Planeacin pblica y

planeacin
estratgica
Mtro. Tirso Medelln
Universidad Autnoma de Nuevo Len
ndice
1. Evolucin de la planeacin pblica y del Estado moderno

2. Conceptos: planeacin pblica, planeacin estratgica, gestin y

administracin pblica

3. Aspectos de la planeacin pblica: actores y sectores en la planeacin

4. La planeacin estratgica

5. Problemticas en torno a la planeacin pblica: administracin privada y

administracin pblica

6. Historia y marco legal de la planeacin pblica en Mxico

7. Conclusiones
1. Evolucin de la planeacin pblica
y del Estado moderno
La planeacin pblica en la modernidad est ntimamente relacionada con dos
aspectos generales: el modelo de administracin pblica y el tipo de Estado.

De acuerdo con esto, la planeacin pblica ha tenido distintas fases evolutivas:

1. Estado gendarme: preocupado de manera exclusiva por garantizar la

seguridad y la soberana adems de impartir la justicia (Cabrero Mendoza,
1998, p. 19).

Su primera fase fue el Estado absolutista: El absolutismo trat de integrar

muchas unidades locales para formar un solo territorio jurisdiccional gracias a la
sustitucin de los poderes limitados de los seores feudales y los organismos
corporativos independientes, tales como los magistrados de las ciudades y las
jerarquas eclesisticas. (Mannheim, 1960, p. 127).

La segunda fase fue el Estado liberal: El Estado no deba intervenir; deba tan
slo proporcional la estructura legal (Mannheim, 1960, p. 128).
2. Estado providencia: se ampliaban las responsabilidades estatales hacia la
oferta de bienes pblicos bsicos, como educacin, salud, vivienda y
algunos otros Ciertamente, a partir de este cambio de escenario la accin
gubernamental se expandi; el principal reto era de orden cuantitativo:
lograr la cobertura de los servicios bsicos (Cabrero Mendoza, 1998, p. 19).
Predomina el enfoque jurdico.

Responde a las problemticas resultantes del crecimiento de la economa, de

la poblacin, etc. Es cada vez ms difcil un campo de accin para las
empresas individuales, y aumenta la intervencin gubernamental para
impedir las consecuencias catastrficas de la falta de coordinacin en las
empresas mercantiles e industriales. (Mannheim, 1960, p. 129).
3. Estado benefactor: la alta complejidad en la que se vean inmersas las
estructuras gubernamentales generaba, como reflejo automtico, la
necesidad de crecer en tamao para intentar de esta manera enfrentar
dicha complejidad. Crecen las dependencias existentes y surgen otras
nuevas; la lgica de la accin gubernamental se hace, por tanto, difusa y
confusa El monolito estatal se fragmenta. La lgica de la accin
gubernamental se diversifica en varias lgicas. Las dependencias
gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y
los recursos La accin gubernamental deber ser en adelante mucho ms
interactiva con agentes y agencias no gubernamentales (Cabrero
Mendoza, 1998, pp. 20-21).

El Estado y el gobierno tienen que intervenir para impedir que crezcan los
desajustes en lugar de limitarse a aliviar los sntomas (Mannheim, 1960, p.
129).

Surgen dos vertientes: el totalitarismo y el liberalismo.

Este tipo de Estado proporciona servicios. (Mannheim, 1960, p. 129).

4. Estado modesto o Estado regulador: comprometido en la articulacin de
los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la tentacin de
atender directamente con dependencias propias todos los asuntos pblicos.
De hecho, en este escenario lo pblico deja de ser un monopolio estatal que
recobra su esencia original: un espacio para el conjunto de individuos,
agencias y agentes de una sociedad, dentro del cual las dependencias
gubernamentales son slo uno de los componentes Las dependencias
asumen un comportamiento semiatunomo La hechura de las polticas
pblicas y de los programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin
constante con agentes no gubernamentales (Cabrero Mendoza, 1998, pp.
21-22). Se conciben las instituciones como partes de una red.

Tiene como fuente ideolgica al neoliberalismo y la creencia en que la

intervencin del Estado obstruye el flujo de informacin adecuado en los
mercados. El Estado debe intervenir lo menos posible en los asuntos que, se
supone, la misma sociedad puede resolver por s misma. Los servicios se
privatizan.
 La idea de la planeacin pblica se desarroll plenamente hasta el siglo XX
con la transformacin del Estado. En la medida en que el Estado, sea cual
fuere su rgimen poltico, se vio orillado a intervenir en la regulacin de la
economa, la prestacin de servicios, etc., tuvo que desarrollar mecanismo de
planificacin de las polticas pblicas. Es entonces que naci la planeacin
pblica. Quizs, la primera manifestacin de la planeacin a gran escala y
con amplias perspectivas fue la del rgimen sovitico, el cual desarroll el
sistema de los planeas quinquenales.

A partir de entonces, la planeacin gubernamental se convirti en un aspecto

central de la administracin pblica y el gobierno.
2. Conceptos: planeacin pblica, planeacin
estratgica, gestin y administracin pblica.
Planeacin pblica: La planificacin es un instrumento para dar coherencia a los
diversos actos de gobierno que se explican por la manera en que han sido configuradas
las razones de inters pblico, que los ciudadanos han incluido en la carta
constitucional que los une y los afirma como nacin. La nica y exclusiva razn de la
planificacin es la de pensar antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las
providencias del caso para que dichas razones sean alcanzadas. (Snchez Albavera,
2003, p. 16).
Planeacin estratgica: La Planificacin Estratgica, PE, es una herramienta de
gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al
quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los
cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia,
eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. (Armijo, 2009, p. 5).
La PE tiene que ver con la gestin de los grandes objetivos nacionales y en ese sentido
es de mediano y largo plazo. Los objetivos nacionales se renuevan constantemente, son
sujeto tanto de nuevos aportes como de cuestionamientos. La imagen-objetivo de una
nacin es siempre variable y relativa en el tiempo histrico. Depende de las
transformaciones sociales, econmicas y tecnolgicas y de cmo se configure la forma
de ejercicio de los poderes pblicos y de la relacin entre stos y de sus interacciones
con los ciudadanos y sus organizaciones. (Snchez Albavera, 2003, p. 16).
 La PE tiene dos grandes niveles: nacional e institucional. El primero se
refiere al proyecto de nacin, establecido en la constitucin poltica, y el
segundo; a las misiones encargadas a cada poder del estado y a cada uno de
sus organismos. (Snchez Albavera, 2003, p. 16).

la planificacin estratgica se hace para garantizar el cumplimiento de la

finalidad y la misin, a travs de una estrategia o carta de navegacin de
la que se derivan los objetivos generales y las polticas institucionales, que
guan la planificacin operativa. Esta tiene que ver con la eficaz
administracin de los recursos asignados para obtener objetivos especficos y
resultados concretos. (Snchez Albavera, 2003, p. 18).

La planeacin pblica y estratgica se relaciona con dos reas de un mismo

campo: el de la administracin pblica y el de la gestin pblica (Cabrero
Mendoza, 1998, p. 23). Aunque la distinciones entre administracin y gestin
pblicas son poco precisas, en general se puede decir que la administracin
se refiere a la organizacin, gobierno y direccin de una institucin, en tanto
que la gestin implica la disposicin de los recursos y medios necesarios para
la implementacin de un proyecto especfico.
3. Aspectos de la planeacin pblica: actores y
sectores en la planeacin
Los actores de la planeacin estratgica han cambiado en cierto modo segn los
momentos de la administracin pblica y el tipo de Estado. Los actores
involucrados en la planeacin pblica son los siguientes:
1. Los burcratas: la planeacin pblica institucional de tipo operativo recae sobre
los burcratas, es decir, por los funcionarios pblicos que ocupan los cargos
administrativos. La burocracia se rige por la normatividad institucional, de
modo que la eficiencia y eficacia administrativa se ven bastante limitadas
debido a que los burcratas se caracterizan por conservar las estructuras y
procedimientos establecidos por la normatividad institucional, lo que asegura
la conservacin de cierto grado de poder.
2. Los tecncratas: desplazan hasta cierto punto a los burcratas. Son expertos y
especialistas que influyen por diversas vas en la toma de decisiones y la
gestin pblica, aunque no necesariamente pertenecen a instituciones pblicas.
Los tecncratas no siguen como criterio prioritario la normatividad
institucional, sino la consecucin de los objetivos proyectados de una manera
eficiente y eficaz. En ellos puede recaer el diseo estratgico y la operacin de
la polticas pblicas institucionales y nacionales.
3. Los polticos: aunque no siempre participan en la gestin y administracin
directa de las polticas pblicas, son los principales agentes en la toma de
decisiones concernientes a las polticas pblicas y la determinacin de los
objetivos y metas.
4. Conforme los gobiernos comenzaron a establecer redes con el sector privado y
con la sociedad civil, aparecieron dos nuevos actores en la planeacin
estratgica: los ciudadanos y la iniciativa privada.
Respecto a los sectores de la planeacin, igualmente se han ido incrementando
conforme ha cambiado el grado de intervencin del Estado en el control de la
economa y la sociedad. Los tres sectores principales son:
1. Gobierno: gobierno federal, estatal y municipal, polticos, partidos,
instituciones pblicas, instituciones descentralizadas, empresas paraestales,
universidades autnomas, etc.
2. Iniciativa privada: empresas, corporaciones, organizaciones de banqueros,
organizaciones empresariales, sociedades mercantiles, universidades privadas,
etc.
3. Sociedad civil: organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles,
comunidades, mesas directivas, etc.
4. La planeacin estratgica.
La Planificacin Estratgica consiste en un ejercicio de formulacin y
establecimiento de objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica
principal es el establecimiento de los cursos de accin (estrategias)2
para alcanzar dichos objetivos. (Armijo, 2009, p. 5).
A partir de un diagnstico de la situacin actual (a travs del anlisis
de brechas institucionales), la Planificacin Estratgica establece
cuales son las acciones que se tomarn para llegar a un futuro
deseado, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo.
(Armijo, 2009, p. 6).
 Las caractersticas centrales de la gestin orientada a resultados son:

1. Identificacin de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los

resultados, generalmente a travs del desarrollo de procesos planificacin
estratgica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y
establecer la base para el control y evaluacin de las metas.

2. Identificacin de niveles concretos de responsables del logro de las metas.

3. Establecimiento de sistemas de control de gestin internos donde quedan

definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la
organizacin, as como tambin los procesos de retroalimentacin para la
toma de decisiones.

4. Vinculacin del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos.

5. Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de

acuerdo a compromisos de desempeo. (Armijo, 2009, p. 7).
(Armijo, 2009, p. 9).
 Las metodologas para desarrollar procesos de planificacin estratgica son
variadas y encontramos en la literatura diversos enfoques. Desde el punto de
vista de las organizaciones pblicas, no existe en general un modelo a seguir
y encontramos esquemas metodolgicos que tienen mayor o menor
complejidad. A diferencia de la programacin operativa y el presupuesto, la
planificacin estratgica tiene menor grado de rutinas y protocolos
estandarizados. (Armijo, 2009, p. 11).
(Armijo, 2009, p. 12).
5. Problemticas en torno a la planeacin
pblica: administracin privada y
administracin pblica.
La planeacin estratgica en el sector pblico implica una serie de
problemticas y dificultades de distintos rdenes. Nancy C. Roberts seala
que La gestin estratgica en las dependencias pblicas tiene aplicacin
limitada, sobre todo en los sistemas grandes y de mltiples organizaciones.
(1998, p. 216).

De acuerdo con esta autora hallamos cuatro grandes reas de dificultad al

intentar tranferir la gestin estratgica a las dependencias pblicas:

1. Al director general de un dependencia se le pide que comparta el poder con

otros actores clave (tanto internos como externos a la organizacin) al
formular las polticas de la organizacin;

2. Las dependencias pblicas operan en una economa poltica, no en una

econmica, y carecen de los indicadores basados en el consenso para
medir el desempeo de la organizacin;
3. El director general de la dependencia pblica tiene menos autonoma y
control, comparado con el gerente general de una empresa, para producir
coherencia de sistemas, integracin y coordinacin durante la aplicacin de
las polticas;

4. Y la toma de decisiones estratgicas de la dependencia pblica, como

consecuencia de los factores anteriores, es mucho ms compleja e incierta
que la toma de decisiones estratgicas de una empresa. (Roberts, 1998, p.
220).
6. Historia y marco legal de la
planeacin pblica en Mxico
La planeacin pblica en Mxico ha estado condicionada por la evolucin del
Estado mexicano a travs de los distintos tipos de Estado mencionados
anteriormente. Adems, la planeacin estratgica ha estado relacionada
estrechamente con el desarrollo nacional y social. De acuerdo con ello, la
planeacin pblica y, en especial, la planeacin del desarrollo social o nacional
se divide en las siguientes etapas:

1917-1940. Fase de constitucin de la poltica social posrevolucionaria.

1940-1982. Etapa de articulacin entre la poltica social y el modelo de

sustitucin de importaciones.

1982-1988. Fase de crisis de articulacin entre la poltica social y la

industrializacin.

1989 a la fecha. Cambio en el paradigma del bienestar. (Centro de Estudios

Sociales y de Opinin Pblica, 16 de junio de 2006)
 1917-1940
1933: Plan Sexenal 1934-1940. No se estableci un sistema de planeacin,
pero tuvo el mrito de constituir la primera agenda de trabajo
gubernamental en la historia del pas. (CDRSSA).
1940-1982
1942: Se crea la Comisin Federal de Planificacin Econmica, enfocada en
la planeacin del desarrollo de la economa y la produccin nacionales.
1947: Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias
Descentralizadas 1947-1952, que fue el primer esfuerzo de programacin
global y sectorial; detallaba y jerarquizaba proyectos especficos al tiempo
que estableca y canalizaba su forma de evaluacin y repercusin en las
principales variables macroeconmicas (en CDRSSA)
1953: Programa Nacional de Inversiones 1953-1958
1959: Se instruy la elaboracin de un programa de inversiones que
comprenda los productos que se pretenda realizar anualmente (en
CDRSSA).
 1961: se public otro acuerdo en el DOF mediante el que se orden a las
secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, que elaboren sus respectivos planes de
accin a partir de los objetivos sealados en el propio acuerdo (CDRSSA).

1963: se public en DOF una Iniciativa de Ley Federal de Planeacin, pero

no se vot.

1965: el Partido Popular Socialista propuso un proyecto de Iniciativa de Ley

de Planeacin Econmica, pero tampoco se someti a votacin.

1975: se crea la Comisin Nacional de Desarrollo Regional. Sus funciones

consistieron en elaborar y proponer programas de desarrollo econmico y
social a corto, mediano y largo plazo (CDRSSA). Se crea la Comisin
Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario, que se encargara de
elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario.

1975: Se propone la Iniciativa de Ley de Planeacin Econmica y Social, pero

no se aprob.
 1977: Los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico fueron dotados
con personalidad jurdica y patrimonio con el fin de coadyuvar y asesorar a
las autoridades estatales en la planeacin y programacin en el nivel local
(CDRSSA).
1980: Se plantea el concepto de Plan Global de Desarrollo. Se elaboraron
diversos planeas sectoriales que permitieron dar rumbo a la poltica
econmica y social y establecer compromisos concretos con los diferentes
sectores sociales: Plan Nacional de Desarrollo Urbano, Plan Nacional de
Desarrollo Industrial, etc. (CDRSSA).
1982-1988
1983: Reforma constitucional de los artculos 25 y 26. Se establece la
obligatoriedad de crear un sistema de planeacin del desarrollo nacional, se
establece que tal planeacin debe ser democrtica.
1983: Se aprueba la Ley de Planeacin.
1983: Se elabora el primer Plan Nacional de Desarrollo.
2002: Reforma del Artculo 26 constitucional.
2013-214: Reformas del Artculo 26 constitucional.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Artculo 26.
A. El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo
nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y
equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la
democratizacin poltica, social y cultural de la nacin.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitucin determinarn los
objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrtica y deliberativa.
Mediante los mecanismos de participacin que establezca la ley, recoger las
aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los
programas de desarrollo. Habr un plan nacional de desarrollo al que se
sujetarn obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica Federal.
La ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de
participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin
democrtica, y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y
evaluacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los
rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo
Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para
su elaboracin y ejecucin. El plan nacional de desarrollo considerar la
continuidad y adaptaciones necesarias de la poltica nacional para el desarrollo
industrial, con vertientes sectoriales y regionales.
Ley de Planeacin

Artculo 3o.- Para los efectos de esta Ley se entiende por planeacin nacional
de desarrollo la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en base al
ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y
promocin de la actividad econmica, social, poltica, cultural, de proteccin al
ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como
propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las
normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la ley establecen.
7. Conclusiones
Sin duda, la planeacin pblica y la planeacin estratgica son condiciones
necesarias e indispensables para el gobierno de cualquier Estado contemporneo.
La categora de ley que ha recibido la planeacin nacional es, por ello, un criterio
importante para impulsar y garantizar el desarrollo del pas.

El carcter integral y democrtico planteado en la Ley de Planeacin es tambin

un aspecto fundamental ante la complejidad del mundo contemporneo y la
fuerte competencia en el plano internacional. Sin duda, la participacin de los
distintos sectores (gobierno, iniciativa privada y sociedad civil) constituye uno de
los aspectos indispensables de una planeacin estratgica nacional.

Sin embargo, y aunque se ha avanzado sustancialmente, sobre todo en el mbito

federal, en la gestin institucional, la distancia entre la gestin pblica y la
gestin privada sigue sin superar numerosas dificultades. El modelo de la
administracin privada no es por completo compatible con la administracin
pblica y la complejidad de la realidad nacional impide que las polticas pblicas
se desarrollen con consistencia de sexenio a sexenio.