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COOPERACION INTERNACIONAL COMO SOLUCIN A LA EDUCACIN

EN LATINOAMERICA?
Eliana Rocio Riao Pabon1

El presente trabajo trata sobre la naturaleza y el alcance de la participacin de los pases


latinoamericanos en programas regionales e internacionales de polticas educativas,
tratando de identificar sus puntos fuertes y dbiles. Sin embargo, la preocupacin del
creciente protagonismo de los organismos internacionales, sobre todo de la banca
internacional, como organismos ya no slo de financiamiento sino de asesora tcnica,
investigacin, monitoreo y evaluacin. Es preocupante el pensamiento nico instalado
en la educacin en los ltimos aos y el fuerte sesgo economicista que se le est dando a
la reforma educativa. La necesidad de revisar el modelo tradicional de cooperacin
internacional, sobre todo en el campo de la educacin, viene siendo planteada por
estudiosos y especialistas de todo el mundo, e incluso por las propias agencias de
cooperacin. Su papel debe ser el de impulsores, facilitadores, comunicadores y
catalizadores. Por esto, el papel de los gobiernos y sociedades nacionales es
trascendental al momento de recuperar el liderazgo y la iniciativa en materia educativa, a
desarrollar una masa crtica de profesionales y especialistas de la mxima calidad, y a
consolidar una ciudadana informada capaz de participar significativamente en el debate y
la accin educativa.

La cooperacin internacional soporte financiero y/o tcnico de las agencias


internacionales para el desarrollo ha dejado de ser un dato y ha pasado a ser objeto de
estudio, anlisis crtico y debate en Amrica Latina. Esto es as sobre todo en el campo
educativo, donde la cooperacin internacional ha sido tradicionalmente invisible y lejana
para la gran mayora de las personas, e incluso para los investigadores y especialistas de
la educacin. Hay creciente conciencia de que dicha cooperacin es no slo parte de la
solucin sino tambin parte del problema. El fenmeno no es, por cierto, exclusivamente
latinoamericano.

La insatisfaccin con la cooperacin internacional ha llegado a la comunidad poltica y la


acadmica, y es desde hace tiempo tema urticante en el seno de los gremios docentes,
segn Torres (2006) donde fue planteada de manera abierta en el Pronunciamiento
Latinoamericano elaborado con ocasin del Foro Mundial de Dakar, en abril de 2000. La
banca multilateral y, en particular, el Banco Mundial, estn en el centro del debate y de la
accin educativa, en esta regin y en todo el mundo. No obstante, la crtica se extiende a
otras agencias y a la cooperacin internacional en su conjunto. Se sealaron varios
problemas por Torres (2006) como protagonismo, verticalismo, recetario y falta de
atencin a la diversidad y a las necesidades propias de cada pas, descoordinacin
interagencial, falta de transparencia, de rendicin de cuentas y de responsabilidad por los
resultados, creciente endeudamiento externo, y finalmente (y por todo ello), ineficiencia e
ineficacia de dicha cooperacin cruzan al sistema de cooperacin internacional

1 Estudiante de Relaciones Internacionales y Estudios Polticos. Noveno


Semestre. Universidad Militar Nueva Granada, Bogota D.C
instalado en nuestros pases, se mantienen vivos e incluso agudizan a pesar la nueva
retrica que habla de knowledge-based aid (ayuda basada en el conocimiento),
partnership (sociedad, alianza), ownership (apropiacin) y sector-wide approach
(enfoque sectorial), y slo pueden resolverse mediante profundos cambios en las
agencias cooperantes y en las reglas del juego de la cooperacin Norte-Sur.

Trazar el mapa de la cooperacin internacional en educacin en esta regin, e incluso


en el interior de cada pas, es asunto complicado. Ms que de investigacin, implica casi
una labor de detectives. Pero la posibilidad de acceder a (al menos a una parte de) la
informacin es hoy muy superior a la de unos pocos aos atrs, cuando muchos
documentos, incluso diagnsticos del sector educativo, eran de circulacin restringida
(cuando no disponibles nicamente en ingls) y slo poda acceder a ellos el pequeo
crculo de funcionarios y tcnicos de las agencias o de los gobiernos directamente
involucrados en el acuerdo o la negociacin. Hoy, en definitiva, como lo recalca Coraggio
y Torres (2006) se ha vuelto difcil justificar el desconocimiento y la inaccin frente a los
problemas de la cooperacin internacional, por parte de quienes toman decisiones,
investigan u opinan sobre el tema educativo. Varios elementos confluyen en esta mayor
accesibilidad a los agentes, los datos y los hechos de la cooperacin internacional.

Varias iniciativas internacionales en paralelo

El fin del siglo 20 y el comienzo del 21 encontraron a Amrica Latina y el Caribe


atravesada por varias iniciativas internacionales vinculadas a la educacin, surgidas en
diversos momentos a lo largo de las dos ltimas dcadas. Se destaca aqu las cuatro ms
importantes:

El Proyecto Principal de Educacin (PPE) , segn la UNESCO OREALC es de


alcance regional (Amrica Latina y el Caribe);

La Educacin para Todos (EPT) , de alcance mundial. Fue lanzada en Jomtien,


Tailandia, en 1990, en la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, promovida y
monitoreada por cinco agencias internacionales: UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco
Mundial y FNUAP. Adoptando una visin ampliada de la educacin bsica educacin de
nios, jvenes y adultos, dentro y fuera de la escuela, a lo largo de toda la vida- la EPT se
fij seis metas para el 2000. La evaluacin de fin de dcada concluy en el Foro Mundial
de Educacin (Dakar, 2000), donde se decidi extender hasta el 2015 el plazo para
cumplir con las metas y se encarg a UNESCO coordinar esta segunda etapa de EPT,
emprendiendo, para ello, una reforma profunda de la organizacin;

El Plan de Accin Hemisfrico sobre Educacin (PAHE), de alcance continental.


Segn la OEA, Forma parte del Plan de Accin Hemisfrico acordado en 1994 en la
Cumbre de Miami o I Cumbre de las Amricas, organizada por Estados Unidos, buscando
principalmente la integracin hemisfrica y la constitucin de un rea de Libre Comercio
de las Amricas (ALCA). La educacin, con metas al ao 2010, apareci dentro del
captulo de erradicacin de la pobreza y la discriminacin, como una de las 23 lneas de
trabajo acordadas en la Cumbre. El PAHE fue ratificado y enriquecido en la II Cumbre
(Santiago, abril 1998) y posteriormente en la III Cumbre (Quebec, abril 2001). De tema
secundario en Miami, la educacin pas a ser definida como la clave para el progreso en
Santiago y viene cobrando creciente relevancia y dinamismo dentro de este proceso.

Las Cumbres Iberoamericanas (y las Conferencias de Educacin asociadas a ellas), de


alcance iberoamericano (21 pases hablantes de espaol y portugus, 19 en la regin y 2
en Europa: Espaa y Portugal). Vienen realizndose anualmente desde 1991, bajo el
auspicio de la Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional (AECI) y la
coordinacin de la Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (OEI). La educacin tiene un lugar importante en estas Cumbres, y de
ellas han derivado diversos acuerdos y acciones que, al menos hasta hoy, no han
adoptado la forma de un plan de accin con metas y plazos especficos.

Existen diferencias y semejanzas importantes entre estas iniciativas. El momento en que


ha surgido cada una de ellas, los padrinazgos internacionales y el conjunto de pases
involucrados, y hasta el lugar de lanzamiento Mxico/Quito (PPE), Jomtien (EPT) y
Miami (PAHE), respectivamente dicen mucho respecto del proyecto, el liderazgo y el
alcance de cada una de ellas. Mientras que el PPE y la EPT encuadran a esta regin en
una relacin entre pares (pases en desarrollo), con aspiraciones bsicas, en las
Cumbres Iberoamericanas y Hemisfricas Amrica Latina se codea con Amrica del Norte
y Europa (Espaa-Portugal, Estados Unidos-Canad), con lo cual tambin las metas se
ubican en otro nivel. El PPE y la EPT giran especficamente en torno a la educacin; los
acuerdos educativos de ambos procesos de Cumbres, en cambio, son parte de planes de
accin ms amplios. El PPE fue pensado en y surgido desde la realidad de Amrica
Latina; la EPT y el PAHE se gestaron fuera de esta regin. La EPT ha sido y se mantiene
como un proyecto genricamente pensado para los pases en desarrollo, que ha
encontrado dificultades para entender y acoplarse a las realidades peculiares de esta
regin; comparativamente, el PAHE ha venido experimentando un proceso de apertura y
revisin constante, no solo de adaptacin sino de apropiacin regional.

Los objetivos y metas planteadas por las diversas iniciativas, pero finalmente todas ellas
continan lidiando con las mismas viejas batallas de universalizar la educacin primaria,
eliminar o reducir el analfabetismo, y mejorar la calidad y la eficiencia de la educacin. En
cualquier caso, como revelaron las propias evaluaciones finales de dos dcadas de PPE
(UNESCO-OREALC, 2001a) y una dcada de EPT (UNESCO, 2000a), hubo avances
pero las metas fijadas no se cumplieron. Qu puede hacer suponer que, esta vez s, los
quince aos que se dio el PAHE (1994-2010), los quince aos adicionales que se ha dado
la EPT-segunda etapa (2000- 2015) y los quince que se dar el nuevo proyecto regional
que sustituir al PPE (presumiblemente del 2002 al 2017), lograrn su cometido?. Como
dato curioso hay que notar que las metas acordadas en el PAHE para el 2010 son ms
amplias (incluyen educacin secundaria y superior) que las acordadas en la EPT para el
2015. Cosas que suceden cuando los planes se elaboran y suscriben por separado, y
luego se colocan sobre los calendarios y las geografas concretas.
Los pases son fundamentalmente los mismos pases los que han suscrito las diversas
iniciativas (si bien varan los subconjuntos de pases participantes en cada una) y son los
mismos Jefes de Estado, Ministros de Educacin, funcionarios o asesores
gubernamentales los que asisten a las reuniones y preparan los informes para cada una
de ellas. Diez y ocho (18) pases de la regin son signatarios de las declaraciones y
compromisos de las cuatro iniciativas.2 En varios casos, son los mismos mandatarios los
que han firmado las declaraciones de ambas Cumbres, Iberoamericanas y de las
Amricas, entre las cuales median no obstante diferencias significativas de proyectos
sociales y geopolticos. Ambos procesos Cumbres Iberoamericanas y Hemisfricas
vienen ignorndose mutuamente y evitando hacer referencia a la otra en sus respectivas
declaraciones y planes.

Los organismos internacionales: Un dato que salta a la vista en este recorrido a lo largo
de las ltimas dos dcadas es el desplazamiento de la UNESCO como agencia
internacional especializada en educacin: de actor protagnico, al frente del PPE, a fines
de la dcada de los 70, a actor menor, con dbil legitimidad tcnica y sin recursos, hacia
fines de 1990 e inicios del 2000. Como lo sealan McMeekin (1996) y Coraggio & Torres
(1997), ese espacio ha sido ocupado por el Banco Mundial, y secundariamente, por el BID
(Banco Interamericano de Desarrollo), el banco regional, organismo que hoy comanda la
poltica educativa en sta y en las dems regiones en desarrollo. Destaca asimismo el
nuevo perfil de la OEA con un papel activo en la cooperacin internacional y en el mbito
educativo en particular, encargada del seguimiento de las Cumbres de las Amricas junto
con el Banco Mundial, el BID y la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe).

Hay agencias internacionales que participan en ms de una de estas iniciativas. De


hecho, los problemas de coordinacin no son solo inter-agenciales sino, adems, intra-
agenciales, entre la sede y las oficinas regionales y nacionales, o bien entre distintas
secciones de la misma organizacin. Por otra parte, la falta de coordinacin inter-agencial
toca no slo a agencias de orientacin diversa o en abierta competencia, sino incluso a
agencias hermanas o socias que deciden asumir proyectos conjuntos y alentar a los
pases a seguir su ejemplo. Este es el caso de la EPT, impulsada por agencias del
sistema de Naciones Unidas. En la prctica, a lo largo de la dcada de 1990, cada uno de
los cinco socios de Jomtien sigui adelante con su propia agenda, sin que lograra
plasmarse la visin unificada y la accin coordinada previstas. La situacin se ha tornado
an ms crtica en la etapa post-Dakar, en la que UNESCO, encargada de coordinar el
seguimiento de la EFA en medio de un proceso de reorganizacin interna, viene
empujando este carro en buena medida sola, con grandes resistencias y bajas

2 Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,


Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela. Mxico coordina el plan de educacin de las
Cumbres de las Amricas, con Argentina, Chile y Estados Unidos como pases
coordinadores.
expectativas por parte de la comunidad internacional, incluidos los propios socios de la
EPT, que tienen sus propios planes y prioridades (Torres, 2000a,b).

UNICEF (2002), por ejemplo, en la dcada pasada asumi su compromiso con la EPT en
el marco de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, para la cual desarroll indicadores
y mecanismos propios de seguimiento y evaluacin, y tiene hoy a su cargo la
coordinacin de una iniciativa especial para la educacin de los nios y nias, tambin
anunciada en Dakar. En el mbito regional, UNICEF fue socio activo de UNESCO dentro
del PPE y ha estado, desde 1991, vinculada a las Cumbres Iberoamericanas (en las
cuales se ha dado importancia a los temas de la niez, la adolescencia y los derechos
humanos) pero no participa del proceso de las Cumbres de las Amricas.

A pesar de los esfuerzos iniciales de UNESCO-OREALC por integrar el PPE y la EPT,


ambos proyectos (impulsados por la misma agencia: UNESCO) continuaron desarrollando
sus propias lneas y dinmicas de trabajo, la primera orientada fundamentalmente desde
la oficina regional de la UNESCO en Santiago, y la segunda desde la sede de la UNESCO
en Pars. Por su parte, el PAHE, lanzado en 1994, se plante sobre un nuevo vaco y ha
dado asimismo lugar a diversas lneas y programas entre las agencias y pases
involucrados en su seguimiento y coordinacin. A fines de 1995, y como seguimiento a la
Cumbre de Miami, la primera dama estadounidense Hillary Clinton lanz el programa
llamado Partnership for Educational Revitalization in the Americas, a cargo de US-AID
(Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos), el cual viene
ejecutndose en la regin como Programa de Promocin de la Reforma Educativa en
Amrica Latina (PREAL), a travs de un convenio con el Dilogo Interamericano (USA) y
CINDE (Chile). Por su parte, los Ministros de Educacin de la regin encargaron a la OEA
elaborar el Programa Interamericano de Educacin (1997-2001) para cumplir con los
compromisos de la II Cumbre.

Obviamente, todo esto ha repercutido sobre la sociedad civil, con un doble efecto de
aglutinacin y fragmentacin. De hecho, cada una de estas iniciativas y sub-iniciativas va
generando a su paso alianzas y sociedades civiles diferenciadas, tanto en el apoyo
como en la oposicin. As, la insatisfaccin respecto del accionar de gobiernos y agencias
internacionales en torno a los compromisos de Jomtien llev, a fines de 1999, a lanzar la
Campaa Mundial por la Educacin, a partir de una alianza entre dos ONGs
internacionales (Action Aid y Oxfam International) y la confederacin mundial de
educadores (Internacional de la Educacin), a la cual se han sumado varias ONGs de
Amrica Latina. Por su lado, en torno a las Cumbres de las Amricas se han creado hasta
la fecha dos alianzas de OSC, una abiertamente contestataria y otra oficial, financiada
por la AID. La primera, la Alianza Social Continental (ASC), creada en 1999, integra un
amplio conjunto de organizaciones y movimientos sociales de los 35 pases del continente
(Cuba incluida); se oponen al ALCA, plantean una versin alternativa de integracin
hemisfrica y han venido realizando un proceso paralelo al oficial (celebraron la Primera
Cumbre de los Pueblos durante la Cumbre de Santiago y la Segunda Cumbre de los
Pueblos durante la Cumbre de Quebec). La segunda es una alianza formada por tres
ONGs nacionales - Corporacin Participa (Chile), Fundacin Grupo Esquel (Estados
Unidos) y Fundacin Canadiense para Amrica Latina (FOCAL)- encargada de difundir el
proceso de las Cumbres y avanzar el dilogo gobiernos sociedad civil como preparacin
para la III Cumbre en Quebec. Ambas alianzas sociales organizadas en torno a estas
Cumbres, la alternativa y la oficial, congregan a un conjunto diferenciado de OCS: la
primera es una coalicin amplia, en la que predominan movimientos sociales y sindicatos,
pero participan ONGs, redes de ONGs y otro tipo de organizaciones; en la segunda
participan mayoritariamente ONGs y organizaciones empresariales.

En este laberinto de rutas que se superponen y cruzan entre s, es imposible saber qu de


lo realizado entre 1980 y 2000 en el terreno educativo (sobre todo en educacin bsica)
en esta regin es atribuible al PPE, o qu de lo actuado en la dcada de 1990 es
atribuible a la EPT o a las actividades promovidas por ambos procesos de Cumbres. No
obstante esto, cada una de estas iniciativas ha tenido e insiste en seguir teniendo sus
propios dispositivos de seguimiento y evaluacin, para medir el avance y cumplimiento de
sus acuerdos y sus metas. Es as como se han instalado los mltiples seguimientos:
a Mxico y Quito, a Jomtien antes y a Dakar ahora, a las Cumbres de Miami, Santiago y
Quebec sucesivamente, y a la ltima Cumbre y Conferencia Iberoamericana en cada
caso. A esto se agregan los otros seguimientos, tambin especficos, en torno a las
grandes conferencias internacionales de la dcada de 1990 (Medio Ambiente, Poblacin,
Mujer, Desarrollo Social, CONFINTEA V, etc.). Aunque los problemas, objetivos y metas
estn inter-relacionados, cada una de estas conferencias internacionales, con sus
respectivos seguimientos, crea su propia constelacin de reuniones, consultores, grupos
de presin, indicadores, etc.

Los costos de este enjambre de reuniones e iniciativas son muy altos, y lo son para todos.
Conllevan despilfarro de recursos, duplicacin y dispersin de esfuerzos, culto al evento y
al documento, consolidacin de ghetos y mecanismos clientelares, dificultad para
visualizar el conjunto y el largo plazo. Van, en definitiva, en la direccin opuesta a la
visin holstica y la sinergia reconocidas como indispensables en el discurso de la
propia cooperacin internacional. Y han sido tremendamente disfuncionales e ineficaces
en la realidad.

De hecho, la cooperacin internacional ha contribuido a acentuar la fragmentacin y


descoordinacin de la poltica educativa en el interior de cada pas. Pases y Ministerios
de Educacin se han visto en muchos casos forzados a crear unidades especiales para la
ejecucin, el seguimiento y evaluacin de cada uno de los proyectos internacionales.
Basta mirar una agenda ministerial en los sitios web de los gobiernos o los Ministerios
para percibir la tupida y variada gama de reuniones a las que asisten Jefes de Estado,
Ministros y otros funcionarios gubernamentales para hacer frente a todos los
compromisos internacionales.

Desconocimiento, complicidades e intereses creados, o simple inercia de las cosas, el


hecho es que todo esto permanece velado, no identificado o no dicho, como pantalla
oculta de la poltica educativa a nivel regional y nacional. El hecho es tambin que la caja
de Pandora ha empezado a abrirse y, con ello, la posibilidad de hacer algo al respecto.
Ahora, Quines son los responsables de los problemas de la cooperacin internacional
como la conocemos? Las agencias, por supuesto, tienen una responsabilidad
fundamental y son las primeras llamadas a reconocerlos y rectificarlos. Y hay signos
promisorios en este frente. Organismos como UNESCO y OEA estn involucrados en un
proceso importante de reforma interna; el Banco Mundial ha hecho del estar cambiando,
permanentemente, una de sus cartas favoritas de presentacin. La cooperacin Norte-
Sur, y la necesidad de cambios profundos en dicha relacin, viene siendo tematizada en
cada vez ms eventos y redes de acadmicos en el Norte, varios de ellos con el aval y la
participacin de algunas agencias. Temas crticos y espinosos como el de la cooperacin
tcnica, sus problemas y errores, estn siendo levantados y abiertos a discusin pblica,
por ejemplo por el PNUD, a travs de un foro especfico en la web (Capacity and
Technical Cooperation Forum).

Pero la responsabilidad mayor est sin duda del lado de los pases. De hecho, las mismas
agencias, las mismas recomendaciones de poltica e incluso los mismos funcionarios y
tcnicos de agencias han mostrado que pueden actuar de manera diferente, dependiendo
de quin est del otro lado. All donde las agencias se han enfrentado a contrapartes
fuertes, profesionalmente idneas, con claridad respecto de lo que el pas necesita y
puede hacer, y con sentido de responsabilidad pblica por sus actuaciones y resultados,
la cooperacin internacional ha logrado ser encauzada de modo de empezar a funcionar
verdaderamente como tal, es decir, en funcin del pas, no de las agencias.

La propia experiencia acumulada muestra que no se trata solamente de renovar


compromisos y estirar plazos, y ni siquiera de inyectar ms recursos per se. Desarrollar y
cambiar la educacin implica pensar y hacer las cosas de otro modo a todos los niveles:
gobierno, sociedad civil, agencias internacionales. Calificar y propiciar formas ms
significativas de participacin ciudadana en educacin, ejercer y reclamar a otros el
ejercicio de la transparencia y la rendicin de cuentas, repensar los parmetros y
mecanismos desde los cuales se viene ensayando el cambio educativo as como la
cooperacin internacional en este terreno: todos estos son temas claves de la agenda
educativa de la poca.

Bibliografa

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