UNIDAD IV:

DINMICA DEL PRESUPUESTO:

1) PREPARACIN DEL PRESUPUESTO. Sistemas. Organizacin del sistema

presupuestario en nuestro pas. Formulacin del presupuesto. Rgimen legal.

a) Sistemas
b) Organizacin del Sistema presupuestario en nuestro pas
c) Formulacin del Presupuesto. Rgimen Legal

2) SANCIN DEL PRESUPUESTO. Normas constitucionales y legales.

a) Sancin. Normas Constitucionales

b) Normas Legales

3) EJECUCIN DEL PRESUPUESTO. Ejecucin en materia de gastos y de recursos.

Mecanismos fijados por la Ley de Administracin financiera (Ley N 24.156).

a) Ejecucin del Presupuesto en materia de Gastos

b) Ejecucin del Presupuesto en materia de recursos
c) Mecanismos fijados por la Ley de Administracin Financiera (Ley 24.156)

4) CONTROL DEL PRESUPUESTO. Sistemas. El control del presupuesto en nuestro

pas. Funciones de la Sindicatura General y Auditoria General de la Nacin.
Rgimen legal.

a) Control Presupuestario. Sistemas

b) El control del Presupuesto en nuestro pas
c) Funciones de la Sindicatura General de la Nacin. Rgimen Legal
d) Funciones de la Auditoria General de la Nacin. Rgimen Legal

5) CIERRE DEL EJERCICIO. Sistemas. Disposiciones de la Ley N 24.156.

a) Cierre del Ejercicio. Sistemas

b) Disposiciones de la Ley 24.156

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 1) DINMICA DEL PRESUPUESTO
. PREPARACION DEL PRESUPUESTO

La preparacin del presupuesto es una tarea eminentemente tcnica que consta

bsicamente de dos etapas:
A) Determinacin de la estructura formal del presupuesto: consiste en dividir el
presupuesto en secciones, anexos, tems, incisos, partidas principales y parciales, etc., de
modo de presentar correctamente los cuadros de ingresos y egresos y poder clasificar los
gastos y recursos en base a diferentes criterios.
B) Clculo de los gastos y recursos pblicos: consiste en calcular los crditos o
autorizaciones presupuestarias para gastar y cul ser el probable rendimiento que tendrn
todas las fuentes de recursos del estado.

La tcnica presupuestaria ha establecido y se sirve de ciertos principios para realizar el

clculo de las previsiones presupuestarias en cuanto a gastos y recursos: mtodos de
valuacin directa, indirecta, promedio de las variaciones de los ltimos aos, etc.

a)
a) SISTEMAS

Organismos tcnicos, Sistema adoptado en Estados Unidos.

El estudio racional del rgimen presupuestario comenz en 1911 con la designacin por el
presidente Taft, de la Comisin of Economa and Eficiencia, cuyas recomendaciones
sirvieron de base a la primera ley orgnica sobre la materia. En efecto, el Budget and
Accounting Act de 1.921 se inspir en ellas y entre otras innovaciones cre la "Oficina del
Presupuesto" (Bureau of the Budget), que luego de las conclusiones de la Comisin Hoover
(1949), se trasform en una entidad autrquica, dependiente directamente del presidente de
los Estados Unidos. Constituyndose en la actualidad en un organismo tcnico de excep-
cional importancia, que tiene a su cargo el estudio permanente de las necesidades
presupuestarias de la Nacin y la formulacin del plan anual de gastos y recursos.

b) Organizacin del Sistema presupuestario en nuestro pas

ORGANIZACION

En la Repblica Argentina, la responsabilidad de la preparacin presupuestaria recae

slo sobre el presidente como jefe del poder ejecutivo (Art. 12, ley de contabilidad).

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 El rgano especfico de preparacin es el Ministerio de Economa. En este Ministerio se
centralizan las estimaciones y clculos de las diversas dependencias estatales. Con estos
elementos, se elabora el proyecto que es sometido a la consideracin del presidente de la
Nacin.

Dentro del rgimen de la ley 24.156, sigue siendo el Poder Ejecutivo el rgano encargado
de formular el proyecto de ley anual de presupuesto (Art. 24), el cual es realizado por la
Oficina Nacional de Presupuesto sobre la base de los anteproyectos preparados por las
jurisdicciones y organismos descentralizados (Arts. 17 y 25). Este proyecto debe ser
enviado a la Cmara de Diputados de la Nacin antes del 15 de setiembre del ao anterior
para el que regir (Art. 26).

Sin embargo, la reforma constitucional de 1994 en el Art. 100 inc. 6, estableci que es el
Jefe de Gabinete quien enva al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional,
previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobacin del Poder Ejecutivo.
Tambin le adjudic la funcin de hacer recaudar las rentas de la Nacin y de ejecutar la
ley de presupuesto nacional (Art. 100. inc. 7), quedando para el presidente de la Nacin, a
tenor del Art. 99 inc. 10, la supervisin del ejercicio de la mencionada facultad del jefe de
Gabinete.

En otros pases la funcin preparatoria es confiada al presidente por disposicin

constitucional; en tanto que en los de rgimen parlamentario corresponde al gabinete y por
delegacin al ministro de Finanzas. Que adquiere preponderancia decisiva en esa tarea.

SECCIN II Organizacin del sistema. Ley 24156

ARTCULO 16 a 18 y DECRETO N 1344/2007

c) Formulacin del Presupuesto. Rgimen Legal.

ARTCULO 24 a 26 y DECRETO N 1344/2007

2) a) Sancin. Normas Constitucionales
b) Normas Legales (Ley 24156)

La doctrina prevaleciente y la prctica resultan en favor de que la iniciativa corresponde

a la Cmara de Diputados.
Si bien la Constitucin no toma disposicin al respecto, el punto est resuelto por la ley
de administracin financiera 24.156, que en el Art. 26 dispone que la presentacin del
proyecto de ley de presupuesto general se hace a la Cmara de Diputados de la Nacin.
El Ejecutivo debe enviar el presupuesto al Congreso, antes del 15 de setiembre de cada
ao; en caso de que no lo hiciera; El anterior rgimen del decreto-ley 23.354/56, prevea en
su Art. 12 que si la Cmara de Diputados no recibiera el proyecto en la poca indicada,
"iniciar la consideracin del asunto tomando como anteproyecto el presupuesto en vigor";
redaccin que autoriza la interpretacin de ser norma imperativa, y no facultativa, para que
la, comisin del Ejecutivo no resulte en detrimento de las facultades del Poder Legislativo,
ni dificulte la organizacin financiera del pas.

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 La ley 24.156 no ha previsto tal situacin. El problema debe ser abordado desde dos
puntos de vista. Desde una perspectiva constitucional y puramente normativa, tal ausencia
de previsin en el rgimen legal no impide de ninguna manera que el Congreso realice el
tratamiento de la ley de presupuestos, por cualquiera de las Cmaras, pues la ley as
emanada resulta ser una norma de igual jerarqua a la ley 24.156. Pero desde una
perspectiva funcional y realista, es la Administracin el rgano que tiene la mayor
informacin y detalle sobre los temas presupuestarios, contables y administrativos, por lo
cual su facultad legislativa se ver en los hechos, seriamente dificultada".
Existen dos sistemas en cuanto al procedimiento de consideracin del presupuesto: a) el
observado por la mayora de los pases, en virtud del cual el Poder Legislativo puede
modificar el proyecto del Ejecutivo; b) el sistema de Gran Bretaa, que slo autoriza la
aceptacin o rechazo en bloque, de la propuesta del gabinete.
En nuestro pas el proyecto sufre el mismo tratamiento que las leyes en general, esto es,
se gira a la comisin correspondiente y el despacho o informe que sta produce es
considerado por la Cmara en conjunto; repitindose el procedimiento en el otro cuerpo
deliberativo.
La iniciativa parlamentaria en materia presupuestaria no reconoce limitaciones en
Argentina, de modo que el proyecto del Ejecutivo puede ser objeto de modificaciones de
cualquier naturaleza, pero como consecuencia del carcter permanente de las leyes sobre
recursos, la discusin anual del presupuesto slo versa sobre erogaciones.
La ley de administracin financiera contiene dos disposiciones de importancia, que
tienden a prevenir abusos del pasado.
La primera establece que "todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos
en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo nacional, deber contar con el
financiamiento respectivo" (Art. 28), que complementa lo dispuesto ms adelante (Art. 38)
en el sentido de que "toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general
deber especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento", y es similar
a la adoptada por constituciones extranjeras y de las provincias.
La segunda prescribe que "no podrn contener normas de carcter permanente, no
podrn reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros
ingresos" (Art.20),
A pesar de tales excesos, que son innegables, nuestro sistema es preferible al de
concentracin de poderes en el Ejecutivo, tan propenso al discrecionalismo y proclive a la
dictadura, como lo ensea la experiencia; nicamente es necesario buscar los remedios para
que el parlamento recupere su poder y de este modo proteger a la democracia. Para ello es
menester trasformar la actividad financiera del Poder Legislativo para adaptarlo a las
nuevas exigencias, la accin debe orientarse en tres aspectos: 1) colaboracin estrecha del
parlamento en la planificacin econmica; 2) coordinacin de las previsiones financieras;
3) refuerzo del control presupuestario a posteriori.

PROMULGACION Y VETO
El presupuesto adoptado por el Congreso pasa, como todas las leyes, al Poder Ejecutivo
para su aprobacin y promulgacin (Art. 78, C. N., o mediante el procedimiento abreviado
del Art.79). Si el P.E. no observa la sancin dentro del trmino de diez das tiles, se la
considera aprobada y adquiere fuerza obligatoria (Art. 80).
Este tiene el derecho de veto, facultad de desechar "en todo o en parte" el proyecto
sancionado, devolvindolo con sus objeciones a la Cmara de origen para nueva
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consideracin (Art.93), pero se han suscitado dudas acerca de la legalidad del veto parcial
del presupuesto.
El Art. 83 permite el veto total o el veto parcial de cualquier ley, sin que nada autorice
una excepcin con el presupuesto; y si se pretendiera argumentar con el antecedente
norteamericano, la situacin no es anloga institucionalmente.

FALTA DE SANCIN DEL PRESUPUESTO

Si al tiempo de iniciarse el ejercicio no se hubiere aprobado el presupuesto "regir el que
estuvo en vigencia el ao anterior, con los consiguientes ajustes que deber introducir el
Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la Administracin central y de los
organismos descentralizados", en funcin de lo establecido en el Art. 27 de la ley 24.156.
Esta solucin, denominada "reconduccin del presupuesto", se presenta ms respetuosa
de la soberana popular representada por el Congreso, que el sistema de la vieja ley 12.961,
cuyo Art. 16 autorizaba decretos provisionales del Poder Ejecutivo sobre la base del
proyecto remitido al parlamento.
ARTICULO 27 a 29 y DECRETO N 1344/2007

En sentido amplio, esta etapa consiste en operaciones o actos reglamentados que tienen
por objeto recaudar los distintos recursos pblicos y realizar las erogaciones o inversiones
previstas.
Conforme a ello comprenda dos tipos de operaciones: las relacionadas con la
recaudacin de los recursos y las vinculadas con la realizacin de los gastos. En la prctica
financiera se efectan slo las operaciones relativas a los gastos.

a) EN MATERIA DE GASTOS.

Segn la ley 24.156 las etapas de la ejecucin son las siguientes:

ORDEN DE DISPOSICION DE FONDOS. Una vez en vigencia legal el presupuesto, el
P.E. debe dictar una orden de disposicin de fondos para cada jurisdiccin, hasta el importe
de los crditos otorgados en favor de los respectivos directores generales de administracin
o funcionarios.
Este sistema es conveniente, pues evita el burocrtico trmite anterior, donde cada
entrega de fondos a acreedores del Estado o agentes de la Administracin, requera orden
escrita del presidente de la nacin.
COMPROMISO. Una vez puestos los fondos a disposicin de los jefes de servicios
administrativos, stos se hallan en condiciones de llevar a cabo erogaciones previstas en el
presupuesto, pero antes ste debe comprometerse. Es el acto administrativo interno por el
cual se afecta el gasto al crdito pertinente autorizado por el presupuesto, a fin de que no
pueda autorizarse para objetivos distintos de los previstos. La doctrina habla de
autolimitacin o de autoembargo, ya que una vez comprometido el gasto, estos quedan
imputados a l, con prohibicin de darles otro destino. Tiene gran importancia en los
presupuestos de competencia, ya que basta con que los gastos estn en esta etapa para que
sean imputados al ejercicio en que el compromiso se produce, con prescindencia de la fecha
de su materializacin.
DEVENGAMIENTO. El Art. 31 de la ley 24.156 y su reglamentacin introducen el
concepto del gasto devengado. Implica la liquidacin del gasto y la simultnea emisin de
la respectiva orden de pago, que debe efectivizarse dentro de los tres das hbiles del
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cumplimiento de la recepcin de conformidad con los bienes o servicios contratados, o con
los requisitos administrativos dispuestos para los gastos sin contraprestacin. Asimismo,
implica la afectacin definitiva de los crditos presupuestarios correspondientes.
PAGO. La ley 24.156 no hace una separacin tajante entre las etapas de devengamiento y
las de pago. De all que el Art. 35 y especialmente su reglamentacin (decr. 2666/92),
establecen las caractersticas de la orden de pago y la competencia para librarla.
Como dice Giuliani Fonrouge, el pago no es nicamente la operacin material de
entrega de dinero, sino tambin una operacin jurdica, ya que el tesoro no es ejecutor ciego
de la orden de pago, sino un controlador de la regularidad jurdica del libramiento.

b) Ejecucin del Presupuesto en materia de recursos

La diversidad de recursos del Estado y de organismos recaudadores, as como tambin

del rgimen de percepcin de aquellos explica que los procedimientos de ejecucin
presupuestaria no ofrezcan uniformidad. La principal fuente de ingresos corresponde a los
tributos pblicos. Pero son de carcter vario (impuestos, tasas, contribuciones especiales)
de manera que aun dentro de esta categora existen regmenes diferentes; los principales
son recaudados por la Direccin General Impositiva, Administracin Nacional de Aduanas,
por reparticiones estatales, etc. Aparte de esto existen ingresos de orden dominical, de tipo
emprstito, correspondientes a actividades desarrolladas por el Estado, con numerosas
modalidades y tipos.
La funcin de centralizar la recaudacin de los recursos de la administracin central y
distribuirlos en las tesoreras jurisdiccionales para que stas efecten los pagos de las
obligaciones generadas corresponde a la Tesorera General de la Nacin (Art. 74, inc. c, de
la ley 24.156). Los fondos que administren las jurisdicciones y entidades de la
Administracin pblica nacional debern ser depositados en cuentas del servicio bancario a
la orden conjunta del jefe del servicio administrativo y de tesorero o funcionario que lo
suplante o haga sus veces (Art.78).
El Art.40 prev el supuesto de las sumas a recaudar que no pudieran hacerse efectivas,
por resultar incobrables. La declaracin de incobrabilidad no implica la extincin de los
derechos del Estado (sujetos a la regla de prescripcin que corresponda), ni de la
responsabilidad en que pudiera incurrir el funcionario o empleado recaudador o cobrador, si
la situacin le pudiera ser imputable.

4) CONTROL DEL PRESUPUESTO

a) FINALIDADES Y FORMAS DEL CONTROL

El control de la ejecucin del presupuesto tiene una finalidad tcnico-legal vinculada

con la regularidad de los actos de gestin y el adecuado manejo de los fondos pblicos;
adems, persigue un objetivo ms amplio, de tipo poltico la apreciacin de la orientacin
general del gobierno del Estado, costo y eficiencia de los organismos oficiales y adecuacin
de la actividad desarrollada a los planes de accin econmico-social. Esto explica que la
doctrina establezca una distincin conceptual entre el aspecto puramente contable
(accountability function) y el aspecto directivo (management function) que estn implcitos
en el control del presupuesto.

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 Desde el punto de vista terico, es posible apreciar la funcin controladora en distintos
perfiles y clasificarla de este modo: 1) segn las personas afectadas, en control de los
ejecutores administrativos y de los funcionarios contables; 2) en cuanto a los hechos
realizados, en control de recursos y de erogaciones; 3) considerando la oportunidad en que
se ejerce la fiscalizacin, en control preventivo tambin llamado a priori o preaudit, que
tiene lugar antes o durante la operacin de ejecucin y control definitivo o a posteriori o
postaudit; 4) segn la naturaleza de los rganos intervinientes, en control administrativo,
jurisdiccional y poltico.
SISTEMAS DE CONTROL. - Existen dos sistemas principales aplicados por los distintos
pases: el legislativo o tipo ingls y el jurisdiccional o tipo francs. Otros autores agregan
un tercer sistema denominado tipo poltico o poltico-partidario, que corresponda al
sistema de la ex Unin Sovitica, en el cual el examen de cuentas y control general de
ejecucin del presupuesto est a cargo del partido comunista.
a) Sistema legislativo o tipo ingls. En Gran Bretaa el control es realizado directamente
por el parlamento, al menos en principio, ya que la complejidad de la tarea ha obligado en
la prctica a confiar en otros organismos. La funcin tcnica es ejercida sustancialmente
por el Departament of Exchequer and Audit, que obtuvo su estructura actual en tiempos de
Gladstone es independiente de la Tesorera aunque acta en relacin con ella, y lo dirige el
Controller and Auditor General, nombrado por la Corona pero considerado "officer" de la
Cmara de los Comunes y tiene la misma condicin que los jueces. Sus funciones son pura-
mente de vigilancia, informacin, averiguacin, sin tener relacin con la contabilidad
general.
Por otra parte, el control parlamentario propiamente dicho, imposible de realizar por la
Cmara constituida en Comisin, como es prctica en cuestiones financieras, ha derivado
en la creacin de comisiones especiales, siendo la ms antigua e importante el Public
Accounts Committee (que tambin es de la poca de Gladstone), compuesto por quince
miembros elegidos entre los distintos partidos representados en los Comunes y cuya
presidencia es confiada a un miembro de la oposicin.
La tcnica britnica es muy particular, aplicndose al sistema llamado test audit, que
consiste en seleccionar determinadas actividades o reparticiones para una fiscalizacin
intensiva, prescindiendo de otras, e inspeccionarlas en forma intempestiva, de manera que
las obligue a una permanente regularidad.
El sistema de los Estados Unidos es de inspiracin britnica pero con variantes. El
Budget and Accouuting Act of l921 estableci la estructura actual del rgimen de control,
creando una entidad independiente del Poder Ejecutivo pero con ciertas funciones y
responsabilidades de carcter administrativo (como el rgimen de contabilidad) y otras de
fiscalizacin a posteriori con responsabilidad directa ante el Congreso.
A su frente se halla el Comptroller Genneral, nombrado por el presidente con acuerdo
del Senado por el trmino de quince aos, no reelegible, y que slo puede ser removido por
causas graves. Por otra parte. Cuando este ltimo sancion su rgimen propio, el
Legislative Reorganization Act of 1946, dej sentado que pertenecen al Poder Legislativo y
ampli sus facultades de fiscalizacin sobre las dependencias administrativas y
corporaciones estatales; finalmente se estableci un rgimen de cooperacin entre el
Congreso, Comptroller-. La Tesorera y la Oficina del Censo, que atribuye caractersticas
singulares al sistema.

b) El control del Presupuesto en nuestro pas

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 El sistema instaurado tanto por la ley 24.156, como por el Art. 85 de la Constitucin
nacional reformada en 1994, se asimila a este tipo de sistemas de control, diferenciado del
tipo que veremos a continuacin.
Sistema jurisdiccional o tipo francs. El sistema francs est estructurado sobre la base
de una Corte de Cuentas (o Cmara de Cuentas), tribunal independiente de gran prestigio,
con funciones de carcter jurisdiccional, pero esto no significa inexistencia de un control
interno de los rganos administrativos y de otro realizado por el parlamento.
La Corte de Cuentas fue creada por Napolen I en 1807 y est integrada por
funcionarios inamovibles, con categora de magistrados, poseyendo una estructura similar
en cierto modo al Consejo de Estado. La principal funcin de la Corte reviste carcter
jurisdiccional y se ejerce nicamente sobre los contables, no con respecto a los
administradores, pero tambin desarrolla una actividad controladora de orden
administrativo no jurisdiccional. Las decisiones jurisdiccionales de la Corte son
susceptibles de un recurso de revisin ante el propio tribunal y de otro de casacin ante el
Consejo de Estado.
La reforma de las instituciones presupuestarias, realizada en Francia en 1956 ha
acentuado la evolucin en todos los pases -inclusive anglosajones- hacia una disminucin
del control parlamentario reteniendo la facultad de adoptar decisiones en cuestiones
sustanciales, de principios, y el control supremo de la accin gubernativa.

El control en la Argentina
CONSIDERACIONES PRELIMINARES. - El anterior rgimen de contabilidad
pblica instituido por el decreto-ley 23.354/56, especialmente al crear el Tribunal de
Cuentas de la Nacin, estableci la separacin entre el control interno y el control externo
de la actividad presupuestaria. Las provincias se dan sus propias instituciones y pueden
organizar libremente el control, por lo cual ste asume variedad de formas.
En atencin a la naturaleza de los rganos que lo ejercen y siguiendo a la doctrina
francesa, tradicionalmente se distingue el control en administrativo, jurisdiccional y
parlamentario: el primero a cargo de la administracin; el segundo, de un tribunal; el
ltimo, del parlamento. Sin embargo, esta clasificacin ya no es rigurosamente exacta en
Francia y menos entre nosotros.
Por la naturaleza de la tarea confiada por el decreto-ley 23.354/56 al Tribunal de Cuentas
-administrativa y jurisdiccional-, al carecer de status constitucional, quedaba en situacin
anmala: aunque constitucionalmente perteneca a la rbita de la administracin, gozaba de
absoluta independencia funcional y era controlado por el Congreso, no por el Ejecutivo.
No siempre esta independencia se mantuvo, llegando incluso a situaciones donde los
miembros del Tribunal de Cuentas fueron removidos por el presidente de la Nacin.
Actualmente fue instituido por la ley 24.156, el sistema de control interno del Poder
Ejecutivo nacional estuviera a cargo de un nuevo rgano, la Sindicatura General de la
Nacin (Art. 96), y el control externo del sector pblico nacional a cargo de la Auditora
General de la Nacin (Art. 116). Respecto de este ltimo rgano, se produjo una particular
situacin jurdica, pues su creacin legal fue luego retomada por la reforma constitucional,
la cual introdujo un captulo nuevo (el sexto), dentro de la seccin primera (referida al
Poder Legislativo), dentro de ttulo primero (gobierno federal), de la segunda parte
(autoridades de la Nacin) de la Constitucin nacional.

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 Esta introduccin posterior conlleva algunas modificaciones al texto de la ley, y de su
decreto de promulgacin que introdujo observaciones parciales (veto parcial) asimismo en
cuestiones referentes a la Auditora General de la Nacin que, con independencia de lo que
disponga el texto legal, deben reputarse actualmente vigentes y operativas en plenitud.

c) Funciones de la Sindicatura General de la Nacin. Rgimen Legal

En el sistema anterior el registro de las operaciones econmico-financieras mediante una

contabilidad central y el control realizado en la propia administracin, el control interno,
estaban a cargo de la Contadura General de la Nacin, reparticin que otrora haba
concentrado todas las funciones de fiscalizacin y que fue trasformada en un organismo de
poderes limitados, subordinado jerrquicamente al secretario de Hacienda, del cual
dependa directamente.
Estaba integrado por el contador general, el subcontador general y un cuerpo de
contadores y empleados auxiliares que actuaban en las oficinas centrales y tambin en cada
una de las reparticiones estatales, en las cuales los contadores dependan de los jefes de los
respectivos servicios administrativos, actuando como agentes de coordinacin con la
Contadura General (arts. 72 y 77, ley contab., regl. por decreto 5506/58).
Si bien las principales funciones controladoras correspondan al Tribunal de Cuentas, la
Contadura tambin actuaba en la faz preventiva y durante la ejecucin del presupuesto, ya
que deba cuidar que las "rdenes de disposicin" y los "libramientos" hubieran sido
intervenidos por dicho tribunal, habindole estado prohibido darles curso en caso de
incumplimiento de dicho requisito.
Por otra parte, cuando intervena en actos administrativos "presuntivamente violatorios
de disposiciones legales o reglamentarias", deba suspender su trmite y ejecucin hasta
que se pronunciara el Tribunal de Cuentas (Art. 75, modif. por decr.-ley 3453/58).
Adems de las funciones contable y de control interno mencionadas, el Art.73 del
decreto-ley 23.354/56 enumeraba otras, entre las cuales se destacaba la preparacin de la
cuenta general del ejercicio, cuyo contenido estaba especificado en el Art. 37, y que deba
enviar al Tribunal de Cuentas antes del 31 de mayo del ao siguiente a la clausura del
ejercicio financiero (Art. 38, prrafo segundo).
En el rgimen actualmente vigente, la ley 24.156 ha puesto en cabeza de la Contadura
General de la Nacin la tarea de ser el rgano rector del sistema de contabilidad
gubernamental (arts. 85 a 95 de la ley), rgano integrado por un contador general y un
subcontador general. De entre todas sus tareas, la que es institucionalmente ms relevante,
aparece en el inc. b del Art. 91; preparar anualmente la cuenta de inversin contemplada en
el Art. 67, inc. 7 (actualmente Art. 75, inc. 8 tras la reforma de 1994) de la Constitucin
nacional y presentarla al Congreso nacional. El Art.95 establece que la cuenta de inversin
debe presentarse antes del 30 de junio del ao siguiente al que el documento corresponda.
Por su parte, el control interno del Poder Ejecutivo nacional ha quedado en manos de la
Sindicatura General de la Nacin, rgano instituido por la ley 24.156, con antecedentes en
la ya mencionada Sindicatura General de Empresas Pblicas (ver punto 124, in fine, y el
decreto 253/93). Se trata de una entidad con personera jurdica propia, y autarqua
administrativa y financiera, dependiente del presidente de la Nacin (arc.97), cuya
competencia es el control interno de las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo
nacional y los organismos descentralizados, y asimismo las empresas y sociedades del
Estado, sus mtodos y procedimientos de trabajo (Art. 98).
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 El Art. 100 de la ley 24.156 establece que en cada jurisdiccin y entidad sometida a
control se crear una unidad de auditora interna, las que dependern, jerrquicamente, de la
autoridad de cada organismo, y debern actuar coordinadamente en los aspectos tcnicos
con la Sindicatura General. El concepto de auditora interna aparece definido por el Art.
102 de la ley, como un servicio a toda la organizacin, consistente en un examen posterior
de las actividades financieras y administrativas de las entidades abarcadas por el control,
realizado por las unidades de auditora interna.
Un principio importante contiene la parte final del Art. 102 de la ley, en cuanto establece
que "las funciones y actividades de los auditores internos debern mantenerse desligadas de
las operaciones sujetas a su examen". Si bien es un principio lgico, en cuanto a la
separacin entre la tarea controlante y la tarea controlada, no siempre se ha respetado tan
elemental norma. Es por ello observable que el decreto 971/93, que crea el cargo de auditor
interno en cada jurisdiccin y entidad de la Administracin Pblica Nacional, en su Art. 5
establezca que el auditor interno "no gozar de estabilidad en el cargo y podr ser removido
por resolucin de la autoridad mxima de la jurisdiccin o entidad".
Entre las funciones de la Sindicatura General de la Nacin (Art. 104 de la ley) est la de
vigilar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la Contadura General de la
Nacin; facilitar el desarrollo de las actividades de la Auditora General de la Nacin;
comprobar que los organismos controlados pongan en prctica las observaciones y
recomendaciones efectuadas por las unidades de auditora interna y acordadas por los
responsables; poner en conocimiento del presidente de la Nacin los actos que hubiesen
acarreado o estime puedan acarrear significativos perjuicios al patrimonio pblico; etc.
Como deberes, el Art. 107 establece el de informar: a) al presidente de la Nacin sobre
la gestin financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro del mbito de su
competencia; b) a la Auditora General de la Nacin, sobre la gestin cumplida por los
entes bajo la fiscalizacin de la Sindicatura; c) a la opinin pblica en forma peridica.

d) Funciones de la Auditoria General de la Nacin. Rgimen Legal

El rgimen de control externo de la Administracin pblica ha sido sustancialmente

modificado tras la sancin de la ley 24.156 primero, y de la reforma constitucional de 1994
despus.
La ley 24.156 cre la Auditora General de la Nacin, como ente encargado de llevar a
cabo el control del sector pblico nacional, dependiente del Congreso nacional, con
personera jurdica propia, independencia funcional, y con independencia financiera (Art. 1
16). Pero los caracteres con que fue legalmente creada la Auditora General de la Nacin
fueron en parte confirmados y en parte modificados por la reforma constitucional llevada a
cabo en 1994. La Constitucin reformada, en su Art. 85, contempla a la Auditora General
de la Nacin como un rgano de control externo del sector pblico nacional, que debe
necesariamente existir, por mandato constitucional.
Como primera caracterstica debe sealarse que el sistema se aleja del anterior, confiado
a un Tribunal de Cuentas, que se vio en el punto 145 b como de tipo jurisdiccional, para
constituir un sistema legislativo.
La Auditora General de la Nacin es un ente que depende directamente del Poder
Legislativo. Dice el Art. 85 de la Constitucin que el control externo del sector pblico
nacional "en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, ser una
atribucin propia del Poder Legislativo". El texto constitucional anterior a la reforma no
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estableca tal atribucin, sino que sta surga implcitamente, como derivacin del examen
de la cuenta de inversin, y por la creacin por ley del Tribunal de Cuentas.
La norma constitucional establece que "el examen y la opinin del Poder Legislativo
sobre el desempeo y situacin general de la Administracin pblica estarn sustentados en
los dictmenes de la Auditora General de la Nacin", y que ella tendr a cargo "el control
de legalidad, gestin y auditora de toda la actividad de la Administracin pblica
centralizada y descentralizada, cualquiera que fuera su modalidad de organizacin, y dems
funciones que la ley le otorgue", y asimismo tendr intervencin en forma necesaria "en el
trmite de aprobacin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversin de los fondos
pblicos".
Si bien por una cuestin de prctica legislativa y funcional, la Auditora General de la
Nacin sigue funcionando regida por la ley 24.156, con la reforma constitucional se
originan conflictos entre las directivas constitucionales y algunas disposiciones de la
referida ley, como las que surgen de los arts. 116, tercer prrafo, 117 y 123 de esta ltima.
Es decir que, resumiendo la normativa al respecto, la Auditora General tiene a su cargo
el control externo de la Administracin Pblica nacional, centralizada y descentralizada,
cualquiera que sea su forma de organizacin, debiendo controlar los aspectos patrimoniales,
econmicos, financieros, operativos, presupuestarios, analizados en cuanto a su legalidad y
a su gestin, mediante tareas de auditora.
El control de la gestin de los funcionarios referidos en el Art. 45 de la Constitucin
(actual Art.53, tras la reforma) ser ejercido en forma global y exclusiva por las Cmaras
del Congreso de la Nacin.
La ley en su Art. 117 establece, adems, que tendr que dictaminar sobre los estados
contables financieros de las empresas y sociedades del Estado, los entes reguladores de
servicios pblicos, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin (en cuanto
a las obligaciones provenientes de los respectivos contratos), y de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, respecto de este ltimo punto de la ley, debe ser
interpretado a la luz de lo establecido por la Constitucin reformada, en su Art. 129.

RESPONSABILIDAD.
A diferencia del rgimen anterior donde el Tribunal de Cuentas realizaba esta tarea,
junto con el juicio de cuentas, en la ley 24.156 los Arts. 130 y 131 establecen escuetamente
los lineamientos del rgimen. El Art. 130 seala que toda persona fsica que se desempee
en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditora General de la
Nacin debe responder por los daos econmicos que por su dolo, culpa o negligencia
ocasionara en el ejercicio de sus funciones a los entes mencionados, siempre que no se
encontrara comprendida en los regmenes especiales de responsabilidad patrimonial.
El Art. 131 establece que la accin para hacer efectiva esta responsabilidad prescribe en
los plazos fijados por el Cdigo Civil, contados desde el momento de la comisin del hecho
generador del dao o, producido ste, si es posterior, cualquiera sea el rgimen de
responsabilidad patrimonial aplicable a estas personas.

CONTROL PARLAMENTARIO.
FACULTADES DEL CONGRESO.
El control de la ejecucin del presupuesto por el Poder Legislativo constituye la etapa
final del proceso sealado al comienzo del presente captulo. Generalmente se lo explica
diciendo que el parlamento debe comprobar si sus decisiones han sido respetadas, pero esto
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que es tan sencillo en el plano terico resulta de difcil cumplimiento en la prctica, pues el
presupuesto ha asumido tal magnitud y complejidad tcnica, que el parlamento, absorbido
por problemas de otra ndole, no puede realizar un control efectivo.
El reconocimiento general de la ineficacia y paulatina decadencia del control legislativo
a posteriori ha originado en los ltimos aos una tendencia hacia la creacin de organismos
y medios que hagan factible el control durante la ejecucin del presupuesto. No se trata del
control indirecto, realizado mediante interpelaciones y pedidos de informes.
Necesariamente restringido y de tipo poltico, sino de una fiscalizacin de carcter tcnico,
amplia y permanente.
A esta orientacin responde la creacin en Francia de subcomisiones de control, los
Committees de la Cmara de los Comunes en Gran Bretaa y del Congreso de Estados
Unidos, as como tambin la institucin de organismos separados del Ejecutivo y
dependientes, en mayor o menor grado, del Poder Legislativo.
Nuestro pas se ha sumado a esta tendencia. El Art. 87 del decreto-ley 23.354/56, sobre
contabilidad, dispona que el Tribunal de Cuentas "comunicar de inmediato al Congreso"
los actos observados por l y que fueren mantenidos por el Ejecutivo, de manera que se
trata evidentemente de un control realizado durante la ejecucin del presupuesto. Pero esto
suscita un interrogante: tiene facultad el Congreso para ejercitar esta forma de control?
El Art. 75, inc. 8, de la Constitucin, confiere al Congreso la facultad de "aprobar o
desechar la cuenta de inversin", es decir, le atribuye el control a posteriori; nada dice del
control preventivo (que incluye el perodo de ejecucin).
El Art.85 de la Constitucin nacional establece que el control externo del sector pblico
nacional en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos ser
atribucin propia del Congreso, debiendo su examen y opinin estar sustentados en los
dictmenes de la Auditora General de la Nacin.
Si bien nada dice en cuanto al momento de examen, si ste debe ser anterior,
concomitante o posterior, del ltimo prrafo del Art. 85 de la Constitucin, parece
desprenderse que el control es amplio, abarcando el aspecto posterior de la gestin, o
concomitante a ella. En el sentido de observar v comunicar al Congreso en los actos de
larga duracin en el tiempo, sin tener que esperar al cierre del ejercicio o al examen de las
cuentas pblicas.
Esta interpretacin en favor del Control preventivo del rgano constitucional legislativo
est conteste con las opiniones de los constituyentes en torno al debate de la Convencin
Constituyente sobre la Auditora General de la Nacin.

EXAMEN DE LA CUENTA DE INVERSIN.

Segn vimos oportunamente, el ao financiero ahora termina el 31 de diciembre (Art.
10, ley 24.156).
El Art. 91, inc. h), de la ley 24.156 establece que el rgano encargado de preparar la
cuenta de inversin es la Contadura General de la Nacin. El Art. 92 regula que dentro de
los cuatro meses de concluido el ejercicio financiero (hasta el 30 de abril) las entidades del
sector pblico nacional, excluida la Administracin central, debern entregar a la
Contadura General los estados contables financieros de su gestin anterior.
Paralelamente, el Art. 43 regula que al cierre de las cuentas del ejercicio los organismos
responsables de la liquidacin y captacin de recursos, como asimismo de gastos y pagos,
debern reunir la informacin, que junto con el anlisis de la correspondencia entre los
gastos y la produccin de bienes y servicios que preparar la Oficina Nacional de
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Presupuesto, se centralizar en la Contadura General de la Nacin a los fines de la
elaboracin de la cuenta de inversin del ejercicio.
El Art. 95 establece que la cuenta de inversin deber presentarse anualmente al
Congreso nacional antes del 30 de junio, conteniendo como mnimo: a) los estados de
ejecucin del presupuesto de la Administracin nacional, a la fecha de cierre del ejercicio;
b) los estados que muestren los movimientos y situacin del Tesoro de la Administracin
central; c) el estado actualizado de la deuda pblica interna, externa directa e indirecta; d)
los estados contable-financieros de la Administracin central; un informe que presente la
gestin financiera consolidada del sector pblico durante el ejercicio y muestre los
respectivos resultados operativos, econmicos y financieros.
En su ltimo prrafo, el Art. 95 menciona que la cuenta de inversin contendr
comentarios sobre: a) el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en el
presupuesto; b) el comportamiento de los costos y de los indicadores de eficiencia de la
produccin pblica; y c) la gestin financiera del sector pblico nacional.
El Art.75, inc.8, de la Constitucin nacional, establece que el Congreso nacional tiene la
facultad de "aprobar o desechar la cuenta de inversin", estableciendo de esta forma un
control parlamentario posterior a los actos del Poder Ejecutivo, que se suma al control
preventivo y concomitante que ya hemos analizado.
El anterior rgimen del decreto-ley 23.354/56 estableca que llegado al Congreso, los
documentos eran examinados por una comisin bicameral, que poda requerir de las
oficinas administrativas los informes necesarios para el desempeo de su misin (Art.39,
decreto-ley 23.354/56). En verdad, ese organismo haba sido instituido por la ley 14.179,
del ao 1952, con la denominacin de "Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
de la Administracin", estando integrada por dos senadores y tres diputados e investida de
las facultades que ambas Cmaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales.
Segn el sistema, la Comisin deba expedirse antes del 15 de setiembre, esto es, dentro
de los tres meses y medio de la fecha mxima sealada para su recepcin; si no lo hiciere,
el Congreso "tomar como despacho el informe del Tribunal de Cuentas" (Art.40, decreto-
ley 23.354/56); sin embargo, al transferirse del 31 de mayo al 31 de julio la ltima etapa,
forzoso es modificar la fecha 15 de setiembre por 15 de noviembre.
Indudablemente, el trmino era exiguo pero la experiencia demostr que su ampliacin
no conducira a nada prctico, ya que aun contando con un equipo de tcnicos de que no se
dispone, difcilmente se obtendran resultados distintos de los consignados por el Tribunal
de Cuentas. Era preferible, pues, la solucin de la ley: tener por despacho el informe de
dicho organismo, al expirar el plazo aludido.
El Congreso deba pronunciarse en un trmino que la ley 12.961 fijaba en cinco aos y
que el decreto-ley 23.354/56 modific parcialmente. Este ltimo deca, en efecto, que "si al
clausurarse el quinto perodo ordinario de, sesiones posterior a su presentacin no existiera
pronunciamiento del Congreso, la cuenta general del ejercicio se considerar
automticamente aprobada (Art.40, decreto-ley 23.354/56). Como se ve, no se trata ahora
de "cinco aos", sino de "cinco perodos ordinarios de sesiones", que por lo comn sern
cinco aos pero que en casos especiales puede representar un tiempo mayor.
Consideramos que la disposicin era acertada, por la necesidad de dar estabilidad y
certeza a las situaciones jurdicas y la inconveniencia de mantener en suspenso las cuentas
del Estado por largo tiempo, con las perturbaciones imaginables. La acerba crtica que
mereci la ley anterior aparece exagerada; por lo dems, el trmino ha sido ampliado en

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cierto modo de manera que el Congreso tiene plena oportunidad de ejercer sus facultades de
control.
La ley 24.156 vigente establece que la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas se conforma con seis senadores y seis diputados, cuyos mandatos durarn hasta la
prxima renovacin de la Cmara a la que pertenezcan, elegidos simultneamente en igual
forma que los miembros de las comisiones permanentes (Art. 128).
La Comisin elegir anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario, que
pueden ser reelectos. Las facultades de la Comisin sern las que ambas cmaras delegan
en sus comisiones permanentes y especiales. La Comisin, para el cumplimiento de sus
funciones, debe: a) aprobar juntamente con las comisiones de Presupuesto y Hacienda de
ambas Cmaras el programa de accin anual de control externo a desarrollar por la
Auditora General de la Nacin; b) analizar el proyecto de presupuesto anual de la
Auditora General y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporacin en el Presupuesto
General de la Nacin;
c) encomendar a la Auditora General de la Nacin la realizacin de estudios,
investigaciones y dictmenes especiales sobre materia de su competencia, fijando los plazos
para su realizacin; d) requerir de la Auditora General toda la informacin que estime
oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente; e) analizar los informes peridicos
de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectuar las observaciones que pueden
merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente introducir; f) analizar la
memoria anual que la Auditora General deber elevarle antes del 1 de mayo de cada ao
(Art. 129). Se ha criticado esta ley por constituir una superposicin normativa con lo
dispuesto en los Arts. 8 y 9 de la ley 23.847, que rige la labor de la mencionada Comisin
Parlamentaria.

5) CIERRE DEL EJERCICIO

a) Sistemas. IMPUTACION DE GASTOS Y RECURSOS

Existen dos sistemas para referir los gastos y recursos a determinado ejercicio
presupuestario: el presupuesto de caja o de gestin y el presupuesto de competencia.
En el presupuesto de caja se consideran nicamente los ingresos y erogaciones
efectivamente realizados durante el perodo presupuestario, con independencia del origen
de las operaciones. Segn este sistema, las cuentas se cierran indefectiblemente en el
trmino del ao financiero y, por lo tanto, no puede haber residuo.Lo que no se pag o
cobr durante el ao, pasa al ejercicio siguiente. En consecuencia, el ejercicio financiero
coincide con el ao financiero.
En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y gastos originados en el
perodo presupuestario, con prescindencia del momento en que se hacen efectivos.
Conforme a este sistema, las cuentas no cierran al finalizar el ao, pues deben quedar
pendientes hasta que se liquiden las operaciones comprometidas. El residuo que resulte al
final del ao se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar a siguiente, y se fija un perodo
de tiempo adicional para que se contabilice. El ejercicio financiero no coincide con el ao
financiero, ya que el primero es ms extenso.
El sistema argentino, que estableci la anterior ley de contabilidad (decr. Ley
23.354/56), era de caja en cuanto a los recursos, dado que stos se contabilizaban en el
momento en que se perciban materialmente, y no cuando se devengaren. En cambio, para
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los gastos se adoptaba un sistema de competencia atemperado. Consista en que las
erogaciones se contabilizaban en el perodo en que eran comprometidas, y no
materializadas.

b) Disposiciones de la Ley 24.156

El rgimen instaurado por la ley 24.156 contiene la seccin IV, denominada Del cierre
de cuentas, compuestas por los Arts. 41 a 43. El Art. 41, concordando con el Art. 10,
establece la norma general segn la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se
cierran el 31 de diciembre de cada ao.
En cuanto a los recursos, despus de la fecha de cierre, los ingresos que se recaudan se
consideran parte del presupuesto posterior, con independencia de la fecha en que se hubiera
originado la obligacin de pago o su liquidacin.
En lo ateniente a gastos, se refiere a ellos el Art. 41, prr. 2, segn el cual con
posterioridad al 31 de diciembre de cada ao no podrn asumirse compromisos ni
devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha. Este texto est
incorrectamente redactado en forma negativa, en lugar de expresar en forma afirmativa el
contenido del precepto. No obstante, no hay dificultad en interpretar que en este tem la ley
adhiere al sistema de competencia.

Del presupuesto de la Administracin Nacional SECCIN IV Del cierre de cuentas

ARTCULO 41 43 y DECRETO N 1344/2007

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