Juan Carlos Morn Urbina

un determinado fin pblico, el cual solo puede' lograrse mediante la concatenacin o

integracin de esos distintos procedimientos' 169,.

En efecto, al analizar muchos casos de procedimientos veremos que para la ob-

tencin de algunos tipos de licencia, existen otros procedimientos indispensables de
seguir previamente para obtener declaraciones de distintas autoridades (certificaciones
de compatibilidad, constancias de zonificacin, etc.) que servirn al procedimiento
complejo como insumo para la declaracin final, de modo que cada uno de estos
procedimiento-medios son reconducibles a un tipo superior en el que cobran unidad y
se hacen comprensibles: el procedimiento complejo.
CAPTULO I
Cada uno de los procedimientos que comprende el procedimiento complejo son DISPOSICIONES GENERALES
verdaderos y propias decisiones o declaraciones escalonadas, con individualidad,
pero orientados a una finalidad comn. Si bien es cierto, cada etapa del procedimiento
posee un resultado concreto, este solo resulta til para el particular en tanto sea parte
integrante de un resultado final, por el que se da inicio a todo el procedimiento. Esta
caracterizacin de los procedimientos complejos ha sido confirmada por el Tribunal
Supremo espaol. As por ejemplo, la Sentencia de la Sala Cuarta de 23 de enero de ARTCULO 29.- DEFINICiN DE PROCEDIMIENTO
1986 dice que "el procedimiento de elaboracin de planes (urbansticos) es un pro- ADMINISTRATIVO
cedimiento de los que la doctrina administrativa califica de procedimiento complejo,
esto es un procedimiento integrado por otros procedimentos, cada uno de los cuales
Seentiende p~r procedimiento administrativoal conjunto de actos y diligenciastramita-
aisladamente considerado carecera de sentido, el cual les viene dado precisamente
dos en I,as .e~tlda,de~, ,conduce~te~ ? la e,misin de un acto administrativo que produzca
por su conexin con vistas a la produccin del acto que culmina el ltimo de ellos.
efectos JUfl?I~OS individuales o individualizablas sobreintereses, obligaciones o derechos
De manera que el acto que pone fin a cada uno de los procedimientos simples es un de los administrados,
requisito sine qua non para abrir el siquiente'v"?'.
ANTECEDENTE
En todo caso, el dato decisivo para la clasificacin de un procedimiento como com-
Art. 5 b) D.S. N 094-92-PCM.
plejo viene dado, en primer lugar. por la conexin entre procedimientos distintos, y en
segundo trmino, por el hecho que ese sucesivo encadenamiento, entre los mismos, CONCORDANCIA EXTERNA
sirve de presupuesto a la accin administrativa, que en definitiva, justifica, explica y
da sentido a todos ellos(171). R. N 0274-2007/CAM-INDECOPI lineamientosde la Comisin deAcceso al Mercado sobre
Simplificacin Administrativa
La importancia de esta diferenciacin radica en tener en cuenta que debe darse CONCORDANCIAS INTERNAS
tratamiento de actos de tramite. a los actos resolutorios que se producen en el interior
Art. IV Principios del procedimiento administrativo
de procedimientos complejos que cierran cada de una de sus fases.
Art. V Fuentes del procedimiento administrativo
Art. 1 Definicin de acto administrativo
Art. 36 Legalidad del Procedimiento
Art. 39 Requisitos parala realizacin del procedimiento administrativo
Art. 51 Contenido del concepto administrado
Arl. 103 Formas de iniciacin de un procedimiento
Art, 142 Plazo mximo del procedimiento administrativo
Art.219 Procedimiento trilateral

COMENTARIOS
Mu~ho ha debatido la doctrina acerca de la estructura tcnica del procedimiento,
sobre SI debe pe.rmanecer como institucin procesal dentro de sus lmites originales,
?' lo que es lo mismo, si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de la
(169) GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Ob. ct. p. 535. Integracin progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen
(170) Ibd., p. 539 partes carentes d~ autonoma e integrantes de una decisin final (acto-procedimiento).
(171) lbid., p. 538. Frente a esta teSIS, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una
 Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Juan Carlos Morn Urbina

cadena cuyos elementos se articulan por un vinculo comn y proyeccin unitaria pero ARTCULO 30.- CALIFICACiN DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
sin confundir su individualidad propia.
La tendencia predominante afirma el carcter procesal de la via administrativa, Los procedimient~s administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los adminis-
considerando que los actos jurdicos integrantes del procedimiento (informes, resolu- trados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos se cla if
ciones, peticiones. etc.) tienen una funcin diversa. re~ponden a sus propias reqlas f I di . , '
con or~,e a as ISPOSIC,I?neS d?1 presente captulo, en: procedimientos de aprobacin
s ican
de generacin y eficacia, incluso -como afirman GARCIA DE ENTERRIA Y FERNAN- automatlca o de ?val.uaclon previa por la entidad, y este ltimo a su vez sujeto, en caso de
DEZ(l72L cada uno sigue para su formacin, procedimientos especficos distintos al fal~a de pronunclam.le~to oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cadaentidad
principal y finalmente, su validez sigue suerte diferente. s~na.la estos pro~ed~mlentos en ~u TextoUnicode ProcedimientosAdministrativos - TUPA,
siquiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento.
As, desde la visin doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se
muestra como una integracin coordinada y racional de actos procesales -fundamen- ANTECEDENTE
talmente recepticios- dirigidos a un fin unitario (preparar una decisin final) y originados
Art. 6 D.S. N 94-92-PCM.
por los diversos sujetos participes del proceso.
CONCORDANCIA EXTERNA
Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales -precisa Ma-
R. W 0274-27/CAM-INDECOPI Lineamientos dela Comisin deAccesoal Mercado sobre
nuel Maria DIEZ, con base en GONZLEZ PREZ-, deben cumplir con las siguientes
Simplificacin Administrativa
condiciones:
CONCORDANCIAS INTERNAS
a. Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mant~n.er
Art. IV, 1.15 Principio de predictibildad
requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en el ~c.to ad~IIlIS Art. IV, 1.16 Principio de privilegiode controlposterior
trativo complejo donde se fusionan en la declaracin final de la admlnlstraclon; Art.31 Rgimen del procedimiento de aprobacin automtica
Art. 33 Proced!m!ento de evaluacin previa con silenciopositivo
b. Que los actos conectados deben tener como objetivo. efectos jurdicos unitarios;
Art. 34 Procedimiento de evaluacin previa con silencionegativo
y, Art. 37 Contenido del TUPA
c. Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre si, de tal
modo que cada uno, supone al anterior, y el ltimo supone al grupo entero(173). ,!? COMENTARIOS
De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propi~: la A efectos de su inclusin en el TUPA, cada entidad debe identificar los procedimien-
resolucin como el acto principal con vocacin de ser terminal y los actos preparatorios, tos q~e realizan ~nte ella los ciuda.danos pa.raobtener su pronunciamiento siempre que
como instrumentos de aquella, vinculados en una relacin de medios a fines. su eXlsten~l~ satisaqa ~na.neceslda~ p:eclsa y revele relevancia prctica'":". El objeto
de este anlisis es definir SI el procedimiento externo en cuestin se sigue justificando
Ahora bien el procedimiento administrativo no es privativo de los organismos ne-
y adems si amerita incluirse en el TUPA. '
tamente administrativos como el Poder Ejecutivo y los organismos autnomos. pues
tambin aparece de modo residual en aquellos organismos que tienen ~omo funcione~ . .Para el mi~':l0 fin, es necesario que se descarte la inclusin de aquellos proce-
eminentes, la legislativa Yla jurisdiccional. Si bien en estos casos, su actIVidad predomi- dimientos adrrunistrativos no comprendidos dentro del proceso de elaboracin de los
nante es la que le otorga su denominacin, tambin realizan actos y procedimientos de TUPAS, que son los siguientes:
orden administrativo, cuya delimitacin se produce por oposicin a los actos netamente
Procedi':lienlos en los qu.e se trate simplemente de remisiones de informacin que
legislativos o jurisdiccionales, respectivamente (por ejemplo. cuando administran su
se efectue para conocimiento de la administracin por mandato legal.
personal, realizan contrataciones, ejecutan su presupuesto. etc.).
Procedimientos relacionados con las actividades que realice la Administracin Pbli-
ca a nivel in~erno orientadas a organizar o hacer funcionar sus propias actividades,
como por ejemplo, los relativos a las acciones de personal, de administracin y
presupuestales.

(174) La prctica ha llevado a asimilar correctamente dentro de los TUPA, no solo a los procedimientos
formalme~te considerados por concluir con alguna decisin de la autoridad, sino tambin a aquellos
(172) GARCIA DE ENTERRiA, Eduardo y FERNANDEZ, Toms. Curso de Derecho Administrativo, procedimientos que generan la prestacin de algn servicio efectivo mediante vas de hecho u
operaclone~ materiales pero Sin resolucin formal estimatoria o desestimatoria (procedimientos
Tomo 11. Editorial Civtas. Madrid, 1990, pp. 386 Y 387
de prestacin efectiva)
(173) DIEZ, Manuel Mara Derecho Administrativo Tomo V. Editorial Plus Ultra Bs As, 1971 p.219
 Juan Carlos Morn Urbina Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

Procedimientos seguidos de oficio por la Administracin para llevar a cabo el
cumplimiento de sus actividades inherentes de fiscalizacin.
Cercano a la identificacin del procedimiento institucional, nuestra normativa es-
tablece que tambin el anlisis se relacione con otras entidades a efecto de descartar
aquellos procedimientos duplicados en varias entidades'":":
Finalmente,. debe tenerse presente que en funcin del principio de privilegio de
controles posteriores establecido en el Titulo Preliminar, cada entidad debe tener en
su TUPA mayoritariamente procedimientos ele aprobacin automtica y evaluacin
previa con silencio positivo.

La calificacin de procedimientos en esta Ley, ha evitado caer en el error de la Ley

de Simplificacin Administrativa de haber planteado algunas directrices y dejar librado ARTCULO 31.- RGIMEN DEL PROCEDIMIENTO DE
al criterio de cada entidad optar entre uno y otro tipo de procedimiento al momento de
formular sus TUPA. Por ello, las normas siguientes contienen algunas directrices que
retiran a los funcionarios la facultad de autocalificar los procedimientos y se opta por
I ------------
APROBACiN AUTOMTICA

que la ley califique algunos procedimientos para su reproduccin por las entidades. 31.1 En el procedi~iento de aprobacin automtica, la solicitud es considerada aproba-
da desde el ~Ismo momento de su presentacin ante la entidad competente para
Algunas ideas que pueden considerarse como criterios en el proceso de califica- conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentacin
cin son: completa, exigidos en el TUPA de la entidad.

Calificar como procedimientos de aprobacin automtica, todos los procedimien-

tos. El Instituto Libertad y Democracia enfatizaba que la importancia de extender
los procedimientos de aprobacin automtica por sobre los de evaluacin previa,
afirmando que era necesario:
"En vez de supeditar el otorgamiento de licencias y autorizaciones al cumplimiento
previo de requisitos indispensables para iniciar el negocio o la actividad, debe
permitirse en principio el ejercicio de actividades econmicas lcitas mientras se
encuentre expuesto permanentemente a un control posterior de la veracidad de
las declaraciones, sobre la base del anlisis de una muestra que identifique a los
infractores como paso inmediatamente anterior a la imposicin de una multa consi-
derable o a la disposicin de una clusula costos". Complementaba la caracteriza-
cin, afirmando que mediante este mtodo de intervencin estatal aseguraba "que
no emerja lucro cesante como consecuencia de la intervencin estatal entendida
como requisito previo para el ejercicio de las actividades econrnlcas't"?'.
Excepcionalmente, la entidad podr acordar que un determinado procedimiento
califique como de evaluacin previa, considerando los criterios siguientes:
31.2 En e~te pro~edimiento, las ~~tidades ~~ emiten ningn pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobacin automtica, debiendo solo realizar la fiscalizacin
posterior. Sin embargo, cuando en los procedimientos de aprobacin automtica se
requiera necesariamente de la expedicin de un documento sin el cual el usuario no
puede hacer efectivo su derecho, el plazo mximo para su expedicin es de cinco
das hbiles, sin perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales
anteriores a la vigencia de la presente Ley.
31.3 Como constancia de la aprobacin automtica de la solicitud del administrado
basta la copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial d~
recepcin, sin observaciones e indicando el nmero de registro de la solicitud
fecha, hora y firma del agente receptor. '
31.4 Son procedimientos de aprobacin automtica, sujetos a la presuncin de veracidad,
aqu~lIos c~~ducente~ a.Ia obtencin de licencias, autorizaciones, constancias y
copias certificadas o Similares que habiliten para el ejercicio continuado de activida-
des profesionales, sociales, econmicas o laborales en el mbito privado, siempre
que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la fiscalizacin posterior
que realice la administracin.

_ Aquellos cuya repercusin del pronunciamiento sea importante. ANTECEDENTES

_ Aquellos que adjudican derechos trascendentes a los usuarios. Art.24. Dec. Leg.757
Arts. 7, 20, D.S.N094-92-PCM
_ Aquellos que tienen por efecto la posibilidad de limitar derechos de terceros.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
- Aquellos que otorgan concesiones. LeyN 29060 Ley del Silencio Administrativo
R. N0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos dela Comisin deAcceso al Mercado sobre
Simplificacin Administrativa
D.S. N096-2007PCM Regulan la fiscalizacin posterior aleatoria de los proce-
dimientos administrativos por partedel Estado
(175) Un aspecto taltante de este anlisis comparada con otras entidades, es la integracin de pro-
cedimientos o requisitos comunes entre varias entidades. De modo tal que se identifiquen pro-
R.M. W 048-2008-PCM Aprueban Directiva N 001-2008-PCM "Linearnientos
cedimientos en los que haya participacin o intereses comunes con otros organismos pblicos, para la implementacin y funcionamiento de la Central
para elaborar conjuntamente su diseo, aprovechar economias de escala, compartir informacin, de Riesgo Administrativo"
con el objeto de evitar la necesidad de que el usuario deba participar en alguna de las etapas de
realizacin por diversas entidades o entregue informacin reiterada en varias entidades, para un CONCORDANCIAS INTERNAS
mismo fin. Art. 10.3 Nul!dad d: los actos e~p~esos, de aprobacin automtica o silencio positivo

_.
(176) Estado Mercantilista. Economia informal y reformas institucionales. Cuadernos de Trabajo N 05, Art. 30 Callcacn de procedimientos administrativos
Instituto Libertad y Democracia (ILD). Mayo 1989, p. 24

._.. ~ __._
.. ..... _ _
.... ......
 Juan Carlos Morn Urbina
Art.32 Fiscalizacin posterior
Art.37.3 Contenido del TUPA. Calificacin del procedimiento
Art.75.6 Deber de resolucin de las soucitudes
Art. 125.3.2 Improcedencia del procedimientode aprobacin automtica
Art.154.1 Empleo de formularios
~ COMENTARIOS
Bajo el nombre de procedimientos de aprobacin automtica se conocen a aque-
llos procedimientos instituidos sobre la base de la presuncin de veracidad, donde lo
peticionado se considera aprobado desde el mismo momento en que se presenta ante
la entidad la solicitud o el formulario cumpliendo todos los requisitos sealados en el
respectivo TUPA.
Con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa y actividades socioecon-
micas, se emplea esta modalidad de procedimiento, sustituyendo integramente las
tcnicas de autorizacin (licencias, permisos y autorizaciones) por una suficientemente
documentada comunicacin de inicio de la actividad social o econmica del particular,
y quedando en potestad de la autoridad ya no emitir una resolucin previa, sino exclu-
sivamente a posteriori, investigar y, en su caso, prohibir la actividad si comprueba la
falta de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la actividad o de idoneidad
de la informacin o documentacin proporcionada. Por ello, muchos autores afirman
con razn que mediante esta categora se eliminan los procedimientos tradicionales
para dar paso a una simple comunicacin documentada desde el exterior, en vez de
documentarla durante el procedimiento.
A su vez, en vez que los procedimientos sean substanciados dentro de la Admi-
nistracin, el administrado los informa e instruye desde fuera al presentar toda la pro-
banza necesaria con su solicitud. Con la calificacin de procedimientos de aprobacin
automtica, los procedimientos anteriores de permisos y autorizaciones, se convierten
en simples avisos del inicio de actividades, y la prueba de la autorizacin dada, es el
simple cargo de la solicitud, sin haber merecido observacin por parte de la entidad.
Si bien la norma ratifica que la nica accin que corresponde a la Administracin
es la fiscalizacin, la Ley prev el caso excepcional que no obstante haber obtenido
la recepcin conforme de la solicitud ante la mesa de partes, el administrado requiera
obtener adicionalmente un documento especfico sin el cual no pueda hacer efectivo su
derecho. Por ejemplo, supongamos que la obtencin de un pasaporte se considere de
aprobacin automtica y as haya acontecido, sin embargo, para el ejercicio del dere-
cho de trnsito no ser de utilidad el cargo, sino ser necesario obtener el documento
mismo, por ser una convencin internacional. Para tal caso, se ha previsto que a criterio
del administrado, adicionalmente se pueda exigir el otorgamiento del documento dentro
del plazo de cinco dias hbiles, sin ningn trmite adicional ni procedimiento.
Finalmente, el articulo califica por si y ante si como procedimientos de aprobacin
automtica, los siguientes:
Procedimientos conducentes a la obtencin de licencias y autorizaciones.
Procedimientos para el otorgamiento de constancias y copias certificadas.
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profe-
sionales, sociales. econmicas o laborales en el mbito privado, siempre que no
afecten a terceros (por ejemplo, habilitaciones profesionales, locales comerciales.
etc.).
ARTCULO 32.- FISCALIZACiN POSTERIOR
32.1 Por la fiscalizacin posterior, la entidad antela que es realizado un procedimiento
de aprobacin automtica o evaluacin previa, queda obligada a verificar de oficio
mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los
documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
32.2 Lafiscalizacin comprende no menos deldiezpor cientode todos los expedientes
sujetos a la modalidad de aprobacin automtica, con un mximode 50 expedien-
tes por semestre, pudiendo incrementarse teniendo en cuenta el impacto que en
el inters general, en la economia, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda
conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la informacin, documentacin o
declaracin presentadas. Dicha fiscalizacin deber efectuarse semestralmente de
acuerdo a los lineamientos que para tal efectodictar la Presidencia del Consejo
de Ministros.
32.3 En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaracin, informacin o en la
documentacin presentada por el administrado, la entidad considerar no satis-
fechala exigencia respectiva paratodos sus efectos, procediendo a comunicarel
hecho a la autoridadjerrquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare
la nulidad del acto administrativosustentado en dicha declaracin, informacino
documento; imponga a quien hayaempleado esa declaracin, informacin o do-
cumentouna multa en favor de la entidad entredos y cinco Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a la fecha de pago;y, adems, si la conducta se adecua a los
supuestosprevistos en el Ttulo XIX Delitoscontrala FePblicadel CdigoPenal,
esta deber ser comunicada al Ministerio Pblico para que interponga la accin
penal correspondiente.
ANTECEDENTES
Art. 30, LNGPA.
Art.6, LSA.
Art.s 14-17, Reglamento LSA.
Art. 24, O.S. N 094-92-PCM.
Die. N 003-90-INAP/OTSA Aprobadapor, R.J. N 096-90-INAP/OTSA de 5 de abril de 1990
CONCORDANCIAS EXTERNAS
Ley W 29060 Ley del Silencio Administrativo
O.Leg. NO 635 Cdigo Penal (Art. 411, falsa declaracin en procedimiento
administrativo; Art. 427, falsificacin de documentos; Art. 428,
falsedad ideolgica)
O.S. N 096-2007-PCM Regulanla fiscalizacin posterioraleatoriade los procedimientos
administrativospor parte del Estado
R.M. N 048-200S-PCM Aprueban Directiva NO 001-2008-PCM "Lineamientos para
la implementacin y funcionamiento de la Central de Riesgo
Administrativo"
 Juan Carlos Morn Urbina
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CONCORDANCIAS INTERNAS
,1~rtIV1_16 PrincipilJ eJe privilegio cie controles posteriores
Art. 10.3 ~~ullljad de los actos expresos. de aprobacin autornauca o silencio positivo
Art. 42 Presuncin de veracidad del procedimiento administrativo
Art. 31A Definicin de procedimientos de aprobacin automtica
Art. 41.2 Presentacin, admisin y fiscelzacin de los documentos
Art. 42 Presuncin de veracidad del procedimiento administrativo
Art. 159 Actos de instruccin
Art. 165 Hechosno sujetos a actuacin probatoria
Art. 56.4 Deberde comprobar la autenticidad de la documentacin sucednea
Art. 104.2 Notificacin del inicio del procedimiento administrativo
? COMENTARIOS
La norma establece que los procedimientos administrativos, luego de concluidos
por decisin expresa, aprobacin automtica o por silencio administrativo, deben
estar sucedidos por un mecanismo de control posterior, que consiste en el ineludible
procedimiento administrativo de oficio que la Administracin realiza para confirmar la
autenticidad del documento presentado y la veracidad de la informacin, as como
las traducciones presentadas por los administrados amparados en la presuncin de
veracidad. Obviamente este mecanismo es de indispensable realizacin para que la
facilidad de la presuncin de veracidad no se convierta en un incentivo para desvia-
ciones, abusos o fraudes.
Para efecto de su caracterizacin jurdica debemos tener en cuenta las siguientes
particularidades:
La fiscalizacin posterior es un procedimiento administrativo interno de oficio (art.
104, Ley NO 27444), por lo que su inicio e impulso corresponde plenamente a la
Administracin.
Es un procedimiento ex post, por lo que la fiscalizacin se caracteriza porque su
realizacin no debe ni puede interferir con el procedimiento administrativo en el cual
se haya empleado ni a los efectos del acto presunto otorgado bajo su imperio.
Es un procedimiento gratuito, en cuya virtud su realizacin no es financiada por
los fiscalizados mediante tasas, sino por el presupuesto pblico.
Es un procedimiento continuado, dada la diversidad de supuestos y esfuerzos que
puede conllevar a la Administracin realizar las pesquisas, cruces de informacin,
confirmacin de datos, entre otros, para comprobar la veracidad de lo informado y
la fidelidad del documento presentado, por lo que la normativa no plantea un plazo
conminatorio o prescriptorio propio para que la Administracin la realice. El plazo
mximo para realizar la fiscalizacin posterior provendr de la factibilidad jurdica
de sancionar la ilicitud de la irregularidad que se detecte.
La regla de toda actividad de fiscalizacin es su economa, que orienta a que el
costo o el impacto de la actividad de fiscalizacin no sean desproporcionados para
la entidad, de modo que su desarrollo no debe propiciar excesos burocrticos o
incrementos de personal. En este sentido, ninguna norma exige -ni podra hacerlo,
por antieconmico- la revisin de la totalidad de la documentacin e informacin pre-
sentadas por todos los administrados. Lo diligente es que la Administracin realice la
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
fiscalizacin rnediante el muestreo aleatorio en funcin de: aquellos procedimientos
de mayor impacto econmico o administrativo, aquellos en los que sea ms recurrente
la ocurrencia de fraude, aquellos en los que la autoridad pueda contar con los medios
probatorios indispensables para el cruce de informacin y segn la disponibilidad de
recursos humanos con que cuenta la entidad para su realizacin. En todo caso, la en-
tidad debe cumplir con el mnimo de fiscalizacin, esto es, una verificacin no menor al
10% de todos los expedientes acogidos a la presuncin de veracidad hasta un mximo
de 50 expedientes por cada procedimiento previsto en el TUPA.
Ahora bien, cabe advertir que el esfuerzo administrativo de cumplir con la fisca-
lizacin posterior no ser idntico en todos los casos de las declaraciones juradas
presentadas en los procedimientos. En efecto, existen las expresiones escritas del
administrado, contenidas en las declaraciones con carcter de juramentadas, mediante
las cuales afirman su situacin o estado favorable en relacin con los requisitos que
solicita la entidad y que se suelen emplear en tres casos distintos:
Para sustituir una certificacin oficial proveniente de una autoridad pblica sobre un
estado o calidad del administrado (por ejemplo, un certificado de buena conducta, de
domicilio, de ser pensionista, de supervivencia, etc.). Aqu, la actividad de fiscalizacin
posterior de la Administracin estar dirigida a la obtencin de la documentacin
oficial que corrobore la informacin proporcionada por el ciudadano: el certificado
de buena conducta, de domicilio, de ser pensionista, de supervivencia, etc.
Para sustituir una prueba privada sobre un estado de cosas sobre las cuales no
hay certificacin oficial alguna (por ejemplo, la declaracin jurada de los linderos de
una propiedad, o los bienes que ingresan al pais proveniente del exterior luego de
un viaje). Aqui, la actividad de fiscalizacin se dirigir a actuar medios de prueba
idneos y suficientes para verificar selectivamente la veracidad de lo declarado, por
ejemplo, la inspeccin fisica para corroborar los reales linderos de una propiedad, o
del equipaje que trae un administrado proveniente del exterior luego de un viaje.
Para acreditar la ausencia de una situacin personal del administrado respecto de
la cual no existe otro medio de prueba (por ejemplo, la declaracin jurada de no
haber sido destituido de la Administracin Pblica, de no tener impedimento para
contratar, etc.). En este caso, cuando la declaracin jurada ha sido aplicada como
el medio probatorio idneo para acreditar la ausencia de una situacin personal
del administrado por la insuficiencia de otros medios probatorios, la Administracin
difcilmente cuente con instrumentos cabalmente confiables para ejecutar la fisca-
lizacin posterior, sino solo aproximativos. Por ejemplo, si la condicin fuere que
el postulante a un cargo pblico no haya sido despedido de algn empleo anterior,
la Administracin no cuenta con un registro oficiala medios probatorios privados
idneos o suficientes que le permita confiablemente corroborar lo declarado por
el administrado. Lo anterior no quiere decir que en estos casos no sea posible
ejecutar la fiscalizacin posterior, ya que estamos frente a un deber legal de cargo
de la Administracin, sino que sus resultados sern aproximativos. En estos casos,
la Administracin debe acudir a las fuentes de informacin disponibles, aunque
sean parciales, ampliar las posibilidades de participacin de terceros en la labor de
deteccin del fraude, y mostrar una conducta permanente de monitoreo compatible
con su deber de diligencia en la gestin pblica.
Si como resultado de la fiscalizacin posterior se confirma que el documento pre-
sentado no es autntico (por ejemplo, si no ha sido emitido por quien aparece como su
 Juan Carlos Morn Urbina Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

emisor o si, habindolo sido, fue adulterado en su contenido) o si la informacin reportada ARTCULO 34.- PROCEDIMIENTOS DE EVALUACiN
en la declaracin o traduccin no es veraz, la autoridad deber seguir el procedimiento PREVIACON SILENCIO NEGATIVO
interno para proponer la declaracin de nulidad del acto expreso o presunto que se
hubiese obtenido con su mrito, previo descargo del particular beneficiado. Incluso si 34.1 Losprocedimientos deevaluacin previa estn sujetos alsilencio negativo cuando
de la verificacin surgieren elementos dolosos podra proponer el inicio de las acciones se trate de alguno delos siguientes supuestos:
penales correspondientes. 34.1.1 Cuando la sol!citud ~erse sobreasuntos de inters pblico, incidiendo en
la salud, medio ambiente, recursos naturales la seguridad ciudadana el
Complementariamente. la persona natural o jurdica que hubiere presentado el
sistema financiero y deseguros, elmercado de'valores ladefensa nacio~al
documento inautntico o fraudulento a la autoridad ser reportada a la denominada
y el patrimonio histrico culturalde la nacin. '
Central de Riesgo Administrativo que mantiene la Presidencia del Consejo de Ministros.
Ah, las entidades podrn encontrar debidamente consolidada la informacin de quie-
34.1.2 Cuando cuestionen otrosactos administrativos anteriores, salvolosrecur-
nes han transgredido la presuncin de veracidad en cualquier entidad gubernamental sos enel casodel numeral 2 del artculo anterior.
y como tal, respecto de los cuales, la fiscalizacin posterior deber ser permanente y 34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los quegeneren obligacin de
ya no muestral, en todos los procedimientos en los que participen. daro hacera cargodel Estado.
34.1.4 Losprocedimientos de inscripcinregistra!.
34.1.5 Aquellos a los que, envirtuddela leyexpresa, seaaplicable esta modalidad
desilencioadministrativo.
34.2 Lasautoridades quedan facultadas paracalificarde modo distintoen suTUPA los
ARTCULO 33.- PROCEDIMIENTO DE EVAlUACiN PREVIA procedimientos comprendidos enlosnumerales 34.1.1 y 34.1.4 cuando aprecien'que
CON SILENCIO POSITIVO susefectos reconozcan el intersdelsolicitante, sin exponer significativamente el
inters generall179K1&O}.
Los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos a silenciopositivo, cuando se
trate de algunos delos siguientes supuestos:
1. Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes,
salvoquemediante ellasetransfiera facultades delaAdministracin Pblica o que ARTCULO 35.- PLAZO MXIMO DEL PROCEDIMIENTO
habilitepara realizar actividades quese agoten instantneamente en su ejercicio.
ADMINISTRATIVO DE EVALUACiN PREVIA
2. Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud cuando el
particular haya optado por la aplicacin del sitencio administrativo negativo.
Elplazo quetranscurra desde el inicio deunprocedimiento administrativo deevaluacin
3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda p~evja h~sta quesea dictada la resolucin ~esp~ctiva, no puede exceder de treinta (30)
repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la dlashbIles, salvoquepor ley o decreto legislativoseestablezcan procedimientos cuyo
limitacin, perjuicioo afectacin a sus intereses o derechos legitimos. cumplimiento requiera unaduracin mayor.
4. Todos los otrosprocedimientos ainstancia departe nosujetos al silencionegativo
taxativo contemplado enel articulosiguiente, salvolos procedimientos depeticin ANTECEDENTE
178
graciable y de consulta quese rigenpor su regulacin especifica!171X l. Art.51, lNGPA.
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 33 Procedimiento de evaluacin previa con silencio positivo
Art. 34 Procedimiento deevaluacin previa con silencio negativo
Art. 142 Plazo mximo del procedimiento administrativo
Art. 207.2 Plazos para la interposicin y resolucin derecursos administrativos

(177) El artculo 33 de la Ley del Procedimiento Administrativo General NO 27444, fue derogado por
(179) El artculo 3:4 de ~ Ley del.Pr~imiento Admnistrativo General N27444. fue derogado por
la novena dIspOSIcin trans/tona. complementara y final de la Ley del Silencio Administrativo
la novena disposicin transitoria, complementaria y final de la Ley del Silencio Administrativo
N 29060. ptJblcada el 7 de Julio de 2007.
N 29060, pubficada el7 de julio ele 2007.
(180) En la presente edicin, el autor desarrolla los COMENTARIOS A LA LEY DEL SILENCIO ADMI-
(178) En la presente edicin el autor desarrolla los COMENTARIOS A LA LEY DEL SILENCIO ADMI-
NISTRATIVO N 29060, artculo por articulo, segn el mtodo exegtico utilizado en la presente
NISTRATIVO N 29060, artculo por articulo, segn el mtodo exegtico utilizado en la presente
obra. Dichos comentarios se ubican en la seccin de anexos.
obra. Dichos comentarios se ubican en la seccin de anexos.
 Juan Carlos Morn Urbina
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

COMENTARIOS Art 47 Reembolso de gastos administrativos

. . . Esta norma contiene la especificacin que todo procedimiento de evaluacin previa
Iniciado a instancia del administrado, puede extenderse como mximo hasta treinta
das hbiles desde su inicio oficial hasta la resolucin de la primera autoridad llamada
a resolver. Si algn procedimiento necesitase contar con un plazo mayor tendr contar
con una norma con rango de ley que lo excepte de esta norma.
Por su propia naturaleza no es de aplicacin a los procedimientos especiales
contemplados en la ley (sancionado~ y trilateral) que se cien por los propios plazos
que le fija su naturaleza y estructura Interna.
11 ARTCULO 36.- lEGALIDAD DEL PROCEDIMIENTO
36.1 los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusiva.
mente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarqua norma de la ms
alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisin del titular de las
entidades autnomas conforme a la Constitucin, segn su naturaleza Dichos
procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto nico de
Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad.
36.2 l~s.entidades solamen~7 exigirn a los administr~d.os el cumplimiento de proce-
dimientos, la present~clo.~ de ~ocumentos, el SUministro de informacin o el pago
por derechosde tramitacin, siempre que cumplan con los requisitos previstos en
el numeralanterior.Incurre en responsabilidad la autoridad que procedede modo
diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.
36.3 las disposiciones concernientes a la eliminacin de procedimientos o requisitos
o a la simpl~ficacin de los misr,nos, podrn aprobarse por Resolucin Ministerial,
No~ma Regional d,e rango equlv~lente o Decreto d~ Alcalda, segn se trate de
enttdad?s dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o locales,
respectivamente.
ANTECEDENTES
Arts. 18,23, D. Leg. N 757.
Art. D.S. N 094-92-PCM.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
Ley N 29060 Ley del SilencioAdministrativo
R. N 0274-2007lCAM-INDECOPI Li.nea~ient.~s de laComisin de Acceso al Mercadosobre
Slmphficaclon Admlntstrativa
------------------'----~
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. IV, 1.1 Principio de legalidad
Art.57 Suministro de informacin a las entidades
Art 75.4 Deber de abstencin de solicitar documentos no previstos en la ley
Art. 169 Solicitud de pruebas a los administrados
p# COMENTARIOS
El principio de legalidad en el Derecho Administrativo tiene en este artculo una
aplicacin cabal para limitar la sobrecarga de procedimientos sobre los derechos de
los ciudadanos. el encarecimiento de los procedimientos y la sobrecarga de exigencias
a los administrados. Se trata de un primer lmite, establecido en funcin a la exigencia
del rango normativo para que se aprueben los procedimientos, los requisitos para los
trmites y los costos administrativos de los mismos.
Por esta disposicin, la existencia de los procedimientos (est referido a la organiza-
cin de un procedimiento dentro del nivel general. puesto que los especiales requieren
ley), el establecimiento de los requisitos para los trmites y la fijacin de los costos del
procedimiento deben tener fundamento normativo en las siguientes disposiciones:
En caso de entidades de gobierno central: decreto supremo.
En caso de entidades de gobiernos regionales: Resolucin de la ms alta autoridad
regional.
En caso de entidades autnomas constitucionales: resolucin de su titular.
En caso de municipalidades: ordenanza municipal.
La reserva jurdica no solo importa un nivel jurdico reservado para la fijacin de
procedimientos, requisitos y costos, sino la garanta de seguir un procedimiento com-
plejo conformado por varias voluntades conformes para lograrlo.
Para convertir esta norma en jurdicamente perfecta, contiene la previsin de san-
cin y responsabilidad a los funcionarios y servidores que realizan exigencias fuera
del marco legal comentado, lo que se tramita conforme a lo previsto en el artculo 239
de la ley.
Finalmente, la misma norma contiene una flexibilizacin de la regla al permitir que
cuando se trate de reducir procedimientos, costos o simplificar requisitos, las entidades
no requieren seguir la exigencia mxima, sino que es procedente que se realice por
normas administrativas de menor jerarqua (resolucin ministerial, decreto de alcalda
y norma regional administrativa). Aqu se trata de una delegacin atribuda por la pro-
pia ley a las entidades administrativas para acelerar la reduccin de cargas y costos
administrativos a la ciudadana.

Art. 29 Definicin de procedimiento administrativo
Art. 39 Requisitos para la realizacin del procedimiento administrativo
Art. 40 Documentacin prohibidade solicitar
ARTCULO 37.- CONTENIDO DEL TEXTO NICO DE
Art. 41 Documentos PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Art. 42 Presuncin de veracidad del procedimiento administrativo
Art. 44 Derechode tramitacin TOdas lasentidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobacin, segn el caso, de
Art. 45 Lmite de los derechos de tramitacin su Texto Unico de ProcedimientosAdministrativos, el cual comprende:

_________._----------------------_._-__.. __11

Juan Carlos Morn Urbina
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados
para satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier
rgano de la entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el
cual deber consignarse expresamente en el TUPA con indicacin de la fecha de
publicacin en el Diario Oficial.
2. La descripcin clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realizacin
completa de cada procedimiento.
3. La calificacin de cada procedimiento segn corresponda entre procedimientos
de evaluacin previa o de aprobacin automtica.
4. En el caso de procedimientos de evaluacin previa si el silencio administrativo
aplicable es negativo o positivo.
S. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitacin, con indicacin
de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se expresar con relacin
a la UIT, publicndose en las entidades en moneda de curso legal.
6. Las vas de recepcin adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos
en los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los artculos 116 y siguientes de la
presente Ley.
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los
recursos a interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitacin del respectivo proce-
dimiento administrativo.
El TUPA tambin incluir la relacin de aquellos servicios prestados en exclusividad por
las entidades, cuando el administrado no tiene posibilidad de obtenerlos acudiendo a
otro lugar o dependencia. Se precisar con respecto a ellos lo previsto en los incisos 2,
S, 6, 7 Y 8, anteriores, en lo que fuera aplicable.
Los requisitos y condiciones para la prestacin de los servicios por las entidades sern
fijados por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros.
Para aquellos servicios que no sean prestados en exclusividad, las entidades a travs de
Resolucin del Titular del Pliego establecern los requisitos y costos correspondientes
a los mismos, los cuales debern ser debidamente difundidos para que sean de pblico
conocimiento.
ANTECEDENTES
Art. 21, D. Leg. N 757.
Arts. 11, 13, D.S. N 094-92-PCM.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
D.S. N 18-2001-PCM Disponen incluir en los Textos nicos de Procedimientos
Administrativos procedimiento para facilitar acceso de
particulares a la informacin de las entidade~ pbl~as
D.S. N 088-2001-PCM Disponenincluiren TUPAcostospor comercio de bienes y
serviciosde entidades pblicas no empresariales
R. N 0274-27/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisin de Acceso al Mercado sobre
Simplificacin Administrativa
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 30 Calificacin de procedimientos administrativos
Art. 34 Procedimiento de evaluacin previa con silencio negativo
Art. 38 Aprobacin y difusin del TUPA
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
------ ._--------------------------
Art 39 Requisitos parala realizacin del procedimiento administrativo
ArL \ 13 Requisitos de los escritos
Al\. 119 Reglas generales para la recepcin documental
Art.125 Observaciones a la documentaci6n presentada
Art. 154 Empleo de formularios
Art. 207 Recursos administrativos
;Y
/Ji COMENTARIOS
El contenido establecido en esta norma para los TUPA pretende corregir algunas
de las deficiencias mostradas por el rgimen aplicado por las normas de seguridad
a la inversin privada, y que no logr simplificar la Administracin Pblica. Con estas
variantes se estima mejorar la previsibilidad de las acciones administrativas y procedi-
mientos, tendiendo a que estos ltimos sean no presenciales (no requieran la presencia
personal de los administrados).
En principio, debemos mencionar que el contenido de los TUPA se ha integrado
por dos elementos:
Los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier
rgano de la entidad.
Los servicios prestados en exclusividad por las entidades, cuando el administrado
no tenga la posibilidad de obtenerlos acudiendo a otra dependencia.
En cuanto a los procedimientos de iniciativa de parte, el contenido debe concen-
trarse en:
La descripcin clara y taxativa de los requisitos exigidos para la realizacin com-
pleta de cada procedimiento para lo cual debe tenerse en cuenta los criterios
establecidos en el artculo 39 para conformar los requisitos de los procedimientos,
la documentacin prohibida de solicitar (art. 40), y los documentos sucedneos
que son obligatorios de recibir para las entidades (art. 41). Cuando se dice para la
realizacin completa, quiere decir que la Administracin no puede solicitar otros re-
quisitos para resolver el caso, sino que debe resolver solo con esa informacin.
La calificacin de cada procedimiento, segn sea de aprobacin automtica,
evaluacin previa con silencio positivo o evaluacin previa con silencio negativo.
Para el efecto debe tenerse en cuenta que la mayora de procedimientos deben
ser automticos y de silencio positivo, por as corresponder en funcin del principio
de privilegio de controles posteriores (art. IV, 1.16).
Los supuestos en que procede el pago de derechos y la forma de hacerlo. Para
este efecto debe tenerse presente la exigencia de legalidad para la fijacin de tasas
(art. 36), las exigencias para la procedencia de cobro (art. 44 y 45) Y las formas de
cancelacin previstas en el artculo 46 de la Ley.
Las vias de recepcin en cada caso, contemplando las alternativas de receptora
previstas en el artculo 119 de la Ley (en los propos rganos administrativos. en
los rganos desconcentrados, en las autoridades polticas del Ministerio dellnteror.
en las oficinas de correo o en las representaciones diplomticas).
____. EI
 Juan Carlos Morn Urbina
La autoridad competente para resolver cada instancia del procedimiento, identifi-
cand,olo por su cargo y los recursos que proceden en cada caso, presuponiendo
al rnaxunn las posibilidades de recurrencia previsibles.
Los formularios que se empleen durante la tramitacin del procedimiento, los
mismos que eran de libre reproduccin por los administrados.
El Congreso dela Repblica, agreg en laparte final deeste artculo untratamiento
legal para dos supuestos de costos administrativos distintos pero conexos a las tasas
por procedimientos administrativos:
i. Las tasas por servicios exclusivos prestados por la Administracin; y,
ii. Lo~ precios pblicos por servicios prestados por las entidades pblicas no empre-
sartales.
Las tasas por servicios exclusivos prestados por la Administracin
El TUPA tambin debe contener la relacin de los servicios prestados en exclusivi-
dad o en condicin de monopolio por las entidades, con el sealamiento de los requisitos
para su obt~ncin, costo de las tasas, los lugares de atencin a los administrados, y
los formulanos que pudieran ser empleables al efecto.
. .Este agregado se dirige a superar una diferencia operativa existente entre proce-
dlml~ntos administrativos formalizados y las actividades prestacionales entregadas a
los c.l~dadanos por la Administracin Pblica, cuando, en realidad, ambos constituyen
servicros ~d~inistrativos sujetos a compensacin econmica (tasas). Como es sabido,
el proce?lm.lento administrativo se caracteriza por culminar en la expedicin de un
p:?nun.cl~mlento o acto administrativo por parte de alguna entidad de la Administra-
clan ~ubh~a, por ejemplo, el otorgamiento de una autorizacin o la concesin de un
permiso. ~ licencia. Estas actuaciones tienen un contenido procedimental. Por su parte,
los servicros que la Administracin Pblica puede brindar son muy variados, no se en-
cuentran en funcin a procedimientos, e importan la ejecucin de actos materiales por
parte d~ !a entidad que se agotan en su propia ejecucin. Ejemplos de estos servicios
m?nopo.llcos son por ejemplo, la venta de documentacin especializada, estadsticas
o Jnv~~~lgaciones producidas por la entidad o la expedicin de planos que posea, en
condicin de exclusividad o monopolio.
" Por ello, teniendo en consideracin que la finalidad del TUPA es brindar informa-
clan que facilite la relacin del ciudadano con la Administracin Pblica dotndola de
transpare~c~a y seguridad, se propone incluir en dichos TUPA la regulaci~ concerniente
a los servrcios que la Administracin Pblica brinda en condicin de exclusividad o
monopolio.
. Sin embargo debemos advertir que la inclusin de la categora de servicios mono-
pollos, no autoriza a las entidades a generar servicios o prestaciones no autorizadas
legalmente o en aspectos distintos a su objeto institucional.
Los prec!os pblicos por servicios prestados por entidades del Estado bajo
personena no empresarial
El a~.culo finalmente establece que para aquellos servicios que no sean prestados
e~ condiciones de exclusividad. se requiere contar con una resolucin del titular del
pliego que las establezca y la difusin correspondiente.
11_-
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
La mencionada inclusin nos ubica ante el tema del precio pblico, esto es, la con-
traprestacin pecuniaria por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades
de las entidades estatales. dentro de un rgimen de derecho pblico, cuando sean
prestados a solicitud de los administrados pudindolos obtener tambin del Sector
Privado, Por ejemplo, los servicios de estacionamiento, la venta de entradas a espec-
tculos pblicos, la venta de publicaciones, la prestacin de servicios de investigacin
por parte de las universidades pblicas, etc.
Tanto la tasa administrativa como el precio pblico son ingresos pblicos prove-
nientes de la entrega por parte de la entidad pblica de ciertos bienes o servicios, pero
mientras en el precio la relacin se establece de manera voluntaria (contractual), en la
tasa, existe la caracterstica del monopolio y la coactividad propias del tributo.
En tal sentido, las caracteristicas diferenciales de estos precios pblicos son los
siguientes:
La prestacin del servicio o la entrega de bienes por parte de una entidad estatal
se realiza siempre bajo un rgimen de derecho pblico (no se trata de una empresa
del Estado).
La prestacin del servicio o entrega del bien es susceptible de ser prestado
por el Sector Privado, por lo tanto la peticin del administrado se basa en su
mera voluntad generando una relacin contractual (libre concurrencia con el
Sector Privado). No obstante por el principio de subsidiaridad a que est sujeto
el Estado, debe contarse con una norma legal que le habilite a la realizacin
de esta actividad comercial, y adems solo debiera proceder cuando se evale
que su realizacin no impacta negativamente en el cumplimiento de los obje-
tivos y metas institucionales, ni implica riesgo de deterioro del equipamiento e
infraestructura fsica en perjuicio del patrimonio del Estado,
La contraprestacin entregada a la entidad es un ingreso no tributario, por lo tanto
est sujeta a reglas propias, a la libre competencia, diferente de la tasa que es
impuesta coactiva mente por la Administracin (voluntariedad de la obligacin).
Complementariamente a esta disposicin ha sido dictado el Decreto Supremo
N 088-2001-PCM previendo algunas normas complementarias para la percepcin de
los precios pblicos. De conformidad con el articulo 1 de la citada norma, se establece
que a efectos de desarrollar actividades de comercializacin de bienes y servicios y
efectuar los cobros correspondientes a los ciudadanos, las entidades requieren contar
con autorizacin de ley expresa. Adems, el artculo 2 del Decreto Supremo N 088-
2001-PCM dispone que a fin de aplicar el cobro correspondiente por concepto del
servicio prestado, el Titular de la entidad debe aprobar una resolucin que establezca
los siguientes requisitos: (i) la descripcin clara y precisa de los bienes y/o servicios
qu~ son objeto de comercializacin por parte de la entidad; (ii) las condiciones y limi-
taciones para su comercializacin si las hubiere; y (Hi) el monto del precio expresado
e~ porcentaje de la UIT y su forma de pago. Dicha resolucin debe ser publicada en la
misma oportunidad en que se publica el TUPA de la entidad correspondiente.

Juan Carlos Morn Urbina
Descripcin del proceso para la elaboracin del TUPA
Ahora bien, luego de lo mencionado, es necesario se.:=tlar que la elaboracin del
TUPA por cada entidad estatal. puede dividirse en cinco etapas tcnicas sucesivas,
conforme se describe a continuacin:
a. Identificacin de los procedimientos y servicios administrativos exclusivos a cargo
de cada entidad.
b. Anlisis y simplificacin de los requisitos exigidos para cada procedimiento.
c. Revisin del costo de las tasas aplicables a cada procedimiento.
d. Calificacin del procedimiento, segn corresponda a la modalidad de aprobacin
automtica o de evaluacin previa.
e. Calificacin de los procedimientos de evaluacin previa, segn se aplique el silencio
positivo o el negativo.
La identificacin de procedimientos y servicios administrativos exclusivos de
cada entidad
El objeto de esta etapa consiste en identificar los procedimientos que por sus
caractersticas corresponden ser incluidos en el TUPA, y, posteriormente, definir si los
mismos justifican objetivamente su subsistencia.
Con el objeto de determinar los procedimientos que deben encontrarse incluidos
en el TUPA, cada entidad pblica debe identificar aquellos procedimientos administra-
tivos susceptibles de ser iniciados por los administrados (procedimientos a iniciativa
de parte) con el objeto de que les sea reconocido, mediante el pronunciamiento de
cualquier rgano de la entidad, el libre ejercicio de sus derechos subjetivos o intereses
legitimas previamente establecidos.
Al respecto, sobre las caractersticas de los procedimientos que deben ser incluidos
en los Textos nicos de Procedimientos Administrativos de cada entidad, cabe citar lo
dispuesto en el artculo 30 de la Ley N 27444 "Los procedimientos administrativos que,
por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente
capitulo en: procedimientos de aprobacin automtica o de evaluacin previa por la
entidad, y este ltimo a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno,
a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad seala estos procedimientos en
su Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los criterios es-
tablecidos en el presente ordenamiento".
De lo expuesto, podemos observar que nicamente deben ser incluidos en el TUPA
los procedimientos administrativos que cumplan con las siguientes exigencias: i) contar
con base legal vigente; ii) ser un procedimiento a instancia de un administrado; y, iii)
debe ser un procedimiento necesariamente seguido por el ciudadano para satisfacer
O ejercer sus intereses legtimos o derechos especficos.
Con relacin al primer requisito. el artculo 36 de la Ley N 27444 prescribe que
los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquia, norma de la ms alta autoridad
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
regional, ordenanza mu~icip~1 o decisin del titular de las entidades autnomas
conf?rm 8 at.la Constitucin. En tal sentido, se puede notar que los procedimientos
admlnls tra V o::; no necesariamente deben ser aprobados por ley sino qu l -
. de le I'd d ' f ' e, a eXI
gencla ga I a se satis ace con la aprobacin mediante normas reglamenta-
nas, corno son l.as Decretos Supremos o resoluciones del titular del pliego de los
organismos autonomos.
En ~u~nto al requisito referido a que el procedimiento debe ser seguido a instancia
del ~dmlnlstrado, debe~os sealar lo dispuesto en el artculo 50 de la Ley N 27444,
se~un e~ ,cual e~ adn:~nlstrado es "la persona natural o jurdica que cualquiera sea su
calificaclon o situacin participa en el procedimiento adrniniIS t ra tiIVO.
d id d . procedimental,
.
C uan o una enti a I~te.rvlene en un procedimiento como administrado, se somete
a la~ ~ormas ~ue lo disciptinan en igualdad de facultades y deberes que los dems
admllllstrados '.
. No solo los. ~articulares pueden participar en el procedimiento administrativo en
callda? ~e admlnlstr~dos, sino tambin las entidades pblicas, cuando soliciten el re-
conOCImiento de algun derecho o legtimo inters, razn por la cual, deben someterse
a las normas que regulan a los dems administrados.
. Con relaci.n a la ltima exigencia mencionada, los procedimientos administra-
tiVOS compr~n.dldos en el TUPA de cada entidad, corresponden a aquellos iniciados
por los admlnJstra~os en calidad de titulares de algn derecho subjetivo reconoci-
do por el ordenamiento, o de un inters legtimo, que adems debe ser personal
actual y probado. '
E.n virtud de lo sealado, los procedimientos que deben incluirse en el TUPA de
la ~ntld~d, en tant? responden a un de:echo subjetivo o un inters legtimamente pro-
t~gldo, ttene~ caracter r~glado; es decir, su concesin o denegacin no se encuentra
librada a .Ia discrecionalidad del ente competente, sino que se desenvuelve conforme
a un estricto examen d: legalidad y ?el cumplimiento de los requisitos previstos por
I~s normas en.la materia. En tal sentido, los procedimientos incluidos en el TUPA se
nge~ ~or el ~n.ncipio de predictibilidad, segn el cual, del cumplimiento de todos los
re~ulsltO? exiqidos, el administrado puede tener una conciencia bastante certera de
cual sera el resultado final que se obtendr en el procedimiento.
. En otra,5 pala.bras: los procedimientos incluidos en el TUPA no pueden estar su-
Jetos a la discrecionatidad de la entidad. En consecuencia, aquellos procedimientos
en los q~e .IaAdministracin cuente con un mbito de discrecionalidad, se encuentran
caracteriscarnente excluidos del contenido del TUPA de la entidad.
. ~hora bien, una vez identificados los procedimientos que cumplan con los re-
qu~sl~os anteriormente mencionados, la Administracin deber realizar un anlisis
obJetlv? que permite sustentar la inclusin de dicho procedimiento como parte del
?ont~ntd~ d:1 TUPA, en funcin de su relevancia prctica y compatibilidad con el
inters publico.
En adicin a lo sealado, el TUPA debe incluir los servicios administrativos
que~ con carcter exclusivo, son prestados por una entidad especfica, cuando
no tienen la POSibilidad de obtenerlos acudiendo a otro lugar o dependencia. Los
 Juan Carlos Morn Urbina Comenta rios a la Ley del Procedim iento Adminis trativo General

las cuales se en-

procedim ientos que no son prestado s en exclusiv idad por
la entidad, no deben previstos en los articulos 44' 101" Y 45,1i\2} de la Ley N 27444,
cuentr an ref":f1das a:
formar parte de su TUPA.
legal para exigir
procedim iento a. La necesidad de contar con una habilitacin previa en una norma
Anlisis y simplific acin de los requisito s exigidos para cada el cobro de tasas, corno derecho s administrativos:
deben ser incorpo-
Una vez realizada la identificacin de los procedimientos que administrativos
ar la necesida d y utilidad de la documen- Tomando en consideracin que, en principio, los procedimientos
elTUPA, la autoridad debe determin racin solo
rados en
de los procedimientos, deben regularse conforme al criterio de gratuidadprocesal, la Administ
tacin e informacin exigida a los administrados para cada uno se entender facultada para gravar a los usuarios mediante tasas
la realizacin de
a efectos de obtener el pronunciamiento correspondiente. algn procedimiento administrativo, cuando se le haya habilitad
o expresamente
exacciones. Al
ientos, se deben para ello mediante una norma legal que faculte el cobro de dicha
Con la finalidad de definir los requisitos exigidos para tos procedim ordenam iento, se encuentr an excluidos
40 Y 41 de la Ley del respecto, debe sealarse que en nuestro
seguir los siguientes criterios contemplados en los articulas 39, s a las funciones de
de la posibilidad de cobrar tasas, los procedimientos inherente
Procedimiento Administrativo General: de peticin.
la Administracin Pblica y los que impliquen el ejercicio del derecho
s exigidos, con el
a. Analizar la necesidad y relevancia de cada uno de los requisito
. Para lo cual,
objeto de que la entidad pueda emitir fallo respecto a 10 solicitado
por aquellas alternativ as que mejor concuerd en con el principio de
se debe optar
simplicidad.
exigidos aplicables,
b. Identificar el fundame nto legal de cada uno de los requisitos (181) Artculo 44.- Derecho de tramitaci n
que carezcan de sustento normativ o expreso. Sobre el
a fin de eliminar aquellos entos administra tivos. cuando
especficamente, 44.1. Proce~e establecer derechos de tramitacin en los procedimi
particular, debe destacarse que esta exigencia ha sido prevista, su tramitacin Implique para la entidad la prestacin de un
servicio especifico e individuali zable
evitar que las entidade s de la Administ racin tradicion al incorporen, las actividade s dirigidas a analizar
con el fin de a favor del administra do o en funcin del costo derivado de
no contemp lados en ninguna norma s a financiar directame nte las
durante la elaboracin del TUPA, requisito s lo solicitado, salvo en los casos en que .existan tributos destinado
operacin y mantenim iento de la
legal o reglamentaria. actividade s de la entidad. Dicho costo Incluye los gastos de
Infraestructura asociada a cada procedimi ento.
procesar la infor- la entidad est facultada para
c. Determin ar la capacidad real que poseen las entidades para 44.2: Son condicione s para la procedenc ia de este cobro: que
o en su vigente Texto nico de
a efectos de exiqirlo por una norma con rango de If)Y y que est consignad
macin proporcionada por los administrados. Un aspecto relevante Procedimi entos Administra tivos,
ar aquellos requisito s que deben ser exigidos para cada procedimiento, se
discrimin n para procedimi entos iniciados de
la Administracin 44.3. No procede establecer cobros por derecho de tramitaci
encuentra directam ente relacionado con la capacidad que posee derecho de peticin graciable o el de denuncia
de informacin que OfiCIO, ni en aquellos en los que son ejercidos el
para procesa r dicha documen tacin, a fin de evitar la captura ante la entidad por infraccione s funcionales de sus propios funcionario
s o que deban ser conocidas
costosa, sin que
no pueda ser analizada debidamente o que sea excesivamente por las Oficinas de Auditora Interna.
ello afecte la decisin final sobre el procedimiento. 44.4. No pueden dividirse los procedimi entos ni establecer se
cobro por etapas.

legalmente, derechos de tramitaci n en los procedimie ntos admi-

Respeta r el impedim ento referido a solicitar informac in prohibida 44.5. La entidad est obligada a reducir los
d. generado excedente s econmico s
40 de la Ley N 27444, as como cumplir con la nistrativos SI, como producto de su tramitacin . se hubieren
segn lo previsto en el artculo en el ejercido anterior
de documen tos
exigenci a legal de admitir los sucedn eos documen tales en lugar
44.6 Media~te decreto supremo refre~dado por el Presidente
41 de la misma del Consejo de Ministros y el Ministro
oficiales o autntico s, en los trminos explicita dos por el articulo entos para la determina cin de los
de Economla y Finanzas se precisara los criterios y procedimi
norma. brinda la Administra cin y para la
costos de los procedimie ntos y servicios administra tivos que
fijacin de los derechos de tramitacin.

La revisin del costo de tasas del procedi miento (182) Artculo 45.- Lmite de los derechos de tramitaci n
realizar una revisin funcin al importe del costo que su
La tercera etapa de la elaboracin de los TUPA consiste en 45.1. El monto del derecho de tramitacin es determina do en
toda su tramitacin y, en su caso,
y tasas aplicables a ejecucon genera para la entidad por el servicio prestado durante
de los aspectos involucrados en la determinacin de los costos la entidad, Su monto es sustentado
por el costo real de producc n de document os que expida
los procedim ientos administ rativos: cada entidad.
por el tuncooaro a cargo de la oficina de administra cin de
la finalidad de es- a un rgimen de excepcin el cual
Anlisis sobre la procede ncia del cobro de la tasa.- Con Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere acogerse
los criterios Presidente del Consejo de Ministros
tablecer la procede ncia del cobro, la entidad debe tener presente ser establecid o mediante decreto supremo refrendado por el
y el Ministro de Economa y Finanzas
dar preferenci a o tratamient o
45.2. Las entidades no pueden establecer pagos diferencia dos para
mismo tipo, ni discrimina r en funcin
especial a unasoct uo distinguin dola de las dems de su
al tipo de administra do que siga el procedimie nto.

~~III
 Juan Carlos Morn Urbina Comenta rios a la Ley del Procedim iento Adminis trativo General

es ejercidas por
e individualizable dirigida exclUSivamente a realizar un control posterior de las actividad
b. La obligacin de realizar la prestacin de un servicio especfico una utilizacin previa-
los particulares -en atencin a ellos no se encuentran sujetos a
al particula r. se comprueba la falta
exclusivamente a posterior y, en su caso. prohibir la actividad si
servicio de este o la idoneidad de la
La norma incluye una presuncin, en el sentido que existe un de los presupuestos para estar habilitado a ejecutar la actividad
ello implique para la entidad, la realizaci n de una actividad especial
o documen tacin proporcio nada. Cabe resaltar que, mediante la aplicacin
tipo, cuando informacin
por el particula r, la que se materiali za en la procedim ientos tradicion ales para dar paso a una
con relacin al procedimiento iniciado de esta categora se eliminan los
un derecho a favor documentarla durante
emisin de un titulo documental que acredita la existencia de simple comunicacin documentada desde el exterior, en vez de
del particular. el procedimiento.
entos establecidos en por el adminis-
c. No encontrarse comprendido en los supuestos de impedim Asimismo, en vez de que los procedimientos sean substanciados
ientos iniciados por la Administracin fuera, al presentar toda
la ley, tales como: no cobrar en procedim trado dentro de la Administracin, los informa e instruye desde
ientos obligatorios
(fiscalizacin, control, supervisin, inspeccin, etc., en procedim la probanza necesaria con su solicitud.
Administ racin (peticion es de gracia, denuncia s), ni fijarlos por instancia
para la
los procedimientos
administrativa. Con la calificacin de procedimientos de aprobacin automtica,
iones, se convierte n en simples avisos del inicio de
iento legal.- Una anteriores de permisos y autorizac
Establec er la graduac in del monto conform e al ordenam actividades.
del cobro por el servicio prestado por la
vez que se ha identificado la procedencia
a los usuarios,
entidad, esta debe proceder a graduar el monto de la tasa exigida Procedim ientos de evaluac in previa
dos en el ordenam iento legal para tal efecto.
siguiendo los criterios consagra ientos administra-
genere la Los procedimientos de evaluacin previa o verdaderos procedim
marginal que n de actividades
a. La tasa no debe exceder el costo real del servicio (costo tivos se caracterizan por ser aquellos que requieren, de la realizaci
n como unidad adicional en el funciona miento se emita un pronun-
prestacin del servicio de tramitaci de instruccin, substanciacin, y probanza, con la finalidad que
iento de la infraes-
de la entidad, sumndole los gastos de operacin y mantenim ciamiento sobre la solicitud presentada y admitida.
os no pueden
tructura asociada al servicio), y en caso del costo de los formulari
peticin materia de
exceder el costo unitario de su produccin. Como caracterstica inherente a este tipo de procedimiento, la
que la autoridad correspo ndiente resuelva el tema,
solicitud queda en expectativa hasta
b. La tasa no debe exceder el monto de 1 UIT. constituyndose por esta caracterstica, en un mecanismo de control
ms riguroso de
tcnico elaborado y econmi cas de los integrantes de la colectivid ad; toda vez que
c. La tasa debe ser sustentada objetivamente mediante un informe las actividades sociales
ente para ello.
por la Oficina de Administ racin. no podrn ejercer dicha actividad hasta que se les autorice expresam
ia a alguna soli-
d. La tasa no debe contener pagos diferenciados para dar preferenc Califica cin de los procedi mientos de evaluac in previa
segn el silencio
citud, ni establecer cobros por etapas.
aplicable
n previa y
La calificac in del procedi miento Una vez realizada la calificacin entre los procedimientos de evaluaci
debe seleccio nar los primeros y establec er si
en el TUPA, los de aprobacin automtica, la entidad
Una vez identificados los procedimientos susceptibles de ser incluidos al trmino del plazo para el pronunciamiento sin haberse emitido
una decisin expresa,
de trmite para
as como determinar la procedencia de imponer una tasa por concepto se entender aplicable el silencio administrativo positivo o negativo
.
de ellos conforme a las
cada proceso, la autoridad debe proceder a calificar cada uno
o, ii) procedimientos 4) del artculo
siguientes categoras: i) procedim entos de aprobaci n automti ca; Sobre el particular, cabe mencion ar que toda vez que el numeral
de evaluacin previa. 33(163) de la ley N 27444 establec e que
estn sujetos al ~i1encio positivo todos

Procedi mientos de aprobac in automt ica

n de vera-
Son aquellos procedimientos instituidos sobre la base de la presunci silencio positivo
do se consider a aprobad o desde el mismo momento en que (183) Articulo 33.- Procedim iento de evaluaci n previa con
cidad, donde lo peticiona
do todos los requisitos a silencio positivo, cuando se trate de
se presenta ante la entidad la solicitud o el formulario cumplien Los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos

sealados en el respectivo TUPA. algunos de los siguientes supuestos:

tes, salvo que
o de las acti- 1. Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexisten
Con el objetivo de permitir la celeridad en la iniciativa del desarroll mediante ella se transfiera facultades de la administracin pblica
o que habilite para realizar
esta modalida d de procedim iento, sustituyendo
vidades socioeconmicas, se emplea actividades que se agoten instantneamente en su ejercicio.
y autorizaciones) por
ntegramente las tcnicas de autorizacin (licencias, permisos 2. Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una
solicitud cuando el particular haya
actividad social o eco-
una comunicacin debidamente documen tada del inicio de la optado por la aplicacin del silencio administrativo negativo.
racin se encuentra
nmica del particular. En ese sentido, la potestad de la Administ 3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin
final no pueda repercutir direc-
 Juan Carlos Morn Urbina
los procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo en los
supuestos taxativos contemplados en el artculo 34 de la n,encionada ley"J4!, se
puede deducir que la regla general aplicable a los procedimientos administrativos de
evaluacin previa es la del silencio administrativo positivo y la excepcin es la aplicacin
del silencio administrativo negativo. Por tanto, ante el transcurso del plazo establecido
sin que la Administracin Pblica se haya pronunciado expresamente se entender
deaplicacin el silencio administrativo negativo solo en caso dicha peticin encaje en
alguno de los siguientes supuestos de carcter taxativo:
a. Cuando la solicitud verse sobre asuntos de inters pblico, incidiendo en la salud,
medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero
y de seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico
cultural de la nacin.
b. Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos que
cuestionan la desestimacin de una solicitud por silencio negativo.
c. Cuando hayan sido estructurados como procedimientos trilaterales y aquellos
procedimientos que generen obligacin de dar o hacer a cargo del Estado.
d. Los procedimientos de inscripcin registra!.
e. Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de
silencio administrativo.
En virtud de lo expuesto, para la calificacin de los procedimientos administrativos
en funcin al silencio administrativo aplicable en ausencia de pronunciamiento expreso,
las reglas antes expuestas son de aplicacin obligatoria para la entidad.
tamen.te en administrados distintos del peticionara. mediante la limitacin. perjuicio o afectacin
a sus Intereses o derechos legtimos.
4. Todos los otros procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo taxativo
contemplado en-el articulo siqulente, ~alvo los procedimientos de peticin graciable y de consulta
que se ngen por su rsquraclon especifica.
(184) Artculo 34.- Procedimientos de evaluacin previa con silencio negativo
34.1 Los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos al silencio negativo cuando se trate
de alguno de los siguientes supuestos:
34.1.1 Cuando la solicitud verse sobre asuntos de inters pblico, incidiendo en la salud medio
ambiente, recursos naturales. la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de sequros, el
mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin.
34.1.2 Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores. salvo los recursos en el caso
del numeral 2 del articulo anterior.
34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligacin de dar o hacer a
cargo del Estado.
34.1.4 Los procedimientos de inscripcin registra!.
34.15. Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de silencio
administrativo.
34.~Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA los proce-
dimientos compren?idos en los numerales 34.1.1. y 34.1.4., cuando aprecien que sus efectos
reconozcan el inters del solicitante, sin exponer significativamente el inters general
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
ARTCULO 38.- APROBACIN Y DIFUSiN DEL TEXTO NICO
DE PROC~!?l~i~!'ITOS ADMINISTRATIV_O_S_ _
38.1 El Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto
Supremo del sector, por la norma de mximo nivel de las autori~ades regio.nal~s,
por Ordenanza Municipal, o por Resolucin del Titular ~e organismo constitucio-
nalmente autnomo, segn el nivel de gobierno respectivo.
38.2 Cada 2 (dos) aos, las entidades estn obligadas a pu~licar el ntegro del TUPA,
bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podr~n hacerlo a~tes, cuando
consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo
se computar a partir de la fecha de la ltima publicacin del mismo.
38.3 El TUPAes publicado en el Portal de Servicios al Ciudadano y Empresas - PSCE,
yen el Portal lnstitucionalt't". . .,,
38.4 Sin perjuicio de la indicada publicacin, cada ent~dad realizala difusin de su TUPA
mediante su ubicacin en lugar visible de la entidad.
38.5 Una vez aprobado el TUPA, toda modificacin que no !mp.li.que la cr~a.cin de nue-
vos procedimientos, incremento de derechos de tramlta:lOn o requisitos, ?e debe
realizar por Resolucin Ministerial del Sector,NormaRegional de ~ango equivalente
o DecretodeAlcalda, o por Resolucin delTitulardelOrganismo Auto~omo confo~~ a
laConstitucin, segnel niveldegobiernorespectivo. Encasocontrano, su aprobacin
se realiza conformeal mecanismo establecido en el numeral38.1. En amboscasosse
publicarla modificacin segnlo dispuesto por el numeral 38.3. . .
38.6 Para la elaboracin del TUPA se procurar evitar la duplicidad de procedimientos
administrativos en las distintas entidades de la Administracin Pblica.
ANTECEDENTES
Art.22 O. Leg N757.
Arts. 32 a 36 O.S. N094-92-PCM.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
Ley N29091 Ley que modifica el Art. 38 de la Ley del Procedi.mie~.to
Administrativo General N27444 Yestablece la publicacin
de diversos dispositivos legales en el portal del Estado
peruano y en portales institucionales
0.5. N079-2007-PCM Lineamientos para laelaboracin y aprobacin deTUPA y
establecen disposiciones para el cumplimiento de la Ley
delSilencio Administrativo
O.S. N004-2008-PCM Reglamento de la Ley N29091 quemodifica el Art. 38de
laLeydelProcedimiento Administrativo General N27444 Y
establece lapublicacin dediversos dispositivos legales en
el portal del Estado peruano y enportales instituci?nales
R.J. N 234-2001-INEI Normas y procedimiento tcnicos sobre contenidos de
pginas web de entidades pblicas (incluye el TUPA en
Pginas Web)
R.M. NO 293-2006-PCM Procedimiento para ingreso y publicacin delosTUPAS en
el Portal deservicios al Ciudadano y Empresas.
R.N0274-2007/CAM-INOECOPI Lineamientos de la Comisin deAcceso al Mercado sobre
Simplificacin Administrativa
(185) Numeral modicado por el articulo 1 de la Ley NO 29091, publicada el 25/09/2007.
 Juan Carlos Morn Urbina
Comentaros a la Ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. IV, 1.15 Pnncipio de preoicbioad II del Decreto Legislativo W 757 (que contenia la exigencia originalmente) por el Captulo
Art. 29 Definicin de procedimiento administrativo I de la Ley N 27444 (Ver Lineamientos de la Comisin de Acceso al Mercado sobre la
Art. 48.5 Facultad dela Presidencia delConsejo deMinistroC' d d t . Aprobacin Y Publicacin del Texto nico de Procedimientos Administrativos-TUPA).
cidad de procedimientos administratJl/os, v e e ectar casos dedupli- Sin embargo, cabe advertir que -mayortariamente- los TUPA directamente aprueban
Art. 49. Rgimen de entidades sinTUPA las tasas a que quedan sujetos los contribuyentes por cada procedimiento, y que a este
respecto, tanto la anterior Ley Orgnica de Municipalidades como la actualmente vigente,

~ COMENTARIOS
requieren la ratificacin de las ordenanzas distritales con contenido tributario por las
Municipalidades Provinciales de su circunscripcin, sin ninguna excepcin. A nuestro
criterio, es necesario que las Municipalidades Provinciales ratifiquen las ordenanzas
La competencia para aprobar el TUPA aprobatorias de los TUPA, mxime cuando el Tribunal Constitucional ha declarado que
La Comisin consider necesario mantener la exigencia d . esta ratificacin es constitucional por coadyuvar a los objetivos de una politica tributaria
aprobacin calificados para los TUPA institucionales, antes e contar con niveles de integral Yuniforme acorde con el principio de igualdad de los contribuyentes (sentencia
cada entidad pblica. La idea que estuvo presente fUe la de p que .descentrallzarlos en recaida en el Expediente N 7-21-AI).
administrativas ms institucionales pudieran servir COmo una ~:t~ ~ue las e.s~r~ctur~s
tiva, frente a los proyectos de TUPA formulados por cada ent'd d c.la?e revl~lon obje- El segundo aspecto tiene una complejidad constitucional mayor. Se refiere a la
extralimitaciones y las contradicciones a las reglas de la SI' I I~fi pU.~lica, evitando las constitucionalidad de los organismos constitucionalmente autnomos para crear tribu-
mp IlcaClon administrativa. tos (tasas administrativas), dado que la Constitucin asume el principio de legalidad
En este orden de ideas, se aprob que la competencia " . tributaria y solo tiene como excepciones a las tasas administrativas a favor del Poder
Textos nicos de Procedimientos Administrativos de cada Oftl~dlndana ~ara aprobar los Ejecutivo y de los gobiernos locales, pero omite facultrselo a los organismos consti-
en I a radica en: tucionalmente autnomos.
En caso de entidades de Gobierno Central (organismos ' bli
proyectos, programas, etc.): decreto supremo. pu ICOS descentralizados,
La actualizacin del TUPA
En caso de entidades de Gobiernos Regionales: La Le N0 27 . El artculo 38.5 de la Ley N 27444, concordante con el artculo 36.3, seala que
debe ser aprobada por la resolucin de la ms alta auto ~d d 4:4 4 menciona que la actualizacin simplificadora de un TUPA puede ser realizada mediante una norma
ordenanza regional dentro del nuevo ordenamiento juri;'1 a r":910nal, I~ cual es la de menor rango que la empleada para aprobarlo, Por ejemplo, un TUPA aprobado por
decretos regionales, la regulacin de los procedimientos ICO re.9 dejando a los ordenanza municipal puede ser modificado a travs de un decreto de alcalda, cuando
Jespecl f.lonal,
ICOS.
En caso de entidades autnomas constitucionales' res 1 .
su contenido se circunscriba a: eliminacin de procedimiento, eliminacin de requisitos,
. o ucion de su titular. o simplificacin de requisitos (conversin de documentos formales a declaraciones
En caso de municipalidades: ordenanza municipal. juradas) o procedimientos (conversin de procedimientos de evaluacin previa a de
aprobacin automtica o actividad libre).
No obstante reconocer que el rango normativo exigido I .,
TUPA genera una serie de rigideces que dificultan una may ~ara a ~probaclon de los La lgica de la norma es deslegalizar y flexibilizar las exgencias de la jerarqua
or msttu li .. d I
TUPA entre las dependencias pblicas, se decidi manten .clona Iz.aclon e os normativa para que sea ms atractivo y expeditivo a las entidades administrativas aplicar
instancias del Poder Ejecutivo, cuando menos. A partir deer ~ste nivel de fll.tro para las tcnicas de simplificacin o desregulacin de la actividad econmica privada. De este
los Ministerios tienen a su cargo la labor de dar h e~ a competenCia sectorial, modo, proceder su actualizacin simplificada cuando se refiera a la eliminacin de
co erenCla a los requisit t
procedimientos, plazos, silencios, entre otros, exigibles ISI os: asas,
procedimientos o de requisitos, la abreviacin de plazos, la simplificacin de requisitos
nos, permitindosele hacer cambios a las propuestas de or su .sector a los. ciudada- (conversin de documentos formales a declaraciones juradas) o de calificacin del pro-
suprimirlas siempre con el objetivo de afianzar los . . .as entidades, modificarlas o
, ' PrinCIpIOS de ' ibilid d 'f cedimiento (conversin de procedimientos de evaluacin preva a uno de aprobacin
rnidad en los procedimientos administrativos de su mbito L previst II a y uru ,or- automtica o actividad libre).
frecuente que la actuacin de los sectores, no haya sido l' amenta?lemente, ha Sido
o
con el trmite correspondiente, debido a que no estn su' teces~namente oportuna
el incumplimiento ni tienen incentivos para su pronta apr;~a~~~.nlngunasancin por

Conviene llamar la atencin respecto de dos temas c o n t .

necesidad de ratificacin de las ordenanzas que aprueban {~';:~dos en est~ ~atena: la
Distritales y la competencia para aprobar tasas de I

distritales por parte de la Municipalidad Provincial ellnd

. '
.

n~as que aprueban los TUPA

ecopl ha man f t d
en el sentido de que ya no es exigible esta ratificacin al h b .
.

n lasMUniCipalidades
os organismos autnomos.
Respecto a la necesidad de ratificacin de las ordena
. ..
I es a o su posicron
a er Sido derogado el Capitulo
ARTCULO 39.- CONSIDERACIONES PARA ESTRUCTURAR EL
PROCEDIMIENTO

39.1 Solamente sern incluidos como requisitos exigidos para la realizacin de cada
procedimiento administrativo aquellos que razonablemente sean indispensables
para obtener el pronunciamiento correspondiente, atendiendo adems asuscostos
y beneficios.
 Juan Carlos Morn Urbina Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

39.2 Para tal efecto, cada entidad considera como criterios: a travs de un balance entre los costos derivados de la exigencia y los beneficios
39.2.1 La documentacin que conforme a esta ley pueda ser solicitada, la im pblicos previstos, determinar:
pedida de requerir y aquellos sucedneos establecidos en reemplazo de
i. La existencia de un beneficio pblico evidente. Si el inters pblico justific
documentacin original.
la medida impugnada y los beneficios para la comunidad que se esperaba
39.2.2 Su necesidad y relevancia en relacin al objeto del procedimiento adminis-
obtener con ella. Por ejemplo. indicando en qu forma y en qu medida se
trativo y para obtener el pronunciamiento requerido.
habia previsto que la exigencia impuesta contribuira con el fin propuesto.
39.2.3 La capacidad real de la entidad para procesar la informacin exigida, en va de
evaluacin previa o fiscalizacin posterior. ii. La adecuacin de la medida adoptada al fin propuesto. Si las cargas o restriccio-
nes impuestas sobre los administrados eran adecuadas o razonables teniendo
ANTECEDENTE
en cuenta los fines que se pretende alcanzar; lo que significa haber evaluado la
Art. 15 D.S. NO 094-92-PCM. magnitud y proporcionalidad de los costos y efectos que tales cargas tendran
CONCORDANCIA EXTERNA sobre las actividades de los usuarios.
R. N 02742007/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisin de Acceso al Mercado sobre i. El carcter menos gravoso de la medida adoptada. Si la exigencia era una de
Simplificacin Administrativa las opciones menos gravosas para los interesados, en relacin con las dems
CONCORDANCIAS INTERNAS opciones existentes para lograr eln previsto. Ello implica demostrar que se
Art. IV, 1.4 Principio de razonabilidad analiz otras alternativas que permitieran alcanzar el mismo objetivo a un menor
Art. IV, 1.13 Principio de simplicidad costo y exponer las razones por las que fueron descartadas.
Art. 36 Legalidad del procedimiento
Ellndecopi ha establecido mediante la Resolucin N 182-97-TDC, expedida por
Art. 40 Documentacin prohibidade solicitar
su Tribunal al resolver el Expediente N 036-96-CAM, el precedente de observancia
Art. 41 Documentos
Art. 169 Solicitud de pruebas a los administrados obligatoria sobre los criterios que deber tenerse en cuenta para determinar la existencia
de una barrera burocrtica ilegal o irracional que impide el acceso o la permanencia
en el mercado.
/ COMENTARIOS
El derecho de los ciudadanos a no presentar documentos inexiglbles
La legalidad y la razonabilidad como criterios validos para las exigencias
En bsqueda de soluciones eficaces frente a las peticiones abusivas de documen....
administrativas'
tacin por parte de la administracin, la doctrina viene esbozando la tesis del derecho
Cuando las diferentes entidades confortantes de la Administracin Pblica esta- ciudadano a no presentar documentos inexigibles o reiterativos, complementario al
blecen procedimientos, requisitos y tasas a las personas naturales o jurdicas le estn simple prohibicin legal dirigida a la Administracin de incurrir en barreras de acceso
186
incrementando los costos de sus respectivas actividades (sociales, econmicas, cultu- a los mercados/ ). Para esta tesis, asimilable a nuestra realidad estaramos frente
rales, etc.). Para todos, estos mayores costos, deben ser justificados adecuadamente a un derecho negativo y reaccional que permitira a los ciudadanos a resistirse a la
por las autoridades administrativas, de modo tal que su exigibitidad resulte ser natural presentacin de documentos inexigibles requeridos por la administracin, y que por
en razn del inters pblico que la ley les encomienda tutelar y a que los administrados efecto directo tendra el eliminar el carcter antijurdico a esta resistencia, evitando
tenemos el derecho legal a que las actuaciones que las entidades que nos afecten sean cualquier perjuicio de tal accin (por ejemplo, aplicacin de sanciones, abandono de
llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible (art. 55 numeral 10). procedimientos, prescripcin de derechos, etc.).

En este sentido, las exigencias que se pretendan imponer a los administrados El contenido de este derecho subjetivo consiste en la facultad reconocida al admi-
deben satisfacer dos referentes: nistrado a negarse a exhibir ante la autoridad u rgano administrativo aquellos docu-
mentos que le sean solicitados por este y que no sean exigibles, sin que eUoimpida la
La legalidad de la medida, con la finalidad de respetar los limites, formas y pro-
incoacin del procedimiento, suponga la suspensin o abandono del procedimiento.
cedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto, si no respeta
Pensemos por ejemplo en las entidades que exigen documentos prohibidos de solicitar
la documentacin prohibida o no respeta los sucedneos documentales y, si es
(art. 40), documentos que debieran ser reemplazadas por los documentos sucedneos
compatible con las competencias conferidas a dicha autoridad; y, (art. 41), tasas ilegales (art. 44 y ss), etc.
La racionalidad de la medida, lo que incluye apreciar si se justifica en funcin
del inters pblico asignado a la autoridad administrativa (medidas arbitrarias), asi
como ser desproporcionales a la finalidad perseguida (medidas desproporciona-
das) o establezcan discriminaciones injustificadas entre los ciudadanos (medidas
discriminatorias). A este efecto, la razonabilidad de la exigencia, debe establecerse (186) NNEZ GMEZ. Teresa Dolores. "El derecho a no presentar documentos inexigibles o relteratvos":
En; Revista de Estudios de la Administracin Local, N" 290, setiembre-diciembre 2002, Madrid,
Espaa.

--------------------
--------------
 Juan Carlos Morn Urbina
ARTCULO 40.- DOCUMENTACiN PROHIBIDA DE SOLICITAR
40.1 Para el inicio, prosecucin o conclusin de un procedimiento, las entidades quedan
prohibidas de solicitar a los administrados la presentacin de la siguiente informa-
cin o la documentacin que la contenga:
40.1.1 Aquella que la entidad solicitante posea o deba poseer en virtud de algn
trmite realizado anteriormente por el administrado en cualquiera de sus
dependencias, o por haber sido fiscalizado por ellas, durante cinco (5) aos
anteriores inmediatos, siempre que los datos no hubieren sufrido variacin
ni haya vencido la vigencia del documento entregado. Para acreditarlo,
basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde conste dicha
presentacin, debidamente sellado y fechado por la entidad ante la cual .
hubiese sido suministrada.
40.1.2 Aquella que haya sido expedida por la misma entidad o por otras entidades
pblicas del sector, en cuyo caso corresponde recabarlas a la propia entidad
a solicitud del administrado.
40.1.3 Presentacin de ms de dos ejemplares de un mismo documento ante la
entidad, salvo que sea necesario notificar a otros tantos interesados.
40.1.4 Fotografas, salvo para obtener documentos de identidad, pasaporte o
licencias o autorizaciones de ndole personal o por razones de seguridad
nacional. Los administrados tendrn libertad de escoger la empresa en la
cual sean obtenidas las fotografas, con excepcin de los casos de digita-
lizacin de imgenes.
40.1.5 Documentos de identidad personal distintos a la Libreta Electoral o Docu-
mento Nacional de Identidad. Asimismo, solo se exigir para los ciudadanos
extranjeros carnet de extranjera o pasaporte segn corresponda.
40.1.6 Recabar sellos de la propia entidad, que deben ser acopiados por la auto-
ridad a cargo del expediente.
40.1.7. Documentos o copias nuevas, cuando sean presentadas otras, no obstante
haber sido producidos para otra finalidad, salvo que sean ilegibles.
40.1.8. Constancia de pago realizado ante la propia entidad por algn trmite, en
cuyo caso el administrado solo queda obligado a informar en su escrito
el da de pago y el nmero de constancia de pago, correspondiendo a la
administracin la verificacin inmediata.
40.2. Las disposiciones contenidas en este artculo no limitan la facultad del administrado
para presentar espontneamente la documentacin mencionada, de considerarlo
conveniente.
ANTECEDENTES
Art.31, O.Leg. W 757.
Art. 17 a), D.S.N094-92-PCM.
Art. 17 b), O.S. N94-92-PCM.
Art. 17 e), D.S.N94-92-PCM.
Art.20, Reglamento LSA.
Art. 21 a), Reglamento LSA.
Art. 21 e), Reglamento LSA.
Art. 21 d), Reglamento LSA.
Art. 22, Reglamento LSA.
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
CONCORDANCIAS EXTERNAS
Ley W 26497 ley Orgnica del Registro Nacional de Identificacin y
Estado Civil(Arts. 26-39, rgimen delDocumento Nacional
de Identidad)
Ley N 26745 Modifica a la Ley Orgnica del RENIEC en lo relativo al
Documento Nacional de Identidad
ley N 27178 Ley del Servicio Militar, modifica a la Ley Orgnica del
RENIEC en lo relativo al Documento Nacional de Identidad
RJ. N454-2000-JEF/RENIEC Empleo del Documento Nacional del Identidad.
R NO 0274-2007/CAM-INDECOPI lineamientos de la Comisin deAcceso al Mercado sobre
Simplificacin Administrativa
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. IV 1.7 Principio de presuncin de veracidad
Art. 125 Observaciones a la documentacin presentada
Art. 42 Presuncin de veracidad del procedimiento administrativo
Art. 43 Valor de documentos pblicos y privados
Art. 166 Medios de prueba
? COMENTARIOS
El legislador ha sido consciente que una de las deficiencias ms visibles para la
ciudadana es la excesiva sobrecarga de exigencias de informacin y documentacin
que la Administracin solicita a los interesados en los procedimientos. No se trata aqu
de informacin o documentos impertinentes como los que trata de corregir los artculos
anteriores, sino de aquellos que pudiendo ser pertinentes para el procedimiento, no
corresponden aportarlos a los administrados sino a la propia administracin en aplicacin
del principio de oficialidad. Lo que sucede es que la prctica administrativa incorrecta-
mente ha cado en el faclsmo de trasladar esta carga de aporte documental al admi-
nistrado, en vez de asumir su obtencin por su propia accin, como corresponde.
Ante esta prctica incorrecta, es que este articulo contiene una relacin de infor-
macin y documentacin que las autoridades no pueden exgir a los administrados,
de ninguna manera. La prohibicin involucra: la imposibilidad de poderlos fijar como
requisitos del TUPA; la imposibilidad de solicitarlas a los ciudadanos a titulo singular
para resolver el procedimiento, en funcin de la atribucin de exigir el suministro de
informacin; as como, la prohibicin de poder denegar la peticin o negar el derecho
por la falta de evidencia documental que precisamente debe ser obtenida por la Admi-
nistracin. Cabe precisar que dicha obligacin vincula a la Administracin, no obstante
que alguna norma expresa podra considerar legal realizar estas exigencias a los ad-
ministrados, por que en todo caso, debe entenderse que este articulo ha modificado
esta exigencia.
Sin perjuicio de esta imposibilidad de la Administracin para exigir la informacin,
se reconoce a los administrados el derecho a presentarlos a su propio criterio, de
considerarlo pertinente. Pero en ningn caso, podr ser inducido ni compulsado a
presentarlos.
Los documentos prohibidos de solicitar son:
 Juan Carlos Morn Urbina
Documentacin preexistente en la entidad (art. 40.1.1.)
Las entidades estn prohibidas de solicitar a los particulares la informacin o
documentacin que posea o deba poseer en virtud de algn trmite realizado
anteriormente por el administrado en cualquiera de sus dependencias o por ha-
ber sido fiscalizado por ellas durante los ltimos cinco aos. Por ejemplo, si con
anterioridad se solicit a la persona sus certificados de notas, no se puede volver
a exigirle esta informacin, aun sea entregado en otro procedimiento. No resulta
relevante a este efecto, si la entidad cuenta con la informacin o debe tenerla (por
ejemplo, si la ha perdido o ha sido dado de baja).
Documentos expedidos por el sector o la propia entidad (art. 40.1.2.)
Las entidades tambin estn impedidas de requerir a los administrados aquellas
informaciones o documentos que cualquier dependencia del mismo sector, o que
la propia entidad haya emitido. La norma no distingue un tiempo ?eterminad~ entre
su emisin y su necesidad, de lo que se desprende que cualquiera sea el tiempo
entre ambos momentos, la obligacin subsiste para la Administracin. Esta norma
trata de evitar los casos en que por ejemplo en una universidad para obtener un
derecho acadmico se solicite los certificados de notas que la propia entidad ha
generado y consta en sus archivos, o que se solicite para un trmite administrativo,
alcanzar alguna resolucin emitida por la entidad.
Coplas adicionales de documentos (art..40.1.3.)
Otra de las exigencias muy comn que esta norma limita es que las entidades
requieran a los administrados ms de una copia o dobles ejemplares de los d?-
cumentos que estos presentan como recaudos de sus escritos. Ello ocurre, bajo
diversos argumentos, como por ejemplo, organizar un falso expediente, o tener
una copia para alguna otra autoridad distinta al instructor. En cualquier caso, la
norma no desconoce esta necesidad, pero deben ser cubiertas con los gastos
administrativos y no con gastos de los administrados. La nica salvedad, en la cual
s corresponde a los administrados asumir estos costos, es si deba ser notificado
con estos documentos a alguna otra parte, como sucede por ejemplo, en los pro-
cedimientos trilaterales.
Fotografias para los trmites administrativos (art. 40.1.4.)
Una de las prcticas incorrectas muy extendidas entre nuestras entidades es la
de solicitar fotografias para documentos que muy bien podran ser emitidos sin
ellas. Detrs de esta prctica tambin suele encontrarse otra modalidad para cap-
tar recursos adicionales consistentes en admitir solo las fotografas captadas en
algunos lugares o empresas previamente elegidos por la entidad. Frente a amba~
prcticas la Ley establece dos lmites concretos. Primero, solo se puede requenr
a los administrados fotografas para los trmites de obtencin de documentos de
identidad, pasaporte, licencias o autorizaciones personalsimas (Ej. carn sanitario),
o vinculados a la seguridad nacional (Ej. salvoconductos, permiso para portar armas,
etc.). La segunda regla establece que cuando pueda ser admisible la exigencia de
fotografas en los procedimientos, son los administrados quienes mantienen la libertad
de elegir la empresa en la cual se tomar la foto, con la nica salvedad de aquellos
trmites en los cuales se opte por la digitalizacin de imgenes y no se traten de simple
fotos.
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Exigencia de documentos de identidad distintos al Documento Nacional de
Identidad (art. 40.1.5.)
Otra de las prcticas incorrectas que es rechazada por la Ley, es la de exigir do-
cumentos de identidad distintos al Documento Nacional de Identidad para la pre-
sentacin, prosecucin o conclusin de procedimientos, tales como libreta militar,
carn universitario, carn de asegurado, licencia de conducir, etc. Aliado de estas
acciones, tambin la norma implica la prohibicin de poder generar documentos
de identificacin especiales para la entidad, lo cual se ha venido en denominar
empadronamientos, reinscripciones y similares.
Solo en caso de los extranjeros que requieran realizar un trmite, se podr exigir
alternativamente su carn de extranjera o pasaporte.
Exigencias de sellos de la propia entidad. (art. 40.1.6.)
Una prctica indebida que muchas entidades realizan es exigir a los administrados
que presenten sus documentos con los sellos que otras reas de la propia entidad
previamente han estampado como seal de conformidad de haber realizado ante
ellas alguna gestin o certificacin (por ejemplo, sellos de tesorera, para el caso
de pagos, sellos de biblioteca para el caso de evidenciar no adeudar prstamos
de libros, para acreditar estos hechos para la realizacin de otro trmite). Contra
esta prctica la norma establece la abolicin de las exigencias de sellos que la
propia entidad otorgue, debiendo en todo caso, de ser estrictamente necesario,
en va de instruccin, recabarlo el funcionario a cargo del expediente.
Exigencia de documentos o copias nuevas (art. 40.1.7.)
Constituye derecho de los administrados cumplir las exigencias de informacin
vlidas, con los documentos que juzgue conveniente. No importan que se trate
de copias nuevas o antiguas, ni siquiera que sea creado ex professo para este
procedimiento o que el administrado los desglose de otro expediente, o las hubiese
obtenido para otra finalidad. La norma limita a la administracin en estos casos,
establecindole que no puede exigir copias o documentos nuevos, salvo que los
presentados fueran ilegibles.
Constancias de pago ante la propia entidad (art. 40.1.8.)
Otras de las malas prcticas administrativas es la exigencia de acreditar documen-
talmente haber efectuado el pago de los derechos de tramitacin, tasas o reem-
bolsos ante la propia entidad. Si el pago ha sido efectuado ante la propia entidad
y esta tiene un sistema de informacin interna medianamente satisfactorio, ser
sumamente sencillo confirmar o no la realizacin del pago, en vez de acreditarlo
documentalmente en el expediente del trmite. Por ello, es que la norma ha esta-
blecido que el nico deber de los administrados en este caso, es el de proporcionar
la informacin del pago a la administracin, identificndolo con la fecha y nmero
de documento de pago, y quedar en cargo de la entidad, proceder a la verificacin
respectiva.
Finalmente, es de hacer notar que estas exigencias al limitar la potestad de exigencia
documental de la administracin, no solo resulta aplicable a los procedimientos a
instancia de parte (que es su mbito natural) sino tambin en los procedimientos
de oficio, como las auditorias y procedimientos sancionadores, que tambin suelen
 Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Juan Carlos Morn Urbina

exigir documentacin comprobatoria de sus dichos a los ciudadanos, siendo que 41.3 L? dispuesto en el pre.sente artculo es aplicable aun cuando una norma expresa
la misma informacin y documentacin consta en la msrn entidad, cuando no ha disponga la presentacin de documentos originales.
sido emitida por ella misma. 41.4 Las disposicionescontenidas en esteartculono limitan el derechodel administra-
do a pr~sentar la documentacin prohibida de exigir, en caso de ser considerado
conveniente a su derecho.
ANTECEDENTES
ARTCULO 41- DOCUMENTOS Art. 56, LNGPA.
Art.3, LSA.
41.1 Para el cumplimiento de los requisitos correspondientes a los procedimientos Arts.30 in fine, 31, y 32, D. Leg. N757.
administrativos, las entidades estnobligadasa recibir los siguientesdocumentos Arts. 4 y 6, Reglamento LSA.
e informaciones en vez de la documentacin oficial, a la cual reemplazan con el Art. 6, Reglamento LSA.
mismo mrito probatorio: Art. 18, D.S. NO 094-92-PCM.
41.1.1 Copiassimples o autenticadas por los fedatariosinstitucionales, en reem- CONCORDANCIAS EXTERNAS
plazodedocumentos originaleso copiaslegalizadas notarialmente detales
documentos. Las copias simples sernaceptadas, estno no certificadas D.Leg. N768 Cdigo Procesal Civil (TUO aprobado por R.M. 010-93-
por notarios, funcionarios o servidores pblicos en el ejercicio de sus JUS, Art. 235, Documento pblico)
D.L. N26002 Ley del Notariado
funciones y tendrn el mismo valor que los documentos originales para
Ley N28882 Ley deSimplificacin deCertificado Domiciliario
el cumplimiento de los requisitos correspondientes a la tramitacin de
R. N0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos delaComisin deAcceso alMercado sobre
procedimientos administrativos seguidos ante cualquier entidad. Solo se Simplificacin Administrativa
exigirncopias autenticadas por fedatariosinstitucionalesen los casosen D.S. NO 096-2007-PCM ~eQulan la fisc~lizacin posterior aleatoria delosproce-
que sea razonablemente indispensable. dimientos administrativos porparte del Estado
41.1.2 Traducciones simples con la indicacin y suscripcin de quien oficie de R.M. N048-2008-PCM Aprueban Directiva N 001-2008-PCM "Lineamientos
traductor debidamente identificado, en lugar de traduccionesoficiales. para la implementacin y funcionamiento de la Central
41.1.3 las expresiones escritas del administrado contenidas en declaraciones deRiesgo Administrativo"
con carcterjurado mediante las cuales afirmansu situacin o estadofa-
CONCORDANCIAS INTERNAS
vorable en relacincon los requisitos que solicita la entidad, en reemplazo
de certificaciones oficiales sobre las condiciones especiales del propio Art. 32 Fiscalizacin posterior
administrado, tales como antecedentes policiales, certificados de buena Art. 39.2 Criterios para definir losrequisitos deunprocedimiento administrativo
conducta, dedomicilio,desupervivencia, deorfandad, deviudez, deprdida Art. 42 Presuncin deveracidad del procedimiento administrativo
Art, 56.4 Deber decomprobar la autenticidad deladocumentacin sucednea
de documentos, entre otros. Art. 127.4 Deber deexhibir el documento original
41.1.4 Instrumentosprivados,boletas notarialeso copias simplesde las escritu- Art. 169 Solicitud depruebas a losadministrados
ras pblicas, en vez de instrumentos pblicos de cualquier naturaleza, o
testimonios notariales, respectivamente.
41.1.5 Constancias originales suscritas por profesionales independientes debi- P? COMENTARIOS
damente identificados en reemplazo de certificaciones oficiales acerca Este articulo contiene una obligacin general de la Administracin en relacin con
de las condiciones especiales del administrado o de sus intereses cuya ~a pr~banza documentalque correspondea los administrados: aceptarlos documentos
apreciacin requiera especiales actitudes tcnicas o profesionales para incluidos en esta relacin en reemplazo de los documentosoficiales u originales.a los
reconocerlas, tales como certificados de salud o planos arquitectnicos, cuales suc~?en con el mism.~ mrito probatorio. Es bueno apreciarque esta obligacin
entre otros. Se tratar de profesionales colegiados solo cuando la norma de aceptacin, supone tambin el deber de abstencin de exigiraquelladocumentacin
que regula los requisitos del procedimiento as lo exija. que se estima oficialmente. y que la norma expresamente ha calificadocomo reempla-
41.1.6 Copiasfotostticas de formatos oficiales o una reproduccin particularde zable por los sucedneos documentales.
ellos elaborada por el administradorrespetando integralmente la estructura
de los definidospor la autoridad, ensustitucin de los formulariosoficiales Por su especial naturaleza, la doctrina reconoce a estos documentos como "su-
aprobadospor la propia entidad para el suministro de datos. cedneosdocumentales" porque suceden o reemplazan a determinados documentos
41.2 la presentacin y admisin de los sucedneos documentales, se haceal amparo que se reputan oficiales pero en funcin del nformalismo a favor del administrado
del principio de presuncin de veracidad y conlleva la realizacin obligatoria de resulta aten~ible recibirlos bajo el principio de presuncin de veracidad y con cargo a
acciones de fiscalizacin posterior a cargo de dichas entidades. la fiscalizacin posterior.
 Juan Carlos Morn Urbina
Los documentos sucedneos considerados en la norma son:
Las copias simples o autenticadas por fedatarios que reemplazan a los documentos
originales o copias legalizadas notarialmente.
Las traducciones simples realizadas por profesionales independientes, en reem-
plazo delas traducciones oficialespor profesionales de la especialidad.
Las declaraciones juradas en reemplazo de certificaciones oficiales sobre las
condiciones del propio administrado.
Los instrumentos privados, boletas notariales o copias simples de escrituras, en
vez de escrituras pblicas y testimonios notariales. . ~
Las constancias profesionales independientes, en reemplazo de certificados ofi-
ciales de mdicos e ingenieros de las entidades pblicas.
Las copias fotostticas de formatos oficiales o su reproduccin particular, en re-
emplazo de los formatos oficiales aprobads por la entidad.
Al igual que en el caso de las exigencias prohibidas a la administracin, en este
caso, los administrados preservan su derecho a presentar espontneamente los do-
cumentos oficiales si les fuera posible y consideraren oportuno a su derecho, pero en
ningn caso pueden ser compulsados a ello por parte de la Administracin.
11 ARTCULO 42.- PRESUNCiN DE VERACIDAD
42.1. Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedneos presentados y la
informacin incluidaen los escritos y formulariosquepresenten los administrados
para larealizacin deprocedimientos administrativos, se presumen verificadospor
quien haceuso de ellos, as como de contenido verazpara fines administrativos,
salvo prueba en contrario.
42.2 Encaso de las traducciones de parte, as como los informes o constancias profe-
sionales o tcnicaspresentadas comosucedneos dedocumentacin oficial, dicha
responsabilidad alcanza solidariamente a quien los presenta ya los que los hayan
expedido.
ANTECEDENTES
Art.29 D. Leg. N 757.
Art.19 O.S. N 094-92-PCM.
CONCORDANCIAS EXTERNAS
O.Leg. N 635 Cdigo Penal (art. 411, falsa declaracin en proceso adminis-
trativo)
O.S.N 96-27-PCM Regulan la fiscalizacin posterioraleatoriade los procedimientos
administrativos por parte del Estado
R.M. N 048-2S-PCM Aprueban Directiva N O1-28-PCM "lineamientos para
la implementacin y funcionamiento de la Central de Riesgo
Administrativo"
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. IV, 1 16 Pnncipiode privilegiode control posterior
Art 32.1 Fiscalizacin posterior
Art. 42 Presuncin de veracidad del procedimientoadministrativo
ArL 31.4 Definicin de procedimientos de aprobacin automtica
Art. 41.2 Presentacn. admisin y fiscalizacin de los documentos
Art. 56.4 Deber de comprobar laautenticidad de ladocumentacin sucednea
Art. 165 Hechos no sujetos a actuacin probatoria
Art. 104.2 Notificacin del inicio del procedimiento administrativo
COMENTARIOS
En verdad, este denominado "principio" constituye una regla jurdica ascendida
singularmente a tal categora por nuestros legisladores, pues en otros paises se pre-
fiere hablar de un "principio de buena fe" en cuya virtud se debe presumir en todas las
actuaciones de los particulares ante la Administracin Pblica que tal es la actitud del
ciudadano y no desconfiar de sus afirmaciones o documentaciones.
La presuncin de veracidad consiste en verdad en dos presunciones sucesivas
que la Administracin debe atender: i) presumir que han sido verificada la veracidad
de los documentos s~cedneos que se presentan y la informacin que se consigna
en I~s de?~ara.clones juradas o en los escritos y dems formatos administrativos; y a
continuacin, 11) presumir que esos documentos y declaraciones son veraces para los
fines de~ proce?imiento en el cual se presentan. Como se puede apreciar, la primera
presuncion Impide que una vez advertida la falsedad de la declaracin o del documento
presentado se pueda alegar que desconocia su origen o la verdad de su contenido.
Es s~ deber verificar previamente su veracidad y hacerse responsable por ello ante la
autoridad, Pbr la segunda presuncin, la Administracin debe suponer por adelantado
y con carcter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuacio-
nes (documentos, informaciones y declaraciones escritas) en los procedimientos en
que intervienen, asumiendo la propia Administracin la carga de la prueba sobre su
eventual falsedad. Las manifestaciones de la presuncin de veracidad alcanzan dos
dimensiofle~ en el plano pr.ctico: un alcance amplio que le proyecta sobre la integri-
dad de un tipo de procedimiento administrativo, que se denomina procedimiento de
aprobacin automtica; y otro restringido, cuando su efecto aplica solo a determinadas
exiqencras para evitarle al administrado cargas de probanzas documentales formales
en determinados procedimientos de evaluacin previa.
Con este principio se busca enfrentar la tradicional desconfianza que caracteriza el
relaconamiento entre las entidades y el ciudadano/sociedad. Esta equivocada actitud
Supone pensar que el ciudadano, al buscar un servicio administrativo, pretende obtener
una ventaja y no el reconocimiento a un derecho inherente a su condicin de persona,
por lo que las acciones y disposiciones de los funcionarios tratan al recurrente como
un potencial ventajista y de ah que tenga que exigrsele probanzas documentales y
certificaciones diversas.
.- fII

Juan Carlos Morn Urbina
ARTCULO 43.- VALOR DE DOCUMENTOS PUBLICaS
1 y PRIVADOS
43.1 Son considerados documentos pblicos aquellos emitidos validarnente por los
rganos de las entidades. . .,
43.2 La copia de cualquier documento pblico goza de I~ rn.isma validez y eflcacia que
estos, siempre que exista constancia de que es autntico.
43.3 La copia del documento privado cuya autenticidad ha sid.o ce.rtificada p~r el teda-
tario, tiene validez y eficacia plena, exclusivamente en el mbito de actividad de la
entidad que la autentica.
CONCORDANCIA EXTERNA
D.Leg. N768 Cdigo Procesal Civil (TUO aprobado por R.M. 010-93-JUS, Art. 235, Docu-
mento pblico)
CONCORDANCIAS INTERNAS
Art. 41.1.1 Obligacin de recepcin decopias simples o autentificadas porfedatario.
Art. 127 Rgimen defedatarios . tancia de que ellas han sido prestadas. De este modo, se excluye de la fe pblica, los
Art. 128 Potestad administrativa para autentificar actos propros
Cuarta Disposicin Complementaria. Vigencia de la presente ley
Y COMENTARIOS
En funcin de quin es la persona autora del documento se suel~~ clasi~car los
documentos en pblicos y en privados. Si bien la norma procesal civil contl~~e un
precepto sobre este tema, la Comisin consider necesario incluir una prevencion ge-
neral al respecto desde el propio mbito administrativo para consagrar el valor de l~s
documentos emitidos por las autoridades administrativas, integrantes de la cat~g~r1a
ms amplia de documentos pblicos. Inserta esta definicin e~ el seno de la principal
norma del Derecho Administrativo, su alcance se proyectara a los procedimientos
administrativos, penales, civiles, laborales, etc.
El articulo declara que los documentos emitidos vlidamente por los rganos de I~
administracin son documentos pblicos. entendindose como sus elementos determi-
nantes: a) que haya sido otorgado, autorizado o suscrito por un~ autoridad pblica; b)
que cumpla las formalidades legales previstas; y, c) que la autoridad lo haya otor~ado
en ejercicio de sus funciones. Antes de seguir profundizando en este tema, conviene
tener presente que son categoras distintas, y por ende, no conlleva n:e~c~ar las reglas
y vicisitudes de los siguientes institutos: acto administrativ.o (pro.ducto jurdico), el docu-
mento (instrumento que lo contiene) y ejecutoriedad (obllgatonedad del acto).
Se trata de definir que por haber sido emitido por la autoridad, no es nico m~rito
para tener autoridad de verdad en un procedimiento dete~minado. Para determinar
su mrito probatorio, es bueno establecer algunas reglas Importantes que parte de
diferenciar entre el documento pblico y el contenido, puesto que podemos estar en
cuatro situaciones diferentes:
Documentos de autoridades con el objeto de recibir o dar fe de determinadas ac-
tuaciones con el fin de documentarlas (EJ. actas de inspecciones, de declaraCiones
testimoniales, etc.).
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Documentos de autoridades mediante la cual documentan la actividad cumplida
por ellos mismos (Ej. actas de notificacin de resoluciones, acta de incautacin,
actas de verificacin, etc.).
Documentos de funcionarios pblicos emitidos para dar constancia de otras
actuaciones procesales (Ej transcripciones, reproduccin de las resoluciones,
constancias, etc.).
Documentos autnomos de funcionarios (resoluciones, informes, etc.).
El documento pblico. en cuanto se presume su autenticidad, tiene valor probato-
rio pleno, erga omnes y da fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones
que haga el funcionario que lo autoriza. Conforme a estos supuestos los documentos
pblicos hacen fe plena o simplemente prueba con suficiencia los aspectos extrnsecos
del documento en cuanto contenga afirmaciones de hechos realizados en presencia
del funcionario pblico que lo haya recibido o constatado.
Conviene precisar que la fe que merece lo extrinseco del documento, no implica
afirmar la veracidad de las declaraciones que otros hubieren prestado, sino solo la cons-
documentos que no sean de este tipo, sino que, por ejemplo, contengan apreciaciones,
criterios, tales como informes, pericias, declaraciones personales, resoluciones, etc.,
que pueden ser cuestionados o impugnados conforme a las reglas del procedimiento
administrativo.
En cuanto a las copias debemos distinguir varios niveles de valoracin:
Primero, tenemos las copias autenticadas notarialmente, que tienen el mismo valor
que los originales. conforme a la ley de la materia, y que la presente Ley no las
regula por ya existir normativa particular sobre ello.
Segundo: las autenticaciones efectuadas por fedatarios administrativos, tienen dos
grados de valoracin, segn se trate de autenticaciones de documentos pblicos de
la misma entidad o de documentos privados. Para entender estos casos, debemos
recordar que los fedatarios pueden asumir dos labores:
a. Autenticar copias de documentos de los administrados para el trmite interno
ante su entidad, en cuyo caso la validez y eficacia son plenos, pero restringidas
al mbito de la entidad del fedatario.
b. Autenticar copias de documentos de la entidad que van a ser emitidos al exterior,
en cuyo caso, la validez y eficacia es igual a la de los documentos originales,
sin distincin de entidad o localidad.
Lo que los fedatarios no pueden hacer es autenticar copias de documentos pblicos
de otras entidades o, incluso documentos particulares de los administrados para ser
empleados ante otras entidades.
11 ARTCULO 44.~ DERECHO DE TRAMITACiN
44.1 Procede establecer derechosdetramitacin en los procedimientosadministrativos,
cuando su tramitacin impliqueparala entidad la prestacin de un servicioespecifico
 Juan Carlos Morn Urbina Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
.----_.-----~.-----

e individualizable a favor del administrado, o en funcin del costo derivado de las COMENTARIOS
actividades dirigidas a analizar lo solicitado; salvo en los casos en ~ue exi~tan
tributos destinados a financiar directamente las actividades de la entidad. Dicho El derecho de tramitacin
costo incluye los gastos de operacin y mantenimiento de la infraestructura aso-
El derecho de tramitacin, o simplemente la tasa, es la contraprestacin econmica
ciada a cada procedimiento.
de naturaleza tributaria exigible a aquellos que reciben de ella un servicio especifico
44.2 Son condiciones para la procedencia de este cobro: q~e la e~tidad est fac~ltada e individualizable a su favor.
para exigirlo por una norma con rango de ley y que este consignado en su vigente
Texto nico de Procedimientos Administrativos. Para la tramitacin de los procedimientos administrativos las entidades solo
44.3 No procede establecer cobros por derecho de tra.mit~cin para procedimie.n!~s pueden exigir a los ciudadanos como contraprestacin, los derechos administrativos
iniciados de oficio, ni en aquellos en los que son ejercidos el derecho de petlcl.on o tasas (exclusividad de percepcin), bajo las condiciones y lmites que prev este
graciable o el de denuncia ante la entidad por infracc.i~nes funcion~le~ de sus propios artculo. Por tanto, las entidades no pueden crear ni exigir otro tipo de obligaciones
funcionarios o que deban ser conocidas por las ocnas de Auditarla Interna. econmicas sobre los administrados, como por ejemplo, pago por carpetas, seguros,
flderes, cartillas informativas, hojas de trmite, derechos de inspeccin o fiscalizacin,
44.4 No pueden dividirse los procedimientos ni establecerse cobro por etapas. . .
pues todos los costos administrativos que demanden la substanciacin y decisin del
44.5 La entidad est obligada a reducir los derechos de tramitacin en los procedimien- expediente deben ser cuantificados para fijar la tasa. As, se ha pronunciado reiterada-
tos administrativos si, como producto de su tramitacin, se hubieren generado
mente lndecopi, e incluso el Tribunal Constitucional (sentencia recada en el Expediente
excedentes econmicos en el ejercido anterior.
NO 61-9S-AAJTC).
44.6 Mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y
el Ministro de Economa y Finanzas se precisar los criterios y procedimientos para
Las caractersticas esenciales de los derechos de tramitacin son las siguientes:
la determinacin de los costos de los procedimientos y servicios administrativos
que brinda la administracin y para la fijacin de los derechos de tramitacin. a. La naturaleza tributaria de los derechos de tramitacin
Los derechos de tramitacin tienen carcter de prestaciones obligatorias de na-
ANTECEDENTES
turaleza tributaria, en cuya virtud resultan exigidos coactivamente por el Estado
Arts.9, 65, LNGPA. aplicado su potestad de imperio. Por tanto, su imposicin, percepcin, y reclama-
Art.30, D. Leg. N 757.
cin, quedan sujetas tambin a las normas tributarias aplicables.
Arts. 19, 21, D.S. N 070-89-PCM.
Art.30, D.S. N 094-92-PCM. b. La sujecin al principio de juridicidad
CONCORDANCIAS EXTERNAS Si bien la Constitucin Poltica del Estado radica en el Poder Ejecutivo la compe-
R.J. N 87-95-INAP/DTSA Pautas metodolgicas para costeo de procedimientos tencia para aprobar las tasas (con lo cual lo exime del principio de legalidad formal),
adrnmistrativos su creacin debe realizarse por una norma jurdica (alcance general, impersonal y
D. S. W 079-27-PCM Lineamientos para elaboracin y aprobacin de TUPA y abstracto) y no por acto (especifico y concreto), adems de respetar el ordenamiento
establecen disposiciones para el cumplimiento de la Ley legal que constituye su fuente de generacin. Por ejemplo, el Cdigo Tributario o
del Silencio Administrativo la Ley de Tributacin Municipal, en su caso.
D. Ley N 25988 Ley de Racionalizacin del Sistema Tributario Nacional y
de Eliminacin de Privilegios y Sobrecostos c. Actividad efectiva
R. W 0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisin de Acceso al Mercado sobre
El hecho imponible de la tasa esta constituido por alguna actividad efectiva que el
Simplificacin Administrativa
Estado cumple respecto del administrado que promueve el procedimiento por serie
CONCORDANCIAS INTERNAS necesario para su actividad econmica o social (Ej. obtencin de una licencia), o
Art.36.2 Legalidad del procedimiento venirle impuesta por alguna norma legal (Ej. solicitud de inspecciones de Defensa
Art.37.5 Contenido del TUPA Civil).
Art. 385 Aprobacin y difusin del TUPA d. La equivalencia con el costo del servicio (la cuantificacin de los derechos
Art. 45 Lmitede los derechos de tramitacin de tramitacin)
Art. 46 Cancelacin de derechos de tramitacin
Art.48.9 Facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros Para la determinacin del monto econmico por concepto de tasa, ha de tenerse
Art. 125.4 Observaciones a la documentacin presentada en cuenta el costo que para la administracin suponga la ejecucin de las tareas
Art. 223.4 Contestacin de la reclamacin administrativas que causen las solicitudes, y que el monto sea fijo e igual para todos
Art.109.3 Facultad de contradiccin administrativa que reciban el servicio anlogo. La cuantificacin incluye los gastos de operacin
y mantenimiento de la infraestructura asociada a cada procedimiento, pero dentro

Juan Carlos Morn Urbina
de un criterio de racionalidad y eficiencia, c1;.~ modo que no pueda trasladarse a la
tasa, las ineficiencias administrativas, procesos improductivos, o costos artificiales,
En este sentido, la tasa opera como una compensacin que busca restituirle al
Estado el costo de produccin de los servicios prestados al administrado, De acuer-
do a esta opcin legislativa, se encuentran proscritos otros criterios existentes para
la graduacin de la tasa, tales COIlIO, apreciar la utilidad o valor de la ventaja que el
servicio proporciona al administrado (ventaja subjetiva), o la capacidad contributiva
del administrado.
En este sentido, el principio es que ningn procedimiento o servicio administrativo
que sea pagado por el particular deba exceder al costo real que a la entidad o
dependencia le significa la prestacin del mismo, A efecto de determinar el costo
del servicio debe tenerse presente el costo marginal de largo plazo que corres-
ponde a la prestacin del servicio como una unidad adicional en la estructura de
funcionamiento de la dependencia pblica.
El costo marginal de largo plazo, es aquel que cubra todos los gastos operativos,
incluyendo los costos de operacin y mantenimiento de cada servicio y, adems,
los costos de renovacin de la infraestructura asociada a cada servicio, que le per-
mitan a la entidad reponer la depreciacin de la infraestructura de las dependencias
estatales. Este principio es una garanta para el propio ciudadano, pues de otra
manera, sera imposible pensar o exigir que el servicio se brinde en condiciones
de eficiencia.
Lamentablemente, la prctica ha demostrado que las tasas establecidas para los dis-
tintos procedimientos y servicios administrativos no son el resultado de un proceso
de evaluacin de costos marginales, sino ms bien la expectativa de ingresos que
la entidad tenga o el porcentaje del presupuesto que necesita cubrir para mantener
sus operaciones. Por ello, resulta ilcito que la autoridad pretenda cobrar tasas o
derechos de tramitacin en funcin al valor de la obra a ser autorizada, a los metros
lineales de cableados o canal tendidos, al nmero de elementos a instalarse (ej.
postes o antenas), en funcin de la dimensin del aviso de publicidad, en funcin
de las ventas anuales del ciudadano, etc.
Para evitar ello, la norma exige que el funcionario a cargo de la Oficina de Adminis-
tracin, sustente, previa a la aprobacin del TUPA, el monto propuesta para cada
procedimiento,
e. Destino del rendimiento
La ltima de las caractersticas establecidas en la normativa nacional, en con-
cordancia con lo dispuesto en las disposiciones tributarias, es que el rendimiento
producido por las tasas percibidas por las entidades deba ser exclusivamente
destinado al servicio que constituye el presupuesto de la obligacin. Por ejemplo,
si se trata de una tasa por la obtencin de una licencia de construccin, su rend-
miento debe ser destinado a financiar las actividades operativas que aportan valor
agregado al procedimiento seguido para obtener la mencionada licencia. Por ello,
es necesario que la contabilidad de la institucin se adecue de modo que permita
controlar este destino predeterminado del rendimiento de la tasa, no solo para
cautelar esta afectacin sino tambin, por cuanto si al fin del periodo presupuestal
se produjeran excedentes, el artculo 44.5 obliga a la reduccin de la tasa para el
siguiente periodo presupuesta!.
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Procedencia de su cobro
Para la procedencia del cooro el artculo exige como condiciones:
t
Contar con ~na norma con. rango de I~y que habililante su percepcin, para sa-
tl~facer, el
pnncrpro d~ legalidad tributaria. Para satisfacer el principio de legalidad
tributarla. e~ necesario que I~ entidad cuente con alguna norma habilitante para
la percepcin de tasas especificas para el servicio respectivo.
Consign~r el monto de la tasa en el Texto nico de Procedimientos Administralivos
de la ~nttda~, El TUPA, no es el documento que autoriza la percepcin de tasas a
la entidad, sin? solo plasma el monto por cada trmite, en funcin de los estudios
contables realizados.
No contar con tributos destinados a fina~ciar las actividades de la entidad. Es impor-
tante esta ,salvedad, por,cuanto las entidades que perciben tributos -de cualquier
tiPO:- ~estln~dos a cubrir los gastos de operatividad del servicio administrativo,
estan Impedidos de efectuar cobros adicionales a los usuarios del servicio.
Improcedencia de su cobro
A,dems de los ,~upuest~s en cuales la entidad carezca de las condiciones antes
menclo~ad,as, tambin el articulo establece que ser improcedente el cobro de tasas
en los siguientes casos: '
Procedimientos, iniciados de oficio, incluso por la interposicin de denuncias. En
esto,s casos, s~ Justifica la medida por cuanto se entiende que estos procedimientos
se dinqena satlsfac~runa necesidad de la administracin (fiscalizacin, supervisin,
proc~~m~le~t? sa~clonador, etc) y por lo ta,nto no conlleva la prestacin de ningn
servicto individualizable y efectivo pretendido por el ciudadano. En igual sentid
debe considera,rse improcedente el cobro de tasas, en aquellos procedimientos qU~
se deba~ segu.lr en cumplimiento de un deber legal, como son la presentacin de
declaraciones Juradas de impuestos o similares, los empadronamientos forzosos
los censos, etc. .
:ro~edimientos para instruir peticiones graciables. En este caso, la medida se
Justl~ca por la necesidad de darle gratuidad a aquellos pedidos que en estricto
contienen el derecho fundamental de peticin.
Procedimientos fra~ci~nados. En este mismo sentido, la norma establece que las
tasas deben financiar inteqrarnente todo el costo del procedimiento hasta su con-
clusin e~ ttima,instancia administrativa. En tal sentido, no pueden establecerse
t~sas por Inst,ancla o ,~or actos pr~cesales dentro de un mismo procedimiento (por
~Jemplo, P?r ~nspecclon, por tra~ltar un recurso o una reclamacin). Por tanto es
Ilega.1 I,a pra~tlca de algunas entidades que pretenden imponer tasas por recursos
administracin o por la interposicin de reclamaciones tributarias, que son partes
de un procedi~ie~to unitario, mxime cuando en el segundo caso mencionado, se
trata de procedimientos de oficio en los que administracin est vedada de efectuar
cobro alguno.
El tope legal de la UIT
La norma reitera que el establecimiento de las tasas de los procedimientos brin-
dados por el Estado tiene como lmite el tope legal de la Unidad Impositiva Tributaria
 Juan Carlos Morn Urbina Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General

(UIT) corno costo mximo trasladable a los Ciudadanos parla tramitacin de algn
procedimiento administrativo. Sin embargo, para darle fleXibilidad a la regla, tambin
se prev que en casos excepcionales. pueden establecerse tasas de monto mayor,
siguiendo un rgimen ad hoc que debe desarrollar y evaluar la Presidencia del Consejo
de Ministros para todo el Estado.
La idea de este rgimen excepcional es adaptarse a la realidad de cada costo
administrativo de la entidad pblica, pues sino de otra manera la fijacin arbitraria y
uniforme de este tope legal conllevara a que las entidades utilicen los mecanismos
del subsidio cruzado entre los distintos servicios que provee a los ciudadanos, con
el nico propsito de compensar Y equilibrar su presupuesto, o se fraccionaran los
procedimientos con la finalidad de superar el limite impuesto por la ley, o por ltimo
se trasladaran a los ciudadanos los costos en exceso, en via indirecta (por ejemplo,
exigir costear una determinada prueba costosa).
11 ARTCULO 45.- lMITE DE lOS DERECHOS DE TRAMITACiN
45.1 Elmontodel derecho detramitacinesdeterminado en funcin al importedel costo
que su ejecucin genera para la entidad por el servicio prestadodurante toda su
tramitacin y, en su caso, por el costo real de produccin de documentos que
expida la entidad.Su monto es sustentado por el funcionario a cargo de la oficina
de administracin de cada entidad.
Cuando el costo sea superior a una UIT, se requiere acogerse a un rgimen de
excepcin, el cual ser establecidomediante decreto supremo refrendado por el
Presidente del Consejode Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas.
45.2 Las entidades no pueden establecer pagos diferenciados para dar preferencia o
tratamiento especial a una solicitud distinguindola de las dems de su mismo
ni discriminar en funcin al tipo de administrado que siga el procedimiento.
ANTECEDENTES
Art.9 LNGPA.
Art.19 LSA
Art. 21 j), Reglamento LSA
Art. D.S. N 094-92-PCM
CONCORDANCIAS EXTERNAS
Constitucin Poltica, Art. 2 inciso 2, igualdad ante la ley
R.J. N 087-95-INAP/DTSA Pautas metodolgicas para costeo de procedimientos
administrativos.
R. NO 0274-2007/CAM-INDECOPI Lineamientos de la Comisin de Accesoal Mercadosobre
Simplificacin Administrativa
Art.1254 Observaciones a la documentacin presentada
Art 2234 Contestacin de la reclamacin
Art 1093 Facuitad de contradiccin administrativa
~9 COMENTARIOS
La experienciademuestraque es tendencia de las administraciones exacerbarirre-
flexivamente las tasas, para contar con recursos directamente recaudados, abusando de
la posicin de dominio monoplico que tienen respecto a algn servicio administrativo
(autorizacin, permiso, licencia, certificacin, etc.). Por ello este artculo se preocupa
por poner los limites legales a la potestad administrativa de las organizaciones para
fijar las tasas de sus trmites. Tales limites quedan fijados de dos modos:
Un tope uniforme para todas las entidades (una UIT), que puede ser eximido ni-
camente en casos excepcionales y previamente justificados ante la Presidencia del
Consejo de Ministros. Como el mismo Indecopi ha sealado, es conveniente contar
con un rgimen para autorizar tasas ms all de los topes legales ordinarios, por
cuanto genera disfunciones como subsidios cruzados para compensar costos de
procedimientos o el desdoblamiento en varios procedimientos de un procedimiento
unitario para superar el tope uniforme para todas las actividades administrativas.
En ese mismo documento se dej establecido que "El mayor cobro por la trami-
tacin de un procedimiento o por la prestacin de un servicio, no est reido con
los derechos ciudadanos en tanto se preste con eficiencia y calidad, por ello, la
reforma debiera contemplar la posibilidad de establecer dicha excepcin como un
medio de buscar establecer incentivos y mecanismos para que la Administracin
Pblica se oriente hacia la promocin de la actividad econmica y el bienestar de
los ciudadanos".
El deber de cuantificar cada entidad en funcin del costo de ejecucin del servicio
durante toda su tramitacin, y por el costo real de produccin de los documentos
que expida la entidad (Ej. Pasaporte. certificados, titulas, etc.). En tal sentido, todas
las entidades estn en condiciones de poder sustentar sus costos que expresen
el monto de los derechos de tramitacin consignados en sus TUPA.
Es importante tener en cuenta que con la misma finalidad racionalizadora las
entidades estn impedidas de incrementar sus derechos de tramitacin a travs de
algunos de los siguientes mecanismos: '
Establecer derechos de tramitacin diferenciados en funcin de otorgarle alguna
preferencia al trmite (por ejemplo, para una gestin ms acelerada que los de-
ms).
Establecer derechos de tramitacin diferenciados en funcin de los administrados
(por ejemplo, entre nacionales y extranjeros, personas naturales o jurdicas, em-
presas medianas, pequeas o grandes).

CONCORDANCIAS INTERNAS Establecer derechos por etapas del mismo procedimiento (por ejemplo, fijar tasas por
Art. 36.2 Legalidad del procedimiento la primera instancia, y otro pago, por la tramitacin del recurso, etc.).
Art.37.5 Contenido del TUPA Establecer derechos de tramitacin por las dimensiones o caractersticas de los
Art. 38.5 Aprobacin y difusin del TUPA servicios u objetos que se autorizan (en una autorizacin de instalacin de avisos
Art. 44 Derechode tramitacin publicitarios), el valor de las obras o sus unidades (en una licencia de construccin),
Art. 46 Cancelacin de los derechos de tramitacin
los metros de construccin o tendido de cables, etc.
Art. 48.9 Facultades de la Presidencia del Consejo de Ministros

111 ~. --_.------.-.-._--._-.-..------- ______. Im

 Juan Carlos Morn Urbina Comentarios a la ley del Procedimiento Administrativo General

CONCORDANCIA EXTERNA
ARTcULO 46.- CANCELACiN ,DE LOS DERECHOS

--
La farma de canc
DE TRAMITACION .__~

elacin de los derechos de tramitacin es establecida en el TUPA

. \. d
. tituci I debiendo tender a que el pago a favor de la entidad pueda ser reaIza o
_ Ley W 26979

:Y COMENTARIOS
Ley de Procedimienio de EjeCUCIn Coactiva. Art. 10 (Cobro de costas y
gastos de la ejecucin coactiva)

lOS I ucrona , . ' ., . 1 d b os

' t cualquier forma dineraria quepermita suconstatacin, tnc uyen o a on en
med ian e ." d f d La gratuidad como regla innominada del procedimiento administrativo
cuentas bancarias o transferencias eectrontcas e on os.
La gratuidad de los procedimientos administrativos consiste en que las actuaciones
CONCORDANCIAS INTERNAS
del procedimiento y de las propias autoridades no deben generar ningn costo parti-
Art. 36.2 Legalidad del procedimiento cular y obligatorio para los interesados. Constituye uno de los criterios tradicionales
Art 37.5 Contenido delTUPA del derecho' administrativo que incluso ha alcanzado nivel de principio de actuacin
Art: 38.5 Aprobacin ydif~si~ delTUPA administrativa en algunos ordenamientos( 187l. Tradicionalmente se sustentaba en la
Art.44 Derecho detramltaClon .,. creencia que los costos de los procedimientos administrativos deberian ser asumido
Art 45 lmite de losderechos de tramltaclon. ..
como carga publica por parte de lacolectividad por flle<fio de los impuestos que pagan
Art. 46 Cancelacin delos derech~s de tramlta?IOn ..
Art. 48.9 Facultades dela Presidencia de!Consejos de MInistros los contribuyentes y como tal no deberan ser gravosos para cada administrado que
M 125.4 Observaciones a la documen.~aClon presentada acude ante la autoridad a promover un procedimiento de parte o comparece en un
Art 223.4 Contestacin de la reclamaClon procedimiento administrativo iniciado de oficio. Obviamente s le corresponde a cada
Art: 109.3 Facultad de contradiccin administrativa administrado asumir los costos delasesoramiento juridico o tcnico que elija libremente
para afrontar exitosamente el procedimiento y de la prctica de los medos de prueba
que considere adecuados a su estrategia procesal y que razonablemente no deba
~ COMENTARIOS soportar lientidad estatal (art. 178. LPAG).
La forma en que los administrados deben efectuar los derech?S d: tr~mitacin
Contemporneamente ha sido. puesta en cuestin esta regla por circunstancias
establecidos es regulada en esta norma. La Comisin tuvo como ,mira .dlsenar el.pro-
tales cOmola exigencia de defensa cautiva en materia de recursos, . pero sobre todo
cedimiento general de modo tal que sea caracterizado por el caracter Innecesa.no de por la generalizacin de tasas administrativas para el inicio de los ms. diversos pro-
la presencia del ciudadano en las ventanillas de las entidades. en lo que la doctnna ha cedimientosde parte. Ri;lcordemos que mediante .este pago, todos los.administrados
venido en llamar "procedimientos no presenciales". asumen en cada procedimiento un estimado individualizado d.elos. gastos directos de
Siguiendo esta tendencia, es que la norma orienta a que las entidades propicien opE;lracin (mano de obra, servcos, materiales) y mantenimiento de la infraestructura
cualquier modalidad de pago quepermita su constatacin, tales como ab~no en cuentas asocadaacada procedimiento, Fuera de esta situacin en los procedimientos ini-
bancarias directamente, las transferencias bancarias, entre otras modaltd.a~es q~~ no ciados por los. administrados, no existe nada similar en los procedimientos de oficio,
hagan necesario la asistencia de los ciudadanos a las oficinas de laadmmlstraclon. en los que en efecto, el administrado .no debe aportar financiamiento alguno para su
impulso, desarrollo y conclusin. Aqu s es posible afirmar la existencia de un deber
de gratuidad que deben mantener las autoridades frente al administrado concernido
en este procedimiento.
11 ARTCULO 47.- REEMBOLSO .DE GASTOS ADMINISTRATIVOS
La norma bajo comento considera un supuesto excepcional que requiere ley
47.1 Solo.procede elreembolso degastosadministrativos cuando unaleyexpresamente expresa para aplicarse: el deber de reembolsar los gastos Y costos que laadminis-
lo autori~. tracin ha incurrido para llevar a cabo un determinado procedimiento administrativo
Son gastos administrativos aquellos ocasionados .po! actuacone~~specficas y que corresponde sufragar al administrado-obligado, Es el caso, por ejemplo. de las
solicitados por el administrado dentro del procedumento. S? ?ohclta una vez costas (notificackmes, depsitos, nventario~. avisos en diarios, diligencias diversas,
iniciadoel procedimiento administrativo. yes de cargodel admmlstrado qu~ ha~a etc.) y gastos procesales (ej. gastos por actuaciones de Peritos, MartiUeros Pblicos,
solicitadola actuacin o detodos los administrados, si el asuntofuerade mteres Interventores, Recaudadores. Publicidad. maquinarias, equipos, derechos ante otras
comn; teniendo derecho a constatar y, en su caso, a observar, el sustentode los entidades pblicas y privadas) ocasionados por el procedimiento de ejecucin coactiva
gastos a reembolsar. legiUmamente procedente que la ley permite liquidarlos, exigirlos al obligado y cobrar-
47.2 No existe condena de costas en ningn procedimiento administrativo. los en la misma via. El sustento es evidente dado que la conducta incumplidora del

CONCORDANCIAS tNTERNAS
Art. 79 Costas de la colaboracin
Art. 178 Gastos deactuaciones probatorias (187) Asi ha sido acogido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de Brasil (art. 2. XII) Y la
M 198 Ejecucin subsidiaria Ley de Procedimientos Administrativos de Chile (art. 6).

--~-_.~----~.<.- --- -~_ .-

 Juan Carlos Morn Urbina
administrado es la que ha ocasionado el inicio de este procedimiento de ejecucin y en
ese sentido, le corresponde asumir sus costos y no a todos los contribuyentes.
La ausencia de condena de costos como expresin concreta de la gratuidad de
los procedimientos administrativos
La doctrina refiere que la gratuidad en el procedimiento administrativo tiene como
principal caracterstica la inexistencia de condena de costas en contra del administra-
do y en favor de la entidad en ningn procedimiento administrativo y cualquiera que
sea su resultado. En consecuencia, si la peticin o el recurso resulta desestimado,
el administrado solo abona las tasas, los honorarios profesionales de sus asesores
tcnicos o legales Ylas actuaciones probatorias que haya pedido y no sea razonable
que los soporte la administracin. Si por el contrario su pedido o recurso resulta esti-
mado, sus obligaciones econmicas sern las mismas. Por ello, la regla es que tanto
la administracin como el administrado deben soportar sus propios costos, dado que
constituira conflicto de inters manifiesto que la propia autoridad llamada a decidir
sobre el pedido del administrado. pueda accesoriamente a la denegatoria, trasladarle
sus costos creando unilateralmente la obligacin de resarcir sus gastos. Por ello es
que el numeral 47.2 afirma enfticamente que no existe condena de costas en ningn
procedimiento administrativo.
No obstante lo expresado. debemos reconocer que norma no ha considerado al
procedimiento trilateral en el que concurren antagnicamente dos administrados pre-
tendiendo de la autoridad un reconocimiento de su mejor derecho o una pretensin de
condena contra otro administrado. Por su particular naturaleza, este procedimiento es
propicio para el establecimiento de la condena de costas al administrado que habin-
dolo iniciado (reclamante) o proseguido (reclamado) haya sido vencido plenamente
en el procedimiento. independientemente de su conducta procedimental, esto es, que
su pretensi6n u oposicin resulte -por cualquier motivo- desestimada por la autoridad
en ultima instancia.
Un ejemplo de esta posibilidad. ha sido reconocido -aunque imperfectamente- en
la normativa en los procedimientos trilaterales a cargo de lndecopi'J"" En efecto, esta
norma permite que en cualquier procedimiento trilateral, aunque no medie pedido de
la parte(189l la Comisin o Tribunal de dicha entidad ordenar al infractor que ha sido
vencido en el procedimiento que asuma las costas y costos del proceso en que haya
incurrido el denunciante o el Indecopi. No obstante su correcta sentido, es menester
(188) Decreto Legislativo N 807.
Artculo7.- Encualquier procedimiento contencioso seguido anteellndecopi,la Comisin u Oficina
competente, adems de imponer la sancin quecorresponda, podrordenarqueel infractorasuma
el pagode las costasy costosdel proceso en que haya incurridoel denunciante o ellndecopi. En
caso de incumplimiento de la orden de pagode costas y costosdel proceso, cualquier Comisin
u Oficinadellndecopi podraplicarlas multasprevistas en el incisob) del Articulo 38 del Decreto
Legislativo N" 716.Quiena sabiendas de la falsedad de la imputacin o de la ausenciade motivo
razonable, denuncie a algunapersonanaturalo jurdica, atribuyndole una infraccinsanciona-
ble por cualquier rgano funcional del Indecopi, ser sancionado con una multa de hasta 50 UIT
mediante resolucin debidamente motivada. La sancin administrativa se aplicar sin perjuiciO
de la sancin penalo de la indemnizacin por danos y perjuicios que corresponda.
(189) Por ejemplo, vase la Resolucin N 0481-2005fTDC-INDECOPI
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
que en su plasrnacin y ejecucin se apliquen correctivos dado que no resulta sus-
tentable en funcin del principio de igualdad que en estos casos la condena de costas
solo aplique contra el infractor y no contra el denunciante cuva reclamacin resulte
d \ 190) ,ni. ta~poco aplique
. . J
denega a cuando el Infractor resulte ser una entidad estatal
y ha Sido un administrado -:-~ara fines del procedirniento-!"?', que se pretenda aplicar
la cond.e~a de costas t.amblen para resarcir a la entidad de los gastos incurridos en el
procedimiento, .trasladandolos al Infractor y finalmente que no se prevea un mecanismo
de tasacron oficial de las costas o su impugnacin -en caso de aparecer como excesivos
o indebidos- por el obligado vencido.
ARTCULO 48.- CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS DEL
PRESENTE CAPTULO
La Presidencia del Con~ejo de Ministros tendr a su cargo garantizar el cumplimiento
de las normas establecidas en el presente captulo en todas las entidades de la Adrni-
nistracin Pblica, sin perjuicio de las facultades atribuidas a la Comisin de Acceso al
Mercad~ del Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de la Propiedad Intelectuat''",
en el articulo 26 BIS del Decreto Ley N25868 yen el artculo 61 del Decreto Legislativo
N776 para conocer y resolver denuncias que los ciudadanos o agentes econmicos le
formulen sobre el tema.
Cuand~ ~n un asu~to de comP7tencia de la Comisin de Acceso al Mercado, la barrera
burocrtica haya ~I?O establecida por un decreto supremo, una resolucin ministerial
o un.a norma mU~I~lpal. o re~ional de carcter general, dicha Comisin se pronunciar,
medl.a~!e resol~clon: disponiendo su inaplicacin al caso concreto, La resolucin de la
Comisin podra ser Impugnada ante la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal
de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual dellNDECOPI.
Sin perjuicio d~ I.~ inaplicacin al caso concreto, la resolucin ser notificada a la entidad
est.at~1 que eml.tlO la norma para que pueda disponer su modificacin o derogacin.
ASimismo, tratandose de procedimientos iniciados de oficio por la Comisin de Acceso
al Merc~~o, eIINDE~OPI podr interponer la demanda de accin popular contra barreras
b~.rocratlcas co.ntenldas e~ ~ecretos supremos, a fin de lograr su modificacin o deroga-
cien y, con el m.lsmo pr,opo.slto, .acudir a la Defensora del Pueblo para que se interponga
la de.m.anda de Inc.onstltuclonaltdad contra barreras burocrticas contenidas en normas
municipales y regionales de carcter general, que tengan rango de ley(193).
(190) Por :jemplo, vase la Resolucin N 098-2006/CCD-INDECOPI Lima, 14 de junio de 2006, o la
R N 1~5-2006/CCD~INDECOPI de 13 de septiembrede 2006 provenientesde la Comisinde
Comisin de Represin de la CompetenciaDesleal.
(191) Porejempl~, la Resolucin N 0052-1999fTDC-INDECOPI de fecha 17 de febrero de 1999, Ex
pediente N 0?0024-200S/CAM y la ResolucinW 0132-2008/CAM-INDECOPI 14 de agostode
2008, proveniente de la Comisin de Acceso al Mercado
(192) Por Decreto l.eqistativo W 1033, se aprob la nueva Ley de Organizaciny Funcionesdel lnsli-
tuto Naclo~al de Defensa de la Com~etencia y de la Proteccinde la Propiedad Intelectual, que
sustituyla denominacin de Comisin de Acceso al Mercado por la de Comisin de Eliminacin
de Barreras Burocrticas
(193) Articulomodificadopor las Leyes Ws 28015,28032y 28996,publicadas el 03/07/2003 19/07/2003
Y04/04/2007,respectivamente. '
 Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
Juan Carlos Morn Urbina
-------_._----------_._---_._---
-------------------------------

D. S N63-2007-PCM Reglamento de Organizacin y Funciones de la Presidencia del

. . d IC se]o de Ministros est facultada para: Consejo de MIllls1ros
La Presidencia e on':>. . d . liticacin administrativa Y evaluar de R.S. C. N 0\6-200-CG Directiva 5001 e planeamiento y ejecucin de acciones de control en
1. Asesorar a las entidades en mate~: s~s~~fcacin administrativa al interior de las materia de Simplificacin administrativa de los procedimientos Que
manera permanente loslprodc;sos\. itar toda la informacin que requiera de estas. brinda la Administracin Pblica
tid des para lo cua po ra so ICI I
en l a , .' l' .ento de las normas de la presente ey,
2. Supervisar Yf1scahza~ e.' cump uru de la resente ley y recomendar las
3. Detectar los incumpltmle~dtos a 1:~i~~~:Ss otorg~ndo a las entidades un plazo :N COMENTARIOS
modificaciones que const ~~e p , Es importante concebir la mejora regulatoria como un proceso permanente de
perentorio para la sub.sanaclon. . , I Presidencia del Consejo de Ministros seguimiento, correccin y monitoreo de comportamientos burocrticos, y no estamos
4. En caso de no prodUCIrse la subs?naclon, a idas ara realizar las modificaciones frente a una episdica reforma legal. Por ello, la eficacia de los principios, reglas y
formular las prop~estas norm~~lva~ re~~rstion~s conducentes a hacer efectiva exigencias simplificadoras contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo
que considere pertinentes Yrea Iza~a ~ I d General dependen de la operatividad real de este artculo. Indudablemente, asegurar
la responsabilidad de los fu~~ionanoslmvo r~~:di~i'entos administrativos en las el cumplimiento de las disposiciones de esta ley involucra adems de la atribucin
5, Detectar los, casos de duphcldlad ~~d~~a~ necesarias para su correccin. de las correspondientes competencias, dos aspectos inseparables: a) la adopcin de
distintas entidades Y pro~o~er asbll t . tendientes a garantizar el cumplimiento una estrategia de gestin para impulsar la reforma; y, b) la atribucin de competencias
6. Dictar directivas de cumplimiento oiga ono administrativas adecuadas.
de las normas de la presente ley, t a hacer efectiva la responsabilidad En este sentido, la competencia fue asignada a dos rganos del Poder Ejecutivo:
7. Realizar las, gest~ones del ~aso co~d~ce~oe~e las normas del presente captulo, la Presidencia del Consejo de Ministros y la Comisin de Eliminacin de Barreras
de los funclonanos por lel ~~c~~Pdlmp~~~ accionar ante las diversas entidades de Burocrticas (antes de Acceso al Mercado)
para lo cual c~~nta ,co~ egl uru a
la administraclOn publica. , , d denuncias Yotros mecanismos Competencias de la Presidencia del Consejo de Ministros
8. Establec~r lo.s, mecanis,mos pa~a I~ rec~pc~~~ha: denuncias se refieran a asuntos
de particlpaclon de la cludad,a~~a. d u~n o I Mercado se inhibir de conocerlas En la Presidencia del Consejo de Ministros se congregan las funciones permanentes
de la competencia de la Corruslon e cceso a , y ejecutivas de regulacin, supervisin y asesora en materia de simplificacin adminis-
y las remitir directamente a esta.. I . , en de excepcin para el estable- trativa al Sector Pblco. Para ello cuenta con la Secretara de Gestin Pblica como
9 A robar el acogimiento de las entidades a .reglm rgano de lnea, que depende jerrquicamente de la Secretara General, encargada de
. ci~iento de derechos de tramitacin supenore~ a una (1)UIT. coordinar y dirigir el proceso de modernizacin de la Administracin Pblica.
- lid' ositivos correspondientes.
10. Otras que sena en os ISp I P id te del Consejo de Ministros se Entre las principales actividades concebidas a este efecto tenemos las tareas de
Mediante decreto supremo refren?ado por el re~~a~i~s para la implementacin de lo asesorar a las entidades y evaluar de manera permanente los procesos de simplifica-
dictarn las medidas reglamentanas Ycomp eme cin administrativa, la aprobacin de los TUPA de las entidades del Poder Ejecutivo,
dispuesto en el presente artculo. supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de simplificacin administrativa
contenidas en la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General y reco-
ANTECEDENTE mendar las modificaciones que considere pertinentes, otorgando a las entidades un
Art,16 D.S. N094-92-PCM plazo perentorio para la subsanacin, para detectar los casos de duplicidad de los
procedimientos administrativos en las distintas entidades y para proponer las medidas
CONCORDANCIAS EXTERNAS . ., d necesarias para su correccin y dictar directivas de cumplimiento obligatorio tendientes
le N29158 Ley Orgni?l del Poder Ei~c~tivo (art. 11 numeral 3, PrinCipiO e a garantizar el cumplimiento de las normas de la presente ley. Con el mismo objeto la
y servicio al CIudadano - simplicidad) f norma autoriza a la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs de su Secretara
deeliminacin debarreras. burocrticas enfavor de la campe - de Gestin Pblica a que en caso no producirse la subsanacin que recomiende, la
LeyN28032 ley .
tividad de losagentes economlCOS .. I cado Presidencia del Consejo de Ministros formular las propuestas normativas requeridas
Ley Que crea el ndice debarreras buroeratlcas deacceso a mer para realizar las modificaciones que considere pertinentes y realizar las gestiones
LEY N28335
~~u~~t~~i~~~~:~C~~ Sobrecostos. Trabas y Restricciones a la conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios involucrados para
lo cual cuenta con legitimidad para accionar ante las diversas entidades de la Admi-
LEY N28996
Inversin Privada... F' delInstituto Nacional de Defensa nistracin Pblica.
D. Legislativo 1033 ~:YI~eC~~;~~~~~~n/ deu::cl~~~:ccin de la Propiedad Intelectual
Competencia de la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas dellndecopi

O.S N 00-2000-PCM ~:i;.~:~d~elaOb~~~~~~~~ay y

r:;~O~\~~e~~:~~~I~~Op~:~~~a~ La Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas es un cuerpo colegiado al
interior del lndecopi creado con el objeto de controlar posteriormente la legalidad de
Intelectual - ROF los actos y disposiciones de las entidades administrativas del Estado que constituyen
O.S. N0 077-2005-PCM Reglamento delDecreto Ley N25868
 Juan Carlos Morn Urbina
barreras burocrticas que limitan o restringen el acceso o la permanencia de los agentes
econmicos en el mercado o que incumplan lo dispuesto en las normas de simplifica-
cin administrativa. Est a cargo de identificar dichas barreras, calificarlas y promover
las acciones correspondientes para alcanzar su eliminacin, haciendo prevalecer tos
objetivos y lineamientos de simplificacin administrativa. Sus decisiones son suscepti-
bles de ser impugnadas en segunda y definitiva instancia ante la Sala de Defensa de
la Competencia dellndecop, quien agota la va administrativa.
Esta Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas tiene a su cargo controlar
la legalidad de los actos administrativos y normas generales que la autoridad admi-
nistrativa pueda dictar modificando la situacin jurdica existente para la realizacin
de una actividad econmica (imponiendo requisitos, obligaciones o cobros, o estable-
ciendo impedimentos o limitaciones) ilegal o irrazonable, provocando un cambio en la
regulacin del mercado que afecte a cualquier administrado que pretenda ingresar o
permanecer en l. Cuando la comisin descalifica una barrera burocrtica se encuentra
ejecutando una labor de control de legalidad aplicando las reglas de formacin de actos
administrativos y simplificacin administrativa consagradas en la Ley del Procedimientos
Administrativos y otras normas complementarias.
La Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas inicia procedimientos de parte
cuando algn afectado presenta su denuncia ante la identificacin de la barrera burocrti-
ca, ilegal o irracional que le afecta, aportando elementos de juicio razonables, identificando
la autoridad que impone la barrera burocrtica y pagando la tasa respectiva. Por otro
lado, la comisin tambin puede iniciar procedimientos de oficio cuando considere que
lo justifique el inters de un nmero significativo de afectados. Esta forma de inicio va a
determinar un distinto efecto a resolucin sobre la barrera burocrtica identificada.
Tratndose de procedimientos iniciados de parte, si la Comisin de Eliminacin de
Barreras Burocrticas detecta una barrera burocrtica que haya sido establecida por
un decreto supremo, una resolucin ministerial, una ordenanza municipal o una norma
regional de carcter general (decretos de alcalda y las ordenanzasl''?", la Comisin de
Eliminacin de Barreras Burocrticas se pronunciar mediante resolucin, disponiendo
su inaplicacin en el caso concreto. La forma como ha quedado redactado este artculo
no explicita claramente si cuando se refiere a las normas municipales y regionales de
carcter general se est refiriendo solo a los decretos de alcalda y regionales, o si
tambin incluye a las ordenanzas, con la que comparten la misma caracterstica de ser
una norma de carcter general. La comisin ha venido entendiendo correctamente -en
nuestra opinin- que no debe hacerse alguna distincin entre ambas a efectos de la
evaluacin de las barreras burocrticas, dado que estn sujetas, al principio de legalidad
en esta materia. En efecto, como lo prescriben tanto el articulo 11 como el 12 de la Ley
Bases de Descentralizacin (aprobada con nivel de ley orgnica) la normativa expedida
por los gobiernos regionales y locales se sujeta al ordenamiento jurdico establecido
por la Constitucin y las leyes de la Repblica y, en particular, los procedimientos y tr-
mites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales
deben ser sustanciados conforme a la ley de la materia, en este caso: las normas de
(194) Las barreras burocrticas impuestas mediante leyes no pueden ser sometidas al enjuiciamiento
ante la comisin segn estableci la Resolucin NO 0156-2007/CAM-INDECOPI. 27 de junio de
2007 recaida en el Expediente N 000037-2007/CAM
Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General
simplificacin administrativa que regulan la creacin de procedimientos, la imposicin
de exiqenctas y costos, y dems aspectos eJe regulacin de acceso y permanencia en
la actividad econmica
Conforme al criterio establecido por ellneJecopi. aun cuando determine en abstrac-
to la rrazonabilidad o ilegalidad de la medida, la decisin de inaplicacin solo puede
ser adoptada cuando exista la certeza de una afectacin concreta en la actividad del
den~nciante y.no cuando quien reclama no posee legitimidad directa respecto de la
medida burocratl~a. (EJ. que la haya consentido o no est en el mbito de aplicacin de la
norma). Sin perjUICIO de la inaplicacin en el caso concreto, la Comisin de Eliminacin
de Barreras Burocrticas notificar la resolucin a la entidad estatal que emiti dicha
norma a fin de que pueda modificarla o derogarla con alcance general.
~e .otro. !ado, tratndose de procedimientos iniciados de oficio por la Comisin
de Himinacin de. Barreras Burocrticas, corresponde que el Indecopi imponga una
demanda de aceren popular contra las barreras burocrticas contenidas en decretos
supremos y resoluciones ministeriales a fin de lograr su modificacin o derogacin. En
caso de tr~tarse de barreras contenidas en ordenanzas municipales o normas regiona-
les de caracter general, la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas remitir
~o actu~do.a la .Defensora del Pueblo, la cual proceder a interponer la demanda de
~nc?nstltuclonal~dad correspondiente, de acuerdo con las funciones previstas en el
inCISO 2) del articulo 9 de la Ley N 26520, Ley Orgnica de la Defensoria del Pueblo.
No obstant~" po.r trata.rse un organismo autnomo, no se puede considerar que haya
una obll~aclon Ineludible por parte de la Defensora de demandar segn el criterio
establecld~ por el Indecop~, y en ese sentido, la decisin de interponer la demanda y
su oportunidad la apreciara de modo autnomo la Defensora del Pueblo.
~~ems, de estas acciones respecto a la barrera burocrtica misma, la comisin
podra Imponer las sanciones y multas al funcionario o funcionarios que impongan la
barrera en el caso que sea ilegal, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa
y la denun~ia penal correspondiente. Dichas sanciones y multas pueden ir desde la
amonestacin hasta la imposicin de una multa ascendente a cinco (5) UIT.
En nuestra opinin, la estrategia de intervencin de la comisin amerita ser revi-
sad~ desde va:ias pticas. Una primera reflexin es si resulta tcnicamente acertado y
efi~lente que Siendo.el ~stado el que aprueba las normas simplificadoras, se proclama
sujeto a las reglas Simplificadoras y ms an declarado legalmente de inters nacional
la erra.dicacin de las barreras burocrticas, este sistema traslade al ciudadano el costo
de activar este. rneca~lismo de control, cuando precisamente son las propias entidades
del Estado quienes Incumplen las reglas. Parecera un sistema que advirtiendo su
f~acaso no sol~ admite. que existirn barreras burocrticas sino que le traslada a los
Ciudadanos activar ~I sistema de deteccin cuando se les amenace con su aplicacin.
~na segunda reflexin es el nivel de accesibilidad que los ciudadanos tienen a la comi-
sin para satisfacer prontamente sus intereses en caso de las vulneraciones cotidianas
sufridas ~or los ciudadanos (Ej. exigencias de ms de una copia de un documento, de
leg~lizaclones de documentos, no aceptacin de sucedneos documentales, reque-
nml~n.tos de costos ileqales menores a la tasa que cobra el Indecopi para asumir el
servl~lo, etc.) Pareciera que el esquema estuviera previsto solo para los casos em-
blematlcos de barreras burocrticas, pero no para las medidas cotidianas, menudas
y la~entablemente las que mas afectan a la ciudadana. En esa misma lnea cuando
actua de oficio, la forma de provocar la eliminacin de la barrera burocrtica 'aparece
 eral
edim iento Adm inist rativ o Gen
Com enta rios a la Ley del Proc
Juan Carlo s Mor n Urbi na

su carg o para ejerc er

to judic ializa y prolo nga el deba
como poco eficie nte por cuan les por
siquiera son cont rolab
sos de acci n popu lar que ni in al caso conc reto conll eva el
la forma de conc luir el proc eso
med iante la inap licac
etido s a la barre ra buro crti ca
cont rase ntido de man tene r som
nes para sustraerse. de la
que no recu rren al Inde copi, quie
o afec tado s hubi eran .
com
tanto s recla mos ante el lnde copi
r a cabo alg n proc eclim iento a
te a traves de los proc e- Le susp ende pode r exigi r lIe'Ja
la IIb9rtacf o d8re cho al que se
refie re.
el lnde copi . Por otro lado,
plim iento de requ isitos prev istos
en cada proc edi-
Le impid e pode r exig ir el cum
al resto de ciud adan os
mien to.
exig enci a debe ran uuciar
o de dere chos .
le impi de la exig enci a de cobr
En el caso de cobr o de tasa s,
esta blec e una facu ltad para los
adm inistr ados , la de
Com o corre lato, la norm ativa idad es, sin ning una limit aci n ni
os para ejerc er sus activ
qued ar direc tame nte habi litad
ades .
sanc in por parte de las entid

DE de simp lifica cin no

ENTIDADES SIN TEXTO NICO Esta estra tegia de prom oci n
del cum plim iento del proc eso
ARTCULO 49.- RGIMEN DE TRA TIVO S VIG ENT E rsos moti vos que prete ndem os sinte tizar a
PROCEDIMIENTOS ADM INIS nte, por dive
ha resu ltado de lo ms eficie
cont inua cin:
con publ icar su Texto nic o de
.Procedimi~ntos ~~n:'inis. te para el ciud adan o,
Cuan do la entid ad no cump la co, esta cons ecue ncia habi litan
s, los adm inistr ados ,. sm perJ~lcl.O de En el plan o estri ctam ente teri s limit ativo s de activ idad es,
trativ os, o lo publ ique omit iend
o proc edim iento aque llos proc edim iento
qued an suje tos al stquente es estri ctam ente aplic able para (otor gam iento de un
d de la auto ridad infra ctora , decl arac in de volu ntad
hace r efec tiva la resp onsa bilida pero no para los que pers igue
n una
serv icio efec tivo) . En
esta do, o la pres taci n de un
rgim en: ?e se~ apro?~d?s dere cho, la certi ficac in de un do a la adm inist raci n
s adm inist rativ os que corre spon o qued a igua lmen te subo rdina
1. Resp ecto de los proc edim iento ados de la exiqe ncra de rructar todo s esto s caso s el ciud adan le esta do de habi litac in para el
ados qued an liber ia, al no ser el simp
auto mti came nte los adm inistr ar su activ i?ad hast a obte ner su final idad prop
ese procedimient~ para obte ner
la auto rizac in prev ia, para real!z
ejerc icio de su dere cho.
si~.s er pasib les de san.clOnes por el ~Ibre
profe sion al, socia l, econ mic a o labo ral, a favo r qu disp osi-
iva de la auto ndad insa lvab le: cm o argu men tar
La susp ensi on de esta prerr ogat Cont iene un prob lema jurd ico o de dete rmin a-
desa rrollo de tales actividades. la nece sida d de un proc edim iento
n del TUPA, sin efec to retro activ o. cion es lega les que esta blec en za o desi dia de auto ridad es
conc luye a parti r de la publ icaci acin previa, se ar susp endi dos por pere
sujet as a proc edim iento de evalu dos requ isitos , pued an qued
2. Resp ecto de las dems mate rias adm inistr ativa s?
caso por este Cap tulo.
sigu e el rgim en prev isto en cada frent e al Esta do,
y de su prob anza al adm inist rado
Tran sfier e el riesg o del esta do men tos de defe nsa a futur o.
A r que plan tear argu
CON COR DAN CIA EXT ERN adosobre poni ndo lo en cond icin de tene
tos de la Comisin de Accesoal Merc cam ino no ha sido
R. N 0274-27/CAM-INDECOP Lineamien inAdministrativa
I
Por ello sera buen o, revis ar expe
rienc ias com para das dond e el
Simp lificac
de los pact os inter adm inistr ativo s, dond e
ativa , sino la
segu ir la via de la coac cin norm te conv enio s de avan ce con
RNA S esta blec e peri dica men
CON COR DAN CIA S INTE el rga no eje de la simp lifica cin sost enid a de sus proc edim iento s.
r la simp lifica cin
Art.31 Rgimen del proce dimiento de aprobacin automtica las entid ades pbl icas para logra
previa con silencio positivo conv icci n y de sedu c-
Art. 33 Procedimiento de evaluacin de emp lear una estra tegia de
dimiento de evalu acin previa con silencio negativo Tales pact os tiene n la vent aja ntn ea y esta blec er indic ador es
Art. 34 Proce itir su adhe sin espo
n y difus inde l TUPA cin para la buro crac ia, que perm icio.
Art. 38 Aprobaci les por entid ad o serv
de med icin de avan ce indiv idua

:9 CO ME NT AR IOS
estra tegia puni tiva
cin Adm inist rativ a adop t la
El rgim en legal de la Simp lifica simp lifica dor de sus proc e-
ridad es a logra r un avan ce
com o mod o de forza r a las auto del Dere cho adm inistr ativo nacio nal
epci n tradi cion al
dimi ento s. En ello, sigui la conc naza de sanc ione s o
a de la prop ia auto ridad , la ame
de logra r adhe sion es por la fuerz
de prd ida de facu ltade s.
una vez apro bado ,
n del TUP Ao su no actu aliza cin
En efec to, la falta de apro baci
sigui ente s cons ecue ncia s'w'' :
dete rmin a para la entid ad, las
ientes. (Exp. N0 149-9 7-AA /
potes tades de impe rio correspond
extempornea. se reasumen las a. Sente ncia del 27 de mayo de 1998 y
Exp.
porte s Copa caban
si bien durante el lapso de ausen
cia Te Arequipa, Empr esa de Trans octub re de 1997).
al Constitucional ha ratificado que N 497-9 6-AA fTC Arequipa, Sente ncia del 29 de
(195) Sobre las cuales el Tribun r sus activi dade s de limitacin, con la publicacin
ida de ejerce
del TUPA la entidad se ve imped

._._-----~_._- ---_ ._--- -_.- ----

 Juan Carlos Morn Urbina
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FLUJOGRAMA DE
PROCEDIMIENTO ORDINARIO DE PARTE

PET~CIN (ART. 103 Y ss.)

>- Derechode Peticin Administrativa

Solicitud en intersparticular del administrado
art.l06
arl107 CAPTULO 11
Solicitud en intersgeneral de la colectividad arto 108
,... Contradiccin Administrativa
Solicitud de Informacin
art. 109
art. 110
DE LOS SUJETOS
art.lll
Consultas
Peticiones de gracia art, 112 DEL PROCEDIMIENTO

ADMISIBILIDAD - RECEPCiN (ART. 117 Y SS.)

(De ACUERDO A TUPA)

11 ARTCULO 50.- SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO

Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se
entiende por sujetos del procedimiento a:
1. Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin
o situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando
30 una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las
das
hbi~s
normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los dems
(arts.35 administrados
y 142)
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier rgimen
jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la
Periodo dft InfO'Onacln
sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la
Publica
(art.162) gestin de los procedimientos administrativos.

ANTECEDENTE
Art. 5 D.S. N94-92-PCM.
(art s, 186 Y 187) Resolucin CONCORDANCIAS INTERNAS
(art. 186. t) SIIeocIo Adminl.tratl
vo Posvo Art. 51 Contenido del concepto administrado
_.Actoo"1~lodeZdain$t4fK'
(art 188.4) SIIeocIo Adminlstrati
ActQosllwclodt'aul(:l.lidad$il\
Art. 54 Libertad de actuacin procesal
vo Neqetivc
$Uoontloaciof}etrqok.t Art. 55 Derechos de los administrados
(art. 189) Oaseslimiento
(art.191) D.datacin de
ActoO:tjloenclQdcl(JIo~I~l.altf\
Art. 56 Deberes de los administrados
RliClJfwdeRrn,in
abandono + AJ:IQdon-ulldaddtlohdo Art. 75 Deberes de las autoridades en los procedimientos
[ert. 186) Acuerdos ,lcto Hevccecco
convencionales AclodoTribuoalAdmintslrativo

(art. 186) Prestacin efediva

Y COMENTARIOS
Este artculo contiene dos conceptos operativos importantes para el entendimiento
de la Ley integralmente. Los trminos de administrado y autoridad corresponden a
los dos roles que se presentan en el procedimiento para darle dinmica y producir su
desenvolvimiento. Estos trminos no tienen un contenido propio excluyente, sino son
solo dos categoras procesales que son ocupadas conforme al procedimiento que se
trate por un sujeto en particular.