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2014
Universidade de Lisboa
Instituto de Cincias Sociais
2014
Financiamento da Fundao para a Cincia e a Tecnologia, Programa Operacional Potencial Humano, Fundo Social Europeu
DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL
Agradecimentos
Aos orientadores deste trabalho, Manuel Villaverde Cabral e Jos Antnio Pereirinha,
estarei sempre grato pela oportunidade de ingressar no Doutoramento e por terem acreditado
que eu estaria altura do desafio. Foram dez anos cuja importncia no cabe num
agradecimento, mas marcou o meu percurso profissional.
meu dever referir todos os apoios institucionais de que beneficiei, e sem os quais no
poderia ter chegado at aqui, deixando o devido agradecimento. Ao CISEP, porque ali iniciei
os meus trabalhos de investigao; ao ICS porque acolheu este projeto e FCT que o
financiou, atravs de bolsa para o perodo de doutoramento.
Entre os que partilharam comigo o seu saber, e aqueles com quem tive oportunidade de
trabalhar, devo mencionar: Jaime Reis, Marina Costa Lobo, Pedro Ado e Silva, Alfonso
Herranz, Peter Lidert, Amlcar Moreira, Leandro Carrera, Marina Angelaki e Srgio Espuelas.
H ainda duas pessoas que me aturaram diariamente, com os pedidos que lhes fazia,
discusses que provocava, tempo que lhes roubava, coisas que me ensinaram, sempre com
pacincia ilimitada e apoio afetivo-cientfico incondicional - o Lus Miguel e a Ana Teresa.
Com eles, tive o privilgio de partilhar os dias, graas ao gabinete comum no CISEP, entre
2004 e 2010, e com eles muito tenho aprendido.
Por ltimo, mas no menos importante, estou grato Elisa Sousa e ao Amlcar Gabriel
pelo precioso apoio na reviso final.
Resumo
Palavras-chave
Estado-Providncia; Reforma; Segurana Social; Despesa; Redistribuio.
Abstract
The following investigation analyses the 2007 Portuguese Social Security Reform,
within the frame of the European Crisis and the reforming process of the Welfare State, in
order to evaluate its effects, concerning the level of expenditure sustainability and the equity
of redistribution. The methodologys uniqueness, regarding this investigation, is the attempt
to conciliate both historical institutionalism and the political economy approaches throughout
the analysis of the socioeconomic and political factors that have determined the 2007 Social
Security Reform, as well in outlining the ensuing transformations within the historical process
of institutionalization. Highlighting the welfare pensions subsystem were analyzed three
dimensions: the institutional development and the coverage of the system, the expenditure
growth and the redistribution functions. Concerning the 2007 Reform, the measures
introduced revealed their effectiveness in cost controlling the main expenditure variables,
transferring to the pensioners the costs of aging through the diminution of the pensions
replacement rates. Regarding the redistribution, the effect of the new degressive benefit
formula was mitigated by the application the sustainability factor, confirming that
sustainability prevailed over equity as dominant factor of the welfare reform. On the political
process, it is emphasized the socialist majority in 2005 which enabled the approval of a
reform that may be categorized as retrenchment of the Social Security, but that has also
determined, implicitly, the institutional unification of the pensions system, through the
institutional convergence of CGA with the Social Security retirement rules, with the
subsequent strengthening of the sustainability and the equity of the public social expenditure.
Keywords
Welfare State; Welfare Reform; Social Security; Public Social Expediture;
Redistribution.
ndice de Contedos
Introduo 1
CONCLUSES 204
Bibliografia 217
Siglas e Acrnimos 238
ndice de Grficos
ndice de Tabelas
Introduo
Parte 1
Enquadramento e Contextualizao
A theory that seeks to explain Welfare State growth should also be able to understand its
retrenchment or decline.
C a p t u l o I O P r o b l e m a d e I n v e s t i g a o
O P ROBLEMA DE I NVESTIGAO
Esta dimenso relativa despesa social relevante, na medida em que o alegado atraso
na construo do sistema de segurana Social, em Portugal, tem sido apontado como uma
justificao para as lacunas de proteo social, evidenciadas pela anlise comparativa dos
principais indicadores sociais (pobreza e desigualdade), tendo por base o nvel de
desenvolvimento econmico do pas, que, por sua vez, tem repercusses ao nvel dos salrios,
contribuies e impostos e despesa social pblica, e os montantes das prestaes sociais, que,
em mdia, so baixos.
No entanto, partindo deste pressuposto, como que se pode justificar que o pas, que
em 2013 tinha o PIB per capita mais baixo da UE-15, com uma dvida pblica equivalente a
128% do PIB, era, em 2006, segundo a OCDE, o segundo pas com o sistema mais generoso,
no que se refere ao clculo do benefcio das penses contributivas (taxas de substituio do
salrio pela reforma), s suplantado pela Grcia (OCDE 2008).
Grfico 2: Parte das transferncias sociais recebidas pela metade da populao com rendimentos mais elevados
em 2005
parece indispensvel analisar a evoluo da despesa social, bem como a sua decomposio.
Esta anlise poder permitir identificar os grupos beneficirios, assim como a sua fonte de
financiamento, para tornar possvel avaliar a proporcionalidade da distribuio dessas
transferncias, na forma de prestaes sociais.
Tabela 1: Parte das transferncias sociais recebidas pela metade da populao com rendimentos mais elevados
em 2005
Redistribuio Positiva
Redistribuio Perversa
Moderada Forte
Pases % Pases % Pases %
Portugal 64,8 Alemanha 49 R. Checa 34,8
Polnia 63,2 Hungria 47,4 Noruega 34,7
ustria 60 Eslovquia 45,8 Holanda 34
Frana 58,6 Blgica 39,5 Finlndia 33,2
Itlia 58,5 Sua 37,8 Irlanda 31,6
Grcia 56,9 Sucia 37,1 R. Unido 26,9
Luxemburgo 53,8 -- -- Dinamarca 23,7
Espanha 53,7 -- -- -- --
Mdia 58,7 Mdia 42,8 Mdia 31,3
A tabela acima, elaborada com base nos dados mencionados no Grfico 2, evidencia a
relevncia da regressividade do sistema de segurana social portugus, em comparao com
outros pases da UE. Contudo, este enviesamento na captura dos benefcios sociais do sistema
por parte de certos grupos, em detrimento de outros, parece ser uma questo poltica, pelo que
ser fundamental tentar levantar um pouco o vu do processo de deciso que determinou este
padro redistributivo regressivo, seja pelos factores e motivaes que justificaram a
introduo de certas medidas, seja pela no implementao das reformas necessrias para o
inverter. Daqui decorre que as no reformas, no plano poltico, possam ser consideradas como
decises, cujo significado poltico importar perceber (Hacker e Pierson 2010).
Parece ficar assim evidente a necessidade de analisar as polticas de Reforma, a par da
Poltica nas reformas. S assim se poder enquadrar os cortes quem tm vindo a ser
implementados, desde 2010, em resultado do programa de ajustamento oramental a que
Portugal se comprometeu, no mbito do PAEF, bem como o sentido da convergncia entre
1
Esta ideia refere-se especificamente ao caso de Espanha. Starting from periphery, becoming centre o ttulo
de um artigo recente de Ana Guilln (2007), mas anterior Crise.
2
Sobre a perspetiva comparada dos modelos de Estado-providncia, importar ter presente, entre outros, os
trabalhos pioneiros de Flora e Heidenheimer (1995 [1984]), Esping-Andersen (1993), Ferrera (1996).
Para uma descrio atualizada e evoluo histrica dos vrios sistemas de Estado-providncia na EU-27,
permitindo anlises comparativas, deve consultar-se Schubert, Hegelich e Bazant (2009).
3
Sendo o esquema de funcionrios pblicos um regime especial, sempre que se referir sistema, est a fazer-se
referncia ao regime principal, que o do sistema de segurana social.
desenvolvidas prestaes sociais numa base de cidadania, por isso, no esto dependentes da
existncia de contribuies prvias, mas seletivas, na medida em que exigem condio de
recursos, como caso das prestaes familiares, Rendimento Social de Insero (RSI) e ao
social.
Tabela 2: Relao entre os clusters de Estado-Providncia e a conceo dominante dos sistemas de segurana
social
ALEMANHA USTRIA
FRANA ESPANHA
ITLIA DINAMARCA REINO UNIDO
BLGICA PORTUGAL
HOLANDA FINLNDIA IRLANDA
LUXEMBURGO GRCIA
SUCIA
Concepo
dominante Bismarckiana Beveridgeana
dos SSS
Fonte: elaborado por Nunes (2005).
ainda que enquadrado por um aumento sustentado das despesas de proteco social globais
nas ltimas trs dcadas, e os nveis mdios modestos das prestaes em geral,
parametricamente condicionadas pelos baixos salrios (Nunes 2005, 479-480).
Em concluso, Portugal apresenta um sistema de segurana social de cobertura total,
alis semelhante aos pases mais desenvolvidos do mundo, complementado por um sistema
nacional de sade pblico, universal e tendencialmente gratuito. Neste momento, qualquer
cidado, perante uma situao em que fique privado de meios para a sua subsistncia, tem
garantido o acesso a pelo menos uma prestao social substitutiva de rendimento. Se o
sistema o adequado e eficaz tema que ir ser desenvolvido nos captulos seguintes.
Com recurso Conta Geral Estado (CGE) e base de dados PORDATA, que apresenta
dados de 1975 at 2012, possvel destacar os aspetos a seguir apresentados.
No que se refere despesa social, em 1995, Portugal gastava 20,4% do PIB. Em 2011,
j gastava 26,5%, quando a mdia na UE-27 era de 29%, e os pases ricos gastavam volta
dos 30%.
Quanto composio da despesa social por setores, importar destacar que, desde 2006,
a despesa com Segurana Social ultrapassou a despesa com a Sade, tornando-se este o setor
mais relevante, ao nvel da despesa social, que inclui, ainda, a Educao (PORDATA2014).
No relatrio da CGE possvel verificar que, em 2012, a despesa com segurana social,
que inclui tambm a despesa com a CGA, foi de 12.392,2 milhes de euros, enquanto com a
sade e educao foi de 10.525,6 e de 6.765,2, respetivamente. Porm, o mais relevante
mesmo a despesa com penses. Desde 2013, que as penses representam 52% da despesa do
sistema de segurana social. De notar que se fosse includa a despesa da CGA essa proporo
seria muito maior (PORDATA 2014).
Conforme se poder concluir pelas tabelas abaixo, existem dois sistemas de penses,
que representam realidades muito distintas, tanto ao nvel dos beneficirios como da despesa,
pelo que se poder considerar a existncia de uma dualidade institucional do sistema de
penses em Portugal.
Tabela 4: Pensionistas
Despesa 2012
Sistema Segurana Social %
(em milhes )
(1) Subsistema Previdencial 27,541,770.7 75.25
Repartio 17,957,530.6
Capitalizao 9,584,240.1
(2) Subsistema Proteco Social Cidadania 7,541,901.4 20.61
Proteco familiar 1,239,354.6
Solidariedade 4,558,162.4
Aco Social 1,744,384.4
(3) Regimes Especiais 515,971.0 1.41
Despesa Total (1+2+3) 36,599,643.4 100%
Todavia, importa ter presente que o principal desafio que os sistemas de segurana
social enfrentam demogrfico.
Ainda em 2013, alguns jornais alertavam para o facto de existirem cerca de 4,8 milhes
de beneficirios que, por sua vez, dependeriam de 4,5 milhes de ativos empregados4. Ainda
que tal informao carea da devida contextualizao, j que os impostos so pagos por todos,
ou seja ativos e no ativos, e a proporo destes no financiamento do sistema de segurana
social tenha vindo a aumentar, inequvoca uma deteriorao do ratio activos/pensionistas.
Em relao a este os dados parecem ainda mais elucidativos. Se em 1974, considerando
apenas a segurana social, havia 5,6 trabalhadores por cada reformado, em 2010 essa
proporo j era de apenas 1,9 ativos; se fosse includa a CGA, a proporo seria de apenas
1,57 (PORDATA 2014).
Para uma melhor contextualizao do problema demogrfico basta ter presente que, em
1960,existiam 708.569 pessoas com mais de 65 anos enquanto, em 2011, existiam 2.010.064
(PORDATA 2014). A grande diferena que, em 1960, apenas 121.820 usufruam de uma
penso, ao passo que, atualmente, fruto da democratizao e do desenvolvimento dos sistemas
de segurana social, todos os idosos tm direito a uma penso.
Alm do mais, a esperana mdia de vida (EMV), aos 65 anos continua a aumentar
(INE 2013). Em 1970, era de 12, 2 anos para os homens e, em 2010, j era de 16,8, enquanto
para as mulheres passou de 14,6 para 20,1 no mesmo perodo. Em 2014, o fator de
sustentabilidade, aplicado s penses, de 12,34%, o que significa um aumento da esperana
de vida nessa proporo, entre o ano de 2000 e o de 2014.
No entanto, a crise econmica, provocou um aumento inesperado do desemprego que
atingiu mximos de 16,2%.Acresce que, no plano da sustentabilidade, este tem efeitos muito
mais imediatos e gravosos. Por um lado, representa diretamente uma perda de receita das
contribuies para a segurana social, para no referir perda de receita fiscal; por outro,
implica o pagamento de um subsdio mensal na ordem dos 65 %do salrio anterior. Neste
sentido, a variao da despesa da segurana social com o pagamento de subsdios, entre 2008
e 2013, demonstra o impacto do desemprego nas contas da segurana social, no contexto da
crise.
Um elemento considerado surpreendente ter sido a referncia excessiva generosidade
do sistema portugus, baseado no facto de o relatrio Pensions Outlook (OCDE2008) apontar
Portugal como o segundo pas, apenas ultrapassado pela Grcia, com a mais elevada taxa de
4
Jornal Dirio de Notcias, 8 de maio, 2013.
substituio lquida das penses, o que, atendendo aos montantes das penses da maioria dos
beneficirios, constitui um muito provvel indicador de regressividade dentro do prprio
sistema de penses contributivo e, porventura, um dos elementos a considerar nas causas da
crise.
Nesta perspetiva, importar ter presente a redistribuio operada pelo sistema de
penses da segurana social. Apesar de as penses do subsistema previdencial (regime
contributivo) no serem prestaes diretamente vocacionadas para a redistribuio, o facto
que o sistema, pelas suas regras de acesso, frmula de clculo e regimes especiais, tem um
efeito na distribuio do rendimento aquando da passagem reforma, caso contrrio todos os
pensionistas teriam uma penso igual, em termos da proporo do salrio.
Mesmo que na tica da contabilizao da despesa social, toda a despesa com penses,
independentemente da sua natureza e fonte de financiamento ser considerada virtuosa perse,
se o financiamento pblico dessas mesmas prestaes estiver a ser absorvido numa proporo
superior por grupos de maiores rendimentos, ou seja, se os salrios mais elevados
apresentarem taxas de substituio do salrio pelas penses, relativamente superiores aos dos
salrios mais baixos, poder-se- estar perante uma situao de regressividade, tambm
designada por Robin-Hood paradox (Lindert 2004).
No captulo IX, ser analisada a redistribuio, operada dentro do regime contributivo,
ao nvel da distribuio do rendimento, em funo da aplicao da nova frmula de clculo
das penses.
H ainda que considerar a relevncia do processo de convergncia gradual da CGA com
o Regime Geral da Segurana Social (RGSS). Note-se que a quebra nas penses da CGA,
acima de 1000 euros, coincide com a Reforma de 2007, o que incluiu a aplicao de uma nova
frmula de clculo, a mesma da Segurana Social, e a aplicao do fator de sustentabilidade.
Entre 2000 e 2004, a idade de aposentao na CGA variou entre os 58 e os 59 anos, de
2005 a 2009, foi de cerca de 59 anos, e, apenas entre 2010 e 2013, chegou aos 60 anos, sendo
de 60,9, no ltimo ano, o que constitui uma diferena assinalvel face idade estatutria de
reforma definida nos 65 anos e que j em 2014 passou para os 66 anos.
Acresce que, relativamente ao ratio ativos/pensionistas, o nmero de subscritores, em
1970, era de 4,2 para cada pensionista e, em 2013, apenas atingiu os 0,8, ainda que importe
esclarecer que tal foi tambm o resultado do encerramento da CGA para os novos
subscritores, desde 2003.
Independentemente das reformas em curso, os aspetos referidos evidenciam que a
desigualdade de rendimento em Portugal no explicada exclusivamente pela desigualdade
salarial, j que o mesmo salrio, decorrente das diferentes regras de clculo da penso, no
RGSS ou na CGA, determina montantes diferentes, em que a CGA, para alm de incluir, em
termos relativos, uma proporo maior dos rendimentos mais elevados (quadros tcnicos do
Estado) acaba por ter, ainda assim, regras mais generosas do que as existentes para o RGSS.
Por conseguinte, este aspeto, e tudo o resto constante, parece determinar um agravamento da
desigualdade de rendimento aps a reforma.
C a p t u l o I I T e o r i a d o E s t a d o - P r o v i d n c i a
II
5
Disponvel em: http://www.dailymail.co.uk/news/article-2423751/Dutch-King-Willem-Alexander-declares-
welfare-state-20th-century-over.html#ixzz2fbnFKHyq
Neste sentido, importar realar que esta austeridade anterior crise econmica, tal
como era a preocupao em torno das questes da equidade.
Porm, noutra perspetiva, no deixa de ser curioso que enquanto na generalidade das
democracias avanadas se discuta o fim ou, pelo menos, a necessidade de reformar o Estado-
Providncia, simultaneamente, as potncias emergentes como a China, ou novos pases como
Timor-Leste, estejam a criar e desenvolver os seus prprios sistemas segundo o modelo de
segurana social ocidental e que os pases nrdicos sejam vistos como modelos de referncia
escala mundial.
Sobre a crise, haver que notar, antes de mais, que os problemas com que se confronta o
Estado-providncia, na atualidade, so a consequncia de evolues sociais mais amplas, que
esto a ocorrer em simultneo, no domnio social, econmico e poltico. Por conseguinte,
sero de destacar trs dimenses da crise que, necessariamente, determinaro transformaes
no Estado-providncia e no sistema de segurana social.
As trs dimenses referidas dizem respeito ao Estado-Providncia, enquanto sistema,
porque o envelhecimento demogrfico coloca presso adicional no prprio sistema; enquanto
economia, porque a globalizao gera desregulao financeira, pela significativa alterao nos
pesos da balana do poder econmico, com a China, entre outros, a competir com os pases do
mundo ocidental: growth to limits (Gough 2012), e, ainda, enquanto questo poltica, pois
nunca a desigualdade social foi to grande e manifesta (Hacker e Pierson 2010).
Estas dimenses consubstanciam uma crise poltica do prprio Estado democrtico, com
os polticos, e as suas polticas, em questo, na medida em que, perante a situao com que se
confrontam, ser expectvel que os eleitores comecem a questionar-se sobre aquilo que os
polticos tero a oferecer-lhes: Future politicians will need some things to offer to the
electorate, and to damp down popular unrest (Gough 2012, 5).
A crise econmica atual sobrepe-se ao contexto de crise de crescimento do capitalismo
avanado, agravado pelo problema demogrfico que afeta sobremaneira os sistemas de
Segurana Social.
Do mesmo modo, fim do paradigma Keynesiano, associado globalizao, que conduz
reduo de receitas fiscais, potencia o contexto de crise. Como consequncia de um perodo
de prosperidade econmica sem precedentes, que se vai estendendo a novos pases, menos
desenvolvidos, graas cada vez mais fcil circulao de capitais, mercadorias e recursos
materiais e humanos, a globalizao levou a uma deslocalizao da atividade econmica dos
pases do centro para a periferia, sobretudo no setor industrial, mas tambm nos servios,
colocando fim ao perodo de prosperidade econmica e de pleno-emprego, e introduzindo
6
A origem do conceito recente e remonta ao perodo ps II Guerra Mundial no Reino Unido.
7
Riscos serem Sociais implica, numa conceo sociolgica Durkheimiana, que sejam reconhecidos como tal
pela sociedade.
A anlise das reformas da segurana social obriga a ter presente a teoria sobre a
dinmica de evoluo dos Estados-Providncia.
A principal premissa, na perspetiva do institucionalismo histrico, que o processo de
reforma o resultado da interao entre o legado institucional, no sentido de defesa do status
quo (path dependence), e a capacidade de mobilizao poltica para a sua reforma (welfare
reform). Refira-se, ainda, que, para alm da preponderncia entre estes dois eixos inter-
dependendentes, ser de ter presente que cada um deles comporta fatores de continuidade e
fatores de mudana.
O legado institucional de cada pas, designadamente os direitos j consagrados e
dispositivos institucionais de proteo social existentes, diz respeito resilincia imanente dos
sistemas e dispositivos de proteo social, retro-alimentados funcionalmente pela sua prpria
expanso - universalizao da sua cobertura, alargamento do leque de benefcios, em funo
das novas necessidades sociais (path dependence).
O processo poltico de reforma refere-se, antes, aos fatores de presso poltica que esses
dispositivos institucionais e de bem-estar enfrentam political pressure to reform (Haggard e
Kauffman 2008, 181), quais os que motivam as reformas e, simultaneamente, de que forma os
diferentes atores se posicionam (interesses) e interagem (poder), por via da negociao e
estabelecimento de alianas na arena poltica.
8
Mateus 6, 19-21, 25-34.
Para analisar as reformas da segurana social, importa ter presente as principais teorias
sobre a dinmica de evoluo dos Estados-providncia. A principal premissa, na perspetiva do
institucionalismo histrico, que o processo de reforma o resultado da interao entre o
legado institucional, no sentido de defesa do status quo (path dependence), e a capacidade de
mobilizao poltica para a sua reforma (welfare). Refira-se, ainda, que, para alm da
preponderncia entre estes dois eixos inter-dependendentes, importar ter presente que cada
um deles comporta fatores de continuidade e fatores de mudana.
O legado institucional de cada pas, designadamente, os direitos j consagrados e os
dispositivos institucionais de proteo social existentes, relaciona-se com a resilincia
imanente dos sistemas e dispositivos de proteo social, retro-alimentados funcionalmente
pela sua prpria expanso - universalizao da sua cobertura, alargamento do leque de
benefcios, em funo das novas necessidades sociais (path dependence). Por conseguinte,
ser indispensvel inserir as reformas no processo histrico de desenvolvimento do Estado-
Providncia, que, em cada pas, assume um carter nico, para, depois, enquadrar e
compreender a sua reforma.
O processo poltico de reforma refere-se aos fatores de presso poltica que esses
dispositivos institucionais e de bem-estar enfrentam political pressure to reform (Haggard e
Kauffman2008, 181) , quais os que motivam as reformas e, simultaneamente, de que forma
os diferentes atores se posicionam (interesses) e interagem (poder), por via da negociao e
estabelecimento de alianas na arena poltica. Assim, parece ser fundamental to look inside
the black box of government policies that are too often treated as immaterial or uninteresting
(Hacker e Pierson 2010, 6).
Relativamente s dimenses de anlise que se afiguram determinantes na dinmica do
desenvolvimento e da reforma do Estado-Providncia, destacam-se, principalmente, trs: o
sistema institucional, a despesa social e a redistribuio. Em sntese, na anlise de qualquer
reforma, haver que ter em considerao a interao entre fatores socioeconmicos
perspetiva funcionalista e fatores polticos perspetiva da economia poltica. Todavia,
parece inegvel que os sistemas de penses da segurana social, especificamente, enfrentam
desafios de ajustamento muito exigentes, como o desempenho econmico, reformas
estruturais e restries fiscais, o que determina a necessidade da reforma daqueles sistemas.
H quinze anos atrs, os principais autores defendiam que era precisamente graas sua
natureza poltica que se poderia considerar que o Estado-Providncia estaria para durar
(Esping-Andersen 1997), ou que the welfare state is an immovable object (Pierson 1998).
Segundo a perspetiva do institucionalismo-histrico, aplicada s reformas dos sistemas
de penses, h duas premissas fundamentais que devero ser tidas em considerao nas
reformas dos sistemas de penses: o legado institucional condiciona a capacidade de reforma
path dependence as self reinforcement (Pierson 2004, 20-21); qualquer reforma depende
on the formation of broad political coalitions and the recruitment of political strong allies
(Kemmerling 2009, 125).
Neste sentido, o presente trabalho de investigao parece ganhar ainda mais relevncia
e, incontornavelmente, dado o cariz liberalizante de algumas reformas, dever procurar
confirmar a posio de Pierson, quando afirmava que as reformas em curso no indiciavam
uma tendncia de convergence of national social policies towards an American-style lowest
common denominator (Pierson 2001).
A necessidade de reforo da sustentabilidade e a exigncia de maior equidade
constituem, deste modo, os principais desafios para a reforma dos sistemas de segurana
social. Por conseguinte, merecero ser realados dois efeitos principais que decorreram
diretamente do desenvolvimento dos dispositivos institucionais caratersticos do Estado-
Providncia e consequente universalizao da sua cobertura material e pessoal: i) o alegado
problema do envelhecimento, e dos custos dele decorrente, afinal um generalizado
prolongamento da esperana de vida e das condies de sade, sem paralelo na histria, j que
nunca em nenhuma outra fase da humanidade tantos viveram tanto tempo; ii) o imperativo da
redistribuio ou aspirao de maior equidade dos sistemas de segurana social ,
simultaneamente, uma evidncia dos efeitos do sistema na consubstanciao dos direitos
sociais e do seu potencial para uma maior equidade social.
Na anlise da sustentabilidade do sistema de segurana social, importa considerar a
crise econmica, mas tambm a maturao do sistema, sendo a primeira exgena e a segunda
endgena. No entanto, a segunda agrava a primeira e vice-versa.
O problema da sustentabilidade decorre antes de mais da maturao do sistema, em
resultado da combinao do efeito universalizao da segurana social com o envelhecimento
da populao, que uma consequncia dessa mesma expanso pela melhoria das condies de
vida, sobretudo com a expanso dos cuidados mdicos generalidade da populao, como
ocorreu com a criao de servios nacionais de sade, pblicos e universais nos pases mais
desenvolvidos, de que Portugal faz parte.
neste mbito que a equidade adquire uma nova relevncia, tanto ao nvel da igualdade
de oportunidades, sobretudo quando o emprego j no para todos, muito menos garantido
para sempre, como ao nvel dos efeitos da redistribuio operada pelos dispositivos do
Estado-Providncia, em geral, e das prestaes substitutivas do rendimento do sistema da
segurana social, em particular.
Assim, em funo da crise e da maturao dos sistemas de segurana social, procurar-
se- contextualizar a anlise da equidade da redistribuio, no mbito do processo de
desenvolvimento e da reforma do Estado-Providncia, at porque, mesmo para fazer cortes,
preciso olhar para dentro do sistema.
Para alm da coletivizao do risco de ocorrncia das eventualidades impeditivas do
trabalho, tradicionalmente, morte, invalidez e velhice, e da solidariedade inter-geracional
intrnseca aos esquemas de penses dos sistemas de repartio, a segurana social passou a
contemplar a preocupao com a distribuio de rendimento, derivada, tanto do mercado de
trabalho, como das prestaes sociais.
Em primeiro lugar, as evidncias, tanto da desigualdade de rendimento, como das
iniquidades e regressividades existentes nos sistemas de segurana social, decorrem da
maturao do prprio sistema. Dado que historicamente, a natureza dos regimes era de base
corporativa, foi o prprio processo de universalizao que possibilitou, antes de mais, todos
recebessem uma prestao e, posteriormente, fossem comparadas as prestaes sociais
recebidas pelos beneficirios. Consequentemente, existe um conhecimento mais transparente
da redistribuio operada pelo sistema e dos seus efeitos, ao nvel da desigualdade, porque
agora dizem respeito a todos - perspetiva funcionalista (cnica)9. Note-se que antes tal no
fazia sentido porque s alguns poderiam vir a ser pensionistas e a compartimentao
institucional nem sequer permitia comparaes (cada beneficirio sabia quanto recebia mas
no o que os outros recebiam).
Em segundo lugar, o processo de universalizao um processo poltico, cuja criao
de grupos de beneficirios, em consequncia do reconhecimento dos direitos sociais (Marshall
1967) cada vez mais numerosos, tem impactos ao nvel da participao poltica que
condicionam as reformas do sistema, tanto no sentido de defesa dos benefcios existentes,
como numa maior capacidade reivindicativa de equidade na respetiva distribuio. Parece,
assim, ficar evidente que os dispositivos caratersticos do Estado-Providncia
9
Cnica, porque melhor que existam regressividades num sistema universal do que igualdade num
sistema selectivo que diferencia categorias de beneficirios ou restringe o acesso ao sistema em funo de
determinadas condicionalidades (means tested).
consubstanciaram uma nova relao material, direta e pessoal dos cidados com o Estado
perspetiva da economia poltica (ingnua)10.
Assim, a ttulo de exemplo, poder-se- considerar que, sem dfice das contas pblicas, a
reforma da CGA continuaria a ser uma questo corporativa, e no um desgnio de alcance
nacional, no s no domnio da sustentabilidade, pela necessidade de financiamento pblico
(TOE), como tambm da equidade, dada a configurao de uma desigualdade entre cidados
no acesso s penses ou ao sistema de sade, assente no vnculo laboral, conforme este seja
com o Estado ou com o setor privado.
Importa ainda referir o contributo do desenvolvimento acadmico das anlises
comparativas para um cada vez maior conhecimento das iniquidades dos sistemas,
designadamente nos sistemas de segurana social, at porque a relao entre contribuies e
impostos pagos versus benefcios recebidos pelos diferentes subsistemas/grupos cada vez
mais escrutinada e os efeitos redistributivos das prestaes sociais tm sido objeto de anlise
comparativa, por parte das instncias internacionais, como a Comisso Europeia (CE) e a
OCDE.
Na sequncia do que vem sendo apresentado, caber ter presente que, ainda que de
natureza distinta, ambos os fatores de presso so decorrentes do sucesso dos dispositivos do
Estado-Providncia, pelo que sustentam a relevncia da anlise da despesa e da redistribuio.
Por sua vez, tanto a universalizao como o controlo da despesa obrigaram a uma maior
redistribuio, quer pelo recurso a fontes de financiamento no contributivas, quer pela
necessidade do reforo da equidade na atribuio de prestaes sociais, no sentido de
assegurar maior racionalizao na alocao da despesa pblica, cujo controlo do crescimento
implica cortes na adequao do sistema.
neste contexto que dever ser enquadrado o problema da sustentabilidade, pois, foi
este processo funcionalista de democratizao universalizao redistribuio que
determinou um crescimento da despesa e, neste momento, o retrenchment, para assegurar a
sustentabilidade dos sistemas de segurana social.
Consequentemente, no plano poltico, medida que o sistema se foi desenvolvendo, o
peso eleitoral dos beneficirios tornou cada vez mais difcil a implementao de polticas de
conteno da despesa que determinassem cortes nas prestaes sociais (Pierson 1994), at
porque, inclusivamente, promoveu a formao de novos grupos de interesse com capacidade
10
Ingnua, j que no suposto que qualquer reforma ou redistribuio determine uma alterao das posies
relativas na distribuio de rendimento.
para bloquear iniciativas de reforma que ponham em causa o sistema existente e, por
consequncia, a respetiva distribuio de recursos.
Acresce que, se no caso dos pensionistas estes grupos correspondem a uma maioria
eleitoral conspirao grisalha (Mendes 2005) -, outros casos h em que tal no acontece, o
que, parte das regressividades, implicar uma anlise da sua legitimidade.
Do mesmo modo, ser de realar que o processo de universalizao foi determinado ao
ritmo e medida do poder de certos grupos para fazerem prevalecer os seus interesses na
arena poltica, o que determinou a captura de certos benefcios de cariz mais corporativo do
que universal, determinando iniquidades e at regressividades dentro do prprio sistema de
segurana social (Lindert 2004b).
Na perspetiva enunciada, no mbito do processo de Reforma, pode ser difcil ao
Governo fazer passar reformas, mesmo que perseguindo objetivos de equidade, at porque, do
ponto de vista institucional, num sistema de repartio (pay-as-you-go), qualquer alterao
implica custos financeiros, administrativos, alm dos eleitorais. Por isso, na cincia poltica
ficou cunhada a expresso path dependence como uma das caratersticas principais dos
sistemas de segurana social.
A redistribuio considerada instrumental e independente da sustentabilidade, porque,
conforme foi referido, a correo das iniquidades, em muitas situaes, no implica maior
disponibilidade oramental ou aumento de despesa, pois, tal como o nome indica,
meramente uma questo de redistribuio, da que o seu efeito ao nvel da sustentabilidade
seja neutro ou positivo. Por outro lado, ao nvel das polticas (policy), a redistribuio revela-
se fundamental para o desenho das polticas de reforma, de modo a determinar os efeitos da
sua implementao, tanto ao nvel da despesa, como do balano entre os grupos beneficirios
que devero vir a ser beneficiados ou prejudicados com essa reforma.
Por ltimo, mas no menos importante, no plano poltico, a equidade da redistribuio
constitui uma dimenso fundamental na justificao das reformas, em nome da defesa do
Estado Social, e para reforar a sua equidade.
Ainda assim, no poder deixar de ser considerado da maior relevncia identificar quais
as motivaes que determinam esta preocupao com a equidade distributiva, bem como a sua
influncia, tanto nos fatores determinantes das reformas, como no desenho das respetivas
polticas.
Para a realizao desta investigao, ser considerado o domnio das principais teorias
sobre o desenvolvimento histrico do Estado-Providncia, de modo a possibilitar o
enquadramento do caso portugus numa matriz de anlise consistente para permitir o seu
estudo e comparao com outros pases, dado que o modelo de Estado-Providncia se afirmou
como o paradigma de desenvolvimento dos pases da Europa Ocidental.
Segundo o quadro terico de referncia, o desenvolvimento do Estado-Providncia, pelo
menos, no contexto europeu, dever ser entendido como uma resposta a duas transformaes
fundamentais: a formao dos Estados-Nao e a sua transformao em democracias de
massas, depois da Revoluo Francesa e da consolidao do capitalismo, enquanto modo de
produo e de organizao social dominante, aps a Revoluo industrial (Flora e
Heidenheimer 1995, 22). Apesar destes traos comuns, este processo assumiu diferentes
modelos e configuraes nos vrios pases. Neste sentido, a abordagem histrica comparada
revela-se pertinente por duas razes: primeiro, permite um aprofundamento do conhecimento
sobre o contexto internacional do desenvolvimento deste processo; segundo, poder
constituir-se como um instrumento de anlise e de referncia para o estudo do atual modelo de
Estado-Providncia em Portugal.
Teoria da Democratizao
Estado Novo, seja com a Reforma da Previdncia de 1962, seja pela afirmao do discurso
do Estado-Social de Marcello Caetano, acompanhado de progressos reais no sistema de
previdncia.
Esta uma questo que poderemos considerar relevante. Porm, a compreenso da
complexidade deste processo obriga a, mais do que definir um marco ou ponto de rutura,
procurar construir uma anlise abrangente e consistente deste processo, a partir de uma
abordagem histrica e, sempre que possvel, recorrendo a anlises comparativas. Estes aspetos
demonstram a necessidade de procurar contornar as abordagens imediatistas que, por vezes,
assumem o Estado-Providncia ou Estado-Social como patrimnio exclusivo dos regimes
democrticos, o que no caso de Portugal, entre outros, no vlido uma vez que num regime
poltico no democrtico, como foi o Estado Novo, a consagrao de certos direitos sociais
(ainda que apenas para uma parte da populao) ocorreu primeiro do que a consagrao de
alguns direitos cvicos e polticos. Parece legtimo questionar, igualmente, se pode haver
direito social sem liberdade poltica e espao de cidadania democrtica, embora esta seja uma
dimenso reflexiva igualmente pertinente para os regimes democrticos, sobretudo luz do
conceito de cidadania de Marshall (1967) e da conceo de justia teorizada por Rawls
(1993).
No entanto, o pressuposto democrtico no suficiente, por si s, para uma teoria do
desenvolvimento do Estado-Providncia - veja-se ainda os casos de Espanha, Itlia e Grcia.
Numa perspetiva mais crtica, outros autores consideram que, em rigor, mesmo atualmente,
no se pode falar num Estado-Providncia em Portugal, preferindo a expresso quase-
Estado-Providncia (Santos e Ferreira 2001,185-191).
institucionalizao muito possa dever mobilizao social prpria dos perodos de crise,
como foram a Crise de 1929 e a 2 Guerra Mundial.
Em Portugal, parece haver consenso histrico sobre a fraca mobilizao associativa do
operariado, ainda hoje existe uma fraca associao sindical, com exceo de alguns perodos
como o ps 25 de Abril de 1974, o que, por vezes, foi assumido como uma das razes para as
debilidades do sistema de proteo social no pas. Porm, tambm esta anlise parece
insuficiente para a compreenso e explicao deste processo. De registar que, mesmo na
Alemanha, o pas pioneiro na instituio dos seguros sociais obrigatrios (1883), estes
tiveram forte oposio das organizaes sindicais, sendo, por isso, associados a uma iniciativa
poltica autoritria e paternalista de Bismarck, o que, por sua vez, constitui mais um elemento
de contradio, face teoria da democracia. De certa forma, poder-se- considerar que
Bismarck no hesitou em pagar o preo da poltica social com o propsito de garantir a paz
social (Esping-Andersen 1993, 604).
Tambm em Portugal, aquando da introduo dos Seguros Sociais (1919), e mesmo
mais tarde, com a institucionalizao da Lei da Previdncia (1935) do Estado Novo, Guibentif
refere que estas medidas no se enquadram em qualquer reivindicao dos movimentos
operrios da poca (Guibentif 1985,57), alm de que aqueles haviam sido esmagados pela
represso (Patriarca 1995).
Dentro desta mesma perspetiva, tem sido focada a importncia dos governos de
esquerda para o desenvolvimento do Estado-Providncia (Esping-Andersen 1997), assim
como a atribuio desta forma de organizao a um alegado modelo social europeu. A
existncia de um modelo social europeu, para alm da sua validade enquanto categorizao
abstrata ou tipo-ideal, ser muito discutvel no plano emprico (Arcanjo 2006). Convir, no
entanto, ter presentes alguns factos histricos fundamentais. O primeiro reconhecimento
oficial da designao segurana social, em documentos do governo, ocorreu nos EUA, em
1935. O primeiro pas a introduzir um sistema universal de penses foi a Nova Zelndia, em
1938. Ambos os casos so anteriores 2 Guerra Mundial e ocorreram em pases conotados
com regimes liberais. J. M. Keynes, o terico do sistema, era um liberal. O prprio William
Beveridge era deputado liberal. O consenso conseguido em torno das medidas que este props
ficou aqum do sentido universalista que Beveridge defendia. Todos estes elementos servem
apenas para ilustrar as naturais limitaes que este tipo de posies implica, pelo que se exige
um maior rigor e aprofundamento da anlise.
Na mesma linha de anlise, pode considerar-se o contributo de Rosanvallon (1984)
sobre a teoria do mercado poltico, em que a teoria da public choice fundamental. O seu
problemas decorrentes da diviso do trabalho social que, tal como foi referido, constitui o
processo bsico de transformao social nas sociedades modernas (Flora e Heidenheimer
1995).
Para o caso portugus, esta perspetiva bastante til, sobretudo, se atendermos ao
relativo atraso econmico, patente num pas que, durante a primeira metade do sculo XX, era
ainda eminentemente rural. Esta condio de ruralidade constitua, sobretudo, uma forma de
relao social marcada pela aldeia, fora de um modernismo urbano, que lhe era
desconhecido. Por isso, naturalmente, a proteo social do Estado no meio rural foi sempre
residual: fraca escolarizao, ausncia de qualquer sistema de segurana social (at 1969, com
o Abono de Famlia e em 1973, com as penses do regime especial agrcola), assistncia na
sade precria e dependente das Casas do Povo, cuja abrangncia era tambm limitada
(Lucena 1976b). Noutra perspetiva, mas tambm funcionalista, revela-se necessrio ter
presente que as reformas sociais com Marcello Caetano comearam precisamente no meio
rural, como resposta poltica ao fenmeno econmico e social de emigrao em massa na
dcada de 60, e que, entre 1971 e 1972, ter atingido cerca de 2% da populao portuguesa,
porventura o maior valor de sempre s comparvel a 1913 (Cabral 1976).
No entanto, no contexto internacional, o perodo de 1960-1973 marcado pela
convergncia econmica, mas no poltica, com a Europa (Lobo 2000, 622-623). Esta
convergncia surge com a adeso EFTA (1959), que para Barreto (2000,75) ter sido o
incio da efetiva integrao europeia portuguesa. Indissocivel desta perspetiva, h que
considerar a relao entre desenvolvimento econmico e garantia de proteo social. Esta
parece ser uma correlao positiva, se atendermos, por exemplo, ao caso dos pases
escandinavos, maioritariamente liberais.
Um dos indicadores mais utilizados no mbito da poltica social comparada tem sido a
despesa social, geralmente em percentagem do PIB. Parte-se de um pressuposto, alis,
demonstrvel pelo caso dos pases que compem o modelo social-democrata na tipologia
cunhada por Esping-Andersen (1990), em que a um maior nvel de despesa corresponder
uma melhor proteo social. J no caso portugus, a anlise realizada sobre a evoluo do PIB
e despesa social permite identificar uma correlao positiva com crescimento econmico,
sobretudo, a partir da dcada de 60, ainda que longe do padro europeu (Esping-Andersen
1993; Carolo e Pereirinha 2010). Porm, esta suscetvel de ser criticada, dados os
corporativismos e clientelismos polticos.
A teoria da modernizao (structural differentiation) assume o Estado-Providncia
como um fenmeno geral de modernizao. Por um lado, como um produto da crescente
sentido, parece ter havido uma conjugao da industrializao com a capacidade tcnica e
cientfica de desenvolvimento e complexificao dos dispositivos de interveno do Estado.
O keynesianismo ter-se- revelado fundamental, na medida em que permitiu e
demonstrou a viabilidade econmica da crescente interveno do Estado, para alm da
regulao do mercado, demonstrando, primeiro, teoricamente e, depois, na prtica, a
exequibilidade de um aumento da despesa com aumento do crescimento econmico. No
entanto, importa ter ainda presente o desgnio poltico e tico que esta teoria representou, pelo
que, se poder falar na revoluo Keynesiana (Cabral 1997, 157-161).
Todos estes aspetos remetem para a necessidade de explorar a histria das ideias ou das
ideologias como tcnica instrumental de evoluo social. A este respeito so interessantes
as anlises sobre o papel do corporativismo, quer no desenvolvimento da interveno
econmica do Estado (Almodovar e Cardoso 2005), quer como ideologia de contratualizao
social entre o Estado e os grupos sociais: O sistema corporativo de ls-a-ls uma maneira
poltica de resolver a questo social (Lucena 1976a, 18).
Por isso, a quick historical glance at social reform will dispel of any notion that the
welfare state was pursued for egalitarian reasons. Its foundations were typically laid by
conservative reformers who, like Bismarck, sought primarily to reproduce, rather than to alter,
prevailing social hierarchies (Esping-Andersen e Myles 2008, 1). Neste sentido, apesar da
correlao entre Estado-Providncia e Bem-estar ser indiscutvel, no significa que a
igualdade tenha sido o seu objetivo.
Numa outra abordagem, importa destacar o desenvolvimento da investigao em torno
dos efeitos redistributivos do Estado-Providncia. J em 2004, Peter Lindert utilizava a
expresso Robin-Hood paradox, perante muitas das regressividades geradas pelos
dispositivos de segurana social, que detetou no Brasil, Amrica Latina. Portugal, conforme
se ver adiante, parece ser um caso paradigmtico, a avaliar pela anlise comparativa, no
mbito dos pases da OCDE.
A explicao para esta relao paradoxal entre Estado-Providncia e desigualdade,
deve-se essencialmente ao facto de a segurana social produzir rendimentos, porque tal como
demonstrado, o sistema cria artificialmente grupos de beneficirios com rendimentos no
provenientes diretamente do mercado de trabalho, ainda que nalguns casos estas prestaes
sejam financiadas por quotizaes que incidem sobre os salrios, como seja o caso dos
pensionistas, mulheres em licena de maternidade, desempregados subsidiados, etc. (Esping-
Andersen e Myles 2008, 2) mas, por outro lado, e sobretudo, porque o prprio sistema de
segurana social, ao operar o clculo de prestaes sociais em funo de salrios, acaba por
afetar diretamente a distribuio dos rendimentos, tambm por via dos regimes fiscais
especiais que se aplicam a essas mesmas prestaes, sobretudo no caso das penses.
Assim, no obstante a j referida definio de Nicolas Barr (1993), segundo a qual the
welfare state is mainly a collective piggy bank designed to insure against social risks and
therefore not a vehicle for equality, seja legtimo questionar: How and how much, market-
based inequalities are patterned by the welfare state (Esping-Andersen e Myles 2008, 21).
Relativamente s principais referncias no estudo da redistribuio, importar, em
primeiro lugar, enunciar algumas referncias que historicamente acabaram por influenciar
tanto a evoluo das concees de Justia como da teoria econmica acerca da redistribuio.
O ensaio sobre o dom e a ddiva (Mauss 1957) demonstra a importncia das trocas no
processo de reciprocidade social, pelo que neste mbito, dentro do sistema social capitalista,
que a redistribuio deve ser enquadrada.
Neste sentido, tambm Adam Smith (1776), na sua obra A riqueza das naes, referia
a necessidade de se prosseguirem objetivos de redistribuio econmica no plano poltico
neste contexto de desenvolvimento das concees de justia que deve ser enquadrado
o contributo da Teoria da Justia, de J. Rawls [1971], que viria a materializar a conceo de
justia como equidade: as fairness (Rawls 1993).
No que se refere formulao da redistribuio, na teoria econmica, o Estado-
Providncia pode ser representado sob a forma de uma funo de Bem-Estar Social que
designa a ordenao, estabelecida pela sociedade, do conjunto dos estados sociais
realizveis (Arcanjo 1991,16).
Desde logo, esta definio remete para dois aspetos cruciais. O primeiro diz respeito
normatividade do critrio inerente a qualquer processo de ordenao, na medida em que este
representar sempre uma valorizao de determinados valores em relao a outros, logo
poltico. O segundo, e como que em contraponto ao primeiro, remete para o carter
pragmtico subjacente ao estabelecimento de determinados estados sociais, na medida em
que estes tm de ser exequveis e, por conseguinte, financeiramente sustentveis.
Na sequncia desta formulao inicial, importar explicitar as principais consideraes
sobre a justia distributiva, subjacentes ordenao dos estados sociais realizveis. No
domnio da teoria econmica importa ter presente que todas as transferncias pblicas devem
ser realizadas de modo a ser alcanada uma repartio tima. A determinao do timo
depende da forma da Funo de Bem-Estar Social e, por conseguinte, do princpio de
equidade que ela incorpora (Arcanjo 1991, 21). Mais uma vez, esta proposio se afigura
relevante, na medida em que evidencia quer a possibilidade de mltiplas concees de
equidade, quer o seu carter implcito em qualquer processo que vise o bem-estar social.
Deste modo, a diferentes tipos de equidade social correspondero diferentes tipos de objetivos
distributivos (Arcanjo 1991, 22).
Deste modo, em teoria, pode considerar-se que os diferentes tipos de prestaes sociais
derivam de diferentes concees de equidade, que, por sua vez, determinaram os respetivos
objetivos redistributivos.
O contributo da Teoria da Justia de John Rawls, de equidade as fairness, pode ser
definida como equity that gives the lowers recipient no less than/more than he would get in
case of equal distribution (Rawls 1993).
Para melhor entender o contributo da teoria de Rawls para a redistribuio, ser
necessrio ter presente as limitaes da teoria da maximizao do bem-estar, designadamente,
porque impossvel conseguir um timo de Pareto, uma vez que qualquer reforma, com
alcance redistributivo, ter sempre que prejudicar algum, e porque, mesmo segundo a
perspetiva utilitarista do bem-estar, no possvel estabelecer utilidades individuais
Nesta linha de raciocnio, no estudo realizado por Manuela Arcanjo, a autora considera
que (...) as prestaes atribudas sob controlo de recursos so desejveis j que decorrem da
prvia identificao do grupo-alvo, isto , dos indivduos/famlias que se encontram abaixo de
uma linha de pobreza (Arcanjo 1991, 23).
Todavia, Beveridge, considerado liberal, era contra a assistncia concedida, sujeita a
prova de recursos (means-tested), na medida em que isso equivaleria lgica das antigas poor
laws, ao invs do cumprimento do princpio do direito (Marshall 1967, 120).
As duas perspetivas apresentadas constituem, assim, a fundamentao para uma
redistribuio do rendimento que levaria, tendencialmente, a uma repartio igualitria do
rendimento dos agentes. Porm, esta perspetiva comporta alguns riscos (Arcanjo 1991, 24-
25), como seja o caso dos desincentivos produtividade, um dos fatores explicativos da
diferenciao salarial.
Por oposio a esta teoria, h que considerar a conceo de justia universalista, que tal
como o nome indica, ao contrrio de um critrio de seletividade, defende o estabelecimento
de polticas de cariz universalista para atingir os mesmos fins de equidade rawlsianos. O
pressuposto desta conceo que, no limite, sob o vu da ignorncia, definido como
condio prvia para ordenao dos critrios de justia, segundo Rawls (1993), os indivduos
tenderiam a escolher um mecanismo de redistribuio que no implicasse prova de recursos.
Concomitantemente, atendendo aos possveis desincentivos associados a uma tendncia
de igualizao do rendimento por via dos dispositivos redistributivos, os programas de cariz
redistributivo universal parecem ser menos propensos a esses riscos (Korpi e Palme 1998), na
medida em que, estando as prestaes enquadradas numa lgica linear, no criariam
desincentivos ascenso na escala da distribuio, porque isso no poria em causa a condio
de elegibilidade da prestao, e/ou essa mesma prestao estaria calibrada para que a
vantagem associada progresso compensasse a perda relativa transferncia da
redistribuio. Acresce que, politicamente, vrios autores defendem que uma das atitudes que
mais favorece o apoio poltico aos programas sociais, em sentido lato, a percepo de que
tambm podem vir a ser beneficirios (Lindert 2004, Mau 2007). No fundo, trata-se do
conhecido consenso em torno do acesso equitativo aos bens primrios (equal access to
primary goods).
No mbito da redistribuio, alm da clivagem existente entre a opo por prestaes de
cariz universal ou seletivo, existe ainda outra diferenciao que se refere, no ao tipo de
prestao, mas antes ao mbito da sua aplicao, discutindo se a tendncia de igualizao
deve ser promovida, ao nvel dos resultados, pelo acesso a determinados servios e nveis de
11
Poverty makes people drop out of political struggles. In a rich country, the poor stand on the sidelines more
and vote less (). The rich, by contrast, contribute more heavily, if only because they can better afford to
sacrifice consumption (Lindert 2004b, 7-8).
com maior iniquidade na distribuio de rendimentos (Lindert 2004b, 8). Esta previso ajuda
a explicar o que o autor designou por Robin-Hood paradox (Lindert 2003).
Esta premissa contradiz a crena comum (ingnua) de que uma maior desigualdade
deveria determinar um maior poder reivindicativo para uma maior redistribuio em favor dos
mais pobres, suportada pela tributao fiscal dos mais ricos.
Em funo da premissa anterior, necessrio aprofundar o poder poltico dos grupos, ou
seja, a sua capacidade de, alm do poder econmico, fazerem prevalecer os seus interesses na
arena poltica. No limite, e de acordo com a literatura da especialidade, a redistribuio
consistir no processo poltico assente na taxao de certos grupos para distribuio a outros
(Lindert 2004b).
Redistribuies com custos mais elevados tm uma inerente desvantagem numa arena
poltica competitiva, pelo que quanto maior for o grupo dos beneficirios, menor ser a
propenso para serem beneficiados, ficando, assim, evidente a relevncia da varivel tamanho
do grupo na explicao da redistribuio (Lindert 2004b, 9).
O autor desenvolve esta ideia com base no argumento de que, quanto maior for o grupo
beneficirio, menor ser a sua capacidade/representatividade per capita, na arena poltica, e,
por consequncia, menor dever ser a sua capacidade reivindicativa e o poder de lbi. Isto
significa que, quanto maior for o grupo beneficirio, sendo tudo o resto constante, menor
dever ser o seu benefcio per capita. O mesmo ocorre no sistema fiscal, na medida em que
quanto maior for o grupo tributado, maior ser o volume disponvel para redistribuir e menor
ser a sua contribuio per capita (Lindert 2004b, 9), o que est em linha com a eficcia
redistributiva dos sistemas universais de segurana social, conforme defendido por Korpi e
Palme (1998).
H ainda que considerar a dimenso da mobilizao poltica. Esta pode ocorrer de baixo
para cima, quando operada por presso de grupos de interesse organizados, do qual exemplo
a premissa de alinhamento, segundo os interesses do eleitor mediano (Jackman 1975,Lindert
2004b, 3-4), ou de cima para baixo, uma vez que o processo poltico, seja ele competitivo ou
no, tender a taxar mais, ou a ser menos generoso nas prestaes sociais com os outsiders
sem voz (Lindert2004b, 14), pois tal como foi mencionado estes grupos so, geralmente, os
que tm menor capacidade para a defesa dos seus interesses na arena poltica.
Decorrente das previses anteriores, ser de esperar que o desenho do sistema de
transferncias sociais, seja igualmente determinado pelo interesse prprio na reproduo do
sistema - um dia posso vir a ser eu. Os estudos atitudinais tm revelado que a expectativa de
poder vir a beneficiar de um determinada prestao ou servio uma das variveis relevantes
Na explicao poltica das Reformas, ser tido em conta o efeito poder do grupo:
paradoxalmente, o poder dos grupos traduz-se numa maior capacidade em evitar reformas
path dependence , porque na medida em que a influncia poltica est concentrada numa
pequena minoria, esta tender a comportar-se como monopolista para com a maioria (Lindert
2004b, 19), como ser exemplo o caso dos funcionrios pblicos na defesa dos seus
susbsistemas prprios, como a CGA.
C o m p l e m e n t a r m e n t e , u m a v e z q u e , q u a n t o m a i o r f o r a p e r c e o d e p a r t i l h a d o r i s c o u m d i a p o d e r e i s e r e u , m a i o r d e v e r s e r a p r o p e n s o i n d i v i d u a l p a r a c o n t r i b u i r f i n a n c e i r a m e n t e e p o l t i c a m e n t e ( L i n d e r t 2 0 0 4 b , 1 1 ) . I s t o p o d e r e x p l i c a r p o r q u e r a z o o a p o i o p o l t i c o s p e n s e s d a s e g u r a n a s o c i a l m u i t o m a i o r e m a i s c o n s e n s u a l d o q u e p a r a a r e a d a a s s i s t n c i a s o c i a l o n d e , a t e n d e n d o a r a z e s d e
e q u i d a d e s o c i a l , s e r i a , p o r v e n t u r a , m u i t o m a i s n e c e s s r i o , p e l o m e n o s n o c u r t o p r a z o p a r a a t e n d e r s q u e s t e s d e e m e r g n c i a s o c i a l .
C a p t u l o I I I O p e s M e t o d o l g i c a s e O p e r a c i o n a l i z a o d a I n v e s t i g a o
III
Segurana Despesa e
Dimenses de Anlise Indicadores
Social Redistribuio
Cobertura material e pessoal
Despesa social
A) sistema institucional
Evoluo do Universalizao,
Desagregao por funes
Sistema de Sustentabilidade e B) crescimento da despesa
Segurana Social Redistribuio
Fontes financiamento
C) redistribuio
(contribuies e TOE)
Fatores scio-econmicos:
Fatores
Sistema de Penses - demografia
Crescimento Despesa
(contributivo incluindo RGSS e
CGA) - sustentabilidade
Iniquidades e
regressividades
Reforma de 2007 - regressividades
Constelao de Fatores:
Opes Polticas na reforma da
Processo Poltico Motivaes e Atores
Explicao Segurana Social
Poltica da Janela de oportunidade
Reforma
Categorizao das
Cortes
transformaes do Recalibragem/retrenchment
Beneficirios/Prestaes
Sistema
Tal como se pode verificar, tanto a despesa como a redistribuio esto subjacentes e
so transversais a todas as dimenses de anlise, constituindo, por isso, os elementos comuns,
e integradores, desta investigao.
De igual modo, cada uma das dimenses ser analisada a partir da combinao da
perspetiva do institucionalismo-histrico acerca da identificao dos fatores de
desenvolvimento do sistema e consequente crescimento da despesa social que, atualmente,
tem determinado uma forte presso, ao nvel da sustentabilidade e da economia poltica, para
explicao das suas reformas e avaliao dos respetivos efeitos, no que se refere equidade
da redistribuio, atravs da anlise prospetiva dos efeitos decorrentes das alteraes
E STRUTURAO DA I NVESTIGAO
No plano terico, espera-se que a investigao deste estudo de caso possa contribuir
para a explicao das reformas dos sistemas de penses da segurana social, a partir dos
parmetros tericos principais do institucionalismo-histrico e da economia poltica,
designadamente no que diz respeito combinao da influncia do legado institucional com o
poder dos diferentes grupos para defenderem os seus interesses na arena poltica. No fundo,
trata-se de procurar avaliar a preponderncia das foras, de cariz tanto institucional como
poltico, que operam num sentido de defesa do modelo e, por consequncia, da distribuio e
status quo existente (path dependence), face s que operam no sentido de proceder a reformas
para otimizar a equidade da redistribuio, implicando, por isso, alteraes nos benefcios
relativos dos diferentes grupos (welfare reforms), no mbito do processo de reforma, assim
como a sua relevncia, no mbito das reformas e transformaes em curso, no plano
internacional.
No plano poltico, ser relevante apurar se as presses financeiras derivadas da crise
econmica actual, associadas ao crescimento da despesa relativa ao envelhecimento, vo
provocar uma eroso dos ganhos polticos de universalizao do direito s penses,
associados democratizao (Myles 2002, 170), ou se, numa perspetiva diametralmente
oposta, sero uma oportunidade para corrigir certas iniquidades associadas s relaes de base
clientelar e corporativa (Lucena 1976b) que, em Portugal, semelhana do ocorrido com os
pases da Europa do Sul (Ferrera 1996), enformaram o desenho das instituies, em geral, e
do sistema de penses da segurana social.
Parte 2
Tambm convm referir, neste contexto, o que vem sucedendo correntemente nas despesas da
previdncia social, cuja expanso generalizada pode dar uma ideia demasiado optimista do
progresso. A verdade que, frequentemente, esses benefcios, em lugar de estarem em
proporo com as necessidades dos grupos, evoluem conforme o poder poltico deles.
C a p t u l o I V A C r i a o d o S i s t e m a d e S e g u r a n a S o c i a l e m P o r t u g a l
IV
(1998), bem como as entradas de temas relevantes para este assunto no Suplemento ao
Dicionrio de Histria de Portugal, coordenado por Barreto e Mnica (2000).
Sobre o Estado-Providncia ou algumas das suas polticas importa referir Santos (1998,
1999, 2002), Esping-Andersen (1993), Villaverde Cabral (1997, 2003), Juan Mozzicafreddo
(2002), Cardoso e Rocha (2003), Farinha Rodrigues (2004, 2007) e Pereirinha e Nunes
(2006). Estes estudos apresentam contributos importantes neste domnio, mas, apesar do seu
mrito, considera-se que no permitem, ainda, a apresentao de uma explicao integrada e
global sobre o desenvolvimento do Estado-Providncia em Portugal.
Tambm no se conhecem anlises quantitativas da evoluo da proteo social em
Portugal que cubram o perodo do Estado Novo. Muitas das anlises histricas de base
quantitativa, que cobrem este perodo e que abrangem a interveno social do Estado
(Valrio2001), afiguram-se limitadas, na sua abrangncia, no tratando a despesa social de
forma suficientemente detalhada para permitir uma anlise dos riscos sociais e da sua
cobertura material e pessoal. Mesmo os estudos mais recentes apenas apresentam dados a
partir de 1960 (Carreira 1996; Barreto 1996 e 2000).
No que se refere especificamente ao sistema de Segurana Social, merecem destaque os
estudos de Arcanjo (1991), Marques (1997), Nunes (2005) e Marvo e Pereira (2007).
No que se refere s anlises quantitativas sobre a evoluo da despesa social, verifica-se
que a generalidade dos estudos internacionais no inclui Portugal ou, quando o incluem,
reportam-se a um perodo muito recente, por falta de dados estatsticos relativos a anos
anteriores a 1980, com base na fonte mais utilizada12 (Lindert 2004a). Assim, mesmo as
anlises para perodos mais longos, baseadas em fontes estatsticas internacionais (OCDE,
OIT), no incluem anos anteriores a 1960 (Costa 1986; Esping-Andersen 1993). Tal ocorre
igualmente nos estudos que exploram fontes de informao nacionais (Carreira 1996), que
no apresentam dados anteriores a 1960 ou, quando o fazem, nem sempre aparecem
publicados sob a forma de sries estatsticas anuais, no possibilitando a decomposio da
despesa social considerada.
12
A fonte de informao mais completa para o estudo da despesa social em perodos longos a Base de Dados
da Despesa Social da OCDE, disponvel em OCDE (1985) Social Expenditure 1960-1990. Problems of Growth
and Control. Paris, continuada para os anos posteriores a 1980 em OCDE (2007) Social Expenditure Database
(SOCX) 1980-2001, Paris, e que tem vindo a ser regularmente atualizada para os anos mais recentes.
13
A tese da europeizao da Europa do Sul, em particular do seu modelo social, vem sendo defendida por alguns
autores como fenmeno relevante para compreender as transformaes ocorridas aps a adeso destes pases
CEE/UE. Ver, a este propsito Guilln, Alvarez e Silva (2005) e Guilln (2007).
14
Exemplos de medidas aps 1974: http://www4.seg-social.pt/evolucao-do-sistema-de-seguranca-social
C a p t u l o V O C r e s c i m e n t o d a D e s p e s a S o c i a l e m P o r t u g a l
15
Na linha da OCDE, so aqui consideradas as instituies existentes desde 1935, de base corporativa,
mutualista ou privada, mas que, desde 1943, com a exceo das Associaes de Socorros Mtuos, passam a ser
de inscrio obrigatria e progressivamente generalizadas a todas as actividades profissionais, tendo, para isso, o
Estado criado ele mesmo Caixas nos setores no abrangidos.
16
A descrio desta base de dados feita em OCDE (2007), em particular a comparao das classificaes
usadas com as que esto consagradas no sistema de estatsticas da proteo social do EUROSTAT (ESSPROS) e
do Social Security Inquiry da OIT. Esta base de dados foi construda, por forma a garantir a sua compatibilidade
com o Sistema de Contas Nacionais (SNA, System of National Accounts), o System of Health Accounts da
OCDE o European System of Social Protection Statistics (ESSPROS) e o ILOs Social Security Inquiry (SSI).
decomposio, de modo a obter uma maior preciso da alocao da despesa social, bem como
relacionar a sua evoluo com a de outros indicadores sociais.
A utilizao do esforo de bem-estar, expresso pela relao entre a despesa social e o
PIB, para medir as transformaes do Estado-Providncia que resultam das reformas e
ajustamentos que estes tm sofrido, apresenta algumas limitaes metodolgicas (Carolo e
Pereirinha 2010). A mais evidente das limitaes , precisamente, a que decorre do aumento
da longevidade dos pensionistas, na medida em que, representando uma maior despesa do
Estado, constitui um resultado que decorre da prpria maturao do sistema melhores
condies de vida , e no de uma deciso poltica de melhoria do sistema de segurana social
existente. Como varivel de ratio, aquela depende da varivel em numerador (despesa social),
que reflete, quer a cobertura material quer pessoal dos riscos sociais cobertos, bem como a
generosidade das prestaes pagas e o valor dos servios fornecidos, mas tambm de
variveis demogrficas, que se traduzem no volume da populao e da sua estrutura
demogrfica. No entanto, depende tambm da evoluo do denominador (PIB), que traduz o
desempenho da economia. H, assim, a influncia de fatores que refletem a qualidade do
Estado-Providncia, mas tambm de variveis exgenas, quer de natureza demogrfica, quer
de natureza econmica.
A primeira questo que surge procurar perceber por que razo o Estado precisou de
gastar recursos pblicos em benefcios sociais. De um ponto de vista funcionalista, poder-se-
igualmente perguntar se ter sido mesmo uma deciso poltica ou, antes, um efeito
automtico, baseado no crescimento populacional e consequente envelhecimento.
Por outro lado, importar ter presente quais os fatores do crescimento da despesa social.
Peter Lindert (2004a) identificou os trs principais fatores que explicam o aumento da despesa
social, o que constitui, em seu entender, o melhor indicador do movimento em direo a um
Estado-Providncia: democracia, ao nvel da participao de voto; envelhecimento da
populao, como ratio da populao acima dos 65; e o crescimento do rendimento, pelo
benefcio mdio real recebido.
Simplificando, independentemente de outros fatores, a despesa social aumenta,
sobretudo, quando aumenta o nmero de beneficirios, ou quando aumenta a generosidade
das prestaes. Neste sentido, o aumento da despesa pode ser derivado de um agravamento da
situao social (despesa automtica) ou de um investimento na melhoria do sistema (despesa
intencional), o que obriga a no poder aceitar leituras sobre esse indicador sem o enquadrar
devidamente na realidade econmico-social, afim de o poder interpretar.
A anlise da literatura existente sobre despesa social permite concluir que existem
muitos pouco estudos comparativos acerca do Estado-Providncia em Portugal e Espanha.
Concretamente, h apenas a assinalar duas excees: um artigo de Esping-Andersen (1993) e,
mais recentemente, um artigo de Guilln, Alvarez e Silva (2005). Neste ltimo artigo, os
autores referem que Portugal, at 2005, isto , antes da crise econmica, apresentava uma
maior despesa social medida em % do PIB, tendo mesmo ultrapassado a Espanha e estando
mais prximo da mdia da UE.
Relativamente aos estudos nacionais, so conhecidos alguns dados para o perodo
recente, no que se refere evoluo da despesa social. Um dos estudos sobre o tema foi
desenvolvido por Ribeiro Mendes (2005) que apresentava j, data, alguns dados
importantes. Nesse estudo, era referido nas despesas sociais por funo, comparando a
variao do caso portugus com a mdia da UE-15, no perodo de 1990-1999, se constatava
que a despesa com penses (velhice e sobrevivncia), medida em % do PIB17, tinha crescido
9,8% enquanto a variao mdia na UE tinha sido de 3,5%. Esta variao foi superior no
perodo de 1994-1999, o que indicia uma tendncia de crescimento. Ainda assim, em Portugal
a variao total de despesa social, medida em % do PIB, entre 1990 e 1999, foi de 8,2
enquanto a mdia da UE foi apenas de 2,9.Verifica-se igualmente que neste perodo o ritmo
de despesa com penses foi superior ao da despesa social total, tanto em Portugal como na
UE. (Mendes 2005, 108).
Quanto s funes sociais, a maior variao em termos relativos ocorreu nas despesas
com incluso social (importa ter presente a criao do RMG pelo Partido Socialista em 1996),
portanto, fora do sistema de penses, com uma variao mdia de 33,8, com maior destaque
para o perodo de 1994-1999, em que a variao foi de 48,1%, seguida do aumento das
despesas em sade que aumentaram 11,5% (Mendes 2005, p. 108). Porm, o nvel total de
despesa social, em 1999, era ainda de 22,9% do PIB, enquanto a mdia da UE era de 27,5%
(Mendes 2005, 108).
Especificamente sobre o perodo do Estado Novo, h a destacar quatro estudos de
referncia: Maia (1981); Costa (1986); Carreira (1996); e Carolo e Pereirinha (2010).
Para l do crescimento da despesa com penses, identificado por Mendes (2005), desde
a entrada na rea do euro, Portugal assistiu a uma tendncia de aumento da despesa pblica
em percentagem do PIB (Grfico 3). Apesar de em 1999representar 41% do PIB, a despesa
atingiu os 51%, em 2010, depois do perodo de forte expanso oramental. Este aumento
explicado, essencialmente, pelo aumento nas prestaes sociais, que passaram de 13% para
22% do PIB (Ministrio das Finanas 2013, 42), o que inclui tanto o sistema de Segurana
Social como a CGA.
17
Ao nvel do poder de compra (ajustada pelos preos no consumidor).
Fontes: INE e Ministrio das Finanas, Outubro 2013, extrado do ROE2014 (Ministrio das Finanas 2013).
da Unio Europeia que mais gasta com transferncias sociais, em percentagem do PIB, sendo
superado apenas pela Itlia e pela Frana (Ministrio das Finanas2013, 55).
Fonte: Comisso Europeia, The Ageing Report, extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).
18
Veja-se, por exemplo, Lamartina, S. e Zaghini, A. (2011) "Increasing public expenditures: Wagner's law in
OECD countries," German Economic Review, Volume 12, Issue 2, pp. 149164, Maio 2011.
Grfico 6: Despesa pblica total e PIB per capita em 2013 (% PIB e milhares de euros)
De acordo com esta teoria, o nvel de despesa pblica de Portugal, em 2013, de 5,2
pontos percentuais do PIB, sendo mais elevado do que seria de esperar, dado o seu nvel de
rendimento. Na perspetiva oposta, o rendimento criado teria de ser quase o dobro do
verificado, no presente, para conseguir financiar o atual nvel de despesa pblica. No entanto,
ser de ressalvar que esto tantos pases acima desse limiar como abaixo, pelo que tal
interpretao pode no ser conclusiva.
Naquele que poder ser, porventura, o estudo mais detalhado sobre a despesa social em
Portugal, Bruto da Costa refere que, atravs da representao logartmica, comparando os
nveis de despesa no perodo de 1960 a 1984, o seu crescimento corresponde uma taxa mdia
anual de 7,9% para a despesa deflacionada (Costa 1986, 35-37).
Neste sentido, o mesmo autor conclui que, eliminando o efeito dos preos, a evoluo
da despesa pblica no sofreu qualquer inflexo sensvel por efeito de ajustamentos aos
choques petrolferos ou das polticas econmico-sociais seguidas no decurso da dcada de 70
e nos primeiros anos da dcada de 80 (Costa 1986, 37).
Esta evidncia emprica crucial, na medida em que introduz, como hiptese
explicativa do crescimento da despesa, a dimenso endgena, ou funcionalista-burocrtica,
numa outra perspetiva, ao invs das comuns explicaes baseadas em fatores polticos.
A forte acelerao deste crescimento teve incio em 1972 e no sofreu qualquer
alterao com as transformaes polticas ocorridas na sequncia do 25 de Abril de 1974
(Costa 1986, 48), da que o autor, tendo ainda analisado a evoluo da despesa social pblica
a preos constantes, tivesse verificado que o seu crescimento foi praticamente constante, ao
longo do perodo entre 1962 e 1977 (Costa 1986, 49).
Um outro elemento que pode contribuir para sustentar esta ideia prende-se com o facto
de a despesa pblica total se ter afastado da despesa social pblica, a partir de 1975, enquanto
entre 1963 e 1974, a despesa social tinha crescido a um ritmo superior ao da despesa pblica
total (Costa 1986, 42-43).
Este aspeto parece ser de grande relevncia, uma vez que confirma a importncia do
crescimento da despesa social no perodo do Estado Novo e, simultaneamente, introduz como
eventual nova varivel na explicao da despesa pblica, que no a social, atravs do
crescimento do aparelho do Estado com a democratizao.
Da que aquele autor conclua que contrariamente ao que parece ser convico
generalizada, a partir de 1974 que o aumento da despesa do Setor Pblico Administrativo no
PIB cada vez menos explicado pelo aumento do peso da despesa social no PIB: 56,3%, no
perodo entre 1973 e1975; 40,5%, no perodo entre 1975-1981, e 36,3%, no perodo entre
1975 e 1983, incluindo os juros da dvida pblica (Costa 1986, 43). De registar que, a um
decrscimo de 1,9 pontos na taxa anual do crescimento do PIB real, nos perodos que vo de
1960a 1975 e de 1975a 1981, correspondeu uma reduo de 5,6 pontos na taxa de crescimento
da despesa social pblica deflacionada (Costa 1986, 45).
Relativamente despesa pblica com segurana social, em percentagem do total da
despesa do Setor Pblico Administrativo, em valores nominais, caraterizou-se por um
crescimento regular entre 1962 e 1972, com um salto de 7 pontos percentuais, em 1973,
(28,7%), mantendo-se quase inalterada, em 1974 (28,8%), com uma queda nos dois anos
seguintes, mas recuperando em 1977. Ainda assim, a um ritmo inferior ao da tendncia
anterior a 1973 (Costa 1986, 51-52), o que reflete a evoluo dos preos e ofusca uma
retrao em termos reais.
Tal como o que se verificou para o crescimento da despesa social, contrariamente ao
que parece ser uma convico relativamente generalizada, a taxa mdia anual do crescimento
da despesa pblica com segurana social aps 1974 , em termos reais, metade da verificada
no perodo de 1960-1974 (Costa 1986, 55-56). Porm, o autor adverte para a reserva que este
resultado pode merecer, devido ao facto de, at 1977, a despesa com segurana social incluir
as transferncias para os servios mdico-sociais, at 1974. De igual modo, nas transferncias
do Estado para a CGA esto includas as despesas de sade com a ADSE19.
Este padro tambm confirmado pela evoluo da despesa com sade. A despesa
pblica com este setor, em percentagem do total da despesa do Setor Pblico Administrativo,
registou um crescimento, a partir de 1965, com um valor estacionrio de 11,3%, desde 1973, e
ligeiro decrscimo, aps 1977 (Costa 1986, 51). Apreos correntes, a despesa cresceu a uma
taxa quase constante de 28,1%, desde 1963. Contudo, a preos constantes de 1975, ao longo
da dcada de 60, a despesa real cresceu taxa mdia anual de 13,1%, com uma quebra, nos
anos de 1970 e 1971, seguindo-se um crescimento rpido, at 1976, com uma taxa mdia
anual de 23,9%. Depois, de 1976 at 1983, o crescimento real no atingiu 1% (Costa 1986,
54).
Na sequncia do que tem vindo a ser apresentado, importar analisar os fatores
explicativos do crescimento da despesa. Entre 1966 e 1983, a despesa social pblica cresceu a
uma taxa mdia anual real de 16,1%. Dos trs fatores explicativos incorporados no modelo de
anlise, a demografia teve um crescimento mdio anual de 2,5%, a cobertura pessoal de
19
Foi criada em 1963, com a denominao "Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado" que a
origem da sigla "ADSE". Apenas em 1980 recebeu a denominao actual de Direo-Geral de Proteco Social
aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica, mantendo todavia a designao de ADSE.
http://www.adse.pt
12,8% e o benefcio real foi de apenas 0,4% (Costa 1986, 64). Este primeiro resultado parece
indicar que o efeito do aumento da generosidade do montante das penses teve um impacto
muito reduzido no aumento da despesa social, ao contrrio do aumento do nmero de
beneficirios.
Numa tentativa de desagregar estes dados para compreender o efeito das medidas
tomadas com a democratizao aps 1974, verifica-se que, no perodo de 1966 a 1973, o
benefcio real teve um decrscimo mdio anual de 5,9%, tendo, depois, crescido a uma taxa
mdia anual de 1,6%, entre 1973 e 1983 (Costa 1986, 65). Nos perodos intermdios, a taxa
de cobertura cresceu a diferentes ritmos: em 1966-1973, 17,6%; em 1973-1983, 9,9%.
Todavia, parte do aumento do nmero de pensionistas, depois de 1974, deve-se a medidas
tomadas em 1973, cujos efeitos se fizeram sentir a partir de 1976, devido ao perodo de
garantia de trs anos (Costa 1986, 64-65).
Estes dados demonstram que a universalizao da cobertura pessoal e material do
sistema estava em curso, desde o Estado Novo, da a desacelerao no ritmo de crescimentos
dos novos beneficirios.
Ao mesmo tempo que, em 1960, as penses eram a rubrica com menos peso, sendo a
educao a mais relevante, em 1981, as penses representavam cerca de 1/3 do total da
despesa social pblica, ainda que inferior mdia da CEE-10.Assim, em resultado do
crescimento da despesa com penses, em 1983, esta representava 36% do total da despesa
social, o dobro do registado em 1960 (Costa 1986, 57-58).
Relativamente convergncia com a Europa, no perodo de 1960 a 1973, a economia
portuguesa cresceu a ritmos elevados, quase sempre superiores aos pases da OCDE e, por
isso, tambm com uma quebra do crescimento real mais acentuada do que a mdia dos pases
da OCDE (Costa 1986, 19).
No que se refere ao montante da despesa social pblica (que nos dados da OCDE inclui
educao), entre 1960 e 1981, houve convergncia entre a situao portuguesa e a mdia da
OCDE e CEE. Em 1960, a despesa pblica social em Portugal era de 6% do PIB, contra 13%
da mdia da rea da OCDE e 15% na CEE-10, enquanto, em 1981, j era de 20,7%, contra
25,6%, na rea da OCDE e 29,2% na CEE-10 (Costa 1986, 40-41). No entanto, ser
necessrio ter presente que este indicador de convergncia relativo ao peso dessa despesa
social, em funo do PIB, que, em Portugal, bastante mais baixo, razo pela qual, em termos
absolutos, a diferena com a Europa seria bem mais acentuada.
Para uma avaliao mais precisa destes dados foi utilizada a base de dados sobre
despesa social da OCDE (2007)20.
O perodo do Estado Novo (1933-1974) e o perodo da transio democrtica que se lhe
seguiu (1974-1980) no esto cobertos por qualquer base de dados, nacional ou internacional,
sobre a despesa social, sendo, por isso, necessria a construo de sries correspondentes,
com base em fontes primrias. Este perodo compreende, tambm, etapas fundamentais da
construo do Estado-Providncia em Portugal.
O principal contributo desta seco procurar ser o da construo de sries, inditas, que
permitam a desagregao das diferentes componentes do indicador de despesa social,
comummente utilizado nas anlises comparativas. Pretende-se, assim, contribuir para a
explicao do desenvolvimento do Estado-Providncia em Portugal, com o objetivo de
fornecer evidncia emprica para avaliar a evoluo do sistema, atravs da decomposio do
efeito de configurao institucional do sistema de segurana social na despesa social -
cobertura material (prestaes), cobertura pessoal (beneficirios) e a generosidade (montante
das prestaes).
20
Social Expenditure database, 2007: todos os dados esto em milhes de euros, a preos constantes com base
no ano de 2000.
Tanto estas sries de despesa social como a explicao da frmula para a sua
decomposio foram, entretanto, publicadas em 2010 (Carolo e Pereirinha2010, 475-476).
As fontes principais para o perodo do Estado Novo e para o perodo da transio
democrtica, at 1980, so as estatsticas do Instituto Nacional de Estatstica (INE), relativas
Previdncia: Estatsticas da Organizao Corporativa e Previdncia Social e o Anurio
Estatstico. Para o perodo posterior a 1980, existe a informao tratada pela OCDE, atravs
da OECD Social Expenditure Database.
Em conformidade, para aferir o montante da despesa social realizada em Portugal, na
atribuio aos beneficirios e familiares de prestaes sociais correspondentes aos riscos
sociais cobertos pelo sistema de previdncia ou segurana social, nomeadamente, penses de
velhice, invalidez e sobrevivncia, subsdio de doena e despesas de sade21, e ainda as
prestaes familiares, existentes em cada um dos anos, de acordo com a legislao vigente, no
perodo de 1935 a 1980, procedeu-se identificao das seguintes componentes da despesa
social: i) penses de velhice, invalidez e de sobrevivncia; ii) despesas de sade; iii)
prestaes familiares.
Considerando o total da despesa social em Portugal no ano de 1980, segundo a OCDE
no conjunto destas trs rubricas, estas sries correspondem a 90% desse total. No sendo
possvel sustentar a que se referem os 10% remanescentes, admite-se que tal se refira a
despesas administrativas, aqui no consideradas, bem como a regimes especiais includos,
posteriormente, mas no publicados nas fontes mencionadas22.
Assim, combinando diferentes metodologias referentes a perodos histricos distintos, e
tendo por referncia o ano de 1980, comum s duas sries, foi possvel construir uma srie da
despesa social em Portugal para o perodo entre 1938 e 2003, o que poder permitir uma
leitura consistente para o perodo do sculo XX e incio do sculo XXI.
21
Em relao despesa com a sade importa referir que, at 1973, esta constava dos boletins das Estatsticas
Organizao Corporativa e Previdncia Social. No perodo de 1974 e 1980, as rubricas correspondentes a este
setor no foram publicadas, nem mesmo nas Estatsticas da Sade. No entanto, atendendo compatibilidade das
sries aqui construdas com os dados da OCDE para o ano de 1980, assume-se o pressuposto da incluso das
despesas de sade no total da despesa das instituies entre 1974 e 1979.
22
Ficaram excludas as despesas com subsdio de desemprego e polticas ativas de emprego, bem como
prestaes em caso de invalidez que no sejam penses.
Com esta anlise da evoluo da despesa social, pretendeu-se responder a trs questes
fundamentais: i) Como evoluiu, ao longo deste perodo, a despesa social total e quanto
representou esta despesa, ao nvel do valor criado no pas, na proteo de riscos sociais? ii)
Como evoluiu a despesa social total, relativamente sua composio, pela natureza dos riscos
cobertos? iii) Como evoluiu a despesa social total, no que se refere s instituies que
garantiram a cobertura social destes riscos? A anlise desta evoluo ser feita conjuntamente
com a descrio das principais medidas de poltica social que permitem estabelecer marcos no
processo de construo do Estado-Providncia em Portugal23.
Deste modo, a srie da despesa social em Portugal, medida em percentagem do PIB,
para o perodo entre 1938 e 2003, representada no grfico seguinte.
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
Anos
23
Para uma descrio dos riscos sociais cobertos por cada um dos tipos de instituies ao longo do perodo entre
1938 e 1980, veja-se a Tabela 10.
quer pela natureza dos riscos sociais cobertos, quer pela natureza das instituies de
previdncia que os garantiam.
A tabela seguinte rene alguns indicadores relevantes para evidenciar algumas das
transformaes mais significativas que ocorreram nesse perodo, desde a criao das
instituies de Previdncia, a sua evoluo para a Previdncia Social, e, posteriormente, para
o sistema de Segurana Social.
O perodo que se inicia em 1935, ano da criao oficial da Previdncia pelo Estado
Novo, e que decorre at ao imediato ps-guerra, marcado pelo crescimento lento da despesa
social, no ultrapassando 0,5% do PIB. Contudo, este um perodo caraterizado pela criao
e consolidao do sistema previdencial, com a progressiva extenso da cobertura pessoal do
sistema, em que a constituio de Caixas, alm das Casas do Povo e Casas dos Pescadores,
se tornou obrigatria para todas as atividades profissionais (1942 e1946), bem como a
extenso da cobertura material, cujo destaque se materializa na criao do Abono de Famlia,
em 1942.
J o perodo do ps-guerra, at ao incio dos anos 1960, evidencia uma relativa
estabilidade do nmero de beneficirios ativos do sistema, acontecendo o alargamento da
cobertura material da previdncia, no qual se destacam o alargamento dos benefcios sade,
atravs da federao e desenvolvimento dos servios mdico-sociais, a partir de 1946, e os
efeitos da criao do abono de famlia (prestaes familiares). Este um perodo de maior
crescimento da despesa social que, em 1960, atinge os 2,6% do PIB. tambm significativa a
alterao gradual da estrutura institucional que se observa neste perodo, ganhando peso o
setor da previdncia social, resultante do processo de progressiva expanso das instituies
de previdncia, como as Caixas Sindicais e as Caixas de Reforma, acompanhado de uma
progressiva diminuio do peso das Associaes de Socorros Mtuos, de base voluntria,
assente na solidariedade entre trabalhadores, no total da despesa social.
Os anos da dcada de 60 so marcados pela Reforma de 1962, que levou ao
desenvolvimento do regime unificado da Previdncia Social, com base na agregao das
instituies anteriores (Tabela 9), e criao do agora designado Centro Nacional e Penses,
em 1965, o qual serviu de base ao atual regime geral de segurana social, constituindo, por
isso, um marco no processo de desenvolvimento institucional do Estado-Providncia em
Portugal (Carolo 2006). Por estas razes, neste perodo, registou-se um aumento mais
significativo da percentagem da despesa social que atingiu os 4%do PIB, em 1969.
O crescimento da despesa social , ainda, mais acentuado no perodo do Estado Social
Marcelista, desde 1969, at ao final do Estado Novo, em 1974. A explicao para este
crescimento deve-se ao facto de ter sido neste perodo que ocorreu o preenchimento de
algumas importantes lacunas de proteo social, porventura, como reao do regime forte
emigrao (Lucena 1976b, Pereira 2009) e mobilizao para a Guerra Colonial, as quais
haviam provocado uma diminuio da populao ativa, no sentido de formalizar a
participao no mercado de trabalho de certos grupos profissionais.
Neste sentido, haver que destacar que este perodo correspondeu atribuio do abono
de famlia e penses de velhice para os trabalhadores rurais, a incluso no sistema de
previdncia social de algumas profisses (ex: cabeleireiras, jornaleiros e, sobretudo,
empregadas domsticas), que passaram a ter um esquema de proteo especial integrado no
regime geral da Previdncia Social. Consequentemente, de 1971 a 1974, portanto antes do
incio da transio democrtica iniciada com a revoluo de 1974, assistiu-se a um forte
crescimento da despesa social, com um ritmo anual na ordem dos 35-37%. No ltimo ano do
regime do Estado Novo, a percentagem da despesa social no PIB rondava os 6%, ou seja, em
cinco anos, aumentou cerca de 50%, j que, em 1969, era de apenas 4% (Grfico 7).
No sentido da compreenso do crescimento referido, caber aqui mencionar que cerca
de 64% deste acrscimo se ficou a dever ao aumento da despesa com penses (invalidez e
velhice), quer no regime geral quer, sobretudo, no regime especial de previdncia dos
trabalhadores rurais, com o alargamento da atribuio das penses de velhice nesse regime.
Comparativamente, o crescimento do setor pblico teve pouca influncia, uma vez que o
crescimento da despesa social pblica, em termos reais, foi menos significativo do que o da
despesa social, verificando-se que, entre 1960 e 1983, a respetiva taxa mdia anual no foi
alm dos 9,6% (Costa 1986, 47).
No perodo da transio democrtica, entre 1974 e o incio dos anos 80, registaram-se
ainda importantes progressos para a configurao de um Estado-Providncia em Portugal,
atravs da institucionalizao poltica das prestaes sociais em reconhecimento de direitos. A
poltica social nesta poca traduziu-se tambm em desenvolvimentos no campo da cobertura
material, com a criao do subsdio de desemprego (1975) e o estabelecimento das penses
sociais, assentes numa lgica de cidadania, e no penses contributivas (1977). Em 1979, no
governo provisrio de Maria de Lourdes Pintassilgo, ficaria formalmente consagrado o
esquema mnimo de proteo social em Portugal, o qual inclua penso social, suplemento de
penso a grandes invlidos, penso de orfandade, abono de famlia, subsdio mensal a
menores deficientes e acesso a equipamentos sociais.
Tabela 10: Evoluo das prestaes sociais por setores institucionais de 1938 a 1980
Sistema de
Instituies Sistema de Subsdi Subsdio Abono
Segurana Penses Penses Penses Subsdio Penso
Sociais Previdncia o de de de
Social Invalidez Velhice Sobrevivncia Desemprego Social
(1938-1962) (1963-1973) Morte Doena Famlia
(1974-1980)
v v v
CSP v v x
Regime (1947) (1947) (1948) v v
Geral v v v (1978) (1978)
CRP v v v
Previdncia (1946) (1946) (1948)
Casas do Social v v v v v
Regime v v
Povo (1972)* (1974) (1943) (1969) (1978)
Especial x
Casas dos (Rurais) v v v v v
v x
Pescadores (1950) (1944) (1954) (1950) (1950)
v v v v v
MSE + CGA Estado Estado v x x
(1948) (1948) (1963) (1972) (1962)
Nota: v (1972)* Desde 1938, as Casas do Povo prestavam assistncia na doena, invalidez, velhice e morte
No entanto, apesar destes progressos, parece ter ocorrido uma certa estagnao do ritmo
de progresso da despesa social, durante a dcada de 1980, tendncia que s ser invertida no
final desse perodo.
O incio dos anos 80, na sequncia da crise de 1978 e da interveno financeira do FMI,
corresponde a um perodo de conteno da despesa na segurana social, com o aumento dos
prazos de garantia para as penses de velhice e a reformulao dos regimes de proteo social
dos trabalhadores agrcolas. neste perodo que ocorre a primeira Lei de Bases da Segurana
Social de 1984.
A partir de 1986, j com a adeso de Portugal CEE, possvel constatar o incio de
uma nova fase no ritmo de crescimento da despesa social, com incio em 1986. Aquela
despesa, medida em percentagem do PIB, rondar os 10%, igualando os mximos atingidos
no final da dcada de 70. Esta tendncia ser consolidada, a partir de 1990 e at 2003, perodo
em que este indicador foi sempre crescente. Os dados aqui apresentados demonstram, no s
um inegvel aumento da despesa, em paralelo com o crescimento do PIB, sobretudo, a partir
de 1990, mas, tambm, uma clara convergncia com os nveis de despesa social europeus, se
utilizarmos como critrio a mdia da UE-15.
A anlise das sries de evoluo da despesa social apresentadas permitir, deste modo,
delimitar os principais perodos no desenvolvimento da segurana social em Portugal,
identificando os respetivos fatores explicativos desse processo.
24
Todos estes autores foram funcionrios da Previdncia/Segurana Social.
organizao corporativa falhava (Carolo 2006, 48). Assim, nos anos 40, foram dados passos
consistentes, no sentido de um alargamento do mbito das instituies existentes, tornando
obrigatria a generalizao da previdncia a todos os trabalhadores assalariados. No perodo
entre 1940 e 1943, foram criadas novas Caixas de Previdncia, muitas delas por iniciativa do
Estado, ao arrepio da doutrina corporativa, portanto. Aquelas Caixas foram criadas para cobrir
determinadas atividades profissionais, que no eram abrangidas pelas Caixas de Previdncia,
assim como para a instituio da poltica de Abono de Famlia.
Consequentemente, a evoluo do nmero de instituies e dos respetivos beneficirios
d bem conta desta tendncia de alargamento da cobertura do sistema. O acentuado
crescimento do nmero de beneficirios das instituies de Previdncia Social, de natureza
corporativa, que abrangia as Caixas Sindicais de Previdncia, as Caixas de Reforma ou
Previdncia, Casas do Povo e Casas dos Pescadores, revelador do processo de afirmao
destas instituies na proteo dos riscos sociais dos trabalhadores, tendo conduzido
substituio gradual das Associaes de Socorros Mtuos, que tinham sido a principal
instituio de proteo social, at 1935.Por outro lado, de salientar que este mesmo
crescimento de instituies e beneficirios que obrigar o Estado a promover a progressiva
integrao institucional das diferentes Caixas e regimes, tanto por convenincia
administrativa de operar uma gesto centralizada, como pelas vantagens e pelos recursos
financeiros que da advinham, os quais viriam a possibilitar a extenso do esquema de
Previdncia aos trabalhadores rurais.
Subsequentemente, a dcada de 1960 marcada pela Reforma da Previdncia Social de
1962, inscrita na Lei 2115, de 18 de Junho de 1962. Esta Lei veio introduzir significativas
alteraes na organizao institucional da previdncia, aprofundando a extenso do sistema,
alargando o seu campo de aplicao material e pessoal, e contribuindo para o
desenvolvimento de um Regime Geral de Segurana Social (Carolo 2006). No domnio da
publicao de estatsticas, deixa de ser feita a distino entre as Caixas Sindicais de
Previdncia (base corporativa) e as Caixas de Reforma ou Previdncia (base profissional ou
de empresa), passando a designar-se por sistema de Previdncia Social o conjunto formado
por estas caixas, juntamente com as Casas do Povo e as Casas dos Pescadores.
Foram tambm criadas as Caixas Distritais de Previdncia, originando uma
reorganizao das Caixas de Previdncia, por ramos ou profisses, em caixas de mbito
regional (distritais), as quais passaram a coordenar as diferentes instituies de Previdncia e
a assumirem-se como elemento-chave na efetiva territorializao do sistema de proteo
social, cujo modelo ainda hoje perdura, e consequente extenso da previdncia aos setores no
cobertos.
A criao da Caixa Nacional de Penses e da Caixa Nacional de Seguros e Doenas
Profissionais, em 1965, traduziu-se numa especializao das caixas de previdncia, na
perspetiva da melhoria da eficcia deste sistema, tanto pelo alargamento da cobertura pessoal,
como pela gesto centralizada dos riscos sociais cobertos. Estas iniciativas de centralizao
institucional e uniformizao dos diferentes esquemas de Previdncia so reveladoras da
vontade poltica de operar reformas que, gradualmente, permitissem a instituio de um
regime geral de segurana social unificado, tal como consta da Lei da Previdncia Social, de
1962.
20,0%
% Populao Residente
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960
Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 488-489).
Grfico 9: Evoluo da cobertura pessoal da Previdncia (com Estado) desde a Reforma de 1962 at 1980
60,0%
50,0%
% Populao Residente
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980
Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 488-489).
Grfico 10: Evoluo da composio da Despesa Social por Sectores no Estado Novo
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1938 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972
Abono de Famlia
Anos
Sade e Subssio de Doena
Penses de Sobrevivncia
Subsidio de morte e funeral
Penses de Invalidez e Velhice
Grfico 11: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB: decomposio do efeito "cobertura pessoal" e do efeito
"generosidade"
60,0%
Despesa Social em % do PIB
Cobertura pessoal em % da Populao (sem Estado)
50,0% Generosidade bruta em % PIB per capita (sem Estado)
Cobertura pessoal em % da Populao (com Estado)
Generosidade bruta em % PIB per capita (com Estado)
40,0%
30,0%
%
20,0%
10,0%
0,0%
1938 1941 1944 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980
Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 492).
Sobre a despesa com penses, o estudo levado a cabo por Fernando Maia, em 1981,
constitui a primeira publicao que se identificou, referente evoluo da despesa da
segurana social em Portugal (Maia 1981). A partir dos dados compilados, possvel verificar
que a despesa com penses em termos nominais cresceu quase seis vezes, entre 1975 e 1980.
Ainda que este crescimento comporte o efeito inflao, outros indicadores acabam por
evidenciar a consistncia deste crescimento. Mesmo que tal no seja por si s significativo,
ser de notar que a proporo da despesa com penses, no total da despesa da Segurana
Social, passou de 23, 6% em 1970, para 36,4, em 1975, e 60,7%, em 1980 (Maia 1981, 31).
Consequentemente, neste perodo, Portugal tinha passado a ser, por comparao com os
pases membros da CEE, o pas que mais gastava com penses, em proporo do total da
despesa da Segurana Social. Da que os mesmos dados evidenciem que a proporo de
prestaes pecunirias, em relao s no pecunirias, fosse de 82,1%,quando a mdia dos
pases da CEE era de 69,2% (Maia 1981, 22). Os dados apresentados tanto podem representar
o resultado da escassez de prestaes em espcie, devido ao baixo desenvolvimento de
servios sociais, como uma eventual sobrevalorizao das penses, no mbito das prestaes
tpicas do sistema de Segurana Social. Os dados da OCDE em 2012, portanto, mais de 30
anos depois, viriam a confirmar esta ltima hiptese.
Sobre a despesa social pblica e o peso do Sector Estado, na anlise da despesa social,
fundamental desagregar a sua componente pblica, ou seja, a parte que corresponde s
transferncias do Oramento do Estado (TOE) para as principais funes sociais, aqui
consideradas como sade, segurana social e o setor do Estado, que inclui o regime de
penses dos funcionrios pblicos (CGA), bem como o respetivo regime especial de cuidados
de sade (ADSE), que ainda hoje permanece parte do SNS.
Os primeiros estudos j demonstravam que a comparticipao do Estado no total das
receitas da segurana social passou de 9,66%, em 1975, para 6,4%, em 1980, (Maia 1981, 39).
Este decrscimo explicado pelo enorme crescimento das receitas das contribuies, uma vez
que, em termos nominais, a comparticipao do Estado quase duplicou (Maia 1981, 39) e, em
percentagem do PIB, passou de 0,3% para 3%, de 1975 a 1980 (Maia 1981, 10).
Em 1980, as despesas com Segurana Social per capita eram apenas de cerca de 10% da
mdia dos pases da CEE (Maia 1981, 19). Este facto no constitui surpresa e confirma a tese
de Medina Carreira (1996), segundo a qual o atraso no desenvolvimento do sistema de
Segurana Social em Portugal resultante do atraso econmico, o qual pode ser comprovado
pela diferena do PIB, face mdia da UE.
Deste modo parece evidente que, em funo dos dados apresentados, o peso do setor
Estado bastante considervel. Assim, para explicar o crescimento da despesa social em
Portugal, no possvel ignorar a evoluo da despesa com o setor do Estado, j que este, a
par da sade e segurana social constitui, pelo menos, em volume de despesa, um setor
especfico. Em conformidade, procurou-se uma fonte de dados alternativa que pudesse
comprovar esta evidncia, tendo-se recorrido Conta Geral do Estado, onde a obteno de
dados para o perodo at 2012 se veio a verificar de grande importncia.
Grfico 12: Evoluo do peso da Despesa Social no PIB em Portugal no perodo 1938-2003
25,0%
srie dos autores
srie da OCDE
20,0%
15,0%
%
10,0%
5,0%
0,0%
1938 1942 1946 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
Anos
Fonte: (Carolo e Pereirinha 2010, 478).
A este propsito, ainda de salientar que esta hiptese coerente com os dados
apresentados sobre a importncia do crescimento da despesa com penses, na explicao do
crescimento da despesa social, uma vez que a fonte para os dados da despesa com penses a
OCDE, o que inclui tambm os dados dos funcionrios pblicos. No entanto, a desagregao
por setores (TOE para CGA e Segurana Social) permitiu uma anlise mais rigorosa dos
nmeros apresentados e uma maior compreenso da evoluo da despesa social e do sistema
de Segurana Social em Portugal.
Perante os dados disponveis, qualquer tentativa de anlise sobre o efeito redistributivo
configurar uma empresa complexa.
Numa primeira leitura geral sobre o potencial do efeito redistributivo da despesa social,
comea por se observar que, em primeiro lugar, atendendo ao peso do Setor Estado, o
potencial redistributivo da despesa pblica ser apenas de 81%, uma vez que, por princpio, a
despesa do Estado para com os seus funcionrios, cerca de 19%, deve ser considerada como
despesa de proteo social, de cariz corporativo ou privado (Lindert 2004 e 2007). Por
conseguinte, assume-se que as transferncias do Oramento de Estado para a segurana social
so redistributivas26, na medida em que constituem uma despesa, com um sistema nacional, o
seu financiamento assegurado por impostos progressivos, assegurando prestaes sociais
substitutivas do rendimento, mas tambm garantias de rendimento vocacionadas para todos
aqueles que no tenham acesso a uma prestao do regime contributivo, no mbito do
subsistema de solidariedade, mais conhecido por regime no contributivo de Segurana
Social, segundo princpios de equidade social, assegurando, assim, a universalidade do direito
proteo social.
Para ilustrar este padro, no grfico seguinte, apresenta-se uma comparao entre a
despesa com funcionrios pblicos e a despesa com sistema de segurana social
A anlise das sries estatsticas construdas, que foram validadas pelo cruzamento das
fontes estatsticas existentes com a anlise das medidas de poltica social implementadas ao
longo deste perodo, permite verificar que existe coerncia entre o perfil da evoluo da
despesa social e as diferentes etapas que caraterizaram o desenvolvimento institucional do
Estado-Providncia ao longo de todo o perodo.
As anlises apresentadas originam alguns pontos de reflexo que, sendo conclusivos
desta etapa da investigao, no deixam de suscitar a necessidade de um aprofundamento
posterior desta anlise.
A despesa social cresceu de forma acentuada at 1973. Porm, constata-se que no
perodo do incio dos anos 70 que se verifica um ritmo de crescimento mais elevado, o qual se
prolonga algum tempo aps 1974, mas a que se segue, logo em 1976, um perodo de relativa
conteno da despesa social. Este resultado, seguindo uma metodologia distinta, confirma e
refora as concluses do estudo de Bruto da Costa (1986).
Neste sentido, o principal contributo desta anlise consistir na demonstrao de que a
explicao do forte ritmo de crescimento da despesa social depende de uma evoluo
institucional de longo prazo, no sustentando, assim, a ideia do mito despesista do mpeto
26
Esta ser uma premissa terica vlida, sobretudo, atendendo existncia do regime no contributivo da
segurana social, financiado pelas transferncias do Oramento do Estado (TOE). Todavia, carece de
demonstrao emprica, ao nvel da distribuio desse financiamento pelas diferentes categorias de beneficirios.
C a p t u l o V I A R e d i s t r i b u i o n a S e g u r a n a S o c i a l e m P o r t u g a l
VI
Em Portugal, o interesse pelo tem sido muito reduzido, no plano acadmico, sendo raros
os estudos empricos sobre os efeitos das polticas da segurana social. Todavia, merecem o
devido destaque algumas excees, que a seguir se apresentam.
Tal como j se fez referncia acerca da redistribuio, historicamente, apenas se
encontraram trs referncias em publicaes cientficas: 1963, 1969, 197327. A principal
revista de Cincias Sociais, a Anlise Social, em quarenta anos, publicou um nico artigo
sobre Redistribuio (1963) e um sobre Equidade da Globalizao (2003),o que no poder
deixar de ser um aspeto relevante.
De todos os estudos sobre a Segurana Social em Portugal, o Livro Verde da Segurana
Social (CLBSS 1997), constitui a anlise mais aprofundada sobre o sistema de Segurana
Social, poca, mas tambm o primeiro documento oficial onde so identificadas as
iniquidades e regressividades existentes no funcionamento dos sistemas de penses. Um outro
estudo, j mencionado anteriormente, o de Esping-Andersen (1993) sobre a despesa social
em Portugal e Espanha, o qual aborda, ainda que de forma no muito aprofundada, o tema da
redistribuio. As teses de Arcanjo (1991) e Nunes (2005) constituem as principais
referncias, at porque analisam a eficcia do sistema de Segurana Social no combate
pobreza.
27
Pinto (1963) Distribuio do Rendimento e Estratgia de Redistribuio;
Ramalho (1971) Redistribuio e fiscalidade: o caso francs;
Ferreira (tradutora) (1979) Segurana social e redistribuio do rendimento: : estudo comparado;
Ribeiro e Sarmento (1980) - Polticas de rendimentos: as experincias de alguns pases industrializados.
redistribuio, estes, sim, explcitos, por via de transferncias dos trabalhadores ativos para os
pensionistas (solidariedade inter-geracional), mas tambm entre os diferentes grupos de
trabalhadores e entre o conjunto dos pensionistas (intra-geracional).
Todavia, noutra perspetiva, para autores como Pedro Rodrigues e Marvo Pereira, no
deve ser confundido o papel da Segurana Social de providenciar um seguro social com o
papel redistributivo que compete ao Estado. A sua argumentao baseia-se no facto de ser
aceite em poltica econmica que os melhores instrumentos disposio do Estado, para
redistribuir rendimento e corrigir assimetrias, sero o IRS e o esquema de penses mnimas,
alm de que a redistribuio dentro da Segurana Social levaria a um enfraquecimento da
relao atuarial entre contribuies e prestaes (Rodrigues e Pereira 2007, 391).
Os mesmos autores defendem que crucial que preocupaes de equidade no
interfiram com as de eficincia (Rodrigues e Pereira 2007, 404). Este poder ser um
princpio igualmente discutvel. Se a redistribuio funo do Estado e se o sistema de
Segurana Social , por excelncia, o mais importante como garantia de rendimentos, em
todas as situaes de necessidade, porque razo no deve ser usado na prossecuo desse
objetivo transversal de justia social e realizao da democracia? Por outro lado, podero
existir razes que desaconselhem tal prtica se, porventura, se conseguir demonstrar que as
consequncias desta opo teriam efeitos nefastos na capacidade redistributiva agregada.
Assim, no obstante diferentes concees tericas e normativas sobre este processo, o
certo que os sistemas de segurana social, tipicamente europeus, enfatizam cada vez mais a
melhoria da equidade, ao nvel da redistribuio operada pelos sistemas de Segurana Social,
conforme ilustrado no Grfico 2, j apresentado no Captulo I, acerca das contradies da
Segurana Social em Portugal. Se esta redistribuio unilateral do topo para a base da
pirmide da distribuio de rendimentos, ou invertida, ser outra questo (Esping-Andersen
1997, 261). Para isso, h que primeiro compreender quais os pressupostos subjacentes a essa
mesma equidade para, depois, poder avaliar os seus efeitos redistributivos.
Para a anlise da despesa e redistribuio nas penses, haver que considerar que a
redistribuio pode operar em trs dimenses principais, muitas vezes negligenciadas, tais
como o acesso a servios essenciais, a diminuio da pobreza e a correo das desigualdades
(Andersen e Myles 2008). As duas ltimas referem-se redistribuio que incide na varivel
rendimento. essa que aqui importa, pois, o mbito desta anlise so as penses do sistema
de segurana social.
28
Existem pelo menos dois mecanismos que operam neste sentido: as diferenas na idade de aposentao, que
favorecem as mulheres e, sobretudo, as diferenas ao nvel da esperana de vida, uma vez que em mdia as
mulheres vivem mais 6 -7 anos que os homens.
29
Atualmente a questo social no a vulnerabilidade das mulheres mas antes a generalizao do emprego
feminino, que tem, inclusive, suscitado a discusso da necessidade de penses de sobrevivncia.
estes quem suporta os encargos com os atuais pensionistas, o que colide com os princpios de
Musgrave, segundo os quais deve ser assegurado um equilbrio entre contribuies e/ou
benefcios, de modo a no alterar a relao entre salrio e penso nas diferentes geraes
(Esping-Andersen e Palier 2009, 35). No fundo, defendido o estabelecimento de uma taxa
de benefcio fixa e o ajustamento permanente das contribuies s variaes da esperana
mdia de vida, repartindo os custos entre ativos e pensionistas.
A redistribuio vertical comporta todas as prestaes que tm por objetivo alterar a
distribuio do rendimento, operando uma transferncia de recursos dos mais ricos para os
mais pobres, representando, por isso, um esforo da sociedade para a reduo da pobreza e
das desigualdades na repartio do rendimento (Nunes 2005, 482). No fundo, trata-se da
resposta das polticas pblicas, sobretudo, do sistema fiscal, mas no s, para minorar a
pobreza e as disparidades de rendimentos entre os cidados. Da que possa ser tambm
considerada como equidade intra-geracional (Esping-Andersen e Palier 2009, 112-114).
A redistribuio mista pretende conciliar numa s prestao social o princpio da
universalidade e seletividade, visando beneficiar em termos relativos, atravs de critrios de
discriminao positiva, os indivduos de menores recursos (Nunes 2005, 482). Constituem
exemplos de redistribuio mista as prestaes familiares como Abono de Famlia e
complementos de penso como o Complemento Social para Idosos.
Sistematizando, no caso das penses, a redistribuio ocorre em trs nveis. Fala-se de
redistribuio horizontal no quadro de uma mesma gerao entre quem morre antes e quem
chega a reformar-se e, dentro do grupo dos pensionistas, entre os que vivem menos e os que
vivem mais, assim como e os que tm ou no cnjuges; a redistribuio vertical ocorre entre
geraes, entre os mais ricos e os mais pobres, atravs da progressividade do sistema de
tributao fiscal das penses (a tributao fiscal no depende diretamente da segurana social,
mas afeta o montante lquido das penses, comportando efeitos distributivos que no podero
ser ignorados), estabelecimento de penses mnimas financiadas, com recurso a impostos, e
taxas contributivas degressivas dentro do sistema previdencial; a redistribuio entre grupos
(geralmente de base corporativa) situa-se entre beneficirios de diferentes subsistemas, dadas
as diferenas ao nvel das regras contributivas, assim como da atribuio de montantes de
benefcios - o caso mais elucidativo a diferena ainda existente entre as penses do setor
privado (RGSS) e as do setor pblico (CGA), o que revelador da prevalncia da lgica
corporativa.
A criao dos regimes no contributivos dentro do sistema de seguro social foi uma
evoluo histrica natural, no mbito do processo de desenvolvimento do sistema de
Segurana Social, atravs de discriminaes positivas de prestaes e/ou isenes
contributivas, em funo dos objetivos das polticas pblicas (Mendes 2005, 105) e no fundo,
esta foi uma tendncia decorrente da maturao do prprio sistema, que comeou por prever,
primeiro, a proteo dos principais riscos sociais (cobertura material); numa fase posterior,
prosseguiu objetivos de universalidade para todos os trabalhadores e, mais tarde, para os
cidados (cobertura pessoal). Por ltimo, e mais recentemente, procura assegurar princpios
de equidade com vista diminuio da desigualdade de rendimento e igualizao de
oportunidades para os mais desfavorecidos.
No que se refere ao sistema de penses, em Portugal, a redistribuio operou em trs
domnios: i) incluso no regime contributivo de trabalhadores com carreiras muito curtas ou
especiais, como os trabalhadores rurais (1969); ii) criao e extenso dos benefcios do
regime no contributivo (1976); iii) incorporao dos subregimes especiais, criados aps
1974, no regime geral, nomeadamente, com taxas contributivas inferiores (Mendes 2005,
121).
No que se refere ao ordenamento jurdico do sistema de Segurana Social, a anlise das
Leis revela que apenas em 2002 introduzido o conceito de redistribuio do tipo de
solidariedade intrageracional no sistema de penses previdencial. Na Lei de Bases da
Segurana Social de 1984 no era feita qualquer referncia.
No prembulo do Decreto-Lei n. 35/2002, referido que: O presente diploma
constitui igualmente um importante marco do ponto de vista do aprofundamento do princpio
da solidariedade, designadamente da solidariedade no plano laboral, pois que, pela primeira
vez, se introduzem verdadeiros mecanismos redistributivos no mbito da proteco de base
profissional, maxime no apuramento das respectivas prestaes. Com efeito, a frmula de
clculo ora instituda, em especial no que concerne taxa de formao global das penses,
obedece, tambm ela, ao princpio da diferenciao positiva, aplicando-se taxas regressivas de
formao da penso aos diferentes escales de rendimentos definidos no presente diploma,
privilegiando-se ainda as carreiras contributivas mais longas. Desta forma se torna possvel
que a taxa de formao atinja 92% da remunerao de referncia, ao invs do que sucede
actualmente, em que a mesma conhece o limite mximo de 80%. (Decreto-Lei n. 35/2002).
Deste modo, a introduo de um propsito redistributivo de solidariedade intra-
geracional na frmula das penses representaria uma rutura com a Lei de Bases da Segurana
Social de 2000.
Tal como foi mencionado anteriormente, a perspetiva aceite na literatura sobre o caso
portugus radica no facto de a previdncia social do Estado Novo no prefigurar o Welfare
State, que s emergiu depois de 1974, ao iniciar-se ento o ciclo da segurana social
universal, assente nos direitos dos cidados (Pimentel 1999, 508), sendo de destacar
igualmente a consagrao dos direitos sociais na Constituio da Repblica (1976), assim
como a criao do Servio Nacional de Sade (1979).
Numa perspetiva funcionalista, ainda que no contraditria com a perspetiva poltica
anterior, poder-se-ia igualmente questionar se no seria antes a universalidade dos sistemas de
segurana social que define o Estado-Providncia, j que a existncia de benefcios e
beneficirios que consubstancia o Direito. Por isso, mesmo os regimes autoritrios
desenvolveram sistemas de Segurana Social, tal como se verificou em Portugal durante o
Estado Novo (Lucena 1976, Maia 1984, Guibentif 1997, Cardoso e Rocha, 2003, Carolo e
Pereirinha 2010).
Por conseguinte, embora o Estado Novo no tenha sido um Estado-Providncia e a
lgica da segurana social s tenha substitudo a lgica de assistncia e de previdncia social
nos anos 70 (Pimentel 1999, 492) ou com a Reforma da Previdncia Social de 1962 (Lucena
1976, Carolo 2006),h que tomar em linha de conta os avanos ocorridos, tanto ao nvel
institucional, como ao nvel da extenso dos benefcios, tanto mais que algumas dessas
medidas no s se revestiram de propsitos de justia social, pelo menos, ao nvel do discurso
poltico, como consubstanciaram transferncias redistributivas, como foi o caso da extenso
da Previdncia aos rurais, em 1969, ou o incio da universalizao dos servios de sade e
cuidados materno-infantis encetados no incio da dcada de 70, conforme foi evidenciado na
anlise da evoluo da despesa social.
Alguns debates na Assembleia Nacional, bem como o Parecer da Cmara Corporativa
sobre a Reforma da Previdncia, de 1961, permitem um retrato ilustrativo da importncia
destes temas poca.
Embora alertasse contra o papel dirigista, avassalador e esterilizante do Estado, o
subsecretrio de Estado da Assistncia Social, Jos de Melo e Castro, apresentou o argumento
do sinal dos tempos para justificar a colaborao entre a assistncia e a previdncia social.
30
Dirio das Sesses da Assembleia Nacional e da Cmara Corporativa, suplemento ao n. 4, VII Legislatura,
18 de Dezembro de 1961 (Proposta de lei sobre remodelao da previdncia social, 180-184) e 19 de
Dezembro (Estatuto da Sade e Assistncia, 132-133).
Segundo esta perspetiva, diferentemente dos pases com regime liberal, onde, no final
da segunda guerra, muitos benefcios sociais deram origem ao Estado-Providncia, em
Portugal as poucas benesses sociais por exemplo, as licenas de parto, a assistncia
famlia e o abono familiar introduzidas pelo Estado Novo no prefiguraram o Welfare
State, que s emergiu depois de 1974, ao iniciar-se ento o ciclo da segurana social
universal, e assente nos direitos dos cidados (Pimentel 1999, 508).
Porm, mesmo aceitando como inquestionvel esta premissa, os dados apresentados
permitem igualmente concluir que, tanto a evoluo institucional como os progressos
ocorridos na cobertura pessoal e material, foram semelhantes aos dos pases desenvolvidos.
correspondente aos anos de 1985 a 1995, a dvida acumulada pelo Estado atingiu os 6017,5
milhes de Euros (CLBSS 1997, 93).
A par dos problemas de financiamento, existiam tambm dfices de efetividade do
prprio sistema de segurana social, designadamente no que se refere recolha das
contribuies. Embora, em 1989, a TSU fosse de 35,5%, de facto, o seu valor real era de cerca
de 15,4% (Mendes 2005, 121), o que bem elucidativo dos enviesamentos do sistema e dos
efeitos dos regimes especiais na sustentabilidade financeira do sistema.
Simultaneamente, segundo o IGFSS, neste mesmo perodo, a dvida acumulada, relativa
ao no pagamento de contribuies declaradas, foi de 1688,4 milhes de Euros, com
referncia a preos de 1996 (CLBSS 1997, 95).
Para alm do aproveitamento das receitas e saldos do sistema previdencial, a segurana
social foi, por vezes, um instrumento ao servio dos governos para promover outros objetivos
econmicos. Neste sentido, Fernando Marques refere que o Estado foi responsvel pelo
desvirtuamento do papel da Segurana Social, sobretudo, atravs do uso de prestaes
sociais, como o subsdio de desemprego e as reformas antecipadas, para apoiar a
reestruturao de determinados setores econmicos (Marques 1997, 72-78), o que configura
um exemplo de que o prprio Estado se viciou na manipulao do sistema, ou seja, a
segurana social utilizada para outros fins, como a reconverso de setores de atividade
(CLBSS 1997, 185).
Por tudo isto, no parece legtimo afirmar que a Segurana Social esteja em crise, muito
menos em falncia financeira, sendo antes de destacar o extraordinrio desempenho do
sistema, ao incorporar todas as evolues institucionais descritas nesta seco (Marques 1997,
154-155).
Na medida em que o Estado tambm um empregador, a sua responsabilidade dever
ser igualmente analisada, dado o seu papel na gesto da CGA e ADSE, ou seja o subsistema
de penses dos funcionrios pblicos e respetivo regime especial de acesso aos cuidados de
sade.
Os dados da expanso do sistema - nmero de beneficirios, despesa social,
correspondente acrscimo das transferncias provenientes do Oramento do Estado (TOE) ,
permitem sustentar que a despesa com a CGA se tornou um problema de sustentabilidade das
finanas pblicas, mas tambm de equidade entre pensionistas do setor pblico e do setor
privado.
Vrios autores alertaram para o problema em apreo. Correia de Campos, referiu que
desde a democratizao em 1974, o nmero de funcionrios pblicos quadruplicou e que, por
sua vez, a despesa com CGA aumentou em 106% seu peso no PIB, em apenas dez anos, entre
1985 e 1995 (Campos 2000, 87), o que confirma a ideia defendida por Bruto da Costa, em
1986, sobre a importncia do setor pblico na explicao do crescimento da despesa social
pblica.
Os dados apresentados, de forma resumida na tabela seguinte, permitem constatar o
aumento expressivo, tanto do nmero de beneficirios, que mais do que quadruplicou desde
1985, como, sobretudo, da componente da despesa financiado pelo Oramento de Estado
(TOE), que passou de cerca de 4 milhes de euros, em 1975, para 2 mil milhes, em 2000. De
salientar que, mesmo face a 1995, em apenas cinco anos, o financiamento do Estado duplicou.
Penses Despesa
Anos
Segurana Social Caixa Geral de Aposentaes TOE
1960 56.296,0 63.290,0 1.724,8
1970 187.297,0 73.510,0 2.334,4
1975 861.705,0 81.705,0 4.189,9
1980 1.656.147,0 125.654,0 32.903,1
1985 1.940.896,0 194.178,0 143.535,4
1990 2.202.255,0 253.562,0 230.081,0
1995 2.364.250,0 363.814,0 1.162.199,1
2000 2.480.268,0 426.410,0 2.019.695,0
Trabalhador A Trabalhador B
Salrio mensal (em contos) 54 540
Taxa Social nica (11%) 5.9 59.4
IRS 0 143.1
Salrio Lquido 48.1 337.5
Penso da Segurana Social 41.0 409.8
IRS sobre a penso 0 61.5
Penso Lquida 41.0 348.3
Taxas de Substituio
85.3% 103.2%
(Relao penso liquida /salrio liquido)
31
Ttulo usado por Vital Moreira, Jornal Pblico, 2006.
32
Existem ainda outros exemplos de iniquidades: taxas de substituio lquidas do subsdio de desemprego;
tributao dos rendimentos do trabalho face aos rendimentos auferidos pelo RSI; benefcios fiscais associados
aos PPR, ou mesmo as taxas moderadoras no acesso aos cuidados do Servio Nacional de Sade (SNS).
33
O plafonamento contributivo existiu at 1973, foi revogado em 1974, mas, novamente, consagrado na Lei de
Bases da Segurana Social de 1984 (Lei 28/84) (Neves 2001, 526-527), embora nunca tenha sido implementado
(Mendes 2005, 119).
Parte 3
() the operational meaning of social security and the settlement of what an adequate level
of welfare provision entails is always a moving target.
C a p t u l o V I I A R e f o r m a d a S e g u r a n a S o c i a l d e 2 0 0 7
VII
A primeira questo que parece impor-se diz respeito clarificao da existncia, ou no,
da crise da Segurana Social, do seu carter e extenso. Para melhor compreenso deste
problema, ser relevante questionar se essa crise ser conjuntural, decorrente de um problema
de crescimento econmico, pelo que poder ser progressivamente suplantada, ou se ser,
antes, uma crise estrutural, cuja resoluo vai para alm do crescimento econmico. Neste
sentido, ser necessrio contextualizar este fenmeno, no mbito do processo histrico de
desenvolvimento do Estado-Providncia.
Tal como foi referido na Introduo deste trabalho, os fatores de reforma e desafios do
sistema de segurana social so os mesmos do Estado Providncia. Todavia, este efeito de
maturao do sistema era esperado h muito. J, em 1975, Wilensky considerava que a haver
uma varivel principal na determinao da despesa social, seria a proporo da populao
idosa na populao total" (Wilensky 1975, 47). Em funo do efeito de maturao, j referido,
poder-se- mesmo verificar que alguns dos indicadores da crise do sistema so um efeito do
sucesso do desenvolvimento do Estado Providncia (Flora e Heidenheimer 1995, 5).
Na sequncia do que vem sendo exposto, poder-se- destacar que, semelhana da crise
do Welfare State e do envelhecimento, tambm o tema da Redistribuio no constitui um
assunto novo, e, curiosamente, os sistemas de segurana social no s sobreviveram como at
se expandiram. Considera-se, assim, que ser neste contexto que devero ser analisadas as
reformas em curso, um pouco por todos os pases, que, necessariamente, procuram fazer face
nova realidade demogrfica do envelhecimento e consequente problema da presso fiscal,
em funo do aumento do nmero de pensionistas sobre o nmero de trabalhadores, do
aumento da esperana de vida e diminuio do emprego.
No que se refere aos sistemas de segurana social atuais, ter ficado demonstrado, na
Parte 2, que o principal problema deriva do crescimento da despesa social, cujo principal
encargo constitudo pelas penses.
Perante os problemas identificados, importar avaliar a resposta das reformas. Por isso,
no que se refere aos sistemas de penses da Segurana Social, na sua grande maioria pblicos
e de repartio (pay-as-you-go), ser de avaliar a forma como as reformas tm procurado
equacionar os desafios, quer da sustentabilidade, quer da equidade.
Relativamente s possibilidades de reforma, face aos desafios e fatores de presso que
so inquestionveis, importar salientar que h um enorme potencial para melhorar os
sistemas existentes, seja por polticas de ajustamento (recalibration), seja por via exclusiva de
uma redistribuio mais equitativa.
A nova realidade demogrfica constitui um problema de ajustamento das variveis
intrnsecas ao sistema de penses: a taxa e durao das contribuies individuais ou de toda a
classe trabalhadora, conforme o regime seja de capitalizao ou de repartio, face ao plano
de benefcios, generosidade dos montantes e durao da atribuio das prestaes. A
deteriorao do ratio demogrfico tem implicaes, sobretudo, nos sistemas de repartio,
mas essa constitui, igualmente, uma vantagem deste sistema, relativamente aos de
capitalizao, pois, as possibilidades e margem para implementar reformas so muito maiores
e no afetam os seus fundamentos. Assim, quanto maior for a deteriorao daquele ratio,
maior ter de ser a preponderncia da componente atuarial, face de repartio no sistema, o
que poder ser conseguido, atravs do aumento de contribuies, maior comparticipao do
Estado, diminuio de benefcios, ou uma combinao de ambas as medidas.
Por conseguinte, para se poder falar em crise, ser necessrio que estejam esgotadas,
quer as possibilidades de ajustamento endgenas, como as variveis referidas, quer as
exgenas, como as alternativas de financiamento, pelo que no haver crise na segurana
social, pelo menos enquanto for possvel, e eleitoralmente aceite, o ajuste atuarial dos
parmetros para que o sistema possa continuar a funcionar, tal como at aqui.
Este um debate ideolgico, que no sendo novo, tal como explicitado na Introduo,
s pode ser parte integrante do prprio sistema do Estado-Providncia, tal como a crise do
sistema de produo e organizao social capitalista (Gough 1979); por isso, mesmo uma
crise nos sistemas de penses pblicas no degenerar numa crise geral do Estado-
Providncia (Lindert 2004a, 208).
Segundo Pierson (1994), as reformas podem ser de diferentes tipos, de acordo com a
sua natureza e alcance. Existem reformas programticas: medidas que podem ser revistas no
futuro (prazo de garantia, perodo de pagamento das prestaes, taxas moderadoras) e
reformas sistmicas: medidas que condicionam decises futuras (modelo de financiamento,
privatizao).
Posteriormente, aquele mesmo autor, perante a crtica, que considerava que sob a
designao de reforma se encontrariam fenmenos muito diferentes, e a limitao em avaliar
as reformas como Estado-Providncia intacto versus Estado-Providncia desmantelado,
apresenta uma nova tipologia: remercadorizao, conteno de custos e recalibragem. Por
remercadorizao, so entendidas as medidas que visam promover incentivos de insero no
mercado de trabalho, tambm designadas por polticas de insero, e/ou restrio das
alternativas a essa participao workfare; conteno de custos, as medidas tendentes a
conter crescimento da despesa e, em consequncia, a reduzir dfices pblicos; recalibragem,
as medidas tendentes a tornar os Welfare States mais resilientes, perante novas e crescentes
procuras por proviso social (Pierson 2001).
Com esta abordagem, aquele autor pretendeu acentuar as diferentes experincias da
tipologia dos trs regimes de Estado-Providncia (welfare regimes), face aos efeitos da
globalizao, em tempos de austeridade permanente (Pierson 1994), o que, em plena crise,
se poder considerar bastante pertinente. Todavia, em qualquer reforma, fcil encontrar
evidncia de todas aquelas dimenses, razo pela qual a diferena poder estar nas diferentes
combinaes e ponderaes, o que, ao mesmo tempo, revelador das limitaes
metodolgicas com que qualquer investigao se tem de confrontar.
Ainda que no sejam objeto de anlise nesta investigao, mais recentemente merece
ser destacada a dimenso da orientao pr-mercado das reformas (Kersbergen e Becker,
2002, 209), normalmente, mais conhecidas por polticas de ativao (Lodemele Trickey
2001), pois, em termos genricos, visam reforar os incentivos de insero no mercado de
trabalho nas condies e contrapartidas inerentes atribuio das prestaes sociais, o que
acaba por ser relevante para contextualizar algumas das alteraes introduzidas com a
reformas dos sistemas de penses, porque assentam nos mesmos pressupostos.
A realidade mostra que considerar um sistema de Segurana Social sem reformas
meramente contrafactual, uma vez que estes tm estado sujeitos a vrias alteraes ao longo
dos tempos (Oller 1995, 12), pelo que as reformas so frequentes, o que varia , precisamente,
o seu alcance.
Se j antes da crise, em clima de austeridade permanente (Pierson 1998), estava
prevista a inevitabilidade dos ajustamentos retrenchment -, atendendo ao irreversvel
contexto de maturao dos sistemas de penses, com aumento do ratio de dependncia do
nmero de ativos sobre o nmero de pensionistas, apenas existiro duas reformas possveis:
reduzir benefcios ou aumentar contribuies. Uma vez que a ltima, segundo a doutrina
econmica, ser aquela que afetar mais diretamente o emprego e a competitividade das
empresas, pelo aumento dos custos associados ao fator trabalho, ser de prever que a primeira
venha a ser a reforma dominante.
Dentro destes, existem, pelo menos, trs nveis de diminuio dos benefcios, que so os
cortes na frmula de clculo, o aumento da idade para aceder reforma e as restries nas
condies de elegibilidade (por exemplo, condio de recursos para beneficiar das penses
mnimas). Contudo, qualquer destas medidas implicar riscos polticos que os governos
procuraro contornar, atravs de complexas conjugaes de argumentos (Oller 1995)34.
De um ponto de vista estritamente terico, na perspetiva da economia poltica, ser de
esperar um aumento da redistribuio, de forma a minorar os efeitos das perdas associadas ao
corte nos benefcios, uma vez que o ratio de dependncia da populao idosa no poder ser
alterado, mas o nvel de redistribuio intra-geracional poder s-lo. Considera-se que, pelo
menos, no curto prazo, o ratio de dependncia da populao idosa apenas poderia ser passvel
de sofrer alteraes, se passasse a existir uma forte poltica de captao da imigrao e um
forte incentivo natalidade.
Em relao s penses mnimas, o autor antes mencionado avana, mesmo com 15 anos
de antecipao, que ser de esperar que a evoluo das penses mnimas seja mantida ao nvel
da inflao, enquanto as penses mdias tendero a ser progressivamente reduzidas,
convergindo, a seu tempo, com as penses mnimas (Oller 1995, 12).
prprio, pelo menos, at criao de um mecanismo que possibilitasse a injeo das receitas
equivalentes s contribuies do longo perodo de transio, no sentido de assegurar aos
pensionistas as condies atuais, ou as equivalentes s do esquema de repartio entretanto
reformado.
Do mesmo modo que no plano poltico, dadas as enormes vantagens de ordem
econmica Welfare State as a free-lunch (Lindert 2003) -, no ser razovel admitir que
qualquer governo queira prescindir dos seus sistemas de segurana social pblicos, a menos
que no tenha alternativa, no que respeita ao seu financiamento (Myles 2002, 14).
Por conseguinte, apesar de essa eventual transio levantar dificuldades, tambm no
domnio da equidade social (Esping-Andersen e Myles 2008), parece evidente a validade da
perspetiva funcionalista, designadamente a teoria da Burocracia e do Institucionalismo, para a
explicao da resilincia dos modelos de financiamento de repartio (pay-as-you-go),
caratersticos da maioria dos sistemas de segurana social.
Consequentemente, a perspetiva de uma eventual reforma mais radical, que basicamente
visasse substituir os sistemas de penses de repartio (pay-as-you-go) por sistemas de
capitalizao, apenas seria defendida por uma minoria poltica, j que, nos sistemas de
repartio, pelo menos, em teoria, todos obteriam uma taxa de benefcio superior s
contribuies, pois, beneficiariam do ratio demogrfico (ainda) favorvel entre ativos e
pensionistas. E mesmo que pudesse vir a existir uma maioria poltica, capaz de defender e
implementar tal reforma, do ponto de vista institucional, a transio para um sistema de
capitalizao implicaria avultados custos de transio, que, embora pudessem ser suportados
atravs da emisso de dvida pblica de longo prazo, a realidade da situao financeira da
maior parte dos pases com dfices oramentais elevados tornam esta opo quase impossvel.
Deste modo, a probabilidade de uma reforma deste tipo vir a acontecer parece ser muito
reduzida (Oller 1995, 8-9).
Tal como as reformas refletem o poder dos Governos para tornarem o sistema mais
eficaz, a melhoria da equidade da redistribuio, atravs de reformas corretivas com enfoque
nas desigualdades dentro do sistema de bem-estar, que alm do seu significado normativo
quanto equidade, so, simultaneamente, a evidncia de uma ineficincia econmica,
constituir a alternativa para inverter as regressividades.
Em consequncia, na anlise das reformas da Segurana Social, a redistribuio
constitui uma dimenso incontornvel, ainda que a operacionalizao das implicaes
distributivas da atual agenda neo-liberal de reforma, seja considerada complexa (Haggard e
Kaufman 2008,185).
At crise financeira de 2008, poder-se-ia dizer que, por norma, a posio dos polticos,
em relao reforma dos sistemas de penses, apenas poderia ser, essencialmente,
conservadora, o que significava ser favorvel manuteno do status quo. Assim,
tendencialmente, os governos parecem inclinados a preferir privilegiar reformas nas regras
operacionais, na perspetiva de salvaguardar os princpios constitucionais dos sistemas de
penses, evitando, desse modo, os custos polticos que tal iniciativa potencialmente
acarretaria.
A necessidade de o sistema ser mandatrio prende-se com o facto de este ter sido
construdo numa lgica de solidariedade tambm intra-geracional, pelo que a probabilidade de
existir uma maioria de votantes a reivindicar redistribuio ser potencialmente muito
reduzida. Porm, as hipteses de eliminar o carter coercivo dos sistemas de penses pblicos
so ainda mais improvveis (Oller 1995, 9).
No plano das opes polticas, geralmente, os Governos recorrem a medidas como o
aumento discricionrio das penses mnimas, bem como o congelamento temporrio das
penses mais elevadas, um dos mecanismos considerados mais eficazes para corrigir o
enviesamento da proporcionalidade entre contribuies e benefcios, inerente maioria dos
sistemas de penses, evitando assim levantar a questo da legalidade face aos direitos
adquiridos.
35
Discurso do Comissrio Europeu para o Emprego e Assuntos Sociais, Lszlo Andor, durante a apresentao
do Livro Verde sobre Penses, em 7 de Julho de 2010.
36
Esta referncia foi publicada nos jornais portugueses (ex. Jornal de Negcios, 8 Julho 2010, p. 29).
Para abordar o processo que conduziu Reforma de 2007, importar, em primeiro lugar,
enquadrar essa reforma no processo histrico da evoluo da Segurana Social em Portugal,
de modo a identificar os traos comuns, assim como os distintivos, tanto mais que aquela
parece constituir a reforma mais importante desde a Lei de Bases da Segurana Social em
1984.
A Reforma de 2007 constitui a terceira tentativa no processo de reforma da segurana
social que teve incio em 1996 e resultou na primeira reforma em 2000, seguida, logo depois,
pela reforma de 2002. Cada uma destas reformas deriva de diferentes orientaes polticas, j
que duas foram realizadas pelo Partido Socialista (PS) e uma pelo PSD em coligao com o
CDS-PP. A essa anlise se proceder nos captulos seguintes.
No entanto, o processo de reformas do sistema de penses da segurana social j havia
comeado no incio da dcada de 90, concretamente em 1993, com a preocupao da
conteno de custos. Neste perodo, estava no poder o PSD (centro-direita) que detinha
maioria absoluta.
As primeiras medidas foram tomadas em 1993, para controlar o aumento da despesa.
Assim, no domnio do acesso s penses de velhice, foi aumentado o prazo de garantia de 10
para 15 anos, no clculo das penses, a taxa de formao da penso diminuiu de 2,2% para
2%, os salrios passaram a ser revalorizados pelo ndice Preos no Consumidor (IPC) e foi
definida uma penso mnima. Nessa penso, penso estatutria foi acrescentado um
complemento social, definido como uma prestao no contributiva, a ser financiado por
transferncias do Oramento de Estado e, por fim, no financiamento, foi reduzida a Taxa
Social nica (TSU), de 35,5% para 34,75% (taxa atual), sendo criado como compensao um
adicional de 1% no Imposto de Valor Acrescentado, designado por IVA Social (Mendes
2005, 124-125), e cujas receitas revertem para a Segurana Social.
Em 1995, j com o governo do PS (centro-esquerda), com maioria relativa, foi criada a
Comisso do Livro Branco para a reforma da segurana social. Esta comisso reuniu um
conjunto de especialistas e produziu um relatrio com uma anlise pormenorizada sobre a
evoluo e lacunas do sistema e respetivas recomendaes para a sua reforma.
Porm, conforme foi demonstrado no Livro Verde da Segurana Social (CLBSS 1997),
j na dcada de 1980, mesmo antes da Lei de Bases de 1984, haviam sido introduzidas vrias
restries no acesso ao sistema de penses, como sejam o aumento dos prazos de garantia,
Influncia
Apoio Risco
LEIS Alteraes de poltica Sindicatos supra- Impacto
Poltico Poltico
nacional
PSD e
CDS/PP
(coligao
Nova Lei de Bases com UGT e
com maioria
2002 filosofia de repartio CGTP contra
absoluta) Crise
do risco por 3 pilares
evitou Mdio oramental de Fraco
Dec.-Lei Proposta
debate 2002
35/2002 (Re) Introduo do gerou tenso
parlamentar
plafonamento social
- Confronto
deliberado
Aplicao da frmula PS
Concertao
de 2002 (maioria Legitimao
Social:
2007 absoluta) e da
Novos mecanismos discusso necessidade e
Baixo UGT votou a Forte
Lei sustentabilidade parlamentar validade da
favor e
4/2007 Reforma com
CGTP
Abandono da opo de - Estratgia UE e OCDE
contra.
plafonamento preparada
pois tal havia sido objeto de concertao entre o Ministro cessante do PS e o futuro Ministro,
indicado pelo CDS-PP37
Neste sentido, a Reforma da Segurana Social de 2007 acaba por ser a reforma mais
profunda por ter introduzido alteraes estruturais no sistema.
37
Informao obtida atravs de entrevista realizada.
No que diz respeito ao desempenho econmico entre 2000 e 2013, de referir que, at
2009, no conjunto dos pases da UE-27, s a Itlia, no caso de se confirmar o valor da
recesso previsto para 2009, registou um crescimento do PIB menor do que Portugal
(Comisso Europeia 2010a, 184).
J nesse ano, portanto antes da Interveno da Troika, Portugal era o nico pas que
apresentava um valor do PIB per capita inferior ao de 2000, medido em paridade com poder
de compra, e tendo como referncia a mdia da UE-27.
Por sua vez, este desempenho econmico traduziu-se numa situao social em Portugal
que pode ser assim sintetizada: i) o limiar de pobreza continuava a ser cerca de metade do
limiar de pases como a Frana, Alemanha e Dinamarca (Comisso Europeia 2010a, 167); ii)
na desigualdade de rendimento (S80/S20), para o ano de 2007, os dados do EU-SILC 2008
mostravam que apenas trs pases apresentavam um valor superior a Portugal, cujo ndice era
de 6,1. Os pases que apresentavam um valor superior a Portugal na desigualdade de
rendimento eram a Bulgria, com 6,5, a Romnia, com 7, e a Letnia, com 7,3 (Comisso
Europeia 2010a,167). No ndice S90/S10, o resultado era ainda mais gravoso.
Contudo, Portugal e Irlanda foram os dois nicos pases que conseguiram uma
diminuio no risco de pobreza (Comisso Europeia 2010a, 26). Em Portugal, esse facto foi
possvel, graas ao CSI, introduzido logo em 2005, e que permitiu um aumento imediato,
precisamente, das penses abaixo do limiar de pobreza.
Relativamente ao sistema de Segurana Social, importa referir que em Portugal mais de
50% da populao com idade compreendida entre os 55 e 64 anos ativa (Comisso Europeia
2010a, 120 e 181). Todavia, graas ao rpido envelhecimento previsto, o ratio de dependncia
dos idosos em Portugal aumentar de 26,6%, em 2010, para 53%, em 2050, acima da mdia
da EU, que, para os mesmos anos, ser de 25,9% e 50,4%. Em consequncia, esperava-se que
o total das despesas pblicas, que representavam 23,8% do PIB, pudesse aumentar 9,8%,
correspondendo ao segundo aumento mais elevado na UE-25 (Comisso Europeia 2010b, 26-
28). Os dados de 2011 e de 2012 permitem apenas dar conta de que a tendncia, apesar das
fortes medidas de conteno impostas pelo PAEF, de aumento.
Aps o enquadramento sumrio apresentado, considera-se relevante perceber quais os
fatores que determinaram a Reforma de 2007. Primeiro, necessrio observar a evoluo do
sistema de penses da segurana social em Portugal antes da reforma de 2007. Com base nos
dados da OCDE, Portugal em 2003, j gastava com penses de velhice e sobrevivncia 10,5%
do PIB, quando o gasto mdio dos pases da OCDE era de 7,7%. O nvel de despesa de
Portugal j s era ultrapassado pela Itlia (13,9%), Frana (12,3%) e Alemanha (11,7%). De
notar ainda que a despesa com penses em Portugal estava a crescer mais rapidamente - em
1990, representava apenas 5,4% do PIB, mas em 2003, tinha quase duplicado para 10,5%
(OCDE 2007). Alm disso, ao nvel da evoluo demogrfica, o j mencionado aumento do
ratio de dependncia dos idosos agravaria ainda mais a presso sobre a sustentabilidade do
sistema no futuro.
Para que se compreenda os fatores por detrs deste forte crescimento da despesa, h que
ter presente, desde logo, o nvel de generosidade dos benefcios, ainda que este possa no
constituir o fator mais importante. Antes da Reforma de 2007, um trabalhador de rendimento
mdio, com uma carreira completa, poderia esperar uma taxa de substituio lquida do seu
salrio pela penso, na ordem dos 113% (OCDE 2008), o que, naturalmente, significava um
rendimento superior com a sua passagem reforma. Este nvel de taxa de substituio,
considerado invulgar, apenas era suplantado pela Grcia (OCDE 2008; Martin e Whitehouse
2008, 13). Assim, as projeces sobre o envelhecimento publicadas pela CE, (AWG 2006 e
2009) no contemplam dados que possibilitem avaliar os efeitos da Reforma da Segurana
Social de 2007. Contudo, so elucidativos dos fatores que justificaram a sua necessidade.
As projees do crescimento da despesa com penses, devido ao envelhecimento
demogrfico, so das mais elevadas da UE, o que, no sendo um problema novo, foi de certa
forma surpreendente quanto sua dimenso, uma vez que as projees apresentadas pela
Comisso Europeia em 2006 foram significativamente diferentes das de 200038 e colocaram o
sistema de penses portugus em destaque39, referindo que, se no fossem tomadas medidas,
o dfice primrio consolidado dos dois subsistemas, que, em 2005, era de 2,5%, ultrapassaria
os 10% do PIB, no incio de 2040, situao esta de alto risco, semelhante apenas da
Grciano espao da UE-12 (AWG 2006), aspetos que foram igualmente confirmados pelas
entrevistas realizadas no mbito desta investigao.
Todavia, ser de registar que o problema demogrfico muito anterior. Desde 1982,
Portugal est abaixo da taxa de reposio, que de 2,1, e, em 2012, atingiu a taxa de
fecundidade de 1,3, o que representa o segundo valor mais baixo da OCDE.
Em funo dos dados apresentados, poder-se- considerar que, em 2006, Portugal
enfrentava fundamentadamente, um problema designado por sustentabilidade da segurana
social, agravado por dois fatores simultneos: a reviso em baixa das previses de evoluo
38
Ver exemplos de projees em: http://www.cesifo-group.de/pls/guestci/download/CESifo%20DICE%20
Report%202008/CESifo%20DICE%20Report%204/2008%20/dicereport408-db6.pdf
39
J em 2006 havia acorrido uma situao semelhante com o relatrio Pensions at a glance, a propsito da
excessiva generosidade no clculo das penses (OCDE 2008).
Talvez por isso a CGA no tenha sido referida como um problema em nenhuma das
entrevistas, apesar de o peso dos aposentados deste subsistema constituir o principal fator de
crescimento da despesa social do Estado.
C a p t u l o V I I I O s E f e i t o s d a R e f o r m a d e 2 0 0 7 n o S i s t e m a d e P e n s e s
VIII
de repartio ou capitalizao, mas tambm quanto ao clculo das penses, ou seja, benefcios
definidos ou contribuies fixas. Por sua vez, a redistribuio operada por cada sistema
depender do tipo de modelo em que assenta.
Como a maior parte dos pases, nos quais se inclui Portugal, tem sistemas de segurana
social de repartio (pay-as-you-go), os estudos existentes tm incidido mais sobre as
reformas desses sistemas. Todavia, importa considerar a comparao com os modelos de
capitalizao para melhor avaliar a transformao dos modelos de repartio.
Apesar de a presso na sustentabilidade, provocada pelo aumento da esperana de vida,
afetar ambos os modelos, os sistemas de capitalizao comportam um outro risco, face ao
aumento da esperana de vida, uma vez que, sendo de capitalizao, asseguram benefcio
fixo, pois reproduzem as contribuies realizadas por cada indivduo e um retorno individual.
Este benefcio em forma de penso ser, assim, gradualmente mais reduzido, medida que
aumentar a esperana de vida dos beneficirios (Esping-Andersen e Palier 2009, 109). Esta
ser, assim uma dimenso a considerar, alm dos riscos associados maior exposio, face
volatilidade dos mercados financeiros40.
Deste modo, num modelo de capitalizao puro, segundo a perspetiva de Myles (2002,
140-144), deixa de estar implcito um contrato de solidariedade inter-geracional, uma vez que
os encargos com o aumento da esperana de vida so transferidos para o pensionista, data da
reforma. Por conseguinte, as vantagens do modelo de repartio residem precisamente na sua
capacidade de redistribuio, tanto a inter-geracional como a intra-geracional, pelo que na
anlise das reformas, a avaliao das transformaes ocorridas neste domnio so
determinantes.
Relativamente aos efeitos das reformas ao nvel dos dispositivos de redistribuio,
importar destacar uma maior progressividade no modelo de contribuies da segurana
social, que usualmente consiste na diferenciao positiva, atravs de taxas degressivas de
formao da penso (maiores para os rendimentos mais baixos, ou para o primeiro escalo de
rendimento, e progressivamente menores, medida que aumenta o rendimento). Tem sido
tambm frequente a implementao de novas regras de atualizao do valor real das penses,
que tanto podem servir para assegurar a manuteno do valor real das penses, como at para
majorar as penses mais baixas, por exemplo por via de regras de atualizao mais favorveis,
40
No cabe neste estudo uma anlise deste aspeto. Importa apenas referir a ttulo de exemplo a crise financeira
na Islndia em 2008, que afetou diretamente o sistema de penses desse pas, e a atual crise financeira mundial,
cujos efeitos ainda esto a decorrer.
com vista sua convergncia com um determinado nvel salarial, ou limiar de pobreza
definido.
41
A formulao deste princpio j estava consagrada na Lei de 2000 e tambm na de 2002. Em 2000, foi a
primeira vez que este princpio foi formulado, j que no constava da Lei de Bases de 1984.
42
Importar, no entanto, precisar que o critrio rendimento no significa necessariamente maiores contribuies
(ou descontos) para a segurana social, quer em termos relativos, quer em termos de benefcio total que ser
recebido, pois, esse tambm depende da longevidade do pensionista, se haver pagamento de penso de
sobrevivncia, entre outros fatores.
substituio tericas, pois estas podem funcionar como uma espcie de anlise de
sensibilidade dos efeitos redistributivos das reformas (ISG 2009, 31-33).
Porm, tambm este indicador apresenta algumas limitaes. Dada a diversidade de
situaes, as taxas de substituio tericas devem ser analisadas luz de informaes de base
no sentido de aferir at que ponto o perfil do trabalhador hipottico representativo nesse
pas. Informaes de contexto so por isso muito relevantes, pois para alm da aferio da
representatividade tornam mais fcil a aproximao do caso terico s situaes tpicas da
vida real (ISG 2009, 4).
Por conseguinte, mais importante do que os nveis de penso a interpretao dos seus
resultados entre diferentes perfis de carreira, e numa perspetiva evolutiva, ao longo do tempo
(ISG 2009, 5). Porm, necessria uma clusula de salvaguarda. Estes resultados, ainda que
projetando at 2046 e pressupondo reformas agora implementadas na sua fase de maturidade,
no so garantidos, porque foram baseados em projees e dependentes de um cenrio
favorvel em relao ao aumento da esperana de vida (ISG 2009, 3).
Do ponto de vista normativo, a premissa na anlise da redistribuio estabelece que a
principal finalidade do sistema de penses da segurana social deve ser assegurar o
rendimento da populao idosa ou incapacitada de aceder ao mercado de trabalho, com o
objetivo econmico de assegurar elevados nveis de procura, e o objetivo social de evitar os
malefcios decorrentes da situao de pobreza.
Consequentemente, o indicador de risco de pobreza entre os pensionistas pode constituir
um indicador vlido para aferir eficcia do sistema que uma primeira condio da
redistribuio - mas para analisar os efeitos redistributivos do sistema de penses, importa
avaliar quais as transferncias de rendimento, em favor dos rendimentos mais baixos. Assim,
h que considerar a distribuio de rendimento decorrente da aplicao das regras de clculo
do sistema de penses da segurana social. Para esse efeito, o indicador a utilizar ser a
comparao das taxas de substituio das penses de acordo com escales de rendimento
(ISG 2009).
Face s limitaes metodolgicas apresentadas, decorre a necessidade de se proceder a
uma dupla validao das reformas pelos seus impactos, quanto ao nvel de rendimento
garantido pelas penses e aos efeitos redistributivos operados pelo sistema de segurana
social.
Numa outra dimenso, sero ainda analisados os impactos das reformas, ao nvel do
modelo de segurana social, isto , sistema institucional (repartio, capitalizao) e lgica de
solidariedade (bismarckiano, liberal, universalista).
Adequao
- Taxas de formao das
- Taxa de pobreza
- Evitar a pobreza penses
nos idosos
- Se os montantes mnimos - Parmetros nos
- Montantes das
forem calibrados para garantir montantes (mnimos.
penses mnimas
uma posio no inferior ao tectos) em Funo linha
Equidade limiar de pobreza pobreza
Inter-geracional
das penses
Musgrave:
Diminuio da desigualdade de
- Taxas de
rendimento
formao/substituio
(= equidade) - Coeficiente de Gini
Equidade das penses
Intra-geracional
- Regras sistema devem - Ratios de
das penses - Efeito redistributivo
determinar taxas substituio desigualdade
por escales de
superiores para salrios mais
rendimento
baixos.
tericas ou potenciais realizado no ano de 2006reflete o quadro jurdico das regras de clculo
das penses em Abril de 2005 (ISG 2006). Desde a apresentao destes cenrios, tem havido,
e tambm expectvel que haja, outras mudanas significativas na regulamentao das
penses e impostos, que podero determinar projees diferentes das agora apresentadas, que,
por fora das circunstncias, esto desatualizadas pela inesperada realidade das medidas
entretanto implementadas e cujos impactos no se podero, por ora, avaliar.
Relativamente aos efeitos redistributivos, h a considerar o efeito frmula de clculo
das penses no sistema de segurana social e o efeito da fiscalidade.
O mtodo mais simples e efetivo consiste na anlise das taxas de substituio dos
salrios pelas penses para diferentes escales de rendimento dos indivduos. O procedimento
mais usual consiste na comparao por desagregao do efeito das taxas de substituio em,
pelo menos, trs escales do rendimento, como sejam, o salrio mdio, metade do salrio
mdio e o dobro do salrio mdio.
A taxa de substituio lquida calculada a partir do montante do rendimento do salrio
que assegurado pela penso, mas depois de deduzidos os impostos sobre o rendimento,
assim como as contribuies sociais obrigatrias por parte dos trabalhadores (ISG 2009,
3).Assim a variao entre as taxas brutas e lquidas o resultado do grau de progressividade
ou regressividade do sistema fiscal.
Estes indicadores permitiro avaliar a redistribuio operada pelo sistema de penses da
segurana social, antes e aps a Reforma de 2007, tanto pelo nvel de proteo assegurada,
atravs da evoluo das taxas de substituio como indicador da generosidade do sistema em
evitar risco de pobreza, como pelo esforo redistributivo, por meio da comparao das taxas
de substituio por nveis de rendimentos, tendo por referncia metade, uma e duas vezes o
salrio mdio. A comparao entre as taxas de substituio brutas e lquidas permitir ainda
uma leitura preliminar do efeito fiscal na redistribuio de rendimento, ainda que tal no seja
o objeto desta anlise.
Assim, face aprovao da Reforma de 2007, que viria a entrar em vigor logo no ano de
2008, a expectativa da OCDE residia no facto de os rendimentos das penses passarem a ser
progressivamente tributados da mesma forma que os salrios, o que, no curto prazo,
determinaria que o sistema fiscal passasse a ser neutro e, assim, as taxas de substituio brutas
e lquidas passariam a ser equivalentes e, por conseguinte, estas projees desnecessrias.
No que respeita aos pressupostos da equidade distributiva, julga-se importante ter
presentes algumas consideraes para a investigao acerca da equidade (Starfield 2006).
Ser de ter em linha de conta que o aumento da despesa, e at mesmo dos benefcios mdios,
C a p t u l o I X A n l i s e E m p r i c a d o s E f e i t o s d a R e f o r m a d e 2 0 0 7
IX
A anlise dos efeitos da Reforma de 2007, no sistema de penses, tal como o referido
anteriormente, ir deter-se sobre as seguintes dimenses: modelo de financiamento e
sustentabilidade da despesa; adequao das penses (generosidade); e equidade da
redistribuio.
S USTENTABILIDADE DA DESPESA
que menor, tais como, a generalizao da nova frmula de clculo introduzida em 200244; a
criao do Indexante de Apoios Sociais45 e as novas regras de atualizao e limitao das
penses.
Porm, cumprir ter presente que, no obstante as razes e os nmeros apresentados,
houve autores a questionar o alcance das medidas. Assim, no que se refere aos efeitos da
Reforma de 2007, a principal crtica era que a Reforma de 2007constitui um passo (se bem
que tmido e tardio) no sentido certo mas manifestamente insuficiente para garantir a
sustentabilidade financeira a longo prazo do sistema pblico de penses (Rodrigues e Pereira
2007, 429). Por outro lado, estes autores consideraram ainda que (...) um aumento das
receitas da Segurana Social por via de uma maior transferncia do Oramento de Estado de
forma alguma melhora a sustentabilidade a longo prazo das finanas pblicas em termos
consolidados (idem, 403), alm de poderem implicar penses necessariamente mais elevadas
no futuro.
No obstante os aspetos enunciados, de acordo com as projees divulgadas em 2012
pelo grupo de trabalho da Comisso Europeia que acompanha as matrias relacionadas com o
impacto do envelhecimento da populao na despesa pblica, em particular em penses,
estima-se que, no perodo 2010-2060, Portugal ser um dos pases onde ser menor o risco do
aumento do peso da despesa com penses ameaar a sustentabilidade do sistema (Ministrio
das Finanas 2013, 55), conforme se pode verificar no grfico que se segue.
44
Decreto-Lei n. 35/2002.
45
Indexante dos Apoios Sociais (IAS) definido pela Lei n. 53-B/2006, de 29 de Dezembro, veio substituir a
Retribuio Mnima Mensal Garantida (RMMG) enquanto referencial determinante da fixao, clculo e
actualizao das contribuies, das penses e outras prestaes sociais.
Fonte: Comisso Europeia - The Ageing Report, extrado do ROE 2014 (Ministrio das Finanas 2013).
Tal como reconhecido no mesmo documento, esta situao o reflexo das medidas
sobre os sistemas de penses introduzidas anteriormente, como o caso da Reforma de 2007
que introduziu, entre outras medidas, o fator de sustentabilidade (igual razo entre a
esperana de vida aos 65 anos, em 2006 e no ano anterior ao da passagem reforma).
Segundo o Governo atual, que no foi responsvel pela introduo da medida, esta
justificar-se-ia para que cada gerao de novos reformados/aposentados recebesse benefcios
ajustados para refletir o aumento do nmero de anos em que se espera receber benefcios,
aliviando parcialmente os trabalhadores mais jovens de pagar impostos mais elevados para
financiar aumentos de longevidade. Contudo, este ajustamento s foi aplicado aos que se
reformaram ou aposentaram a partir de 2007 (Ministrio das Finanas 2013, 56)
Perante a existncia da Reforma em 2007, poder-se- questionar a necessidade de
medidas de austeridade suplementares. No entanto, o enfoque dessas medidas foi o problema
da sustentabilidade do sistema de penses no longo-prazo, no resolvendo o problema
financeiro de curto e mdio-prazo, da os sucessivos cortes decorrentes das medidas de
austeridade no perodo da Troika. Em 2010, Portugal j era o quinto pas da Unio Europeia
que maior despesa tinha com o sistema de penses, conforme evidenciado no Grfico 5
apresentado no captulo V.
Porm, importar ter presente que estas projees tiveram por base o ano 2010, quando
as projees demogrficas e de crescimento econmico eram mais favorveis, o que se reflete
na evoluo do peso da despesa em penses no PIB (Ministrio das Finanas 2013, 56).
A principal concluso que se pode retirar dos dados apresentados que o Governo de
ento esperava que as medidas constantes da Reforma da Segurana Social de 2007
determinassem uma diminuio do dfice do subsistema previdencial, para 2050, em 2,7 % do
PIB (passagem de um saldo de -3,4% para -0,7%). O impacte das medidas introduzidas
ainda mais significativo ao considerar que, nesta previso, o FEFSS deveria apresentar um
saldo positivo de 6,3%, quando anteriormente se previa o seu esgotamento at ao ano de 2035
(MTSS 2006a, 1).
Num outro estudo, realizado logo no ano seguinte (Pinheiro e Cunha 2007), foram
apresentados resultados semelhantes. Neste, foi destacado que a reforma de 2007 poderia
permitir uma reduo no ritmo de crescimento da despesa entre 4,1 e 7,4 pontos percentuais
do PIB, at 2050, em funo da introduo do fator de sustentabilidade que permitiria isolar o
efeito demogrfico do aumento da esperana de vida, das novas regras de atualizao com o
objetivo de controlar o ritmo de aumento da despesa com penses, e da convergncia da CGA
com o RGSS, entretanto acelerada, bem como a extino da admisso de novos beneficirios,
a partir de 2003.
Ainda no mesmo estudo, os autores procederam atualizao das projees do relatrio
elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento (AWG 2006) para a evoluo da
despesa com penses em Portugal, incorporando as medidas introduzidas pela Reforma da
Segurana Social de 2007.A principal nota a destacar reside no facto de a reforma reduzir
para metade a componente do crescimento da despesa pblica relacionada com a idade, o que
dever permitir que a avaliao pblica da sustentabilidade das finanas do pas passe de
risco alto para risco mdio (Pinheiro e Cunha2007, 67-68).
A comparao internacional veio confirmar as projees do Governo aquando da
Reforma, assim como as atualizaes do estudo de Pinheiro e Cunha (2007). Tendo presente
que, antes da Reforma de 2007, os dados do j citado relatrio elaborado pelo Grupo de
Trabalho sobre Envelhecimento (AWG 2006), que usou como principal indicador
comparativo a evoluo das despesas pblicas com penses em percentagem do PIB, Portugal
era o pas da Unio Europeia que enfrentava o maior risco de aumento da despesa com o
sistema de penses em 2006 (idem, 12). De referir que na atualizao deste relatrio em 2009,
portanto j depois da Reforma, Portugal j aparece numa situao abaixo da mdia da UE
(AWG 2009).
No que se refere ao impacte na evoluo do valor real das penses mdias, segundo
dados oficiais, aquando da Reforma, o Governo previa, at 2050, uma diminuio de 18,07%
no valor real das penso mdias (MTSS 2006a, 4).
Todavia, do ponto de vista metodolgico, estas previses tm sempre algumas
limitaes, na medida em que se baseiam na penso mdia, no possibilitando, por isso, a
anlise do seu impacte distributivo por diferentes nveis salariais. Em teoria, essa diminuio
da penso mdia tanto pode ser determinada por um corte na taxa de substituio dos salrios
mais elevados como dos salrios mais baixos, embora, ao nvel da equidade, tal possa ter
implicaes diametralmente opostas. Do mesmo modo, a penso mdia no permite
identificar um hipottico aumento relativo das penses mais baixas em consequncia de uma
redistribuio mais equitativa operada pelo sistema de segurana social.
Por outro lado, de salientar que, mesmo poca, as projees apresentadas acerca da
diminuio das penses reportavam-se apenas ao sistema previdencial, no considerando, por
isso, os efeitos da introduo do Indexante de Apoios Sociais (IAS), em substituio do
salrio mnimo nacional, nem das regras de atualizao para as penses no contributivas,
parcialmente compensadas com a introduo do Complemento Solidrio para Idosos46 (CSI).
A reduo do montante das penses ainda mais relevante num regime de segurana
social do tipo bismarckiano, como o portugus (Arcanjo 1991, Nunes 2005). O
estabelecimento do montante das penses em funo dos salrios, centrando-se na
manuteno do status profissional, de base corporativa, em alguns casos, leva a que as
penses no contributivas correspondam s penses mais baixas, quando, numa perspetiva de
equidade social, at pela sua prpria natureza assistencial (sujeita, inclusive, a prova de
recursos), aquelas penses deveriam ser as prioritrias, tanto pelas situaes de necessidade a
que procuram dar resposta, como pela prpria condio de vulnerabilidade dos beneficirios
dessas mesmas prestaes.
46
Ver estudos sobre eficcia do RSI e do CSI (Rodrigues 2009).
Tal como j foi referido, no futuro, o nvel de rendimento assegurado pelas penses,
tambm conhecido por nvel de generosidade, depender de trs variveis fundamentais: a
evoluo da componente de formao atuarial das penses (frmula), ou seja, o nvel de
contribuies (anos de carreira e idade mnima de acesso penso) necessrio para atingir um
determinado nvel de penso; a evoluo dos salrios e desempenho do mercado de trabalho
no que se refere ao emprego; o regime fiscal de tributao dos rendimentos do trabalho e das
penses.
Ao analisar as implicaes da Reforma de 2007, importa considerar que em Portugal,
em 2006, portanto antes da Reforma, a taxa de substituio bruta das penses era de 75%
enquanto a lquida era de 91%. Com as novas regras introduzidas em 2007, a Comisso
Europeia estima que a taxa de substituio bruta diminua 19% e a lquida 20%, entre 2006 e
2046 (Comisso Europeia 2010b, 6).
Comparativamente, esta quebra de 20% na taxa de substituio das penses para um
trabalhador com perfil de carreira de 40 anos, 65 anos de idade e salrio mdio foi, em termos
comparativos, o segundo maior corte na UE, s superado pela Repblica Checa, embora as
estimativas prevejam que, apesar do corte, em 2060 a Repblica Checa ter uma taxa de
benefcio de 38% e Portugal apenas 33% (Comisso Europeia 2010b, 28).
Porm, preciso ter em conta que, considerando todo o sistema, ou seja a componente
contributiva e no contributiva, e, por conseguinte, as respetivas penses de velhice, invalidez
e sobrevivncia, Portugal apresentava um nvel de generosidade muito baixo, mesmo por
comparao com os pases do Europa do Sul, na ordem dos 46%. Avaliando as projees de
longo prazo, para o ano de 2060, constata-se que as taxas de substituio podero ser ainda
mais baixas (33%). Do ponto de vista metodolgico, importa ressalvar que esta percentagem
resulta da anlise agregada de todas as penses, tanto do sistema previdencial como do regime
no contributivo (subsistema de solidariedade), pelo que a grande diferena que se verifica,
face s taxas de substituio para um trabalhador, tpica dos regimes bismarckianos, que
oscilam entre os 65% e os 80%, , precisamente por isso, ilustrativa da dualidade do sistema
portugus (Santos 1998, Mozzicafreddo 2002).
2040 2060
Taxas de Substituio SS CGA SS unificada
Eckefeldt (2006) 39% 66% 66%
47
OCDE (2009) S 2006 33%
47
O relatrio da OCDE aps Reforma da Segurana Social de 2007 (OCDE 2009, 248-252), Pensions at a
Glance, no incorpora as alteraes introduzidas, uma vez que os dados de referncia so do ano de 2006.
Com base nestes dados, at 2009, a Comisso Europeia considerava que o efeito
imediato do fator de sustentabilidade na diminuio do montante das penses tinha sido
inferior ao esperado (Comisso Europeia 2010a, 39).
48
Note-se que pode at haver uma majorao efetiva da penso, no caso de os incentivos introduzidos serem
superiores aplicao da penalizao, por via do fator de sustentabilidade. Para aferir esta possibilidade, seria
preciso estimar os efeitos dos incentivos introduzidos, face eventual evoluo da esperana mdia de vida,
data da reforma.
49
O relatrio da Comisso Europeia de 2010 no est atualizado porque no faz referncia ao fator de
sustentabilidade introduzido em Portugal desde 2008 (Comisso Europeia 2010b, 30-31).
50
Isto mesmo foi notcia no jornal DN (2-12-2009).
Tendo presente as novas regras de atualizao das penses introduzidas pela Reforma de
2007, ao nvel de efeitos da sua aplicao, possvel, desde logo, antecipar trs concluses: i)
o valor das penses, em termos reais, s est garantido para as penses at 1,5 vezes o IAS -
Indexante de Apoios Sociais (1,5 x 419,22 = 628,83 Euros); ii) s se o PIB registar um
crescimento superior a 3%, que as penses com valores superiores a 6 IAS (2.512,32 Euros)
no diminuiro em termos reais; iii) as penses mais baixas, na melhor das hipteses, tero
um aumento real de 1%, pois este constitui o limite do aumento acima da inflao.
Em suma, para qualquer cenrio de crescimento econmico inferior a 3%, haver
sempre penses que perdero valor em termos reais. Pelo contrrio, uma situao de
crescimento econmico acima dos 3% permitir um aumento real das penses mais baixas e
intermdias, mas, mesmo assim, em propores sempre inferiores ao acrscimo marginal do
PIB, embora nunca um aumento das penses mais elevadas, o que na prtica, revelador de
um congelamento destas penses, que significa uma diminuio gradual ao ritmo da inflao,
j que independentemente da evoluo macroeconmica, as penses mais elevadas nunca
sero aumentadas.
Por conseguinte, e tendo por referncia o desempenho da economia portuguesa nos
ltimos 15 anos, que foi praticamente crescimento zero, se poderia prever que estas regras de
indexao das penses determinariam com uma elevada probabilidade a perda de poder de
compra de todas as penses superiores a 1,5 IAS.
Todavia, a crise financeira, logo em 2009, no ano seguinte aplicao da lei,
encarregou-se de demonstrar os limites destas regras de indexao, cegas no plano poltico, j
que de 2008 a 2012 nem crescimento econmico se registou, e com a inflao negativa, no
ano de 2008, o Governo viu-se na obrigao de aprovar uma exceo aplicao da Lei para
evitar um corte nas penses no ano de 2009.
Assim, a oposio no Parlamento tentou uma reforma nas regras de indexao
introduzidas em 2007. O governo viria a recusar esta proposta e optou antes por uma medida
de aumento das penses de carter excecional, no sentido de assegurar a no diminuio das
penses em termos nominais. Isto constitui apenas um exemplo ilustrativo dos eventuais
efeitos decorrentes da introduo de mecanismos "automticos" em programas sociais (Carolo
2008, 13), e o mesmo pode vir a suceder para o fator de sustentabilidade.
De notar ainda que, na composio do indexante de atualizao das penses,
contrariamente Lei 35/2002, de 19 de Fevereiro, a Lei de 2007 no prev qualquer indicador
de evoluo dos salrios como parmetro para atualizao das penses. Este aspeto assume
particular importncia porque significa que entre ativos e pensionistas deixa de existir
solidariedade inter-geracional na dimenso do rendimento o aumento das penses em
funo do crescimento dos descontos sobre os salrios deixa de ser uma possibilidade, ou,
noutra formulao, os ganhos de produtividade no sero partilhados com os pensionistas
No contexto Europeu, verifica-se que Portugal o nico pas (UE-27) que apresenta
regras de indexao que combinam preos e PIB, sendo mesmo o nico pas a estabelecer o
PIB como referncia (ISG 2009, 19).
A mdio-longo prazo, o efeito deste novo mecanismo de indexao poder ser
mensurvel pela projeo da variao das taxas lquidas de substituio para um pensionista
dez anos aps a aposentao em 2046, quando se espera uma queda de 15%. Apenas trs
outros pases apresentam um maior declnio: a ustria, Grcia (-16%) e Romnia (-23%)
(idem).Contudo, em termos comparativos, a situao em Portugal parece menos grave dado o
ponto de partida, uma vez que o nvel de generosidade anterior era mais elevado.
Por fim, um aspeto muito relevante, mas que escapa anlise comparada, a questo
dos mnimos sociais. O governo criou um novo indexante, o Indexante dos Apoios Sociais
(IAS), institudo pela Lei n. 53-B/2006, de 29 de Dezembro, que veio substituir a Retribuio
Mnima Mensal Garantida (RMG), enquanto referencial determinante da fixao, clculo e
atualizao das contribuies, das penses e outras prestaes sociais do Regime No
Contributivo, designadamente, Penso Social, Penses Mnimas, RSI, e, recentemente,
Subsdio de Desemprego.
Esta mesma medida teve ainda um efeito colateral que foi o aumento da carga fiscal, em
virtude da diminuio dos patamares de referncia para a determinao da taxa de IRS a pagar
sobre os rendimentos das penses, j que antes os escales eram definidos em funo do
SMN.
Como compensao dos efeitos das reformas em curso, muitos pases estabeleceram
tambm incentivos para prolongamento da vida ativa e consequente adiamento da idade de
reforma. Estes incentivos funcionam, sobretudo, na base de majoraes na frmula de clculo
da penso, permitindo assim compensar os efeitos do aumento da esperana de vida. Portugal
o pas em que este incentivo maior, variando entre 0,33% e 1% por cada ms de trabalho,
alm da idade da reforma, em funo da durao da carreira contributiva, sendo mesmo o
mais generoso para trabalhadores com mais de 40 anos de carreira contributiva51 (Comisso
Europeia 2010b, 33).
No que se refere s penalizaes associadas reforma antecipada, portanto a opo
individual oposta ao prolongamento da vida ativa, nos dados comparativos apresentados pela
Comisso Europeia a penalizao apresentada de 2,5%, o que em termos comparativos seria
um dos valores mais baixos (idem). Contudo, este dado est desatualizado, uma vez que a
penalizao, em 2010, j era de 0,5 % ao ms, logo 6% ano. Alm do mais, esta penalizao
foi estendida CGA, o sistema de penses dos funcionrios pblicos.
Em virtude desta incorreo, no possvel retirar concluses sobre os dados
comparativos apresentados no relatrio. Porm, a ttulo de exemplo, repare-se que no caso
apresentado a penalizao seria antes de 12%, em vez de 2,5%, o que, contrariamente ao
apresentado pela CE, coloca Portugal numa situao fortemente penalizadora, sendo apenas
ultrapassado pela Hungria, com cerca de12,5% (Comisso Europeia 2010b, 33).
Os incentivos em causa merecero uma anlise crtica. O primeiro aspeto que pode ser
destacado a excessiva generosidade aparente, quer para quem atinge a carreira completa
antes da idade legal e decide adiar a reforma, quer para aqueles que, com mais de 40 anos de
contribuies, adiam a reforma para depois da idade legal. O segundo tem que ver com a
natureza dos incentivos, uma vez que estes tendero a beneficiar de forma enviesada as
carreiras mais longas, j de si beneficiadas pela frmula de clculo da penso estatutria, no
51
Este era o ttulo de uma notcia publicada no Jornal de Negcios (8 de julho de 2010, p. 29).
52
Um trabalhador com 65 anos e 40 de carreira e outro de 70, com a mesma carreira recebero a mesma
bonificao.
53
O mesmo foi notcia no jornal Dirio Econmico (26-01-2009).
E QUIDADE DA R EDISTRIBUIO
A tabela seguinte permite uma leitura comparada do que se pode designar por efeitos
redistributivos do sistema de penses entre os principais pases. Estes dados oferecem a
possibilidade de comparar e de avaliar o impacto da Reforma de 2007, ao nvel da
redistribuio operada pelo sistema de penses, atravs do indicador taxas de substituio.
Diferena Variao
Pases Nvel Salarial Antes Depois em pontos em
percentuais percentagem
Reformas que protegem pensionistas com menores rendimentos
Metade da mdia 56.4 59.2 2.8 5%
Alemanha Mdia 66.6 61.3 -5.3 -8%
Dobro da mdia 66.4 60.3 -6.1 -9%
Metade da mdia 79.7 76.2 -3.5 -4%
Frana Mdia 78.2 65.7 -12.5 -16%
Dobro da mdia 70.8 60.2 -10.6 -15%
Metade da mdia 75.9 73.2 -2.7 -4%
Finlndia Mdia 71.4 62.4 -9 -13%
Dobro da mdia 72.4 63.8 -8.6 -12%
Metade da mdia 51.9 63.8 11.9 23%
Reino Unido Mdia 39.8 40.9 1.1 3%
Dobro da mdia 28.3 29.2 0.9 3%
Metade da mdia 74.2 78.7 4.5 6%
Blgica Mdia 62.1 63.7 1.6 3%
Dobro da mdia 50.6 51.7 1.1 2%
Metade da mdia 86.7 95.3 8.6 10%
Repblica
Mdia 58.1 64.1 6 10%
Checa
Dobro da mdia 44.6 49.4 4.8 11%
Reformas que reforam a relao entre contribuies e benefcios
Metade da mdia 97.1 74.4 -22.7 -23%
Polnia Mdia 76.9 74.9 -2 -3%
Dobro da mdia 69.7 75 5.3 8%
Metade da mdia 76.4 66.3 -10.1 -13%
Eslovquia Mdia 75.9 72.7 -3.2 -4%
Dobro da mdia 52.2 74.9 22.7 43%
Equidade Distributiva
Em teoria, com a nova frmula de clculo das penses, que considera toda a carreira
contributiva, e com as regras de atualizao diferenciadas, consoante os valores das penses,
expectvel que a desigualdade de rendimento entre as penses tenda a diminuir.
Todavia, a reforma de 2007 assentou numa reduo do montante das penses, medido
pelas taxas de substituio, conforme a Tabela 19 (adequao) -, onde se pode constatar que
so os pensionistas quem suporta 100% dos custos decorrentes do aumento da sua esperana
de vida. Por conseguinte, isto significa um incremento do risco de pobreza para os idosos,
uma vez que, mesmo para as penses mais baixas, as atualizaes das penses em termos
reais no esto garantidas.
A atualizao de 2009 para as estimativas das atuais e potenciais taxas de substituio
tericas das penses, para o perodo de 2006-2046, evidenciam resultados regressivos para
Portugal devido s taxas de substituio para os salrios mais baixos (ISG 2009, 24).
Sendo a diminuio das taxas de substituio uma tendncia comum com outros doze
Estados membros (ISG 2009, 17-18), importa enquadrar essa diminuio na comparao com
os outros pases da UE.
Em suma, dito graficamente que o efeito redistributivo da nova frmula varia entre
1,25 % para um salrio de 500 Euros, face a um salrio de 1000 Euro (portanto 1,25% a mais,
face a um salrio que o dobro) e 9,57% para um salrio de 10 000 Euro, ou seja 20 vezes
maior.
J do ponto de vista da classe mdia (premissa simplificadora para um salrio de 1.000
Euros), esta perder somente 1,25, face ao salrio de 500 Euros (salrio mnimo atual de 505
Euros) mas ganhar entre 3,19 % e 7,3%, face a um salrio de 2.000 e 5.000 Euros,
respetivamente.
Um dado interessante que o efeito redistributivo na determinao dos montantes das
penses depende agora apenas de dois fatores: da frmula de clculo (sistema segurana
social) e do regime de tributao das penses (sistema fiscal). De referir que at 2007, eram
trs os fatores, porque o perfil de carreira influenciava os resultados de forma regressiva,
enquanto agora a considerao da mdia de toda a carreira tende a anular esse efeito e o facto
de a taxa de formao ser degressiva contribui, ainda que modestamente, para uma correo
da desigualdade salarial, que poder ser efetiva, se for acompanhada de uma poltica fiscal
calibrada para esse fim.
Equidade Fiscal
A anlise dos dados apresentados permite concluir que, apesar da Reforma de 2007 ter
calibrado as taxas de substituio de forma mais equitativa, isto , assegurando taxas de
substituio mais elevadas para os salrios mais baixos, a anlise das taxas de substituio
lquidas permite constatar que esse efeito na distribuio invertido.
Estes mesmos dados permitem identificar que esta regressividade est associada
fiscalidade, uma vez que, desde 2002, foi implementada, pela primeira vez, uma frmula de
clculo da penso que estabelece taxas degressivas de formao da penso, em funo de
escales de rendimento, que veio substituir uma frmula igual para todos os salrios, assente
54
De modo a assegurar o respeito pelos direitos adquiridos dos trabalhadores mais antigos, a aplicao da nova
frmula feita apenas para o perodo aps 2005. O mesmo acontece para os funcionrios pblicos. Em ambos
os casos, o montante da penso ser determinado por duas componentes, uma at 2005 e outra de 2006 em
diante, cada uma com a respetiva frmula.
A Reforma de 2007 introduziu uma nova regressividade associada aos incentivos para o
prolongamento da vida ativa, j que em teoria estes no so equitativos (ISG2009, 22).
Sendo aceite que as bonificaes para o prolongamento da vida ativa constituem um
incentivo para adiar a idade de reforma e, assim, uma oportunidade para neutralizar o efeito
penalizador do fator de sustentabilidade no montante da penso a receber, afigura-se tambm
evidente que a oportunidade de usufruir desta bonificao no equitativa, porque s est
acessvel a quem tiver a possibilidade de continuar a trabalhar, depois da idade estatutria de
acesso reforma.
De igual modo, a probabilidade de tal ser aceite pela entidade empregadora maior para
os trabalhadores mais qualificados, provavelmente, sero tambm melhor remunerados.
Finalmente, o adiamento da idade da reforma pode ainda provocar uma reduo do
efeito redistributivo introduzido pela frmula degressiva de clculo da penso, ou mesmo
agravar a sua regressividade na distribuio do rendimento das penses, uma vez que as
A principal alterao institucional trazida pela Reforma de 2007 parece dizer respeito
unificao do sistema, j que o modelo se mantm de repartio e exclusivamente pblico,
no obstante os incentivos introduzidos para o fomento da poupana privada.
Deste modo, considerando a questo da equidade entre os subsistemas pblicos, prevista
desde a Lei de Bases de 1984, a principal implicao da reforma de 2007 consistiu na
acelerao da convergncia do sistema de penses dos funcionrios pblicos (CGA) com as
regras entretanto institudas no Regime Geral de Segurana Social (RGSS), com o deflagrar
da crise financeira mundial em 2008, que se traduziu numa crise da dvida, de 2009 at ao
presente.
A convergncia da CGA com RGSS h muito que vinha sendo defendida, pelo menos
desde a publicao do Livro Verde para a Reforma da Segurana Social (CLBSS 1997).
Nesse longo processo, tambm a Reforma de 2007estabelecia regras para uma progressiva
uniformizao55e aplicao imediata da nova frmula clculo, eliminando assim a clusula de
salvaguarda acordada em 2000, de direito de opo pela frmula mais conveniente.
Na sequncia das medidas de austeridade decorrentes da crise, em 2014, o Governo
pretende que as regras de clculo para as penses atribudas pela CGA passem a considerar
55
De modo a assegurar o respeito pelos direitos adquiridos na formao da penso dos funcionrios pblicos, o
Governo implementou uma regra que contemplar dois perodos, correspondendo o primeiro ao perodo
anterior reforma, at 2005, a frmula antiga baseada no ltimo salrio, e de 2006 at data da reforma, a
nova frmula, em funo da mdia salarial para o perodo em questo.
uma segunda parcela que segue as regras do regime geral da Segurana Social, mas apenas
para a proporo de descontos nos anos subsequentes a 2005, eliminando-se assim, ainda que
parcialmente e apenas para o futuro, diferenas significativas e temporalmente desalinhadas,
entre os dois regimes, no tempo de descontos, na idade e na remunerao de referncia para o
apuramento do valor da penso (Ministrio das Finanas 2013, 56-57).
Em rigor, no se tratou de uma nova medida mas, antes, de uma deciso do Governo em
acelerar a convergncia com o sistema de segurana social, que j estava decidida mas para
uma data posterior, em 2015. Esta deciso implicou principalmente trs mudanas: i) um
aumento imediato da idade de aposentao dos funcionrios pblicos para 62,5 anos (ainda
que tenha tido como efeito perverso precisamente o aumento dos pedidos de reforma
antecipada em 2010), com a promessa de aumentar para 65 (equiparao idade estabelecida
no RGSS) at 2012, em vez de 2015 (esta promessa, entretanto, no foi cumprida); ii) a
adoo do mesmo esquema de penalizao para a aposentao antecipada (0,5% ao ms, em
vez de 4,5% por ano, ou seja, mais 1,5 % de penalizao), j em prtica na segurana social;
iii) por ltimo, mas no menos importante, verificou-se uma correo menor sobre as regras
de transio de aplicao da nova frmula aos funcionrios pblicos abrangidos pelo regime
anterior, o que ps termo ao princpio do ltimo salrio, como base de clculo das penses.
Estas iniciativas consideradas de pequena dimenso, se tomadas no seu conjunto, e
considerando dados apresentados anteriormente, neste trabalho, poderiam consubstanciar a
uniformizao do regime da Caixa Geral de Aposentaes (sistema de penses dos
funcionrios pblicos) com o Regime Geral de Segurana Social (sistema de penses do setor
privado). Ora, se o pressuposto for o de que a igualdade de regimes mais justa, esta
uniformizao representa, per se, um ganho de equidade, no sentido de fairness, como foi
definida por Rawls (1993), at porque aumenta a transparncia na gesto da relao
contribuies/benefcios, a confiana poltica e a sustentabilidade financeira do sistema.
Mas houve tambm uma alterao importante em termos da solidariedade intrnseca ao
sistema de repartio (pay-as-you-go).
Com a introduo do fator de sustentabilidade, a longevidade no mais um risco do
Estado, mas, sim, dos indivduos. Ora, o que se fez em Portugal, com a Reforma de 2007, foi
precisamente calibrar o sistema pblico, de modo a imuniz-lo desse risco, uma vez que o
fator de sustentabilidade induz um benefcio definido em funo da esperana mdia de vida
de 2006. Isto tem por consequncia, a passagem de um benefcio varivel, que garantia uma
prestao at ao fim da vida do pensionista para um benefcio com a mesma garantia e
durao, mas cujo montante calibrado pela atualizao da esperana de vida no ano da
reforma. Nesse sentido, o benefcio como que pode ser considerado fixo, em funo desse
indicador estatstico calculado pelo INE.
Por conseguinte, uma vez que esse risco mutualizado em funo da esperana mdia
de vida, cuja variao (aumento) se reflete num ajustamento automtico da penso (corte),
representa uma iniquidade.
No que diz respeito a implicaes futuras, o efeito combinado das medidas desta
reforma, a consequente desvalorizao imediata das penses e a diminuio futura das taxas
de substituio das penses podem ser entendidas como a construo da oportunidade de
desenvolvimento do segundo e terceiro pilares. Isto mesmo reconhecido pela Associao
Internacional de Segurana Social que, no seu relatrio, menciona a Reforma de 2007 como a
base de transio para um sistema multi-pilar: The reform is expected to move the
Portuguese pension system gradually from a mainly pay-as-you-go model, with a population
heavily relying on the state-sponsored old-age pension, towards a more balanced multipillar
pay-as-you-go/capitalization pension model. As the reform will reduce the first-pillar
pensions by 10-20 per cent, (with the higher-income class touched the most), it is therefore
expected that more and more persons should turn towards both the occupational schemes (2nd
pillar) and the personal saving plans (3rd pillar) if they want to maintain their current
lifestyles (ISSA 2010b56).
Uma das concluses que se poder tirar que devido s alteraes introduzidas, o
sistema de penses em Portugal perdeu a principal vantagem de um sistema de repartio, j
que apesar da conjuntura demogrfica ser extremamente desfavorvel, e mesmo que no o
fosse, no haveria ganhos decorrentes da evoluo da populao ativa (crescimento do ratio
ativos/reformados), pois as contribuies foram calibradas em funo da nova frmula
(contribuio definida em vez de benefcio definido) e o efeito do envelhecimento
neutralizado pelo aplicao do fator de sustentabilidade. Acresce que a transio de uma
frmula de benefcio definido (assente taxa de substituio fixa do salrio pela penso) para
uma regra de clculo em funo das contribuies (em funo de uma taxa de formao da
penso, que varivel) eliminou qualquer possibilidade de solidariedade direta entre os
salrios e as penses (por exemplo, a indexao das penses a uma percentagem do
crescimento salarial anual), at porque, mesmo numa situao de crescimento econmico
superior a 3% do PIB, as atualizaes esto limitadas.
56
Disponvel em: http://www.issa.int/aiss/Observatory/Country-Profiles/Regions/Europe/Portugal/Reforms/
Portugal-to-speed-up-its-first-pillar-pension-reform
Por tudo isto, importante ter presente que este efeito combinado da aplicao do fator
de sustentabilidade, com as novas regras atuariais da frmula de clculo, e a indexao
restritiva das penses, aquando da reforma, ainda antes das medidas de austeridade,
representa, no mdio prazo, o fim da componente social dentro do sistema de penses da
segurana social, que, por fora do processo de convergncia (uniformizao) em curso da
CGA com RGSS, representativo do todo nacional.
O alcance desta reforma tanto maior quanto at esta reforma em 2007, os sistemas de
penses funcionaram num pressuposto de garantia quase absoluta de direitos adquiridos,
segundo regras que no garantiam nem a sustentabilidade financeira nem a equidade
redistributiva, enquanto, doravante, o sistema de segurana social prev o pagamento de
penses apenas na proporo das contribuies realizadas pelo trabalhador; mesmo assim, ao
montante que for determinado por essas regras, ser ainda deduzido o equivalente aos
encargos financeiros decorrentes do aumento da esperana de vida, e a manuteno do poder
de compra das penses ao longo da vida fica apenas garantido para as penses mais baixas.
Deste modo, deixa de estar implcito um contrato de solidariedade intergeracional (Mendes
2011), embora passe a existir solidariedade intrageracional, ainda que muito tnue.
No que se refere ao plafonamento, importar notar que a Lei de Bases de 2007
representa mais do que uma continuidade da Lei 32/2002, do Governo do PSD/CDS-PP57,
na medida em que refora oponibilidade de plafonamento, ao reiterar a possibilidade legal do
plafonamento horizontal j prevista na Lei de 2002, mas ainda no introduzida, acrescentando
ainda a possibilidade do plafonamento vertical, o que constitui uma inovao no sistema de
segurana social portugus.
Em suma, a Reforma de 2007 representa um corte generalizado em todas as penses,
mas feito de forma indireta, j que se manteve a frmula e, mesmo no que respeita ao modelo
institucional, manteve a estrutura de pilar nico de repartio 100% pblica, ainda que
introduzindo possibilidade de um esquema complementar individual igualmente pblico (PPR
do Estado). Todavia, abriu a possibilidade legal para o plafonamento, tanto horizontal (limite
mximo em funo do rendimento) como vertical (segmentao contributiva por
prestaes).Ao nvel da estrutura do sistema, fica, assim, aberta a possibilidade da
constituio de um sistema multi-pilar (ISSA 2010b).
57
Por exemplo, em Entrevista realizada, o PCP defendeu que Lei de Bases de 2007 significava continuidade do
plafonamento da Lei de 2002.
C a p t u l o X O P r o c e s s o P o l t i c o d a R e f o r m a d e 2 0 0 7
como natural alternativa, constituda esta pelos sistemas privados. Primeiro, porque a
crise financeira de 1929 foi um dos elementos chave para a instituio dos sistemas
pblicos de repartio (pay-as-you-go) (Marier 2002, 5) e, depois, porque as crises
financeiras, sobretudo a ltima, em 2008, levantam desconfianas sobre a capacidade do
setor privado para assegurar um sistema de penses.
iv) Equidade - Reformar penses levanta questes de equidade. Coloca-se, por isso, a
questo de saber se o Estado dever, atravs do sistemas de penses, procurar enderear
a correo das desigualdades decorrentes do mercado, sobretudo as que se referem ao
gnero, atendendo presso demogrfica, decorrente da queda das taxas de fertilidade.
como a capacidade para estabelecer alianas com os diferentes atores envolvidos no processo
de reforma.
No ser de estranhar, por isso, que os sindicatos do setor pblico, que, em Portugal,
so praticamente os nicos, especialmente aqueles que tm influncia institucionalizada na
gesto dos fundos de segurana social, acabem, muitas vezes, por conseguir concesses
importantes no decurso do processo de reformas das penses. Residir aqui, porventura, a
explicao para que setores altamente centralizados, como a sade e a educao, sejam
precisamente dos que se tm mostrado mais resistentes mudana (Haggard e Kaufman 2008,
200).
Segundo a perspetiva sistmica de Luhmann (1990), a democracia representa um jogo
comum de governo/oposio, o que ajuda a enquadrar a anlise das reformas, em funo das
alternativas disponveis, ou defendidas por outros atores polticos. Assim, e ao contrrio do
que vem sendo divulgado, os Estados nacionais detm ainda muito poder de reforma,
particularmente, o poder de a fazer, ou no fazer.
A poltica tambm relevante pela sua capacidade de influenciar as atitudes das pessoas
em matrias de bem-estar e, por conseguinte, os polticos recorrem a tticas especficas, a fim
de conseguirem legitimar as suas decises (Mau e Veghte 2007, 9).
Assim, e tendo presente o quadro terico enunciado por Esping-Andersen (1997, 265-
266), parece possvel estabelecer as seguintes premissas: i) s as reformas que no atinjam o
cerne do sistema podero aspirar a conseguir apoio poltico maioritrio; ii) mesmo aquelas
reformas implicam o estabelecimento de consensos e de alianas; iii) as consideraes so
vlidas, tanto para Governos de Esquerda como de Direita.
Ser pelas relaes polticas volta dos benefcios sociais, designadamente, pelo peso
eleitoral dos pensionistas, que muito improvvel que a eliminao dos princpios de
redistribuio intergeracional, ou seja, o fim do sistema de Segurana Social de repartio
(pay-as-you-go), possa conseguir uma maioria poltica (Oller 1995, 10). Assim, parece haver
reduzidas possibilidades de colocar na agenda poltica o tema da gesto das regras dos
sistemas de penses fora da esfera do Estado (Oller 1995, 11).
Para conseguirem implementar as reformas e minorar os eventuais custos eleitorais
decorrentes das reformas do Estado-Providncia, os governos sero tentados a adotar
estratgias de passa-culpas58 (Pierson 2004, Vis 2009).
58
Traduo nossa da expresso original na literatura anglo-saxnica blame-avoidance.
Na linha das afirmaes produzidas, considera-se que algumas hipteses podero ser
colocadas. Quanto menos a reforma alterar as posies relativas dos beneficirios, menos
oposio ser de esperar. Da mesma forma, quanto maior for o hiato entre a deciso e a sua
aplicao, ou seja, quanto mais afetar os que ho-de vir a ser pensionistas, e se for de
implementao gradual, mais fcil ser de fazer passar essa reforma sem suscitar reaes
adversas suficientemente fortes que a impeam. Consequentemente, parece razovel admitir
que os cortes seletivos tendem a enfrentar maior oposio do que os cortes generalizados.
Alm dos fatores scio econmicos que ditaram a necessidade da Reforma de 2007 e
condicionaram as suas opes, importar, igualmente, ter presente o seu processo poltico de
implementao. Embora a literatura especializada, relativa s reformas do Estado-
Providncia, tenha vindo a fornecer importantes contribuies para a anlise neste domnio, o
enfoque parece ter incidido mais nas dificuldades da reforma dos sistemas do que nas
condies polticas que a implementao de reformas profundas exige. Este enviesamento
poder ser considerado expectvel, uma vez que as inmeras experincias tm demonstrado
que, tanto as questes em torno das preferncias polticas e apoio eleitoral, como os diferentes
interesses corporativos, adotam, tendencialmente, posturas de resistncia, de modo a
manterem o status quo, e respetiva posio social.
neste contexto que se pode considerar que a Reforma de 2007 foi inesperada e
tambm ambiciosa, pelo que importar procurar explicar as condies que permitiram a sua
implementao, sobretudo, tendo presentes as dificuldades que outros pases enfrentaram, e
enfrentam, ao tentarem reformar os seus sistemas de penses.
A questo que aqui se coloca, j enunciada anteriormente, decorre do que tem vindo a
ser apresentado e reside na alegada contradio entre a ousadia atribuda Reforma de 2007 e
a propenso para o conservadorismo atribudo a Portugal, levando a questionar como que,
num pas que no parece ser dado a reformas (Glatzer 1999), pode ter sido concretizada a
Reforma de 2007, a terceira, em cerca de dez anos, sobretudo, quando noutros pases, na
Europa, esse tem sido um processo to difcil.
Para procurar responder a esta questo, o presente trabalho seguir a perspetiva de
Starke (2008), segundo a qual as reformas apenas podem ser explicadas a partir de uma
constelao excecional de fatores. Da que se v procurar analisar, nesta seco, a importncia
das diferentes variveis polticas, tais como, as 'janelas de oportunidade, que permitiram a
reforma, a estratgia do governo para evitar custos polticos esperados, os fatores que a
legitimaram, entre outros.
Crise multi-dimensional
Em 2004, fruto de uma inesperada crise poltica desencadeada pela demisso do ento
Primeiro-ministro de um Governo de coligao PSD-CDS/PP, Jos Manuel Duro Barroso,
para presidir Comisso Europeia, o Presidente da Repblica dissolveu a Assembleia da
Repblica, provocando a queda da Governo e convocando eleies antecipadas, no incio de
2005. O vencedor destas eleies foi o Partido Socialista, com uma maioria absoluta,
considerada indita.
Um dos principais temas de debate, durante a campanha para as eleies de 2005, foi a
necessidade de implementar reformas duras e profundas. Este dado permitir considerar que,
no meio de crise oramental crnica, a par de um fraco desempenho econmico, parecia
existir, tanto por parte dos agentes polticos, como por parte do eleitorado, uma maior
perceo da necessidade de reformas e, porventura, maior predisposio para a sua aceitao.
Refere-se aqui a crise oramental crnica e o fraco desempenho econmico, na medida em
que, desde a adeso ao Euro, e desde a transio para a Democracia, em 1974, que Portugal
no teria registado um saldo oramental positivo, situao agravada pelos dfices oramentais
de 2002 e de 2005, e aliada a uma recorrente instabilidade poltica, traduzida no facto de
apenas trs governos terem cumprido o seu mandato at ao fim, tendo o pas passado por duas
eleies e trs governos entre 2002 e 2005.
Acresce que, especificamente, no que respeita Segurana Social, considerados os
fatores enunciados, havia uma perceo do risco de falncia da segurana social, ainda que,
eventualmente, tal possa ter sido objeto de instrumentalizao poltica, no sentido do seu
empolamento, tanto para a justificar a crise oramental, como para legitimar futuras reformas
no sistema, que, inevitavelmente, acarretariam uma diminuio das condies de acesso e
nvel de generosidade das prestaes.
A sustentar o que acaba de ser exposto, podero estar os debates pblicos, na poca,
cuja discusso se ter centrado na sustentabilidade da segurana social e na sua exclusiva
dependncia das transferncias do Oramento de Estado. A tnica na dependncia do OE
acentuaria a dimenso do financiamento atravs dos impostos, omitindo que o sistema ,
principalmente, um esquema de seguro coletivo, com contribuies de empregadores e de
trabalhadores, que seriam quem financiava as penses contributivas.
Considera-se importante, porm, fazer notar que este equvoco foi aproveitado pelo
Governo, logo em 2005, para dramatizar a situao, argumentando que em 2010 o sistema no
seria capaz de pagar as penses. Equvocos e exageros parte, o facto que o anncio da
reforma acabou por provocar uma acelerao do ritmo de aposentaes, porventura, assente
numa deciso racional, mais com base no conhecimento da possibilidade de tirar proveito das
vantagens que o sistema ainda permitiria (idade de reforma mais baixa, taxa de substituio
mais elevada), antes das alteraes expectveis, do que, propriamente, por falta de confiana
no futuro do sistema. Como aspeto ilustrativo, bastar que atentemos na variao do nmero
de pedidos de reformas antecipadas, nos anos anteriores s alteraes, sobretudo por parte de
alguns grupos profissionais especficos, dos quais os mdicos de clnica geral do Servio
Nacional de Sade foram exemplo, tendo, depois, o Governo assegurado uma exceo para
aquele grupo profissional.
A formao de um novo Governo, sado das eleies legislativas de 2005, foi
considerada significativa por si s, dada a expectativa e predisposio para a mudana, em
funo da crise multidimensional j referida, e foi tanto mais relevante quanto representou a
primeira vitria do PS, com maioria absoluta, sendo aquela apenas a terceira vez que um
partido o conseguiu, em 30 anos de Democracia.
O sistema portugus tem pontos de veto moderados (Immergut et al. 2007, 32-33).
Assim, o novo Governo, particularmente legitimado por uma maioria parlamentar sem
coligaes, e com o apoio habitual dos sindicatos afetos UGT, parece ter beneficiado de
uma janela de oportunidade excecional, na medida em que esta situao lhe conferiria,
partida, o poder de implementar mais facilmente qualquer reforma nos setores sociais, como a
segurana social, a educao e a sade.
Um outro elemento que se considera muito significativo, e que importar, ainda, ter
presente, que existia um compromisso eleitoral para revogar a reforma da segurana social
de 2002, a qual havia sido liderada pelo Ministro da Segurana Social, Bago Flix,
independente indicado pelo CDS-PP, partido da coligao no Governo de ento. Assim, uma
nova proposta de Lei de Bases da Segurana Social foi apresentada, logo em 2006, ou seja,
menos de um ano depois de o Governo ter tomado posse, em 2005.
Se as diversas tentativas de reforma, em vrios pases, permitem que se considere que
"as penses so dinamite poltica" (Blackburn 2002), o caso portugus, em 2007, ainda antes
da crise, parecia constituir uma exceo no panorama europeu, proporcionando, por isso,
evidncia emprica sobre como fazer uma reforma profunda evitando a contestao social e,
simultaneamente, obtendo o reconhecimento internacional, como exemplo de reforma bem
conseguida.
Por isso, ser interessante notar que, em 2009, se assistiu, pela primeira vez, em
Portugal, reeleio de um partido, cujo Governo reformou a segurana social. Referimo-nos
vitria do Partido Socialista, nas eleies de 27 de Setembro de 2009, que conseguiu ganhar
as eleies seguintes60, depois de ter encetado a reforma da segurana social.
Todavia importar, ainda, referir a importncia dos atores polticos, j que este parece
ter sido um caso em que a descontinuidade dos atores polticos no processo de reforma
(Pierson 2004, 127), poder no ter constitudo um problema.
O processo referido acabaria por ficar marcado pelas cises internas no PS (Mendes
2005, 134), j que significou a opo por uma nova estratgia de convergncia esquerda
(idem: 138), em substituio da perspetiva da reforma tcnica e independente que esteve
subjacente criao da Comisso do Livro Branco em 1996, pelo mesmo Governo, mas que,
porventura, poder, assim, ter procurado acolher as crticas que, inclusive, levaram a um
relatrio separado, culminado numa crtica acerca da no representatividade da Comisso de
atores sociais relevantes na Concertao Social, na Comisso da Reforma da Segurana
Social (Santos e Ferreira 2001, 220).
Assim, tendo presente o diagnstico e recomendaes propostas pela Comisso do
Livro Branco da Segurana Social, desde 1997, poder constatar-se que existiu um intervalo
de uma dcada, at que algumas daquelas recomendaes tivessem vindo a ser acolhidas,
aquando da Reforma de 2007, e, ainda assim, muitas das propostas no voltaram sequer a ser
discutidas, como foi o caso do plafonamento.
A descontinuidade dos atores, face a 2002 (Mendes 2005, 134) ter constitudo,
precisamente, um dos fatores que permitiu a Reforma de 2007.
60
Ainda assim o PS perdeu a maioria absoluta, mas provavelmente isso foi causado por outras opes polticas
sobre sistema de carreiras no setor pblico, em que o debate em torno da avaliao dos professores parece ter
sido o exemplo paradigmtico.
num debate quinzenal sobre o Estado da Nao, e logo suscitou vrias crticas por no ter sido
levada previamente Concertao Social.
Uma das caratersticas dos pases do Sul da Europa , precisamente, o peso da esquerda
radical com representao parlamentar (Ferrera 1996). Por conseguinte, quando a proposta foi
apresentada j se esperava forte oposio da esquerda radical, que em Portugal est
representada, no Parlamento, pelo Partido Comunista Portugus (PCP) e pelo Bloco de
Esquerda (BE).
Porm, a surpresa ter vindo do PSD, principal partido na oposio e lder do Governo
que, em 2002, havia aprovado a Lei de Bases ento em vigor. Logo em 2006, aquele partido
apresentou uma proposta de reforma radical, de transio de um sistema de repartio pay-
as-you-go para um sistema de capitalizao.
Esta clivagem extrema entre as duas propostas poder ter sido crucial para o sucesso da
estratgia do Governo, pois, a proposta do PSD no era exequvel, do ponto de vista
financeiro, uma vez que ter sido considerada indevidamente fundamentada, no que se referia
a custos de transio, acrescidos da perda de receitas dos novos contribuintes, e respetivo
dispositivo de financiamento alternativo para as penses correntes, agravando o sentimento de
receio das pessoas, quanto capacidade do sistema de segurana social para assegurar o
pagamento de penses. Neste sentido, ter acabado, no s, por fortalecer a credibilidade da
proposta do Governo, como por tornar as suas opes de poltica como a nica soluo
realista disponvel.
Estes aspetos, a par da j referida maioria absoluta no Parlamento, determinaram uma
conjuntura poltica rara, com os poucos pontos de veto enfraquecidos, e sem alternativas
vlidas por parte da oposio parlamentar, o que viria a enviesar o debate poltico e a conduzir
a uma reduzida discusso pblica, em favor da proposta do Governo. Por isso, com o apoio
habitual da UGT na Concertao Social e uma maioria absoluta de apoio ao Governo no
Parlamento, apenas restaria o limitado poder de veto do Presidente da Repblica, que mais
no poderia ser do que atrasar a promulgao da lei61.
Todavia, importar, ainda, avaliar o risco de substituio poltica (Carrera, Angelaki,
Carolo 2010, 8), aqui, entendido pelo modo como os governos gerem os custos polticos
associados a medidas que podem ser lesivas do interesse de certos grupos. Se poder parecer
evidente que, em 2000, o Governo PS, sem maioria, optou por uma estratgia consensual,
conseguida custa de alteraes parcimoniosas no sistema e de negociao de salvaguardas
61
Repare-se que mesmo este poder de veto pode ser suplantado, se a proposta vetada for aprovada uma terceira
vez pelo Parlamento.
para certos grupos, em 2006, ainda que a conjuntura poltica econmica e social fosse
totalmente diferente, aquele Governo decidiu adotar uma estratgia unilateral, com uma
reforma ambiciosa, que implicava perdas imediatas nas penses para todos os beneficirios.
Concertao Social
Neste ponto, o objetivo ser avaliar a capacidade negocial do Governo e a forma como
lidou com a potencial oposio dos sindicatos ou outros grupos com capacidade de bloqueio
das reformas (veto players).
Para iniciar esta abordagem, considera-se pertinente comear pelo processo de
negociao. Sempre que se trata de legislao sobre matrias de mercado de trabalho e
proteo social, o Governo est obrigado pela Constituio da Repblica a obter um acordo,
em sede de Concertao Social. Nesta sede, esto representados o Governo, associaes
patronais, empresariais, a Confederao de Agricultores, do Turismo e as duas maiores
centrais sindicais, a CGTP, ligada ao Partido Comunista, e a UGT ligada ao Partido
Socialista. De referir que ser necessrio ter em conta que o papel dos sindicatos bastante
dual, j que a tendncia a UGT impor condies para subscrever acordos, enquanto a CGTP
tem adotado a posio que poderemos considerar oposta, uma vez que, at data, no
subscreveu qualquer acordo, exceo feita ao acordo assinado na vigncia do Governo de
Antnio Guterres.
Tal como seria expectvel, chegar a acordo com a UGT no ter sido difcil. Alm
disso, tendo presente a perspetiva das concesses polticas, identificada num estudo sobre as
reformas dos sistema de penses em Frana e Itlia (Natali e Rhodes 2008, 43), importar
salientar que a opo poltica do Governo em descartar o modelo multi-pilar ajudou a suavizar
a oposio sindical, dado que a proposta de 2007 foi vista como uma reforma orientada
esquerda, ao contrrio da reforma de 2002. Todavia a CGTP votou contra, alegando que no
houve oportunidade para discusso de alternativas proposta apresentada pelo Governo,
defendendo a introduo de novas formas de contribuio por parte das empresas, sobretudo,
para as que no dependem do uso de capital humano, incidindo sobre o valor acrescentado
bruto.
Apesar de a CGTP no ter assinado o acordo, este dado no viria a constituir um
obstculo, no s porque a UGT o assinou, mas, sobretudo, porque essa tem sido a estratgia
habitual da CGTP, como j foi referido. Assim, em 10 de Outubro de 2006, foi assinado entre
o Governo e os parceiros sociais no Conselho Econmico e Social o Acordo de Reforma da
Segurana Social.
O aspeto mais decisivo ter sido o facto de ambas as centrais sindicais assegurarem a
prevalncia da sua posio institucional, no mbito da concertao social, na medida em que a
Segurana Social em Portugal se manteve como um sistema de um nico pilar mandatrio e
de cariz pblico. Esta dimenso est em linha com a perspetiva de Natali e Rhodes (2008),
que destacaram o facto de os Sindicatos agirem com interesse prprio na defesa das suas
posies institucionais, designadamente pela obrigatoriedade da negociao coletiva, em
matria laboral, e enquanto representante exclusivo na concertao social, as quais tendero a
prevalecer sobre o interesse dos seus membros. Deste modo, enquanto o sistema for 100%
pblico a sua posio estar assegurada.
A situao de crise financeira, em 2010, acabou por confirmar as limitaes prprias da
Concertao Social, cujo papel passou a ser secundarizado, ou mesmo decorativo, uma vez
que legalmente no detm poder de veto. No fundo, aquele organismo funciona mais como
um canal de legitimao unidirecional, em favor do Governo. Este tem a obrigao
procedimental de levar as matrias discusso, em sede de Concertao Social, o que faz
questo de cumprir, mesmo que sem o tempo necessrio para a discusso, sem partilhar, em
tempo til, a documentao dos estudos subjacentes s alterao propostas, ou mesmo que as
matrias estejam j decididas. A este propsito, poder ser elucidativo verificar a situao das
medidas de austeridade extraordinrias, aprovadas em Conselho de Ministros, no dia 14 de
Maio, mas que apenas foram apresentadas Concertao Social, no dia 19 de Maio de 2010,
sem qualquer margem para negociao62.
62
Este facto teve cobertura da imprensa, designadamente no jornal Dirio Econmico, em 19 de Maio de 2010.
O Governo ter preparado, provavelmente, pela primeira vez, uma estratgia planeada
de comunicao, organizando reunies privadas para explicar a reforma, antes do anncio
pblico, na imprensa e televiso. O Governo tambm beneficiou da participao em debates
televisivos sobre o futuro do sistema de segurana social, nos quais aproveitou a oportunidade
para dramatizar a situao da sustentabilidade, de modo a preparar o eleitorado para a
necessidade de uma reforma dura. Estes elementos foram referidos pelos responsveis como
decisivos, por terem contribudo para, por um lado, reforar a perceo da necessidade
imperiosa de uma reforma e, por outro, promover a ideia de a Reforma de 2007ter assegurado
a sustentabilidade do sistema e a defesa do Estado Social, recorrendo inclusivamente a uma
concertao de posies com a Comisso Europeia e a OCDE, para legitimao da premissa
Defesa do Estado Social, ainda que com menos Estado e menos social nas penses.
Estes elementos empricos parecem comprovar que perceptvel a manipulao da
informao com vista ao reforo da ideia de catstrofe (Santos e Ferreira 2001, 203-205), o
que elucidativo da crescente importncia da mediatizao comunicacional no processo das
reformas (Mendes 2005,134-135).
Neste sentido, a validade desta premissa enquadra-se na perspetiva ingnua. Por isso,
revelou-se fundamental analisar os efeitos da Reforma de 2007, assim como os das Medidas
de Austeridade, ao nvel da redistribuio, at porque se sabe que o sistema de segurana
social consubstancia relaes de poder, e que a coligao de interesses de certos grupos ou
classes podem ser determinantes para o apoio e a legitimao poltica das reformas (Esping-
Andersen 1990).
A Influncia da Esquerda
prevalecer os interesses dos seus afiliados63, que precisam de manter, deixando assim as
questes redistributivas para o debate poltico com o Governo, centrado no aumento do
salrio mnimo e das penses contributivas, equivalentes ao abrigo de princpios de justia
moral, mas no distributiva. Neste sentido, tal poder ser verificado pelo facto de, nas
propostas dos sindicatos, estas reivindicaes estarem sempre abaixo dos montantes mnimos
contributivos, eventualmente, para no colocarem em risco a sua base de apoio corporativa, o
que poder tornar os sindicatos mais propensos preocupao com os salrios do que com o
desemprego, por exemplo, reforando a dualizao entre insiders e outsiders do sistema de
segurana social.
Acresce que, atendendo ao prprio papel e situao institucional dos sindicatos, estes
no parecem ser atores relevantes, a favor de reformas que visem uma maior redistribuio,
pelo contrrio, parece serem contra qualquer medida que implique convergncia com o SMN
ou teto mximo, se isso afetar os funcionrios pblicos, por exemplo.
Segundo Kemmerling, the position of Unions on progressivity is not clear any more
(Kemmerling 2009, 121-122). Afigura-se importante ter presente que, semelhana do j
referido sobre as alianas em torno do sistema, os sindicatos funcionam, deste modo, como
mediadores dos interesses contraditrios entre trabalhadores, menos e mais qualificados,
conciliando-os numa aliana implcita, por via de uma agenda reivindicativa assente no
salrio, logo ambivalente, submetida a uma representatividade institucional nica, que a do
sindicato.
Paradoxalmente, estes elementos fornecem evidncia emprica de que esta aliana
implcita dos trabalhadores de baixos rendimentos com aqueles que beneficiam da maior
proporo dos benefcios do sistema o que permite gerar uma maioria poltica de apoio ao
sistema de segurana social (Esping-Andersen 1990, Korpi e Palme 1998). No mesmo
sentido, esta situao parece conformar as premissas de Lindert (2004) sobre a disputa
redistributiva na arena politica que tende a ser desfavorvel para a redistribuio.
As entrevistas vieram revelar esta ambiguidade na posio dos Sindicatos. Assim,
parece haver alguma dualidade, na medida em que estes defendem claramente a perspetiva
dos trabalhadores, tanto no plano dos benefcios, como no financiamento, ao assumirem como
prioridade a separao entre o regime no contributivo e o contributivo. Da que,
consequentemente, a sua prioridade no seja a redistribuio, mas, antes, o aumento dos
salrios e um sistema de penses exclusivamente pblico. Porm, importar ter presente que
63
Em entrevista, um responsvel sindical considerou baixo o limite de 3.000 euros brutos para o plafonamento do
sistema de penses.
64
Decreto-Lei n. 180/2007 de 9 de Maio: O Decreto-Lei n. 12/2006, de 20 de Janeiro, transps para a ordem
jurdica interna a Diretiva n.2003/41/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de Junho, relativa s
atividades e superviso das instituies de realizao de planos de penses profissionais, tendo procedido
reviso geral do regime dos fundos de penses e incrementado o nvel da proteo de participantes e
beneficirios, com base na experincia de superviso dos fundos de penses.
Para alm do tratamento unitrio dos fundos de penses, aquele decreto-lei estabeleceu, para os fundos do
segundo pilar, a previso de uma comisso de acompanhamento da realizao do plano de penses. Naquela
sede, consagrou-se que a comisso de acompanhamento integraria representantes do associado, bem como dos
participantes e beneficirios, sendo estes ltimos designados pela comisso de trabalhadores ou, caso esta no
existisse, eleitos entre aqueles.
Importa, contudo, assegurar o papel dos sindicatos atravs da sua representao nas comisses de
acompanhamento, nos casos em que o plano de penses resulte de negociao coletiva, tendo em ateno que
este tipo de negociao se assume como competncia reservada dos sindicatos e das entidades empregadoras.
Na medida em que, atualmente, existem inmeros trabalhadores que, em Portugal, so abrangidos por planos
de penses profissionais, , pois, essencial conferir aos sindicatos uma participao mais efetiva, no que
respeita monitorizao da evoluo e gesto dos planos dos fundos nas situaes decorrentes da negociao
coletiva.
65
De referir que isto j ocorre com o subsdio de desemprego, uma vez que este tem estabelecido um montante
mximo de 505 Euros.
No que se refere definio de penses mnimas, a questo mais complexa, uma vez
que os Sindicatos, embora admitam um limite superior para as penses, no aceitam que este
pressuposto seja aplicado s penses mais baixas, pois, defendem a salvaguarda relativa
dessas penses.
Embora este seja um dado aparentemente contraditrio, ser de procurar compreender a
sua fundamentao. De facto, nem o PCP nem os sindicatos (UGT e CGTP) esto dispostos a
assumir a defesa de uma elevao das penses mnimas, sobretudo das no contributivas,
muito menos a sua equiparao RMMG, pois, tal implicaria uma perda na posio relativa
dos seus membros, particularmente, aqueles com salrios e penses mais baixos, que, ao
abrigo de um princpio de equidade contributiva reclamam ter penses superiores queles que
tenham carreiras mais curtas ou que no tenham sequer contribudo para o sistema de
segurana social.
Do mesmo modo, os Sindicatos sero contra os impostos, na medida em que isso reduz
o rendimento disponvel para o pagamento das contribuies dos trabalhadores, mas,
sobretudo, diminui o seu poder institucional, na medida em que os trabalhadores representam
uma parte menos significativa na contribuio para as receitas.
Por conseguinte, poder-se- argumentar que o suposto princpio de equidade
contributiva constitui um eventual fator de bloqueio na defesa do aumento das penses
mnimas em Portugal por parte dos Sindicatos, os quais parece terem-se tornado incapazes de
posies reformistas universais em torno do reforo da equidade social, perante os dilemas
intrnsecos contradio do seu papel de defesa dos direitos dos trabalhadores, ou seja, das
suas obrigaes corporativas para com os seus membros.
Tambm este se poderia considerar um fator ilustrativo do efeito reprodutor da pobreza
(spill-over effect), no sentido em que os baixos salrios limitam a possibilidade de aumento
das penses sociais/mnimas, j que estas constituem dispositivos de rendimento que no
podem ser aumentados em funo de ganhos de produtividade ou afectao de poupanas em
esquemas complementares de reforma.
Tendo presente a tese de Alexis de Tocqueville, segundo a qual os Homens preferem a
Igualdade Liberdade (Tocqueville 2002), no que diz respeito s penses, poder-se- pensar
que o mais importante , precisamente, a diferenciao da sua posio relativa, cuja base de
referncia o salrio, carreira contributiva ou status profissional, o que colidir,
inevitavelmente, com a possibilidade de mais redistribuio, com vista a uma maior
igualizao das condies de vida dos membros da sociedade.
C a p t u l o X I C a t e g o r i z a o d a s R e f o r m a s V a l i d a o d e P e r s p e t i v a s T e r i c a s e R e s u l t a d o s E m p r i c o s
XI
Insistncia na necessidade de
reforma e nas virtudes, evitando
Discurso
assim a discusso de eventuais
modelos alternativos.
Dispositivos do
- Reforma no requer mudanas
sistema de segurana
sistmicas.
social
66
O Governo disponibilizou no seu portal um texto contundente sobre a CGA:
http://www.portugal.gov.pt/media/1279682/09-4c_O%20caso%20particular%20da%20CGA.pdf
O crescimento da despesa, que fez de Portugal, no ano de 2013, o nono pas no mundo
com maior volume de despesa em percentagem do PIB, quando em 2012 era o dcimo, uma
consequncia do agravamento da situao social derivada da crise, combinada com um efeito
da diminuio do PIB. Esta combinao traduz-se em perda de receitas e aumento da despesa,
nomeadamente, com subsdio de desemprego, o que obriga o Governo a reforar as TOE para
este sistema e, assim, aumentar a presso financeira sobre a sustentabilidade do sistema de
segurana social.
Assim, no estudo j citado, a principal concluso foi: Portugal is the only country with
a clearly regressive distribution, with percentage losses that are considerably larger in the first
and second deciles groups than higher up the distribution (Callan et. al. 2011, 19).
A evidncia emprica recolhida foi sustentada nos elementos a seguir apresentados, por
comparao com os pases analisados. Em Portugal, no era o dcimo decil, ou seja, o topo da
pirmide da distribuio de rendimentos, quem estava a contribuir com maior percentagem de
perda de rendimento devido s medidas de austeridade; em Portugal que mais aumenta o
risco de pobreza entre os idosos, o que era esperado, j que igualmente o pas em que o
efeito nas penses representa a maior proporo das medidas de austeridade, o que constitui
um exemplo de clara e forte regressividade no que se refere distribuio dos custos da
austeridade no rendimento disponvel dos agregados familiares, ainda que com medidas
menos severas para a populao idosa, face populao em geral, com exceo dos
rendimentos mais elevados dos pensionistas em Portugal (Callan et. al. 2011, 23-29).
As concluses apresentadas sofrem da limitao de dados que, por se referirem apenas
ao perodo de 2009 a 2011,no incluem as medidas introduzidas, desde 2012 at 2014,
aparentemente mais gravosas a avaliar pela sua maior abrangncia em nmero de
beneficirios e, consequentemente, de escales de rendimento mais baixos, conforme o
verificado pelas novas regras de aplicao da CES.
Porm, as estatsticas nacionais parecem confirmar esta situao de regressividade
crescente: O limiar de pobreza registou um decrscimo nominal de 1%, em 2011, segundo os
resultados do Inqurito s Condies de Vida e Rendimento, realizado em 2012, observando-
se uma taxa de pobreza de 17,9%, valor prximo do estimado para os dois anos anteriores. A
insuficincia de rendimento das pessoas em risco de pobreza face ao rendimento lquido
monetrio mediano (taxa de intensidade da pobreza) foi de 24,7%, com um aumento de 1,5
pontos percentuais, superior ao verificado em 2010. O contributo das transferncias sociais,
relacionadas com a doena e incapacidade, famlia, desemprego e incluso social para a
reduo da taxa de risco de pobreza, em 2011, foi ligeiramente inferior ao estimado no ano
anterior (7,3 pontos percentuais, face a 7,4 pontos percentuais): (...) O distanciamento entre
os mais ricos e os mais pobres continuou a aumentar ligeiramente em 2011 com um
Coeficiente de Gini de 34,5% (34,2% em 2010 e 33,7% em 2009) (INE 2013)67.
Assim, se a redistribuio regressiva, como explicar o apoio poltico ao Estado-
Providncia?
Tal como j foi referido, o sistema de segurana social consubstancia relaes de poder
e, por essa razo, a coligao de interesses de certos grupos ou classes podem ser
determinantes para o apoio e a legitimao poltica das reformas (Esping-Andersen 1990). Do
mesmo modo, os efeitos da redistribuio so reveladores do posicionamento poltico dos
atores, permitindo assim validar a respetiva explicao dos resultados: who wins and who
gets the pie? (Lindert 2004b).
Segundo a perspetiva da economia poltica, uma vez que a distribuio de benefcios do
sistema no proporcional ao nmero de beneficirios votantes, a menos que todos tivessem
o mesmo poder poltico, ou, at mesmo, domnio da informao relevante para aceder aos
benefcios, a constituio de tal maioria enviesada em funo da capacidade poltica de
alguns grupos em capturarem e fazerem prevalecer os seus interesses, tomando a seu favor
determinados benefcios (Lindert 2004b e 2007) ou impondo coligaes improvveis
Se a deciso poltica depender da gesto do equilbrio de poder, na perspetiva da
legitimao funcional (Luhmann 1990), a regressividade explica-se pelo procedimento
eleitoral que a consubstancia.
Paradoxalmente, ou no, j que, segundo a teoria da utilidade marginal, os mais pobres
so quem mais tem a perder, os trabalhadores de mais baixos rendimentos e, por conseguinte,
aqueles que esperariam um retorno mais baixo, pese embora as regressividades, tenderem a
apoiar o sistema (Oller 1995, 6). Da que os modelos de segurana social que se aliceram em
princpios de universalidade gozem de maior legitimidade poltica, por promoverem uma
aliana implcita na defesa do sistema entre classe mdia e as classes mais baixas, por os
inclurem no mesmo sistema (Korpi e Palme 1998).
Caussat (2006) parece estar certo sobre a legitimao da Reforma da Segurana Social
de 2007 em Portugal, mas, porventura, no pela salvaguarda dos rendimentos mais baixos
(perspetiva ingnua), antes, porque os mais pobres, como no tm alternativa, preferem
politicamente um sistema que lhes garanta proteo, mesmo que regressivo (perspetiva
cnica) (Lindert 2004b).
67
Disponvel em: http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=
156015568&DESTAQUESmodo=2
De acordo com a literatura, a Reforma de 2007, parece ser um exemplo bem conseguido
de uma reforma paramtrica (Pierson 1998). Tal como as reformas anteriores, em 2000 e
2002, a Reforma de 2007 foi, predominantemente, uma reforma financeira. Esse argumento
pode ser justificado com alguns factos: no h mudana institucional, em termos de conceo
do sistema de segurana social; no h nenhuma evidncia de cortar os direitos sociais, em
termos de elegibilidade de risco, cobertura e acesso aos benefcios previdencirios; as novas
medidas sero introduzidas de forma gradual, garantindo um perodo de transio. Esta
situao viria a ser radicalmente alterada, mas pelas medidas de austeridade entretanto
impostas pelo Governo, e no pela Reforma propriamente dita.
Na sequncia do que vem sendo exposto, revestir-se- de importncia proceder tambm
avaliao do saldo entre as reformas apresentadas e as implementadas, identificando os
respetivos mecanismos de aprovao e rejeio, ou seja, os veto-players (Immergut et al.
2007).
Ainda que no caiba aqui a discusso sobre o significado poltico dos acrdos do
Tribunal Constitucional, designadamente no que diz respeito posio de prevalncia do
princpio da proteo da confiana (ou dos direitos adquiridos) sobre o princpio da igualdade
na anlise da convergncia das regras de penses da CGA com o RGSS, parece
inquestionvel a emergncia do Tribunal Constitucional como novo veto player. Acresce que
tal acarretou consequncias ao nvel das opes polticas e at da equidade, conforme so
exemplo as medidas que no foram objeto de veto. Essas medidas referem-se ao aumento da
idade de reforma para os 66 anos, a par da suspenso da possibilidade de reforma antecipada,
mesmo com penalizao, alterao do ano de referncia do fator de sustentabilidade,
aplicao da CES e da sobretaxa de IRS.
Para validao das premissas tericas de categorizao das reformas, o aspeto mais
relevante a considerar, do ponto de vista institucional e poltico, sero as inovaes
introduzidas pela Reforma de 2007 em Portugal, que esto em linha com as reformas em
curso nos pases mais desenvolvidos e com os sistemas de segurana social maduros
(Comisso Europeia 2010b), tendo tido como objetivo reforar a sustentabilidade financeira
de 2013 para 2014, assim como a no atualizao nem das penses nem do IAS, constituem a
evidncia de uma reduo da generosidade e durao dos benefcios.
Relativamente ao reforo das condies de elegibilidade, o aumento da idade de
reforma para os 66 anos, no ano de 2014, e todas as alteraes nas prestaes do subsistema
de solidariedade representam uma diminuio do acesso a essas prestaes.
Por ltimo, e porventura o aspeto mais relevante, importar analisar os efeitos das
medidas de austeridade, ao nvel das restries na cobertura das prestaes sociais. Na tabela
seguinte so apresentados dados do nmero de beneficirios das principais prestaes sociais,
que no penses, onde visvel um decrscimo acentuado, sobretudo no RSI, por sinal, a
prestao social mais vocacionada para diminuir a severidade da pobreza (Rodrigues 2009).
Variao
2009 2010 2011 2012
2012/2009
Parentalidade 178.003 178.888 167.490 -5,91
Abono de Famlia
1.821.747 1.357.524 1.300.533 -28,61
(n. de crianas e jovens)
Desemprego 599.239 560.608 653.504 9,06
Doena 546.113 550.988 495.705 -9,23
Complemento Solidrio para
232.818 246.656 248.761 244.895 -0,71
idosos
Rendimento Social de Insero
192.249 206.607 172.963 160.308 -22,41
(n. de famlias)
Por fim, convir verificar se as reformas significam uma eroso dos ganhos polticos
decorrentes da democratizao (Myles 2002). Mesmo com a implementao das medidas de
austeridade, e apesar da severidade dos seus efeitos, que consubstanciam um retrenchment do
sistema de segurana social, difcil sustentar evidncia do questionamento da universalidade
da atribuio de penses e/ou da sua lgica de substituio do salrio, como caraterstico
nos sistemas de segurana social de cariz bismarckiano, como o caso do portugus.
Pelas razes apresentadas, o mais importante parece ser o facto de a crise, tal como a
reforma do Estado-Providncia, continuar a pressupor o Estado como interventor principal, tal
como Keynes defendera, ou no fosse isso a Poltica (Judt 2011, 417-437).
C ONCLUSES
O percurso deste trabalho, ao longo das trs partes que o constituem, traduziu-se na
descoberta da centralidade da relao entre despesa e redistribuio. Apesar de a anlise da
redistribuio no ter sido o objetivo principal deste estudo, ela acabou por ser o fio condutor
que perpassa as trs partes, na medida em que foi sendo alimentada pelos resultados da
evidncia emprica, desde a evoluo histrica das instituies de Previdncia Social e o
decorrente crescimento da despesa social e da componente financiada pelo Estado (TOE), at
s suas implicaes na sustentabilidade da despesa ena equidade da redistribuio. Estas
ltimas viriam a determinar a necessidade da Reforma de 2007, na sequncia das reformas de
2000 e 2002, e respetivos efeitos, ao nvel dos montantes e redistribuio do rendimento das
penses, com implicaes favorveis, do ponto de vista do controlo do crescimento da
despesa.
Por outro lado, no plano poltico, a redistribuio tem sido um argumento poderoso na
justificao dos Governos para as reformas, embora se tenha constatado, de forma que se
considera deveras surpreendente, que a otimizao da equidade redistributiva do sistema no
tenha sido sequer uma preocupao, quanto mais uma prioridade, no mbito da Reforma
2007, no obstante os efeitos positivos de algumas das medidas introduzidas, confirmando
que a sustentabilidade ter prevalecido sobre a equidade, enquanto fator determinante da
reforma.
Para explicar a persistncia de regressividades, no que se refere Redistribuio,
afigura-se necessrio ter presente as concluses sobre o desempenho redistributivo do
sistema, para ento se poder avaliar at que ponto o sistema est preparado para responder aos
desafios que se colocam ao Estado-Providncia, em geral, e aos sistemas de segurana social,
em particular.
O problema da desigualdade da sociedade portuguesa (Cabral 1999, Barreto 2000,
Rodrigues 2007) era j conhecido, quando se encetou este trabalho de investigao. Porm,
considera-se que o presente trabalho ter constitudo um contributo relevante, ao investigar
aquele problema a partir do prprio sistema de segurana social, designadamente, pelos
efeitos das regras de acesso e frmula de clculo das penses que alteram a distribuio do
rendimento na passagem reforma.
pioneiro de Pereirinha (1988), at aos estudos atuais mais relevantes, com destaque para
Rodrigues (2007).
Igualmente relevante se considera a constatao da persistncia de certas
regressividades, apesar de conhecidas e das recomendaes preconizadas, como sejam a
variao das taxas de substituio das penses, em funo dos escales de rendimento, e a
uniformizao nas condies de acesso e de clculo da penso de reforma entre CGA, RGSS
e outros regimes especiais, o que tornou necessria a anlise do processo poltico, em torno
das reformas e da redistribuio.
Ficou tambm evidente que, tal como o preconizado por Lindert (2004), quanto maior a
desigualdade numa sociedade, maior ser a concentrao do poder poltico de certo(s)
grupo(s) que, assim, ficam habilitados a definir as regras do sistema de segurana social em
funo dos seus interesses. Este facto traduzir-se- numa captura de uma maior proporo dos
benefcios em seu favor, pelo menos, em termos relativos, o que constitui uma explicao das
regressividades.
Uma vez que a perspetiva apresentada anteriormente contraria as teorias que defendem
que quanto mais desiguais forem os pases, maior ser a propenso para a redistribuio -
perspetiva ingnua , a anlise da redistribuio na segurana social representa um novo
contributo para a explicao da reproduo, e agravamento, da desigualdade em Portugal.
Sem contrariar a anterior, a perspetiva cnica complementa-a, j que atendendo
institucional, a diferenciao de benefcios, em funo de uma base corporativa (criao da
CGA, em 1929, e Lei das instituies da Previdncia, 1935), originou iniquidades que
perduraram desde as origens do sistema at hoje, como o caso da CGA enquanto esquema
de penses prprio dos funcionrios pblicos e as inmeras possibilidades de acumulao de
penses que no foram regulamentadas.
A anlise emprica da Reforma de 2007, empreendida na Parte 3, permitiu confirmar
que a preocupao com a sustentabilidade foi o seu fator determinante. O pressuposto da
anlise consistiu na identificao dos fatores determinantes da reforma para, assim, ser
possvel avaliar, a sua coerncia, em funo da anlise do problema do crescimento da
despesa social, assim como da equidade redistributiva da componente de despesa com
segurana social que cabe ao Estado despesa social pblica -, dimenses essas que foram
analisadas na Parte 2.
Portugal conseguiu o que se poder considerar a proeza de ter implementado trs
reformas da segurana social no espao de sete anos (2000, 2002 e 2007), seguidas de um
conjunto de medidas de austeridade, desde 2010 at 2014, por ora, na sequncia do PAEF.
Assim, no que se refere aos efeitos da Reforma de 2007, foi possvel apresentar evidncia
emprica, relativamente aos efeitos da aplicao das novas medidas, para o perodo entre 2008
e 2013. Demonstrou-se que, tal como seria de esperar, o efeito no que se refere melhoria da
sustentabilidade da segurana social, a mdio e longo prazo, foi muito relevante.
As razes para o sucesso do cumprimento deste objetivo devem-se, sobretudo, ao facto
de o Governo ter adotado uma estratgia efetiva para neutralizar todas as fontes de aumento
da despesa com penses. Relativamente variao dos salrios ao longo da carreira, foi
introduzida uma nova frmula que considera a mdia de toda a carreira, para anular o efeito
da variao dos salrios ao longo da carreira; o fator de sustentabilidade, para anular o efeito
do aumento da esperana de vida dos pensionistas; novas regras de indexao diferenciadas
por escales de rendimento e em funo do desempenho econmico (PIB e IPC), para
controlar as presses para o aumento das penses; a generalizao da nova frmula para todos
os novos pensionistas, atravs da acelerao da convergncia da CGA com RGSS, a fim de
reforar a componente atuarial (contributividade) no clculo das penses; o aumento da idade
da reforma (2014), para controlar a deteriorao do ratio ativos/pensionistas.
O sucesso do cumprimento deste objetivo ainda mais relevante se forem tomadas em
linha de conta as projees demogrficas que, em 2006, colocavam Portugal numa situao de
risco elevado face ao envelhecimento (AWG 2006). Esses riscos foram relativamente
neutralizados com as medidas da Reforma de 2007, conforme demonstrado no relatrio
posterior (AWG 2009).
No entanto, a adequao (generosidade) parece ser o ponto crtico desta reforma, face
acentuada diminuio das taxas de substituio das penses, uma vez que, tal como foi
explicitado, os custos decorrentes do envelhecimento passam a recair sobre os pensionistas
Relativamente equidade da redistribuio, emergiu uma outra contradio que se
prende com um reforo da redistribuio nos diversos dispositivos (frmula clculo, regras
dos aumentos, complementos com provas de recursos), a par da aplicao universal do fator
de sustentabilidade. Esta aplicao agrava a regressividade, associada ao pagamento da
penso, bem como a persistncia da iniquidade, associada ao sistema fiscal, tambm das
penses. no esquecendo, ainda que tal no tenha sido objeto de anlise nesta investigao.
Foi ainda possvel apresentar uma simulao dos efeitos redistributivos da nova frmula
de clculo das penses, na qual se demonstrou o efeito positivo da frmula degressiva sobre
os rendimentos mais baixos. Esse efeito positivo foi comprovado pela comparao das taxas
de substituio brutas, que, pela primeira vez, so decrescentes, em funo do aumento dos
salrios, ou seja, so mais elevadas para os salrios mais baixos, o que representa um
inequvoco ganho de equidade, face regra anterior.
Em funo dos resultados anteriores, evitando a perspetiva cnica, pode-se concluir que
o efeito redistributivo entre um salrio de quinhentos euros e um de dois mil euros, calculado
pela diferena entre as taxas de substituio brutas, de apenas 3,19%, sem prejuzo do ganho
de equidade decorrente da introduo da nova frmula de clculo degressiva. Mesmo que a
comparao se faa entre o mesmo salrio de quinhentos 500 e um de dez mil, seguindo a
mesma metodologia, a diferena de 9,57%. Acresce que para um salrio de topo, acima dos
cinco mil euros, as majoraes decorrentes do prolongamento da carreira contributiva em
mais doze meses permitem obter taxas de substituio brutas das penses superiores s dos
salrios de quinhentos euros na idade estatutria de reforma.
Considera-se este aspeto particularmente elucidativo acerca das possibilidades de
compensao dos efeitos da sua aplicao, que, naturalmente, no sero iguais para todos,
tendendo a privilegiar trabalhadores mais qualificados, e, dentro destes, aqueles cujo vnculo
laboral no permite despedimento (funcionrios pblicos). Esta poder mesmo vir a constituir
uma nova regressividade no sistema de penses, a juntar j mencionada regressividade do
sistema fiscal.
Face ao exposto, no por isso de estranhar que os dados da OCDE continuem a
evidenciar regressividade das taxas de substituio nas penses, pois os salrios mais baixos
continuam a ter uma taxa de substituio lquida proporcionalmente inferior aos restantes, no
obstante a implementao de uma frmula de clculo degressiva, desde 2002. Esta situao
contraria o princpio elementar de justia rawlsiana que, aplicado ao sistema pblico de
penses, significaria que os rendimentos menores beneficiariam de taxas de substituio
superiores em termos relativos, face a salrios mais elevados. Assim, apesar dos dispositivos
de redistribuio existentes, a anlise das taxas de substituio lquidas permite demonstrar
que o sistema de penses no se limita a reproduzir, na passagem reforma, as posies
relativas na escala da distribuio de rendimento salarial,.mas antes as agrava no caso dos
menores rendimentos.
Por conseguinte, a comparao entre as taxas de substituio brutas e lquidas das
penses constitui uma nova evidncia da regressividade fiscal muito relevante, na medida em
que pode anular, ou at inverter, os efeitos redistributivos da nova frmula, embora tal no
tenha constitudo o objeto de estudo do presente trabalho.
Do mesmo modo, atendendo a que a aplicao do fator de sustentabilidade igual para
todos, h que concluir que no neutro, mas sim regressivo, pois, representou um
agravamento da iniquidade que se prende com a durao do pagamento das penses, dado que
a esperana de vida aos 65 anos no igual para todos e existe uma correlao positiva entre
nvel de rendimento e esperana de vida (Cabral 2002, Myles e Andersen 2008). No entanto, a
penalizao decorrente do aumento da longevidade calculada a partir da mdia, o que
significa que, pese embora as diferenas referidas, ser aplicada a todos os novos pensionistas
uma taxa nica, igual para todos. Isto contraria igualmente o efeito redistributivo resultante da
nova frmula degressiva de clculo da penso, razo pela qual a OCDE passou a incluir um
indicador de wealth referente despesa com pagamento das penses (OCDE 2013).
Sobre as transformaes operadas ao nvel do sistema, a anlise permitiu constatar que,
embora a Reforma de 2007 no tenha provocado qualquer alterao ao nvel do sistema
institucional, designadamente, a introduo do plafonamento ou transio para um esquema
multi-pilar, operou uma transformao profunda na lgica do sistema. Este passou de um
modelo de clculo das penses de tipo benefcio definido para um modelo de contribuio
definida (penso varivel) atravs da aplicao da frmula de 2002 conjugada com o fator de
sustentabilidade, desde 2008.
Relativamente s opes de polticas (policy), a introduo de uma frmula degressiva
de taxas de formao da penso (contribuio definida), em substituio da anterior frmula
universal de substituio (benefcio definido), determinou um efeito redistributivo em favor
dos rendimentos mais baixos; pela primeira vez, as taxas de substituio so maiores para os
rendimentos mais baixos.
Tambm do ponto de vista da legitimao poltica, esta opo surge como vantajosa, na
medida em que o carter universal da nova frmula, ao invs do plafonamento, tem a
vantagem de diminuir os incentivos para abandonar o sistema contributivo de segurana
social. Assim ricos e pobres mantm-se dentro do mesmo sistema, na linha do argumento
em favor do universalismo (Korpi e Palme 1998), que defende que os sistemas universais so
mais eficazes no combate pobreza e, concomitantemente, gozam de maior apoio eleitoral.
Todavia, na Reforma de 2007, o principal mecanismo de ajustamento foi a aplicao do
fator de sustentabilidade em funo da esperana de vida para todos os pensionistas. Sendo
universal, no neutro, regressivo, dadas as diferenas comprovadas pela correlao
positiva entre aumento do rendimento e da esperana de vida.
Todavia, o fator de sustentabilidade tem tambm implicaes ao nvel da racionalidade
institucional do modelo de repartio (pay-as-you-go), porque a opo por este mecanismo
(individual), em detrimento de um eventual ratio de ativos sobre pensionistas (old-age
dependency ratio), anula a vantagem intrnseca aos sistemas de repartio (Rodrigues e
Pereira 2007), que reside na redistribuio inerente ao modelo de seguro coletivo entre ativos
e pensionistas e ao facto de haver mais ativos do que beneficirios no sistema de segurana
social.
Estes aspetos parecem consubstanciar uma menor responsabilizao do Estado no
financiamento, racionalidade do sistema de penses, agora mais atuarial e, por conseguinte,
menos social. Pesem embora as vantagens inerentes correo de alguns dos mecanismos
regressivos, considera-se estar em curso a substituio gradual da lgica de coletivizao do
risco pelo aumento da responsabilidade individual. Esta alterao significar um
enfraquecimento dos dispositivos redistributivos tpicos dos antigos modelos de repartio,
ainda que regressivos.
Ainda assim a opo pelo fator de sustentabilidade oferece uma mais-valia que a
liberdade de escolha, se comparada com a alternativa de aumentar a idade de reforma,
possibilidade essa que, entretanto, j em 2014, foi restringida, na sequncia do aumento de
idade da reforma para os 66 anos.
No que se refere ao mercado de trabalho, um outro aspeto positivo, inalterado pela
Reforma de 2007, diz respeito ao facto de o sistema atual continuar a ser favorvel, pela
considerao do tempo de desemprego como carreira contributiva, o que constitui uma
diferena assinalvel face aos sistemas privados. Este facto representa um mecanismo de
solidariedade entre ativos e desempregados, e no apenas uma mera regra atuarial de
considerao exclusiva dos descontos realizados para efeitos de clculo da penso, e constitui
um dos dispositivos da componente social do sistema, que se mantm na Reforma de 2007.
Em resultado da anlise que tambm abrangeu outras medidas de poltica social
tomadas no mesmo perodo, foi possvel identificar uma estratgia concertada, que passou por
uma conjugao das medidas para melhor assegurar o cumprimento dos objetivos da Reforma
de 2007. Neste sentido, os dados empricos recolhidos, relativamente aos efeitos sobre
controlo dos fatores de crescimento da despesa com penses, assim como as Entrevistas,
permitem sustentar que a Reforma de 2007, pelos seus efeitos, foi sobretudo uma reforma da
CGA. Pela convergncia deste subsistema com o RGSS, as regras implementadas com esta
reforma forma aplicadas a todos os novos pensionistas, desde Janeiro de 2008, com efeitos na
considerao das remuneraes que recuam ao ano de 2005, data do diploma que estabelece
essa convergncia.
Merece ainda destaque a criao do CSI em 2005, uma vez que este precedeu a
Reforma, no sentido de assegurar um mecanismo de aumento das penses mais baixas at ao
montante do IAS, ainda que sujeito a prova de recursos. Esta medida antecipou os cortes que
vieram a ser introduzidas com a Reforma de 2007, tanto pela introduo do fator de
sustentabilidade, ainda que este s se tenha aplicado aos novos pensionistas a partir de 2008,
como pela nova regra de indexao em funo do IAS e do crescimento econmico, aplicada
a todas as penses.
Considera-se que ficou demonstrado um incremento da vulnerabilidade, ao nvel da
diminuio das garantias de proteo social. Alm da reduo da adequao das penses,
verifica-se uma diminuio generalizada dos montantes, e at do nmero de beneficirios das
prestaes sociais do subsistema de solidariedade (subsdio social de desemprego, RSI, CSI),
pelo corte ao nvel dos montantes das prestaes e pelo reforo ao nvel das condies de
elegibilidade (rendimentos considerados, escalas de equivalncia do agregado familiar), tanto
mais relevante no contexto de diminuio do emprego. Assim, o risco de pobreza maior,
fruto da maior dependncia do mercado de trabalho e da menor garantia ao nvel da
adequao das prestaes, agora mais atuariais.
Os elementos expostos indiciam, precisamente, o oposto da principal funo dos
regimes de welfare identificados por Esping-Andersen (1990), a desmercadorizao. Esta
consiste na capacidade de o Estado assegurar que a satisfao das necessidades bsicas e o
rendimento no esto dependentes da relao com o mercado, pelo que quanto maior fosse a
desmercadorizao, mais eficaz seria o regime de welfare.
Sobre o papel do Estado, possvel concluir que os efeitos das medidas introduzidas,
tanto pela Reforma de 2007, como pela crise econmica, configuram um retrenchment da
Segurana Social em Portugal.
No entanto, para compreender o significado e alcance do retrenchment na segurana
social e da s implicaes do recuo do papel do Estado no sistema do Estado-Providncia,
houve que analisar o processo poltico inerente s reformas para posteriormente se proceder
categorizao das transformaes ocorridas.
Numa tentativa de providenciar contributos para uma explicao poltica, relativamente
quilo que tornou possvel fazer passar em Portugal uma reforma com a magnitude da
Reforma da Segurana Social de 2007, seguiu-se a perspetiva de Starke (2008), elencando a
constelao de fatores, que, no aqui e agora, permitiram a sua implementao em Portugal
naquele perodo.
Apesar da validade da explicao poltica assente na conjugao de fatores, como a
indita maioria absoluta do PS, a crise oramental, que j naquela poca constitua um
problema grave, a par das projees levadas a cabo pela UE sobre a insustentabilidade do
crescimento da despesa com penses, procurou-se igualmente aprofundar a anlise, no sentido
de explicar por que motivo algumas das medidas constantes desta Reforma no foram
implementadas logo em 2000, visto que as mesmas haviam sido objecto de recomendao por
parte da Comisso de Reforma da Segurana Social, mormente atravs do Livro Verde
(CLBSS 1997), sobretudo no que diz respeito convergncia da CGA com o RGSS, cujo
problema, quer ao nvel do crescimento da despesa social pblica, com reflexos nas TOE,
quer ao nvel da redistribuio em funo de muitas das iniquidades existentes, era conhecido
havia, pelo menos, 10 anos.
As opes tomadas no domnio das polticas (policy) tm, inevitavelmente, um
significado poltico. Na anlise dos efeitos da Reforma de 2007, no captulo IX, ficou patente
que no h reformas com cortes que no acautelem determinadas concesses a certos grupos.
Tanto o CSI (2005) como as majoraes para o prolongamento da carreira, ou adiamento da
idade de reforma, podem ser considerados exemplos elucidativos das compensaes que
representam, face aos cortes subsequentes que a Reforma de 2007 implicou.
Assim, apesar da regressividade que lhe intrnseca, a introduo do fator de
sustentabilidade ter sido o resultado de uma estratgia poltica para fazer diluir os cortes por
todos os pensionistas, no sentido de no afetar as posies relativas de determinados grupos
na estratificao social, seja de rendimento, seja de status, tornando, desse modo, menor a
propenso contestao das medidas por certos grupos ou corporaes.
Em sentido inverso, os elementos recolhidos evidenciam um outro aspeto relevante, que
tem que ver com o facto de os cortes terem sido implementados na Segurana Social.
Simultaneamente, mas no assumidamente, foi estabelecida a convergncia gradual do
subsistema de penses dos funcionrios pblicos (CGA) com regime geral de segurana
social (RGSS), ao invs de uma reforma direta da CGA que abrange os trabalhadores do
setor privado, aps aprovao das novas regras introduzidas pela Reforma de 2007, Esta
estratgia tanto mais relevante, quando ficou demonstrado na Parte 3 que os efeitos sobre o
controlo da despesa decorrem, sobretudo, da poupana conseguida com a unificao
institucional do sistema de penses da CGA, determinado, assim, uma maior sustentabilidade
e uma redistribuio mais equitativa da componente da despesa social que financiada pelo
Estado (TOE), ou seja, da despesa social pblica.
No que respeita explicao do padro de redistribuio, podero ser feitas duas
leituras. A primeira, tal como demonstrado, revela que tanto a nova frmula de clculo
introduzida em 2002, como a sua universalizao, que s ocorreu com a Reforma de 2007,
decorrente da convergncia da CGA com o RGSS e da eliminao da clusula de salvaguarda
existente para o perodo de transio, at ento previsto para 2017, representam ganhos de
equidade, com reflexo na melhoria da redistribuio operada pelo sistema de penses atravs
das taxas de substituio brutas das penses, que, agora, so degressivas no obstante os
efeitos perversos do sistema fiscal.
A segunda leitura remete para o propsito poltico da redistribuio nas reformas. Se,
por um lado, se pode presumir que o propsito de qualquer processo de reforma a melhoria
da equidade da Redistribuio, no sentido de correo das regressividades identificadas
(welfaregaps) perspetiva ingnua, por outro, na sequncia da anlise dos fatores
determinantes da Reforma e dos seus efeitos, nos captulos VIII e X, comprovou-se que a
Redistribuio no foi o propsito da Reforma 2007, tal como tambm no o havia sido no
caso das anteriores reformas. A prova disso que, tanto em sede de Concertao Social como
no debate na Assembleia da Repblica, no foi apresentado, nem se conhece, mesmo com
base nas entrevistas realizadas, qualquer estudo que tenha analisado as implicaes
distributivas das medidas constantes da Reforma de 2007.
No nico documento conhecido, o Relatrio de Sustentabilidade, que foi apresentado
em sede de Concertao Social, apenas foi estimado o impacto da nova frmula no
crescimento da despesa com penses e na evoluo das taxas de substituio. Constatou-se,
assim, que o impacto da reforma na redistribuio, ou seja, a variao por diferentes escales
de rendimento e perfis de carreira, no foi analisado. Este aspeto considerado relevante para
a compreenso deste fenmeno, porque as regressividades estavam identificadas, pelo menos
desde 1997, com os trabalhos da Comisso do Livro Branco para a Reforma da Segurana
Social mas, at Crise econmica, o processo de reforma dessas iniquidades, foi lento e
parcimonioso. Uma parte significativa das recomendaes, ao fim de 16 anos, ainda hoje so
tema de discusso controversa, como o caso da convergncia entre o regime da CGA e do
RGSS, ou nem sequer foram implementadas, como o caso do plafonamento.
Quanto s opes de poltica social, a combinao do universalismo com
progressividade, na determinao das penses, presente na nova frmula de clculo
degressiva, ao invs de uma opo de plafonanamento horizontal, permite reforar a
sustentabilidade do sistema, mas tambm a sua legitimidade poltica, ao contrrio dos
programas seletivos com condio de recursos, designados por means-tested (Esping-
Andersen 1997, 262-263; Korpi e Palme 1998).
Esta opo est igualmente em linha com o defendido por Kemmerling, ao considerar
que a progressividade incorpora um efeito potencialmente virtuoso para a participao no
sistema de segurana social, ao combinar a redistribuio, tradicionalmente associada s
68
Traduo nossa da expresso original na literatura anglo-saxnica, que adequacy.
em que se considera que esta tem sido um recurso para ofuscar os cortes implcitos, ou
subsequentes, e assim legitimar essas mesmas reformas perspectiva cnica. Por isso, a
equidade nunca foi to enfatizada como a propsito das medidas de austeridade, seja no plano
discursivo, seja na diferenciao das medidas por escales de rendimento.
Apresentar uma anlise consistente dos efeitos destas medidas no se afigura exequvel,
mas possvel adiantar que no se conhece literatura cientfica que possa servir como
referncia para um ajustamento desta magnitude, particularmente, num espao de tempo to
curto. A ttulo ilustrativo, basta ter presente que Paul Pierson utilizou a expresso reformar
em austeridade permanente, em 1998, referindo-se necessidade de enfrentar uma das
contradies clssicas do Estado-Providncia (Gough 1979, Offe 1984), que o crescimento
da despesa social. Na mesma linha, foi usada a expresso radical welfare retrenchment por
Peter Starke, em 2008, para descrever o processo de reformas ocorridas na dcada de 90 na
Nova Zelndia.
Na sequncia do que acaba de ser enunciado, decorre a importncia da continuidade e
aprofundamento das anlises empricas acerca dos efeitos das reformas. Refira-se que, na
altura da crise, a reforma do sistema de penses da segurana social estava a ser
implementada desde 2008, sendo de destacar a aplicao do fator de sustentabilidade
enquanto corretor automtico do aumento da esperana de vida. A estas sobrepuseram-se as
medidas de austeridade que consistiram num agravamento das medidas introduzidas pela
Reforma de 2007: alterao da base de clculo do fator de sustentabilidade, pela passagem do
ano de referncia de 2006 para 2000,que se traduziu num agravamento da penalizaode5%
para 12%, de 2013 para 2014; acelerao da convergncia entre sistema CGA e RGSS;
congelamento das atualizaes das penses. Este ltimo teve um efeito residual porque as
mais penses elevadas j estavam sem ser aumentadas devido s regras de indexao em
vigor desde 2008. Complementarmente, o regime fiscal foi agravado, nos salrios, o
pagamento do 13 ms cortado a partir de um determinado limiar e, depois, o 14 ms, por
inteiro. Verificou-se, ainda, uma reduo nos salrios at 10%, no caso dos funcionrios
pblicos, que foi igualmente aplicada s penses da CGA e, em 2013, com efeitos a partir de
2014, mais uma contribuio extraordinria de solidariedade, que pode variar entre os 3,5%
e os 10%.
Assim, na sequncia da anlise aqui desenvolvida sobre os efeitos da Reforma de
2007,o caso portugus revela uma combinao, porventura, indita at crise, e com eventual
paralelo apenas no caso da Grcia, de retrenchment nas penses, corte no financiamento e
garantias do Estado, secundados por cortes em toda a esfera das polticas de assistncia social
e aumento generalizado da carga fiscal direta e indireta, agravada por cortes nas penses de
reforma para uma parte muito significativa da populao.
Todavia, no domnio da poltica de redistribuio (policy), tal enfoque no foi
consistente, conforme se pode constatar pela inverso da trajetria das medidas em 2013-
2014, que, aparentemente, comearam por estabelecer cortes progressivos, afetando
principalmente os salrios e as penses mais elevados, passou a afetar gradualmente os
rendimentos mais baixos e passou a um aumento dos impostos indiretos, reconhecidamente
regressivos, como o IVA. No plano discursivo, a convergncia das penses da CGA com o
RGSS foi justificada como uma questo de equidade, mas temporria, isto , enquanto
durasse a crise, o que parece ser elucidativo acerca do seu propsito de equidade.
Deste modo, qualquer balano acerca das questes da equidade, mesmo que sustentado
em dados empricos, implica prudncia na anlise do respetivo mbito e efeitos. Em primeiro
lugar, porque, em teoria, na perspetiva da poltica distributiva, a eliminao das
regressividades, sendo positiva, no significa necessariamente um investimento em favor dos
mais desfavorecidos, como est a acorrer em Portugal com as medidas de austeridade. Em
segundo lugar, porque no plano poltico, pouco plausvel que qualquer reforma de carter
redistributivo possa prevalecer sobre o interesse e peso eleitoral dos grupos de beneficirios
existentes, pelo que de esperar reformas assentes em cortes generalizados (dumping social)
com pequenas concesses ou salvaguardas para aqueles que vierem a ser mais afetados, sem
contudo implicar qualquer alterao na distribuio existente.
Num outro plano, h que ter em conta que a Cincia uma varivel que deve ser
considerada na explicao da evoluo da segurana social em Portugal. A escassa produo
cientfica sobre a segurana social em geral, e sobre a redistribuio em particular, constitui
uma importante limitao, tanto no plano tcnico como no poltico, dada a sua relevncia para
suscitar e informar o debate pblico em torno das opes de reforma do sistema e das suas
implicaes na sustentabilidade, adequao, equidade do sistema.
Por conseguinte, para alm das limitaes decorrentes da escassez de estudos, de
eventual dfice de capacidade tcnica no desenho das polticas e da inexistncia de
mecanismos de monitorizao e avaliao, qualquer reforma que vise alterar o padro
redistributivo do sistema e assegurar a sua sustentabilidade implica a realizao de estudos
que fundamentem a formulao de correes ou polticas alternativas aos dispositivos sociais
existentes com vista a melhorar a sua eficcia e equidade.
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ULISBOA-ICS DANIEL CAROLO
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DESPESA E REDISTRIBUIO NA SEGURANA SOCIAL EM PORTUGAL
Siglas e Acrnimos
BE Bloco de Esquerda
CE Comisso Europeia
FS Fator de Sustentabilidade
PS Partido Socialista
UE Unio Europeia