Background Paper:

Anlisis del Contexto para el

Desarrollo de Instituciones
para el Funcionamiento de
Mercado en el rea de
Promocin de la Competencia
y Proteccin del Consumidor
Office of Evaluation and Oversight, OVE

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, DC
Diciembre, 2003

Este trabajo preparado por lvaro Herrero (Consultor) y coordinado por Bernardo Guillamon
(Especialista Senior del Sector Privado), como parte del Informe MIF/GN-78-14 Evaluacin de
los Proyectos FOMIN Funcionamiento de Mercado: Promocin de la Competencia y Proteccin
del Consumidor en diciembre de 2003.

Para Uso Oficial Solamente

 TABLA DE CONTENIDO

CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE INSTITUCIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO

EN LA REGIN ............................................................................................................... 1
A. El Proceso de Apertura de los 1990s................................................................. 1
B. Las Reformas Institucionales ............................................................................ 4
C. Las Reformas y los Desafos de la Competitividad del Sector Privado ............ 7
D. El Desarrollo de Instituciones para el Funcionamiento del Mercado y la
Sostenibilidad de las Reformas ....................................................................... 10
E. Temas Claves en el Funcionamiento del Mercado: Promocin de la
Competencia, Proteccin del Consumidor y Proteccin de la Propiedad
Intelectual ........................................................................................................ 13
1. Proteccin al Consumidor. ..................................................................... 14
2. Promocin de la Competencia................................................................ 22
3. Promocin de la Competencia en Adquisiciones Pblicas. ................... 26
4. Propiedad Intelectual.............................................................................. 32

BIBLIOGRAFA...................................................................................................................... 38
 CONTEXTO PARA EL DESARROLLO DE INSTITUCIONES DE FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO
EN LA REGIN

A. El Proceso de Apertura de los 1990s

Hacia fines de los ochenta varios pases de la regin comenzaron a implementar reformas
econmicas basadas en el llamado Consenso de Washington,1 el cul se convirti en la receta
estndar para los responsables de la formulacin de polticas econmicas en Amrica Latina y el
Caribe2. Dichas reformas tenan como ejes centrales al libre mercado, la apertura econmica y
un rol limitado para el Estado en materia econmica.

En materia de privatizaciones la regin experiment un acelerado proceso de reformas. En este

perodo se realizaron aproximadamente 800 ventas y transferencias de empresas pblicas al
sector privado, cuyo valor represent ms del 50% de todas las privatizaciones en los pases en
vas de desarrollo.3 Mxico y Argentina, por ejemplo, lideraron los esfuerzos con operaciones
por montos de US$27 mil millones y US$18 mil millones respectivamente4. Algunos pases
latinoamericanos realizaron en una dcada lo que a sus pares del Sudeste asitico les tom 30
aos5. Sin embargo el proceso estuvo concentrado principalmente en un grupo de ocho pases
cuyas privatizaciones representaron un promedio anual del 1% del PBI6.

Los motivos que guiaron el proceso privatizador fueron diversos. Mientras que en algunos
pases el objetivo fue alivianar presiones fiscales, en otros fueron intentos por reducir la deuda
externa o acceder a las recomendaciones de los organismos multilaterales. Una de las
principales preocupaciones en el proceso privatizador consista en atraer la inversin extranjera.
Algunos pases lograron flujos de inversin acumulados superiores al 10% del PBI (Bolivia
lleg al 20%). La inversin destinada a privatizaciones represent el 21% del total de la

1
Para mayor detalle acerca de estas polticas, ver Williamson, John. 1990. What Washington means by Policy
Reform? En John Williamson, editor, Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Washington DC,
Institute for International Economics.
2
Los puntos centrales del Consenso de Washington fueron: 1) disciplina fiscal; 2) redireccionamiento del gasto
pblico; 3) reforma impositiva; 4) liberalizacin de tasas de inters; 5) apertura comercial; 6) apertura a inversin
extranjera; 7) privatizaciones de las empresas pblicas; 8) desregulacin econmica y 9) proteccin de los derechos
de propiedad.
3
The Privatization Boom in Latin America. Latin American Economic Policies. Second Quarter, Volume 18,
2002. Research Department, Inter-American Development Bank, Washington DC. Pgina 2.
4
Monto equivalente a US$27 billones y US$18 billones en la jerga anglosajona. Datos obtenidos en Lora, Eduardo
y otros. A Decade of Structural Reforms. RES/IDB, Washington DC, 2002. Pgina 46.
5
Rodrik, Dani (1996). Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature 34:pp. 9-41.
Citado en Lora, Eduardo. A Decade of Structural Reforms in Latin America: What Has Been Reformed and How
to Measured it. Working Paper Green Series 348. Office of the Chief Economist. Inter-American Development
Bank, Washington DC, 1997.
6
Lora, Eduardo. A Decade of Structural Reforms in Latin America: What Has Been Reformed and How to
Measured it. Working Paper Green Series 348. Office of the Chief Economist. Inter-American Development
Bank, Washington DC, 1997.

1
inversin extranjera. Asimismo, se estima Grfico 1.1: Privatizaciones Amrica Latina 1990-1999
que por cada dlar ingresado por las O tros
privatizaciones ingresaron 0.88 dlares 32%
adicionales.7
S ervicios
P blicos
A fin de resultar ms atractivos, algunos 57%
B ancos y
gobiernos latinoamericanos ofrecieron E ntidad
monopolios y/o garantas de que se Financieras
11%
respetaran los trminos de los contratos
(por ejemplo, mediante el compromiso de
que las regulaciones posteriores al Fuente: Lora (2002)
traspaso no afectaran las condiciones originales). En otros casos se adoptaron mecanismos
regulatorios fijos que condicionaban as el futuro accionar de los reguladores.

Pero las privatizaciones no fueron las nicas reas donde se registraron progresos. En materia
de apertura comercial, por ejemplo, las reformas fueron igualmente importantes. Los
principales objetivos fueron reducir y unificar aranceles, desmontar todo tipo de restricciones y
permisos a las importaciones y unificar los tipos de cambio. En la segunda mitad de la dcada
de 1980 se comenzaron a levantar las restricciones al comercio exterior. As, los pases
realizaron un proceso de apertura comercial que transform los flujos del comercio en la regin.
Los aranceles promedio pasaron de 41.6% a 13.7% en 1995 y las tarifas mximas se redujeron
de un promedio de 83.7% a 41%. Las restricciones de tipo no arancelario, que afectaban el
37,6% de las importaciones en el perodo anterior a la reforma, pasaron a 6,3% en 1996.8

Durante la dcada de 1980 los tipos de cambio mltiple se haban generalizado en la regin y
tambin se haban multiplicado las restricciones a los egresos de capital y los requerimientos de
repatriacin de los ingresos provenientes de exportaciones.9 Sin embargo, luego de los procesos
de liberalizacin cambiaria acaecidos en la dcada de 1990, los sistemas de cambio mltiple
casi han desaparecido y se han eliminado las restricciones y requisitos mencionados
precedentemente.

Uno de los procesos ms destacados en dicho perodo fue la construccin de nuevos espacios
para el comercio y la integracin regional. La creacin del MERCOSUR gener la integracin
acelerada del Cono Sur (al grupo original de Argentina, Uruguay, Brasil y Paraguay se le ha
sumado Bolivia y Chile), al tiempo que se revitaliz el Grupo Andino, el Mercado Comn
Centroamericano y el CARICOM. Tambin se cre el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte, ms conocido como NAFTA, que tuvo un gran impacto en el comercio exterior de
Mxico. Entre 1990 y 1997 se suscribieron 20 acuerdos bilaterales de liberalizacin comercial y
varios tratados de libre comercio. Adems, en 1995 se dio una paso histrico cuando los pases
de la regin firmar el compromiso de crear un rea de libre comercio hemisfrica en el ao 2005
(rea conocida como ALCA).10 Tambin se destacan los acuerdos de integracin econmica
firmados por Chile (con Estados Unidos, Canad, Centroamrica y la Unin Europea), Mxico

7
Sader, Frank (1993). Privatizing Public Enterprises and Foreign Investment in Developing Countries, 1988-
1993. Foreign Investment Advisory Service Occasional Paper 5, World Bank, Washington, D.C.
8
Informacin tomada sobre una muestra de 11 pases. BID (1997).
9
BID (1997)
10
INTAL (2002) y BID (1997)

2
(Centroamrica y la Unin Europea) y la creacin del llamado Grupo de los Tres entre
Mxico, Colombia y Venezuela.
Grfico 1.2: Reduccin Arancelaria Amrica Latina,
1996 versus 1985

Fuente: BID (1997)

Los cambios del entorno macroeconmico generaron un impacto positivo en materia de

inversin extranjera directa (IED). El proceso de apertura combinado con el levantamiento a las
restricciones para la IED marcaron un cambio en el flujo de capitales hacia Amrica Latina. Y
aunque no hubo una tendencia uniforme, la regin registr perodos de crecimiento explosivo de
la inversin extranjera directa en la dcada de 1990.

En el perodo 1997-1999, por ejemplo, Amrica Latina recibi el 11% del total mundial de IED.
Ello la ubica por encima del Sudeste Asitico (con el 6%). El pas de la regin que ms IED
recibi en ese lapso fue Brasil, con el 38% del total, seguido por Argentina, Mxico y Chile. El
monto en conjunto recibido en esos cuatro pases representa casi el 80% del total de flujos hacia
la regin. Sin embargo, si se considera la relacin entre IED y PBI, el pas que atrajo ms
inversiones fue Trinidad y Tobago con 9%, seguido por Panam, Bolivia y Chile.

Las estrategias adoptadas para atraer flujos de IED hacia la regin fueron diversas. Algunas de
las medidas aplicadas por los pases fue reducir el nivel de gravamen impositivo para empresas
extranjeras u ofrecer subsidios. Otros procuraron captar la atencin de los inversionistas
mejorando la calidad de la infraestructura y de las instituciones pblicas o por medio de la
capacitacin de sus recursos humanos. La ampliacin del nmero de pases que competan -y
compiten- a nivel mundial por captar flujos de IED gener mayor competencia por el volumen y
calidad de los subsidios ofrecidos para tentar a las empresas extranjeras a que inviertan en el
pas.

3
 Grfico 1.3: Flujos de Inversin Extranjera Grfico 1.4: Ingresos de Inversin Extranjera
Directa, 1980-1999 Directa (1997-1999)

Fuente: FMI (2000), tomado de BID (2002) Fuente: FMI (2000), tomado de BID (2002)

Las reformas promovidas por el consenso de Washington tuvieron un impacto profundo en las
economas de la regin. Las privatizaciones transfirieron la responsabilidad de la gestin de
empresas estatales y servicios pblicos a nuevos actores. Esto, sumado a la desregulacin de la
economa, marc el comienzo de un proceso de repliegue del Estado, disminuyendo
notoriamente su rol en la actividad econmica de los pases. Al mismo tiempo, la apertura
comercial y la inversin extranjera directa abrieron espacios y oportunidades para el sector
privado en general y para empresas multinacionales en especial. La disciplina fiscal, la reforma
impositiva y la normalizacin de los tipos de cambio contribuyeron a estabilizar las economas,
lo cual represent un cambio notorio respecto del pasado inflacionario.

B. Las Reformas Institucionales

Las polticas del Consenso de Washington11 contribuyeron a lograr la estabilidad

macroeconmica y generar mayores niveles de crecimiento. Sin embargo, si bien estas
reformas tuvieron algunos impactos positivos no lograron los resultados esperados. Pronto
se hizo evidente que la debilidad institucional de los Estados de la regin constitua un cuello de
botella insalvable para lograr las transformaciones deseadas. A mediados de la dcada pasada,
se comenz a discutir la necesidad instrumentar una nueva serie de reformas que fueran
complementarias a la serie anterior pero con un enfoque distinto. As se surgen las denominadas
reformas de segunda generacin12, las que intentan identificar un nuevo programa de
reformas orientados a redefinir la forma en que el Estado proporciona bienes y servicios
pblicos. Mientras que las reformas de primera generacin tenan como objetivos cambiar las
reglas macroeconmicas, reducir el tamao del Estado y desmantelar instituciones de

11
Para mayor detalle acerca de estas polticas, ver Williamson, John. 1990. What Washington means by Policy
Reform? En John Williamson, editor, Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Washington DC,
Institute for International Economics.
12
Naim, Moises, 1994. Latin America: The Second Stage of Reforms. Journal of Democracy. Octubre 1994,
pginas 33-48.

4
 proteccionismo y estatismo, la segunda generacin concentra sus esfuerzos en crear y rehabilitar
instituciones, elevar la competitividad del sector privado y reformar integralmente la forma en
que el Estado provee servicios.

Si bien las reformas de segunda generacin tienen un denominador comn en la reforma

institucional, cabe sealar que dicha denominacin es inapropiada. Utilizando un criterio
secuencial, la lgica indicara que las reformas de segunda generacin deberan haber
precedido a la primera generacin de reformas. En realidad, ms que una segunda generacin
son un grupo de reformas olvidadas o relegadas por el Consenso de Washington cuya
importancia se hizo rpidamente evidente para los organismos internacionales y los
responsables de la formulacin de polticas pblicas a nivel nacional. Sea por cuestiones de
economa poltica o falta de previsin, dichas reformas fueron dejadas de lado. Por sus
caractersticas sera ms apropiado referirse a ellas como reformas institucionales ya que
dicho trmino define con mayor precisin su naturaleza y no induce a las confusiones propias
del rtulo de segunda generacin.

Esta segunda serie de reformas reconoce la importancia de los factores polticos e

institucionales para lograr un cambio macroeconmico, toma como referencia las
enseanzas de la Nueva Economa Institucional.13 Esta nueva lnea de pensamiento reconoce
que el mercado no funciona en el vaco sino que se requiere de un conjunto de instituciones
para que las transacciones se lleven a cabo con una asignacin eficiente de los recursos. Dichas
instituciones, por ende, son de vital importancia para el correcto funcionamiento del mercado.
Dicha lnea de pensamiento econmico sostiene que las instituciones son conjuntos de reglas
que estructuran interacciones en formas determinadas. Para que un conjunto de reglas sea una
institucin, el conocimiento de tales reglas debe ser compartido por los miembros de la
comunidad. Las instituciones, que pueden ser formales o informales, implican la nocin de
equilibrio.14

En la prctica, la transformacin de las instituciones, a las cuales consideramos reglas de

juego, implica aumentar la calidad de la administracin pblica, la reestructuracin del
gobierno, mejorar las funciones reguladoras y reformar la administracin de justicia,
entre muchos otros. El cuadro a continuacin presenta una sntesis de las reformas propuestas.
Tabla 1.1: Las Dos Etapas de la Reforma
Etapa I Etapa II
Prioridades Reducir la inflacin. Mejorar la situacin social.
Reestablecer el crecimiento. Incrementar la competitividad internacional.
Mantener la estabilidad macroeconmica.
Estrategia de Reforma Cambiar las reglas Crear y rehabilitar instituciones.
macroeconmicas. Mejorar la competitividad del sector privado.
Reducir el tamao y alcance del Reformar la produccin, financiamiento y distribucin
Estado. de servicios de salud, educacin y otros.
Desmantelar las instituciones de Crear instituciones econmicas de capitalismo.
estatsticas y proteccionistas Lograr una nueva insercin econmica internacional.

13
Para mayor referencia, ver North, Douglass, 1.993. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico.
Mxico DF, Fondo de Cultura Econmica
14
Acua Carlos y Mariano Tomassi, Reflexiones Sobre Las Reformas Institucionales Requeridas Para Amrica
Latina.

5

Instrumentos Caractersticos
Actores Principales
Impacto Pblico de las
Reformas
Complejidad Administrativa
de las Reformas
Naturaleza de los Costos Correcciones temporales
Polticos
Desafo Principal del Gerenciamiento macroeconmico Desarrollo institucional altamente dependiente del
Gobierno
Fuente: Moises Naim, Latin Americas Road to the Market: From Macroeconomic Shocks to Institutional Therapy. San
Francisco; ICEG, 1994.
Etapa I
Recortes presupuestarios
drsticos y reforma impositiva.
Liberalizacin de precios.
Liberalizacin comercial y
liberalizacin de la inversin
externa.
Desregulacin del sector privado.
Creacin de fondos de
emergencia social por fuera de
los ministerios sociales.
Privatizaciones fciles
Presidencia.
Gabinete econmico.
Bancos centrales.
Banco Mundial y FMI.
Grupos financieros privados y
cartera de inversores extranjeros.
Inmediato.
Visibilidad alta.
Moderada a baja.
Eliminacin permanente de ventajas especiales a
distribuidas ampliamente entre la
poblacin.
por elites tecnocrticas.
Etapa II
Reforma de la legislacin.
Reforma de administracin pblica (servicio civil).
Reestructuracin del gobierno, especialmente de los
ministerios sociales.
Modernizacin del sistema de justicia.
Mejorar la capacidad regulatoria.
Privatizaciones complejas.
Reconversin sectorial y reestructuracin.
Mejorar la capacidad de recoleccin impositiva.
Desarrollo de capacidad de promocin de
exportaciones.
Reestructuracin de las relaciones de las provincias
con el gobierno federal.
Presidencia y gabinete.
Congreso.
Burocracia administrativa.
Poder judicial.
Sindicatos.
Partidos polticos.
Medios de comunicacin.
Estados provinciales y municipios.
Sector privado.
Mediano y largo plazo.
Visibilidad baja.
Muy alta.
grupos especficos.
gerenciamiento del sector pblico de nivel medio.

Una de las preocupaciones centrales de esta nueva agenda de reformas es la debilidad de

las instituciones del sector pblico. Si bien el malfuncionamiento de dichas instituciones
viene de larga data, esta problemtica se reaviv cuando se convirtieron en un obstculo
importante para las reformas econmicas de los aos noventa. En muchos pases de la regin la
administracin pblica no est en condiciones de proveer adecuadamente los servicios ms
elementales. Hospitales, escuelas y tribunales de justicia no pueden dar respuestas adecuadas a
la demanda de la poblacin debido a la falta de recursos, capacitacin y equipos. En otros casos,
la incapacidad de las instituciones del sector pblico se hace evidente en niveles altsimos de
corrupcin y en la falta de capacidad regulatoria del Estado para enfrentar los desafos del
escenario post-privatizaciones.

La estabilidad macroeconmica y la competitividad del sector privado no son sostenibles

sin una administracin pblica eficiente. Por ello es que las reformas econmicas necesitan
estar acompaadas de un proceso profundo de transformacin del sector pblico. Esto implica
una ardua tarea: la construccin y consolidacin de instituciones. Para ello se necesitan no solo
recursos sino voluntad poltica y una estrategia bien definida.

6
 Si bien a primera vista pudiera parecer que las reformas de segunda generacin estn
enfocadas mayoritariamente hacia el Estado, un examen ms minucioso permite apreciar
que en realidad estn estrechamente vinculadas al sector privado. Son reformas orientadas
a mejorar la capacidad del Estado para ejercer adecuadamente sus funciones regulatorias y as
garantizar la sostenibilidad de las reformas de mercado en el mediano y largo plazo.

Su impacto final se da fundamentalmente sobre la actividad econmica ya que define y

refuerza las nuevas reglas de juego, complementando as la primera generacin de
reformas. Las instituciones responsables de velar por la competencia y transparencia tanto de
los mercados como de la actividad estatal, tienen un alto impacto sobre las condiciones bajo las
cuales operan el sector productivo y de servicios.

C. Las Reformas y los Desafos de la Competitividad del Sector Privado

La conexin entre las esferas de la administracin pblica y el sector privado en estas

reformas es ms evidente an a la luz del fenmeno de la competitividad. La concepcin
actual de competitividad se centra en una visin integral del ambiente empresarial, que incluye
aspectos tales como la calidad de la poltica macroeconmica, la disponibilidad de recursos
financieros y servicios de infraestructura, capital humano y la capacidad de innovacin de las
empresas y centros de investigacin. Pero esta visin tambin incorpora en su valoracin la
calidad de las instituciones pblicas, la estabilidad jurdico-legal, y la eficacia del gobierno.

Ello se refleja, por ejemplo, en el ndice de competitividad ms difundido, el Global

Competitiveness Report15 que clasifica los factores determinantes de la competitividad en
tres grupos: calidad del ambiente macroeconmico, capacidad tecnolgica y calidad de las
instituciones pblicas. Este ltimo grupo recoge la opinin de empresarios de la regin
respecto los niveles de imperio de la ley, corrupcin y la efectividad de los marcos
regulatorios.16
Tabla 1.2: Ranking de Competitividad 2002 (Indicadores Seleccionados)
Proteccin Pagos Irregulares Entrada a Efectividad
Derechos de
Pas Propiedad en Compras Mercados de la Poltica Promedio
Propiedad
Intelectual Pblicas Locales Antitrust
Chile 5.6 4.2 6.4 5.7 5.1 5.4
Brasil 5.0 4.1 4.8 5.6 4.7 4.8
Trinidad y Tobago 4.9 4.2 5.4 5.5 3.2 4.6
Uruguay 5.6 4.3 5.2 5.0 2.8 4.6
Argentina 5.1 3.2 5.5 5.1 3.8 4.5
Costa Rica 5.2 3.7 5.0 5.1 3.7 4.5
Jamaica 4.9 3.5 4.9 5.1 3.9 4.5
Panam 4.6 3.4 4.7 5.2 4.0 4.4
Per 4.1 3.0 5.7 5.0 3.8 4.3
El Salvador 4.3 3.4 5.3 5.4 3.1 4.3

15
Este ndice es elaborado anualmente por el World Economic Forum.
16
Algunos indicadores son el nivel de proteccin a la propiedad intelectual y los derechos de propiedad, la
transparencia en las compras pblicas, la existencia de barreras de entrada a los mercados locales y la efectividad
de la poltica antitrust.

7
 Proteccin Pagos Irregulares Entrada a Efectividad
Derechos de
Pas Propiedad en Compras Mercados de la Poltica Promedio
Propiedad
Intelectual Pblicas Locales Antitrust
Mxico 4.6 3.6 4.3 5.0 4.0 4.3
Colombia 4.3 3.0 5.3 4.9 3.5 4.2
Repblica Dominicana 4.2 2.7 5.1 5.4 3.4 4.2
Venezuela 3.8 3.0 4.8 4.8 3.8 4.0
Bolivia 3.8 2.0 5.4 4.3 2.8 3.7
Guatemala 3.4 2.3 4.8 4.7 2.5 3.5
Nicaragua 3.2 2.2 4.1 4.6 3.0 3.4
Ecuador 3.3 2.8 3.9 4.2 2.5 3.3
Honduras 3.3 2.4 3.7 4.5 2.1 3.2
Paraguay 2.9 2.4 2.8 3.9 3.1 3.0
Fuente: World Competitiveness Report 2002.

La situacin de la regin en materia de competitividad es compleja. Si se toman como

referencia los resultados de crecimiento y productividad de la ltima dcada, solamente los
pases de frica presentan peores resultados. Si bien durante la dcada de 1990 se lograron
grandes avances en rea claves de la competitividad, como por ejemplo en materia de disciplina
macroeconmica, la mayora de los pases presentan condiciones deficientes para el aumento de
la productividad -nicamente Chile presenta condiciones sustancialmente mejores de lo que
cabra esperar para su nivel de ingreso, y por lo tanto le sera posible crecer en forma
acelerada.17
Grfico 1.5: ndice de Competitividad Global Grfico 1.6: ndice de Competitividad Global

Nota: La posicin del pas tpico es la mediana de los Fuente: World Economic Forum (2001), tomado de BID
pases incluidos en cada grupo. (2002).
Fuente: World Economic Forum (2001), tomado de BID
(2002).

Los especialistas indican que existen dos factores que aparecen asociados con el mal
desempeo de la regin en materia de competitividad: los niveles de educativos de la
17
BID (2002), IPES

8
fuerza de trabajo y la calidad de las instituciones pblicas.18 La calidad del ambiente del
sector pblico en la regin es identificada de manera consistente como un serio por todos los
ndices y estudios comparativos sobre el tema. Por ejemplo, los indicadores sobre calidad de
instituciones pblicas realizados por el Banco Mundial confirman tambin la mala situacin de
la regin en casi todas las reas19. Los resultados globales indican que Amrica Latina tiene
severos problemas en todas las reas mencionadas. Los pases de la regin se ubican por debajo
del promedio mundial en casi todas las reas. La situacin es particularmente crtica en materia
de imperio de la ley y corrupcin, seguidos por la escasa efectividad de los gobiernos. Sin llegar
a ser aceptable, el aspecto ms avanzado es la calidad de los marcos regulatorios, donde la
regin se ubica por encima de frica, Oriente Medio y los pases pobres de Asia, aunque por
debajo de los pases desarrollados, el Sudeste Asitico y Europa Oriental.

La calidad de las instituciones pblicas no solo afecta la competitividad de los pases sino
que tiene influencia sobre los niveles de inversin extranjera directa (IED). La corrupcin
en la administracin pblica, la inestabilidad poltica y legal o el exceso de reglamentaciones
ahuyentan a potenciales inversores. En otras palabras, a fin de volverse ms atractivos para los
flujos de IED los pases deben mejorar la calidad del entorno del sector pblico, garantizando el
imperio de la ley, cumpliendo los compromisos asumidos por el gobierno y aumentando la
competencia de la administracin pblica.

Una mejora de las instituciones pblicas tendra un impacto doblemente positivo. Por un
lado reducira los costos de transaccin, mejorando as el entorno de negocios. Pero
tambin generara reglas de juego estables, un aspecto vital para la actividad empresarial
y para el emprendimiento de nuevos proyectos de inversin. La falta de predictibilidad en las
regulaciones y en las polticas del gobierno e incluso en la corrupcin misma- desalienta a los
inversores extranjeros.

Un estudio del BID demostr que los indicadores de calidad institucional tienen efectos
positivos sobre el flujo de IED y son estadsticamente significativos (, con excepcin de la
transparencia poltica y rendicin de cuentas). Segn dicho estudio, la variable con mayores
repercusiones es el marco regulatorio, que se refiere a la calidad y grado en que las
polticas adoptadas por el gobierno son favorables al mercado. Una reduccin de una
desviacin estndar en el marco regulatorio multiplica el volumen de IED por 4,7. En el
mismo sentido, una mejora de una desviacin estndar en la efectividad de gobierno multiplica
la IED casi por 3, mientras que una mejora de una desviacin estndar en corrupcin,
imperio de la ley e inestabilidad poltica elevara la IED en 140%, 100% y 57%
respectivamente.20

18
BID (2002) IPES de competitividad
19
Estos indicadores captan las siguientes cuatro dimensiones de la calidad de gobierno: el imperio de la ley, el
control de la corrupcin, la efectividad de la administracin pblica y la calidad del marco regulatorio. Para
ms informacin, ver: Kaufman et al (1999), Aggregating Governance Indicators. The World Bank, Washington
DC.
20
BID (2001). IPES 2001: Competitividad: El Motor del Crecimiento. Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington DC. Estos resultados fueron validados por el BID utilizando tambin otras fuentes de datos y la
conclusin es que las instituciones tienen un impacto sobre la IED. Las fuentes de datos alternativos fueron el
International Country Risk Guide, el ndice de derechos accionarios elaborado por La Porta, Lpez de Silanes y
Schleifer, y los datos de la encuesta World Business Environmental Survey.

9
En sntesis, los ejemplos analizados precedentemente en cuanto al impacto de las instituciones
pblicas sobre la competitividad y la inversin extranjera directa contribuye a recalcar la
importancia de la calidad del sector pblico sobre la actividad del sector privado. Tal como se
arguy al comienzo de esta seccin, las reformas de segunda generacin justamente perseguan
mejorar las condiciones de negocios para el sector privado mediante reformas institucionales
selectivas dentro del sector pblico.

D. El Desarrollo de Instituciones para el Funcionamiento del Mercado y la

Sostenibilidad de las Reformas

La reforma institucional es de vital importancia para la sostenibilidad de la primera serie

de reformas. Sin agencias que regulen la competencia del mercado se corre el peligro de
realizar una regresin hacia pocas de monopolios y excesivas regulaciones estatales. Lo mismo
ocurre con las reformas al mercado de capitales y del sistema financiero, que podran verse
perjudicadas por la ausencia de instituciones slidas de supervisin por ejemplo,
superintendencia de bancos. Es decir que existe una complementariedad entre la primera
generacin de reformas y la reforma institucional, tendiente este ltima, entre otras cosas, a
asegurar la sostenibilidad de las primeras. En lugar de hablar de reforma institucional, mucho s
especialistas hablan de segunda generacin de reformas. Sin embargo, parece ilgico hablar de
segunda generacin ya que las instituciones promovidas por ella deberan haber estado en
funcionamiento como requisito previo para proceder a las privatizaciones, la apertura comercial
y la liberalizacin de los mercados.

El caso ms notorio quiz sea el de las privatizaciones. Estos procesos se llevaron a cabo
en medio de fuertes debates polticos y serias dudas en la ciudadana acerca de su
conveniencia. Los lderes de las reformas tuvieron que realizar un esfuerzo por demostrar la
necesidad y ventajas de traspasar a manos privadas la gestin o propiedad de las empresas
pblicas de electricidad, agua, telfonos, etc., argumentando que ello traera nuevos capitales,
mejor tecnologa y por ende repercutira en servicios de mejor calidad. Esto gener grandes y
lgicas- expectativas en la poblacin.

Sin embargo, la ausencia de polticas de atencin a los usuarios, la debilidad de los entes
reguladores y el escaso control estatal al cumplimiento efectivo de las obligaciones de las
prestatarias, entre otras cosas, generaron severas deficiencias en la prestacin de los
servicios y alimentaron la sensacin en la poblacin de que las privatizaciones fueron tan
slo un buen negocio para un selecto grupo de empresas. Este tipo de descontento afecta la
viabilidad de las privatizaciones en el mediano y largo plazo ya que genera animadversin
contra los reguladores y las empresas prestatarias. Estas presiones en algunos casos adquieren
una relevancia tal que pasan a formar parte del debate poltico, llegando en algunos casos a
discutirse la re-estatizacin de los servicios privatizados.

El caso de Per resulta ilustrativo de como un proceso de liberalizacin comercial,

desregulacin y privatizacin puede llegar a ser percibido como poco exitoso por la ciudadana.
En el caso de la privatizacin elctrica realizada en 1994, por ejemplo, se dise un marco legal
que promova la inversin privada y sentaba las bases de un sistema de regulacin moderno
liderado por un ente regulador con facultades legales y financieras. La privatizacin elctrica, a
su vez, logr importantes resultados para el erario nacional, ya que capt importantes

10
volmenes de inversin (aproximadamente US$2 mil millones de ingresos acumulados al 2001)
por parte de operadores de primer nivel internacional que mejoraron significativamente los
ndices de prestacin del servicio elctrico. Segn las estimaciones oficiales, la cobertura creci
de 68% en 1994 a 92% en 1996; las prdidas de energa decrecieron de 19% a menos del 14%
del total de energa producida; el nmero de clientes creci en 30% desde 1994; y la venta de
energa elctrica se increment de 8.3 mil GW en 1993 a 12.4 en 1997.

Pero sin embargo hoy la poblacin peruana estara dispuesta a volver a estatizar las empresas
elctricas y tiene una imagen altamente desfavorable del rol del regulador y de la privatizacin.
La razn de esta percepcin negativa es que no se implement oportunamente un sistema de
atencin y comunicacin con el pblico usuario, no se supo difundir las reglas del sistema y
hubo mltiples deficiencias en la labor del ente regulador.21

Figura 1.1 - Percepcin pblica de privatizacin

elctrica en Per (2001)22

El rol de los entes reguladores en el control de las empresas privatizadas y en la adecuada

proteccin de los reclamos y preocupaciones de los consumidores es una de las reas ms
deficitarias y con mayor impacto en la opinin pblica. La insatisfaccin y el desconocimiento
acerca de las funciones de los entes en materia de proteccin de usuarios se da en todos los
niveles de la sociedad peruana. Un estudio cualitativo realizado a nivel nacional a 260 lderes de
opinin peruanos arroja que stos no solo desconocen el rol de los organismos reguladores sino
que tienen escasa confianza en la labor que ellos llevan a cabo. El estudio destaca que los
entrevistados perciben que los organismos reguladores siempre han estado ms cerca de las
grandes empresas que de los usuarios y que resuelven los reclamos de manera poco
transparente. Un periodista entrevistado manifest que ...desconfo de los reguladores no
porque crea que son corruptos, no. Creo que son fsicamente imperceptibles, comprobadamente
ineficientes, extremadamente tcnicos, burocrticamente lentos, y socialmente insensibles.

21
Boza, Beatriz, The Standing of Competition Authorities vis--vis Civil Society. Mrida ICN, Junio 2003.
Disponible al 15/10/ 2003 en http://www.internationalcompetitionnetwork.org/merida_speech4
22
Fuente: Apoyo Opinin y Mercado, Per, Abril 2001.

11
Cmo puede usted entonces confiar en una institucin a la que no ve, a la que no puede llegar
y a la que no entiende?.23

Esta situacin no es exclusiva de Per sino que se repite con frecuencia en los pases de la
regin. Por ejemplo, en Argentina el descontento con las privatizaciones creci ms de 30
puntos en el perodo 1998-2001. La percepcin de la ciudadana se vio respaldada por recientes
informes de la Auditoria General de la Nacin, que detectaron mltiples incumplimientos en la
prestacin de servicios pblicos de un grupo de empresas privatizadas que incluyen los trenes,
correo y concesiones viales autopistas y rutas.24 Entre los muchos problemas detectados, los
ms destacados son aumentos irregulares en las tarifas, incumplimiento por parte de los
concesionarios de las inversiones asumidas en el contrato de concesin, bajo mantenimiento de
la calidad de los servicios, obras de menor calidad a la prevista, inseguridad en la prestacin de
los servicios, deterioro del valor econmico de los bienes del Estado y prcticas poco
transparentes en materia de contrataciones. Asimismo, dichos informes resaltan severas
deficiencias en el rol de los entes reguladores quienes no habran cumplido debidamente con sus
obligaciones. Entre otras falencias, destacan la falta de control de la calidad de los servicios, la
ausencia de monitoreo del cumplimiento de las obligaciones de las empresas prestatarias y la
inactividad en materia de sanciones y apercibimientos.

Los problemas descriptos se repiten con diversos matices en gran parte de los pases de la
regin, poniendo en peligro la legitimidad de las reformas. La percepcin negativa respecto
del impacto las privatizaciones ha ido creciendo de manera sostenida en el ltimo lustro. El
promedio regional de ciudadanos que considera que ellas no han beneficiosas para su pas ha
pasado de 48% en 1998 a 63% en 2001.25 Esto indica que las fallas en los marcos regulatorios,
las deficiencias en la labor de los entes sectoriales y la falta de atencin a los derechos de los
usuarios han tenido un impacto negativo en los procesos de privatizaciones en un gran nmero
de pases de la regin. Los problemas de opacidad y la escasa rendicin de cuentas en la
relacin entre el Estado, las prestatarias, los entes y los usuarios han potenciado el descontento
popular respecto al impacto de la transferencia de los servicios pblicos a manos privadas. Esto
podra haberse mitigado en caso de haber contado con marcos regulatorios adecuados, con entes
eficaces y con mayor participacin y fiscalizacin de las asociaciones de usuarios en la
formulacin de polticas para los servicios pblicos.

23
Casvalco S.A., Actitudes hacia los Organismos Reguladores. Lima, enero 2001, pgina sin numerar. Citado en
Boza (2003).
24
Auditoria General de la Nacin, Gerencia de Control de Entes Reguladores y Privatizaciones. Correo y
Mercado Postal: Principales Auditorias Sobre rganos de Control y Empresas Adjudicatarias De Procesos De
Privatizacin. Sntesis y Conclusiones 1993-2003; Transporte Terrestre: Muestra De Las Principales Auditoras
Sobre rganos de Control y Empresas Adjudicatarias de Procesos de Privatizacin. Sntesis y Conclusiones. 1993-
2003. Buenos Aires, Septiembre de 2003. Concesiones Viales y DNV: Muestra De Las Principales Auditoras
Sobre rganos De Control y Empresas Adjudicatarias Del Proceso De Privatizacin. Sntesis y Conclusiones 1993-
2003. Buenos Aires, 1 de octubre de 2003. Disponibles en http://www.agn.gov.ar/
25
Fuente: Latinobarmetro, 2001.

12
 Grfico 1.7: Evolucin de la Percepcin de las Privatizaciones en Amrica Latina
(Latinobarmetro, 2001)

"Las privatizaciones han sido beneficiosas para el pas"

% de respuestas En Desacuerdo / Muy en desacuerdo"

100%
90%
80%
70%
60% 1998
50% 1999-2000
40% 2001
30%
20%
10%
0%

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E. Temas Claves en el Funcionamiento del Mercado: Promocin de la Competencia,

Proteccin del Consumidor y Proteccin de la Propiedad Intelectual

El anlisis precedente sirve para ilustrar la importancia de algunas reformas de segunda

generacin para el sector privado concretamente para mejorar la competitividad y contribuir a
la sostenibilidad de las reformas estructurales. Asimismo pone de relieve la conexin entre
reformas que en apariencia son exclusivamente atinentes al sector pblico pero que sin embargo
estn estrechamente relacionadas con la problemtica y necesidades del sector privado.

Las reas temticas que se analizarn a continuacin: proteccin al consumidor,

promocin de la competencia y propiedad intelectual, son ejemplos concretos de reformas
de segunda generacin que se enfocan en instituciones fundamentales para el correcto
funcionamiento de los mercados. Sin embargo, si bien ellas han sido objetos de programas de
donantes y agencias multilaterales en algunos de pases de la regin, tanto su implementacin
como el anlisis de su impacto estn en una etapa de conocimiento incipiente. Como se
explicar ms adelante, an resta mucho por hacer en estos campos en Amrica Latina y el
Caribe.

Tabla 1.3: Promocin de la Competencia, Proteccin del Consumidor y Propiedad Intelectual

BENEFICIOS
AREA DESAFIOS
Sector Privado Sociedad Estado
-Transparencia -Menor -Transparencia -Lobby corporativo de
Competencia en
-Ms oportunidades corrupcin -Menor corrupcin proveedores actuales.
Adquisiciones
negocios con Estado -Eficiencia gasto -Reduccin de costos -Reforma institucional
Pblicas
-Ms informacin -Eficiencia gasto
-Reglas claras -Proteccin de -Mayor capacidad -Resistencia de empresas
Defensa de la -Transparencia del derechos regulatoria en algunos temas.
Competencia mercado consumidor -Transparencia del -Reforma institucional
-Eliminacin de barreras -Mejores precios mercado

13
 BENEFICIOS
AREA DESAFIOS
Sector Privado Sociedad Estado
-Proteccin derechos de -Variedad de -Mayor inversin -Sensibilidad poltica del
propiedad intel. productos -Incremento de tema.
Propiedad -Incentivos inversiones -Mayor patentes y otros -Tratamiento aislado del
Intelectual -Investigacin y proteccin registros tema.
Desarrollo
-Innovacin
-Mayor competitividad -Mejores precios -Acceso a la justicia -Resistencia de empresas.
Proteccin
-Competencia leal -Mejor calidad -Estado de Derecho -Reforma institucional.
Derechos del
-Transparencia -Proteccin
Consumidor
derechos

1. Proteccin al Consumidor.

Las reformas econmicas de los aos noventa transformaron las reglas de juego y la
estructura de los mercados, provocando cambios significativos en las relaciones de
consumo. El hecho con ms impacto fue sin duda el proceso de transferencia de los servicios
pblicos de manos estatales a manos privadas. Las privatizaciones, especialmente en materia de
telecomunicaciones y electricidad, marcaron el nacimiento del movimiento de proteccin al
consumidor en Amrica Latina. Las razones de esta paternidad son varias. Por un lado, si bien
los gobiernos prometan que las privatizaciones beneficiaran a los consumidores, dichas
profecas no siempre se cumplieron. En muchos casos las nuevas empresas se convirtieron en
monopolios privados y los beneficios tardaron en llegar. Por otro lado, las privatizaciones
coincidieron con los procesos de democratizacin que tuvieron lugar en la regin a partir de
comienzos de los 1980s, lo cul abri espacios para canalizar las nuevas demandas de la
sociedad civil.

Las privatizaciones de servicios pblicos han dejado al consumidor en muchos casos

desprotegido frente a los nuevos titulares de las antiguas empresas estatales. Si bien en
muchos pases el nuevo marco regulatorio incluy la creacin de entes o agencias reguladoras,
estas no han sido muy efectivas en materia de proteccin al usuario de servicios pblicos. Dicho
usuario, un verdadero consumidor de servicios pblicos, se ha visto desatendido e ignorado por
el nuevo esquema institucional, sin muchas alternativas de accin frente a la violacin de sus
derechos. Las empresas privatizadas asumieron responsabilidades frente al Estado y los usuarios
que en algunos casos no fueron cumplidas (como por ejemplo invertir una determinada suma o
porcentaje de sus ganancias en modernizacin de infraestructura y equipamiento, mejorar los
servicios de atencin al cliente, aumentar la velocidad de instalacin de los servicios, ampliar la
cobertura a determinadas zonas, etc.).26

26
Para ejemplos de privatizaciones donde no se cumplieron las obligaciones asumidas por las prestatarias, ver
Auditoria General de la Nacin (2003): Correo y Mercado Postal: Principales Auditorias Sobre rganos de
Control y Empresas Adjudicatarias De Procesos De Privatizacin. Sntesis y Conclusiones 1993-2003. Gerencia
de Control de Entes Reguladores y Privatizaciones, Buenos Aires, Argentina; Transporte Terrestre: Muestra De
Las Principales Auditoras Sobre rganos de Control y Empresas Adjudicatarias de Procesos de Privatizacin.
Sntesis y Conclusiones. 1993-2003; Concesiones Viales y DNV: Muestra De Las Principales Auditoras Sobre
rganos De Control y Empresas Adjudicatarias Del Proceso De Privatizacin. Sntesis y Conclusiones 1993-
2003.

14
Con frecuencia el tema de la proteccin al consumidor no fue atendido a cabalidad por los
nuevos reguladores debido a que en muchos casos se trataba de instituciones nuevas y
dbiles y a la vez por que el tema era visto como secundario frente a las urgencias en la
concrecin de las inversiones y la continuidad en la provisin de los servicios. La falta de
entidades que controlaran el cumplimiento de dichas obligaciones, o bien la inactividad de tales
entidades en los casos en que existan, perjudic a los consumidores ya que nadie velaba por sus
derechos. La agregacin de las demandas y reclamos de consumidores insatisfechos llev a la
formacin de asociaciones de consumidores en toda la regin. De esta forma aparecieron las
primeras organizaciones de la sociedad civil orientadas a proteger a los consumidores y a
realizar un control activo de la calidad de los servicios pblicos.

Las reformas econmicas de los 1990s promovieron un clima propicio para el incremento
en el consumo y en la utilizacin de bienes de uso durable, lo cual abri la puerta a nuevos
negocios y modalidades empresariales. Algunas de ellas son actividades relativamente
sofisticadas con metodologas especficas de comercializacin detrs de ellas, como los tiempos
compartidos, la masificacin del acceso a tarjetas de crdito y los cementerios privados. Otras
son ms sencillas y florecieron debido a la mera estabilidad macroeconmica, la apertura
comercial y la liberalizacin financiera, que promovieron un abaratamiento de los bienes de
consumo durable, facilitaron su acceso mediante el auge de oferta de crditos para consumo y la
irrupcin de nuevas modalidades de servicios derivados del cambio tecnolgico, tales como
telefona celular televisin para abonados y conexin a Internet, entre otros.

Estas nuevas modalidades de consumo y mtodos de negocios requirieron de instrumentos

jurdicos nuevos. As, para operaciones con bienes durables como las ventas de
electrodomsticos se comenzaron a utilizar lo que se conoce como contratos de adhesin. En
aras de una mayor eficiencia, las empresas recurrieron activamente a contratos en formularios
tipo o clich a los cuales el consumidor no poda introducirles cambios. Solo se los aceptaba
(adhiriendo a todas las condiciones, de all el nombre) o los rechazaba, frustrndose el negocio.
Este tipo de contratos, donde slo una de las partes controlaba la redaccin del contrato y por
ende controlaba tambin los trminos y condiciones de la transaccin, contenan en algunos
casos condiciones abusivas e impedan al consumidor participar activamente en el negocio. Los
tiempo compartido son negocios que responden a una lgica jurdica similar, que utilizan
contratos de adhesin, y a los que se les suma las tcnicas engaosas de comercializacin de
dichos productos. Estos dos ejemplos, entre muchos otros disponibles, son situaciones que
dieron origen a miles de reclamos y contribuyeron a delinear nuevas leyes de proteccin al
consumidor27.

Si bien los pases de la regin introdujeron un marco legal para la proteccin de los
derechos del consumidor, en muchos casos la letra de la ley no se aplica. Esto tiene por un
lado la debilidad del Estado y sus instituciones que se supone deben velar por el desarrollo de
regulaciones especificas y el cumplimiento de la ley. Cabe destacar que en muchos de los

27
Cabe aclarar que los contratos de adhesin per se no son perjudiciales a los intereses del consumidor. Sin
embargo, un mal uso de ellos puede lesionar los derechos de los consumidores, especialmente frente la ausencia de
mecanismos tuitivos, la escasa normativa legal y la falta de educacin de la ciudadana. En los pases desarrollados
se ha regulado que tipo de informacin deben contener dichos contratos, que tipo de clusulas se consideran
abusivas y se ha determinado claramente las herramientas disponibles para la defensa de los consumidores
afectados.

15
pases las prescripciones de la ley no son cumplidas, no se tutelan adecuadamente los derechos
de los consumidores, no se realizan tareas de fiscalizacin y menos an se aplican sanciones.
Por otro lado, los ciudadanos desconocen sus derechos, ignoran las herramientas y mecanismos
contemplados en las leyes para defender sus intereses y reclamar en caso de verse perjudicados.
Al mismo tiempo, las organizaciones de la sociedad civil en muchos casos aun estn en una fase
inicial de desarrollo y carecen de los fondos y la experiencia necesaria para desempear el rol
conferido a ellas por la ley.

La proteccin del consumidor es un tema de especial atencin por las asimetras de

informacin. Cuando un empresario y un consumidor realizan una transaccin el Estado vela
por los intereses de ambos garantizando que los contratos se cumplan y resolviendo los
conflictos que eventualmente surjan entre las partes. El empresario tiene una ventaja doble
sobre el consumidor: sabe ms acerca del producto y de las condiciones contractuales en que se
realiza la transaccin. La proteccin al consumidor por parte del Estado tiende precisamente a
salvar la brecha de informacin que existe en detrimento del usuario.

La proteccin del consumidor es particularmente crtica en bienes cuyas caractersticas

reales pueden ser conocidas luego de un largo lapso de tiempo. Por un lado existen
productos, particularmente en los bienes de consumo, que el consumidor conoce o puede
conocer con facilidad en el momento de la compra. Existen herramientas relativamente
sencillas para corregir fcilmente la asimetra de informacin, como por ejemplo normas de
etiquetado, envasado y publicidad, mediante las cuales el consumidor aprender acerca de ellos
y corregir sus elecciones mediante el consumo frecuente. Sin embargo, otros productos tales
como bienes durables, cuyas caractersticas reales se conocern por completo luego de
transcurrido un lapso considerable de tiempo, resultan necesarias herramientas distintas que
protejan al consumidor frente a la falta de informacin. Estas herramientas pueden ser legales,
como por ejemplo los derechos y mecanismos previstos por las leyes de defensa al consumidor,
o bien de otro tipo, como la certificacin de normas de calidad y procedimiento (ISO 9000).28

La problemtica de los derechos del consumidor tambin puede ser examinada desde una
perspectiva de acceso a acceso a la justicia y el estado de derecho. Los problemas en las
relaciones de consumo son probablemente los problemas de tipo legal ms frecuentes para el
ciudadano promedio. Pero surgido un conflicto respecto, por ejemplo, a la garanta de un
televisor, el consumidor no tiene muchas opciones para reclamar. Los tribunales ordinarios de
justicia no son el lugar adecuado para dirimir dichos conflictos ya que los montos en disputa
son, para sus estndares, insignificantes.29 Por ello los consumidores perciben que el sistema de
justicia no los protege y por ende la impresin general de la justicia y el cumplimiento de la ley
es muy negativa.

28
INDECOPI, Fortalecimiento Del Sistema De Proteccin Al Consumidor: Diagnstico y Propuesta. Documento
de Trabajo N 001-2000, rea de Estudios Econmicos del INDECOPI. Lima, 15 de marzo del 2000.
29
En Argentina se est dando un sistema novedoso de arbitraje de consumo por el cul consumidor y empresa
resuelven los conflictos derivados de la relacin de consumo. Este sistema combina la herramienta del arbitraje,
adaptada al contexto econmico y social de las relaciones de consumo, con caractersticas de los tribunales de
menor cuanta (oralidad del proceso, rapidez, plazos cortos, bajo costo, etc.). Ver: Ministerio de Economa,
Secretara de la Competencia, la Desregulacin y la Defensa del Consumidor, Sistema Nacional de Arbitraje de
Consumo. Tribunales Arbitrales de Consumo. Sin fecha.

16
 Cuadro 1.1: Arbitraje de Consumo: Acercando a Consumidores y Empresarios
En 1998 Argentina cre el Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo con el fin de aumentar la oferta de servicios para resolver
disputas entre consumidores y empresas y hacer frente a las necesidades surgida como consecuencia de nuevas modalidades de
comercializacin de bienes durables. Tomando como referencia los ejemplos de la Unin Europea, Mxico y Espaa, se mont
un sistema de atencin a los consumidores en el mbito de la Secretara de la Competencia, la Desregulacin y la Defensa del
Consumidor. Frente a un reclamo, el consumidor acude al Centro de Atencin donde personal especializado se encarga de dar
inicio a los trmites. En caso que no haya acuerdo entre la empresa y el consumidor en la audiencia de conciliacin, un rbitro
resuelve la disputa en un plazo promedio de X das dictando un laudo arbitral. Cabe sealar que es necesario el consentimiento
expreso de la empresa para acceder a resolver la disputa mediante este servicio. Algunas empresas se han adherido al sistema
previo al surgimiento de reclamos, garantizndole al consumidor una buena poltica de atencin a sus reclamos.
Desde 1998 hasta junio de 2003 el sistema de arbitraje de consumo tramit casi 10,000 reclamos. Los rubros ms frecuentes
fueron los reclamos relacionados con los tiempos compartidos (19.6%), seguido por bancos (15.8%), automotores (8.9%),
electrodomsticos (6.3%), telefona celular (5.7%), planes de capitalizacin y ahorro (5%), tarjetas de crdito (4.9%) y medicina
prepaga (3.2%). De los 10,000 casos citados, slo 4,000 llegaron a la etapa del laudo destacndose la tendencia de los tiempos
compartidos (50.7% de los laudos) y los bancos (16.1%) a no llegar a un acuerdo amigable durante el proceso.
Como se puede observar, casi la totalidad de los reclamos atendidos fueron en reas que sufrieron un crecimiento notorio en la
dcada de 1990. Algunos de los rubros se basan en tcnicas de comercializacin innovadoras pero cuestionables desde la ptica
de la proteccin del consumidor por ejemplo, los contratos de adhesin en electrodomsticos; las clusulas abusivas en tarjetas
de crdito; y las tcnicas de venta engaosas en los tiempos compartidos. El arbitraje de consumo cubri un rea que no era
atendida adecuadamente por el sistema de justicia ni por otros mecanismos legales.
El sistema de arbitraje de consumo consolid la proteccin brindada por la Ley de Defensa del Consumidor (24.240) ofreciendo
nuevas herramientas para la solucin de controversias. Uno de los aspectos ms destacables es que el sistema trabaja en
cooperacin con las empresas. Al darle la posibilidad de adherir al sistema previo al surgimiento de reclamos, las empresas
ponen de manifiesto una poltica de alta calidad para la atencin a los consumidores y as pueden atraer nuevos clientes.

Por otra parte, la proteccin del consumidor es un tema que afecta la eficiencia econmica
y la competitividad del sector privado. El trabajo con los consumidores para la proteccin de
sus derechos implica grandes esfuerzos en materia educativa a fin de que el consumidor
conozca sus derechos y obligaciones- y los ejerza en sus relaciones de consumo. El objetivo
final es tener consumidores ms educados, que exijan ms al productor, comerciante o
empresario, ya que un consumidor bien educado sabe comprar mejor. Es decir, que no slo
conoce sus derechos y sabe como utilizarlos sino que adems sabe comprar bien, busca la mejor
relacin precio-calidad. Esto ltimo fuerza al sector privado a producir la mejor calidad posible
y al menor precio posible, lo cul lo hace ms competitivo.

El objetivo principal de un sistema de proteccin a los consumidores es asegurar la calidad

y la transparencia de la informacin que reciben de parte de los empresarios. Se busca que
la asimetra de informacin entre empresarios y consumidores no afecte a las decisiones de
estos ltimos. En otras palabras, se persigue que la diferencia de acceso a la informacin en
favor del empresario no perjudique al consumidor, en cuyo caso su derecho se vera tutelado por
las herramientas tuitivas previstas por la ley.
Tabla 1.4: Pases con Leyes de Proteccin al Consumidor
Pas Tiene Ley? Caractersticas / Desafos
Argentina S Desarrollo satisfactorio; dficit en provincias
Brasil S Excelente desarrollo; resta consolidacin en Estados
Bolivia No Ausencia de sistema de proteccin
Chile S s/d
Colombia S s/d

17
 Pas Tiene Ley? Caractersticas / Desafos
Costa Rica S s/d
Ecuador S Baja efectividad del sistema; debilidad institucional
El Salvador S Baja efectividad del sistema; alta debilidad institucional
Guatemala S Sistema poco desarrollado; alta debilidad institucional
Hait No Ausencia de sistema de proteccin
Honduras No Ausencia de sistema de proteccin
Mxico S Sistema en funcionamiento; dficit en estados
Nicaragua S Desarrollo incipiente; debilidad institucional
Panam S Desarrollo satisfactorio; falta consolidacin
Paraguay S Sistema incipiente/debilidad institucional; ausencia de
asociaciones de consumidores.
Per S Desarrollo satisfactorio; resta consolidacin en provincias
Uruguay S Desarrollo institucional incipiente
Venezuela S Baja efectividad del sistema; debilidad institucional
Fuente: Consumers International (2003), artculos diversos, visitas in situ y entrevistas a expertos.

La situacin de los consumidores en Amrica Latina dista de ser ptima ya que si bien hay
15 pases de la regin que cuentan con un marco legal sobre la proteccin del consumidor,
la proteccin real en los respectivos pases no es la adecuada. Hay pases donde las agencias
pblicas dedicadas a trabajar con los consumidores carecen de recursos adecuados,
infraestructura y el capital humano necesario.30 Asimismo, las asociaciones de consumidores,
un elemento vital en el sistema de proteccin al consumidor, no siempre estn presentes en
todos los pases ni logran recaudar los fondos necesarios para cumplir con su tarea
adecuadamente.

La proteccin de los derechos del consumidor se realiza por medio de las instituciones
legales que componen lo que se denomina sistema de proteccin. Los tres elementos
bsicos de un sistema son: (i) la legislacin que reconozca los derechos del consumidor y
establezca los procedimientos para su efectiva proteccin; (ii) el rgano de aplicacin
encargado de hacer cumplir la ley, aplicar sanciones, fiscalizar y educar a los
consumidores; y (iii) las asociaciones de consumidores, que tiene como objetivo la defensa
de los consumidores y la educacin del pblico en general. En la prctica estos tres
elementos pueden aparecer combinados de distintas formas; no hay un modelo nico y
universalmente aceptado. Si bien existe una ley modelo de proteccin al consumidor, la
legislacin en los pases es muy heterognea. El alcance de las leyes, el grado de proteccin de
los derechos y las facultades de los rganos de aplicacin varan considerablemente de pas en
pas.

Algunos pases optan por rganos de aplicacin de naturaleza administrativa, que pueden
funcionar dentro de la misma administracin pblica (Argentina) o bien como entes
pblicos autnomos o descentralizados (INDECOPI en Per o CLICAC en Panam).
Estas agencias son responsables tanto de la fase de fiscalizacin como de la fase punitiva. Otros,
en cambio, le asignaron la facultad de aplicar las sanciones previstas en la ley al Poder Judicial
(Brasil).

30
Citar comentarios de Ricardo Maguia.

18
En cuanto a las asociaciones de consumidores, las mismas se ven limitadas por la norma
que las define y reconoce su personera. En algunos pases deben cumplirse requisitos muy
estrictos para obtener el reconocimiento de la ley. Si bien dichos requisitos tienden a garantizar
la imparcialidad de las asociaciones frente al sector privado y los partidos polticos, tambin
limitan considerablemente el acceso a fuentes de financiamiento. En la mayora de los casos las
referidas asociaciones slo pueden recibir contribuciones de individuos, excluyendo por
ejemplo a fondos provenientes del sector privado, el Estado y partidos polticos. Los aspectos
claves son las facultades en materia de representacin de consumidores, tanto en casos
individuales como en cuestiones de intereses difusos, y las reglas atinentes a las fuentes de
financiamiento. En la mayora de los pases las asociaciones de consumidores gozan del
beneficio de litigar sin gastos, lo cul significa que no tienen la obligacin de pagar las costas y
tasas propias de toda accin judicial.

El sector de comercio minorista ha sufrido grandes cambios en la ltima dcada, lo cual

ha trado profundos cambios que acompaaron las modalidades de consumo y las
posiciones de control del mercado en la regin, con implicaciones hacia PYMEs del sector
minorista y hacia empresas PYME proveedoras de estas cadenas. Se ha pasado de una
industria fragmentada con muchos comercios familiares de pequea escala hacia una industria
global con una cantidad reducida de actores. Estos ltimos han aumentado su poder
notoriamente, lo cul ha tensado las relaciones con los proveedores.31 Los 10 mayores
minoristas de Estados Unidos poseen el 55% del mercado y esto es aun ms concentrado en
Europa (los 5 mayores minoristas tienen el 80% del mercado en Francia y el 60% en Alemania
y Reino Unido).

En la regin la situacin es similar ya que las cinco cadenas ms importantes en sus

respectivos pases controlan en promedio el 65% del mercado.32 Pero en este caso debe
destacarse que las grandes cadenas de supermercados extranjeras han tenido un rol clave. La
apertura de los pases de la regin en los 1990s increment notoriamente el flujo de inversin
externa directa y marc el desembarque, y en algunos casos una expansin considerable- de
cadenas internacionales como Carrefour y Walmart mediante la apertura de nuevas sucursales o
bien mediante la fusin o compra de cadenas nacionales. Las fuerzas detrs de la expansin de
las cadenas europeas y americanas fueron la saturacin de los mercados locales y la intensa
competencia. Los pases de Amrica Latina presentaban oportunidades inmejorables. Carrefour,
por ejemplo, tuvo en sus operaciones en Argentina mrgenes de ganancia tres veces superiores a
los que obtena en Francia. A esto debe sumrsele la escasa competencia inicial que enfrentaron
por parte de las firmas locales.33 A modo ilustrativo del impacto de las cadenas extranjeras cabe
destacar que de cada diez pesos que los mejicanos gastan en comida, tres de ellos se gastan en
Walmart.

31
Por ejemplo en el caso de Uruguay y Argentina el impacto de la entrada de las grandes cadenas en los 1990s ha
llevado a iniciativas de control urbanstico de apertura de sucursales y han sensibilizado el apoyo de parte del
FOMIN a organizaciones de pequeos minoristas para generar poder de compra conjunto y especializar a sus
negocios en el extremo de especializacin y comodidad del consumidor.
32
Reardon, Thomas, C. Peter Timmer, Christopher B. Barrett y Julio Berdegue. The Rise of Supermarkets in
Africa, Asia, and Latin America. A publicar en American Journal of Agricultural Economics (Diciembre 2003).
33
Reardon et al (2003).

19
Amrica Latina y el Caribe han liderado la transformacin en materia de supermercados
en los pases en desarrollo. Hasta los 1980s, slo haba en la regin un nmero reducido de
supermercados, financiados principalmente por capitales domsticos y con base en las grandes
ciudades y barrios pudientes captaban entre un 10 y 20% de las ventas minoristas. Sin
embargo, la situacin en el ao 2000 es completamente distinta. Hoy atienden entre 50 y 60%
de las ventas nacionales minoristas, lo cual se aproxima a los niveles de Estados Unidos y
Francia (70-80%). Es decir que en slo diez aos se ha logrado un cambio que en los EEUU
insumi cinco dcadas. Las ventas de alimentos en supermercados en Amrica Latina oscilan
entre el 45 y 75%, con Brasil a la cabeza, seguido de Argentina, Chile, Costa Rica, Mxico y
Colombia. Estos pases representan el 85% del ingreso y el 75% de la poblacin de la regin.34

Esta situacin ha llevado, entre otras cosas, a cambios en el entorno regulatorio para la
actividad de los supermercados. En algunos pases se han establecido normas para el
funcionamiento de las grandes superficies (grandes cadenas de supermercados) y/o se ha
aumentado la fiscalizacin del cumplimiento de normas laborales, a fin de encontrar un
equilibrio frente al creciente poder de mercado de las grandes bocas de expendio. Asimismo se
ha intentado buscar mecanismos para atender las necesidades de las pequeas bocas de
expendio y mejorar su competitividad por medio de, por ejemplo, ventas y/o compras
conjuntas.
Grfico 1.8: Participacin de supermercados en el mercado alimenticio, 2002.
Incide ncia de los supe rme rca dos e n el me rca do a lime nticio
(Rea r don y Ber degue, 2002)

80
enticio

70
ercadoalim

60

50

40
Porcentajedel m

30

20

10
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C
G

La nueva dinmica del mercado alimentario en la regin tambin ha tenido su impacto

sobre los consumidores. Las asociaciones de consumidores han crecido significativamente en
Amrica Latina, al tiempo que han logrado preservar su rol activo en las economas
desarrolladas. El centro de atencin de las asociaciones de consumidores ya no se concentra
exclusivamente en la bsqueda del precio justo sino que se han incorporado nuevos temas,
como la calidad y seguridad de los productos, la disponibilidad de variedad, la predecibilidad de
las ofertas y la produccin sostenible. Las asociaciones de la regin han articulado programas
de capacitacin y difusin con el apoyo de organismos internacionales, agencias de cooperacin
bilateral y otras organizaciones. La principal ONG a nivel mundial en materia de proteccin al

34
Reardon, T. y Berdegue, J.A., The rapid rise of supermarkets in Latin America, Development Policy Review, vol
20, n.4, September, 2002.

20
consumidor, Consumers International, tiene programas de apoyo a las asociaciones locales en
casi todos los pases de la regin (y cuenta adems con una oficina regional en Santiago) 35.

En sntesis, si bien los cambios descriptos en materia de supermercados han resultado en

beneficios para los ciudadanos,36 tambin han despertado preocupacin en reas
relacionadas con la competencia y los derechos del consumidor. Los cambios a nivel de
comercio minorista han tenido fuertes influencias sobre el sector agroindustrial particularmente
en los exigentes requerimientos de estndares y calidad de las grandes cadenas minoristas y aun
ms en el caso de cadenas de restaurantes, en trminos de seguridad, calidad de los insumos,
variedad de semillas, temperatura, empaque, as como estndares de tamao, color y textura. La
intensificacin de la competencia ha generado un proceso de retroalimentacin: la competencia
lleva a mayor consolidacin y esta lleva a ms competencia. El caso de la industria lctea en
Argentina, Uruguay y Brasil37 es un buen ejemplo de ello, ya que las nuevas inversiones, la
desregulacin y los nuevos entrantes han bajado los precios al consumidor un 35% desde 1994
(Brasil), trayendo mayor diferenciacin y segmentacin de mercado. Los supermercados, por su
parte, han mejorado los precios a los consumidores, al tiempo que la produccin se increment,
generando mejoras que aumentaron la eficiencia y la produccin cuyos beneficios finales
tuvieron impacto en los usuarios. Pero al mismo tiempo las fusiones de supermercados, el
mayor poder de mercado adquirido y la falta de entidades regulatorias encargadas de velar por
la transparencia del mercado y la proteccin al consumidor generaron situaciones perjudiciales
que afectan la libre competencia y los derechos de los individuos.

Tabla 1.5: Concentracin y Transnalizacin de Supermercados, 2001/2002 (%)

Participacin de las 5 Participacin de Participacin
Primeras Cadenas sobre Multinacionales Extranjeras Multinacionales Extranjeras
Pas
las Ventas Totales de sobre las Ventas Totales de sobre las Ventas de las 5
Supermercados Supermercados Primeras Cadenas
Argentina 76% 64% 84%
Mxico 80% 71% 89%
Chile 55% 10% 18%
Costa Rica 96% 85% 89%
Brasil 47% 43% 91%
Panam 70% n.d. n.d.
El Salvador 85% 28% 33%
Colombia 72% 60% 83%
Guatemala 99% 93% 94%
Honduras 71% 33% 46%
Fuente: Verdegu y Reardon (2002)

35
Para mayor informacin, ver http://www.consumersinternational.org
36
Farina, E.M.M.Q. y Nunez, R, A evolucao do sistema agro-alimentar no Brasil e a reducao de precos para o
consumidor: os efeitos da atuacao dos grandes compradores. Informe de Investigacin. CEPAL, 2002.
37
The Latin American Perspective on the Impacts of the Global Food Economy: The Case of Brazil, Farina,
E.M.M.Q., University of Sao Paulo, 2003.

21
 2. Promocin de la Competencia

La supresin de barreras de entrada y el desmantelamiento de privilegios a industrias

monoplicas comenzaron a delinear el perfil de economas ms abiertas. Las polticas de
apertura que caracterizaron a la dcada de los 1990s generaron un cambio en la fisonoma del
sector privado. La reduccin de las barreras comerciales, las privatizaciones y el creciente flujo
de inversin extranjera marcaron la entrada de nuevos actores en el sector privado. Al mismo
tiempo, el repliegue gradual de la intervencin del Estado en la actividad econmica, la
eliminacin de subsidios y el cese del proteccionismo a ciertas industrias generaron mejores
condiciones para la competencia.

La racionalidad del desarrollo de instituciones que promuevan mayor competencia se

fundamenta en que, a menos que la perversidad de los mecanismos e incentivos
anticompetitivos sea claramente entendida, los beneficios de la liberalizacin se diluirn.38
Si bien los gobiernos de la regin aceptaron que sera el mercado quien asegurase el bienestar
social y estaban decididos a apoyar dicho rol abstenindose de regresar a prcticas
intervencionistas, gradualmente se dieron cuenta que era necesario implementar una poltica de
competencia slida que garantizase la viabilidad de las reformas y la transparencia de los
mercados.

Las nuevas instituciones formaban parte de una nueva generacin de reformas y tendran
a su cargo la formulacin de polticas de competencia con dos propsitos: garantizar la
transparencia de los mercados sancionando a aquellas empresas que incurrieran en
prcticas monoplicas y llenar los vacos regulatorios dejados por los procesos de
desregulacin. Segn algunos autores, las polticas de competencia contribuyen a bienestar
social ya que, mejoran el acceso al mercado a nuevos competidores, protegen el proceso de
competencia frente a prcticas comerciales restrictivas, y ms importante, promueven eficiencia
econmica y el bienestar del consumidor.39

La creacin de sistemas para la proteccin de la competencia conllev tareas de ndole

legal e institucional. Fue necesario disear el marco legal para el funcionamiento de las nuevas
agencias de competencia mediante la sancin de una norma que regulase la materia, incluyendo
cuestiones tales como la definicin de las conductas ilcitas, los procesos administrativos, las
actividades de fiscalizacin y el rol de las agencias. Dicha tarea tambin incluy adems el
desafo de adoptar un modelo institucional para las nuevas agencias. La eleccin de un modelo
determina, entre otras, la insercin de la agencia dentro del tramado institucional del Estado, su
grado de autonoma, la composicin de los cuerpos fiscalizadores y decisorios, y el nmero de
integrantes de dichos cuerpos (unipersonales, colegiados, etc.).

38
Rodriguez A y K. Hoffman. Why is INDECOPI focused on Competition Advocacy? A Framework for
Interpretation. Publicado en Perus Experience in Market Regulatory Reform. Lessons From the First Five Years
of INDECOPI: 1993-1998. Beatriz Boza, editora. INDECOPI, Lima, 1998.
39
Jatar, Ana y Luis Tineo. Competition Policy in the Andean Countries: The Ups and Downs of a Policy in Search
of its Place. Trabajo presentado en la conferencia US Andean Trade and Investment Relations: Policy Issues and
Choices, organizada por CAF, OEA y el Dilogo Interamericano. Septiembre 3-4, 1997, Washington DC.

22
Los esfuerzos por promover la competencia de los mercados tambin se dieron en el
marco del proceso de privatizaciones de servicios pblicos.40 El traspaso a manos privadas
de los servicios de electricidad, gas, agua y telfonos, entre otros, demandaron la formulacin
de un marco regulatorio que incluyera mecanismos para monitorear y garantizar la competencia
en la provisin de los referidos servicios. Se buscaba as evitar uno de los temores
caractersticos del proceso de privatizaciones: que los monopolios pblicos se convirtieran en
monopolios privados.

El diseo de los mecanismos de regulacin para los servicios privatizados presenta

diversos desafos, tales como la especializacin sectorial o la adopcin de un carcter ms
genrico, lo cual ha variado sobre todo en funcin del tamao de los pases. Por un lado es
necesario definir las industrias que estarn bajo la rbita del organismo regulador. En algunos
casos se ha optado por asignarle la funcin regulatoria a cada ente regulador sectorial. En dicho
caso cada uno de los entes es responsable por la competencia en su industria especfica. Esto
ocurri en Mxico y Canad. En otros casos, en cambio, se ha creado una sola agencia
responsable que debe cubrir todos los servicios pblicos, tal es el caso de Panam y Jamaica.41

En el desarrollo de entidades de promocin de la competencia, algunos pases han tenido

que encontrar el balance ideal de regulacin entre el nivel federal y el nivel provincial o
local. Esto significa decidir cuanta injerencia se le dar a cada uno de los niveles y definir en
que situacin le tocar actuar a cada uno de ellos. En el caso de Brasil, por ejemplo, se opt por
un esquema que concentraba toda la regulacin a nivel federal. Mientras que en el caso de los
Estados Unidos o de la Unin Europea se diseo un sistema de dos capas.42

Otro aspecto interesante del proceso es definir quien ser responsable por las diversas
dimensiones funcionales de la funcin regulatoria. Esto implica decidir quien estar a cargo
de controlar el precio de los servicios, la calidad de los mismos, la existencia de barreras de
entrada y los efectos ambientales. Se puede optar por darle todas estas funciones a una misma
agencia (Australia) o repartirla entre dos o ms entidades (el caso del agua en el Reino Unido).

Asimismo es necesario definir la forma en que los derechos de los consumidores sern
protegidos. En la mayora de los casos se ha optado por darle a los entes reguladores la
facultad de proteger los intereses de los usuarios y de resolver los conflictos que surjan con
motivo de la relacin de consumo. Para ello es necesario garantizar la imparcialidad del ente y
su independencia con respecto a la empresa prestataria de servicios.

La funcin de las agencias reguladoras, tanto en materia de servicios pblicos como en las
restantes actividades del sector privado, consiste en asegurar la competencia controlando
la conducta de las firmas y la estructura del mercado. Con respecto a la conducta de las

40
El tema de las reformas y procesos de apertura a la participacin privada en servicios pblicos de infraestructura
es abordado en profundidad en un Informe de Evaluacin paralelo a este (GN-78-9) y por ese motivo no se
profundiza en esta materia en este informe.
41
Aubert Cecile y Jean-Jacques Laffont. Designing Infrastructure Regulation in Developing Countries. Publicado
en Beato, Paulina y Jean-Jacques Laffont (Editores). Competition Policy in Regulated Industries. Approaches for
Emerging Economies. Banco Interamericano de Desarrollo y Johns Hopkins University Press, Washington DC
(2002).
42
Aubert y Laffont (2002)

23
firmas, la poltica de competencia debe evitar que las firmas incurran en conductas
monoplicas. Dichas conductas pueden manifestarse por ejemplo a travs de acuerdos para
repartirse el mercado geogrficamente o por segmento, en cuyo caso se los denomina acuerdos
horizontales. Otro caso es el de acuerdos celebrados por empresas que estn en distintos niveles
del proceso productivo, conocidos como acuerdos verticales. Tambin existe el caso de
empresas que incurren en prcticas monoplicas abusando de su posicin dominante a fin de
mantener o mejorar su posicin en el mercado.

En materia de estructura del mercado, las agencias de competencia intentan evitar la

concentracin del mismo previniendo el abuso de posicin dominante por reduccin del
nmero de firmas. Su accionar se relaciona principalmente con las fusiones, adquisiciones y
joint ventures. En algunos pases dichos acuerdos deben ser notificados previamente a la
autoridad de competencia debido a que pueden afectar irreversiblemente la estructura de la
industria. Mientras que Argentina, Brasil y Mxico requieren notificacin previa, ella no es
necesaria en Chile, Per y Venezuela.43 Las medidas de las agencias en relacin con esta rea
requieren de un anlisis profundo ya que si bien las fusiones y adquisiciones pueden restringir la
competencia al mismo tiempo pueden estar motivadas en la bsqueda de una mayor eficiencia
interna.

Las nuevas agencias de competencia en la regin han tenido que enfrentar mltiples
desafos dada la novedad del tema. Uno de los ms importantes radica en la falta de una
cultura de competencia tanto a nivel de la funcin de contralor del Estado como con relacin a
la recepcin de estos temas en el sector privado. Este dficit hizo necesaria la capacitacin del
personal de las agencias y de otras instancias regulatorias de la administracin pblica. En
algunos casos se procedi a estudiar las experiencias de otros pases, especialmente de pases
desarrollados y a compartir lecciones y mejores prcticas entre pases de la regin. Sin embargo
la tarea de desarrollo institucional es compleja e insume tiempo, por lo cul los efectos del
accionar de la nueva agencia recin se vern luego de transcurrido el perodo de aprendizaje.
Una de las lecciones aprendidas de estas reformas es que transcurre un lapso considerable desde
el momento en que las nuevas leyes de competencia son aprobadas y el momento en que ellas
son aplicadas diligentemente.44

La mayora de las legislaciones de los pases de la regin fueron sancionadas en los 1990s y
con frecuencia se tendi a replicar modelos tomados de pases desarrollados, conllevando
los potenciales efectos adversos del transplante legal. Sin embargo la mera rplica de la
legislacin no alcanz para lograr los efectos deseados por la reforma. Ello se debi a que la
realidad de los pases en desarrollo no es la misma que la de los pases cuyas leyes se desean
imitar45. En otras palabras, la rplica del marco legal de otro pas ignora por completo las
caractersticas polticas, econmicas y culturales del pas receptor, lo cul pone en riesgo la

43
Fuente, Carmen. Competition Policy in Latin American Infrastructure: Lessons from Six Countries. En Beato y
Laffont (2002).
44
Scherer, F. M. Competition Policies for an Integrated World Economy. En Naim y Tulchin, editores,
Competition Policy, Deregulation, and Modernization in Latin America. Lynee Rienner Publishers, Boulder,
Colorado, 1999.
45
Para un anlisis detallado de este fenmeno, ver: Weber Waller, Spence, Neo-Realism and the International
Harmonization of Law: Lessons from Antritrust. University of Kansas Law Review, 42 1994:557.

24
eficacia de la poltica antitrust.46 Ms aun, en algunos casos dichos pases cuentan con sistemas
legales de tradicin distinta; ese es el caso, por ejemplo, de los Estados Unidos y el Reino
Unido donde se rigen por el sistema del Common Law.

Tabla 1.6: Amrica Latina: Pases con Leyes de Competencia

Pas Tiene Ley? Debilidades
Argentina S (1999) Alta rotacin autoridades
Fortalecimiento institucional;
Brasil S (1995)
coordinacin entre agencias involucradas
Bolivia No s/d
Chile S (1980) s/d
Colombia S (1959) Alta rotacin autoridades
Falta de iniciativas recientes; escaso
Costa Rica S (1994)
desarrollo institucional
Ecuador No s/d
El Salvador No s/d
Guatemala No s/d
Hait No s/d
Honduras No s/d
Mxico S (1992) s/d
Nicaragua No s/d
Panam S (1996) Interfaz CLICAC - Poder Judicial
Paraguay No s/d
Per S (1991) Alta vulnerabilidad a factores polticos
Rep. Dominicana No s/d
Trinidad y Tobago No s/d
Falta de iniciativas recientes; escaso
Uruguay S (2000)
desarrollo institucional
Alta vulnerabilidad a factores polticos;
Venezuela S (1991)
desarrollo precario principios normativos
Fuente: De Len (2001) y presentacin de De Len en BID (2003)

A medida que las nuevas agencias fueron ganando experiencia su capacidad de contralor
aument, lo cul se vio reflejado en la cantidad de casos y resoluciones emitidas. Esta
evolucin tambin se vio influenciada por una creciente importancia al rol de regulacin
generadas por los procesos de privatizaciones y los cambios ya descriptos en el sector
privado como producto de la apertura comercial. El rol clsico ha consistido
fundamentalmente en detectar violaciones a la ley y aplicar las sanciones previstas
(enforcement). Sin embargo, algunos autores sugieren que debera haber un cambio hacia un rol
proactivo en materia de promocin de la competencia por medio de la regulacin y que las
agencias deben perseguir una estrategia balanceada de promocin y contralor. Otros autores
agregan que en los pases que no tienen una cultura social de antitrust el rol de abogaca de la
competencia es instrumental en la creacin y consolidacin de una cultura de competencia.47

46
Para un caso concreto de este problema, ver: Schuck, Peter and Robert Litan, Regulatory Reform in the Third
World: The Case of Peru. Yale Journal of Regulation, 51 (1996).
47
Fuente (2002).

25
 Cuadro 1.2: Prcticas que Afectan la Competencia
Las prcticas anticompetitivas se pueden clasificar de la siguiente manera:
1. Prcticas Explotadoras
- Coordinacin horizontal entre competidores para imponer precios monoplicos.
- Fijacin de precios abusiva por una firma monoplica.
- Fijacin de precios de reventa.
2. Prcticas Exclusionarias
- Monopolizacin.
Negativa a entregar productos.
Discriminacin de precios por medio de promociones y descuentos.
Precios predatorios.
-Prcticas verticales: Este tipo de prcticas son acuerdos anticompetitivos agentes ubicados en distintos niveles
de la cadena de comercializacin (productores, distribuidores, mayoristas y minoristas). Ellas pueden ser:
Clusulas exclusionarias.
Acuerdos de distribucin exclusiva.
Ventas atadas:
Restricciones territoriales.
Restriccin a prcticas comerciales (ej. Franquicias).
3. Fusiones y Adquicisiones
- Prcticas que reduzcan la competencia.
Fuente: De Len (2001)

Un aspecto importante a destacar es que las polticas de competencia no operan en el

vaco, sino que requieren de un entorno institucional adecuado para garantizar su
efectividad. Dicho entorno incluye condiciones tales como el cumplimiento de los derechos de
propiedad y los contratos; revisin judicial; regulacin financiera que asegure un
funcionamiento competitivo de los mercados de capitales; regulacin para infraestructura y
leyes de quiebra; y regulaciones transparentes para el comercio internacional que permitan
aprovechar plenamente los beneficios de la integracin internacional.48

3. Promocin de la Competencia en Adquisiciones Pblicas.

En la ltima dcada la temtica de las adquisiciones pblicas ha recibido creciente

atencin. Ello puede explicarse, por un lado, por los esfuerzos por modernizar el Estado que
con intensidad variable han sido impulsados en la mayora de los pases la regin. La necesidad
de contar con administraciones pblicas ms eficientes y que hagan mejor uso de los recursos
pblicos despert inters por la modernizacin de los sistemas de compras y contrataciones
pblicas. Por otro lado, el fenmeno de la corrupcin ha pasado al centro de la discusin en la
regin, al igual que en casi todos los pases en vas de desarrollo. En forma gradual las
organizaciones multilaterales y agencias de cooperacin bilateral han comenzado a discutir los
efectos nocivos de la corrupcin pblica, han financiado proyectos de investigacin y han
alentado a los pases a combatir dicho flagelo mediante el diseo e implementacin de polticas
especficas.

La percepcin de corrupcin es un freno importante para atraer inversin y genera

efectos negativos sobre la percepcin del sector privado en su relacionamiento con el
48
De Leon, Ignacio. Latin America Competition Law and Policy. A Policy in Search of Identity. Kluwer Law
International, 2001. Pgina 159.

26
 sector pblico. El ranking de percepcin de corrupcin de Transparencia Internacional
presenta a la mayora de los pases de la regin entre los peor ubicados a nivel mundial.
Grfico 1.9: ndice de Percepcin de Corrupcin en Amrica Latina

IP C 2 0 0 0 -2 0 0 2
8 .0

7 .0

6 .0
Puntaje

5 .0 P r o m e d io
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4 .0
P r o m e d io
3 .0 r e g io n a l

2 .0

1 .0

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2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2

Cuadro 1.3: Corrupcin y Globalizacin: La Aparicin de Nuevos Actores a Nivel Local e Internacional
Al igual que en el caso de la proteccin al consumidor, el inters por la corrupcin se vio avivado por la apertura democrtica y la
consiguiente irrupcin de organizaciones de la sociedad civil activamente interesadas en aumentar la transparencia de la gestin pblica.
A nivel mundial, la irrupcin de Transparencia Internacional contribuy a visualizar a la corrupcin desde una ptica global y tomando
en cuenta las aristas transnacionales de estas prcticas. Desde all se ha promovido la lucha contra la corrupcin del sector pblico -y en
mucho menor medida del privado- por medio de un contralor activo desde la sociedad, la aprobacin de leyes de acceso a la informacin
y de medidas para mejorar la transparencia de la administracin pblica. A nivel regional y nacional, hoy en da existen numerosas
instituciones abocadas a controlar la transparencia de los gobiernos y diversos actores involucrados en la vida pblica.
Poder Ciudadano, una ONG que creada a fines de los 1980s en Argentina, ha ganado fama mundial por sus programas de monitoreo de
la transparencia en la funcin administrativa, legislativa y judicial. Dicha institucin, al igual que otras de Amrica Latina, funcionan de
manera coordinada a nivel regional y en muchos casos operan adems como captulos nacionales de Transparencia Internacional. Uno de
los proyectos ms exitosos fue el programa de integridad en las compras y licitaciones pblicas implementado en el Municipio de Morn
(Provincia de Buenos Aires). Dicho municipio haba sufrido graves escndalos de corrupcin relacionados con la licitacin de los
servicios de recoleccin de residuos domiciliarios, lo cual generaba un ambiente desalentador para la participacin del sector privado.
Con el apoyo del Intendente, Poder Ciudadano dise un programa conocido como Pacto de Integridad, por el cul funcionarios
pblicos y empresarios se comprometieron a actuar de manera transparente. A tal fin, se dise un nuevo mecanismo licitatorio basado
en la transparencia del proceso con audiencias pblicas, igualdad de oportunidades en el acceso a la informacin y una participacin
activa de proveedores y contratistas interesados en la licitacin a lo largo de todo el proceso. El resultado del proyecto fue sorprendente.
El precio de la oferta ganadora se redujo en un 30% con respecto al valor del contrato vencido, lo cul represent un ahorro de US$13
millones de dlares para la municipalidad. Los empresarios que participaron en el proceso destacaron la transparencia de las reglas como
un elemento positivo. Sobre la case de este caso, se han realizado experiencias similares en Panam, Mxico, Ecuador y Per.
Los actores pblicos internacionales tales como organizaciones multilaterales y agencias de cooperacin bilateral se sumaron al inters
por este fenmeno con distinta velocidad. Algunas organizaciones multilaterales se embarcaron en el estudio a fines de la dcada de
1980. Otras, en cambio, recin comienzan a trabajar activamente en este campo a mediados de la dcada de 1990. Actualmente diversas
organizaciones cuentan con programas o instrumentos jurdicos abocados a capacitar, investigar, combatir aspectos relacionados con la
corrupcin pblica, tales como la ONU, OEA, Banco Mundial, USAID y OCDE, entre otros.
Al mismo tiempo, los gobiernos de Amrica Latina han recibido paulatinamente los reclamos de la sociedad por gobiernos ms abiertos
y ms transparentes, lo cul se evidencia por el surgimiento de nuevas agencias pblicas abocadas al fenmeno de la corrupcin. En la
dcada de los noventa surgen figuras tales como la Oficina de tica Pblica, Defensor del Pueblo u Ombudsman, Fiscala
Anticorrupcin, Oficina Anticorrupcin y otras similares. Asimismo, otras oficinas se ven consolidadas en su accionar, como las clsicas
Auditoras de Gobierno, Contraloras y Procuradura del Tesoro.
Fuente: Artculos diversos y website de Poder Ciudadano (http://www.poderciudadano.org.ar).

27
Los sistemas de adquisiciones pblicas afectados por corrupcin son generalmente
cerrados, con limitada competencia, poco transparentes y no tienen respeto por las reglas
de juego. Dichas falencias generan oportunidades para conductas ilcitas. Al mismo tiempo, la
opacidad produce situaciones que si bien no son necesariamente ilcitas dan lugar a situaciones
irregulares como por ejemplo la compra de insumos siempre al mismo proveedor, aunque no
sea quien cotiza ms barato. Ello tambin repercute negativamente elevando el precio de los
productos comprados. En otras palabras, la falta de competencia afecta la eficiencia econmica
del proceso de compras ya que el Estado tiende a pagar ms y no siempre se mantiene la
relacin precio-calidad.

Las adquisiciones pblicas tienen una enorme importancia en los pases en desarrollo,
representando del 9 al 15% del PIB, segn las estimaciones de la OECD. Esto indica que
en el ao 2002 las compras pblicas en la regin representaron entre 175 y 250 billones de
dlares.49 Esta cifra demuestra la sensibilidad de esta temtica y de la magnitud de los ahorros
que se podran obtener en caso de hacer ms eficiente y transparente dichos procesos.

Tabla 1.7: Incidencia de Adquisiciones Pblicas sobre el PBI

Monto Approx.
Pas Puntos del PBI
(Millones de US$)
Argentina 9 23,195
Bolivia 9 723
Brasil 9 67,455
Chile 9 8,155
Colombia 9 8,811
Costa Rica 9 1,352
Ecuador 9 1,729
El Salvador 9 1,011
Guatemala 9 1,638
Hait 9 325
Honduras 9 424
Mxico 9 42,663
Nicaragua 15.0 384
Panam 9 853
Paraguay 9 786
Per 7.4 4,502
Repblica Dominicana 9 1,588
Trinidad y Tobago 9 675
Uruguay 10 1,878
Venezuela 9 6,919
Total 175,066
Fuente: Recopilacin realizada por Alvaro Herrero de diversas fuentes.

La experiencia piloto de la Bolsa Electrnica de San Pablo (Brasil) resulta ilustrativa de las
ventajas prcticas en materia de reduccin de precios. Este sistema fue implementado para las
compras del Estado por la Secretara de Hacienda en el ao 2000 y desde la fecha ha registrado

49
Aqu se estima el PBI global para Amrica Latina para el ao 2002 en 1.67 trillones de dlares. Fuente: World
Development Indicators 2002, World Bank.

28
ms de 20.000 transacciones en los siete rubros que forman parte del programa. Pero adems ha
logrado reducir notoriamente los precios pagados por los bienes comprados por el Estado por
medio de este sistema. En el ao 2003 se logr pagar en promedio un 28% menos que los
precios de referencia del sistema.50 La transparencia del sistema no slo reduce el margen para
prcticas corruptas sino que aumenta la competencia con el consecuente impacto sobre los
precios. Otras ventajas son la reduccin de las demoras en los pagos; la reduccin de la
dispersin de precios mediante la concentracin de las compras; y evita las interferencias en las
licitaciones.

Tabla 1.8: Ahorros Iniciales en la Bolsa Electrnica de San Pablo (2000-2003)

Resumen de Desempeo de la Bolsa Electrnica de San Pablo
En Miles de Reales

Nmero de Valor de Valor Pagado Diferencia Ahorro

Ao
transacciones referencia (A) (B) (A-B) Porcentual

2000 (Sept-Dic.) 168 450 361 89 20%

2001 5291 16719 13134 3585 21%

2002 10476 53505 43082 10423 19%

2003 (Enero-Mayo) 5712 42101 30494 11607 28%

Total 21917 112775 87071 25704 23%

Fuente: BID (2003)

Pero uno de los aspectos ms importantes de los sistemas electrnicos de adquisiciones pblicas
es que crean un entorno propicio para los negocios entre el sector privado y el estado. La
transparencia y las reglas de juego claras fomentan la competencia entre los proveedores del
Estado. Estos incentivos fomentan una mayor participacin de comercios y empresas en las
oportunidades de negocios con la administracin pblica.

Dichas tecnologas pueden tener un valor agregado particular si al mismo tiempo se disea un
sistema de informacin que soporte la gestin de compras. Esto permitira generar un perfil del
Estado como comprador. Dicho sistema podra generar no slo estadsticas, sino tambin los
indicadores para poder medir y evaluar la gestin de adquisiciones. La divulgacin de las
intenciones de compra, cunto se compra, a qu precio, a qu calidad, el procedimiento
caracterstico de cada licitacin y el marco legal aplicable, la difusin de las opiniones de los
usuarios respecto al cumplimiento de la Administracin y los resultados obtenidos, son todos
elementos que contribuyen a perfeccionar la informacin.51

La posibilidad de generar informacin es de vital importancia no slo para el sector

pblico sino tambin para el sector privado, ya que genera condiciones para una mayor

50
IDB, Programa de Fortalecimiento de la Gestin Fiscal del Estado de San Pablo. Documento Conceptual de
Proyecto. DCP. BR-0372. 2 de septiembre de 2003. RE1/SC1/39/2003.
51
Cobas, Eduardo. Caracterizacin Del Proceso De Adquisiciones Publicas En Uruguay y Lineamientos Para El
Desarrollo De Un Plan De Trabajo.

29
competencia en la provisin de los bienes y servicios. La disponibilidad de informacin y la
igualdad de condiciones para el acceso a ella genera competencia, y la introduccin de
competencia hace que los beneficios del sistema repercutan tambin sobre el sector privado. Al
contar con reglas claras e informacin, las empresas tendrn incentivos para esforzarse por
ganar y dicha puja repercute en una mejora competitividad.

Los sistemas electrnicos tienen adems un potencial muy valioso para permitir el acceso
al mercado de adquisiciones pblicas a las pequeas y microempresas (PYME). La
disponibilidad en lnea de datos sobre las compras del Estado, las caractersticas de los
productos o servicios en cuestin, y los plazos y condiciones para suministrarlos, hacen que las
PYMES puedan acceder a mayor informacin de oportunidades de negocios con el Estado,
abriendo el juego a los actores ms pequeos y dbiles.

Sin embargo existen diversos obstculos para que las PYMES puedan aprovechar de las
oportunidades generadas por la implementacin de sistemas electrnicos. La carencia en
muchos casos de las herramientas necesarias para acceder al sistema, ya sea por carencias en
tecnologas de la informacin o por los requisitos formales para la provisin de los servicios,
pueden dejar en desventaja a este tipo de empresas. Complementariamente, es preciso
desarrollar programas especficos que tengan en cuenta las necesidades y carencias de las
empresas tanto para acceder al sistema como para realizar negocios con el Estado.52 Estos
programas deben contar con una estrategia bien definida y sistemas de monitoreo permanentes.
No basta con dictar resoluciones que establezcan medida para alentar la participacin de las
pequeas empresas.53 Esto no significa que se deba brindar un tratamiento preferencial a las
pequeas empresas sino que debe procurarse nivelar el terreno de juego para que estas tengan
igualdad de oportunidades de acceso.

La incertidumbre con respecto al pago, es otro problema que afecta notoriamente el

precio de las ofertas y que afecta de sobremanera a las PYMES por tener mayores
dificultades de acceso a financiamiento. La falta de reglas claras y efectivas respecto a la
forma en que el Estado paga sus obligaciones con sus proveedores hace que estos ltimos
aumenten el precio de los productos a fin de cubrirse de los eventuales retrasos en el pago. Esto
se ve agravado por la inestabilidad poltica y econmica que afecta a algunos pases de la
regin. Los problemas financieros afectan la capacidad de pago del Estado, quien muchas veces
se ve forzado a reprogramar sus obligaciones con el consiguiente perjuicio para los acreedores.

52
Participar en el proceso de compras pblicas puede tener altos costos para una pequea empresa. Hay costos
directos relacionados con disponer el equipo necesario o, en algunos pases, pagar las tasas de registro o
inscripcin. Tambin hay costos indirectos, como aquellos relacionados con las demoras en recibir los pagos por
parte del Estado o los mltiples problemas relacionados con el cumplimiento de decisiones judiciales contra el
Estado en caso que se intente la va judicial para obtener el pago.
53
Para mayores detalles acerca del caso peruano ver: Herrero, Alvaro (2003) El Costo de la Resolucin de
Conflictos en la Pequea Empresa. El Caso de Per. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.
Pgina 21.

30
 Cuadro 1.4: Las Pequeas Empresas y las Adquisiciones Pblicas: Una Relacin Inexplorada pero Promisoria
Pese al importante peso de la micro, pequea y mediana empresa en las economas de Amrica Latina, existen escasos
antecedentes de programas orientados a alentar la participacin de MIPYMES en los procesos de adquisiciones pblicas. La
ausencia de polticas y programas especficos para este sector ha generado un vaco de conocimiento y ha repercutido
negativamente sobre los niveles de acceso de los pequeos empresarios a oportunidades de negocios con el Estado.
En Per, por ejemplo, el Estado es el principal contratista del pas ya que celebra aproximadamente 850,000 contratos al ao por
un valor total de 4,000 millones de dlares. Las PYMES, por su parte, representan el 99,6% del empresariado peruano y son
responsables del 42% del PBI nacional. Sin embargo, la participacin de las pequeas empresas en el proceso de adquisiciones y
contrataciones pblicas es prcticamente nula. Las estimaciones oficiales indican que el 70% de los 850,000 contratos son por
montos que oscilan entre US$3,000 y US$5,000, lo cul hace presumir que habra miles de oportunidades concretas de negocios
para las PYMES. Pero los expertos estiman que en la prctica el nmero de transacciones que involucran a pequeas empresas es
bajsimo al tiempo que reconocen que no hay mecanismos de monitoreo ni estadsticas sobre el tema.
Uno de los pocos casos exitosos identificados en la regin es el programa de compras pblicas de muebles para escuelas en el
Estado de Cearas (Brasil). Este programa, organizado por el Ministerio de Industria y Comercio (MIC) con el apoyo de SEBRAE,
pretenda auxiliar a los pequeos productores de maderas de una zona muy deprimida econmicamente estimulndolos a proveer
muebles al Estado. Los resultados fueron asombrosos. Por ejemplo, en la localidad de Sao Joa do Aruaru de 9,000 habitantes- el
nmero de aserraderos pas de 4 a 42 en slo cinco aos. El programa contribuy a mejorar la fuerza laboral, el conocimiento y la
capacidad de gerenciamiento de las empresas participantes. La sostenibilidad fue uno de los aspectos ms destacados. Las
PYMES utilizaron las ventas de muebles al MIC como un punto de partida para la expansin de sus negocios y la conquista de
nuevos mercados. Al quinto ao de vida del proyecto, el 70% de la produccin de muebles ya estaba dirigida al sector privado.

Fuentes: Tendler (1997), Romijn (2001) y Herrero (2003).

Las mejores prcticas en este punto consisten en conectar el proceso de compras pblicas
con el de gestin presupuestaria. La implementacin de sistemas transparentes de compras
pblicas es una buena oportunidad para introducir reformas relacionadas con la forma en que el
Estado cumple con sus obligaciones. En el caso de Uruguay, por ejemplo, se conect el proceso
de compras con el de asignacin presupuestaria, con lo cul el llamado a ofertas para una
compra conlleva el compromiso de los fondos correspondientes. En algunos pases, la fecha de
pago se garantiza mediante la amenaza de sanciones: los funcionarios tienen responsabilidad
penal respecto de los pagos realizados fuera del trmino estipulado por ley.

Estos sistemas electrnicos para compras del Estado incorporan la tecnologa en los
procesos de compras. En su formato ms reciente, consisten de sistemas informticos que
recogen y sistematizan toda la informacin relativa a adquisiciones dentro de la
administracin pblica. Luego dicha informacin es puesta a disposicin de los interesados
por medio de las redes electrnicas. En algunos pases, los proveedores pueden incluso realizar
sus ofertas por medio del Internet.

Los sistemas electrnicos de adquisiciones pblicas contribuyen significativamente a

mejorar la transparencia de los procesos de adquisiciones pblicas. Por un lado generan un
mayor acceso a informacin para el pblico en general. Al democratizar la disponibilidad de
la informacin, todos tienen, al menos potencialmente, las mismas oportunidades de participar
en los procesos de compras que realiza el Estado. Por otro lado, la posibilidad de, por ejemplo,
controlar el proceso de los llamados, las ofertas y la adjudicacin reduce los mrgenes para
manejos turbios o ilcitos. Asimismo, estos sistemas permiten generar informacin que antes no
se hallaba disponible. Por ejemplo, se puede saber donde se compra dentro del Estado, que se
compra, que precio se paga e incluso comparar el precio pagado por un mismo producto en
distintas esferas de la administracin pblica.

31
 Tabla 1.9: Desarrollo de los Sistemas Electrnicos de Compras Gubernamentales en Amrica Latina
Pas Desarrollado Intermedio Incipiente o Nulo
Argentina X
Brasil X
Chile X
Colombia X
Costa Rica X
Ecuador X
El Salvador X
Guatemala X
Hait X
Honduras X
Mxico X
Nicaragua X
Panam X
Paraguay X
Per X
Repblica Dominicana X
Trinidad y Tobago X
Uruguay X
Venezuela X
Fuente: Recopilacin realizada en base a artculos y entrevistas.

Cuadro 1.5: Tecnologas para Mejorar la Competitividad

El uso de tecnologas de la informacin no debe restringirse solo a la relacin entre el Estado y el sector privado. Existen grandes
oportunidades para aplicar dichas tecnologas para reducir los costos operativos de las empresas. La utilizacin de la Internet, por
ejemplo, puede generar ahorros significativos en tareas que impliquen la transmisin de datos. Los especialistas sostienen, por
ejemplo, que el uso de Internet en el sector salud donde se depende en gran medida del papel- puede generar ahorros de hasta un
50% por consulta mdica y mejorar significativamente la calidad y eficiencia en el manejo de registros mdicos.
El caso de la empresa argentina SIDERAR es otro ejemplo ilustrativo de los beneficios del uso de tecnologas. En el ao 1996
puso en marcha un plan orientado a mejorar las comunicaciones con sus socios comerciales utilizando medios electrnicos para
proveer y recibir informacin. Luego de experimentar con el correo electrnico, la empresa aplic las tecnologas de la
informacin a subastas, licitaciones internacionales y otros aspectos de sus operaciones diarias. Tambin estableci un sistema de
adquisiciones electrnicas para llevar el control de inventarios y lograr una mayor integracin con sus proveedores. SIDERAR
alienta a sus ms de 700 proveedores que utilicen medios electrnicos para efectuar intercambios de informacin y coordinar
operaciones. De esta forma pueden verificar la situacin de pagos, documentos y recibir informacin en forma diaria. Esto ha
reducido los costos administrativos tanto para la empresa como para sus proveedores. La inversin total ha sido de US$1.2
millones de dlares.
Los ejemplos presentados demuestran el potencial de la utilizacin de tecnologas de la informacin para reducir los costos de
operacin y aumentar la eficiencia en algunas actividades claves de las empresas. A su vez, la reduccin de costos contribuye a
mejorar la competitividad de las empresas y as le abre puertas a nuevas oportunidades de negocios.

Fuente: BID (2002)

4. Propiedad Intelectual.

La propiedad intelectual es un bien y como tal tiene un valor econmico. Quien crea,
inventa o disea tiene la posibilidad de proteger su creacin mediante las herramientas
jurdicas contempladas por la ley. Utilizando dichas herramientas se puede obtener el
reconocimiento legal de la actividad creadora bajo la forma de un derecho de propiedad
intelectual, el cual nos permite proteger nuestra creacin y evitar que otros la usufructen sin
nuestro consentimiento. La doctrina jurdica ha sido muy prolfica en el desarrollo del Derecho

32
de Propiedad Intelectual, el cual se aboca a todas las regulaciones relacionadas con todas las
figuras relevantes: derechos de marcas, patentes y diseos industriales.

Las consideraciones jurdicas y el estatus de estos derechos en la regin resultan

relevantes a la luz de la sensibilidad poltica de este tema debido a las presiones de pases
desarrollados por lograr que los pases en vas de desarrollo modifiquen sus legislaciones a
fin de brindar mayor proteccin a los derechos de propiedad intelectual. Concretamente,
dichas presiones tienen por objetivo atender los reclamos de grandes compaas farmacuticas,
biotecnologa, etc.- que desean obtener royalties por sus creaciones, en las cuales invirtieron
grandes sumas de dinero. As, por ejemplo, Estados Unidos ha condicionado sus polticas
comerciales a los niveles de proteccin de la propiedad intelectual en sus potenciales socios
comerciales.54 Su objetivo es lograr que los pases cumplan con los estndares internacionales,
sea por medio reformas legales nacionales o de acuerdos o tratados bilaterales, regionales o
multilaterales. Uno de los cuerpos legales ms importantes es el Acuerdo TRIPS (Agreement on
Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, including Trade in Counterfeit Goods),
celebrado en el marco de la Ronda de Uruguay del GATT (1986-1994). Este acuerdo sent las
bases para una mayor convergencia hacia estndares de proteccin ms altos y ms
homogneos.

El enfoque en el tema propiedad intelectual ha sido mayormente poltico, derivado de

las acciones impulsadas por las negociaciones internacionales y de las acciones de cabildeo
de los sectores transnacionales del software y de los farmacuticos. Sin embargo, este
debate ha dejado de lado temas de creciente importancia en lo referente a la capacidad
competitiva del sector privado en la regin, particularmente en lo referente a la
innovacin, desarrollo tecnolgico y expansin de modelos de negocios regionales va
esquema de franquicias. La propiedad intelectual es una valiosa herramienta ya que puede
contribuir, entre otras cosas, a aumentar el volumen de negocios, obtener mayores niveles de
financiamiento, mejorar la competitividad de los productos y acceder a nuevos mercados para
las exportaciones. Sin embargo estas opciones no han sido debidamente exploradas por los
responsables nacionales de polticas pblicas, organismos multilaterales y agencias de
cooperacin internacional.

En la regin, durante los 1990s, los proyectos con financiamiento internacional han estado
orientados mayoritariamente a la reforma y modernizacin de los registros de propiedad
intelectual. Estos son proyectos tpicos de fortalecimiento institucional que destinan recursos a
infraestructura edilicia, capacitacin de personal, implementacin de tecnologas de la
informacin y soportes informticos, y actividades de difusin. El Banco incluy en los
programas sectoriales de inversiones en la primera mitad de los 1990s algunos de estos temas.
Asimismo, la USAID ha financiado mas recientemente algunos programas de este tipo con
miras a la formacin del ALCA. Estos programas han sido importantes ya que los registros de
propiedad intelectual son uno de los actores claves del sistema. Ellos llevan la responsabilidad
de registrar las patentes, marcas y diseos industriales, analizar las solicitudes de nuevas
inscripciones, mantener los archivos correspondientes.

54
Los Estados Unidos llevan adelante una poltica del tipo mediante la Seccin 301 de la Omnibus Trade and
Competitiveness Act of 1988, la cul permite aplicar sanciones comerciales a los pases que incurren en prcticas
de piratera.

33
Sin embargo estos programas no han sido complementados adecuadamente con polticas
integrales que presten ms atencin a los usos de la propiedad intelectual como elemento
de impulso del sector privado. Tampoco se ha explorado la forma en que los niveles de
proteccin de propiedad intelectual impactan sobre la competitividad de las empresas. Los
ndices ms conocidos de competitividad analizan los estndares de proteccin de pas en pas
ya que ellos repercuten sobre el volumen de recursos que las empresas destinarn a actividades
de investigacin y desarrollo.

Un adecuado conocimiento de la propiedad intelectual puede contribuir a aumentar el

valor comercial de una empresa. Por ejemplo, puede utilizarse para generar ingresos por
medio de concesiones de licencias o la comercializacin de productos protegidos o
mediante la expansin de un modelo de negocios. Puede dar mayor valor a una empresa
frente a potenciales inversores. O pueden utilizarse los activos de propiedad intelectual como
garanta secundaria para obtener financiamiento externo. Muchos empresarios, especialmente
los pequeos, desconocen el valor de las marcas, diseos y patentes. Una adecuada valoracin
de dichos bienes puede aumentar el valor de una empresa en casos de ventas, fusiones o
adquisiciones. En muchos casos resulta incluso necesaria capacitacin especfica para poder
identificar los activos generados por una empresa actualmente existen servicios auditoras para
individualizar los activos de propiedad intelectual de una empresa, valorarlas y patentarlas.

La innovacin es fundamental para crear propiedad intelectual.55 Los dos elementos

bsicos para comprender el proceso de innovacin son (i) las propias empresas como creadoras
y administradoras del conocimiento, y (ii) el sistema nacional de innovacin, como proveedor
del entorno y los recursos necesarios para esta generacin de conocimientos. Por sistema
nacional de innovacin se entiende al conjunto de agentes, instituciones y prcticas
interrelacionadas que constituye, acta y participa en los procesos de innovacin tecnolgica.

Cul es la situacin de Amrica Latina en materia de sistemas de innovacin? La comparacin

de los pases en desarrollo con los pases industrializados arroja algunas diferencias
cuantitativas. En los pases en desarrollo se invierte menos en investigacin y desarrollo
(I&D)56 y hay menos personas involucradas en los procesos de innovacin. Y si bien la regin
ha progresado en trminos absolutos en la produccin de patentes, se increment en un 104%
entre 1990 y 1995, en trminos relativos est muy por debajo de otras regiones.

Algunas de las deficiencias de la regin en materia de innovacin estn relacionadas con

las mismas empresas. La innovacin tiende a ser informal ya que slo el 15.7% de las
empresas tienen una estructura interna formal de I&D. Otro aspecto de la informalidad es que la
mayora de las empresas no sabe cuanto esta invirtiendo en I&D.57

Otro de los problemas es la falta de coordinacin entre las empresas y los restantes
generadores de innovacin. Los datos empricos de la regin indican una limitada e
inadecuada cooperacin entre las propias empresas y entre la comunidad empresarial y las

55
La fuente para esta seccin fue BID (2002), pginas 243-278.
56
La inversin en I&D como porcentaje del PIB es menor en los pases en desarrollo.
57
El 60% de las empresas uruguayas y el 71.4% en Mxico no supieron identificar la suma exacta que destinan a
I&D.

34
universidades y entidades de investigacin.58 Esto es un cuello de botella para la generacin
de nuevos conocimientos y para la determinacin de las necesidades de las empresas en materia
de innovacin.

La propiedad intelectual es de fundamental importancia para la comercializacin de

productos de mayor valor agregado, ya que puede contribuir a distinguirlos frente a la
competencia y hacerlos fcilmente reconocibles, o crear una clientela fiel. No todas las
empresas pueden disear una estrategia de competencia agresiva con sus rivales, mejorar las
redes de distribucin y la calidad de sus productos. En estos casos puede utilizarse, segn las
circunstancias, otra herramienta interesante de la propiedad intelectual para expandir los
negocios: los signos distintivos. Los signos distintivos son por ejemplo las marcas colectivas,
las indicaciones geogrficas o las marcas de certificacin. Las indicaciones geogrficas, por
ejemplo, son signos utilizados para productos que tienen un origen geogrfico concreto y
poseen cualidades o una reputacin derivadas de su lugar de origen. Por ejemplo, slo los
quesos producidos en una determinada regin de Francia pueden llamarse Roquefort o slo el
vino espumante tambin de Francia puede llamarse Champagne. En algunos casos se combinan
las indicaciones geogrficas (tambin conocidas como denominacin de origen) con marcas de
certificacin. En el sur de Argentina, por ejemplo, se produce el llamado Cordero Patagnico.
Este es un producto caracterstico de la regin que debe ser certificado previo a su
comercializacin. La certificacin les permiti a los productores de la regin distinguir su
cordero del de otras regiones, y as generar un producto con identidad propia que ha ganado
mercados a nivel nacional e internacional.

Pero tambin se puede ayudar a acceder a nuevos mercados, exportar o abrir sucursales
en el exterior va franquicias. El uso de est tcnica ha crecido notoriamente en la regin
desde principios de los 1990s y mantenindose ese ritmo incluso en los ltimos aos, y en
mercados recesivos. La franquicia es una herramienta que permite la expansin de un negocio
mediante la concesin de una licencia de marca junto con la autorizacin del uso del know-how
especfico y la asistencia tcnica continua. Esta relacin se da entre un franquiciante, quien
posee el know-how, marca probada o servicio probado, y el franquiciado, quien aporta el capital
para la apertura de nuevas sucursales o franquicias.

El uso de franquicias ha tenido un impacto positivo en la expansin de nuevos negocios y

de nuevas modalidades de emprendimientos comerciales. Luego de una fase inicial
caracterizada por el predominio de conocidas marcas internacionales (ejemplos: McDonalds,
Wendys y Blockbusters), a finales de la dcada de 1990s se dio un crecimiento de las
franquicias nacionales. En Argentina, por ejemplo, el crecimiento del mercados de las
franquicias fue de un 25% anual entre 1995 y 1998. La facturacin derivada de franquicias en
2002 fue de aproximadamente US$1.000 millones de dlares y se espera que en 2003 dicha
cifra ascienda a US$1.900 millones.59 Este crecimiento se dio sobre la base de la expansin de
franquicias de origen local.

58
BID (2002), p. 247.
59
Estudio realizado por la Asociacin Argentina de Franchising y IAE (Universidad Austral). Estudio del
Mercado de Franquicias en la Argentina. 2002.

35
Una de las reas ms destacadas en el crecimiento de franquicias de origen regional es la
alimentacin. Un caso emblemtico es el de El Pollo Campero de Guatemala, que se ha
expandido ampliamente en Centroamrica, con varias centenas de locales franquiciados,
llegando a Mxico y EEUU. Tambin en Argentina los locales de venta de empanadas han sido
muy exitosos y las dos marcas lderes cuentan con un total de 110 locales franquiciados en
Capital Federal y provincia de Buenos Aires, con una venta mensual de 5 millones de
empanadas. En Brasil la cadena de comida rabe Habib tambin cuenta con una prolfica red.
Cabe destacar que el tamao de las franquicias de estas empresas suele ser reducido, en su gran
mayora son micro o pequeas empresas, permitiendo el crecimiento y superando barreras
relacionadas con el capital limitado y el acceso a financiamiento.

Las franquicias de vestimenta regionales tambin han experimentado un crecimiento

notorio. La empresa de ropa Lolita, con base en Uruguay, ya cuenta con ms de una centena de
locales en el MERCOSUR y Centroamrica y esta proyectando la ampliacin al mercado
Europeo. La cadena de ropa infantil Mimo ya cuenta con 12 locales franquiciados en el exterior
en pases como Chile, Uruguay, Paraguay, Costa Rica, Puerto Rico, Guatemala, El Salvador,
Panam, Colombia, Ecuador, Bolivia, Sudfrica y hasta en Italia. A ellos deben sumrseles
otros locales propios en Mxico, Espaa, Brasil y Estados Unidos.

Las franquicias no slo constituyen una de las opciones preferidas por las pequeas y
medianas empresas como estrategia de crecimiento sino que son una alternativa con gran
potencial para exportar y penetrar otros mercados con sus productos. Siguiendo el
ejemplo de Argentina, el 70% de las franquicias son de origen local y ms del 50% de ellas
tienen pensado expandirse hacia otros pases en los aos venideros especialmente a los pases
vecinos. 60 La tendencia en Brasil es igualmente positiva. Un informe de la Asociacin
Brasilea de Franchising indica que el negocio de las franquicias creci un 12% en 2002. La
facturacin anual pas de US$ 8.300 millones en 2001 a aproximadamente US$ 9.300 millones
de dlares en 2002. Las franquicias en conjunto generan un total de 350,000 empleos en todo el
pas.61

En sntesis, las franquicias son herramientas de expansin comercial basadas

exclusivamente en la explotacin de derechos de propiedad intelectual. Su xito y difusin
generan oportunidades para explorar el uso de la propiedad intelectual como motor de los
negocios, tanto para el crecimiento de pequeas, medianas y grandes empresas como para la
exportacin a los mercados regionales e internacionales.

Los ejemplos del mercado minorista de alimentos y las franquicias resultan ilustrativos para
reafirmar la nocin de que los temas de la cartera bajo estudio tienen implicancias muy claras
para la actividad del sector privado en Amrica Latina. Si bien en algunos casos el Estado tiene
un rol muy activo, ello no significa que sean temas ajenos para empresarios y comerciantes.

60
Asociacin Argentina de Franchising y IAE (Universidad Austral), Estudio del Mercado de Franquicias en la
Argentina. Pag. 7.
61
ABF divulga nmeros sobre o Franchising no Brasil. Associao Brasileira de Franchising, mayo de 2003.
Disponible online al 15 de octubre de 2003 en:
http://www.abf.com.br/pfModelDetalhes.asp?IDNivel=1&IDConteudo=83&IDArea=1

36
La generacin de propiedad intelectual en sus diversas formas se ve afectada por las prcticas
que violan los derechos adquiridos por sus titulares. Estas violaciones pueden ser aisladas,
realizadas por un empresario de manera inconsciente o deliberada, o bien realizadas de manera
sistemtica a gran escala. Este ltimo caso es lo que se conoce como piratera. Este fenmeno
ha adquirido dimensiones alarmantes y ha tenido un fuerte impacto en Amrica Latina. Segn
el informe anual de la Federacin Internacional de la Industria Fonogrfica, hay tres pases
latinoamericanos en la lista de los diez principales pases donde las leyes contra la piratera
continan siendo dbiles y las copias ilegales.62

En Brasil, por ejemplo, se estima que la piratera de software, discos compactos musicales y
videos mueve aproximadamente US$5.000 millones de dlares al ao. Dicha cifra equivale al
1% del Producto Bruto Interno (cifras de 2002). Segn la Asociacin Brasilea de Empresas de
Software (ABES), el software ilegal, o "pirata", represent en el 2000 un 56 por ciento del
mercado brasileo, y calcula que las empresas ilegales movieron en el 2000 cerca de US$1.380
millones.

La usurpacin de marcas comerciales tambin afecta al Paraguay. Algunos informes estiman

que la cuanta de los daos asciende a US$217 millones de dlares al ao.63 A modo de
ejemplo, actualmente se est librando una intensa batalla judicial entre dos empresas por el
control de reconocidas marcas de cigarrillos. La firma Nobleza Piccardo, a travs de su
controlante British & American Tobacco, intenta recuperar el control de sus marcas ms
conocidas. Dichas marcas estn siendo explotadas comercialmente por una empresa local, quien
supuestamente las usurp con el pretexto de que dichas marcas no eran explotadas en el
Paraguay. Las consecuencias de la usurpacin de marcas se extienden ms all de las fronteras
nacionales ya que la produccin interna de cigarrillos en Paraguay supera en quince veces al
consumo interno paraguayo.64

En materia de software las cifras son desalentadoras, aunque se han realizado progresos en los
ltimos aos. Un estudio reciente realizado por la Business Software Alliance sobre la tasa de
piratera a escala mundial mostr que esta tasa descendi el ao pasado (2002) por primera vez
desde 1999. Segn el estudio, la tasa de piratera de software en Amrica Latina se redujo del
57% en 2001 al 55% en 2002. Tambin confirma que entre 1994 y 2002, estos ndices cayeron
veintitrs puntos porcentuales, de 78% a 55%.

El fenmeno de la piratera es importante no slo por las prdidas que ocasiona sino porque
desincentiva la inversin en investigacin y desarrollo. Un pas que no cuenta con adecuados
niveles de proteccin de la propiedad intelectual, incluyendo un control efectivo de la piratera,
no resultar atractivo para los inversores.

62
Se vendieron ms de 1.000 millones de CDs piratas en el 2002, CNN en Espaol. 10 de julio, 2003.
63
International Intellectual Property Alliance, 2003 Special 301 Report, Paraguay. Disponible en
http://www.iipa.com/rbc/2003/2003SPEC301PARAGUAY.pdf
64
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