduais que vem sendo fomentada
pela Controladoria Geral do Estado do Cear est contribuindo para se colocar em prtica todas
as medidas preventivas de controlo.

80
Cfr. MAURO RODRIGUES. Apostila sistema gerencial de controlos - Planejamento, Implementao e Anlise.
2012, pp.231.

55
 Essas comisses so criadas com o objetivo de estudar todo o funcionamento da
instituio pblica a qual pertence e detectar atravs desse estudo possveis gargalos que possam
estar impedindo que a gesto ocorra de forma plena e satisfatria. Realizando o mapeamento de
processos administrativos, pode-se tambm compreender de que forma o fluxo desses processos
est prejudicando ou contribuindo com o bom andamento da execuo oramentria. Outro papel
importante exercido no mbito dessas comisses o de orientar os dirigentes mximos sobre a
sua gesto: se o gestor compreender esse papel de colaborao das comisses, o resultado de tal
trabalho a diminuio gradativa de fraudes e corrupo na esfera administrativa.

Outra ferramenta que tambm contribui para o exerccio do controlo preventivo o

princpio da transparncia, principalmente no que tange s contas pblicas, pois, segundo Paulo
Roberto Clementino Queiroz81:

(...) na perspectiva da necessidade de um acompanhamento cada vez mai-

or por parte da populao, (...) surge a necessidade de se criarem meios que
permitam a aproximao do povo dessas contas, expressas, normalmente, por
meio de peas contbeis compreensveis apenas por tcnicos.

Paulo Nogueira da Costa esclarece por sua vez que a garantia de transparncia da gesto
dos recursos financeiros pblicos constitui a melhor preveno da corrupo e do trfico de
influncias, um dos "crancos da democracia"82.

Lembramos ainda que o controlo de forma preventiva no se restringe somente sua

forma interna.

Com efeito, os Tribunais de Contas tambm exercem o controlo de forma preventiva

quando agem com anterioridade aos atos convencionais, controlo esse que acaba por ser mais
incisivo. A finalidade dessa ao evitar o carter sancionador e corretivo do controlo externo.
Essa prtica, segundo, Carla Maria Barreto Gonalves83, vem se mostrando benfica tanto para o
ente fiscalizador que tem o trabalho menos rduo, como para o fiscalizado, que, ao ter um

81
Cfr. PAULO ROBERTO CLEMENTINO QUEIROZ. Temas atuais do direito administrativo. 2010, pp. 211.
82
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., 2014, pp. 295.
83
Cfr. CARLA MARIA BARRETO GONALVES. Revista Controlo do Tribunal de Contas de Estado do
Cear.2009, pp. 406.

56
policiamento maior sobre ele, torna mais provvel uma aco regular e conforme lei. E sem
dvida que quem sai ganhando mais com o controlo em todas as suas formas a sociedade,
destinatria final dos recursos pblicos.

Note-se que em Portugal entende alguma doutrina que o controlo realizado pelo Tribunal
de Contas no se mostra to eficaz quanto aparenta. Paulo Nogueira da Costa84 apresenta-nos
como exemplo disso a criao do Conselho de Preveno da Corrupo (CPC) em 2008, que na
sua opinio traduz o reconhecimento tcito pelo legislador da ineficcia da atuao do Tribunal
de Contas portugus e dos demais rgos de controlo interno na preveno da corrupo.

O Conselho de Preveno da Corrupo foi criado atravs da Lei n 54/2008 de 4 de

setembro e tratou de regulamentar a criao de uma entidade administrativa independente,
funcionando junto do referido Tribunal de Contas. Tem o dito Conselho como atribuio
exclusiva a preveno da corrupo, incumbindo-lhe a recolha e organizao de informaes, o
acompanhamento da aplicao da legislao e de medidas administrativas, a emisso de
pareceres, quando solicitados pela Assembleia da Repblica, pelo Governo e pelos rgos de
governo das Regies Autnomas, sempre que estiver em causa algum fato relativo corrupo,
criminalidade econmica e financeira, lavagem de dinheiro, trfico de influncias, entre outros.

Alm dessas atribuies, o Conselho apoia as entidades pblicas no sentido de estas

adotarem medidas internas para a preveno de ocorrncia dos factos citados antes, em especial a
elaborao de cdigos de conduta e a promoo de aes voltadas formao de agentes
pblicos. No entanto, na tica de Nogueira da Costa, a criao do Conselho mostrou-se uma
medida tmida na promoo da integridade na gesto dos recursos financeiros pblicos; e tenta o
autor demonstrar, como alternativa prefervel a essa soluo adotada pelo legislador, a vantagem
da criao de um verdadeiro sistema de controlo financeiro pblico, onde fosse assumido pelo
Tribunal de Contas um papel central para assegurar a complementaridade dos controlos. Explica
ainda Nogueira que nesse sistema poderia funcionar uma unidade de auditoria forense, para
combater a fraude e a corrupo, de onde partiriam os pretendidos efeitos dissuasores e
preventivos, ficando a fiscalizao preventiva e a verificao de contas a cargo do controlo
interno, enquanto o Tribunal de Contas passaria a concentrar os seus esforos e os seus meios na

84
Cfr. PAULO NOGUEIRA DA COSTA. ob. cit., 2014, pp. 78 a 81.

57
realizao de auditorias, na avaliao de programas e de polticas pblicas e na efetivao das
responsabilidades financeiras.

possvel perceber atravs dessas tomadas de posio que h um esforo nos pases
estudados (Brasil e Portugal) no sentido de encontrar meios e solues no combate fraude e
corrupo, uma vez que se trata de problemas universais na Administrao Pblica.

No entanto, foroso reconhecer que no basta que tais medidas sejam fielmente executa-
das para que o combate a essas chagas na Administrao Pblica realmente seja vitorioso. H que
se entender que a corrupo e a fraude se encontram psicologicamente atrelados ao agente pblico,
ou melhor, ao ser humano, pois a atitude para o cometimento destes tipos de roubos dos dinheiros
pblicos parte do ntimo da pessoa. E quando se passa a enxergar dessa forma, podemos at com-
preender o porqu de tantas medidas criadas para combater as fraudes e a corrupo na Administra-
o Pblica terem fracassado, no atingindo os seus objetivos.

58
 CONCLUSES

Como visto, o Controlo da Administrao Pblica tem sua origem na estrutura do Estado
Contemporneo, como caracterstica do Estado de Direito, no qual a Administrao est vincula-
da ao cumprimento da lei e ao atendimento do interesse pblico. Esta vinculao tem estreita
ligao com os princpios regentes da Administrao Pblica.

Alm de ter sua origem ligada estrutura de Estado Contemporneo, o controlo da Admi-
nistrao tem como fundamento a tripartio dos poderes oriunda Do Esprito das Leis de Mon-
tesquieu.

Com o objetivo de melhor satisfazer as exigncias da sociedade acerca de tudo que a Ad-
ministrao Pblica faz com utilizao dos recursos pblicos, o controlo administrativo e de-
signadamente o controlo financeiro pblico atua de forma variada.

O controlo financeiro externo da Administrao exercido pelo Poder Legislativo, com o

auxlio dos Tribunais de Contas, e tambm, no plano sucessivo, pelo Poder Judicirio, aqui se
incluindo a atuao do Ministrio Pblico, e consiste na realizao por um outro Poder soberano
do Estado, ou por um rgo constitucional funcionalmente independente, da fiscalizao da ativi-
dade administrativa de realizao de despesas pblicas.

J o Controlo Interno todo aquele que exercido pela prpria entidade ou rgo que
pratica ou supervisiona o ato controlado no mbito da prpria Administrao Pblica. No Brasil
foram citadas as Controladorias Gerais para o exerccio dessa atribuio. Tal forma de controlo
tem como objetivo principal o de assegurara uma ao preventiva antes que aes ilcitas, incor-
retas ou imprprias possam atentar contra os princpios da Carta Maior Brasileira, em especial
aos contidos no art. 37.

Hodiernamente tem-se utilizado muito na Administrao Pblica o termo estrangeiro ac-

countability, que significa que os agentes de governana (scios, administradores, conselheiros
de Administrao, executivos, gestores, conselheiros fiscais e auditores) devem prestar contas de
sua atuao, assumindo integralmente a consequncias de seus atos e omisses.

59
 No Brasil, assim como em Portugal, temos ainda o chamado Controlo Social (fomentado
no Brasil pelas Controladorias Gerais, e que encontra guarida nas Constituies dos Estados Fe-
derativas): ao prescrever sobre o Estado Democrtico de Direito, assegura a Constituio Fede-
ral que este Estado deve reger-se por normas constitucionais e infraconstitucionais, e que as auto-
ridades pblicas devem respeito aos direitos e garantias fundamentais dos seus governados. V-
rias so as ferramentas disponveis para o exerccio dessa forma de controlo, as quais, sendo bem
empregues, e para alm de fazer com que os administrados tenham mais acesso Administrao
Pblica, tambm faz com que estes cumpram com o papel de auxiliares dos agentes pblicos na
prtica dos atos administrativos, servindo como o um verdadeiro termmetro da gesto pblica.

Quanto s Instituies de Controlo Governamental dos pases pesquisados, verificou-se

que todos eles possuem Tribunais de Contas como rgos tcnicos de controlo financeiro.

De acordo com o sistema de governo adotado possvel verificar uma maior independn-
cia entre os Poderes sempre que o chefe do Executivo cumpre mandato autnomo, no depen-
dendo do Legislativo, nem para a sua investidura, nem para a sua permanncia no poder. Essa
anlise demonstra que no sistema presidencialista ocorre uma vigilncia superior do Legislativo
(titular) sobre os atos administrativos do Poder Executivo (agente), em decorrncia da assimetria
informacional, que pode gerar o desvio de finalidade ou o abuso de poder.

No entanto possvel perceber que h uma preocupao comum quanto gesto dos re-
cursos pblicos: a do controlo governamental. Cada vez mais as leis se tornam mais rigorosas
quanto ao cuidado com a res publica, pelo que, a partir desse entendimento global, os desvios dos
recursos pblicos, a impresso de impunidade, a falta de preparo dos gestores pblicos, a m von-
tade de bem administrar a coisa pblica, so prticas que podem ser extintas do Poder Pblico, se
houver uma execuo ostensiva e preventiva da atividade de controlo no mbito dos rgos e
entidades da Administrao Pblica, em busca do fim maior a satisfao do administrado.

Havendo um controlo prvio dos atos administrativos em parceria com todos os setores de
uma entidade, evitar-se-o desgastes desnecessrios entre gestores e auditores, proporcionando
futuramente uma ligao sem hostilidades entre tais figuras, em benefcio da sociedade.

Busca-se com tudo isso um dia ganhar-se um maior grau de confiana na Administrao
Pblica, hoje to diminuto, devido a tantas demonstraes de desrespeito com a "res publica".

60
 Agentes polticos e agentes pblicos no saem mais das pginas de jornais, acusados e
muitas vezes condenados pelo mal uso dos recursos pblicos, deixando a populao cada vez
mais revoltada e descrente num Poder que, afinal, possui todas as ferramentas disponveis para se
obrigar a governar com tica, zelo e eficincia.

A sociedade est cansada de tantos desmandos, e cada vez mais ciente da sua posio
perante a Administrao Pblica: os administrados tm feito uso efetivo da transparncia, ou seja,
das informaes disponibilizadas para fazer frente aos maus gestores.

Todas as formas de controlo da Administrao Pblica esto engajadas e unidas em busca

do bem estar social, atravs da conscientizao e orientao, e, quando necessrio, da punio
dos gestores, para se alcanar o governo ideal, sem fraudes, sem desvios, sem obras paradas, sem
merenda escolar estragada, sem doentes abandonados nos leitos de hospitais, sem falta de
remdios, sem falta de moradia, com infraestrutura para atender sociedade, com educao de
qualidade, enfim, com um governo voltado para os governados.

Com estas tomadas de posio apresentamos as nossas impresses acerca dos controlos da
Administrao Pblica, da sua atuao e de como o controlo de forma preventiva pode ajudar na
boa Administrao dos recursos pblicos.

Sem a pretenso de esgotar o tema, foram abordadas de forma conceitual as formas mais
usuais de controlo existentes no Brasil e em Portugal, apenas para demonstrar que diante de tanta
ferramenta ao servio da Administrao Pblica, pode ser possvel mudar um estigma de
"Administrao Pblica corruptvel e fraudulenta" h muito enraizado no Poder Pblico.

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