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A POBREZA E AS FORMAS HISTRICAS DE SEU ENFRENTAMENTO

Maria Carmelita Yazbek1

RESUMO

Anlise acerca da pobreza brasileira, com nfase nas

formas historicamente desenvolvidas para seu
enfrentamento. Parte de uma concepo de pobreza
como fenmeno complexo e multidimensioflal,
situando-a como expresso de relaes vigentes na
sociedade. Apresenta uma rpida caracterizao de
iniciativas histricas constituidas na perspectiva de
seu enfrentamento, buscando assinalar persistncias
e redefinies entre as quais merece destaque a
proposio de Teiles segundo a qual o pobre vem
sendo historicamente identificado pela negativa, pela
no cidadania.
Palavras-chave: Pobreza. Politica Social. Assistncia
Social.

Iniciando a anlise desta temtica, conveniente explicitar a

concepo de pobreza que vem orientando estas pesquisas e
particularmente orienta estas reflexes. Assim, aborda-se a pobreza como
expresso direta das relaes vigentes na sociedade, localizando a questo
no mbito das relaes constitutivas de um padro de desenvolvimento
capitalista, extremamente desigual, em que convivem acumulao e misria.

A pobreza brasileira produto dessas relaes que a produzem

e reproduzem, quer no piano socioeconmico, quer nos planos poltico e
cultural, constituindo mltiplos mecanismos que fixam os pobres em seu
lugar na sociedade.

Abordar aqueles que socialmente so constitudos como pobres

penetrar num universo de dimenses insuspeitadas. Universo marcado
pela subalternidade, pela revolta silenciosa, pela humilhao, pela fadiga,
pela crena na felicidade das geraes futuras, pela alienao, pela
resistncia e pelas estratgias para melhor sobreviver, apesar de tudo.
Embora a renda se configure como elemento essencial para a identificao
da pobreza, o acesso a bens, recursos e servios sociais ao lado de outros

1
Doutora em Servio Social, professora e coordenadora do Programa de Ps-
Graduao em Servio Social da PUS/SP. E-mail: mcyaz@uol.com.br

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meios complementares de sobrevivncia precisa ser considerado para

definir situaes de pobreza. importante levar em conta que pobreza
uma categoria multidimensional, e, portanto, no se expressa apenas pela
carncia de bens materiais, mas categoria poltica que se traduz pela
carncia de direitos, de oportunidades, de informaes, de possibilidades
e.de esperanas (MARTINS, 1991, p.15).

Submersos numa ordem social que os desqualifica,

marcados por clichs: inadaptados, marginais,
problematizados, portadores de altos riscos, casos
sociais, alvo de pedagogias de reerguimento e promoo
(Verdes-Leroux, 1986) os pobres representam a herana
histrica da estruturao econmica, poltica e social da
sociedade brasileira. (YAZBEK, 2003, p.22).

A pobreza tem sido parte constitutiva da histria do Brasil, assim

como os sempre insuficientes recursos e servios voltados para seu
enfrentamento. Nessa histria, sempre necessrio no esquecer o peso
da [...] tradio oligrquica e autoritria, na qual os direitos nunca foram
reconhecidos como parmetros no ordenamento econmico e poltico da
sociedade. Faz-se referncia aqui a uma sociedade desde sempre desigual
e dividida entre enclaves de modernidade e uma maioria sem lugar, uma
sociedade de extremas desigualdades e assimetrias.

Um pas caracterizado por uma histria regida por um

privatismo selvagem e predatrio, que faz da vontade
privada e da defesa de privilgios a medida de todas as
coisas, que recusa a alteridade e obstrui, por isso mesmo,
a dimenso tica da vida social, pela recusa dos
fundamentos da responsabilidade pblica e da obrigao
social. (TELLES,1993, p. 2-4).

No objetivo deste texto retomar iniciativas histricas de

enfrentamento pobreza na sociedade brasileira, mas interessante uma
rpida caracterizao do percurso dessas aes, suas persistncias e
redefinies, sempre com definies da pobreza que no constroem a figura
do cidado. Mas sim a figura do pobre: figura desenhada em negativo, pela
sua prpria carncia (TELLES, 1999, p.190)

na vila de So Paulo, por volta de 1560, que emerge a

primeira instituio de atendimento pobreza do pas, a Irmandade de
Misericrdia, que, apoiada em prticas de esmola, de inspirao portuguesa,
ofertava dotes para rfos e providenciava caixes para os mortos. Instalou-
se em So Paulo [...] com uma pequena enfermaria que era ao mesmo
tempo albergue e hospital atendendo com alimentao, abrigo e

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enfermagem escravos e homens livres, visto que no havia ainda mdicos

no pais. (MESTRINER, 2001, p.4O).

Esse modelo vai ampliar-se nos sculos seguintes com a ao

de outras ordens religiosas (franciscanos, beneditinos,carmelitas e
vicentinos) que ofereciam refeies, abrigo, ajuda material e espiritual a
pobres, rfos, loucos e enfermos. Nesse processo a Igreja Catlica tem
importante papel, por meio de suas irmandades. As esmolas, que eram
oficialmente recolhidas, e aes de caridade vo cunhar um modelo
caritativo de assistncia que recolhia dos ricos e distribua aos pobres e que
mesclava assistncia e represso. Assim, esmola foi a primeira modalidade
de assistncia social aos pobres no Brasil colonial, seguida da criao de
instituies asilares e tutelares.

A Santa Casa que inicia sua ao com servios ambulatoriais e

hospitalares, gradativamente cria novos servios, com destaque para a
soluo asilar, entre os quais destacam-se o lazareto (hospital para
hansenianos) em 1802; a roda dos expostos em 1825; o asilo para invlidos
e assistncia a alienados e invlidos. Crianas rfs, leprosos, alienados,
doentes e invlidos foram os primeiros segmentos que receberam uma
forma assistencial institucionalizada. (SPOSATI, 1988, p.78).

Em So Paulo, a Cmara era obrigada a destinar um sexto de

seus recursos aos rfos e de sua iniciativa a proposta, Irmandade de
Misericrdia de confinar os mendigos em 1874. Com relao s aes de
enfrentamento pobreza a Cmara Municipal realizava inspees por meio
de comisses que visitavam estabelecimentos de caridade e prises. A
postura (SPOSATI, 1988) fiscalizadora e confunde o atendimento
pobreza com prticas sanitrias.

Essas aes sero a base para a caracterizao de um

atendimento aos pobres filantropizado e higienista na cidade em seu perodo
colonial e imperial.

Esse modelo vai sofrer alteraes com a expanso da economia

pela exportao do caf, configurando a passagem da economia mercantil
escravista para a economia exportadora capitalista, que caracteriza o Brasil
no final do Imprio e nos primeiros anos da Velha Repblica. (SPOSATI,
1988, p. 87).

No incio do sculo XX a pobreza vista como incapacidade

pessoal e objeto da benemerncia e da filantropia. Aos poucos, com o
desenvolvimento da urbanizao e com a emergncia da classe operria e
de suas reivindicaes e mobilizaes, que se expandem a partir dos anos

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30, nos espaos das cidades, a questo social passa a ser o fator
impulsionador de medidas estatais de proteo ao trabalhador e sua famlia.
Considerada legitima pelo Estado a questo social circunscreve um terreno
de disputa pelos bens socialmente construdos.

Ao reconhecer alegitimidade da questo social no mbito das

relaes entre capital e trabalho, o governo Vargas busca enquadrla
juridicamente, visando desmobilizao da classe operria e regulao
das tenses entre as classes sociais mediante a Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT), o Salrio Mnimo, a valorizao da sade do trabalhador e
outras medidas de cunho controlador e paternalista. Como mostra Ianni
(1990), o Estado brasileiro transformou a questo social em problema de
administrao, desenvolvendo politicas e agncias de poder estatal nos
mais diversos setores da vida nacional.

A Constituio de 1937 vai criar uma dualizao entre ateno

previdenciria para os trabalhadores formais, predominantemente os
trabalhadores da indstria, que so transformados em sujeitos coletivos
pelo sindicato e os informais que so enquadrados como pobres,
dependentes das instituies sociais, dissolvidos em atenes
individualizadas e no organizadas. (MESTRINER, 2001, p.1O5).

Assim, se para a emergente classe operria brasileira as aes no campo

da proteo social se redefinem como parte de um pacto entre as classes
sociais, para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou desempregado,
restam as obras sociais e filantrpicas que se mantm responsveis pela
assistncia e segregao dos mais pobres, com atendimento fragmentado
por segmentos populacionais atendidos. A ateno criana predomina e
permanece asilar,

o confinamento em instituies especializadas [...]

afigurava- se o correto caminho a seguir. O isolamento
dos desajustados em espaos educativos e corretivos
constitua estratgia segura para a manuteno pacifica
da parte sadia da sociedade. (ADORNO, 1990, p. 9).

A proposta era de psicologizar as aes junto aos segmentos

empobrecidos da sociedade, realizando a reforma social e moral dos
individuos pobres. A ao filantrpica nesse perodo vai efetivar-se como
reao questo social sob a perspectiva da doutrina social da Igreja.

Do ponto de vista estatal, a ateno para esses segmentos vai

basear-se numa lgica de benemerncia, dependente de critrios de mrito
e caracterizada pela insuficincia e precariedade, moldando a cultura de que
para os pobres qualquer coisa basta. Dessa forma o Estado no apenas

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incentiva a benemerncia, mas passa a ser responsvel por ela, regulando-

a atravs do CNSS (criado em 1938), mantendo a ateno aos pobres sem
a definio de uma politica, no acompanhando os ganhos trabalhistas e
previdencirios restritos a poucas categorias (MESTRINER, 2001).

tambm nesse contexto que emerge como profisso o Servio

Social brasileiro marcado pelo projeto poltico da Igreja Catlica expresso
pela doutrina e pela ao social catlica que, nesse momento histrico,
prioriza a Ao Social (interveno direcionada para mudanas polticas e
sociais sob a tica do iderio catlico), em detrimento de aes de
Assistncia Social.2 Ainda assim, a Assistncia Social era considerada um
avano em relao s prticas filantrpicas prevalecentes at ento.

Em 1942 o governo brasileiro criou a Legio Brasileira de

Assistncia (LBA) para atender s famlias dos expedicionrios brasileiros.
Terminada a Guerra, a LBA se volta para a assistncia maternidade e
infncia, iniciando a politica de convnios com instituies sociais no mbito
da filantropia e da benemerncia. Caracterizada por aes paternalistas e
de prestao de auxlios emergenciais e paliativos misria vai interferir
junto aos segmentos mais pobres da sociedade, mobilizando a sociedade
civil e o trabalho feminino. Essa modalidade de interveno est na raiz da
relao simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai
estabelecer com a filantropia e com a benemerncia (MESTRINER, 2001).3
O carter dessa relao nunca foi claro e a histrica inexistncia de
fronteiras entre o pblico e o privado na constituio da sociedade brasileira
vai compor a tessitura bsica dessa relao que continuamente repe
tradies clientelistas e assistencialistas seculares.

2
Ver a propsito Entrevista com Odila Cintra Ferreira. Revista Servio Social e
Sociedade n. 12, So Paulo, Cortez, agosto de 1983. Partilha-se com Netto (2001) a
anlise segundo a qual a profissionalizao do Servio Social no se explica
apenas como continuidade da filantropia ou da caridade (desenvolvidas desde a
emergncia da sociedade burguesa), mas vincula-se dinmica da ordem
monoplica. O caminho da profissionalizao do Servio Social , na verdade, o
processo pelo qual seus agentes - ainda que desenvolvendo uma
autorepresentao e um discurso centrados na autonomia dos seus valores e da
sua vontade - se inserem em atividades interventivas cuja dinmica, organizao,
recursos e objetivos so determinados para alm do seu controle. (NETTO, 2001,
p. 71).
3
Para a autora Assistncia Social, Filantropia e Benemerncia tem sido tratadas no
Brasil como irms siainesas, substitutas umas da outras (MESTRINER, 2001, p.
14).

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Portanto, o que se observa que historicamente a ateno

pobreza pela Assistncia Social pblica vai se estruturando acoplada ao
conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil.

Com o tempo as velhas formas de socorrer os pobres gestadas

na filantropia e na benemerncia evoluem (p. ex. na LBA), passando desde
[...] a arrecadao de fundos para a manuteno de instituies carentes,
auxlio econmico, amparo e apoio familia, orientao maternal,
campanhas de higiene, fornecimento de filtros, assistncia mdico-
odontolgica, manuteno de creches e orfanatos, lactrios, concesso de
instrumentos de trabalho etc at programas explicitamente anunciados
como de combate pobreza. Assim, no mbito da Assistncia Social so
desenvolvidas polticas para a infncia e para a adolescncia, para idosos,
para necessitados e grupos vulnerveis.

O pobre, trabalhador eventual e destitudo, o usurio dessas

polticas pelas quais visto como indivduo necessitado e, muitas vezes
como pessoa acomodada, passiva em relao sua prpria condio,
dependente de ajuda, no cidado enfim. Sua figura continua desenhada
em negativo. (TELLES, 1999).

No contexto desenvolvimentista as instituies sociais

direcionam seus programas para uma poltica de integrao participativa dos
mais pobres no processo de desenvolvimento nacional. Nos anos que se
seguiram ao golpe militar de 1964, as polticas sociais vo combinar
assistncia pobreza com represso,. at que com o cunho democratizante
da Nova Repblica, se inovam num iderio de aproximao e apoio s
organizaes populares.

Com a ampliao da desigualdade na distribuio de renda que

cresce sobretudo nos anos 80 (a dcada perdida para a Comisso
Econmica para a Amrica Latina - CEPAL), a pobreza vai se converter em
tema central na agenda social, quer por sua crescente visibilidade, pois a
dcada deixou um aumento considervel do nmero absoluto de pobres,
quer pelas presses de democratizao que caracterizaram a transio.
Tratava-se de uma conjuntura econmica dramtica, dominada pela
distncia entre minorias abastadas e massas miserveis. Permanecem as
antinomias entre pobreza e cidadania.

A situao de endividamento (que cresce 61% nos anos 80), a

presena dos organismos de Washington (Fundo Monetrio Internacional
FMI, Banco Mundial), o consenso de Washington, as reformas neoliberais e
a reduo da autonomia nacional, a adoo de medidas econmicas e o
ajuste fiscal vo se expressar no crescimento dos ndices de pobreza e

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indigncia. sempre oportuno lembrar que, nos anos 90, o somatrio de

extorses que configurou um novo perfil para a questo social brasileira,
particularmente pela via da vulnerabiizao do trabalho, conviveu com a
eroso do sistema pblico de proteo social, caracterizada por uma
perspectiva de retrao dos investimentos pblicos no campo social, seu
reordenamento e pela crescente subordinao das polticas sociais s
politicas de ajuste da economia, com suas restries aos gastos pblicos e
sua perspectiva privatizadora (YAZBEK, 2004). nesse contexto, e na
contra mo das transformaes que ocorrem na ordem econmica
internacional mundializada, que o Brasil vai instituir constitucionalmente, em
1988, seu sistema de Seguridade Social no qual vai-se destacar a
Assistncia Social. Com esse sistema tem incio a construo de uma nova
concepo para a Assistncia Social brasileira, que regulamentada em
1993, como poltica social pblica, e inicia seu trnsito para um campo novo:
o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade
estatal.

Nesse sentido, pode-se afirmar que a LOAS estabelece uma

nova matriz para a Assistncia Social brasileira, iniciando um processo que
tem como perspectiva torn-la visvel como poltica pblica e direito dos que
dela necessitarem. A insero na Seguridade aponta tambm para seu
carter de poltica de Proteo Social4 articulada a outras politicas do campo
social voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida. Desse
modo, a Assistncia Social configura-se como possibilidade de
reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de seus usurios e
espao de ampliao de seu protagonismo.

Como lei, a LOAS inova ao afirmar para a Assistncia Social seu

carter de direito no contributivo (independentemente de contribuio
Seguridade e para alm dos interesses do mercado), ao apontar a
necessria integrao entre o econmico e o social e ao apresentar novo

4
Por Proteo social entendem-se as formas s vezes mais, s vezes
menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte
ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas
vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o
infortmo, as privaes. Incluo neste conceito, tambm tanto as formas
seletivas de distribuio e redistnbuio de bens materiais (como a comida e
o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que permitiro a
sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na vida social. Incluo, ainda,
os principios reguladores e as normas que,com o intuito de proteo, fazem
parte da vida das coletividades. (DI OIOVANNI, 1998, piO).

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desenho institucional para a assistncia social. Inova tambm ao propor a

participao da populao e o exercicio do controle da sociedade na gesto
e execuo dessa poltica. Tendncia ambgua, de inspirao neoliberal,
mas que contraditoriamente pode direcionar-se para os interesses de seus
usunos.

Sem dvida, uma mudana substantiva na concepo da

Assistncia Social, um avano que permite sua passagem do
assistencialismo e de sua tradio de no poltica para o campo da poltica
pblica.

Como poltica de Estado passa a ser um espao para a defesa e

ateno dos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais
empobrecidos da sociedade, configurando-se, tambm, como estratgia
fundamental no combate pobreza, discriminao e subalternidade
econmica, cultural e poltica em que vive grande parte da populao
brasileira. Assim, cabem Assistncia Social aes de preveno e
provimento de um conjunto de garantias ou seguranas que cubram,
reduzam ou previnam excluses, riscos e vulnerabilidades sociais,
(SPOSATI, 1995) bem como atendam s necessidades emergentes ou
permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus
usunos (YAZBEK, 2004).

Essas garantias se efetivam pela construo do que Mishra

denomina de rede de segurana da rede de Segurana, ou seja, um
conjunto de programas, projetos, servios e beneficios voltados proteo
social e ao atendimento de necessidades da populao usuria dessa
poltica.

Caracterizada, em geral, por sua heterogeneidade, essa rede de

segurana (constituda pelos rgos governamentais e por entidades da
sociedade civil) opera servios voltados ao atendimento de um vastssimo
conjunto de necessidades, particularmente dos segmentos mais pobres da
sociedade: atende a famlias, idosos, crianas e adolescentes,
desempregados, portadores de deficincia, migrantes, portadores do HIV,
dependentes de drogas, etc; arrecada e doa alimentos, alfabetiza adultos,
protege testemunhas, defende os direitos humanos e a cidadania, atende
suicidas, adolescentes grvidas, rfos, combate a violncia, cria
empreendimentos autogestionados, cuida de creches, de atendimento
mdico domiciliar e de outras iniciativas que compem o complexo e
diversificado campo da Assistncia Social4 populao. Dessa forma a

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Assistncia Social5 como campo de efetivao de direitos (ou deveria ser)

poltica estratgica, no contributiva, voltada para a construo e provimento
de mnimos sociais de incluso6 e para a universalizao de direitos,
buscando romper com a tradio clientelista e assistencialista que
historicamente permeia a rea onde sempre foi vista como prtica
secundria, em geral adstrita s atividades do planto social, de atenes
em emergncias e distribuio de auxlios financeiros.

Nesses ltimos anos tornaram-se evidentes as caractersticas

neoliberais da poltica social brasileira, face s necessidades sociais da
populao. So caractersticas, portanto, facilmente identificveis.

Uma retomada analtica dessas polticas sociais revela sua

direo compensatria e seletiva, centrada em situaes limites em termos
de sobrevivncia e seu direcionamento aos mais pobres dos pobres,
incapazes de competir no mercado. Nesse sentido as polticas acabam
sendo o lugar dos no direitos e da no cidadania lugar a que o individuo
tem acesso, no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela
est excludo (TELLES, 2001, p. 95).

A herana dos ltimos 10 anos, o legado que se tem que

enfrentar este: o legado da subordinao do social ao econmico. O social
constrangido pelo econmico. O social refilantropizado e despolitizado e
despublicizado.

5
Em So Paulo estes servios esto agrupados em seguranas sociais a serem
garantidas: Segurana de Acolhida - opera com a proviso de necessidades
humanas que comeam com os direitos a comer, vestir, dormir e abrigar-se,
prprios vida humana em sociedade e integra os servios de abrigo, moradia
provisria albergues operando com a proviso de necessidades bsicas;
Segurana de Convvio - servios voltados ao desenvolvimento da sociabilidade
como creches, casas de convivncia, centros de servios, projetos socioeducativos
para crianas e adolescentes e outros; Segurana de Beneficios/Rendimentos -
inclui programas e projetos de transferncia de renda, bolsas e auxlios vinculados a
trabalho social de natureza scioeducativa, alm de programas de atendimento
emergencial, restaurantes populares entre outros.; Segurana de
Travessia/Autonomia - inclui servios voltados proviso de apoios e atenes
para que o cidado seja alcanvel pelas polticas sociais por meio de sua insero
na rede scio-assistencial e implica melhoria da condio devida e proviso de
meios para a construo de autonomia de sobrevivncia, como tambm apoio a
projetos de gerao de renda, formao de cooperativas etc.
6
Para Sposati (1997, p. 10) propor mnimos sociais estabelecer o patamar de
cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir para todos os
seus cidados. Trata-se de definir o patamar de dignidade abaixo do qual nenhum
cidado deveria estar.

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Outra constatao nesta anlise revela-se no deslocamento, no cenrio

brasileiro recente, da questo da pobreza

[...] como questo e como figurao pblica de problemas

nacionais, de um lugar politicamente construdo - lugar da
ao, da interveno, da critica, da polmica e do
dissenso- para o lugar da no poltica, onde figurada
como dado a ser administrado tecnicamente ou gerido
pelas prticas da Filantropia. (TELLES, 1998, p.15).

Cabe lembrar que esse deslocamento, que tem como expresso

maior o crescimento do Terceiro Setor, vai inserir-se nos processos de
reestruturao ds sistemas de proteo social e de politica social em geral,
processos que, por sua vez, se explicam nos marcos da reestruturao dos
mecanismos de acumulao do capitalismo globalizado e que vm sendo
implementados, particularmente em sua periferia, por meio de uma reverso
politica neoliberal caracterizada, entre outras coisas, pela destituio de
direitos conferiam um carter pblico demanda por direitos sociais
(YAZBEK, 2002).

Essa identificao de caractersticas traz as interpelaes

trabalhistas e sociais e pela eroso das condies polticas que sobre a
crena que ainda se tem numa cidadania ampliada, e na busca que ainda se
faz de reverter a figura do pobre como no cidado. Tarefa dificil, que
esbarra na herana perversa de uma pobreza persistente e naturalizada, em
uma sociedade cada vez mais desigual que, mesmo com o aumento visvel
da pobreza, no instaura o debate pblico sobre a justia e a igualdade,
pondo em foco as iniqidades inscritas na trama social. (TELLES, 2001).

THE POVERTY AND THE HISTORJCAL FORMS OF CONFRONT

ABSTRACT

Au analysis concerning Brazilian poverty, giving a special emphasis to some

historically developed forms of confront. It starts from a poverty conception
taken as a complex and multidimensional phenomenon perceived as an
expression of the society present relations. Presenting a siender
distinguished Teiles proposition accordg to which poors characterization of
such historically initiatives constitute under a perspective of confront we
search to target persistences and re-definitions among whose is highly
condition remains historically identified as negative, and a non citizenship.

Keywords: Poverty. Social politics. Social assistance.

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