JUAN PABLO CAJARVllLE PElUFFO

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Noviembre de 200139
I Mminutrarivo
", ~,,
~".
" En a1gunw dmlles, d estudio fue acrualiudo al mes de agmto de 2004.
[770
I-~~.
v----,
1. Introdut:cin; 2. El PoJer Pblico Administrativo m las Cartas Pollticas;
3. lA Administracin pblica y los &stantes Pockres Pblios; 4. Las
Directrices Constitucionales para la Administracin pblica.
1. Introducci6n
La Administracin, entendida como el conjunto de organismos a travs de los cuales
se realiza la funcin de administrar un bien, bienes o un territorio y las personas que
habitan en l, no es exclusividad del Estado, sin c!"bargo, la experiencia nos da ind.i~
cios de la importancia que ejercen en nuestras vidas las organizaciones que estn vin-
culadas al Estado, y a las que comnmente denominamos como Administracin p-
blica.
En efecto, la Administracin pblica como complejo organizativo estable del Estado,
conectado con ste a travs del rgano de Gobierno, es un producto cultural de una
complejidad extraordinaria y de una crucial importancia para la efectividad de los
valores del ordenamiemo constitucional. No obstante, su regulacin directa por el
constituyente es escasaen las diversas Cartas Polticas que se han aprobado a lo largo
de la historia republicana, por lo que el Texto constitucional de 1980, constituye un
avance en esta materia como seguidamente se ver, pues contiene una serie de directi-
vas vinculantes a la Administracin que la determinan en sus fines, organizaci6n y
. Doctora en actuacin .
Drncho.
PrafiJora dt
o..h,
F.,,,,,
o..,
Vid. GIA.~NINJ, M.S .. Premisas sociolgicas e histricas dd DcrWlo administraciVll, Centro de Estudios Arl-
o,ilt
mininrarivos. INAP, 2d.a. Edicin. Madrid, 1987.

REVISTA DE DERECHO PBLICO v O L ,, 369

368 --------------------
r'"
,
GLADYS CAMACHO CEPEDA
2. El Poder Pblico Administrativo en las Cartas Polticas
La palabra "administracin" posee, en el lenguaje coloquial, dos significados b":~l' '. '1:' :".'"
~COsy'
contrapuestos: de una parte designa una actividad, es decir, el hecho de administrar '~, ,: ~i}
gestionar determinados asunto y de otra, designa la persona u organizacin que des~.~..,
empea dicha actividadl . t
Como se puede apreciar, son dos sentidos muy distintos pero ambos poseen una base:
material u objetiva que se desprende de [o que ocurre en la realidad y que puede
identificarse como la ptica funcional u orgnica respectivamente.
Los primeros tratamientos cientficos del Derecho Administrativo, desde comienzo .
del siglo XIX partan invariablemente de la perspectiva subjetiva u orgnica: estudia-
ban la Administracin Pblica como organizacin, como parte de uno de los poderes
del Estado, en toda la variedad de sus actividades. .'
. ~ .~,, '~'
,
Frente a este p1antearmento, '.
muy pronto surgieron ' fun d adas en 1a fa!ta de ,,'.
cntlcas '. <-t:.':;,
- modo de una dedaracin de reconocimiento de la Administracin como pieza
j
;\
i
homogeneidad del objeto de estudio, lo que trae como consecuencia e!vuelco a inten-. ..
tar definir la "funcin administrativa" y establecerla como concepto integrador de la ;... ,~ ~:';
ciencia de! Derecho Administrativo, A pesar de los intemos por d.eflnir la funci~' ":- ',:"f!'
administrativa en abstracto, no se logr dar una respuesta satisfactoria en la que ~
pudiera convenir una definicin precisa de la funcin administrativa1 .
Todo ello llev a un amplio sector de la doctrina, especialmente a partir de la primera
Guerra mundial, a retornar a los planteamientos orgnicos o subjetivos originales,
aun reconociendo la heterogeneidad de las funciones que stadesempea. Se parte del
criterio de que el objeto primario del anlisis del Derecho administrativo es, ame
todo, la Administracin Pblica como organizacin (o como persona jurdica).
La historia de las Carcas Polticas aprobadas desde el inicio de la vida republicana no
expresan este debate doctrinal. Por e! contrario, las referenciasa la Administracin por
lo;
parre"d~ co'ri~ti~u-yen~~s anteriores a 1980 han sido siempre designndola como
una actividad atribuida al Presidente de la Repblica] . A partir de la Consti~cin
Poltica de la Repblica (en adelante CPR) de 1980 existe una cisura sustancial en esta
materia y ya asoma en el rexto constitucional vigente la conceptualizaci~ 'orgnica de
aAdministracin. Si bien, al referirse a la administracin como una funcin, la redac~
cin de! ~ctual artculo 24 de la Constitucin al sealar que "elgobierno y la adminis-
tracin deLEstado corresponde aLPresidente de la Repblica, quien es el Jefe deLEstado~
Sobre ma evolucin se da cuenta ampli~menre en PAREJO ALFONSO, L., El Concepro de Derecho Adminis-
tr~tivo, Editorial Juddio. Ver.eolan:l., C~racas 1984,
Las alusiones a la funcin de adminiStrar el Estado son reiterativas m divmas Cartas Polticas. As!, la Corntitu.
cin dc 1823 establcccen su mlculo 18 quc son f;uludes cxdusivas dd Dircctor Slip remo: "l.a La admiTlistra-
rilll thlbraM. tjrrutanM y"'mplirNio 1m lrn J rtglammtaJ faTl(io1UUloJ";Por su pmc, la Constitucin de 1833
cn d mkulo S9 preo:pn\.a: "UTlrirulaJIl1l0 (071ti titulodt Pmidmu dtla iUpblita dt ChikadmimlffIJ tIbiado";
y la de I92S en su m!cuIo 70 urilia una me muy Sl:mejanre ala tontmida en la Gru l'olit:ca de 1980: ",d
,
l'midrntt dt la Rlpr4hL'(a mil (onfioda la aJ,,irriJrnzti6Tl, pbitrn4dd btad8":
370 ~---------------------------
lAS OIRECTRICESCONSTITUCIONALESPARALAADMINISTRACION PBLICA
nos parece indicar que an se mantiene en la misma Hnea que sus ptedecesoras, esto
no es as o por [o menos, la concepcin funcional de la administracin ha tenido que
abrir paso a la concepcin de la Administracin en sentido orginico~ .
"1 En e! Texto Constitucion,;,x vigente no se soslaya a la Administracin en cuanto a
organizacin y poder pblico con identidad propia en el marco de la organizacin
~ constitucional. El Captulo IV que trata del Gobierno, tiene un sub-captulo denomi~
nado Bases generales de la Administracin del Estado. En este apartado nOtamos ya
los primeros cambios, entre ellos la organizacin administrativa es nominada con
maysculas como Administracin del Estado o Administracin Pblica, sin distingos
; entre ambas denominaciones5 , denotando justamente su caracterizacin como orga-
I nizacin subjetivada.
<
'f El artculo 38 de la Constitucin Politica determina que una leyorgnica constitucio-
"".. nal set la que regule "Laorganizacin bdsita de LaAdministracitin Pblica", obrando a
~,".:J: arquitectural del Estado que se vincula al Gobierno y muy especialmente, al Presiden~ ,
te de la Repblica, quien es el que tiene las funciones de gobernar y administrar.
. Algunos autores como SOTO KLOSS6 prefieren definir la Administracin Pblica
J
.":
'J como un conjunto de personas jurdicas, acentuando el fenmeno de la personifica-
cin de los distintos organismos pblicos que se ha favorecido desde hace algunos
"
l
aos. Ciertamente, la constelacin de personas jurdicas pblicas que han surgido
"'. (
Ahora bien, b pcrsistenci~ de la Carta Corutitm:oIU! de: 1980. en Una ton sus pml=ras.
funciones de gobierno y ~dminismci6n al momento de designar alas dos funciones presidenciales ms impor
en rtterir ~ Las
o
.,~
tantes, acrualiula necesidad de enconan un .Il:ntidoyuna diferenciacin entre amlns funciones quc, con {orlo,
JCSlIlta difIcil ddill'~tar. Al :espeuo, d profesor PA.\ITOJA scn.ua un critaio pan 5U diferenciaci6n a pmir de la
refo!lll3 collStitl.:cio:ul que un los Gobiernos Rcgioru.les como auronomlas constitucionales dcsantrnilar!as,
as: "la historill fiJtdigna dd (Jlilblromirrtro dd arrkuJr 100 th la Consrihlriill PrJ/itir:tthJ980 pmlli/( afirnun qut
pllra tl wlftitutllu d~ 199/ dgobmuJ (J una jMit1r thl EsIllM, raJjaula rn el Pmidrn/( th ltJ Rlpblica, qUt st
rllJ'lUtm'Ul PO' ttlla Ull ca,rktrr iuTt imprri J qlU com/( tilia (oltlI'Tv:uiin dtl ordm pbliro rn tl intm'M, en la
srgurdaJ mmlll dt ltJ &pblirll, dr aaurrh (071la CGltltitufdn J 1aJ!Lyn; rn tantoqur IaAdminirrarin "rupgTlt
un conjunto tk arribufonti qur u orientaTl ITlIJ birnllltJ (Oltlmtein I 1m GbjttiWJ dr podn pbU(o!1t matm'a dr
d~!arrollo J jllfGnamitltlo dt lo! Sm;ciOi pblirGt.
Bias repTtJelltlltOllei in/(UrruaIn drl gobimitl, tk la AtiminirtrllririTl aplirilTl ~IrOTlt(Tlirh thl nfso 2 de di(ho
articulo, prrupt~ que al difinir ",di ei e/ objm thi gobirrno rrgional da qUt (f ~ti dmrrollo sodllL ",ltural J
oTl6mico dt!4 rtgin~ ya que m ~JOcomute prmsamrnt( admiTliflrrlr".En PA..\lTO]A BAUZ, R . El conce:pro
de Detecho administrativo, ManuaJ Juddico N 106, Ed. Jurldia de Chilc, 1996, p, 127,
El fallo Rol :-Jo 39, de 1986 recaldo en el proyccro de LOCBGAE con film estJ.linonimia: KA fudo dtl Tribunal
C01tJtilUfonaL riarlml038 d~ la Cana Fundammtalempilll ambasapmionri(OmO fnnmaJ y miU lmtitlo mdJ
amplio) gmmco, porque no Ttilllia jmtijicado ptmar qlU tf (01tJfitu}mlt mcargara a una ky ~rgdTli(a (oltltillldonal
la "placdTl tk la organiwdTl bilira de Jlo una partt o urio' de la AdmiTlillrafriTl dti Btado J t:luytra a Olra,ya
qllt la ,aztTl para rnJrtga' tiIll matma a una &, dt tJtt rango tS la misma rn uno y olro (aJO, Tl~ rtru{ltllldo Mgico,
rnronUJ, tri tirmino! gtrlualeJ, JOlnttulaJ a non-ltaJ ltgaleJ th diJliTllIl naJurakza, habida COIIJir!tran que tlontk
txftt i4 mima T:lZTldebe aJi, la mima dupQsftill". Cita amada de PANTOJA BAUzA, R., El tonctpto de
Derecho administrativo, op. ci,., pp. 62-63.
SOTO KLOSS, E., La Organizacin de la admininraci6n dd En~do, un complejo de pcnonas jur/dte:as, en
Gaceta Jurldie; N 73, 1986, pp. 16-23.
REVISTA DE DERECHO PBLICO v O L , 7 37/
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GlAOYS CAMACHO CEPEDA
parecen dar fundamento a esta posicin pero desde el punto de vista acadmico y
normativo tambin es propio hablar en singular de la Administracin aunque se reco-
nozcan diversos niveles y organizaciones dentro de ella. No se debe olvidar que el
artculo 1, inciso 2 de la Ley Orgnica de Bases Generales de la Administracin del
0
Estado (en adelante L.O.C.B.G.A.E.) cuyo Texto Refundido, Coordinado y S~tema.
rizado fue aprobado por DFL-I-19653 del Ministerio Secretaria General de la Presi-
dencia, de 13 de diciembre de 2000, se refiere a que laAdministracin del Estado est
constituida por [os diversos organismos ah referidos, de lo cual, lo que colegimos es
que este concepto engloba una variedad de entidades y organismos pblicos, la gran
mayora personificados si tenemos en cuenta los servicios pblicos descentralizados,
pero tambin es necesario percatar que no todos dIos cumplen esta condicin corno
es el caso de los Ministerios, las Intendencias, gobernaciones, los servicios pblicos
centralizados e incluso la Contralora General de la Repblica.
3. El Poder Pblico Administrativo y los Restantes Poderes
Pblicos
Habiendo llegado a una caracterizacin de la Administracin como una organizacin
concreta incardinada al Gobierno, es preciso llevar a cabo una ltima delimitacin
respecto de otro tipo de organizaciones, que como ella, se mueven en la rbita de lo
pblico.
De una parte, es necesario individualizarla dentro del aparato del Estado en cuyo seno
coexiste con otras organizaciones de estructura y funcionamiento materialmente si-
milares.
Por Administracin Pblica, entendemos por anronomasia e! aparato orgnico al ser-
vicio del Gobierno o Poder Ejecutivo del Estado y de los restantes entes pblicos
territoriales (gobiernos regionales y municipios), Los dems poderes del Estado po-
seen tambin estructuras administrativas u organizaciones burocrticas, as e! Congre-
so y el Poder Judicial; de otro lado, sucede lo mismo con los organismos constitucio-
nales autnomos tales como el Tribunal Constitucional y e! Ministerio Pblico, sin
embargo, tales organizaciones no han recibido e! nombre de Administracin Pblica
ni ~uestudio es normalmente objeto de! Derecho Administrativo.
Seguidamente, habiendo definido a la Administracin de! Estado como una organiza-
cin concreta encuadrada en el Gobierno, se ha de resaltar su carcter de rgano
pblico con potestades. La Administracin, en un Estado democrtico y de derecho,
es e! poder pblico direccionado para lograr la efectividad del orden constitucional,
constituyendo una herramienta crucial para lograr los intereses generales, por lo que
es vlido atribuirle los mismos objetivos que al Estado. As, los fines de la Administra-
cin sern: la consecucin del bien comn, promover las condiciones necesarias para
el desarrollo integral de la personalidad (tanto en la dimensin espiritual como matc-
372 -- --- ~ --
LAS DIRECTRICES CONSTITUCIONALES PAAA LAADMLNISTRAClON PBLICA
rial) y, en general, estar al servicio de la persona humana. Es as como la LOCBGAE
aplica la definicin de la finalidad del Estado contenida en el artculo 1 inciso 40 de la
Constitucin a la propia Administracin, parafraseando al propio constituyente 7
Como se ha venido observando, en e! esquema constitucional la Administracin es
confiada al Presideme de la Repblica cn tamo a sre le corresponde e! gobierno y la
administracin de! Estado (artculo 24 inciso lo CPR) por ser el Jefe del Estado,
Desde esta configuracin constitucional e! Gobierno-Administracin abarca enton.
ces:
Al Presidente de la Repblica y a sus colaboradores directos en el mbito
interno o gobierno interior: Intendentes y Gobernadores, y en el plano
externo, los Embajadores, Ministros Diplomticos y Representantes ante
los organismos Internacionales (artculo 32, numerales 90 y 100 CPR).
Cubre tambin a los Ministros de Estado y dependiendo o relacionndose
con ellos alcanza a todo ese gran complejo orgnico constituido por los
servicios pblicos centralizados y descentralizados, y las empresas pblicas
creadas por ley.
Esta estructura administrativa de! Estado se encuentra sometida a los rganos que
desempean los poderes clsicos de los sistemas democrticos:
10 Est sometida al Congreso Nacional, cuyas cmaras concurren a la formacin
de las leyes ya que su accin debe subordinarse a stas en aras de la aplicacin del
principio de legalidad de la Administracin, consagrado en los anculos 6 y 7 CPR y
reirerado en el articulo 2' de la LOCBGAE.
0
2 Tambin se subordina al Poder Judicial, el cual ejerce el contra! ms intenso
sobre el respeto de la legalidad por la Administracin. Igualmente, en casos tasados, e!
control jurisdiccional queda radicado en el Tribunal Constitucional8.
Si bien la Constitucin no determina, como se hace en otros paises adscritos al rgi.
men administrativo, una va especial para recurrir los aetas de la Administracin, en el
artculo 38 inciso. 2 de la Constitucin, se establece el derecho de cualquier persona
Ena d~finicin es consignada por la LOCBGAE prmpruando:
"Artculo 3",- 1.4 Admi~illracdn tkl Esl4do mi i ,trodo dt lo pmona humana: m finalidad tl promolltr tI btn
comn amuiitntio las ntu,idadtl pblicas ro ftrma cominua Jpmnttnrotty ftmtntando tI dtlarrol1o tki paJ a ITavis
tkl tmido d~ las arribufiontl qut lt amfitrt lo Conrtitun'4n y!4lry. Y di la aprobafidn, f)tcrlcdn} control t
",Iinc!Zl, planc, Pmp7tm8J Y acn'D~CtU alranu nacoNll rrgiont J CO>mlnal-
I Si bien d esqw:ma de control que disean Comirucin se complemenn con uno decar.lcter autnomo de cipo
admininraivo, que es el que ral~ la Contralorfa General de la Repblica, 5(r/.a i~correcto afirmar que la
Admininracin se encuentra infraordenada a! Organo ContraJor por cuantO rne no deja de ser parte de la
AdminiSfeacin, Ello el coherent~ con la in.llirucin que se coruagra en la Cma Poltica d<:nominada como la
Insis~ncia ProidenciaJ, que puede hacer doblegar la representacin de la ConnaJorla, salvo que m haya sido
fimdadaen la inconstitucionalidad dd decmo o rtSolucin repraentad05, En CStccaso, no secldla la que dirima
la difcencia de criterios lino el Tribuna! Connitucional si d Presidcnte ui lo mima conveni<:ntc,
REVISTA DE DERECHO PUBLICO
v O L , 7
373

GlADYS CAMACHO CEPEDA
a poder reclamar ante los tribunales por los actos de la Administracin del Estado, de
sus organismos o de las municipalidades. Los tribunales competentes, hoy, son los
T " .''
,
;",
,
".,
tribunales ordinarios de justicia, mientras en sede legislativano se regule la va COnten~
ciosa administrativa general. Por el momento, e! legislador ha optado por regular vas
especiales, como es de presumir ocurrir. en materia impositiva con los tribunales
tributarios.
30 Finalmente, la Administracin se encuentra sujeta al Gobierno, denomina-
cin con la que la Constitucin Poltica renombr al Poder Ejecutivo, en expreso
reconocimiento a lo inadecuado de este trmino ya que las funciones de este rgano
sobrepasan ampliamente las de mera ejecucin de ley.
Dentro del Captulo IV, de! Gobierno, el articulo 24 inciso }o encomienda al Presi-
dente de la Repblica las funciones de gobierno y administracin del Estado. Para este
fin, pone bajo su mando al complejo organizativo denominado Administracin P~
blica, al que escasamente regula en e! artculo 38 del sub apartado de este Captulo,
denominado Bases Generales de la Administracin del Estado. Lo que nos permite
afirmar esta conjugacin de articulas, es que se establece una indubitable sujecin de
la Administracin al Gobierno y que ella es de diversanaturaleza a las ya mencionadas
en relacin a los otros rganos del Estado.
En este caso, se trata de una sujecin dirtcta e inmediata pues:
Frente al rgano Legislativo la Administracin se limita a cumplir sus
mandaros expresados en (as leyes;y
Frente al Poder Judicial est obligada a respetar sus resoluciones y a auxi-
liarla en la ejecucin de las mismas.
En cambio, la relacin con el Gobierno es directa al depender de ste o bien al cons-
tituir ste un escaln superior de la Administracin. Por esta razn, se puede afirmar
que Gobierno y Administracin constituyen una suerte de complejo unitario que se
personifica en el Presidente de la Repblica.
Pero dentro del Gobierno, la figura del Presidente de la Repblica tiene un peso espe-
cial dada su legitimidad democrtica directa. De esta manera, desde el punto de vista
constitucional el Presidente como Jefe del Estado es la figura central de la
lnstirucionalidad y tal como est configurado en el Texto constitucional, encarna la
unidad nacional. En sfntesis, constituye, como dice el profesor Pamoja eljerarca" del
u
Gobierno y la Administracin.
En lo que respecta a su relacin con la Administracin, el Presidente ocupa direaa-
mente la cspide de la pirmide jerrquica que consticuye la Administracin del Esta-
do y es titular de poderes jurdicos sobre el complejo universo de los servicios pblicos
centralizados y descentralizados.
I
374 -.------------------------
J O
'
,
4_ Las Directrices Constitucional";
pblica
lAS DIRECTRICES CONSTITUCIONALES
para la Administracin
PARA LAADMINISTRACION PBlICA
En este punto hay que partit reconociendo las relaciones estrechas y dialcticas exis-
tentes entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo.
Una primera premisa a tener en cuenta es que esta relacin es consecuencia de la
condicin de la Administracin pblica, como pieza.especifica de la organizacin del
Estado, canto en cuanto instrumento de intermediacin entre ste y los ciudadanos
como por su condicin de pieza integrante del Estado dedicada in totum a la realiza-
cin efectiva del orden constitucional.
Una segunda premisa est relacionada con la definicin de Derecho Administrativo
como un subsistema normativo dentro -delordenamiento jurfdico global, que tiene en
la Constitucin su base misma y su culminacin en trminos form~es. La Constitu-
cin no agota la materia jurdica pero todo Derecho ha de interpretarse a partir de ella
y adaptarse a ella.
Por otro lado, es valorable que la Constitucin de 1980 dedique un apmado a la
Administracin del Estado aludindola por primera vez directa y expresamente. lo
que conlleva un reconocimiento a la importancia de esra organizacin compleja que
integra e! Estado. Adems, ello constituye un avance sustancial en el difcil camino
que conduce a la conquista plena de la Administracin por el Derecho. Proceso que,
en especial, supone la plenitud de la vigencia de las directrices constitucionales esta-
blecidas para todos los rganos y poderes de! Estado, entre los cuales est integrada
formalmente la Administracin.
Para descubrir e! alcance de los condicionamientos constitucionales sobre la Adminis-
tracin ha de observarse, en primer lugar, la especial importancia de las Bases de la
Institucionalidad, a cuyos preceptos la doctrina constitucional coincide en asignar un
distinto valor y eficacia9 , lo que se revelacon ms intensidad en materia hermenutica
y heurfsrica. En ese sentido, tienen un inters especialmente relevante las determina-
ciones constitucionales generales contenidas en el Captulo I de las Bases de la
lnsticucionalidad, en la medida en que la eficaciade las mismas cubre la totalidad del
orden constitucional, tanto la parte dogmtica como la parte organizativa del mismo.
I
De todos esos preceptos, nos interesan particularmente aquellos que determinan
globalmente al Estado como un todo, es decir, los artculos 1,3,4, 5, 6 y 7 del Capi-
NOGUElRA ALCALA, H., J5Cmeja d Caplrulo 1 d~ la Constitucin 1 un 12bkro de aj~dm: qU( comien~ "la.
prim~m iu~d.a.s dd consjruyt'nt~' r cOlUidm qu~"tk I4ll'lt/.,m C#lIflitrlCiDnaintMrmDf amur 101printipiDJ
Ifmj(~iurJi'DI qlU firvrn tk mdJ, m IOI7UI.la (IUl/lt (fl1'U(/Urari DrtIl4",itrltD c#nrtituci~l c#miJrralJ (DmD
ulI/o4D. ~ ~n VERDUGO MARINKOVIC el al., Dcrttho ColUcirucionll, Tomo 1, Ed. Jurldio. de Chil~, p.
109; por su parr~ d profesor PFEFFER, sosri~n~ qu~ las Basa de la Insrirucionalbd contien~n "IUfUlUm prilln.
pi'l, iJt~,lJII/.,m t impirr:ciDMI jUNmnualn qut fflmlall tl}ITXtffJ tk matiJ" J mmrfirmacd" dtl DtrtchD
CDll/ritll.dD/Ifll", en Manual d~ Derecho ColUtiruciomi, Tomo 1, Ed. ConosUf, 1987, p. 201.
REVISTA OE OERECHO PBLICO v
L 7 375
GlADYS CAMACHOCEPEDA
tulo 1de! Texto Fundamental. Estos preceptos son indicadores que el nuevo Texto
fundamental se articula sobre la base de valoresy principios antes que sobre el modelo
formalista propio del positivismo kelseniano.
Conviene puntualizar los principios sobre los cuales se articula el Estado contenidos
en el Captulo 1 de las Bases de la Institucionalidad, estos son:
I) El principio de libertad (artIculo 1 inciso 10 CPR) queexpresa la idea de
Estado de Derecho.
2) El principio de igualdadde derechos (anculo 1 inciso 10 CPR) que a-
presa la idea de Estado Democntico cuya proclamacin se encuentra ex-
presamente en el artculo 4.
3) El principio de igualdad en dignidad que da sentido a la definicin vicaria!
del Estado y asu finalidad de promover el bien comn (articulo 1 ncis04
CPR) todo lo cual apresa la idea de Estado Servicial.
4) El respeto de los cuerpos intermedios y de la autonoma de su actuacin,
que aproa el principio de subsidiariedad del Estado (artIculo 1 inciso3
CPR) y
S) El principio de unidad del Estado que debe conciliarse con la necesaria
instauracin de una administracin funcional y territorialmente descen-
tralizada o desconcentrada que expresan la idea de una organizacin terri.
torial plural sobre la base de administraciones regionales, provinciales y
municipalidades (artIculo3 CPR)I'.
Otros principios que estn establecidos, pero a los que no aludiremos por cuanto su
anlisis no es pertinente en este estudio son los relativos a! reconocimiento de la fami-
lia como ncleo fundamental de la sociedad (artculo 1 inciso 20 CPR), el respeto de
los emblemas nacionales (artculo 2 CPR), la soberana nacional (artculo 5 CPR) y la
condena al terrorismo (artculo 9 CPR).
4.1 Principio de Estado tk Derecho
El concepto de Estado de Derecho se integra por una diversidad de principios, algu-
nos netamente de naturaleza constitucional y de teora del Derecho (tales como el de
la soberana nacional, la divisin de poderes y las reglas estructurales del sistema
normativo) y otros que afectan directamente a la organizacin del Estado y en espe-
cial, a la Administracin pblica: el principio de legalidad, el principio de control
judicial, el principio de responsabilidad del Estado y la nulidad de derecho pblico.
1I So se alude a la.'!provincia.l por cuanro .lta.llon mcr:l.l rcull.lcripcionc.l demarca;ioncl
iUStl1lto comunitario rffi.
376 ------ -------------------
LAS DIRECTRICESCONSTITUCIONALES PARALAADMIN1STRACION PBLICA
Son stos ltimos los que analizaremos en d presente numeral por cuanto determinan
globalmente la forma y organizacin de! Estado
En relacin con e! principio de Estado de Derecho, debemos partir de la opcin del
constituyente del ochenta quien decidi no incluir una definicin expresa o precia.
macin constitucional de Chile en este sentido, sino que prefiri "rtconoc". constitu.
cionalmmtt los mtcanirmos jurldicos ntctsarios para qUt, mpttados y cumplidos atos
instrummtos, tI multado ua un Estado dt Dtrtcho"ll .
Con todo, la idea de Chile como Estado de Derecho, encuentra suficiente respaldo en
el ordenamiento constitucional expresado en el reconocimiento de una de sus princi.
pales manifestaciones como es el principio de legalidad. En el Capftulo de las Basesde
la lnstitucionalidad, se halla el mandam del artculo 6 inciso lo CPR que prescribe la
obligatoriedad de los rganos del Estado de "somtta su lUcina las normas del ordena.
miento jurdico presididas por la Constitucin", cuya interpretacin debe realizarse
en combinacin con el artculo 7 inciso 3, que prescribe la nulidad de derecho pbli.
co de los aetas de los organismos del Estado cometidos con infraccin a lo que dicho
precepto establece.
Adems, la nocin de autoridad -magistratura en la terminologa constitucional- que
evidencian los arculos 6 y 7 de la Constitucin es una de tipo responsable. Las con-
travenciones de las autoridades a los preceptos constitucionales citados no slo gene.
ran responsabilidad personal sino institucional. La actuacin de los titulares y miem-
bros de los rganos del Estado, aun cuando sta sea nula, es capaz de vincular al
Estado en una relacin de responsabilidad, en los trminos que fije la ley. De este
modo, la institucin de la responsabilidad cumple la funcin de garanta integra! del
Ordenamiento. El Estado es susceptible de responder por actuaciones daosas produ-
cidas por los rganos pblicos, independientemente del ripo de funcin que ellos
realicen (legislativa,ejecutiva o judicial). Cumplindose la demanda popular expresa.
da por el maestro Hauriou en el mbito administrativo" qUt la Administracin artt
a
ptro qUtpagut ptrjuicio", que tiene un fundamento propio en nuestra Carra Poltica
en el articulo 38 inciso 20
De otro lado, esta declaracin del principio de legalidad como principio bsico del
ordenamiento constitucional vincula tanto a los privados como a los rganos del Sta-
do. Entre estos ltimos, liga principalmente a la Administracin que es la que est en
contacro permanente con los ciudadanos. El principio de legalidad se complementa
con el reconocimiento constitucional de los otros mecanismos jurdicos que permiten
que esa sumisin de la Administracin sea efectiva.As, tenemos al principio de con-
trol judicial que se reconoce en los preceptos constitucionales 73 inciso lOen combi-
nacin con el 38 inciso 2; el principio de inregridad patrimonial que se reconoce en
administr.ltiva.l sin Palabr:l.l dd Comisionado Ova/lc en la .lClin 54 dc la Comisin de EstudiO.'! dc la Comtirucin, citado por
PFEFFER, E. cn ManU2J dc Otrteho Constitucional, Ediar Cono Sur, SUltiago. lC)87, p. 220.
REVISTA DE DERECHO PBLICO v O l , 7
377
GLADYS CAMACHOCEPEDA
el artculo 19 nO 24; por cuanto garantiza la propiedad sobre bienes corporales e
incorporales y finalmente, la controvertida nulidad de derecho pblico (anculo 7
inciso 3).
A. El principio de legali<Ud del Gobiemo-Adminisuacin
El principio de legalidad surge como una de las manifestaciones primarias y esenciales
del Estado de Derecho. Su gnesis se produce por la confluencia de dos postulados
bsicos:
1) El primero es por oposicin a la nocin de Estado absoluto, significando el
repudio de un rgimen basado en las decisiones subjetivas y arbitrarias del
Prncipe y sus agentes, propugnando en su reemplazo su sustitucin por
un rgimen de dominacin objetiva, igualitaria y previsible, basado en
normas generales ("government aflaws, fiat af men" en la frase atribuida
a James Harringron); y
2) El principio democrtico, que sita la sede de la soberana en el pueblo y,
por transmisin, en sus representantes parlamentarios. As la soberana se
expresa en la Ley, que obliga a todos los integrantes de la nacin y a sus
organizaciones pblicas, entre ellas, especialmente, a la Administracin
pblica, organizacin estructurada para servir los designios de quienes
detenten el poder.
Para determinar el alcance de este principio en el ordenamiento chileno se ha de paror
de:
i) Los preceptos constitucionales contenidos en el Captulo I de las Basesde
la institucionaJidad, que ordenan la actuacin de todos los organismos del
ES[ado con arreglo a "la Constitucin y /as normas didadas conformt a ttia"
(articulo 6 inciso 10), requisito de la validez de la actuacin pblica (art-
culo 7 inciso 1). Como ya se ha sealado, estos preceptos por su ubicacin
dentro de la Carca Poltica tienen un intenso valor hermenutico y
heurstico que se irradia sobre las dems disposiciones constitucionales; y
ii) El establecimiento de un Estado servicial (artculo 1 incisos 1o y40) lo que
le obliga a actuar con eficacia para la remocin de los obstculos que impi-
den el pleno desarrollo de la persona. El Estado actual no puede ser neutral
ante la injusticia social, ante la desigualdad de los ciudadanos, lo cual hace
cambiar la perspectiva de la Administracin tradicional que se agotaba en
el respeto de la legalidad, en otras palabras, el ordenamiento constitucio.
nal exige pasar de una concepcin de una Administracin pasiva a una
concepcin de una Administracin que acta para que los servicios mejo-
ren, para que el mercado funcione y se corrijan sus fallas y, en general, para
que las personas se desarrollen plenamente.
I
378 ---------
1 REVISTA
LAS DIRECTRICES CONSTITUCIONALES PARALAAOMINIS1'RACIONPBLICA
A la luz de estos preceptos, se puede determin'ar el alcance dd principio de legalidad
para la Administracin, lo que se expresa en:
a) El sometimiento pleno de la Administracin a todo el sistema nannativo
precedido por la Constitucin (artIculo 6 inciso 10 CPR y artculo 2 inciso
lo de la LOCBGAE) e integrado por las normas dictadas conforme a ella,
lo que comprende a: las normas legales de diversa clase, los Convenios
internacionales ratificados y tambin, los reglamentos o normas dictadas
por la propia Administracin, las cual~ pueden ser modificadas o deroga-
das vlidamente por ella, pero no por actos administrativos de efecto par-
ticular (principio de inderogabilidad singular de (os reglamentosll).
b) La plena juridicidad de la accin administrativa. La vinculacin de la
Administracin a la Ley significa la interdiccin de cualquier actuacin de
la misma en contradiccin con sta. El Derecho se convierte en un
parmetro de toda la actuacin administrativa: nada putdt hactrrt rn la
Administracin al margm dtlDtrtcho, ste se constituye en un criterio per.
manente de coda su actividad. Su actividad es siempre contrastable con [as
normas del Ordenamiento jurdico y aun en los casos en que no se interca-
le una ley entre la Constitucin y la actuacin administrativa, la totalidad
de esta actuacin se encuentra vinculada directamente a la Constitucin y
ella es susceptible de control por la autoridad judicial. No existen, enton-
ces, espacis exentos de control de la actividad administrativa. ~
c) La necesidad de apoderamientos legales para actuaciones de eficacia
limitativa o que conlleven supresin de derechos, tales como la expropia-
cin forzosa, exigencia de prestaciones forzosas (el servicio militar, la prc-
tica forense para los futuros abogados), exigencias de obligaciones perso-
nales (prestaciones tribU[arias, contribuciones al fondo de pensiones e ins-
tituciones de salud previsional, etc.). La fiscalizacin y eventualmente la
sancin del incumplimiento de estas obligaciones de los particulares o la
verificacin de actuaciones que involucren limitacin o supresin de dere-
chos autorizados por el legislador, por lo general, est a cargo de la Admi-
nistracin, pero ella slo puede actuar si el legislador le ha habilitado para
ello, de lo contrario, su conducta seda antijurfdica y dar lugar a asaccio-
nes y recursos que el Ordenamiento establece. Esta forma de actuacin
limitada est garantizada por [o preceptuado por la LOCBGAE en su art-
culo 20 que expresamente impone a los rganos de la Administracin el
deber de "aduar tntro dt su comptttncia" y le niega el ejercicio de "ms
Il Este principio expr=.la limiw.:in que tiene! mondad adminism.tiv para =pruar J pliadn de un ero
nomu.tivo pm un caso en pmi,ub.r, por =10, dio tljuiY]dr/ un derogacin singular de diclu. norm. En
= siluro6n, I uroridad slo le abe: pJiw el rt1peaivo rtglmemo dcrognlo complewneme panl
gtnen.lidad de los =os, mili no inpliwJo pm un caso singulu.
DE DERECHO PBLICO v O L 7 379
GlADYS CAMACHOCEPEDA
atribuao7lts qUt /as qtU txpmammu Its haya conftrido ti ordmamimto jurl.
dico" (sic). La Administracin, no puede inventarse las atribuciones sino
que stasprovienen de! Ordenamiento jurdico. Es lo que se reconoce COmo
la forma de vinculacin positiva de la Administracin.
d) La obligacin de actuar proaetivamente en el cumplimiento de sus fun.
ciones. El necesario apoderamiento previo, comentado en e! prrafo ante-
rior, se complementa con e! establecimiento de la obligacin de la Admi.
nisuacin de desarrollar una actuacin proactiva en el cumplimiento de
sus funciones, ella debe promocionar el bien comn (artculo 1 inciso 4
CPR). La Administracin se debe constituir en una organizacin diligen.
te, dinmica y eficaz en el cumplimiento de su rol servicial.As, el anfcwo
8 de l. LOCBGAE seal. que "/o, rgano, lit lo AtiminirtrlUin litl Estad,
IUtUardnpor propia iniciativa ro ti cumplimimto dt sus[uncoms". De este
modo, la implicancia prctica de esta disposicin de la leyorgnica consti-
tucional supone aceptar que en ciertas actuaciones la Administraci6n se
rige por el principio de vinculacin negativa. Esta definicin supone tener
en cuenta los cambios experimentados tanto por la sociedad, como por el
Estado (yen el seno de ste, por la Administracin). En la actualidad la
Administracin ya no se configura slo ni principalmente como Adminis-
tracin interventora en la actividad de los ciudadanos, sino tambin y de
modo preferente, como Administracin prestacional que brinda a los ciu.
dadanos servicios, asistencia y bienes. Teniendo este dato presente en el
cumplimiento de sus funciones la Administracin tiene que actuar con
iniciativa y proactivamente sin requerir para cada caso un apoderamiento
legal expreso.
B. Fl principio de control con especial referencia al control judicial
La vigencia efectivadel principio de legalidad impone la existencia de un conjunto de
mecanismos de control, a travs de los cuales se asegure:el sometimie:nto de la Admi.
nistracin al Derecho. En nuestro sistema se han diseado diversos insrrume:ntos en
orden a asegurar la conformidad jurdica de la actividad de la Administracin Il, Pero,
de todos ello el ms intenso es el que ejercen los rganos jurisdiccionales.
u En vinud dd mculo 87 de la Cor.slirucin Polhic..Ie: cm un orgwismo adrninistl'acivo ~Ulnomo denomin~-
do Contralor.a Gen~n1 de j~Ikpblic., encargado de;
El control de la lrg:\idw de los ~clOl de haArlministl7.cin;
FiscaIiur d ingreso Y[~inversin de [os rondos dd Fisco, de [u municip:alidades y de los dem:ls org:nismos y
.le:rviciosque dcu:rminen las [eyt:s;
Euminuy juzgar las c:ucm.u de las personas qu~ rengan a su cargo biencs de esas entidadcs;
Uo:var 1I contabilidad general de la NlCin; y
De$Cmpmu las denW funciones quc Ic encomiende su ley orgnid conuilUcion:al. (Co"tilll4).
380 ----------- .... ----
LAS ORECTRICES CONSTITUCIONALES PARALAAOMINISTRACJONPBLICA
El sometimiento de la acci6n administrativa al control de legalidad ejercido por los
rganos jurisdiccionales (Poder Judicial y Tribunal Constitucional) es, pues, uno de
los principios bsicos del Estado de Derecho. Esta posicin de sometimiento de la
Administracin frente a los rganos jurisdiccionales es particularmente intensa y de
mayor envergadura que a la que estn sometidos los privados frente a los jueces. En
virtud del principio de legalidad todos los actos de las Administraciones son
contrastables con cualquier clase de norma integrante del sistema normativo, incluso
desde el pUnto de vista de los flfies perseguidos.
Una primera caracterizacin de esta relacin de fiscalizaqn judicial viene dada por el
reconocimiento de que cualquier persona o entidad (pblica o privada) qUt ua kitJ-
nada m sus datchos por lo.AdminJtTlUn dtl Estado, tk sus organismos o t /as munic-
pa/idadts, podr rulo.mar antt /os Tribunaks qUt itmnint la ky, sin pajuico tk la
mponsabilidad qUtpudrt afiCtllr alfuncionario qUt hubitrt causado ti dao" (artIculo
38 in~2 c.P.).
Las caractersticas generales de esta sumisin de la Administracin a las dl:cisiones
judiciales estn determinadas por: a) el mbito de la potestad jurisdiccional; b) los
derechos y facultades de las personas que reclaman esta proteccin; y c) la posicin
privilegiada que la Administracin tiene ante los Tribunales.
a) Fl mbito de la potestad jurisdiccional. Sintticamente puede decirse que
el control judicial sobre la Administracin reviste las siguientes caracrers.
ticas:
1) Slo es ejercitable por losTribunales. En virtud del principio constitu-
cional de exclusividad de la funcin jurisdiccional (artculo 73 inciso 1
CPR) se prohibe al Presidente y al Congreso, inmiscuirse de cualquier
modo o ejercer funciones judiciales. Esto no excluye otros controles inter~
nos (como el control jerrquico) o externos (como aquel que realiza el
rgano Contralor), los que podrn actuar con carcter previo pero nunca
excluyente del control judicial. Igualmente, es compatible con el control
poltico que realiza la Cmara de Diputados.
2) Slo puede ejercerseprevio un proceso leg.almentetramitado. El funda.
mento de la sententia reposa en e! proceso, es esto lo que el artculo 19
Este organismo ci~~c dos =crlnic:u imporuntcs: es un rgano aUlnomo y ~dminisuativo. PO[ lo primero,
no liene ningun~ rdlCin de subonfinacin con Otra ~ulOridad y por lo segundo, csr ad$Cnto ~ los cuadros
orginicos de l~ Adrninist=in. El control de I~idad, a lravts dd trmilC de loma de rnn, que ejercc l~
Contralorb General sobre los dccltlOS y rcsoluciones administl7.rivm puede impedir que :algunosde stos nazcan
a I~ vida jurdica. i'l"oobstante, estc control no cs d mis inlen50 ni liene caclc[er dcfinirivo por l~ facuJwI de
insisrencla uribuid~ al Presidente dc la Repblica y porque en [os =$ m:ls 1gidol {rcprcscnllCin por
inconstirucionalidadl dirime el Tribunal Constitucional yademis, porque una va que ha tom~do rttn dc un
~cro ~dmini~raciyo .le:produu el dcsasimiento. esto es, el Organimlo Contralor pierde l~ competcncia ~ra
modificar su pronunciamiento.
REVISTA DE DERECHO PBLICO , O L ,, 381
GLAOYS CAMACHO CEPEOA
inciso 5 CPRH. indica con la afirmacin de que toda sentencia "dtbe
fundarst rn un procesoprevio y legalmrntt tramitatin". Ahora bien, este pro-
ceso debe contar con las debidas garantas como lo exige el citado prectp.
too Eno es consecuencia de la garanta constitucional de igualdad ante la
ley que, entre onos, tambin comprende el necesario establecimiento de
"un proctdimirnto y una investigacin racionalery justar", a cuyo respecto, el
legislador deber establecer las preceptivas garantas.
3) Una va. reclamado no puede ser evitado por los Tribunales. Planteado
,'1
el proceso, a travs de las acciones o recursos que arbitra el Ordenamiento
jurdico el control debe ejercerse ineludiblemente y sin posibilidad de ex-
cusarse. Esto es, mediante la emisi6n de un fallo estimatorio o desestimativo
de las' pretensiones del actor. As lo ordena para los tribunales integrantes
del Poder Judicial, el artculo 73 inciso 2 de la Constitucin, ordenando
que una vez "rtclarnatiA fU intervmcin ro forma legal y tn ntgocios t su
competencia, no podrdn txcusarrt dt ti"C"
su autoridad, ni aun por falta t
ky qUt mut/va la contimda o asunto somttiMs a su tcisin"15. La.garanta
judicial que contempla el citado precepto opera en combinacin con aqueUa
establecida por el artculo 8 nO 116 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, rarificada y vigente en Chile, garanta que en vinud
del artculo 5 de la Constitucin integra los derechos esenciales de la per-
sona humana. La.infraccin a estas normas equivale a comerer denegacin
de justicia constituyndose en una aauacin susceptible de generar res-
ponsabilidad institucional del Estado. La contraparte de esta inevitabilidad
del control judicial una vez que se le ha reclamado es que, salvo situaciones
excepcionales, el conrrol judicial no puede ser nunca practicado de oficio
sino siempre a peticin de una persona legitimada (principio de rogacin).
4) El control jurisdiccional sobre la Administracin es toral: cubre tanto la
actividad formal (actos y contratos administrativos) como la actividad
material de la Administracin (de polica, servicio pblico, fomento y de
gestin). Tanto si se trata de un acto positivo o negativo (omisin), en este
ltimo caso, cuando exisre un deber de actuacin infringido por la Admi-
\4 El artculo 19 nO3 en su inciso 5 establece:" Toda mllmria d~ 11/1tirga/lO Ifru 9m.a jurisdlrcidn tkbt JU1Idam tll
UII PtlXtjo pmno fqw.m,u tmmilalJ. I"tj~ndnJ al fLtjJfaMr tjtabltrrr Iltmp,t W glUlSlIlUu dt 1111plTKM;-
mlnuo, ulla illlJ!Jtigadtin rrtrionakJ ] jwtor",
II En el mismo sentido se expresa el artculo 10 inc'o 2 del Cdigo Orgnico de Tribunales:. RtrlamaJa fU illter-
l!nlrid/l m forma Irgal] m JUSIlt'gllriOJ dt JII rOmpttlria. /lOpodrdll muslUlt di 9tTur m autoridad /Ir' an por filta
tU lqtut l'a1Irlva 14 rO/ltr'~ J,mtliJ4 a m dtrisidn"
l' El :rdcuJo 8 de [, Convencin Americam sobn: Den:chos Humanos, i'Jl::tO de SU! J05, enablecc corno la
primera ~a judicial que: "Toda pt"lllllill~ datrho a 1fT oiJa. ron !aJdibidaJ gllTilnlllJ ]dtntm tk UJI!D
mztJ7Illbf~,fJD,un jUtZO tribunal rompm't, irubpmJimu ~ impan:i.a! tJtilbltdM con anurioriJaJ po, la fq. tri la
JUJtlnd4dn dt rrutiqMitr lltIIJ4dtin ptIliIl ftrmu!4d4 contN ~lla, o para 14 dnmnuzd&1! dt mi dmrho, J oblip
1mdt"Jm dlli! l4HnJ. jUetd , rulquirr.m tuJarr."
382
,
lAS DIRECTRICES CONSTITlJC10NALESPARALAADMINISTRACrONpOeUCA
nistracin con su inactividad. Ahora bien, este control se ejerce de manera
compartida por: a) el Tribunal Constirucional; b) los TribW1ales Ordina.
rios de Justicia qoe integran el Poder Judicial; y e) el Tribunal Calificador
de Elecciones.
En e! caso de! Tribunal Constitucional, ste dirime la controversia entre e!
Presidente de la Repblica y la Contralorfa General de la Repblica cuan-
do sta ha representado un Decreto con Fuerza de Ley o un decreto o
,
resoluci6n presidencial por causal de inconstitucionalidad (artculo 82
numerales 3 y 6 CPR) y tambin resuelve sobre la constitucionalidad de
los decretos dietados en ejercicio de la potestad reglamentaria (artculo 82
n012 CPR) cuando se refieran a materias que pudieran estar reservadas ala
ley. En general, este sistema de control est diseado de una forma suma-
mente favorable a la Administracin, por su rigidez en la atribucin de la
titularidad de la accin ante el Tribunal Constitucional.
Por otro lado, los Tribunales de justicia ejercen un control difuso sobre la
potesrad re~amentaria y un control directo sobre el conjunto de la aetua.
cin administrativa no normativa, cuando una persona legitimada lo soli-
cite (anfculo 38 inciso 2 CPR). No existiendo espacios exentos del con-
trol jurisdiccional.
Finalmente, e! Tribunal Calificador de Elecciones ejerce la justicia electo-
ral en los trminos que el Capitulo VIII de la Constitucin seala.
b) Los derechos y facultades de las personas que invocan la tutela judicial.
Las caractersticas de la turela judicial que se ejerce sobre la Adminisrra-
cin tienen desde el punto de vista subjetivo las siguientes notas:
1) El indudable reconocimiento del derecho del particular a la accin o al
proceso, cuando se haya visto lesionado en sus derechos (are. 38 inciso 2
CPR), lo que comporta dos vertientes: a) la justiciabilidad, sin excepcin,
de todos los actos de la Administracin, no pudiendo haber espacios exen-
,
tos de control sin que ello no califique como una violacin de la Constiru-
ci6n; y b) e! derecho "a la emisin por parte de! Tribunal de un fallo que
resuelva positiva o desestimativamente la pretensi6n de! incoan te.
2) El derecho a un proceso racional y jusro, derivado de la garanta de la
igual proteccin de aley consagrado en e! artculo 19 nO 3 CPR, que exige
al legislador establecer las debidas garantas de! proceso judicial que podr
tener lugar entre particulares y en su caso, freme a la Administracin. La
materializacin de este derecho tiene como exigencia el establecimiento de
un efectivo procedimiento contradictorio donde se debata con plenas po.
sibilidades de defensa entre las panes.
REVISTA OE DERECHO PBLICO v o L , 7
383
GLADYS CAMACHOCEPOA
e) La posicin privilegiadade la Administracin
La plena sumisin de las Administraciones pblicas al control judicial no
deja de lado considerar la naturaleza de poder pblico que sta tiene. Por e!
contrario, e! tratamiento que e! legislador otorga a la Administracin al
disear los procedimientos judiciales compensa con importantes contra-
partidas esta posicin subordinada frente a los tribunales, que se traduce
en extraordinarias potestades coactivas y ordenadoras sobre el conjunto de
la sociedad y en un conjunto de exenciones frente a los tribunales de justi-
cia. Ello procede de su insercin en uno de los rganos centrales del Esta-
do, el Gobierno, y de su configuracin, consiguientemente. como poder
pblico.
De estos privilegios, el ms importante y discutido es la Autotute1a admi-
nistrativa, que permite a la Administracin emitir declaraciones o decisio-
nes unilaterales capaces de modificar o extinguir situaciones jurdicas sub-
jetivas, sin el concurso de los rganos judiciales y con independencia de!
consentimiento o colaboracin del sujeto destinatario de aquellas o tam-
bin ejecutar por sI misma sus actos administrativos, operando stos como
trulos ejecutivos. Los actos administrativos desde que entran en vigencia
gozan de imperio, exigibilidad y ejecutoriedad y autorizan a la autoridad
administrativa a su ejecucin de oficio de acuerdo a 10que la Ley de Bases
de Procedimiento Administrativo (LBPA) N 19.880 ha reconocido en los
artculos 3 inciso 8 y 5l. Ms an, la ejecucin del acto administrativo
slo se suspende por disposicin de la propia autoridad administrativa en
un procedimiento de revisin o por una orden de suspensin judicial, pero
la sola interposicin de recursos administrativos (articulo 57 LBPA) o ju-
diciales no suspende su ejecucin, es necesario una orden expresa de la
correspondiente autoridad en tal sentido (anculo 3 inciso 8 in fine LBPA).
Junto al podet de aucotute1aexisten otras facultades reconocidas a lasAdministracio-
nes en su relacin con el Poder Judicial. Estos son privilegios adicionales que
sintticamente enunciaremos:
al De acuerdo a 10 que establece el artculo 748 del Cdigo de Procedimiento
Civil (CPC), losjuicios en que tenga inters el Fiscose tramitarn de acuerdo
al trmite del juicio ordinario; y
b) El Cdigo Procesal Civil establece un rgimen privilegiado para ejecucin
de las sentencias judiciales que involucren cualquier prestacin al Fisco.
En estos casos, se deja en manos del rgano administrativo competente la
ejecucin de la sentencia (artculo 752 CPe).
Lo anteriormente mencionado se complementa con una serie de situaciones de privi-
legioprocesal, que constituyen mecanismos para limitar el control judicial y favorecer
384 ---------------------------
LAS OIRECTl"lICESCONSTITUCIONAlES PARALAADMINlSTRACIN pOBI..ICA
las posibilidades de xito de la Administracin en los procesos incoados contra ella.
Entre estos instrumentos se pueden consignar los siguientes:
a) El carcter revisor de! proceso judicial, pues, no cabe una accin preventi-
va contra la Administracin. El propio articulo 38 inciso 2 CPR deja en
claro que la accin contra la Administracin es posible slo cuando se haya
producido lesin;
b) La posicin de demandada de la Administracin, 10que significa que se le
re!evede! peso de la prueba, en cumplimiento del principio procesal que
exige que quien afirme una situacin ha de probarla. En este caso, el de-
mandante es e! que deber construir la demostracin de la ilegalidad de la
actuacin administrativa que recurre;
e) .Lalimitacin que ha impuesto el legislador(atteulo 54 LBPA)referida a
que en caso de que un recurrente interponga una reclamacin administra-
tiva no podr reclamar la misma pretensin en sede judicial mientras la
primera no se haya resuelto; y
d) La vigencia en determinadas situaciones (especialmente. en el mbito tri-
butario y de supervisin burstil) de la regla" so/Ut rt rrprtl', que obliga al
recurrente a abonar lo exigido por la Administracin (en todo o en parte)
para poder recurrir el acto administrativo (vgr. liquidacin de un impues-
to, una multa, etc.).
C. El principio de responsabilidad de la Administracin
Este principio est orientado a garantizar el derecho de los particulares a mantener la
integridad de! valor econmico de su patrimonio frente a las afectaciones singulares
de que ste pueda ser objeto por parte de los poderes pblicos.
Esta es una de las reglasbsicasque surge a la par de la consagracin del Estado Liberal
de Derecho, en el que e! reconocimiento de la propiedad como derecho bsico de!
hombre juma con su libertad exige e! establecimiento de una garanta de que e! Esta-
do no afectar este derecho sino excepcionalmente, por una necesidad pblica y pre-
vio pago de una indemnizacin al ciudadano lesionado en su propiedad. Pero como
esta garanta surgi ligada a la institucin de la expropiacin, parecia que los casos en
que el Estado estaba obligado a indemnizar se agotaban con las actuaciones
expropiatorias, dejando sin cobenura todas aquellas actuaciones pblicas que podan
causar dao pero que no eran formalmente expropiaciones. En este COntexto,la acep-
tacin de la institucin de la responsabilidad del Estado por afectaciones <ueno tie-
nen carcter expropiatorio ha sido muy resistida y se ha hecho camino, paulatinamen-
te, de la mano de la jurisprudencia y de la doctrina (caso francs y alemn) y del
propio legislador (caso anglosajn) a medida que la democratizacin del Estado se ha
ido afirmando.
REVISTA DE DERECHO PBLICO v o l . , 385
 GLADYS CAMACHOCEPEDA
Lasiruacin en nuestro Derecho, previa a la Constitucin de 1980, era de lamentar. Por
un lado, haba ausencia de normas constitucionales y legalesque reconocieran de mane.
ra generalla responsabilidad del Estado y establecieranlos principios rectores de tan vital
insnrucin al margen del instituto expropiatorio. La consecuencia fue que frente a los
daos causados por la actuacin de los rganos administrativos el Estado resultaba irres.
ponsable y slo caba exigir la responsabilidad personal del funcionariol7 Ante esta
situacin, la doctrina y los abogados se esforzaron por crear un sistema reparatorio con
poca acogida por Tribunales. En los casos minoritarios exista una regulacin especial
(vgr.lasmunicipalidades en 1976) lo que propici que lajurisprudencia se hiciera cargo
de la problemtica aplicando principios heterogneos e incluso contradictorios.
AS la doctrina y la jrisprudencia, hasra 193818, apelaron conjunramente a funda-
mentos de derecho privado (aniculos 2320 y 2322 del Cdigo Civil) y de derecho
pblico (garana constitucional del derecho de propiedad, igualdad ante las cargas ..
pblicas) pero con poco resultado. Los tribunales slo aceptaban la responsabilidad
directa y exclusiva del funcionario. El perfeccionamiento de la tcnica de la personifi-
cacin del Estado en su faceta patrimonial, representado por el Fisco, y la diferencia-
cin de los actos gubern~tivos en actos de gestin y actos de ai;1toridadpermiti en el
primer caso Oos actos de gestin) vincular la responsabilidad personal del funcionario
a la responsabilidad estatal por culpa "in ,ligrntlo" o por culpa "in vigilando", en apli-
cacin de los aniculos 2320, 2322 Y 2329 del Cdigo Civil, por responsabilidad
indirecta (en los casos de las personas a su cargo, o por actos de sus dependientes) o
por responsabilidad directa (negligencia de la organizacin). Posteriormente, la intro.
duccin de la teora del rgano permiti atribuir los delitos o cuasi delitos de los
funcionarios directamente al Estado y hacer directamente aplicable el artculo 2314
del Cdigo Civil. Como se observa, durante la etapa previa a la Constitucin de 1980
predominaron los fundamentos de derecho privado para hacer procedente la respon-
~., ."..
-~_sabilidad del Estado. _ .~ ~ ;~_ ,~""~~ ;;;..-.--' ;H' ;~~-.;-.,,;w,.,=:::'':'".0.;0.-'>' _,-*
Esta situacin cambi con la Constitucin de 1980 que estructura al Estado sobre el
principio de responsabilidad (artculos 6 y 7 CPR) y para el caso de la Administra-
cin, contiene un precepto particular, el artculo 38 inciso 2, cuyo texto es fuente de
insalvables controversias interpretativasl9 . Hoy, nadie discute que la actividad admi-
17 En d ltimo ercio del iglo XIX h;:;ta ames de la Constitucin de 1925 hubo algunas l~mencas que e funda-
mentaron en criterio de dmcho pblico para conceder la teparacin. E,e fue el caso de Avalos con Fisco en
1889, cn dond~ ti tribunal afirm: "Ji la dmruecirin d~ lO!Jandiaul cuya paga mlarnan lo! drma7lil1ItlJ,ju( una
mdida ruwaria ro bmificiD df {J habanUJ d( la R~pblica, ti FiJe/!, camo T~pmmtanu t t0d21a comunidad, ~I
(l dirtctammu ubligado a indmmizar ti dano ql/( hiZf) a ci!rIOl pltTliCt4lam m brn(fido rk rod{)J".
'1 En em afio ~n el caso Mario Gr~nja con Fisco el tribunal determin qu~: "8 Estado es pwona jurdica de
D~recho pblico que no ien~ m:\ tesponsabilidades direCtaSqu~ I;:;que expre:unen~ le imponganl;:; ley~, y
el TIrulo XXXV del Libro Cuano del Cdigo Civil no l~ imponc d~ manera aprea mpomabilidad alguna por
los delitos o cuasiddilO tom~ridos por sus funtionario agentes. En &vila t Dmeho y ]urifpruJfflcia, tomo
XXXVI (1939), segunda pane. setcin 1", p.igs. 277 - 283.
l' A partir de 1980,1;:; sentenci;:; sobre responsabilidad dd bndo mayoriwi:unent~ e fundamentan en trirerios
d.~dmcho pblico aunque I jurisprudenc~ no deja del IOdo de lado las bases legales del Cdigo Civil.
386 ------------------
LAS DIRECTRICESCONSTITUCIONALESPARALAADMINISTRAClCN PBLICA
i. nistrativa no es lejana a! ciudadano por las n~erosas responsabilidades que le hemos
atribuido a esta organizacin servicial, lo que lleva consigo un aumento en la creacin
de riesgosa los patrimonios privados. De este modo, con la consagracin constitucio.
na! de la institucin de la responsabilidad de la Administracin, 10 que se busca es
evitar que dichos riesgos, en los casos que el legislador determine, reviertan sobre un
patrimonio particular generando injusticias,
Por otra parte, para las afectaciones directas al patrimonio particular la Constitucin
exige, para que stas procedan, una ley previa general o especialfundada en la existen-
cia de una causa de "utilidad pblica o inurts nacionaf y el previo pago de una indem-
nizacin adecuada (artculo 19 nO24 CPR), procedimiento que est regulado por el
D.L. N 2.186, Ley Orgnica de Procedimiento de Expropiaciones.
Ahora bie~, e(artculo 38 inciso 2 CPRno establece expresamente una responsabili-
dad pecuniaria sino un derecho a reclamar por las lesiones causadaspor la Admi~istra.
cin, pero qu sentido tendra este reclamo sino, principalmente, el de pretender que
se resarza de algn modo los daos inferidos?
<'
Los presupuestos y formas en que esta responsabilidad puede producirse no se abo~- J
rn en este trabajo pero lo que s nos interesa sealar es que esta responsabilidad
guarda las siguientes caractersticas:
a) Es una institucin que debe ser regulada por el legislador. El artculo 38
inciso 2 CPR debe ser interpretado en conjunto con los artculo 6 y 7
CPR, los cuales sealan que es la ley la que determinar las responsabilida-
des y sanciones 'que se originen por actuaciones antijurdicas de los rga-
,
nos estatales. Es as que la correcta aplicacin del instituto de responsabili-
dad depende de que el legislador cumpla con esta obligacin constitucio-
nal, pues, es la ley la que debe fijar los presupuestos que deben concurrir y
,;!!' I P-:-i ",,~-~'.:...-"" -' '''~ configurar los elementos que se deben' reunir para admitir-e!-surgimiento
de la responsabilidad de la Administracin del Estado. La responsabilidad
es una institucin que, en definitiva, permite al derecho conseguir sus fi-
nes, por ello, su aplicacin conlleva la distribucin o redistribucin de los
riesgos. De ah que es necesario que se justifique por qu se hace recaer
sobre el responsable jurdico, en este caso la Administracin, las conse-
cuencias de la reparacin del dao causado. Por esta razn, la definicin
del factor de atribucin (o causa jurdica de la responsabilidad) y por otro
lado, qu constituyen da.os no indemnizables porque son cargas que de-
bemos soportar todos sin compensacin y qu constituyen daos repar'a-
bies con cargo alas fondos pblicos que aporta la comunidad y sirven para
.solventar las necesidades pblicas, es obligacin del legislador, en tanto
ste es el representante de la comunidad que se autodetermina con normas
generales.
REVISTA OE DERECHO PBLICO v o L , 7
387
 GLAOYS CAMACHOCEPEOA
h} Es una responsabilidad regylada por el Derecho Administrativo. Como la
responsabilidad surge por la accin u omisin de un rgano de la Admi-
nistracin del Estado sta se rige por el Derecho Administrativo, que es el
que regula la actividad de la Administracin. Ahora bien, la escasaregula-
cin legal de este instituto2a ha propiciado un gran activismo judicial en
esta materia, conllevando que sea el juez el que cree la norma en ausencia
de disposiciones concretas o que recurra a normas del Derecho Civil para
rellenar los vados normativos. Todo lo cual ha fomentado una jurispru-
dencia poco uniforme que impide trazar llneas jurisprudenciales en mate.
ria de responsabilidad del Estado. La situacin actual dista mucho de con-
cordar con lo que exige el funcionamiento adecuado de esta institucin y
la omisin legislativa ha tenido como consecuencia un traspaso del ejerci.
cio normativo, caso a caso, a los tribunales. Al no existir tribunales especia-
lizados, la ampliacin de! mbito de discrecionalidad judicial que se ha
producido ha conllevadouna jurisprudencia heterognea que no lograsentar
criterios bsicos sobre los cuales pueda erigirse slidamente esta institu-
cin.
c) Se trata de una responsabilidad de una persona jurdica. Uno de los de.
mentas subjetivos de la responsabilidad es la existencia de una persona
jurdico-administrativa cuyo patrimonio es d que garantiza el cumpli.
miento de la obligacin de la responsabilidad. tosta puede ser e! Fisco,
persona jurdica que representa a los organismos adminisuativos centra1i.
zados y en el caso de los diversos servicios pblicos descentralizados, stos
responden como sujetos de derecho autnomos. Esta responsabilidad atri.
buida a un ente jurdico ficticio, creado por el Derecho, torna inaplicables
las construcciones jurdicas que en materia de responsabilidad se han rea-
lizado en el mbito civil, penal y disciplinario, sobre la base de! doio o
culpa del funcionario o agente pblico considerado como dependiente o
persona a cargo del Estado.
d) Se trata de una responsabilidad directa, por e! hecho de la persona jurdica
y no por la actividad de un tercero (de! dependiente-funcionario). La teo-
ra de! rgano permite imputar, sin restricciones, la actuacin de los fun-
cionarios o agentes pblicos a la entidad administrativa. Esto tiene su ba.
samento en e! artculo 38 inciso 20 CPR, que distingue entre la responsa-
bilidad del Estado por la actuacin u omisin de sus rganos de la respon-
:N La regulaci6n general de este illSlirUlO al mzrgm de I;,nOfl~;' con51imcionales dl;ld:l.l se:encuenlr:!. en el m(cu,
lo 4 de la LOCBCAE. Inclusive el anfculo 42, cuy imerprel;lci6n es ampliameme controvertida., no califica
como reguhci6n general ya que se:encuentr:!. ubicado cn d Tmlo Segundo de la LOCBCAE denominado de
Norma.s Especiales, que no es aplicable a rodos los 6rgwO! de la Adminimaci6n dd Estado, sino a los que:
expmarncnte se:lala el ardcu!o 21 de la mirnu.lcy.
388 ------------ ---- ---------- ---
lAS DIRECTRICESCONSnTUCIONALES PARAlAACMlN1STRACION PaLlCA
sabilidad de! funcionario que hubiere causado el dao. Tambin se funda.
menta a nivel legislativo en el artculo 4 in fine de la LOCBGAE.
e) La responsabilidad de la Administracin es integral. Puesto que de lo que
se trata es de resarcir o restituir [aslesiones o daos antijurdicos causados
al ciu<Udano, al admitirse la responsabilidad dd Estado, se debe reparar
todo el dao causado tanto patrimonialmente como el dao moral. Lo
que no obsta a que el legislador establezcacausales de exenci6n o de dismi-
nucin de la indemnizaci6n cuando, por ejemplo, concurra falta grave de
un tercero o de la propia vctima.
D) La NuIi<Ud d. Derecho Pblico
Esta institucin se introdujo en Chile en e! artculo 160 de la Constituci6n de 1833
por voto particular de don Mariano Egaa. Inicialmente, el artculo que la institua
fue propuesto para ser incorporado en el Ttulo. Dt lafonna dt gobitrn(/ pero, final.
mente fue trasladado al Ttulo de Disposicionts gmtralLs de la Conrtitucinn, con lo
cual, su efecto sufri una sustancial ampliacin. Esro nos indica que su autor tena en
mente que dicha sanci6n estaba dirigida a los actos gubernativos (mayormente admi.
nistrativos), no obstante, se lo sanciona como una norma general vlida para todo
poder pblico. Desde entonces, las Cartas Polticas han reiterado dicha norma y ha
sido reproducida en la Constitucin de 1925 (artIculo 4) y en e!Texto actual.
En la Constitucin de 1980, esta institucin est establecida en el artculo 7 inciso 3
e igualmente, no slo es aplicable a [os actos de la Administracin sino a todos los
6rganos dd Estado.
Respecto a la forma de operar este instituto, la doarina se encuentra enfrentada. Por un
lado, un sector de la doarina nacional (Soto KlOSS21 , Fiarnma Olivares22)postula que la
nulidad de derecho pblico sancionada en el artculo 7 inciso 3 CPR opera pso jUTt, es
insanable, imprescriptible y por tanto es imposible que pueda generar efectosjurdicos,
hacindola en la prctica equivalente a la inexistencia. Por otro lado, un sector doctrinal
ms amplio (Reyes Riveros23 , Cea Egaa2~, Pierry Arrau25 , Siva Cimma26) discrepan,
11 Vid.' La nulidad t D=r:ho pblico cn el mrho chilnw", en Rcvisu de Dmcho Pblico de la Universidad de
Q~e, vol. 1990, l'\"s 47--48.
II Vid." La arcin (OllStjtuciomllt nulidady !tgiIJnucin objetiva-o en GacetaJurdica. N"123, septiembre de 1990,
p.7yss.
lJ Vid. "RrJll'XiorrclY ba.i1!J lUma t fa nulidadtdcmho pblico', en Revista de Derecho de ll.Universidad Catlica
de Valpmso, Vol. XVIII, 1997, p. 383 y ss.
14 Vid Dcrccho Constitucional Chileno, 1. l. Edi~iones Universidad Cal6lica de Qlite, Santiago, 2002, p. 255 Yss.
11 Vid' NuliltJ ro clDmehoA4mjniftratiw., en Revim de Derecho de la Vnivcnidad Catlica de Valpm!so, Vol.
XV, 193-1994, p. 79 Y ss.
~ Vid. Dc:rctho Admnim:alivo Chileno y Compando. aos, contr:l.tClSy bieno, Editorial Jurdica de Chile, l'
edicin, Santiago, 1995, p. 150 Y ss.
REVISTA OE DERECHO PBLICO v O L . , 389
GLAOYSCAMACHOCEPEDA
aunque con distintos argumentos, que la nulidad de derecho pblico opere de pleno
derecho y que no requiera de pronunciamiento de la autoridad.
Durante aos, se han mantenido estas posiciones confrontadas hasta que la LBPAha
dirimido, por va legislativa, la discusin doctrinal a favor de quienes sostienen que la
nulidad de derecho pblico no opera ipsojurr y que por tanto es posible que un acto
afectado de nulidad surta efectos, mientras no se le haya invalidado mediante declara.
cin expresa en este sentido. De acuerdo al artculo 3 inciso 8 de la LBPA, el acto
administrativo desde su vigencia ~goza t pmuncin t kgalidad frtnU a sus tstinata-
nos y autorWt a su tjrcucin dr oficiopor la autoridad administrativa". Por otra pane, la
LBPA dedica el Captulo IV a la ~Revisi6n de los Actos Administrativos" y dentro de
ste el artculo 53 regula la instituci6n de la ~Invalidacin. Por el precepto citado, se
faculta a la autoridad administrativa para invalidar el acto administrativo por causa de
ilegalidad, determinndose un plazo de dos aos para que pueda ejerceresta potestad
y la exigencia de otorgar audiencia previa al interesado.
Baste en este punto complementar con algunas consideraciones bsicaspara construir
una Teora de la Nulidad de Derecho Pblic027 Para tal efecto, es necesario tener en
cuenta que:
l' La bsqueda de un resultado conforme al inters pblico impom: la regla
opuesta al Derecho Privado: esto es, la presuncin de validezde las aema.
ciones administrativas; as lo ha reconocido el legislador expresamente en
la LBPA, instituyendo dicha presuncin.
20 La eficacia de la actuacin administrativa, en la atenci6n de los intereses
generales, impone que se le reconozcan algunos poderes intensos como la
potestad de aurotutela que conlleva implcito el principio de ejecutoriedad
de los actos administrativos. Caracterstica que el legislador bsico de la
LBPA ha igualmente reconocido.
4.2 Estad. DmlOcrdtico
El dato objetivo de! reconocimiento del principio democrtico por la Constitucin,
tiene indudable eficacia sobre la Administracin. Este principio da sustento a un con.
juma de reglasy directivas que son derivacin evidente de la clusula de Estado demo-
crtico, cuya virtualidad y contenido es preciso conocer. Las directrices que se des-
prenden de! principio de Estado Democrrico en materia orgnica, que identificamos
son:
11 Un estudio completo y arouliudo sobn: mOl mOlter~ se em:uemra en la obra de JARA SCHl\ETILER,
:-':u1idzd de Derecho Pblico ame la Doctrina y 11Jurisprudend1, Editorial Librom11, Santiago, 2004.
390----
LAS OtReCTRlCES CONSTITUCIONALESPARALAAOMINISTRACI6N PBLICA
a). El principio de subordinacin d~ la Administracin
La primera consecuencia del principio democrtico sobre la Administra-
cin, es su estructuraci6n como un complejo orgnico subordinado a las
instancias pollticas que representan formalmente a la Naci6n, titular de la
soberana. De esta exigencia,se desprende que laAdministraci6n al carecer
por s misma de una legitimidad ptopia, debe ganarse esta legitimidad a
partir de la eficaciay eficiencia con las que cumple las tareas pblicas que
le son encomendadas. De este modo, la AdminiStraci6n, organizacin
vicarial, queda definida como un instrumento operativo al servicio de las
directrices y decisiones que adopten las estructuras polticas representati.
vas (Congreso y Gobierno).
Lo sealado es la expresin de la doble sujecin que tiene la Administra.
cin, por una parte, con respecto al Congreso (derivado del principio de
legalidad) y de otra con respecto al Presidente de la Repblica-Gobierno
(artculo 24 inciso l CPR), a quien se le encomienda e! gobierno y la
administracin de! Estado.
b. La opcin constitucional por un sistema burocrtico profesionalizado
El articulo 38 inciso 10 de la Constituci6n establece que la ley orgnica
constitucional que regule la organizacin bsica de la Administracin de.
ber garantizar la carrera funcionaria y los principios de carcter tcnico y
profesional en que sta debe fundarse.
Esta opcin constitucional supone e! establecimiento de una efectiva ca.
rrera funcionaria que asegure la igualdad de oportunidades para ocupar (os
cargos pblicos (articulos 19 nO 17 y 38 inciso lo CPR). Las diferencias
slo pueden fundarse en razones de capacidad y/o mayor idoneidad para la
funci6n (artculo 19 nO 16 inciso 3 CPR), sin perjuicio de que la ley
puede exigir la nacionalidad chilena o lmites de edad. Para asegurar la
idoneidad profesional de esta organizacin, la Constitucin exige la capa.
citacin y el perfeccionamiento de los integrantes de la Administracin
(artculo 38 inciso lo in fine CPR).
Ahora bien, la contrapartida a este sistema de carrera administrativa
profesionalizada es que va aparejado de un conjunto de limitaciones e in-
compatibilidades fundadas en la preeminencia del inters pblico sobre el
inters particular. La Constitucin contiene algunos preceptos que permi~
ten que el legislador sea el que defina los casos en que se admiten y la
forma en que pueden ejercersedeterminados derechos, como e! de formar
sindicatos (artculo 19 nO19 CPR), negociar colectivamente (artculo 19
nO 16 inciso 5 CPR) y, en materia de huelga, el propio Texto constirucio.
J., La nal se encarga de proscribir este derecho en el mbito de la funcin pblica
REVISTA DE DERECHO PBLICO v o L 6 7 391
r
GlADYS CAMACHO CEPeDA
T
.
i
LAS OIRECTRICES CONSTlTUCIONAl.ES PARA LAADMINISTRACION PUBLICA

territoriales a rganos encargados de hacer efectiva la participacin de las respectivas
ciudadanfas regionales y locales. Estos rganos reciben el nombre de Consejo RJ:gio-
-1
nal (artculo 102 inciso 1 CPR) y Concejo municipal (artculo 108 inciso 2 CPR)
respectivamente.
La descentralizacin funcional (constitucrn de servicios pblicos personificados, pero
que no gozan de una real autonoma no es ms que una tcnica de gestin importada
del sector privado que permite agilizar la toma de decisiones y la materializaci6n de las
mismas, por lo que no conlleva distribuci6n de poder alguno.

Por otra parte, la bsqueda de la integracin armnica de todos los sectores de la Por ltimo, la desconcentracin administrativa, muchas veces mirada a menos en este
Nacin ha replanteado la necesidad de promover la descentralizacin adminiStrativa contexto, no se le debe minusvalorar por cuanto supone realmente impulsar la
como una forma de realizar el principio pmicipativo y la democratizacin del Estado. profesionalizacin de los cuadros funcionariales sobre los cuales se redistribuyen, por
disposici6n del legislador, el ejercicio de facultades y competencias administrativas
La desafortunada experiencia federalista, de la tercera dcada del siglo XIX, propici
que antes estaban radicadas en los cargos polticos. Esta tcnica en s, posee una vir.
un fuerte rechazo a todo lo que pudiera remotamente amenazar la integridad dd
tualidad poltica que a veces no se advierte porque el desplazamiento en semido des-
Estado, siendo causante de la conformacin de una gran resistencia a todo esfuerzo
cendente de potestades pblicas, supone la traslacin, desde la clasepoltica a la buro-
descentralizador.
cracia profesional. de potestades pblicas cuyo ejercicio autnomo la LOCBGAE pro-
En la Constitucin de 1980, an ha pesado esta aprensin y la descentralizacin con tege, eximiendo a los jefes de servicios pblicos descentralizados, a los que la ley con-
autonoma slo se ha permitido en el mbito administrativo mas no en el poltico. fiera competencia exclusiva en determinadas materias, del control jerrquico en cuan-
As, el Estado chileno es uno solo y el poder poltico no se descentraliza, pues se ejerce to al ejercicio de dichas competencias (articulo 34 inciso 1 LOCBGAE).
por los rganos nacionales (Gobierno y Congreso). A 10 sumo, el poder poltico gu-
bernamental slo se desconcentra, a uavs de una cadena de autoridades (intendentes
y gobernadores), dependientes directamente de! Presidente de la Repblica, a quien
representan en e!mbito regional o provincial, respectivamente; yen su nombre, ejer.
cen la funcin de gobierno dentro de su circunscripcin.
En los mbitos territoriales en los que se divide e! Estado: regiones, provincias y co.
munas, se eS[ablecenAdministraciones pblicas con diferentes formas de vinculacin
con e! poder central. Por un lado, los Gobiernos Regionales, aunque su denominacin
es equvoca, ejercen la administracin superior de la Regin y si bien su rgano cole-
giado (Consejo Regional) tiene origen democrtico indirecto no se puede decir que
estn las bases para que este organismo funcione con verdadera autonoma respecto
de! poder cenual. Ello es as, por cuanto su rgano Ejecutivo y presideme de! Conse-
jo es e! Intendente de la Regin (artculos 100 inciso 3 y 101 inciso 1 CPR).
En el mbito provincial, la administracin la ejerceel Gobernador, autoridad poltica
de exclusiva confianza de! Presideme de la Repblica, a quien le asiste un Consejo
Econmico y Social de carcter consultivo (artculo 105 inciso 3 CPR).
En el mbito comunal, las municipalidades se constituyen como administraciones
autnomas en virtud de declaracin expresa de la Constitucin (artculo 107 inciso 4
CPR) y se les garantiza autonoma financiera (artculo 111 CPR).
En otro orden, del texto del artculo 3 de la Constitucin se desprende que el consti.
tuyente equipar en importancia el principio de descemralizacin con el principio de
desconcentracin. Ello tiene sentido porque excluy de plano la descentralizacin
poltica, lo que nos permite afirmar que la idea de fondo de estatuir estas directrices
estaban, principalmente, inspiradas en una preocupacin por el aseguramiento de la
j eficacia y eficiencia del actuar administrativo.

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j REVISTA DE DERECHO PBLICO v o l 6 7 395