Nmero 12 outubro/novembro/dezembro de 2007 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-187X -

AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE NO
MBITO ESTADUAL

Prof. Gilmar Ferreira Mendes

Ministro do Supremo Tribunal Federal; Professor Adjunto da
Universidade de Braslia - UnB; Mestre em Direito pela
Universidade de Braslia - UnB (1988), Doutor em Direito pela
Universidade de Mnster.

Em face do silncio do texto constitucional, na verso da Emenda n 3

de 1993, cabe indagar se os Estados membros poderiam instituir a ao
declaratria de constitucionalidade no mbito da unidade federada com objetivo
de afirmar a legitimidade de atos normativos estaduais e municipais em face da
Constituio estadual.

A impreciso da frmula adotada na Emenda n16, de 1965, que

introduziu o controle abstrato de normas entre ns, representao contra
inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou estadual,
encaminhada pelo Procurador-Geral, no consegue esconder o propsito
inequvoco do legislador constituinte, que era o de permitir, "desde logo, a
definio da controvrsia constitucional sobre leis novas".

No se pretendia, pois, que o Procurador-Geral instaurasse o processo

de controle abstrato com o propsito exclusivo de ver declarada a
inconstitucionalidade da lei, at porque ele poderia no tomar parte na
controvrsia constitucional ou, se dela participasse, estar entre aqueles que
consideravam vlida a lei.

No se fazia mister, portanto, que o Procurador-Geral estivesse

convencido da inconstitucionalidade da norma. Era suficiente o requisito
objetivo relativo existncia de "controvrsia constitucional". Da ter o
constituinte utilizado a frmula equvoca representao contra a
inconstitucionalidade da lei, encaminhada pelo Procurador-Geral da Repblica
que explicitava, pelo menos, que a dvida ou a eventual convico sobre a
inconstitucionalidade no precisava ser por ele perfilhada.
 Se correta essa orientao, parece legtimo admitir que o Procurador-
Geral da Repblica tanto poderia instaurar o controle abstrato de normas, com
o objetivo precpuo de ver declarada a inconstitucionalidade da lei ou do ato
normativo (ao declaratria de inconstitucionalidade ou representao de
inconstitucionalidade), como poderia postular, expressa ou tacitamente, a
declarao de constitucionalidade da norma questionada (ao declaratria de
constitucionalidade).

A clusula sofreu pequena alterao na Constituio de 1967 e de

1967/69 (representao do Procurador-Geral da Repblica, por
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual CF 1967, art.
115, I, "l"; CF 1967/69, art. 119, I, "l").

O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, na verso de 19701,

consagrou expressamente essa idia:

"Art. 174

1. Provocado por autoridade ou por terceiro para exercitar a

iniciativa prevista neste artigo, o Procurador-Geral, entendendo
improcedente a fundamentao da splica, poder encaminh-la com
parecer contrrio".

Essa disposio, que, como visto, consolidava posio tradicional no

Tribunal, permitia ao titular da ao encaminhar a postulao que lhe fora
dirigida por terceiros, manifestando-se, porm, em sentido contrrio.

No preciso maior esforo de argumentao para demonstrar que, do

ponto de vista dogmtico, nada mais fez o Regimento Interno do que positivar,
no plano processual, a orientao que balizara a instituio da representao
de inconstitucionalidade (controle abstrato) entre ns.

Ela se destinava no apenas a eliminar a lei declarada inconstitucional

da ordem jurdica (pedido de declarao de inconstitucionalidade), mas
tambm a elidir controvrsias que se instaurassem sobre a legitimidade de
determinada norma (pedido de declarao de constitucionalidade).

Assim, se o Procurador-Geral encaminhava splica ou representao de

autoridade ou de terceiro, com parecer contrrio, estava simplesmente a
postular uma declarao (positiva) de constitucionalidade. O pedido de
representao, formulado por terceiro e encaminhado ao Supremo,
materializava, apenas, a existncia da "controvrsia constitucional" apta a
fundamentar uma "necessidade pblica de controle".

Essa clusula foi alterada, passando o Regimento Interno a conter as

seguintes disposies:

1
. DJ de 4 de setembro de 1970, p. 3971 s.

2
 "Art. 169. O Procurador-Geral da Repblica poder submeter ao
Tribunal, mediante representao, o exame de lei ou ato normativo
federal ou estadual, para que seja declarada a sua
inconstitucionalidade.

1o Proposta a representao, no se admitir desistncia, ainda que

afinal o Procurador-Geral se manifeste pela sua improcedncia".

Parece legtimo supor que essa modificao no alterou,

substancialmente, a idia bsica que norteava a aplicao desse instituto. Se o
titular da iniciativa manifestava-se, afinal, pela constitucionalidade da norma
impugnada, porque estava a defender a declarao de constitucionalidade.

Na prtica, continuou o Procurador-Geral a oferecer representaes de

inconstitucionalidade, ressaltando a relevncia da questo e manifestando-se,
afinal, muitas vezes, em favor da constitucionalidade da norma.

A falta de maior desenvolvimento doutrinrio e a prpria balbrdia

conceitual instaurada em torno da representao interventiva2 confuso essa
que contaminou os estudos do novo instituto no permitiram que essas idias
fossem formuladas com a necessria clareza.

A prpria disposio regimental equvoca, pois, se interpretada

literalmente, reduziria o papel do titular da iniciativa, o Procurador-Geral da
Repblica, a de um despachante autorizado, que poderia encaminhar os pleitos
que lhe fossem dirigidos, ainda que com parecer contrrio.

Assinale-se, porm, que a idia subjacente a essa frmula imperfeita,

concepo que j havia presidido a prpria elaborao da Emenda
Constitucional n16, era a de que o Procurador-Geral da Repblica poderia
instaurar o controle abstrato de normas quando surgissem "controvrsias
constitucionais".

Ser-lhe-ia legtimo, pois, tanto pedir a declarao de

inconstitucionalidade, como advogar a pronncia de uma declarao de
constitucionalidade. A "controvrsia constitucional" ou a dvida fundada sobre
a constitucionalidade da norma representava, assim, um pressuposto
processual implcito do controle abstrato de normas (pressuposto objetivo), que
legitimava a instaurao do controle abstrato de normas, seja com o escopo de
ver declarada a inconstitucionalidade da norma, seja com o propsito de ver
afirmada a sua constitucionalidade.

Da ter o saudoso Victor Nunes Leal observado em palestra proferida na

Conferncia Nacional da OAB de 1978 (Curitiba) que, "em caso de
representao com parecer contrrio, o que se tem, na realidade, sendo

2
. BUZAID, Alfredo. Da ao direta de declarao de inconstitucionalidade no direito
brasileiro, So Paulo, Saraiva, 1958, p. 107; Moreira, Barbosa. As Partes na ao declaratria
de inconstitucionalidade, Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado da Guanabara. no
13 (1964), p. 67 (75-76); Cavalcanti, Themstocles. Do Controle de Constitucionalidade, Rio de
Janeiro, 1966, .p. 115 s.

3
privativa a iniciativa do Procurador-Geral, uma representao de
constitucionalidade".

A propsito, acrescentou, ainda, o notvel jurisconsulto:

"Relembro, alis, que o ilustre Professor Haroldo Vallado, quando

Procurador-Geral da Repblica3, sugeriu ao signatrio (no sei se
chegou a registr-lo por escrito) a convenincia de deixar expressa no
Regimento a representao destinada a afirmar a constitucionalidade,
para solver dvidas, ainda que no houvesse pedido formal de
terceiros no sentido da inconstitucionalidade"4.

Sem dvida, a disciplina especfica do tema no Regimento Interno do

Supremo Tribunal Federal serviria segurana jurdica, na medida em que
afastaria, de uma vez por todas, as controvrsias que marcaram o tema no
direito constitucional brasileiro.

Assinale-se que o registro dessas assertivas constantes de

manifestao autorizada de Victor Nunes demonstra tambm que, ao contrrio
do que afirmado por alguns autores, o instituto da ao declaratria de
constitucionalidade no representa um novum sequer para a doutrina
constitucional ptria.

Entendida a representao de inconstitucionalidade como instituto de

contudo dplice ou de carter ambivalente, mediante o qual o Procurador-
Geral da Repblica tanto poderia postular a declarao de
inconstitucionalidade da norma, como defender a declarao de sua
constitucionalidade, afigurar-se-ia legtimo sustentar, com maior nfase e
razoabilidade, a tese relativa obrigatoriedade de o Procurador-Geral
submeter a questo constitucional ao Supremo Tribunal Federal, quando isto
lhe fosse solicitado.

A controvrsia instaurada em torno da recusa do Procurador-Geral da

Repblica de encaminhar ao Supremo Tribunal Federal representao de
inconstitucionalidade contra o Decreto-Lei 1.077 de 1970, que instituiu a
censura prvia sobre livros e peridicos5, no serviu infelizmente para
realar esse outro lado da representao de inconstitucionalidade6.

De qualquer sorte, todos aqueles que sustentaram a obrigatoriedade de

o Procurador-Geral da Repblica submeter a representao ao Supremo
Tribunal Federal, ainda quando estivesse convencido da constitucionalidade da

3
. O Professor Haroldo Vallado exerceu o cargo de Procurador-Geral da Repblica no
perodo de 19.4.1967 a 13.11.1967.
4
. LEAL, op. cit., RDP n 53-54, p. 25 (33).
5
. Reclamao n 49, Relator: Ministro Adalcio Nogueira, RTJ no 59, p. 333.
6
. Cf., sobre o assunto, registros da discusso travada no Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil, em maro de 1971.: Arquivos do Ministrio da Justia, no 118, p. 23,
1971.

4
norma7, somente podem ter partido da idia de que, nesse caso, o Chefe do
Ministrio Pblico deveria, necessria e inevitavelmente, formular uma ao
declaratria positiva de constitucionalidade.

Na Representao 1.092, relativa constitucionalidade do instituto da

reclamao, contido no Regimento Interno do antigo Tribunal Federal de
Recursos, viu-se o Procurador-Geral da Repblica, que instaurou o processo
de controle abstrato de normas e se manifestou, no mrito, pela improcedncia
do pedido, na contingncia de ter de opor embargos infringentes da deciso
proferida, que julgava procedente a ao proposta, declarando inconstitucional
a norma impugnada8.

O Supremo Tribunal Federal considerou admissveis os embargos pelos

fundamentos contidos no voto do eminente Relator, Ministro Nri da Silveira:

"Se os embargos constituem um recurso e este meio de provocar,

na mesma ou na superior instncia, a reforma ou a modificao de
uma sentena desfavorvel, seria, em princpio de entender que,
procedente a ao, ao autor no caberia opor-se ao resultado, que
pleiteou vestibularmente. Porque no sucumbente, no estaria
legitimado a recorrer.

Sucede, porm, que, na ao direta de inconstitucionalidade de lei ou

ato normativo federal ou estadual, por sua natureza, enquanto
instrumento especial de controle jurisdicional de constitucionalidade,
no , desde logo, de invocar os princpios regentes da teoria do
processo civil, seno na medida em que os consagrou o Regimento
do STF, onde se regula a representao de competncia originria e
exclusiva desta Corte (Constituio, art. 119, I, letra "l"). Assim, j se
tornou assente o descabimento da assistncia no processo de
representao para a declarao de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo federal ou estadual ou para interpretao de lei
(Representaes n 1.161-5-GO, 1.155-1-DF e 972-DF). Por igual,
no se afirma impedimento de membro da Corte para o julgamento da
ao direta de inconstitucionalidade ou de interpretao de lei ou ato
normativo federal (Sesso de 13.9.1983). Ao Procurador-Geral da
Repblica, a quem a Constituio reserva, com exclusividade, aforar a
ao, no se lhe reconhece, todavia, a faculdade de desistir da
representao. Instrumento por via do qual se exerce funo poltica
do Judicirio, no controle dos atos dos outros Poderes, e dele prprio,
o procedimento de ao direta se reveste de especialidade com sua
destinao. O julgamento, na representao, refere-se lei ou ato
normativo, em tese, e a deciso que os tem como inconstitucionais

7
. Cf., a propsito, MARINHO, Josaphat. Inconstitucionalidade de lei - representao ao
STF, RDP n 12, p. 150; PEREIRA, Caio Mrio da Silva. Voto proferido no Conselho Federal da
OAB, Arquivos do Ministrio da Justia, n 118, p. 25; CAVALCANTI, Themstocles.
Arquivamento de representao por inconstitucionalidade da lei, RDP n 16, p. 169;
CARDOSO, Adaucto Lucio. Voto na Reclamao n 850, RTJ n 50, p. 347-8; BASTOS, Celso.
Curso de Direito Constitucional, 1982, p. 69.
8
. Embargos na Representao n 1092, Relator: Ministro Nri da Silveira, RTJ no 117,
p. 921 s.

5
 encerra, em si mesma, o efeito de excluir-lhes a eficcia erga omnes,
dispensada, assim, qualquer posterior manifestao do Senado
Federal, para suspender a execuo da lei ou ato normativo, tidos
como invlidos, a teor do art. 42, VII, da Constituio. De outra parte,
est no pargrafo nico do art. 169 do Regimento Interno do STF, que
o Procurador-Geral da Repblica, inobstante autor da ao direta,
pode, em sua manifestao final pedir a improcedncia da
representao, tal como na espcie aconteceu (fls. 141/151). Pontes
de Miranda, de referncia posio do Chefe do Ministrio Pblico
federal, diante da norma do art. 119, I, letra "l", da Constituio,
observa: "A legitimidade ativa, que tem o Procurador-Geral da
Repblica, estende-se oposio de embargos de nulidade ou
infringentes do julgado ou dos embargos declaratrios. rgo da
Unio: no s a representa, presenta-a, como rgo que "(in:
Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda no 1, de 1969,
Tomo IV, 2a. ed., pg. 44). Em face da especialidade do processo da
ao direta de inconstitucionalidade, compreendo que o Procurador-
Geral pode, inobstante julgada procedente a representao,
notadamente, se pedir em sua manifestao final a improcedncia da
demanda constitucional, interpor embargos infringentes ao acrdo
do STF"9.

Ora, ao admitir o cabimento dos embargos infringentes opostos pelo

Procurador-Geral da Repblica contra deciso que acolheu representao de
inconstitucionalidade de sua prpria iniciativa, o Supremo Tribunal Federal
contribuiu para realar esse carter ambivalente da representao de
inconstitucionalidade, reconhecendo implicitamente, pelo menos, que ao titular
da ao era legtimo tanto postular a declarao de inconstitucionalidade da lei,
se disso estivesse convencido, como pedir a declarao de sua
constitucionalidade, se, no obstante convencido de sua constitucionalidade,
houvesse dvidas ou controvrsias sobre sua legitimidade que reclamassem
um pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal.

verdade que a Corte restringiu significativamente essa orientao no

acrdo de 8 de setembro de 1988. O Procurador-Geral da Repblica
encaminhou ao Tribunal petio formulada por grupo de parlamentares que
sustentava a inconstitucionalidade de determinadas disposies da Lei de
Informtica (Lei n 7.232, de 29 de outubro de 1984). O Tribunal considerou
inepta a representao, entendendo que, como a Constituio previa uma ao
de inconstitucionalidade, no poderia o titular da ao demonstrar, de maneira
insofismvel, que perseguia outros desideratos10.

Embora o Supremo Tribunal Federal tenha considerado inadmissvel

representao na qual o Procurador-Geral da Repblica afirma, de plano, a
constitucionalidade da norma, certo que essa orientao, calcada numa
interpretao literal do texto constitucional, no parece condizente, tal como
demonstrado, com a natureza do instituto e com a sua prxis desde a sua

9
. Embargos na Representao n 1092. Relator Ministro Nri da Silveira, RTJ n 117,
p. 921 (944-945).
10
Rp n 1349, Relator: Ministro Aldir Passarinho, RTJ n 129, p. 41.

6
adoo pela Emenda n 16, de 1965.

Todavia, a Corte continuou a admitir as representaes e, mesmo aps

o advento da Constituio de 1988, as aes diretas de inconstitucionalidade
nas quais o Procurador-Geral limitava-se a ressaltar a relevncia da questo
constitucional, pronunciando-se, a final, pela sua improcedncia11.

Em substncia, era indiferente, tal como percebido por Victor Nunes, que
o Procurador-Geral sustentasse, desde logo, a constitucionalidade da norma,
ou que encaminhasse o pedido, para, posteriormente, manifestar-se pela sua
improcedncia.

Essa anlise demonstra claramente que, a despeito da utilizao do

termo representao de inconstitucionalidade, o controle abstrato de normas foi
concebido e desenvolvido como processo de natureza dplice ou ambivalente.

No julgamento da Questo de Ordem suscitada na Ao Declaratria no

1, enfatizou-se a natureza idntica dos processos de ao direta de
constitucionalidade e de ao declaratria de constitucionalidade, como se
pode ler na seguinte passagem do voto proferido pelo Ministro Moreira Alves,
verbis:

"A Emenda Constitucional n. 3, de 1993, ao instituir a ao

declaratria de constitucionalidade, j estabeleceu quais so os
legitimados para prop-la e quais so os efeitos de sua deciso
definitiva de mrito. Silenciou, porm, quanto aos demais aspectos
processuais a serem observados com referncia a essa ao.

Tendo em vista, porm, que a natureza do processo relativo a essa

ao a mesma da ao direta de inconstitucionalidade, de adotar-
se a disciplina desta nesse particular, exceto no que se diferenciam
pelo seu fim imediato, que oposto - a ao direta de
inconstitucionalidade visa diretamente declarao de
inconstitucionalidade do ato normativo, ao passo que a ao
declaratria de constitucionalidade visa diretamente declarao de
constitucionalidade do ato normativo -, o que acarreta a
impossibilidade da aplicao de toda a referida disciplina.

Na oportunidade, assentou o Supremo Tribunal Federal que a sentena

de rejeio de inconstitucionalidade proferida no referido processo tem valor
especfico, afirmando-se que, no caso de improcedncia da ao, ter o
Tribunal de declarar a inconstitucionalidade da norma.

Como se sabe, a Emenda Constitucional n. 3, de 1993, ao criar a ao

declaratria de constitucionalidade de lei federal, estabeleceu que a deciso
definitiva de mrito nela proferida includa aqui, pois, aquela que, julgando
improcedente a ao, proclamar a inconstitucionalidade da norma questionada
(...produzir eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais

11
. Cf., dentre outras, ADIn n 716-5, Relator: Ministro Marco Aurlio, DJ de 29.4.92, p.
5606.

7
rgos do Poder Judicirio e do Poder Executivo...). Por essa razo,
eminentes membros do Supremo Tribunal Federal, como o Ministro Seplveda
Pertence, tm sustentado que, quando cabvel em tese a ao declaratria de
constitucionalidade, a mesma fora vinculante haver de ser atribuda
deciso definitiva da ao direta de inconstitucionalidade 12

Todos esses elementos reforam o carter dplice ou ambivalente que

marca tambm a ao declaratria no plano federal.

Assim, no parece subsistir dvida de que a ao declaratria de

constitucionalidade tem a mesma natureza da ao direta de
inconstitucionalidade, podendo-se afirmar at que aquela nada mais do que
uma ADIn com sinal trocado13.

Ora, tendo a Constituio de 1988 autorizado o constituinte estadual a

criar a representao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual
ou municipal em face da Carta Magna estadual (CF, art. 125, 2) e restando
evidente que tanto a representao de inconstitucionalidade, no modelo da
Emenda no 16, de 1965, e da Constituio de 1967/69, quanto a ao
declaratria de constitucionalidade prevista na Emenda Constitucional n 3, de
1993, possuem carter dplice ou ambivalente, parece legtimo concluir que,
independentemente de qualquer autorizao expressa do legislador
constituinte federal, esto os Estados-membros legitimados a instituir a ao
declaratria de constitucionalidade.

que, como afirmado, na autorizao para que os Estados instituam a

representao de inconstitucionalidade, resta implcita a possibilidade de
criao da prpria ao declaratria de constitucionalidade.

Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:

Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:
MENDES, Gilmar Ferreira. Ao Declaratria de Constitucionalidade no mbito
Estadual. Revista Eletrnica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Pblico, n. 12, outubro/novembro/dezembro, 2007. Disponvel
na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/rede.asp>. Acesso em: xx de
xxxxxx de xxxx

Observaes:
1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso
ao texto.

12
. Reclamao no 167, Despacho, RDA no 206, p. 246 (247).
13
. Cf, a propsito, MENDES, Gilmar Ferreira. Ao Declaratria de
Constitucionalidade: a inovao da Emenda no 3, de 1993, in: MARTINS, Ives Gandra da Silva
e Mendes, Gilmar Ferreira (org.). Ao Declaratria de Constitucionalidade, So Paulo, 1994,
p. 56.

8
 2) A REDE - Revista Eletrnica de Direito do Estado - possui registro de Nmero
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Publicao Impressa:
Artigo publicado originalmente no Boletim DCAP/IOB - Direito Administrativo, Contabilidade
e Administrao Pblica - no 9/97 - p. 15.