Documentos Tcnico-Cientficos

Programa Nacional para Produo e Uso

do Biodiesel no Brasil (PNPB): Trajetria,
Situao Atual e Desafios

Resumo Lauro Mattei

O artigo faz uma discusso sobre o Programa Professor dos cursos de Graduao e
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), de Ps-Graduao em Economia da
que, desde 2004, vem ganhando a ateno de vrios Universidade Federal de Santa Catarina
segmentos sociais, pblicos e privados, envolvidos (UFSC).
com a busca de alternativas matriz energtica
brasileira. Para tanto, o trabalho resgata todo o
processo de construo dessa poltica especfica, bem
como discute a situao atual do programa, realando
os desafios atuais luz das experincias internacionais.
Conclui que o programa enfrenta incertezas nos
campos da produo e da infraestrutura de logstica,
mas a inovao representada pelo selo combustvel
Social traduz-se como um elemento de credibilidade.

Palavras-chave
Biodiesel. Trajetria. Desafios.
1 INTRODUO
As mudanas climticas esto sendo colocadas
como um dos principais desafios para a humanidade
no sculo XXI, ao lado de outros temas j presentes na
agenda pblica, como o caso do combate pobreza
e da gerao de trabalho decente. A preocupao
especfica com relao ao clima diz respeito ao
aquecimento global (efeito estufa), que gerado pelo
excesso de emisso de CO2 na atmosfera. Grande parte
deste excesso deriva do modelo energtico global,
cuja matriz tem como fonte principal de matria-prima
os recursos naturais no-renovveis, especialmente o
petrleo.
Atualmente, o sistema de transporte um dos
setores responsveis pela maior emisso de gs
carbnico na atmosfera, sendo quase todo esse
sistema dependente de combustveis derivados do
petrleo. Como se espera que o nmero de veculos
praticamente triplicar at meados do sculo XXI,
provvel que se tenha continuidade com problemas
relativos ao aquecimento do planeta. Aliado a isso,
tm-se mudanas sequenciais nos preos do petrleo
(quando ocorrem aumentos dos preos, estes se
refletem sobre todos os segmentos da cadeia), bem
como impasses nesse modelo energtico em vrias
regies do mundo.
Em grande medida, o aquecimento global mostra
a insustentabilidade do modelo de produo e consumo
disseminado globalmente. por isso que pases com
altas taxas de emisso de CO2 como o caso dos
EUA se negam sequencialmente a assinar o Protocolo
de Kyoto, que prope para 2020 uma taxa de 20%
do consumo global de energia a partir de recursos
renovveis.
neste contexto que ganha importncia a
discusso do papel dos biocombustveis, enquanto
alternativa atual matriz energtica mundial. O termo
biocombustvel remete ideia do uso de produtos
energticos limpos e sustentveis, podendo significar a
transio de um modelo ancorado, fundamentalmente,
no petrleo para um modelo assentado no uso de
produtos de origem animal e vegetal renovveis e
sustentveis.
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Desta forma, os biocombustveis aparecem
como portadores de promissoras oportunidades
para diversos pases e segmentos sociais, sobretudo
aqueles ligados produo agrcola. Este o caso do
Brasil, que, no ltimo relatrio sobre desenvolvimento
do Banco Mundial, ganhou meno especial, ao ser
considerado o maior e mais eficiente pas produtor
de biocombustveis no mundo, devido ao sistema de
produo de cana-de-acar a baixo custo.
No entanto, no se deve esquecer que a produo
dos pases mais industrializados (desenvolvidos)
est ancorada em polticas de Estado, as quais so
implementadas num contexto de elevadas barreiras
tarifrias e de altos subsdios, especialmente aos
produtores agrcolas. Esta prtica, que j vem sendo
fortemente adotada desde o Ps-Guerra, est agora se
instalando tambm nos mercados dos biocombustveis.
Segundo Graziano da Silva (2007), ao estrangular
o caminho da agroenergia com o mesmo garrote
de subsdios e tarifas aplicados ao comrcio de
alimentos, os pases ricos interditam uma possibilidade
de renascimento agrcola para muitos pases em
desenvolvimento.
neste cenrio de contrastes que os programas
de biocombustveis esto inseridos atualmente.
Todavia, no central deste paper fazer uma discusso
aprofundada sobre as implicaes derivadas dessas
contradies. Ao contrrio, busca-se aqui apenas
analisar as decises e os caminhos seguidos pelas
polticas sobre biocombustveis, procurando-se
realar os avanos e os limites identificados em casos
especficos.
Neste sentido, o artigo concentra suas atenes
sobre o programa de desenvolvimento do biodiesel
no Brasil, procurando analisar sua evoluo e suas
principais caractersticas. Para tanto, o trabalho est
organizado em trs sees, alm desta introduo. Na
primeira delas, discute-se brevemente a trajetria de
implementao dos programas de biodiesel em escala
global, com nfase nos aspectos relativos s polticas
adotadas e ao cenrio produtivo atual. A segunda
seo se restringe ao caso brasileiro, resgatando a
trajetria de insero deste tipo de combustvel na
matriz energtica brasileira, ao mesmo tempo que
enfatiza o cenrio atual da produo e do uso do
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biodiesel. Finalmente, a terceira seo apresenta
as consideraes finais do trabalho, identificando
avanos, gargalos e desafios do programa de produo
de biodiesel do pas.
2 TRAJETRIA DO BIODIESEL COMO
COMBUSTVEL ALTERNATIVO NOS
PASES INDUSTRIALIZADOS
O processo de produo de leo biodiesel remonta
a mais de um sculo, sendo o ano de 1900 o marco
de sua possibilidade de utilizao comercial, quando
o pesquisador alemo Rudolf Diesel fez os primeiros
testes em carros, cujos motores poderiam passar a ser
movidos atravs de leo vegetal.1
Assim, o biodiesel um combustvel que, por ter
diversas fontes de matria-prima desde produtos
vegetais e animais at outros produtos existentes
na biomassa , aparece como alternativa ao leo
derivado do petrleo, exatamente por no conter
enxofre e gerar baixssimo nvel de poluio durante o
processo de produo industrial.2
O processo produtivo que predomina em escala
mundial ocorre atravs da reao de transesterificao
de leos vegetais (soja, dend, mamona, amendoim,
palma etc.) com um lcool (metanol ou etanol),
na presena de um catalisador cido ou bsico.
Desta reao deriva um ster (biodiesel) e diversos
subprodutos (glicerina, lecitina etc.). A escolha de uma
ou outra rota (metlica ou etlica) depende da realidade
de cada pas, dos preos de cada um dos produtos
das rotas, bem como do consumo de energia gasta no
processo reativo.
Segundo Rathmann et al. (2005), aps os ensaios
de Diesel, em 1937 foi concedida a primeira patente
1 Na exposio Mundial de Paris, em 1900, foi utilizado o leo
de amendoim. Diesel acreditava que os motores podiam ser
alimentados com leos vegetais e que este seria um importante
caminho para auxiliar o desenvolvimento dos pases.
2 No entanto, Veiga (2007) alerta que uma verdadeira ruptura com a atual
dependncia dos combustveis fsseis passa pelo uso combinado de
hidrognio com oxignio do ar, gerando-se energia para mover motores,
cuja nica emisso seria vapor de gua. Este um processo custoso
e ainda dependente de pesquisas em inovaes tecnolgicas, mas que
poder ser o combustvel do futuro. Para esse autor, justamente
no intervalo de tempo para o desenvolvimento desta nova tecnologia
que os biocombustveis tero seu espao na matriz energtica.
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relativa aos combustveis oriundos de leos vegetais
ao pesquisador G. Chavanne, em Bruxelas (Blgica).
J em 1938, segundo os mesmos autores, foi
realizado o primeiro registro de uso de combustveis
de leos vegetais em um nibus que fazia a linha
Bruxelas-Lovaina. Alm destes, h diversos outros
registros ainda durante o perodo da Segunda Guerra
Mundial (1939-1945), em que carros de guerra eram
abastecidos com combustvel de origem vegetal.
Todavia, a expanso efetiva da produo de
biodiesel vai ocorrer somente aps as crises
internacionais do petrleo (dcada de 1970), quando
vrios pases buscam novas alternativas energticas.
o caso da ustria, Frana e Alemanha, que, j na
dcada de 1980, implementaram polticas de estmulo
produo deste combustvel.3 J os EUA aprovaram
o biodiesel como combustvel alternativo apenas na
dcada de 1990. Esta trajetria, de alguma forma,
explica porque a produo do produto est fortemente
concentrada na Comunidade Europeia,4 especialmente
na Alemanha.
Neste pas, cuja produo vem ganhando impulso
desde 1990, concentra-se a maior parte da capacidade
instalada, transformando a Alemanha no maior produtor
mundial deste combustvel. Este crescimento vem
ocorrendo porque se instalou no pas uma vasta
rede de distribuidores (postos de combustveis) que
disponibilizam o produto na forma pura (B100), mesmo
que a proporo exigida por lei seja de, no mnimo, 5%
(B5). Mas o aumento da produo tambm se deve
ao programa de subsdios institudo pelo governo, que
destina verbas expressivas para a produo de leo
vegetal (principalmente da colza, canola e girassol).
Com isso, a produo quadruplicou entre 2002 e 2005,
atingindo o patamar de aproximadamente 2 milhes de
litros no ltimo ano.
Registros histricos recentes mostram que o
programa biodiesel na Alemanha ganhou projeo
nacional a partir de meados dos anos de 1990,
3 Segundo Rathmann et al. (2005), o primeiro registro do uso
da palavra biodiesel na literatura ocorreu em 1988.
4 O Parlamento Europeu vem estimulando o uso de energia
alternativa, sendo que, em 2003, atravs da Diretiva 30/2003/CE,
estabeleceu como meta em todos os pases membros o uso de 2%
de biocombustveis at 2005 e de 5,75% at dezembro de 2010.
733
quando os txis foram utilizados para promover o
produto no mbito do pas, distribuindo-se folhetos
explicativos sobre o novo combustvel e suas
vantagens, especialmente em termos de preservao
ambiental. Paralelamente a isso, adotou-se outra
estratgia junto aos postos de combustveis, em
que eram disponibilizadas duas bombas para
abastecimento: uma com o leo derivado do petrleo
e outra com leo biodiesel, identificada com um
selo verde. Dados de 2003 revelam que existiam
aproximadamente 2.000 postos de combustveis
distribuindo biodiesel e que a frota que circulava
com esse combustvel no mesmo ano era de dois
milhes de automveis.
O marco regulatrio outra caracterstica
relevante do programa na Alemanha, tendo em vista
que, desde 1997, esse mercado regulado por
legislao prpria (DIN 51.606), a qual recentemente
passou a se adequar prpria legislao europeia.
Paralelamente a isso, criou-se um grupo de trabalho
misto (governo, produtores e comerciantes)
denominado de Grupo de Funcionamento
do Biodiesel, cuja finalidade implementar
mecanismos de monitoramento e de controle de
qualidade do leo produzido.
Ainda na Comunidade Europeia, destaca-se a
produo na Frana, considerado o segundo maior
produtor mundial em 2005, seguida pela Itlia, que
tambm expandiu fortemente sua participao nos
ltimos anos, bem como pela ustria, que, desde
1991, vem estimulando a produo, com o objetivo
de utilizar mais o novo produto na esfera agrcola.
No caso da Frana, com a produo derivada
da colza e do girassol, o uso de biodiesel vem-se
disseminando desde 1991. Porm, diferentemente
da Alemanha, neste pas, o biodiesel utilizado
somente de forma misturada ao leo diesel derivado
do petrleo, sendo que as propores variam muito
em cada setor. Por exemplo, os nibus que fazem o
transporte urbano trafegam com uma mistura que
varia entre 5% e 30%, enquanto, nas refinarias de
petrleo, esto sendo adicionados 5% de biodiesel
ao leo diesel normal.
A Itlia vem produzindo biodiesel desde meados
da dcada de 1990 a partir da colza e do girassol,
734
sendo que parte do produto destinada para o
aquecimento das residncias, em que a mistura
pode ser de at 100% (B100), e para o sistema de
transportes, cuja proporo de mistura varia entre
5% a 25%. Registre-se que, neste pas, o uso do
leo biodiesel no setor de transportes concentra-
se na esfera dos transportes pblicos, setor que
consume 80% de todo o biodiesel utilizado pela
Itlia.
Considerando-se a produo conjunta desses
trs pases (Alemanha, Frana e Itlia), observa-se
que eles respondem por mais de 90% de todo o
biodiesel produzido no mundo atualmente.
Merece destaque tambm o papel dos EUA
neste tema, uma vez que vrias iniciativas esto
sendo desenvolvidas por esse pas no sentido de
preservar o meio ambiente. Neste caso, destaca-se
o programa Ecodiesel, cuja essncia prev o uso
crescente de biodiesel pelo sistema de transportes e
tambm pela frota de automveis particulares.
Em 2002, foi promulgada a lei 517/Senado/2002,
que criou o programa biodiesel norte-americano,
cuja meta de produo foi fixada ao redor de 20
bilhes de litros ao ano. Para tanto, a proporo
inicial de adio do biodiesel ao leo diesel
tradicional foi de 20%, sendo o leo popularmente
chamado de Ecodiesel B20. Institucionalmente
tambm foi criado o National Biodiesel Board, com a
funo de coordenar todas as aes e polticas neste
campo energtico especfico.
Na Amrica Latina, deve-se destacar tambm
a produo de biodiesel na Argentina, que,
desde 2001, vem incentivando a expanso deste
produto. Atravs do Decreto 1.396 (novembro de
2001), instituiu-se o Plano de Competitividade
do Combustvel Biodiesel com a finalidade de
incentivar investimentos (externos e internos) na
produo do combustvel, cuja matria-prima bsica
a soja e, com menor expresso, o girassol. Neste
mesmo ano, tambm foram institudas normas de
controle de qualidade do produto, sobretudo em
termos dos testes exigidos e das regras para sua
comercializao.
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3 CENRIOS DO BIODIESEL NO BRASIL
3.1 Antecedentes Histricos
Desde a primeira crise mundial do petrleo, em
1973, observa-se a existncia de polticas pblicas
em diversos pases destinadas a promover a produo
de biocombustveis de forma mais consistente. No
caso brasileiro, a poltica de criao do Pr-lcool
visou reduzir a dependncia do pas dos combustveis
fsseis, ao mesmo tempo que se buscou construir uma
alternativa matriz energtica do pas.
Deve-se registrar que o Pr-lcool foi uma tentativa
de resposta do governo brasileiro s duas crises
mundiais do petrleo que ocorreram na dcada de
1970, as quais causaram uma exploso dos preos
nos mercados internacionais. Este movimento de
expanso/retrao dos preos do petrleo vem-se segunda metade da dcada de 1990, quando houve
registrando desde ento, com efeitos sobre as polticas
de estmulo aos combustveis alternativos.
Assim, nas dcadas de 1980 e de 1990, quando
ocorreu certa estabilidade dos preos do petrleo
e uma elevao dos preos do acar no mercado
internacional, o programa do lcool perdeu importncia
no cenrio energtico do pas. Este programa somente
voltou a ter prioridade nos anos recentes devido nova
alta dos preos do petrleo no mercado internacional
e ao impulso dado pelo mercado automobilstico,
que passou a produzir veculos flex-fuel (que podem
funcionar com gasolina ou lcool ao mesmo tempo).
Com isso, o lcool combustvel passou a ser uma
commodity negocivel globalmente.
O fato concreto que, desde a dcada de 1970, o
Brasil vem estimulando o desenvolvimento de novas
fontes energticas a partir do uso mais expressivo da
biomassa, destacando-se especialmente a produo
de etanol. J o programa do biodiesel, incorporado
efetivamente no debate da matriz energtica somente
na ltima dcada do sculo XX, constitui-se em uma
fonte renovvel de energia derivada de produtos
agrcolas, biomassa florestal e outras matrias
orgnicas, alm de produtos de origem animal.
Em termos de trajetria histrica, verificam-
se distintas fases na incorporao do biodiesel
agenda das polticas pblicas. Em 1980, o
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Governo Federal lanou o Programa Nacional de
Produo de leos Vegetais para Fins Energticos
(Proleo), que continha o Prodiesel como um
de seus subprogramas. Ainda naquele ano, foi
criada a Empresa Cearense Produtora de Sistemas
Energticos (Proerg), em Fortaleza, de onde surgiram
dois tipos de leos combustveis: o leo de origem
vegetal, obtido atravs da semente de maracuj; e
leo de origem animal, extrado de peixes.
Em 1983, a Proerg, em parceria com a Aeronutica,
desenvolveu o Prosene, que substituiu o querosene de
avio, sendo realizado no mesmo ano o primeiro voo
com combustvel no-derivado do petrleo. No entanto,
como nos anos seguintes a crise do petrleo diminuiu,
o programa foi desativado e a Proerg extinta.
Este tema voltou agenda pblica somente na
uma reestruturao da matriz energtica do pas, com
a instituio de novos marcos regulatrios e com
a prpria criao das agncias reguladoras, dentro
da lgica que comandou o processo de privatizao
do sistema energtico estatal edificado nas dcadas
anteriores.
Assim, atravs da resoluo 180, de 1998, a
Agncia Nacional do Petrleo (ANP) autorizou a
realizao de testes e comercializao de combustveis
no-especificados, sendo a Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ), atravs do Coppe, a primeira
instituio que solicitou a realizao de testes para uso
do biodiesel em motores de combusto. Registre-se
que, nesses primeiros testes, foi utilizado leo vegetal
residual advindo de frituras para obter o biodiesel,
o qual foi misturado ao leo diesel normal a uma
proporo de 5%.5
De posse de alguns resultados, a UFRJ/Coppe
realizou, em 2001, o seminrio Potencial do Biodiesel
no Brasil, contando com a participao de diversos
agentes pblicos (Petrobras, Instituto Nacional de
Tecnologia, ANP) e privados (empresrios dos ramos
de transportes e energia). O evento concluiu pela
viabilidade econmica de uma poltica nacional que
buscasse a substituio paulatina do leo diesel
5 Para maiores detalhes, veja pgina eletrnica IVIG/COPPE/UFRJ.
Disponvel em: <http://www.ivig.coppe.ufrj.br/pbr/sobre_ivig.html>.
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derivado do petrleo pelo biodiesel advindo de produtos
vegetais e da biomassa.
Em decorrncia dos diversos estudos e pesquisas
realizados aps o novo marco regulatrio energtico
brasileiro, o Governo Federal criou, em 2002, o
Programa Brasileiro de Biocombustveis (Probiodiesel),
cuja coordenao ficou ao encargo do Ministrio das
Cincias e Tecnologia. Em linhas gerais, esse programa
tinha como objetivos reduzir a dependncia do petrleo;
expandir os mercados das oleaginosas; impulsionar
a demanda por combustveis alternativos; e reduzir a
emisso de gases poluentes, visando atender as regras
do Protocolo de Kioto, do qual o Brasil signatrio.
Aps o incio do Governo Lula, o Probiodiesel
sofreu diversas reformulaes, sendo renomeado
como Programa Nacional de Produo e Uso do
Biodiesel (PNPB), em 2004. Segundo o governo atual,
essas reformulaes foram realizadas para dar um
carter mais social ao programa, pela incorporao de
outros segmentos sociais a este, especialmente dos
agricultores familiares, e ampliao da capacidade de
gerao de emprego e de renda.
Para tanto, o governo criou, atravs de decreto
presidencial, em julho de 2003, um Grupo de Trabalho
Interministerial (GTI) composto por representantes da
Casa Civil e de mais onze ministrios, com o objetivo
de discutir a viabilidade econmica e social do uso
de biodiesel como fonte de energia. Tal GTI produziu
um relatrio que enfatizou aspectos relacionados
produo, distribuio, comercializao, tributao entre 2005 e 2007, foi autorizado o uso de 2% de
e controle de qualidade. Este relatrio tcnico, que
serviu de base para as reformulaes anteriormente
mencionadas, acenou para que a produo de
biodiesel devesse ocorrer de forma descentralizada,
contemplando as diversas rotas tecnolgicas,
matrias-primas utilizadas, categorias de produtores,
caractersticas regionais e tamanho de plantas
industriais.
3.2 O Marco Institucional e Regulatrio do
PNPB
Do ponto de vista institucional, o PNPB tem
como ncleo deliberativo uma Comisso Executiva
Interministerial, coordenada pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica, contando atualmente com
736
a presena de representantes de mais 14 ministrios.
J no Ministrio de Minas e Energia est localizado
o grupo Gestor do PNPB, que conta tambm com
a participao de representantes da ANP, Embrapa,
Petrobras e Banco Nacional do Desenvolvimento
(BNDES), alm dos ministrios envolvidos. Este grupo
gestor tem a responsabilidade de acompanhar todo o
processo operacional do programa.
Em termos do marco regulatrio, o Governo Federal
definiu como prioridade a ampliao da produo e
consumo em escala comercial e de forma sustentvel,
com enfoque na incluso social e no desenvolvimento
regional, atravs da diversificao das matrias-primas
e das regies produtoras, visando gerar emprego e
renda.
Pela lei 11.097, de 13.01.2005, o biodiesel um
produto para uso em motores de combusto capaz
de substituir parcial ou totalmente os combustveis
de origem fssil, sendo constitudo por uma mistura
de steres de cidos graxos atravs da reao de
transesterificao de triglicerdio com lcool (metanol
ou etanol) na presena de um catalisador, tendo
a seguinte proporo de componentes: 87%, leo
vegetal; 12%, lcool e 1%, catalisador. O produto
resultante deste processo tem a seguinte composio:
86% de leo biodiesel; 9% de glicerina; e 5% de lcool
reprocessado.
A partir deste marco, o governo definiu,
inicialmente, as seguintes metas para o programa:
mistura de biodiesel no leo diesel oriundo do petrleo.
No entanto, estes 2% (B2) passaro a ser obrigatrios
em todo o territrio nacional entre 2008 e 2012; e
de 2013 em diante, torna-se obrigatrio o uso de 5%
(B5) de biodiesel no leo diesel mineral. O governo
previa tambm que estes percentuais poderiam sofrer
alteraes e antecipaes, dependendo da capacidade
produtiva instalada, da produo de matrias-primas e
do comportamento da demanda.
Posteriormente, o governo alterou o cronograma
acima mencionado. Atravs da Resoluo 03 (de
setembro de 2005), do Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE), foi antecipado o B2, que passou a
ser obrigatrio para o perodo entre 2008 e 2010. Aps
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este ltimo ano, o B2 ser substitudo pelo B5, que foi
antecipado, uma vez que este percentual de mistura
(5%) deveria ser obrigatrio somente a partir de 2013.
3.3 Os Leiles de Biodiesel da ANP
A poltica de comercializao vinculada ao programa
PNPB previa a compra antecipada do biodiesel atravs
de leiles regulados pela Agncia Nacional do Petrleo
(ANP) e pelo Ministrio das Minas e Energia. Em
parte, esta estratgia foi adotada para desenvolver o
mercado desse combustvel e tambm para atender
s reformulaes do marco regulatrio implementadas
recentemente, ao mesmo tempo que o governo
procurava garantir a credibilidade e viabilidade do
programa.
Alm disso, os leiles pblicos foram realizados
visando estimular os investimentos na cadeia
produtiva, especialmente nos segmentos de produo e
comercializao, bem como possibilitar a participao
de diferentes segmentos sociais vinculados ao
fornecimento de matrias-primas, particularmente dos
agricultores familiares e do prprio agronegcio.
Assim, entre 2005 e 2007, foram realizados
quatro leiles, sendo adquiridos antecipadamente
820 milhes de litros, o que equivale quantidade
necessria para atender a determinao de B2 que
entrou em vigor a partir de janeiro de 2008. Com isso,
o governo imaginava ter disponvel, ao final de 2007,
a quantidade de leo biodiesel prevista no marco
regulatrio.
No entanto, segundo Flexor (2007), no primeiro
leilo pblico, realizado em 2005, foram adquiridos
apenas 70.000m3 de biodiesel provenientes das
seguintes matrias-primas: mamona (54%), soja
(39%) e dend (7%). Ainda segundo esse autor, nos
leiles posteriores, ocorreram diversos problemas
que minaram o entusiasmo inicial e mostraram a
necessidade de ajustes institucionais e organizacionais
para que as metas originais do PNPB pudessem ser
cumpridas.
Em grande medida, esses problemas estavam
atrelados incerteza quanto entrega da produo,
bem como ao crescimento regular da oferta. No
primeiro semestre de 2007, por exemplo, segundo
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ANP, a oferta foi 30% inferior s quantidades
negociadas que deveriam ter sido atendidas.
Alm disso, Flexor (2007) informa tambm que
as empresas produtoras de biodiesel esto com sua
produo abaixo do que foi comprometido e que
parte do volume produzido no est em conformidade
com as normas de qualidade estabelecidas pela ANP,
obrigando devoluo do produto por parte das
distribuidoras.
3.4 O Selo Social
O Selo Combustvel Social, concedido pelo
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), passou
a ser um indicador de metas de incluso social para
favorecer a participao da Agricultura Familiar no
PNPB, sendo concedido incentivo aos produtores
industriais de biodiesel que comprarem matrias-
primas preferencialmente da agricultura familiar nas
distintas regies do pas.
Na verdade, so estabelecidos coeficientes de
reduo das alquotas do PIS/Pasep e Cofins para cada
regio. Em termos de produtos, a mamona e o dend
no sofrem qualquer incidncia daquelas alquotas
nas regies Norte, Nordeste e semirido, enquanto as
demais matrias-primas de todas as outras regies,
inclusive os dois produtos antes mencionados, tm
uma alquota de 0,07% por cada unidade monetria.
Para ter direito ao selo, os produtores industriais
precisam obedecer a um cronograma de aquisio
da matria-prima da agricultura familiar nas seguintes
propores: Nordeste e regio do semirido (50%);
Centro-Oeste e Norte (10%); e Sudeste e Sul (30%).
Alm disso, os produtores de biodiesel assumem
algumas responsabilidades, dentre as quais se
destacam a aquisio de produtos da agricultura
familiar em quantidades definidas pelo Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA); a realizao
de contratos com os agricultores familiares em que
se especificam prazos e preos pelos produtos; e
fornecimento de assistncia tcnica aos agricultores.
Em termos financeiros, as empresas produtoras
de leo biodiesel tm acesso s linhas de crditos
especiais junto ao BNDES, Banco da Amaznia (BASA),
737
BNB e Banco do Brasil, bem como adquirem o direito
de participar dos leiles do produto promovidos pela
ANP.
De uma maneira geral, pode-se dizer que o
selo social tenta evitar que o mercado de biodiesel
seja dominado por apenas um produto (caso da
soja) e, consequentemente, pelas regies que,
tradicionalmente, so grandes produtoras desta
oleaginosa.
Com isso, segundo Abramovay e Magalhes
(2007), o biodiesel tornou-se um item importante na
agenda dos movimentos sociais rurais, especialmente
para o sindicalismo rural, o qual encontra no
programa novas justificativas para sua existncia. Isto
porque, segundo os autores, os sindicatos tm uma
oportunidade formal de ao neste novo mercado
(do biodiesel), negociando preos e prazos, alm
de intermediarem as relaes entre os agricultores
familiares e as indstrias.
Para esses autores, a criao do selo social
tambm representa uma mudana na lgica de ao no programa, dados da SAF/MDA revelam que, at
do prprio governo, uma vez que ele atua aproximando
as organizaes dos produtores s empresas, bem
como estimula o planejamento da produo atravs
da participao dos dois segmentos em um mesmo
frum (conselhos). Isto ocorre por via de estmulos
formao de polos regionais de produo do biodiesel,
bem como atravs da exigncia de contratos entre
empresas e agricultores, mediados pelos sindicatos.
3.5 Alguns Indicadores Preliminares sobre o
PNPB
Nos primeiros quatro anos de implantao do
programa, nota-se que houve uma ampliao das
plantas industriais (dados extraoficiais revelavam a
existncia de 27 empreendimentos em 2007), alm
de existirem mais 13 usinas-piloto em funcionamento,
sendo 60% delas localizadas na regio Nordeste e 15%
na regio Sul do pas. Isto gerou uma capacidade inicial
instalada de 751 milhes de litros de leo ao ano, ou
seja, uma produo possvel de 751 mil m. Registre-
se que essa capacidade instalada tem como principal
fonte de matria-prima produtos de origem vegetal,
com destaque especial para a soja.
738
Este cenrio sofreu algumas alteraes no ano
de 2008, uma vez que a ANP informa a existncia de
cinquenta e duas usinas registradas, com capacidade
total instalada da ordem de mais de dois bilhes
de litros. Neste processo de expanso da produo
industrial, deve-se destacar que, no ltimo ano, foi
inaugurada, com a participao do Presidente da
Repblica, a primeira usina de biodiesel tendo como
matria-prima a gordura animal. Tal usina localiza-se
na cidade de Lins (SP), tendo a capacidade de produzir
110 milhes de litros de biodiesel por ano.
Neste curto perodo de vigncia do programa,
tambm foi definido um sistema tributrio (alquotas
de PIS/Cofins) diferenciado regionalmente ao produtor
industrial de biodiesel, proporcional aquisio de
matria-prima. Segundo informaes do MDA, em
mdia, o tributo fica em R$ 0,21 ao litro. No entanto,
para a agricultura familiar de qualquer regio do pas, o
tributo de R$ 0,07, enquanto, na regio do semirido
com agricultura familiar, no h qualquer tributao.
Do ponto de vista da insero da agricultura familiar
2007, ao redor de 100 mil agricultores familiares
estavam produzindo matrias-primas destinadas
elaborao de biodiesel, o que implicava uma
movimentao financeira ao redor de R$ 120 milhes,
com implicaes diretas sobre as economias locais.
Segundo essa mesma fonte, o PNPB est sendo um
importante instrumento para elevao da renda bruta
anual da agricultura familiar.
4 CONSIDERAES FINAIS
Como vimos anteriormente, o conjunto de medidas
adotado pelo governo tinha como objetivo fazer o
programa ganhar credibilidade e capilaridade em todo
o pas. No entanto, a realidade atual evidencia alguns
descompassos cruciais. Em primeiro lugar, observa-
se que a produo existente ainda no consegue
suprir a demanda definida pelo marco regulatrio do
programa, tendo em vista que, para se atingir o mnimo
obrigatrio de 2% de biodiesel no leo mineral, seriam
necessrios mais de 800 milhes de litros de biodiesel.
Mesmo que os leiles da ANP tenham comprado essa
quantidade ao longo dos ltimos anos, estima-se que
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apenas metade deste total estaria disponvel nos anos
de 2008 e 2009. Dados de diversos agentes revelam
que, at o fim de 2008, haviam sido produzidos cerca
de 300 milhes de litros de leo biodiesel. Segundo
explicaes da Abiodiesel, este descompasso ocorre
porque o custo de produo do biodiesel ultrapassa o
preo do leo diesel mineral.
Em segundo lugar, verifica-se a existncia de
descompassos entre a logstica disponvel e a produo
efetiva. Assim, dados de associaes de produtores
do biodiesel revelam que, dos 44 empreendimentos
envolvidos com a produo junto ANP, apenas cinco
estavam efetivamente produzindo o leo no incio de
2008. O Governo Federal reconheceu a existncia
do problema, mas afirma que a falta do produto no
colocar em risco o programa.
Para o setor empresarial, as razes deste
descompasso recaem sobre a opo do governo de
incentivar a participao da agricultura familiar no
programa. Parte deste setor entende que, embora os
agricultores familiares tenham dado boa receptividade
ao programa, no conseguiram cumprir compromissos
por falta de capacidades produtiva e operacional.
Registre-se que este tipo de crtica tambm
est presente no discurso de outros segmentos,
especialmente de analistas de mercado, os quais
passaram a afirmar que o selo social , na prtica, um
grande gerador de distores do mercado energtico.
Chamamos a ateno, todavia, no sentido de
que esses problemas precisam ser analisados
em um contexto para alm da agricultura familiar.
Considerando-se que, atualmente, 90% do biodiesel
produzido tm como principal matria-prima a soja
e que a cotao desta commodity est em alta no
mercado externo, bem provvel que os produtores
estejam optando pela venda do produto para outros fins
que no a produo de biodiesel.
Este aspecto ficou patente durante a realizao dos
leiles da ANP, etapa importante para as empresas que
se dispuseram a produzir leo biodiesel porque elas
teriam possibilidades concretas de ampliar seus lucros.
No entanto, quando os preos negociados nos leiles
apresentaram tendncias de queda, paralelamente ao
aumento dos preos das matrias-primas no mercado
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internacional, especialmente da soja, tornou-se pouco
atrativo para as indstrias continuar produzindo leo
biodiesel, tendo essa commodity como principal fonte
de matrias-primas.
Alm disso, no podemos esquecer que h
resistncias por parte das grandes montadoras no
sentido de dar garantia a motores de caminhes e de
nibus que utilizam mistura superior a 2%, mesmo
j detendo tecnologia disponvel para que fossem
usados 100%. Para essas empresas, embora apoiem
o programa do biodiesel, necessrio ser cauteloso
porque pairam dvidas quanto ao controle de qualidade
do novo combustvel.
Outro fator importante est relacionado
infraestrutura de logstica, uma vez que o biodiesel, por
ter prazo de validade, somente poder ficar estocado
por um perodo de at 6 meses. Neste caso, h dvidas
sobre se as distribuidoras tm tanques suficientes para
garantir a mistura o ano todo, sobretudo na entressafra.
Mas , sem dvida, no campo das polticas
pblicas que o PNPB apresenta algumas de suas
principais caractersticas, ao mesmo tempo que certos
desafios continuam presentes. Pode-se dizer que
uma das tarefas mais importantes enfrentadas pelo
PNPB neste curto perodo foi a construo de uma
agenda pblica comum, considerando-se que, neste
processo, estavam envolvidos diferentes segmentos
sociais e distintos interesses econmicos. Neste caso
especfico, verifica-se que o programa conseguiu
minimamente manter uma articulao efetiva ao redor
dos interesses maiores da prpria poltica pblica.
Paralelamente a isso, a inovao da articulao
entre indstrias e agricultores familiares responsveis
pela produo das matrias-primas, atravs da criao
do selo combustvel social, mediada pelo Governo
Federal e contando com a participao dos sindicatos de
trabalhadores rurais, traduz-se num elemento central de
credibilidade ao programa, ao mesmo tempo que poder
tornar-se um instrumento de expanso. Este ponto fica
explcito de duas formas: por um lado, as empresas
recebem incentivos fiscais e acesso s linhas de crdito
mais favorveis e, por outro, os agricultores familiares
so estimulados atravs de mecanismos financeiros,
particularmente pelo crdito do Pronaf Biodiesel.
739
 Dentre os agentes sociais privados envolvidos
com o PNPB, tambm se observam algumas
implicaes. Assim, se verdade que os sindicatos
dos trabalhadores rurais ganharam nova forma de ser
e de agir, os prprios empresrios foram obrigados a
mudar sua postura tradicional e procurar novas formas
de integrao entre os diversos atores presentes na
cadeia. Como resultado desse desafio, criou-se, em
2007, a Unio Brasileira do Biodiesel (Ubrabio), que,
em conjunto com a Abiodiesel, representa os interesses
empresariais na cadeia produtiva do biodiesel.
Abstract
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
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brasileira. 2007. 68 f. Monografia (Graduao
em Economia) Universidade Federal de
Santa Catarina, Departamento de Cincias
Econmicas, Florianpolis, 2007.

The article discusses the Brazilian National Program
production and use of Biofuel, which since 2004, has
been gaining attention from different social segments,
public and private that are trying to find new alternatives
for the Brazilian Energy Chain .For this, the article
rescues the whole process of construction of this
specific policy as well as it discusses the situation of
the current program, highlighting the main challenges
of the Biofuel Program in an international perspective.
It concludes that the program faces uncertainties
in the production area and logistic infrastructure
but the innovation represented by the social gas
stamp is translated as an element of credibility.
Key Words
GRAZIANO DA SILVA, J. Produo de etanol e
comrcio justo. Valor Econmico, 19 nov. 2007.
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