Propuesta para incluir los conflictos de tenencia y uso de la tierra en la

revisin del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN) de la

provincia de Salta

Lucas Seghezzo1, Cristian Venencia1, E. Catalina Buliubasich2, Martn A. Iribarnegaray1, y

Jos N. Volante3

1
Instituto de Investigaciones en Energa No Convencional (INENCO), Consejo Nacional de
Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Universidad Nacional de Salta (UNSa),
Avenida Bolivia 5150, A4408FVY Salta, Argentina. Email: Lucas.Seghezzo@conicet.gov.ar;
Tel.: +54-387-4255516; Fax: +54-387-4255489.
2
Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades (ICSOH), CONICET UNSa, Avenida
Bolivia 5150, A4408FVY Salta, Argentina.
3
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), Ruta Nacional 68, km 172, Salta,
Argentina.

Introduccin

En los ltimos aos, la tasa de deforestacin en la regin del Chaco salteo fue la ms alta del
mundo (2.5% de los bosques nativos remanentes por ao). El promedio latinoamericano en el
mismo perodo fue 0.51% y el promedio mundial fue 0.20% (Volante et al., 2012; 2016). La
deforestacin afect y sigue afectando a numerosas comunidades indgenas y familias criollas
que reclaman el uso y la tenencia de gran parte de estas tierras y dependen de los bosques
nativos para sobrevivir. En la regin del Chaco todava existen conflictos de tenencia de la
tierra que afectan a ms de 100.000 personas. Estos conflictos no se resuelven porque afectan
intereses econmicos y polticos en la regin. La conversin de tierras boscosas en
agricultura tambin reduce la provisin de los denominados servicios ambientales o
ecosistmicos de los bosques, tales como la regulacin de gases atmosfricos, la proteccin
de los ciclos hidrolgicos, la preservacin de la biodiversidad, y el control de la erosin de
suelos, entre otros.

La Ley Nacional 26.331 (Ley de Bosques) aprobada el 28 de noviembre de 2007 regula la

proteccin, enriquecimiento, restauracin, utilizacin y manejo de los bosques nativos y de
los servicios ambientales producidos por ellos. Esta ley intenta reducir y controlar la
deforestacin indiscriminada de los bosques nativos. La Ley de Bosques oblig a las
provincias a realizar procesos participativos de Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos (OTBN), para clasificar dichos bosques de acuerdo a tres categoras de conservacin:
categora I (alto valor de conservacin), categora II (valor de conservacin medio) y
categora III (bajo valor de conservacin). Estas categoras se deban representar en un mapa
mediante los colores rojo, amarillo y verde, respectivamente. Los conflictos de uso y tenencia
de la tierra no fueron incluidos como un criterio explcito en la Ley de Bosques, si bien uno
de los criterios para la realizacin de los OTBN es el valor que las Comunidades Indgenas y
Campesinas dan a las reas boscosas o sus reas colindantes y el uso que pueden hacer de sus
recursos naturales a los fines de su supervivencia y el mantenimiento de su cultura. Desde la
sancin de la Ley de Bosques, en Salta se deforestaron 350.000 hectreas, de las cuales
100.000 se desmontaron en zonas protegidas por la normativa. Solamente entre los aos 2007
1
y 2011, mientras la ley de bosques tena plena vigencia, se deforestaron 236.246 hectreas en
Salta. Fue la segunda provincia donde ms se tal, despus de Santiago del Estero.

El proceso de OTBN y la cartografa elaborada fueron ratificados por la Legislatura

Provincial mediante la Ley Provincial 7.543 y el Decreto Reglamentario 2.785/09. El Decreto
2.785/09 establece explcitamente la posibilidad de recategorizar reas mediante un
procedimiento administrativo. La posibilidad de recategorizacin ya estaba prevista en la Ley
7.543 (Artculo 17) que estableca que la categorizacin inicial era de carcter orientativo.
El Decreto 2.211/10 estableci el sistema de evaluacin de proyectos productivos a escala
predial y el procedimiento para la recategorizacin de tierras. Este Decreto tambin indica
que la recategorizacin puede ser modificada de oficio o a solicitud de la parte
interesada. El proceso de recategorizacin de reas es un procedimiento expeditivo con
mnimas exigencias tcnicas y escasa participacin pblica, lo cual lo convierte en
relativamente arbitrario y potencialmente discrecional. Todo indica que el procedimiento de
recategorizacin se incorpor con la sola intencin de trasladar reas de las categoras I y II a
la categora III, lo cual convertira en la prctica a todos los bosques nativos ubicados en
zonas accesibles en zonas potencialmente desmontables. Este proceso llevar inevitablemente
a un aumento gradual de la superficie bajo la categora III (verde), con lo cual se
incrementarn de manera asociada las actividades de tala y desmonte. Esto qued claramente
reflejado en el Resumen Ejecutivo de la provincia sobre la actualizacin del OTBN (hecho
pblico a principios de 2016), donde se puede observar que, en las reas recategorizadas, la
categora III se increment de una superficie de 293 a 81.282 hectreas.

La Ley 7.543 (en particular el Artculo 17), el Decreto Reglamentario 2.785/09, y el Decreto
2.211/10 no honran el espritu de la Ley de Bosques, que intenta implementar las medidas
necesarias para regular y controlar la disminucin de la superficie de bosques nativos
existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo y hacer prevalecer los
principios precautorio y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios
ambientales o los daos ambientales que su ausencia generase, an no puedan demostrarse
con las tcnicas disponibles en la actualidad. Como indica la Ley General del Ambiente
25.675, las normas provinciales no pueden ser menos exigentes que un presupuesto mnimo
establecido por Ley Nacional, ya que dicho presupuesto mnimo concede una tutela
ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer
condiciones necesarias para asegurar la proteccin ambiental. El artculo 17 de la Ley 7.543
y el Decreto 2.211/10 contrariaban la letra y el espritu de la Ley Nacional de Bosques y
fueron considerados inconstitucionales por muchos juristas. A pesar de estas consideraciones,
el el Decreto 2.211/10 slo fue derogado luego de un intenso plan de protestas nacionales
puesto en prctica por una organizacin no gubernamental internacional. La Auditora
General de la Nacin tambin indic que la ley de bosques casi no se aplic en muchas
provincias, entre ellas Salta. Se comprob que varios artculos de la Ley de Bosques no
fueron reglamentados y que cada provincia interpret la norma de manera diferente. En los
casos de Salta y Santiago del Estero, el informe indica que en esas jurisdicciones, se
concluye que la aplicacin de la ley fue muy baja. Esto se desprende por la persistencia de
deforestacin en estas provincias sobre zonas donde deba estar prohibido.

Revisin del OTBN

A pesar de que ya pasaron ms de 5 aos de la sancin de la Ley de Bosques provincial, el

Gobierno de la Provincia de Salta no realiz una actualizacin completa del mapa del OTBN,

2
como lo exige la Ley Nacional de Bosques, ya que las recategorizaciones realizadas durante
la vigencia del Decreto 2.211/10 no pueden considerarse como una actualizacin del OTBN,
como se pretende desde los organismos ambientales provinciales. Esto es una situacin
claramente ilegal que debera obligar a suspender todas las actividades vinculadas a los
desmontes en la provincia y debera ser sancionada administrativamente. En parte para
compensar esta omisin, el Ministerio de Ambiente y Produccin Sustentable (MAyPS)
realiz una convocatoria a participar de una Mesa de Trabajo para la revisin del OTBN
(Resolucin 381/2014). Esta Mesa permiti que gran nmero de organizaciones,
instituciones, productores, comunidades indgenas, familias criollas, y profesionales
interesados en el tema se sumen a un debate amplio sobre la cuestin de los bosques nativos y
el ordenamiento territorial. La mesa se conform a fin de revisar las pautas previstas en la
legislacin vigente para las recategorizaciones prediales y resolvi suspender estas
recategorizaciones hasta que la mesa mencionada revise las pautas para su viabilidad (la
Mesa se convoc antes de la derogacin del Decreto 2.211/10).

En las primeras reuniones de la Mesa de Trabajo se plante que se debera solicitar a los
organismos competentes que se discuta nuevamente desde cero el mapa del OTBN. Para ello,
se sugiri que sera adecuado que se utilice como base la informacin recopilada y el anlisis
realizado por la Unidad Ejecutora contratada por el Gobierno de la Provincia de Salta en el
ao 2007. Se propuso tambin la conformacin de una Comisin Auditora del OTBN con
participacin ciudadana y veto reservado a las comunidades originarias (segn un Proyecto
de Ley de Emergencia Forestal que haba sido presentado en la Cmara de Diputados de la
Provincia de Salta). Se insisti tambin en que la Mesa de Trabajo debera solicitar la
suspensin inmediata de todos los desmontes con permisos otorgados antes de la Ley de
Bosques en zonas protegidas por esta ley y que no se autorice ningn tipo de desmonte en
zonas protegidas por la normativa nacional o provincial. Para ello, se solicit a los
organismos competentes que realicen controles efectivos en terreno. En caso de existir juicios
a la provincia por supuestos derechos adquiridos, se solicit estudiar su legitimidad
constitucional y analizar la responsabilidad civil o penal de los funcionarios intervinientes.
Tambin se solicit a los organismos competentes que se establezcan medidas para que se
restauren los bosques desmontados en reas protegidas por la Ley de Bosques. Otro tema
recurrente durante los debates fue la cuestin de la tenencia de la tierra. Existi siempre un
amplio consenso, tanto entre productores como entre acadmicos y ambientalistas sobre el
hecho de que la tenencia de la tierra en grandes extensiones de la provincia es un problema
todava sin resolucin. Se consider que mientras no se resuelva este tema, difcilmente se
pueda avanzar con cuestiones tcnicas.

reas con conflictos de tenencia de la tierra en el Chaco salteo

Para elaborar esta propuesta se realiz un relevamiento pormenorizado de la informacin

existente sobre conflictos (formales e informales) de uso y tenencia de la tierra en toda la
regin del Chaco salteo. Esta regin comprende ms de 7 millones de hectreas (un rea casi
tan grande como Panam) (Figura 1). La informacin para la identificacin de una zona de
conflicto dentro del Chaco salteo se obtuvo de las siguientes organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales: (1) la Direccin General de Estadsticas de la
provincia de Salta; (2) el Ministerio Nacional de Ciencia y Tecnologa (MINCyT); (3) el
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA); (4) la Administracin Nacional de
Parques Nacionales (APN); (5) FUNDAPAZ (Fundacin para el Desarrollo en Justicia y

3
Paz); y (6) Asociana (Acompaamiento Social de la Iglesia Anglicana en el Norte
Argentino).

Figura 1. Chaco salteo. Las lneas finas indican lmites departamentales.

La tenencia de la tierra y su uso son procesos muy dinmicos (FAO, 2002), por lo que la
exactitud y confiabilidad de la informacin utilizada en este estudio vara de acuerdo con la
fuente, la fecha de toma de datos y las personas o instituciones responsables. Por estas
razones, se necesitan ms estudios de campo para confirmar, actualizar o rechazar algunos de
los datos utilizados en este estudio antes de tomar decisiones polticas, como as tambin
sumar otras reas de reclamos que no fueron tenidas en cuenta por falta de informacin
(Rivadavia Banda Sur, Salta Forestal, entre otras). La informacin fue espacializada
geogrficamente en mapas construidos en una escala de 1: 250.000 usando software SIG libre
(gvSIG y QGIS).

Las reas reclamadas por comunidades indgenas incluyen territorios actuales y ancestrales
definidos por datos de las reas de vivienda, las trayectorias seguidas para caza y recoleccin,
los ros utilizados para pesca, lugares sagrados, cementerios, y todo otro sitio importante para
la subsistencia fsica y cultural. Un mapa con esta informacin fue presentado oficialmente
por representantes de varios pueblos indgenas al Gobierno de Salta durante el proceso de
OTBN en el ao 2008, como una manera de reforzar sus demandas territoriales. Los
pequeos productores y familias criollas concentran su presencia principalmente en la
seccin Noreste del Chaco salteo, siguiendo un patrn disperso caracterstico de la
ganadera extensiva (FUNDAPAZ, 2012; 2013). El rea efectivamente ocupada por cada
familia depende de muchas variables, pero tiene que ver, sobre todo, con la cantidad de
ganado de su propiedad. De hecho, esta variable especfica ha sido utilizada por el gobierno

4
para otorgar derechos sobre la tierra a habitantes criollos en el Norte de la provincia. Otras
variables menos importantes son la presencia de infraestructura, existencia de pozos de agua,
cercana a caminos o pueblos cercanos, entre otras. Sobre la base de estas consideraciones, se
estim que la superficie utilizada por las familias criollas incluye un radio de 5 km alrededor
de cada asentamiento (o puesto) (Blanco et al., 2005; Grau et al., 2008). Un cierto grado de
superposicin entre puestos es inevitable ya que no existen regulaciones sobre la cantidad de
ganado que cada familia puede poseer y los potreros para la cra de ganado con pasturas
implantadas son todava muy escasos. Sumando las reas reclamadas o utilizadas por
comunidades indgenas y criollos, el rea total (el Chaco salteo) se pudo reducir a una zona
de conflicto especfica (Figura 2)1. Fuera de esta zona, los conflictos de tenencia y uso del
suelo, si bien existen, son menos frecuentes y abarcan territorios menores.

Figura 2. Definicin de la zona de conflicto en el Chaco salteo. Mapa a: rea de uso de pueblos indgenas.
Mapa b: rea utilizada por familias criollas. Mapa c: usos combinados. reas negras en el Mapa c son reas de
uso de ambos grupos.

Como se ve en la Tabla 1, el 40,4% de las 7.158.239 hectreas de la zona de estudio (o sea

2.893.669 hectreas, un rea ms grande que El Salvador) est habitada, en uso, o legalmente
reclamada por comunidades indgenas (25,3%), familias criollas (2,7%), o ambos grupos a la
vez (12,4%). Este 40.4% es lo que constituye la zona de conflicto (ver tambin Figura 2).

Tabla 1. Zona de conflicto: reas utilizadas o reclamadas por diversos grupos dentro el Chaco salteo.
Grupos rea del Chaco salteo
% Total
Comunidades indgenas y pueblos originarios 25.3
Familias criollas o pequeos productores ganaderos 2.7
Ambos grupos 12.4 40.4

Propuesta de incorporacin de los conflictos de tenencia a la revisin del OTBN

Como regla general, creemos que el principio precautorio debe ser una de las guas bsicas de
todo proceso de ordenamiento territorial, en particular cuando existen conflictos de tenencia y
1
Las capas de informacin utilizadas para construir los mapas estn a disposicin para su consulta o utilizacin
en la actualizacin del OTBN.

5
uso de la tierra, los cuales son esencialmente diferentes de otros criterios de planificacin
territorial ya que se refieren a derechos humanos fundamentales de minoras y grupos con
escaso poder poltico (Seghezzo et al., 2011). En este sentido, entendemos que los territorios
en disputa se deben excluir totalmente del proceso de ordenamiento hasta tanto se resuelvan
de manera satisfactoria y justa los problemas de tenencia. Esto significara que esas reas no
se deben clasificar bajo ninguno de los tres colores o categoras de conservacin establecidos
en la Ley de Bosques. Se podra agregar una nueva categora al mapa del OTBN (por
ejemplo, Zona de conflicto) que debera ser identificada con otro color (por ejemplo, gris).
De hecho, tanto las comunidades indgenas como las familias criollas, acompaadas por
organizaciones sociales y ambientales, solicitaron formalmente al Gobierno de Salta la
suspensin del proceso de OTBN hasta tanto se resuelvan los conflictos de tenencia, reclamo
que no fue escuchado debidamente. Lo nico que hizo el gobierno en ese sentido fue
clasificar algunas de las reas reclamadas por los pueblos indgenas en una categora
relativamente ambigua denominada amarillo social (REDAF, 2013). Sin embargo, si se
superponen el mapa del OTBN con las reas reclamada por los pueblos indgenas se puede
ver que no todas las reas reclamadas fueron clasificadas como amarillas (ver porcentajes en
la Tabla 2). Por otra parte, las comunidades indgenas y los criollos no necesariamente estn
de acuerdo en que sus tierras reciban esta particular categora de conservacin. Ha habido
muchas discrepancias sobre este tema, con algunos representantes indgenas argumentando
que sus tierras no deberan ser categorizadas en absoluto, y mucho menos siguiendo un
proceso ajeno a sus pautas culturales, ya que ellos se consideran perfectamente capaces de
cuidar de sus territorios como lo han hecho durante miles de aos.

Tabla 2. Categoras de conservacin del OTBN dentro de la zona de conflicto con comunidades indgenas.
Clases rea de la zona de conflicto
% Total
reas ya desmontadas o transformadas para actividades agropecuarias 8.8
Categora III. Bajo valor de conservacin (verde) 0.8
Categora II. Valor de conservacin medio (amarilla) 75.0
Categora I. Alto valor de conservacin (roja) 15.4 100.0

Comentarios finales

Los conflictos de uso y tenencia de la tierra reflejan intereses contrapuestos. La solucin de

estos conflictos beneficiar a algunos y afectar negativamente a otros. En el caso del Chaco
salteo, entendemos que los beneficiarios de una toma de decisiones ms participativa y
horizontal sern seguramente los pueblos indgenas y las familias criollas que, durante
dcadas, han sido vctimas directas de la continua expansin de la frontera agropecuaria.

La solucin de los problemas de tenencia no llevar automticamente a un uso ms

sustentable de la tierra (van Gelder, 2010). Sin embargo, estamos convencidos de que el
reconocimiento de derechos sobre la tierra es un punto de partida en esta direccin (Feiring,
2013). Una tenencia ms segura de la tierra tambin es una manera de acreditar derechos
sobre otros servicios pblicos (agua potable, educacin, salud, etc.), lo cual permitir una
mejora en la calidad de vida de la poblacin local.

Creemos que la resolucin de los conflictos de uso y tenencia de la tierra debe tener
preeminencia jerrquica sobre los actuales criterios de la Ley de Bosques, ya que refleja un

6
enfoque basado en derechos humanos reconocidos en la legislacin nacional (Constitucin
Nacional y Provincial) e internacional (por ejemplo, el artculo XXIII de la Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artculo 21 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, las disposiciones del Convenio N169 de la OIT, y el
proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas actualmente
en discusin).

Referencias bibliogrficas

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rido: una aproximacin cuantitativa a partir de imgenes satelitales. INTA (Instituto
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Seghezzo L, Somma DJ, Volante JN, Buliubasich EC, Rodrguez H, Paruelo J, Gagnon S,
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Volante JN, Alcaraz-Segura D, Mosciaro MJ, Viglizzo EF, Paruelo JM (2012) Ecosystem
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Volante JN, Mosciaro MJ, Gavier-Pizarro GI, Paruelo JM (2016) Agricultural expansion in
the Semiarid Chaco: Poorly selective contagious advance. Land Use Policy 55:154-165