Psicologia &

Psicologia & Sociedade;

Sociedade; 20
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2008

A POLTICA ANTIDROGAS BRASILEIRA: VELHOS DILEMAS1

Maria Lcia Teixeira Garcia2

Fabola Xavier Leal
Cassiane Cominoti Abreu
Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, Brasil

RESUMO: O debate atual sobre drogas tem sido organizado em torno de discursos cientficos que tendem a
configurar a questo ora como problema de segurana pblica (relacionado ao trfico e represso), ora como
problema de sade pblica (relacionado represso da demanda por um lado e reduo de danos por outro). O
presente texto traz uma reflexo que busca configurar como a poltica de enfrentamento s drogas no Brasil enseja
em suas proposies uma luta entre as lgicas de segurana pblica e de sade pblica expressas no embate entre
as duas polticas institudas pelo governo brasileiro no enfrentamento questo a poltica nacional antidrogas
regulamentada em 2003 pela Secretaria Nacional Antidrogas (estrutura criada no governo Fernando Henrique
Cardoso FHC - por meio da medida provisria n 1669, de 1998, e modificada no governo Lula para Poltica
Pblica Sobre Drogas) e a Poltica de Ateno Integral ao Usurio de lcool e Drogas do Ministrio da Sade
(tambm formulada no governo FHC).
PALAVRAS-CHAVES: Poltica antidrogas; Poltica pblica; Poltica de sade; drogas.

BRAZILS ANTI-DRUGS POLICIES: OLD DILEMMAS

ABSTRACT: The current debate in relation to drugs has been formed around scientific speeches which tend to
configure the issue about drugs either as a public security matter (related to the drug trafficking and the offer
repression) or as a public health matter (related to demand repression on one hand and harm reduction on the other).
The present paper brings a reflection which seeks to configure how the confrontation policies to drugs in Brazil
attempt, in their propositions, to a struggle in the logic of public security expressed in the opposition between the
confrontation policies in relation to the drug issue the national anti-drug policy instituted in 2003 by the National
Anti-drug Department (a structure created in the government of Fernando Henrique Cardoso by the provisory
measure n. 1669 of 1998 and changed in Lulas government to Public Policy about drugs) and the whole attention
policy to drug and alcohol users of the Ministry of Health (instituted in Fernando Henrique Cardosos government).
KEYWORDS: Drug policy; public policy; health policy; drugs.

O debate hoje em relao s drogas3 vem sendo
construdo em torno de discursos cientficos que ten-
dem a configurar o problema ora como questo de segu-
rana pblica (relativo ao narcotrfico e a represso da
oferta), ora como questo de sade pblica (relativo
represso da demanda por um lado e reduo de danos
por outro). O presente texto traz uma reflexo que busca
refletir como a poltica de enfrentamento s drogas no
Brasil enseja em suas proposies uma luta entre as lgi-
cas de segurana pblica e de sade pblica. Tal proces-
so se configura no embate entre as polticas de
enfrentamento questo a Poltica Nacional Antidrogas
instituda em 2003 pela Secretaria Nacional Antidrogas
(SENAD estrutura criada no governo Fernando Henrique
Cardoso pela medida provisria n 1669, de 1998, modi-
ficada no governo Lula para Poltica Pblica Sobre Dro-
gas) e a Poltica de Ateno Integral ao Usurio de lcool
e Drogas do Ministrio da Sade (instituda no governo
FHC). Como espaos contraditrios, as polticas refle-
tem uma arena em que comparecem mltiplos interesses
(produtores, comerciantes, governo, usurios, especia-
listas, entre outros. A esse respeito, cf. Babor, Caetano,
& Casswel, 2003).
Atualmente, o problema mais enfatizado ao nvel
do discurso de lderes polticos e governantes o comr-
cio ilegal de drogas. Para MacRae (1996), o mais perigo-
so talvez seja a ameaa apresentada s estruturas demo-
crticas de muitos pases. O poderio quase irresistvel
dos recursos oriundos do trfico de drogas, por sua na-
tureza ilcita, s pode atuar em oposio a todos os me-
canismos reguladores da economia mundial. Como uma
mercadoria, o consumo de drogas estimulado como

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Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas
produto, com mercado e marketing estabelecidos, e com
lucros que chegam casa de 500 bilhes de dlares/ano.
Vrios autores tm demonstrado como a posio de ile-
galidade (atribuda a um conjunto de drogas) incrementou
outras atividades criminosas, tais como o trfico de ar-
mas, o contrabando, o terrorismo, as guerras e guerri-
lhas, os golpes de Estado e tambm as atividades ilcitas
(Arbex Jr. & Tognolli, 2004; Assumpo & Garcia, 2005;
Rocco, 1996).
O conjunto de interesses por trs do narconegcio
impressionante: indstria blica, explorao campone-
sa, mercado financeiro, indstria farmacutica, indstria
de bebidas alcolicas, indstria de fumo, apenas para ci-
tar alguns (Iulianelli, 2000). O narcotrfico enseja um
jogo entre o legal e o ilegal no qual destacam-se trs eta-
pas: a da produo, da distribuio-consumo e da lava-
gem de dinheiro4 (Fraga, 2000). Para que essas etapas se
realizem, necessrio que o narcotrfico tanto estabele-
a alianas com o Estado (atravs do suborno de agentes
ou do recurso ao sistema financeiro, que est no lado
legal da sociedade, para fins de distribuio e lavagem de
dinheiro) quanto se confronte com este para uma delimi-
tao defensiva de territrio, para resguardar as proprie-
dades ocupadas com o plantio da narcoplanta (Izquierdo,
2000). assim, atravs dos esquemas de corrupo, que
o crime organizado estabelece alianas e conchavos com
o Estado (Leal, no prelo).
Todas essas questes tm relao direta com os
processos econmicos e polticos existentes nos pases
latino-americanos e com as opes desesperadas de en-
trada no mercado capitalista, ainda que pela via quase
exclusiva dos negcios ilegais e ilcitos (Ribeiro,
2000). Explicaes preconceituosas, etnocntricas e
ideologizadas tendem a escamotear tais processos. O dis-
curso, centrado numa preocupao sanitarista de
erradicao do narcotrfico, reflete interesses das elites
internas dos EUA, o que na prtica pode traduzir conte-
dos que tambm consigam revelar uma disputa econ-
mica da direo do negcio ilcito. Para Kopp (1997), os
traficantes de droga constituem um oligoplio. Quando
pertencem criminalidade organizada, eles se prote-
gem da represso pela corrupo, violncia e astcia.
Nessas condies, o risco de ser preso diminui e os pre-
os aumentam, gerando lucro. Opostamente, os peque-
nos traficantes so expostos ao risco de serem presos
(um risco real para eles). Essa exposio desigual ao ris-
co a explicao do carter permanentemente oligopolista
do mercado da droga.
Como o Brasil tem-se colocado, em termos de le-
gislao pertinente questo das drogas? Em uma pers-
pectiva histrica, observa-se que o pas tem regulamen-
tao sobre as drogas desde 1938 (Decreto-Lei de Fisca-
lizao de Entorpecentes n 891/38, posteriormente in-
corporada ao artigo 281 do Cdigo Penal de 1941). O
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Cdigo Penal Brasileiro resulta das diversas inovaes
proporcionadas pela gesto do Presidente Getlio Vargas
(1930-1945), a qual definia como foco das preocupa-
es o trabalhador, sobre quem o governo deveria impingir
aes para conter um comportamento desviante (Matos,
2000). Tomando como exemplo a questo das campa-
nhas antialcolicas, essa autora destaca que o discurso
mdico apresentava aspectos de normatizao,
explicitando um imaginrio social urbano em transfor-
mao em que se manifestava o perfil idealmente
construdo de como deveria ser o trabalhador.
A concepo delineada no Cdigo configurava uma
perspectiva criminalizadora do consumo de drogas (clas-
sificadas como ilegais). Havia uma preocupao na ela-
borao de estratgias de controle sobre a populao tra-
balhadora. Mantinham-se vivas as lembranas das ten-
ses em torno das intensas manifestaes operrias e
populares dos anos 20 do sculo passado. As estratgias
de ao nas campanhas eram diversificadas: palestras e
conferncias, propaganda (cartazes, folhetos, etc.) e
Semana Antialcolica. Nessas campanhas procurava-se
envolver a sociedade como um todo numa cruzada, na
qual o Estado teria o papel central, com o apoio de insti-
tuies cientficas, religiosas, educacionais, imprensa,
clubes desportivos, entre outras (Matos, 2000).
Musumeci (1994), fazendo uma reflexo sobre os
antecedentes histricos da questo do alcoolismo no Bra-
sil, cita documentos das dcadas de 1910, 1920 e 1930,
apontando para a inrcia da ao estatal frente questo.
Essa inrcia converteu a educao antialcolica em um
mecanismo privilegiado. Cabe registrar a instalao em 1925
no Brasil da Unio Brasileira Pr-Temperana (ramificao
da Worlds Womens Christian Temperance Union). Segun-
do Musumeci, em pouco tempo a unio pr-temperana
reuniu filiais em diferentes estados brasileiros, instituindo a
comemorao da semana Antialcolica. Composta ex-
clusivamente por mulheres, o grupo recebeu em 1950 o
ttulo de instituio de utilidade pblica. Barbosa (2005),
resgatando a histria da ao social da igreja adventista no
Brasil, destaca as aes de temperana desenvolvidas. Apon-
ta, por exemplo, que em 1961, durante dois meses, foram
realizadas 134 palestras e sermes sobre alcoolismo, taba-
gismo e temperana, contando com a participao de es-
pecialistas da rea da sade.
McAllister, historiador americano, identifica em Drug
diplomacy in the Twentieth Century (2001) as matrizes
das medidas repressivas do atual combate s drogas no
cenrio sociopoltico norte-americano, localizando o in-
cio do processo no comeo do sculo XX, perodo mar-
cado por aes estatais de salubridade pblica medida
que a medicina era rapidamente instrumentalizada como
saber estatal. O autor identifica nos Estados Unidos o locus
fundamental onde as demandas sociais proibicionistas so
encampadas por um Estado que tambm catalizar as ini-

ciativas diplomticas internacionais de controle de drogas.
nesse cenrio que as demandas configuradas a partir
das ligas pela temperana (associaes puritanas organi-
zadas contra o lcool, jogo e a prostituio) so absorvidas
rapidamente pelo Estado (Rodrigues, 2002). Concorda-
mos com MacRae (1996) quando este alerta para as con-
seqncias que a adoo da poltica proibicionista tem tra-
zido sociedade: por um lado, impe clandestinidade
determinadas substncias; por outro, no consegue evitar
seu uso e ainda dificultam seu controle.
Diversas alteraes legislativas5 no curso da hist-
ria brasileira culminaram na Lei 6368/76, estabelecida no
governo militar do presidente Ernesto Geisel (Brasil, 1976).
Essa lei entra em vigor inserida em um contexto marca-
do pelo trabalho realizado por uma Comisso Parlamen-
tar de Inqurito (CPI) no Congresso Nacional. Aberta
em 1973 aps as mortes de duas crianas (Araceli Cabrera
Crespo, no Esprito Santo, e Ana Ldia Braga, em Braslia)
vtimas de crimes que tinham relao com as drogas,
essa CPI props ao final um projeto de lei cujo teor foi
incorporado em grande parte lei 6368/1976 (Amuy,
2005). As polticas de enfrentamento questo das dro-
gas, principalmente a partir da dcada de 1960, evidenci-
am aes baseadas essencialmente na reduo da oferta
de drogas, restringindo-se ao campo jurdico e/ou mdi-
co (Garcia & Leal, no prelo; Laranjeira & Romano, 2003).
Nesse perodo prevaleceram aes governamen-
tais de enfoque repressivo, que buscou controlar o trfi-
co e o consumo de substncias psicoativas, enviando
para a priso tanto traficantes como usurios. Essas in-
tervenes encontravam-se fundamentadas na denomi-
nada reduo da oferta, cujo objetivo era inibir o uso
indevido de substncias ilcitas pela restrio ao acesso
s drogas (Melman, 2001). Em 1975 o Ministrio da Jus-
tia (portaria 397 B), partindo da constatao de que
haveria um progressivo aumento do trfico e do uso de
substncias txicas, criou um grupo de trabalho para:
em articulao com o Conselho de preveno
antitxico do Ministrio da sade, proceder ao le-
vantamento pormenorizado dos problemas do con-
trole e represso do trfico de entorpecentes e dro-
gas afins, oferecendo ao final, sugestes de ordem
legislativa e de natureza outra. (Brasil, 1975a, p. 8677).
Pari passu a esse processo, o CPA includo (jun-
tamente com a Comisso Nacional de Fiscalizao de
Entorpecentes) na Cmara Tcnica de Entorpecentes e
Txicos do Conselho Nacional de Sade. Cabe destacar
que o Conselho de Preveno Antitxicos (CPA) do Mi-
nistrio da Educao e Cultura (MEC), criado em 1971
(como rgo de assessoramento do MEC), passaria trs
anos aps (em 1974) para o Ministrio da Sade (atravs
do decreto 74.083). No ano seguinte classificado pelo
Ministrio da Sade como rgo de deliberao coletiva
(Brasil, 1975b). Em depoimento CPI (em 1973), o en-
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to secretrio do CPA fala da ausncia de dados confiveis
sobre a questo do consumo de drogas no Brasil e da
ausncia de aes de orientao e informao popula-
o (Amuy, 2005). Em seu depoimento pode-se eviden-
ciar o carter dos conselhos criados durante a ditadura
militar. Com funes de assessoramento e articulao,
esse conselho caracterizava-se por ser instrumento
hipercentralizado e livre dos controles tradicionais.
O Sistema Nacional de Preveno, Fiscalizao e
Represso (vinculado ao Ministrio da Justia) foi criado
na dcada de 1970 e possua representantes de rgos
que exerciam atribuies (de preveno, fiscalizao e
represso) no mbito federal, estadual e municipal (Bra-
sil, 1976). Atravs desse Sistema surgem os Conselhos
Antidrogas, na dcada de 1980, no governo de Joo
Figueiredo (Decreto 85.110). Chamados Conselhos de
Entorpecentes (Conselho Federal CONFEN, Conse-
lhos Estaduais CONENS e Conselhos Municipais
COMENS), essas instncias contriburam para conduzir
iniciativas sobre o tema drogas no Brasil focadas no
binmio abstinncia-represso (Mesquita, 2004). Na d-
cada de 1990, no governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso, substitui-se o Sistema anterior, crian-
do-se o Sistema Nacional Antidrogas (SISNAD) e a Se-
cretaria Nacional Antidrogas (SENAD).
Como nova estrutura, a SENAD vinculada ao
ento Gabinete Militar da Presidncia da Repblica (hoje
Gabinete de Segurana Institucional). Entre os fatos que
contriburam para essa criao, podem-se apontar a pres-
so da Organizao dos Estados Americanos e a adeso
brasileira aos Princpios Diretivos de Reduo da De-
manda por Drogas. Em 1995, o Congresso Brasileiro
adotou uma nova legislao de controle dos qumicos
utilizados no refino de drogas (Organizao das Naes
Unidas [ONU], 2004). A criao da SENAD expressou
uma estratgia poltica do governo brasileiro em mostrar
comunidade internacional uma postura de combate s
drogas como prioridade de governo. Cabe destacar que a
partir da segunda metade da dcada de 1980 ser obser-
vado no Brasil o avano mais explcito da poltica neoliberal.
Entre as estratgias adotadas destacava-se a
descentralizao do governo como parte do processo de
redemocratizao aps o trmino do modelo econmico
desenvolvimentista e da ditadura militar. No entanto, no
que tange poltica sobre drogas, esse processo s ocor-
rer mais tardiamente, com a criao nas esferas estadu-
al e municipal dos Conselhos antidrogas6.
A SENAD o rgo responsvel pela coordenao e
articulao da Poltica Nacional Antidrogas PNAD (ela-
borada em 2002). Ainda em 1998, o governo extinguiu o
CONFEN e em seu lugar instituiu o Conselho Nacional
Antidrogas (CONAD), com base na Medida Provisria
1689-6 (Brasil, 1998). Alm dos aspectos de represso, a
SENAD ficou com atribuies relativas preveno, tra-
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Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas
tamento e reinsero social dos usurios de drogas, com-
petncia tambm de outras esferas governamentais (Mi-
nistrios da Sade, Educao e Assistncia Social, entre
outros). No incio de suas atividades, a SENAD chegou a
ser dirigida por um civil, buscou a mobilizao da socieda-
de para debater os rumos da poltica pblica e tentou ser
mais abrangente em sua ao, como a realizao do 1
Frum Nacional Antidrogas, realizado em Braslia em 1999
(Brasil, 1999). Esse Frum teve por objetivo abrir um ca-
nal de dilogo entre a sociedade e o governo federal, visan-
do ao estabelecimento de uma Poltica Nacional Antidrogas.
Em seu discurso de abertura, o ento presidente Fernando
Henrique Cardoso destacava o problema das drogas, a
necessidade de uma poltica brasileira de enfrentamento da
problemtica, enfatizando que a poltica deveria ter um
carter intersetorial, com centralidade para o papel da so-
ciedade. Nessa matria, ou h mobilizao na sociedade,
ou no se avana muito (Brasil, 1999, p. 8). Ao optar por
destacar a mobilizao na comunidade e no da comuni-
dade, destacava-se a emergncia de uma nova aborda-
gem: a perspectiva da participao social como reafirmadora
das aes do Estado. Conflitos de natureza poltica e
institucional inviabilizaram o estabelecimento de propostas
que, de fato, respondessem dimenso do fenmeno das
drogas em nosso pas (Mesquita, 2004).
O SISNAD orienta-se pelo princpio bsico da res-
ponsabilidade compartilhada entre Estado e Sociedade,
adotando como estratgia a cooperao mtua e a articu-
lao de esforos entre Governo, iniciativa privada e cida-
dos considerados individualmente ou em suas livres
associaes (Brasil, 2002b). Tem como um dos seus obje-
tivos a formulao da Poltica Nacional Antidrogas,
compatibilizando planos nacionais aos planos regionais,
estaduais e municipais, bem como a fiscalizao de sua
execuo (Brasil, 2000). A poltica antidrogas brasileira,
sob o ponto de vista geopoltico, alinha-se aos Estados
Unidos da Amrica. Nos Estados Unidos, lder da poltica
proibicionista, numerosos estudos encomendados pelo
governo mostraram que o custo de programas de preven-
o do uso de drogas e de tratamento de dependentes
muito mais barato (entre 20 e 10 vezes) e eficaz do que a
represso externa e interna respectivamente (Zaluar, 2004).
No entanto, a centralidade da poltica focada na
droga que deve ser combatida, mantida pelo governo FHC,
expressa-se na opo dada pela denominao da poltica
antidrogas. Tendo como bandeira de luta a droga, a
atual poltica da SENAD tira do centro de discusso a
pessoa humana. S recentemente (2004) a SENAD ini-
ciou um processo efetivo de debate da Poltica Nacional
Antidrogas, com a realizao de fruns regionais e naci-
onal, com o envolvimento da comunidade cientfica e de
segmentos da sociedade civil (Brasil, 2005). Toda essa
dinmica veio a resultar na mudana de denominao, no
governo Lula, para Poltica Pblica Sobre Drogas (PPD).
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Concomitante Poltica Pblica Sobre Drogas, o
Brasil possui a Poltica de Ateno Integral ao Usurio de
lcool e Drogas do Ministrio da Sade, com princpios
e diretrizes que apontam em direo contrria PPD.
A Poltica de Ateno Integral ao Usurio de
lcool e Drogas do Ministrio da Sade
Num cenrio marcado pelo movimento de reforma
psiquitrica, promulgao da Constituio de 1988, da
Lei orgnica da Sade, o Ministrio da Sade formula
um conjunto de proposies de enfrentamento s ques-
tes relativas aos usurios de drogas com aes nas re-
as de preveno e tratamento. A ento Diviso Nacional
de Sade Mental (DINSAM), denominado Grupo Tcni-
co de Sade Mental, elaborou em 1987 o Programa Na-
cional de Controle dos Problemas Relacionados com o
Consumo do lcool (PRONAL). O PRONAL tinha por
objetivo organizar a rede de servios de ateno aos pro-
blemas associados ao consumo do lcool, com nfase
nos cuidados primrios de sade (Brasil, 2002a). O Pro-
grama foi iniciado com a realizao de curso de treina-
mento de equipes tcnicas e, por falta de recursos, foi
interrompido logo em seguida.
Com a nova Constituio, o trfico de drogas defi-
nido como crime inafianvel, prevendo-se o confisco dos
bens de traficantes e a autorizao para expropriao de
terras empregadas no plantio ilcito. Por outro lado, torna-
se obrigao do Estado manter programas de preveno e
assistncia a usurios de drogas (Brasil, 1998). No entan-
to, historicamente os investimentos viram-se destinados
represso, em detrimento das aes de preveno.
Em 1991, foi criado pelo Ministrio da Sade o
Servio de Ateno ao Alcoolismo e Dependncia Qu-
mica, como mais um dos servios da ento Coordenao
de Sade Mental. A atuao do Servio de Ateno ao
Alcoolismo e Dependncia Qumica voltava-se para
aes de preveno, assistncia e tratamento na rea de
drogas. Visava a reduzir a demanda crescente, atravs da
mudana de percepo da populao em relao ques-
to, modificando o modelo assistencial e estabelecendo
aes de apoio e expanso da rede de servios em sade
mental, notadamente dos servios alternativos internao
psiquitrica (Brasil, 2002b). O Ministrio da Sade, por
meio da Coordenadoria de Sade Mental (CORSAM),
passa a tomar as iniciativas polticas de reforma do mo-
delo de ateno sade mental e tambm normatiza e
estimula a implantao de novos servios de Sade Men-
tal (R. C. Silva, 1995). O tratamento psiquitrico volta-se
progressivamente para o atendimento ambulatorial pre-
conizando, ainda, uma assistncia e tratamentos centrados
em equipes interdisciplinares (Vasconcelos, 2000).
Ao priorizar o atendimento ambulatorial, almejava-
se a reduo do estigma depositado sobre aquele que era

enquadrado na condio de doente. A busca por
desmistificar a loucura nos espaos gerais da Sade pos-
sibilitava uma compreenso diferente das necessidades
bsicas e intrnsecas ao ser humano, para alm dos espa-
os protegidos dos servios especializados (Harari &
Valentini, 2001). Na dcada de 1990, com a Declarao
de Caracas, a ateno psiquitrica passou a ser colocada
em estreita vinculao com a ateno primria sade: o talares, utilizando-se o conceito de territrio, a rede e a
hospital psiquitrico deixou de ser o componente central
e os servios comunitrios passaram a ser o principal
meio para se obter um atendimento preventivo, acess-
vel, descentralizado, participativo e contnuo.
A assistncia psiquitrica passou a ter um enfoque
preventivo e a ser estruturado em um referencial de orga-
nizao e planejamento de sistemas e servios de sade
(Schetman, Alves, & Silva, 1996; Vargas, Loureiro, Pin,
Macieira, & Siqueira, 1999). Ainda nessa dcada,
implementam-se as primeiras experincias municipais de
rede de cuidados em sade mental a partir do novo mode-
lo. O principal exemplo foi criao do principal laborat-
rio dos chamados Ncleos de Ateno Psicossocial
(NAPS), na cidade de Santos. Tais ncleos foram inspira-
dos na experincia de Trieste, Itlia, onde opera um servi-
o comunitrio de portas abertas 24h por dia e capaz de
atender a praticamente todo tipo de demanda de cuidado
em sade mental, incluindo uma estrutura de alguns pou-
cos leitos, com grande capacidade de substituio dos
hospitais psiquitricos convencionais (Vasconcelos, 2000).
Aps 1995, no plano federal, registra-se um verda-
deiro bloqueio s tentativas de avano da reforma atravs
de novas portarias de servios e programas e um relativo
esvaziamento do papel de liderana poltica da Coordena-
o de Sade Mental no Ministrio da Sade. Apesar dis-
so, o sucesso e a difuso crescente do Programa de Sa-
de da Famlia (PSF) e do Programa Agentes Comunitri-
os de Sade (PACS), do Ministrio da Sade,
implementando equipes bsicas de sade que trabalham
com a comunidade diretamente, recoloca a questo dos
cuidados em sade mental comunitria que podem ser
desenvolvidas nesse nvel. Um desafio nesse percurso
era (e ainda ) a construo de um sistema de referncia
e contra-referncia a servios psiquitricos mais com-
plexos, a partir de uma lgica comprometida com a
desinstitucionalizao psiquitrica (Pinheiro & Mattos,
2001; Vasconcelos, 2000). Uma das estratgias do Mi-
nistrio da Sade, como um dos marcos de consolidao
da Poltica de Sade Mental, a implementao, em larga
escala, de CAPsad (Centros de Ateno Psicossocial) para
usurios de lcool e drogas, regulamentada atravs de
portarias a partir de 2002 (Brasil, 2003).
A Poltica de ateno integral do Ministrio da Sa-
de preconiza que a ateno nesse campo deve pautar-se
por aes de preveno, de tratamento e de educao. vios extra-hospitalares de ateno aos pacientes com
Tais aes devem-se constituir na interface do Ministrio
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da Sade com outros ministrios e com a sociedade or-
ganizada, reconhecendo-se o desafio de que o consumo
dessas substncias problema de sade pblica. Como
estratgia de interveno definiu-se a Poltica de Reduo
de Danos (PRD), o estabelecimento dos CAPSad7 e as
redes assistenciais (Brasil, 2003). Almeja-se assim, a oferta
de cuidados fundamentada nos dispositivos extra-hospi-
lgica ampliada da reduo de danos. Para isso, enfatiza-
se o carter intersetorial da questo como o foco segun-
do o qual a questo deve ser encarada como problema
de sade pblica - e com o envolvimento da sociedade
no debate, formulao e acompanhamento do processo.
Com a efetivao dos CAPs, que oferecem atendi-
mento dirio e servios para a comunidade, comea a
mudar o enfoque das campanhas preventivas, eliminan-
do a associao do uso de drogas (e do lcool) delin-
qncia e marginalidade. Outro aspecto o rompimen-
to com as metas de abstinncia. Esses servios, de car-
ter substitutivo, tm por parte do Ministrio a garantia do
financiamento especfico para os Centros de Ateno
Psicossocial lcool e Drogas (CAPSad). A formulao
da Poltica de Ateno Integral aos Usurios de lcool e
Drogas (PAIUAD) reflete em seu texto a disposio da
Coordenao de Sade Mental em ser a protagonista, em
parceria com gestores locais, universidades e sociedade
civil, na construo de respostas s demandas decorren-
tes dessa rea.
A apropriao da poltica de lcool e Drogas,
referida no interior da Poltica Nacional de Sade Mental,
inegavelmente um fato marcante na gesto do governo
Lula. Fazendo uma anlise da questo, Ferreira (2005)
aponta que as coordenaes de sade mental anteriores,
inseridas em um cenrio poltico de transio, e pressio-
nadas por convenes internacionais, no reuniram for-
a poltica para tomar as rdeas da tarefa da conduo da
poltica nessa rea. A coordenao atual pde assumir
essa tarefa, que foi sendo construda em um contexto
poltico de reviso do modelo de assistncia em sade,
de fortalecimento do controle social, de respeito aos di-
reitos humanos, alm do respaldo dado pelas Confern-
cias Nacionais de Sade Mental.
Nesse contexto, a atual coordenao pde propor
ao Ministrio da Sade a nova Poltica de Ateno Inte-
gral aos Usurios de lcool e Drogas. Criou uma Por-
taria, a GM n 816/2002, que dispe sobre um programa
que prev a criao de servios especficos para essa
clientela, os CAPSad, e atrela a abertura desses servios
capacitao de Recursos Humanos. O Programa Na-
cional de Ateno Comunitria Integrada a Usurios de
lcool e Outras Drogas foi criado em 2002. Visa or-
ganizao e implantao de uma rede estratgica de ser-
esse tipo de transtorno, articulado rede de ateno
271
Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas
psicossocial. Tem como princpio aperfeioar as inter-
venes preventivas como forma de reduzir os danos
sociais e os danos sade representados pelo uso preju-
dicial de lcool e outras drogas (Brasil, 2004). Entretan-
to, a aplicao efetiva de tais propostas ainda se coloca
como um processo permeado por movimentos de resis-
tncia de toda ordem (indstria alcooleira, comerciantes,
proprietrios de clnicas e hospitais psiquitricos
conveniados ao SUS, entre outros).
As Polticas Pblicas sobre Drogas
no Governo Lula
Analisando-se as propostas do ento candidato
presidncia da Repblica Lus Incio Lula da Silva ( Pre-
sidncia da Repblica 1 mandato), observa-se que em
relao ao tema drogas a campanha eleitoral de 2002
trouxe um discurso tmido. Entre suas propostas estavam
a mudana na poltica de drogas com duas medidas, con-
sideradas simblicas por alguns autores: a mudana da
Poltica de Antidroga para Polticas Pblicas sobre Drogas
(implementada em 2005) e a proposio de sua colocao
junto ao Ministrio da Justia (no implementado), consi-
derado capaz para articular outros Ministrios e a Socieda-
de Civil para uma resposta de natureza mais ampla (Mes-
quita, 2004). A mudana na denominao, entretanto, no
discute a idia estabelecida com a incorporao da deno-
minao polticas pblicas.
Pensar a mudana a partir desse foco requer consi-
derar que o problema das drogas seja prioridade do Esta-
do, o que permite pensar a reafirmao da sua responsabi-
lidade na conduo das polticas. Estabelecer polticas p-
blicas sobre drogas considerar a formulao e execuo,
pois sem aes, sem resultados, no h garantia de sua
efetivao. exigir que o Estado implante um projeto de
governo, atravs de programas e de aes voltadas para
setores especficos envolvidos com a temtica. Entre as
expectativas de mudanas, espera-se: uma poltica que ar-
ticule uma proposta de preveno ampla, preservadora dos
direitos humanos, permanente e realista; que d ateno
aos usurios de drogas, reduzindo os danos sua sade e
sociedade (doenas como AIDS e Hepatites, overdoses,
dependncia e mortes violentas, acidentes de trnsito e de
trabalho, entre outros); que promova a insero de gran-
des setores da sociedade, proporcionando alternativas de
vida e evitando deix-los merc do trfico como forma
de subsistncia (Mesquita, 2004).
Mesquita (2007), refletindo sobre os desafios da
poltica pblica sobre drogas para o segundo governo do
presidente Lula, destaca que a SENAD aps 4 anos de
governo ainda comandada por um general e tem o es-
tranho nome de Secretaria Nacional Antidrogas8 (p. 2).
Mudar a perspectiva da SENAD seria assim, o principal
desafio do segundo mandato. Para este autor, uma das
272
razes para a no-adoo das propostas do programa de
governo na rea das drogas seria uma luta interna intensa
no governo Lula entre os favorveis mudana da polti-
ca de drogas e os contrrios implementao de qual-
quer mudana. Mesquita aponta ainda para a ausncia da
questo das drogas no programa do presidente Lula para
o segundo mandato. Em seu programa de governo 2007-
2010, a questo aparece no item Brasil sem violncia,
que trata da Segurana Pblica e prope intensificar a
represso ao crime organizado, a vigilncia das frontei-
ras para impedir o trfico de drogas e armas e combater
a lavagem de dinheiro, integrando mecanismos
investigativos, ampliando as bases de dados, reforando
a cooperao internacional (p. 22).
Entre as iniciativas em curso no ano de 2007, cabe
destacar a tramitao e aprovao da Poltica Nacional sobre
o lcool. A poltica, de carter intersetorial, prope estra-
tgias envolvendo vrios ministrios, estabelece mecanis-
mos de preveno ao uso indevido do lcool e garante o
acesso da populao a diferentes modalidades de trata-
mento. A proposta da atual poltica aponta para a necessi-
dade de estudos sistemticos sobre os padres de consu-
mo da bebida no pas e os danos associados a esse padro,
construindo indicadores9 que podero orientar o governo
atual na construo de polticas pblicas para o setor (Bra-
sil, 2007). O decreto, entretanto, no traz definies sobre
o tema mais polmico de toda a poltica (reivindicada por
diferentes organizaes no-governamentais e em pauta
na agenda poltica desde a dcada de 1980) a restrio de
horrio para propaganda de todas as bebidas alcolicas.
No caso das propagandas, a regulamentao ficar a car-
go da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA).
A proposta em tramitao na ANVISA prev que a propa-
ganda de bebidas de baixo teor alcolico entre 0,5 grau e
13 graus ser restrita no rdio e na televiso, proibindo
sua veiculao entre 8h e 20h. No caso das bebidas com
teor alcolico superior a 13 graus - usque e cachaa, por
exemplo, a propaganda ser proibida no rdio e na TV das
6h s 21h (Brasil, 2007).
A poltica possui dez diretrizes, a saber: (a) Redu-
o do consumo global e pessoal, informando e estimu-
lando o consumo seguro de bebidas alcolicas; (b) Mu-
dana no padro do uso nocivo, especialmente entre jo-
vens; (c) Proteo aos segmentos mais vulnerveis da
populao (jovens, indgenas, grvidas); (d) Reduo
drstica na associao de acidentes/mortes no trnsito
com o consumo de bebidas alcolicas; (e) Controle da
propaganda de bebidas alcolicas, especialmente da cer-
veja; (f) Garantia do acesso ao tratamento na rede pbli-
ca de sade (ateno bsica, ambulatrios e Centros de
Ateno Psicossocial e hospitais gerais); (g) Combate ao
estigma relacionado aos dependentes de lcool; (h) Apoio
ao Pacto Nacional pela Reduo de Acidentes e Violn-
cia associados ao Consumo de Bebidas Alcolicas; (i)

Implantao das aes de reduo de danos relacionadas
ao consumo de lcool: treinamento de garons, promo-
o da sade, orientaes sobre o consumo seguro de
lcool, estratgias de preveno em eventos culturais, al-
ternativas de transporte, fornecimento gratuito de gua
potvel em boates; e (j) Discusso das estratgias efica-
zes de consenso para a restrio do acesso a bebidas
alcolicas (proibio de venda em postos de gasolina na
cidade e em estradas estaduais, prximo a estabeleci-
mentos de educao; cumprimento da legislao que im-
pede a venda para menores de 18 anos, regulamentao
de horrios de funcionamento).
Para o Ministrio da Sade essa poltica demarca-
ria uma posio clara de oposio e rechao lgica
proibicionista. Prope ser uma poltica que se inscreve
na perspectiva de luta pela melhoria da qualidade de vida
da populao brasileira (Brasil, 2007). Nesse movimen-
to, resgata-se tanto a pauta do movimento pela reforma
sanitria quanto se incorporam as recomendaes do
Comit Assessor da Poltica de lcool e outras Drogas10.
Concluso
Os dados aqui analisados apontaram a dificuldade
do Estado brasileiro em adotar uma proposta de poltica
pblica menos conservadora e desvinculada dos interes-
ses internacionais, a despeito de serem registrados aes
e esforos na tentativa de superao desse trao da pol-
tica sobre drogas. Como as demais polticas pblicas, a
poltica analisada apontou a descontinuidade em funo
das mudanas decorrentes da alternncia do poder. Acom-
panhamos um dinmico quadro de demandas, alianas,
pactos e conflitos internos, no qual o Estado, aliando-se
e subordinando-se aos interesses e convenes/tratados
internacionais, colocava-se em um cenrio composto por
conflitos e interesses que resultavam na eleio ou no da
droga como via explicativa de justificao (como estrat-
gia de conteno) s expresses da questo social.
Individualizando o problema (inscrevendo-o com
contornos morais-legais ou mdico-sociais), o que se teria
a eliminar a droga. Os indivduos que usam ou abusam
de substncias psicoativas so considerados, nessa pers-
pectiva, como populaes flutuantes, no-socializadas,
cortadas de seus vnculos e que ameaam a ordem soci-
al. Essa postura marcaria assim, uma tendncia de ma-
nuteno de uma racionalidade conservadora centrada
na perspectiva norte-americana de Guerra s Drogas
(tambm conhecida como poltica da Diplomacia das
Drogas) que subsidia a poltica.
O processo de formulao e implementao da
poltica pblica sobre drogas oscilou entre aquilo que
deveria ser o mais transparente possvel, e corresponder,
da melhor forma, s necessidades dos cidados que so
Psicologia & Sociedade; 20 (2): 267-276, 2008
os beneficirios finais da poltica e aquilo que efetiva-
mente tem sido um jogo marcado por presses exter-
nas e interesses das indstrias (de um lado a indstria
blica, de outro as indstrias de bebidas alcolicas e de
produtos destinados ao refino de drogas). Muitas das
aes nesse jogo de interesses ocorrem nos bastidores,
subordinadas a consideraes polticas ou a interesses
velados. O fato que precisamos projetar um novo dese-
nho das arenas de enfrentamento ao uso indevido de dro-
gas, trazendo novas possibilidades de arranjos e solues
no processo de formulao e implementao da Poltica
Nacional de Polticas Pblicas sobre Drogas.
O processo poltico de formulao/implementao
dessa poltica atravessado por interesses, valores e ide-
ologias conflitantes. Nesse embate colocam-se diferen-
tes perspectivas tericas, diferentes projetos societrios
e variadas anlises de futuro. Por um lado, a direo dada
s polticas governamentais no Brasil caracteriza-se mais
pela preponderncia de modos de regulao de acordo
com as demandas ou convenincias dos interesses de
dirigentes polticos ou de grupos e corporaes com in-
fluncia sobre o Estado. No contexto neoliberal, o esva-
ziamento dos princpios democrticos nacionais, as
antipopulares reformas administrativas do Estado, a reti-
rada da responsabilidade estatal na resposta s seqelas
da questo social marcam o tempo presente (Montao,
2003). Esse cenrio reflete, portanto, o processo segun-
do o qual a legislao na rea vem sendo feita: em gabine-
tes de alguns poucos legisladores que arvoram para si a
condio de conhecedores ou especialistas na matria
ou, como denominados por MacRae (1996), guardies
da sade psquica da nao. Assim, convivemos com
velhos e novos dilemas e desafios.
O novo na poltica: o debate hoje mais aberto,
apresentando diferentes perspectivas na arena poltica,
estabelecendo enfrentamentos (situao impossvel at a
metade da dcada de 1980) que resultam em alguns avan-
os (fim da lei 6368, por exemplo), mas contraditoria-
mente tambm alguns retrocessos (a lei 11.343 traz a
proposta de despenalizao do consumo de drogas no
captulo especfico de configurao das penas para tal
ato). A redemocratizao vivida no Brasil em fins da d-
cada de 1980 aponta para as transformaes de toda or-
dem ocorridas nas relaes entre Estado e sociedade no
pas, sob a influncia de fatores internos e externos.
Outro aspecto a ser destacado aqui a luta
concorrencial entre setores dentro do governo sobre a
quem compete a rea de drogas (Gabinete de Segurana
Institucional ou Ministrio da Sade). Apropriando-nos
de reflexo de P. L. B. Silva e Melo (2000), podemos
afirmar que a anlise emprica da poltica sobre drogas
revela que os formuladores de poltica trabalham com
fenmenos complexos e com limitaes quanto ao co-
nhecimento disponvel sobre esses fenmenos. No caso
273
Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas
da Poltica Nacional de Droga, posteriormente Antidroga
e agora Poltica Pblica Sobre Droga, a questo diz res-
peito aos diferentes matizes tericos que incidem no de-
bate e que se inscrevem no processo tanto de formula-
o quanto de sua posterior implementao. Os que for-
mulam a poltica expressam preferncias de um dado
grupo (e se confrontam com preferncias contrrias).
Por outro lado, o controle social hoje possvel de
ser desenvolvido pelos Conselhos Antidrogas (nos trs
nveis de poder) inscreve a participao da sociedade
civil organizada na arbitragem dos interesses em jogo e
acompanhamento das decises segundo critrios pac-
tuados. Cria-se uma nova perspectiva na qual, ao se
democratizarem decises, configura-se a presena de
sujeitos que se contrapem, que tm fora e presena
para pressionar e ter protagonismo. Ainda assim, con-
cordando com Emir Sader sobre o fato de que no Bra-
sil tudo muda para tudo continuar igual, olhamos para
trs e identificamos que as estratgias hoje adotadas
pelos conselhos antidrogas se revestem das mesmas
caractersticas adotadas pelos antigos conselhos de en-
torpecentes.
O velho: o foco permanece oscilando entre a nfa-
se na segurana pblica que reafirma a guerra s dro-
gas e a nfase na sade pblica (centrada nos danos
individuais e coletivos) em um contexto latino-america-
no de reduo do papel do Estado funo de mero
facilitador na esfera da proviso em detrimento de sua
legtima prerrogativa de garantia de direitos, valores e
atividades societrios (Mishra, 1995), que se constituiu
numa generalizao da privatizao das polticas sociais
pblicas.
Observa-se no interior do governo Lula um
enfrentamento entre duas perspectivas: a Poltica Pblica
Sobre Drogas (defendida e implementada pela SENAD)
e a Poltica de Ateno Integral aos Usurios de lcool e
Drogas (defendida e implementada pelo Ministrio da Sa-
de). Esse enfrentamento vem produzindo novas possibi-
lidades, tais como o funcionamento de uma Cmara Es-
pecial de Polticas Pblicas do lcool, coordenada pelo
Ministrio da Sade dentro do Conselho Nacional
Antidrogas11.
Concluindo, vive-se hoje um processo de discus-
so e reviso da atual poltica na esfera das drogas que
poder culminar com avanos ou retrocessos, depen-
dendo das foras polticas e da transformao da atual
agenda em polticas implementadas. Defendemos uma
poltica que articule uma proposta de preveno ampla,
preservadora dos direitos humanos, permanente e realis-
ta; que d ateno aos usurios de drogas reduzindo os
danos sua sade e sociedade, que promova a insero
de grandes setores da sociedade de forma a proporcio-
nar alternativas de vida e a evitar deix-los merc do
trfico como forma de subsistncia.
274
Notas
1. Agradecimentos: Fundao de Apoio Cincia e Tecnologia
do Esprito Santo (FAPES) e ao Conselho Nacional de Desen-
volvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
2. Conflito de interesses: Nenhuma das trs pesquisadoras pos-
sui vnculo ou recebeu apoio financeiro da Secretaria Nacional
Antidrogas ou do Ministrio da Sade para o desenvolvimento
da presente pesquisa.
3. O conceito de droga polissmico. Seus significados abrangem
tudo o que se ingere e que no constitui alimento, embora
alguns alimentos tambm possam ser designados como drogas
tais como: bebidas alcolicas, tabaco, pio, assim como inme-
ras outras plantas e remdios (Carneiro, 2006). Neste artigo
nos referimos s substncias psicoativas que, sob o ponto de
vista, legal so enquadradas como lcitas e ilcitas.
4. Esse termo surgiu quando o dinheiro do comrcio ilcito era
empregado na compra de lavanderias, com o intuito de disfar-
ar sua origem (Arbex Jr. & Tognolli, 2004).
5. Em outubro de 1971 entrou em vigor a lei 5726 que, mesmo
crivada de crticas por dispensar o mesmo tratamento penal a
usurios e traficantes, vigorou at 1976.
6. Em estudo realizado por Leal e Garcia (2005) identificou-se
que 10% dos municpios brasileiros contavam com Conselhos
Antidrogas (sendo que muitos foram criados, mas no implan-
tados). Os conselhos estaduais foram criados a partir de 1981,
aparecendo alguns desses registrados nas pautas do Conselho
Federal de Entorpecentes entre os anos de 1981 em diante.
7. Os CAPS tm sido criticados por alguns especialistas e pes-
quisadores na rea, no havendo consenso quanto a sua
efetividade. O MS defende o modelo de CAPs e a necessidade
de pesquisa de avaliao desses servios.
8. O candidato Lula em seu programa de governo para o 1 man-
dato priorizava a adoo de uma poltica pblica humanitria e
pragmtica, mudando o nome da Secretaria para Secretaria
Nacional de Polticas Pblicas sobre drogas e seria dirigida
preferencialmente por um civil (Mesquita, 2007).
9. Primeiro Levantamento Nacional sobre os padres de consu-
mo de lcool na populao brasileira foi conduzido pela Uni-
versidade Federal de So Paulo (UNIFESP) e divulgado em
2007.
10. Comit institudo atravs de portaria ministerial n 429 (de
2005) do Ministrio da Sade composto por membros que
representam os segmentos do poder pblico, da comunidade
cientfica e da sociedade, oriundos de instituies pblicas e
privadas envolvidas com atividades de promoo da sade,
preveno e tratamento do uso de lcool e outras drogas, bem
como aqueles envolvidos com o tema reduo de danos.
11. Tem por objetivo promover estudos e elaborar propostas tc-
nico/polticos sobre temas especficos na rea.
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Maria Lcia Teixeira Garcia possui graduao em

Servio Social pela Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES), graduao em Histria e mestrado em
Psicologia pela mesma universidade e doutorado em
Psicologia Social pela Universidade de So Paulo (USP).
Atualmente professora adjunta III da UFES. Endereo
para correspondncia: Universidade Federal do Esprito
Santo, Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas,
Departamento de Servio Social, Av. Fernando Ferrari,
s/n, Goiabeiras, Vitoria, ES, 29000-000. Tel.: (27) 3335
2587; Fax: (27) 3335 2587.
lucia.garcia@cnpq.br

Fabola Xavier Leal assistente social,

mestre em Poltica Social pela UFES.
fabiolaxl@yahoo.com.br

Cassiane Cominoti Abreu mestranda em Poltica

Social pela UFES.
cassiufes@yahoo.com.br

A Poltica Antidrogas Brasileira: Velhos Dilemas

Maria Lcia Teixeira Garcia, Fabola Xavier Leal e Cassiane
Cominoti Abreu
Recebido: 10/10/2007
1 reviso: 23/01/2008
2 reviso: 29/03/2008
Aceite final: 19/04/2008

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