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PESQUISA TERICA
Liliane Moser
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)
The New Generation of Social Policies in the European Context: Workfare and Activation Measures
Abstract: This article analyzes the configuration in the nation sates that constitute the European Union of a new generation of social
policies governed by the logic of activation, aimed predominately at the insertion of people in the labor market. It reviews articles by
European authors who analyze the transformations that have occurred in social protection systems in these countries. It found that this
logic combines a series of characteristics that support programs, projects and actions marked by their disciplinary and punitive content
and which require recipients to offer counterparts for the benefits received.
Key words: Social policies. Activation. Workfare. Labor market.
dos e propor novas aes visando manter os traba- ativas destinadas a melhorar a sua empregabilidade.
lhadores em atividade, atravs: da criao de novos Para este autor, no campo do emprego, a importn-
empregos, independentemente de sua natureza, do cia assumida pelas polticas ativas a manifestao
aumento da empregabilidade dos desempregados e presumida da impotncia e ineficcia das polticas
da atribuio a estes de ocupaes teis. macroeconmicas na luta contra o desemprego, vol-
Ao valorizar a ideia de insero por meio do em- tando-se a luta principalmente para os governos e
prego, as polticas sociais transfiguram-se de passi- para as polticas do mercado de trabalho. No campo
vas em ativas, e, num Estado-Providncia ativo, das polticas sociais, as medidas de ativao teste-
a participao no mercado de trabalho vista como munham que esto sendo postas em causa as for-
indissocivel do processo de insero social na soci- mas tradicionais de ao social, considerando-se que
edade moderna. a ajuda monetria, mesmo na forma de direito a um
rendimento mnimo, no suficiente para combater
as situaes de excluso social.
A ativao das polticas sociais no enfren- Para Caleiras (2004), o cenrio agravou-se nas
tamento ao desemprego e excluso social duas ltimas dcadas; com o escasseamento da ofer-
no contexto europeu ta de emprego, o desemprego estrutural e persisten-
te transformou-se num fenmeno resistente s polti-
Entre as consequncias produzidas pelo enfraque- cas econmicas tradicionais. Diante da ausncia de
cimento da condio salarial, pode-se enumerar, se- emprego, a subsidizao tem compensado os rendi-
gundo Hespanha (2004), as que incidem sobre o Es- mentos perdidos; porm, a durao do subsdio dei-
tado-Providncia, situadas num contexto social e eco- xou de ser suficiente para cobrir todo o perodo de
nmico amplo, e que ajudam a compreender a que desemprego e a despesa pblica atingiu valores sig-
situaes as polticas ativas vieram responder: 1) a nificativos.
incapacidade de resposta das polticas passivas (com-
pensatrias) em face de um nmero crescente de A situao tanto mais problemtica quanto pen-
indivduos persistentemente marginalizados; 2) o cres- sarmos que as sociedades salariais sempre fizeram
cimento da despesa pblica com as polticas sociais; assentar no emprego a principal via para a inclu-
3) a armadilha da dependncia e a cultura de de- so social. Perante este quadro, o Estado-Provi-
pendncia, necessitando legitimar o Estado-Provi- dncia, em alegada crise ideolgica e financeira,
dncia perante os contribuintes; 4) a inadequao dos tem vindo a substituir a lgica passiva de
instrumentos e de ajudas s necessidades dos indiv- subsidizao por atitudes mais activas de
duos; e 5) a presso das concepes neoliberais e (re)insero de desempregados, ou seja, por polti-
conservadoras sobre a responsabilidade do Estado, cas activas de emprego (CALEIRAS, 2004, p. 9,
da sociedade civil e do mercado. grifos nossos).
Com nfase, a partir dos anos 1990 na Europa,
expresses como polticas ativas do mercado de tra- Essa substituio de uma lgica passiva para uma
balho, ativao das despesas passivas e empre- mais ativa em torno do emprego tem-se expressado
gabilidade passaram a ser palavras mestras da agen- na Europa atravs da promoo de novos empre-
da poltica da Unio Europeia e, em diversos graus, gos, principalmente no denominado terceiro setor,
das polticas do emprego e da luta contra a pobreza no domnio da economia social ou solidria, bem
nos Estados-Membros. como por meio do aumento da empregabilidade, a
Diversos autores, entre eles Caleiras (2004), partir da promoo da formao e da requalificao
Hespanha (2002), Laville (2000) e Silva (2004), apon- dos desempregados, ou tambm mediante a impu-
tam a reunio do Conselho Europeu, realizada em tao a estes de ocupaes (socialmente) teis, em
Luxemburgo no ano de 1997 conhecida como o uma lgica de retribuio, pela via do trabalho, s
Conselho ou a Cimeira do Luxemburgo como pro- ajudas recebidas pelo Estado.
pulsora das diretrizes adotadas por parte dos Esta- Conforme Silva (2004), em 1994 a Organizao
dos-Membros da Unio Europeia na direo de uma para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
nova gerao de polticas do mercado de trabalho, (OCDE), em seu Jobs Study, fazia a apologia das
assentadas no conceito de ativao, aprovadas for- polticas ativas do mercado de trabalho em
malmente por esse Conselho no documento das Li- contraposio s chamadas polticas passivas de apoio
nhas Diretivas para o Emprego. ao rendimento. De acordo com esse estudo, os gas-
Segundo Laville (2000), a transio de medidas tos pblicos voltados ao mercado de trabalho deveri-
passivas para medidas ativas faz parte das recomen- am ser divididos em medidas ativas e passivas. As
daes da Unio Europeia, convidando os Estados- aes ativas compreenderiam um amplo conjunto de
Membros a aumentarem de forma significativa o polticas endereadas a melhorar o acesso do desem-
nmero de pessoas que se beneficiam de medidas pregado ao mercado de trabalho, s ocupaes e ao
Os contedos das medidas de activao no se re- o surgidas na Frana desde os anos 1970, em uma
sumem, necessariamente, reinsero no trabalho, perspectiva solidarista, orientada para a incluso soci-
podendo tambm englobar as reas da insero pela al da populao marginalizada por meio do reforo de
educao, a habitao, a sade, a cultura ou, dito um espao pblico no estatal, at chegar ao modelo
por outras palavras, todo um conjunto de proces- de welfare-to-work, no qual as polticas ativas so
sos de socializao que permitem ao indivduo man- orientadas para fazer regressar ao mercado de traba-
ter um vnculo sociedade (LAVILLE, 2000, p. 141). lho as pessoas assistidas por programas sociais.
Retomando Laville (2000), diante das incertezas
Conforme este autor difcil comparar as polti- sobre a definio de ativao, para este autor paira
cas de ativao sem levar em conta o que ele chama um espectro sobre o debate em torno desse tipo de
de coerncia societal de cada pas, pois essas pol- medida, referindo-se s polticas de workfare ou
ticas e suas modalidades de aplicao remetem para welfare-to-work surgidas nos anos 1970 nos Esta-
diferentes concepes ideolgicas quanto articula- dos Unidos. Mesmo reconhecendo que o workfare
o de direitos e responsabilidades entre a sociedade objeto de relevantes controvrsias acadmicas,
e os seus membros mais pobres. constitui-se objeto importante para um contraponto
Por outro lado, Silva (2004, p. 2) parte do concei- com as polticas de ativao, uma vez que, no debate
to de ativao tal como este aparece nas propostas que cerca essas medidas, reconhece-se a opo po-
da Comisso Europeia e nas decises ou orientaes ltica distinta entre os dois, lanando mo do recurso
aprovadas pela Unio Europeia: de pens-los como dois tipos ideais.
Defino como activao um conjunto de aces que As polticas de workfare podem ser definidas como
tm por finalidade aumentar o grau de empre- polticas que exigem s pessoas que trabalhem em
egabilidade do beneficirio de uma prestao soci- troca, ou em vez, dos subsdios da assistncia so-
al, atravs da sua articulao organizada com uma cial. Estas medidas visam, em primeiro lugar, ir ao
oferta de emprego ou de formao, ou qualquer encontro da luta contra a cultura de assistncia
outro tipo de medida activa (conselho, orientao em que o sistema de ajuda social encerraria os mais
profissional, reabilitao sociopsicolgica, traba- desfavorecidos. [...] O aspecto obrigatrio, e mes-
lho voluntrio). mo punitivo, do workfare o ser frequentemente
acompanhado de mecanismos de supresso ou re-
Na definio adotada pela Comisso Europeia, duo do montante dos subsdios, em caso de re-
evidencia-se a diferena entre os dois entendimen- cusa do trabalho ou formao propostos. Nessa
tos de ativao e ressalta-se a nfase dada perspectiva, a pobreza entendida como resultan-
empregabilidade e, consequentemente, a insero no te de comportamentos individuais [...], os pobres
mercado de trabalho. Nessa concepo, conforme so considerados, antes de mais nada, como res-
Silva (2004), incluem-se os beneficirios de regimes ponsveis, leia-se culpados, da sua recusa ou in-
de assistncia social no contributivos (no caso capacidade de se inserirem na sociedade.
beneficirios de rendimento mnimo, subsdio social Na perspectiva oposta, as medidas de activao
de emprego, subsdio de invalidez etc.), bem como os tm um aspecto mais positivo, na medida em que
de regimes contributivos ou de seguro social (os que visam, em primeiro lugar, propor oportunidades de
recebem subsdio de desemprego, penses etc.). insero profissional e social aos beneficirios dos
Essa concepo, por sua vez, no contempla me- mnimos sociais, sendo estes livres de optar por
didas que se destinem a favorecer a insero sem vi- participar ou no nos programas de activao. Neste
sar o mercado de trabalho ou que no estabeleam caso, os mais desfavorecidos so apresentados,
ligao com o recebimento de prestaes sociais (SIL- sobretudo, como as vtimas de um mercado de tra-
VA, 2004, p. 3), ou seja, esto voltadas prioritariamente balho cada vez mais selectivo e mais precrio, e de
para a insero via mercado de trabalho dos que rece- um enfraquecimento das solidariedades familiares
bem algum tipo de prestao social. e comunitrias [...]. Em certa medida, as polticas de
Hespanha (2004) destaca as diferentes origens e activao so uma tentativa de resposta exign-
diferentes orientaes que cercam a noo de ativa- cia de dar um contedo concreto ao direito ao tra-
o. O autor enumera desde as polticas ativas de balho para todos (LAVILLE, 2000, p. 142).
emprego surgidas na Sucia nos anos 1950, orienta-
das para o investimento em capital humano, como for- Apesar da distino estabelecida, Laville (2000)
mao, servios e criao de emprego, passando pelo destaca que as polticas sociais na Europa nunca so
modelo de workfare americano dos anos 1970, orien- polticas puras de workfare ou de ativao, e sim
tado para exigir uma obrigao de contrapartida das buscam referncias nos dois modelos. Entretanto, o
ajudas recebidas, utilizando-se de medidas disciplina- autor reconhece que essa reflexo ajuda a compre-
res e punitivas. Tambm trata das polticas de inser- ender as diferenas entre ambos.
Conforme Gough (2000), nos anos 1990 assistiu- si, fundamentados em discursos diferentes, com estru-
se ao aparecimento da obrigatoriedade de trabalhar tura administrativa diversa conforme o pas em ques-
para receber benefcios, evidenciados em programas to6.
de workfare em diferentes estados dos Estados Compreendendo-os como uma nova abordagem das
Unidos e em pases europeus, a partir da apresenta- polticas sociais, Hespanha (2004) destaca os objetivos
o de inmeros programas com a rubrica de bem- da ativao entre os quais esto o combate depen-
estar para o trabalho, ativao, insero, con- dncia do Estado, a promoo da autossuficincia, a
trapartida etc. Para o autor, importa questionar se responsabilizao dos assistidos pela sua situao e a
esses programas tm finalidades comuns, se preten- garantia de reserva de mo de obra. A realizao des-
dem enfrentar a excluso ou reforar a vigilncia e o ses objetivos, conforme o autor, traduz-se em uma con-
controle social, e quais os seus efeitos na prtica. cepo diferente das polticas sociais, assentada mais
Assim, Gough (2000) vai buscar em diferentes nas obrigaes que nos direitos dos cidados;
autores as bases para discutir esse tema e parte do condiciona o direito proteo pela atitude (colabora-
entendimento de que no h um consenso sobre a o) do assistido; mais normativa (indica o que deve
definio do conceito de workfare. Ele cita Trickey ser feito) e instrusiva (controla o que foi feito); e
e Lodomel (1999), que definem o tema como polti- assentada em pactos individualmente contratualizados.
cas que exigem que as pessoas trabalhem em troca, Nesse sentido, Silva (2004, p. 3), ao tratar das
por exemplo, de benefcios de assistncia social. A medidas de ativao, explicita essa contratualizao:
troca obrigatria, a poltica possui nfase essenci-
almente no trabalho, ao contrrio de formao ou de As medidas de activao baseiam-se numa relao
outra medida de ativao e est condicionada ao pa- de contrapartida que, em muitos casos, se traduz
tamar mais baixo de assistncia social. Numa pers- por um contrato que estabelece para o beneficirio o
pectiva mais ampla, o autor cita Torfing (1999), que dever de procurar activamente um emprego ou de
compreende o workfare como uma forma de subor- seguir um programa de formao ou outras actividades
dinao da poltica social s necessidades de flexibi- enquanto no existem empregos disponveis. Tal con-
lidade do mercado de trabalho. Vinculadas a essa trato, conforme os tipos de medida, poder ser obri-
ideia, surgem as provises baseadas na metfora de gatrio ou facultativo, vem juntar-se a outros critri-
trampolim, os direitos associados a obrigaes e os e elegibilidade clssicos: rendimento do agregado
expectativas de reduo de custos. familiar e residncia, no caso do rendimento mnimo;
Diante da equao workfare versus ativao, durao ou vnculo ao trabalho e da situao de de-
Gough (2000) no opta por nenhuma dessas concep- semprego no caso de subsdio de desemprego.
es e as encara como formas que ilustram uma
ampla variedade de programas com os quais ne- Entretanto, o autor ressalta que a relao de
cessrio lidar. contrapartida, embora seja um elemento importante
das medidas de ativao, no nica e que nos pro-
O workfare e a activao referem-se, assim, a pon- cessos promovidos pela Unio Europeia tem-se pro-
tos terminais de um contnuo de objetivos. [...] movido o conceito de percurso integrado de retorno
Num extremo, o workfare concebido como um ao emprego, baseado em elementos indissociveis
programa punitivo para reduzir despesas do bem- como integrao, coordenao e personalizao.
estar e para disciplinar os destinatrios da assis- Os autores crticos das medidas de ativao, en-
tncia social. Baseia-se no conceito de uma tre eles Caleiras (2004) e Hespanha (2002), apontam
subclasse, comum em discursos nos Estados alguns consensos como os que destacam, diante de
Unidos e, em menor extenso, no Reino Unido situaes de pobreza e excluso, a importncia da
(Gough, 2000, p. 55, grifos do autor). participao ativa do desempregado na vida social
e no trabalho, e no apenas o usufruto de um
Essa noo de subclasse, de acordo com Gough rendimento sem contrapartida. As medidas de ativa-
(2000), circulava em setores de direita nos EUA como o funcionariam, assim, como uma espcie de tram-
consequncia de uma nova e crescente cultura de polim entre situaes de excluso e situaes de inser-
dependncia. Os argumentos se direcionavam a um o. Contudo, esse consenso no se mantm diante
Estado-Providncia excessivamente generoso e que de questes que as polticas de ativao levantam,
havia originado uma nova subclasse caracterizada por como o caso da empregabilidade e outras que
deficincias comportamentais, o que a distinguia, por Caleiras (2004) destaca, a saber: as elevadas obriga-
exemplo, dos pobres merecedores. es para os utilizadores, o grau de compulso e o
Partindo da comparao de programas sociais de carter disciplinador e punitivo dessas obrigaes.
pases europeus e estados americanos, Gough (2000) Outra questo que merece destaque a tendn-
considera que o workfare e a ativao so dois obje- cia de essas polticas criarem um mercado de tra-
tivos que possuem constrastes e contrariedades entre balho secundrio, caracterizado por tarefas tempo-
rrias e inapropriadas insero profissional, em aponta que a poltica social nas sociedades modernas,
que os envolvidos no gozam dos mesmos direitos e fortemente na Dinamarca, est mudando radical-
laborais dos trabalhadores regulares, nem de liber- mente de uma abordagem reativa para outra, proativa,
dade e autonomia individuais. Essas polticas tam- em relao aos riscos e problemas sociais ( ABRA-
bm apresentam uma relativa incapacidade de pro- HAMSON, 2009, p. 268), ressaltando que para isso ser
ver empregos, no evitando, assim, a continuidade necessria uma reviso substancial do que tradicio-
de nveis elevados de situaes de marginalizao. nalmente entendemos sobre poltica social. Ao tratar
Anlises recentes tm do modelo flexicurity dina-
confirmado as drsticas mu- marqus, caracterizado pela
danas pelas quais os Esta- ... polticas sociais na combinao de mercado de
dos de bem-estar social eu-
ropeus tm passado com o
perspectiva do workfare... no trabalho flexvel com benef-
cios de bem-estar generosos
exacerbamento do compo- visam ao atendimento de e polticas ativas de mercado
nente produtivo do bem-estar, de trabalho, Abrahamson
elucidando [...] os propsitos necessidades humanas, mas (2009) denuncia o contedo
e propostas do workfare de controle, monitoramento e
(RODRIGUES, 2009, p. 183). insero de pessoas em um disciplinamento sociais por
Para alm da crise financei- meio das medidas de ativao.
ra que tem afetado tais siste- mercado de trabalho precrio, Tais medidas de insero no
mas, o que tem estado em mercado de trabalho funcio-
causa fundamentalmente a de curto prazo e socialmente nam como punio pelo de-
legitimidade das polticas so- semprego e, por serem obri-
ciais, moldando o que Rodri-
desprotegido... gatrias, impem s pessoas
gues (2009, p. 184) aponta o risco de perder os benefci-
como uma nova cultura, em os caso recusem participar
que o ideal a dispensa do Estado e, nessa mesma dessas medidas. Ademais, o alto grau de flexibilidade
lgica, vigiar o bom uso (ou uso restringido e sob do mercado de trabalho dinamarqus tem produzido
controle) das prestaes sociais. Assiste-se a uma marginalizao e excluso de inmeros trabalhadores.
transio das funes do Estado, anteriormente pro- Considerando o curso atual dessas transforma-
vedor, agora voltado a aes de controle e vigilncia, es, autores, como Pereira (2009), tm argumenta-
designado por alguns como Estado policial e por ou- do que estamos diante do declnio do Estado social
tros como Estado penal, pois sem incentivos puniti- keynesiano e da ascenso do Estado antissocial
vos torna-se difcil sustentar a restrio, garantir a schumpeteriano, indicando
selectividade, gerir as infraces e punir as recadas
(no aceitveis nos caminhos da incluso...) [...] a passagem de um Estado que associava bem-
(RODRIGUES, 2009, p. 186). Tomando como exemplo estar social a direitos devidos para outro Estado
a realidade portuguesa, a autora comenta o interesse cujas polticas sociais esto condicionadas ao m-
pela activao, reconhecendo que esta tem servi- rito ou ao exerccio do trabalho como imposio
do como base de orientao para um outro ciclo de (disciplina ou servido moderna). Isso deu ensejo
polticas sociais, contradizendo o modelo anterior visto ao entendimento de que o Estado atual no mais
como de polticas passivas, que dispensavam o em- pratica o welfare (bem-estar) como dever de cida-
penho ativo dos cidados na resoluo dos seus pro- dania, mas o workfare (atendimento social em tro-
blemas, remetendo a responsabilidade s instituies ca de qualquer trabalho, de sacrifcios ou expia-
estatais. Nas novas polticas, a activao orien- es de culpas), caracterizando a passagem do Es-
ta a perspectiva de responsabilizao dos destinat- tado Social ao Estado do Trabalho (Labor) (PEREI-
rios e valoriza sua iniciativa, no apenas a colabora- RA, 2009, p. 228).
o, para gerir seu prprio processo de (re)insero.
Entre as vrias interpelaes que a autora faz ao campo A autora tambm ressalta que a nfase na in-
da ativao, merece destaque o questionamento do sero dos pobres considerados dependentes do
que ser ativo em sociedades de crescente desem- Estado no mercado de trabalho tem constitudo a
prego e de exigncias cada vez maiores no tocante a ortodoxia do momento e alerta para a falcia das
qualificao e perfil profissional. polticas sociais na perspectiva do workfare, cujos
Outro exemplo dessa passagem de welfare para objetivos no visam ao atendimento de necessida-
workfare so as medidas de ativao na poltica de des humanas, mas insero de pessoas em um
bem-estar dinamarquesa analisadas por Abrahamson mercado de trabalho precrio, de curto prazo e so-
(2009), em uma regio o norte da Europa conheci- cialmente desprotegido, atendendo aos interesses e
da pela universalidade da poltica social. O estudo s necessidades do capital.
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Europeia. Actas..., 2000. 2 Utiliza-se o termo Estado-Providncia por ser a forma
empregada por autores portugueses citados neste artigo,
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activao da luta contra a excluso em Portugal. In: como Castel (1998) e Boschetti (2003), por exemplo, preferem
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Regional do Norte da Luta Contra a Pobreza/Ministrio do (BOSCHETTI, 2003, p. 59) em vez de terminologias como
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Estar, pois compreendem que tais categorias reportam-se a
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crtica dos mnimos sociais. So Paulo: Cortez, 2000. portadores de caractersticas prprias dos pases a que se
referem. No Brasil, apesar de no se chegar a alcanar
______. Do Estado social ao Estado anti-social. In: ______. efetivamente um Estado de Bem-Estar Social, este o termo
et al. Poltica social, trabalho e democracia em questo. mais frequentemente encontrado na literatura; para obter
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(in)discreta sobre um outro lugar do Estado. In: da dcada de noventa, quando a taxa de desemprego de longa
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democracia em questo. Braslia: Universidade de Braslia, 5% para a mdia da UE, constatou-se que os estados-membros
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Gastavam pouco apenas 1% do PIB em mdia. E gastavam
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sobre as polticas sociais em Portugal do Consenso de apenas 1/3 com polticas activas de emprego e formao.
Washington a Seattle. In: SEMINRIO EUROPEU: de se destacar que o gasto com as polticas passivas
POLTICAS E INSTRUMENTOS DE COMBATE considerado um mau gasto por parte dos Estados e que o
POBREZA NA UNIO EUROPEIA: A GARANTIA DE UM bom gasto relaciona-se s polticas ativas.
RENDIMENTO MNIMO, 2000, Almancil/Portugal: Unio
Europeia. Actas..., 2000. 4 O texto completo encontra-se emAmaro (2001).
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Portugal. Actas..., 2004. no conhecimento. Tambm se assenta por meio dos
seguintes pontos: pela revitalizao e modernizao do
SILVA, S. C. Cmara Regional de Desenvolvimento do Modelo Social Europeu, investindo nas pessoas e
ABC: emprego e incluso social. 2002. Tese (Doutorado combatendo a excluso; pela reduo da presso fiscal sobre
em Cincias Sociais) Pontifcia Universidade Catlica de o trabalho, em particular sobre os trabalhadores pouco
So Paulo, So Paulo, 2002. qualificados e com baixos salrios; pela melhoria dos regimes
de incentivo ao emprego; pelo prolongamento e pela melhoria