As foras armadas e a garantia da lei e da ordem

Emerson Garcia1

Sumrio: 1. Introduo - 2. Polcia Administrativa - 3. Contornos essenciais da ordem

pblica - 4. A defesa da paz e a funcionalidade da fora pblica - 5. A sistemtica legal para
o emprego das Foras Armadas - 6. Consideraes finais - 7. Referncias

1. Introduo

A linha evolutiva do Estado de Direito, marcada por perodos de instabilidade

institucional e uso abusivo da fora, culminou com o surgimento da dicotomia entre poder
militar e poder civil. A subordinao de um ao outro no mbito da organizao poltica
permitir se fale, conforme o caso, em regime militar ou em regime civil, com distintos
reflexos na subsistncia da prpria democracia. Os Estados contemporneos, em sua
grande maioria, adotam regimes civis, cabendo normalmente ao Chefe de Estado o controle
das Foras Armadas, com maior ou menor influncia do Parlamento ou de outros rgos
colegiados (v.g.: Conselho de Defesa) 2.

1
Membro do Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, Consultor Jurdico da Procuradoria Geral de Justia,
Assessor Jurdico da Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (CONAMP), Ps-Graduado em
Cincias Polticas e Internacionais pela Universidade de Lisboa, Mestre e Doutorando em Cincias Jurdico-
Polticas pela mesma Universidade, Membro da International Association of Prosecutors (The Hague - Holanda).
2
No direito francs, o Presidente da Repblica o chefe das armadas, presidindo os conselhos e comits
superiores de defesa nacional (Constituio de 1958, art. 15), colegiados que tomam as decises mais relevantes
nessa matria: enquanto a segunda atribuio se dilui nas deliberaes dos referidos rgos, a primeira
apresenta maior importncia, o que realado pelo Decreto de 12 de junho de 1996 (antecedido pelo Decreto de
14 de janeiro de 1964), que conferiu ao Presidente da Repblica a competncia exclusiva de utilizar a fora
nuclear. Apesar do ttulo chef des armes, as limitaes impostas ao Presidente da Repblica levaram
DUVERGER a afirmar, ainda sob a gide da Constituio de 1946, que se tratava de um humor muito saboroso,
embora involuntrio (Manuel de droit constitutionnel et de science politique, Paris: Presses Universitaires de
France, 1948. p. 338). O Primeiro-Ministro o responsvel pela defesa nacional, devendo coordenar a
preparao e a execuo das medidas a serem adotadas (Constituio de 1958, art. 21). As foras armadas, a
exemplo da administrao, esto disposio do governo (Constituio de 1958, art. 21). Cf. PRLOT, Marcel e
; BOULOIS, Jean. Institutions politiques et droit constitutionnel. 10. ed. Paris: Dalloz, 1987. p. 719 e 752;
MARTIN-pannetier. La dfense de La France, indpendance et solidarit. Lavauzelle, 1985; LECLERQ,
Claude. Droit constitutionnel et institutions politiques. 5. ed. Paris: Librairies Techniques, 1987. p. 591-592; e
HAMON, Francis; TROPER, Michel; BURDEAU, Georges. Manuel de droit constitutionnel. 27. ed. Paris: LGDJ,
2001. p. 559-560. No direito italiano, o Presidente da Repblica, Chefe de Estado (Capo dello Stato), preside o

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 No parece haver dvidas quanto constatao de que o princpio democrtico,
delineado pela participao popular na escolha dos governantes e pela contnua renovao
do poder, de todo incompatvel com o regime militar. Afinal, no h democracia sem
liberdade, e regimes militares, de forma nitidamente antagnica, so caracterizados pelo uso
da fora ou pela manipulao do sistema de modo a afastar o pluralismo poltico, o que
inevitavelmente conduz tentativa de perpetuao de um indivduo ou de um grupo no
poder.

Princpio democrtico e regime militar, em verdade, encerram premissas antinmicas,

no sendo possvel a sua coexistncia, concluso clara na medida em que inexistem
mecanismos aptos a apurar a responsabilidade daqueles que controlam a fora e esto no
poder graas a ela3. A fora armada, como assinalou Benjamin Constant4, no um poder
constitucional, mas um terrvel poder de fato.
extrafiscal No obstante os riscos que oferece, praticamente todos os regimes democrticos tm
feito uso do poder militar, o que, por vezes, tem se mostrado especialmente relevante na
garantia da soberania e na preservao do prprio regime. O importante, no entanto, que o

Conselho Supremo de Defesa, rgo meramente consultivo, e detm o alto comando da forze armate
(Constituio de 1947, art. 87, n 9), mas no possui qualquer poder de direo efetiva para o seu emprego
concreto em operaes militares especficas. As decises de natureza poltico-administrativa so tomadas pelo
Governo, com a apresentao de relatrios informativos ao Chefe de Estado e possibilidade de responsabilizao
perante a Cmara Legislativa. Cf. BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Diritto costituzionale. 15. ed. Napoli: Jovene,
1989. p. 491, notas 31 e 32; p. 341; MAZZIOTTI DI CELSO, Manilo; SALERMO, G. M. Manuale di diritto
costituzionale. Padova: CEDAM, 2002. p. 471. No direito espanhol, o Rei possui o mando supremo de las
Fuerzas Armadas (Constituio de 1978, art. 62, h), poder que, como assinalam BALAGER CALLEJN et al,
apresenta dimenso mais simblica que real (BALAGER CALLEJN, Francisco et al. Derecho constitucional.
2. ed. Madrid: Tecnos, 2003. p. 432). Em verdade, cabe ao Ministro da Defesa e, acima dele, ao Presidente do
Conselho de Ministros, a direo da poltica militar e de defesa, observada a legislao de regncia e com
assessoramento da Junta de Defensa Nacional e da Junta de Jefes de Estado Mayor. No direito norte-
americano, o Presidente o Comandante Supremo (Commander in Chief) do Exrcito e da Marinha, isto sem
olvidar a milcia, fora civil somente utilizvel em situaes de emergncia e que teve papel decisivo na Guerra
de Independncia (Constituio de 1787, art. II, Seo 2; e Segunda Emenda de 1791); a omisso Aeronutica
justificvel na medida em que o avio ainda no havia sido inventado poca da promulgao do texto
constitucional. O objetivo dos framers, como anota Hamilton (O Federalista n 69), era atribuir ao Presidente uma
posio um pouco superior de um Primeiro General ou Almirante, mas inferior do Rei ingls, que podia
declarar a guerra, bem como recrutar e regulamentar a Armada, competncias que seriam do legislativo (vide
Constituio de 1787, art. I, Seo 8). Em 1866, a Suprema Corte declarou que os Poderes do Presidente
alcanavam, apenas, o comando das foras e da conduo das campanhas (Ex parte Milligan, 71 U.S. 2, 139,
1866). Posteriormente, passou-se a entender que a Commander in Chief Clause alcanava tudo o que fosse
inerente autoridade marcial que o Presidente deve possuir. Cf. TRIBE, Lawrence H. American Constitutional
Law. 3. ed. New York: Foundation Press, 2000. p. 657-658; WILLOUGHBY, Westel W. Principles of the
constitutional law of the United States. 2. ed. New York: Baker, Voorhis, 1938. p. 641-661; MADISON, James;
HAMILTON, Alexander; JAY, John. Os artigos federalistas. Traduo de Maria Luiz X. de A. Borges. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1993. p. 435-436; e BLACKS Law Dictionary. 6. ed. St Paul: West Publishing, 1990. p.
993. Sobre os poderes do Presidente norte-americano na guerra contra o terrorismo, vide CHEMERINSKY,
Erwin. Constitutional law: principles and policies. 3. ed. New York: Aspen, 2006. p. 376-385. No direito
brasileiro, como veremos, o Presidente da Repblica exerce o comando supremo (na verdadeira acepo da
expresso) das Foras Armadas, mas a declarao de guerra depende de aprovao do Congresso Nacional
(BRASIL. Constituio (1988). Constituio Federal de 1988: arts. 49, II; 84, XIII; e 142, caput).
3
Como afirmou FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves, no h bombeiros para apagar o fogo que bombeiros
atearam e atiam... (FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 32. ed. So
Paulo: Saraiva, 2006. p. 240).
4
CONSTANT, Benjamin. Cours de politique constitutionnelle. 2. ed. Paris: Librairie de Guillaumin, 1872. t. 1.
p. 106.

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poder militar no abandone o seu papel coadjuvante, subjugando o poder civil. Alm da
imposio de restries operacionais, afastando a possibilidade de atuao de ofcio e
exigindo a subordinao a agentes democraticamente legitimados, j se sustentou, inclusive,
que o contingente das Foras Armadas deveria ser periodicamente renovado. Montesquieu5,
por exemplo, defendia que as Foras Armadas deveriam ser o povo e ter o mesmo esprito
do povo, o que exigia a responsabilidade por seus atos e um servio temporrio, por prazo
no superior a um ano. Esse padro, evidncia, dificilmente poderia ser alcanado por
Estados que contem com grande contingente, o que inviabiliza renovaes peridicas de
tamanha extenso. Enfraquecer a organizao e a especializao das Foras Armadas, por
outro lado, no parece ser a melhor soluo para mant-las subordinadas ao regime.

O melhor caminho, ao que parece, investir na solidez das instituies democrticas,

estimulando a ideologia participativa de modo a criar um ambiente sociopoltico infenso a
rupturas. Com isto, as Foras Armadas prestaro um relevante servio para a preservao
da paz no prprio territrio brasileiro, medida de carter excepcional e que ser objeto de
algumas reflexes nessas breves linhas. Para tanto, analisaremos alguns aspectos do poder
de polcia estatal e da concepo de ordem pblica que lhe inerente, premissas que sero
integradas funcionalidade da fora pblica no Estado de Direito, permitindo verificar em
que situaes ser possvel o emprego das Foras Armadas para a garantia da lei e da
ordem.

2. Polcia administrativa

A polcia administrativa, tambm denominada poder de polcia ou limitaes

administrativas liberdade e propriedade, no possui contornos propriamente finalsticos,
mas instrumentais, estando essencialmente voltada garantia da ordem pblica (ou
interesse pblico6). No designa propriamente uma estrutura orgnica, mas, sim, uma
atividade que impe restries esfera jurdica alheia de modo a preservar a harmnica
coexistncia do grupamento e a permitir que o Estado execute as atividades que lhe so
caractersticas. Num Estado de Direito, essa tenso dialtica entre liberdade e autoridade
deve ser sempre resolvida com os olhos voltados advertncia de Waline: a liberdade a
regra, a restrio por medidas de polcia a exceo 7.

Na identificao das estruturas estatais de poder competentes para o exerccio da

polcia administrativa, deve ser observada a diviso de competncias da Federao
brasileira. Essa atividade pode assumir contornos preventivos ou repressivos: no primeiro

5
MONTESQUIEU, Baro de. De Lesprit des lois. Paris: Garnier Frres, 1949. t. 1. p. 172-173.
6
BRASIL. Cdigo Tributrio Nacional, art. 78.
7
WALINE, Marcel. Droit administratif. 9. ed. Paris: Sirey, 1963. p. 637.

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caso, o objetivo prevenir distrbios ordem pblica, fim normalmente alcanado com a
regulamentao administrativa de certas matrias e com a fiscalizao de atividades
potencialmente lesivas; no segundo, por sua vez, busca-se reprimir os distrbios ordem
pblica, o que alcanado por meio da coero, inclusive com o uso da fora pblica8.
Como conseqncia dessas atividades, ainda ser possvel a aplicao das sanes
cominadas pela ordem jurdica. Regulamentao, fiscalizao e coero so as formas de
manifestao da polcia administrativa.

A existncia do poder regulamentar est associada concepo de que outras

estruturas estatais de poder podem especificar, com imperatividade, as providncias a
serem adotadas para a integrao ou o aperfeioamento dos comandos legais postos pelo
legislador democraticamente legitimado. Como disse Chapus9: Se no h seno um nico
legislador, h uma pluralidade de detentores do poder regulamentar. Trata-se de
manifestao especial do princpio da legalidade, permitindo concluir que o facere estatal
pode assumir contornos concretos, o ato administrativo tpico, ou gerais, aqui se
enquadrando o regulamento10. A generalidade uma caracterstica indissocivel dos
regulamentos, apontando para a impessoalidade dos seus comandos11. Observados os
balizamentos estabelecidos pela lei, os regulamentos podem impor restries esfera
jurdica alheia, exigindo a prtica de atos comissivos (v.g.: definindo requisitos de ordem
sanitria a serem observados pelos estabelecimentos que comercializem gneros
alimentcios) ou omissivos (v.g.: obstando a venda de produtos que no observem as
especificaes sanitrias). No mbito da polcia administrativa, os regulamentos, como
dissemos, assumem contornos eminentemente preventivos.

A fiscalizao, como instrumento preventivo de proteo ordem pblica, ocupa uma

zona intermdia entre a regulamentao e a coero. Em outras palavras, reflete a atividade
administrativa que verifica o cumprimento dos comandos legais e regulamentares, e, em
caso de inobservncia, adota as providncias necessrias, quer imediata cessao da
ilicitude, o que faz incidir a coero estatal, quer ao sancionamento dos respectivos
responsveis, o que pode ocorrer nas instncias cvel, criminal, poltica e administrativa,
nesse ltimo caso com a aplicao das denominadas sanes de polcia (v.g.: multa).
Existem, ainda, atos administrativos intimamente ligados atividade fiscalizatria
desenvolvida pelo Poder Pblico, indicando a observncia das normas legais e
regulamentares incidentes no caso (v.g.: a concesso de licena ou autorizao para o
exerccio de certa atividade).

8
Cf. HAURIOU, Maurice. Prcis de droit administratif et de droit public. 12. ed., Paris: Dalloz, 1932. p. 549.
9
Op. cit., p. 649.
10
MAYER, Otto. Le droit administratif allemand. Paris: V. Giard & E. Brire, 1903. t. 1, p. 115/116.
11
WALINE, Marcel. Op. cit., p. 117.

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 A coero, em sentido lato, pode ser vista como um mecanismo de execuo forada
dos atos administrativos, isto em relao quelas situaes que comportem providncias
dessa natureza (v.g.: apreenso de mercadorias comercializadas sem autorizao legal),
no quanto s demais (v.g.: atos meramente declaratrios). A partir da auto-executoriedade
inerente aos atos administrativos, que independem de chancela por outro Poder,12
permitindo que a Administrao os implemente to logo identifique a presena dos requisitos
legais que os justifiquem, so adotadas as medidas necessrias sua efetividade.
importante ressaltar que no se identifica uma linearidade entre os sistemas jurdicos quanto
matria, havendo grandes oscilaes sobre a possibilidade de execuo forada dos atos
administrativos (v.g.: enquanto o direito espanhol13 a reconhece como princpio geral, o
direito francs s a admite em situaes especficas, expressamente previstas em lei14).

Nem toda situao de fato ou ato voluntrio dissonante da lei permitir que a
Administrao Pblica promova a sua execuo forada (v.g.: a satisfao de crditos da
Fazenda junto aos particulares). Num Estado Democrtico de Direito, atos dessa natureza
devem estar necessariamente amparados pela lei, sendo de todo descabida a realizao de
intervenes na esfera jurdica alheia margem de qualquer balizamento estabelecido pelo
rgo legislativo competente. A lei, assim, h de definir as aes ou omisses a cargo do
administrado e a amplitude da coero estatal (v.g.: o Cdigo de guas, em seu art. 33,
autoriza a apreenso de equipamento de pesca de uso proibido)15. mngua de previso
normativa, ainda que a medida seja conveniente, a tutela jurisdicional, em regra, ser
imperativa. Em situaes excepcionais e que exijam ao imediata da Administrao para a
proteo de relevante interesse pblico, a coero, estando caracterizada a urgncia,
igualmente admitida, ainda que no haja previso legal expressa e no seja possvel
assegurar o contraditrio e a ampla defesa de modo prvio (v.g.: demolio de construo
prestes a ruir)16. Nesse ltimo caso, sobre a Administrao recair o nus argumentativo
voltado demonstrao da correo do seu proceder, arcando o responsvel com os
excessos que venha a cometer.

12
Cf. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p.
155; e CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006. p. 74.
13
Cf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 12.
ed. Madrid: Civitas, 2004. v. i, p. 782-784.
14
Cf. WALINE, Marcel. Op. cit., p. 641.
15
Como afirmam GARCA DE ENTERRA e FERNNDEZ, la coaccin administrativa es, por de pronto, como ya
nos consta, una manifestaccin jurdica de la Administracin y por ello resulta sometida a la misma regla de la
legalidad que las restantes manifestaciones de la misma. Esa legalidad, como en todos los casos, ha de habilitar
la accin administrativa, definir una potestad de obrar (aqui de obrar coactivamente forzando o supliendo
voluntades ajenas) ms o menos amplia, pero nunca ilimitada (op. cit., p. 793).
16
Cf. GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 11. ed., So Paulo: Saraiva, 2006. p. 77-78; 135; e
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Reconceituando o poder de polcia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. p. 51 e
ss.

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 Assim, apesar da auto-executoriedade que acompanha os atos administrativos,
sendo inerente regra de competncia e presuno de veracidade que ostentam, a
coero exige um plus. Para que a coero administrativa seja cabvel necessrio que (1)
o comportamento omissivo ou comissivo a cargo do particular decorra, ainda que
mediatamente, de imposio legal; (2) haja inobservncia dessa imposio legal; e (3)
estejam presentes, no exerccio do poder de polcia, os requisitos de todo e qualquer ato
administrativo (competncia, forma etc.), em especial que a providncia adotada pela
Administrao, alm de necessria (rectius: proporcional17), encontre amparo na lei em seu
objeto, em seu alcance e em seu procedimento18 (v.g.: interdio de estabelecimento). O
ato de coero, alm disso, deve render estrita obedincia aos direitos fundamentais, em
especial o direito igualdade, evitando que grupos especficos sejam perseguidos ou
privilegiados com a ao do Poder Pblico, isto sob pena de caracterizao do desvio de
finalidade.

A coero, como forma de manifestao da polcia administrativa, reflete o emprego

da fora para a obteno de um dado resultado de fato (v.g.: apreenso de mercadorias),
que pode consubstanciar a execuo forada de atos administrativos ou de normas jurdicas
direcionados a esse objetivo. A dicotomia aqui referida, no entanto, deve ser objeto de um
prvio esclarecimento: toda coero ser antecedida por uma deciso administrativa, ainda
que verbal e no reduzida a termo, que aproximar a abstrao da previso normativa s
especificidades do caso concreto, concluindo pela necessidade de consecuo de um fim
(rectius: recomposio da ordem pblica) a ser racionalmente alcanado. Conquanto o ato
administrativo sempre se faa presente na coero, num caso assume a feio de simples
ordem de execuo, refletindo reao instantnea a uma situao de fato dissonante do
comando normativo; no outro, tem-se o fluxo normal de um processo administrativo formal,
com teses e antteses, assegurando-se o contraditrio e a ampla defesa19.

Nas hipteses de cumprimento de ordem judicial a situao diversa20. Aqui no se

tem um ato de natureza administrativa, mas rgos administrativos garantindo a efetividade
de um ato judicial. A polcia administrativa, alis, no se confunde com a polcia judiciria,
atividade voltada apurao das infraes penais e que busca viabilizar a sua persecuo
judicial, atuando como rgo auxiliar do dominus littis da ao penal, o Ministrio Pblico ou,
se for o caso, o particular, e, num segundo momento, do rgo jurisdicional competente21.
Acresa-se que a polcia administrativa atua voltada para si prpria, ainda que sua atividade

17
Cf. LAUBADRE, Andr de. Trait lmentaire de droit administratif. 3. ed. Paris: L.G.D.J., 1963. v. I, p.
513.
18
GARCA DE ENTERRA, Eduardo e FERNNDEZ, Toms-Ramn. op. cit., p. 793.
19
Cf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo e FERNNDEZ, Toms-Ramn. op cit., p. 790.
20
Cf. HAURIOU, Maurice. Prcis de droit administratif ..., op. cit., p. 578.
21
Cf. HAURIOU, Maurice. Prcis de droit administratif ..., op. cit., p. 549; CHAPUS, Ren. Op. cit., p. 737; e
WALINE, Marcel. op. cit., p. 639.

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possa vir a balizar a apurao de responsabilidades na esfera criminal. Polcia administrativa
e polcia judiciria, conquanto sejam atividades distintas, podem ser realizadas pelos
mesmos agentes e estruturas orgnicas: o ponto nodal de distino entre ambas a
existncia de uma infrao penal determinada22. Alm disso, enquanto a primeira regida
por normas puramente administrativas, a segunda tambm alcanada por normas
processuais administrativas23.

Enquanto a regulamentao e a fiscalizao possuem um carter continuado, a

coero eminentemente temporria, cessando to logo cesse o distrbio ordem pblica
que motivou o seu aparecimento. Essa tenso dialtica entre um status contnuo e outro
temporrio guarda correlao direta com os conceitos de eficcia e efetividade da norma:
enquanto a regulamentao e a fiscalizao devem ser deflagradas com a s vigncia do
comando normativo, a coero exige um plus, a sua inefetividade, a sua falta de eficcia
social.

A forma mais drstica de coero, no s pelos riscos que enseja, como por sua
potencialidade lesiva, aquela realizada com o emprego de armas de fogo, a cargo da fora
pblica. A coero armada medida excepcional, ltimo recurso a ser utilizado. No h
liberdade para o seu emprego; h necessidade24. Liberdade haver, unicamente, para que o
agente pblico, iluminado por ideais morais ou teolgicos, no obstante compelido pelas
circunstncias e colocando em risco sua prpria integridade fsica, deixe de utiliz-la para
preservar a integridade alheia. Caso a ao armada resulte em danos a terceiros, restar ao
autor demonstrar a presena de uma das excludentes de antijuridicidade contempladas na
legislao penal.

3. Contornos essenciais da ordem pblica

A concepo de ordem pblica, cuja preservao o fim ltimo da polcia

administrativa, assume feies nitidamente volteis, apresentando variaes que
acompanham os referenciais de tempo e lugar utilizados. Sob o prisma etimolgico, o
designativo ordem, do latim ordine, sempre estar associado ao conceito de correo, que
pode ser analisado em diversos planos, como (1) o normativo, onde ordem se assemelha
lei (ordem jurdica), ou o (2) sociolgico, onde ordem aponta para a paz e a tranqilidade
pblicas (ordem pblica).

22
CHAPUS, Ren. op. cit., p. 737.
23
CF. GASPARINI, Digenes. op. cit., p. 132.
24
Conveno Europia dos Direitos Humanos, art. 2: A morte no ser considerada infringida com infrao do
presente artigo quando se produza como conseqncia de um recurso fora que seja absolutamente
necessrio: a) em defesa de uma pessoa contra uma agresso ilegtima; b) para deter uma pessoa de acordo
com o direito ou para impedir a evaso de um preso ou detido legalmente; c) para reprimir, de acordo com a lei,
uma revolta ou insurreio.

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 Na medida em que tanto a realidade social, como a normatizao utilizada para
regul-la, so extremamente cambiantes, apresentando variaes conforme a poca e o
local objeto de anlise, fcil intuir que a essncia da ordem pblica no permanecer
indiferente a esses circunstancialismos, no sendo uniforme e muito menos invarivel. Na
definio de Hauriou25, a ordem pblica, no sentido da polcia, a ordem material e exterior
considerada como um estado de fato oposto desordem, o estado de paz oposto ao estado
de problemas. Reprime-se o que afeta a ordem, protege-se ou tolera-se o que no a
perturba.

No direito francs, a concepo de ordem pblica tradicionalmente formada pela

necessidade de manuteno da segurana, da tranqilidade e da salubridade pblicas26, o
que pouco a pouco vai se ampliando para alcanar a salvaguarda de outros interesses de
indiscutvel relevncia para a coletividade, como o meio ambiente e o patrimnio histrico
cultural27, ou, mesmo, a dignidade da pessoa humana ou a prpria ordem moral, vedando a
realizao de condutas que as afetem.

Especificamente em relao dignidade da pessoa humana, merece lembrana o

polmico Caso Commune de Monsang-sur-Orge (lancers de nain), onde o Conselho de
Estado francs decidiu que ela deveria ser vista como componente da ordem pblica,
justificando que os poderes constitudos adotassem as providncias necessrias sua
proteo28. Na situao concreta, o Prefeito de Monsang-sur-Orge havia interditado os
espetculos de lanamento de ano que seriam realizados nas discotecas da referida
Cidade, tendo tomado sua deciso no com base no poder de polcia especial relativo aos
espetculos, mas com base no poder de polcia geral, que se destinava a garantir a
segurana do pblico ou a prevenir eventuais turbaes ordem pblica. O Prefeito, no
entanto, fundamentou sua deciso no fato de o espetculo ser atentatrio dignidade
humana.

Apesar de a ordem pblica ser associada clssica trilogia segurana, tranqilidade

e salubridade pblicas (alcanando, em alguns casos, tambm a moralidade pblica), o
Conselho de Estado, pela primeira vez, enquadrou a dignidade humana no conceito.
Entendeu-se que o lanamento de ano pelos freqentadores da discoteca terminava por
utilizar, como projtil, uma pessoa afetada por uma deficincia fsica e apresentada como tal.
Assim, a reduo do homem condio de objeto seria manifestamente degradante e
atentatria sua dignidade29.

25
Cf. HAURIOU, Maurice, Prcis de droit administratif ..., op. cit., p. 549.
26
Cf. LAUBADRE, Andr de. op. cit., p. 506.
27
Cf. CHAPUS, Ren. op. cit., p. 705/706.
28
J. em 27/10/1995, Rec. Lebon, p. 372.
29
MOUTOUH, no entanto, aps colocar em dvida o enquadramento do lancer de nain como atentatrio
dignidade humana, adverte para o risco de consideraes de moralidade pblica tornarem prevalecentes as prprias

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 A ordem pblica, num sentido mais amplo, alcana no s aquele estado de fato
imprescindvel preservao da paz social (v.g.: garantia da segurana pblica), como
aquelas situaes que aumentem a comodidade ou a qualidade de vida do grupamento, fins
a serem sempre perseguidos pelo Estado (v.g.: proibio de comrcio ambulante na via
pblica). Em alguns casos, pode alcanar medidas que busquem proteger o indivduo contra
si prprio (v.g.: a obrigao do uso do cinto de segurana), evitando resultados que
mediatamente poderiam afetar a coletividade (v.g.: despesas financeiras para o atendimento
de acidentados e manuteno de hospitais).

A polcia administrativa est voltada ao restabelecimento da ordem material, com

abstrao das causas de natureza poltico-social que podem ter influenciado a sua formao
(v.g.: situaes de pobreza extrema, polticas pblicas equivocadas etc.). No deve ser
motivada por interesses financeiros do Poder Pblico30, ou pessoais da autoridade
competente, isto sob pena de caracterizao do desvio de finalidade.

Cada quadrante da ordem pblica ser objeto de proteo por rgos especficos.
Naquilo que diz respeito ao nosso estudo, vale dizer, segurana pblica, identifica-se a
atuao dos rgos de segurana pblica e, subsidiariamente, das Foras Armadas. No
obstante a terminologia empregada pela Constituio brasileira de 1988, que admite o
emprego das Foras Armadas, no mbito interno, para a proteo da lei e da ordem,
cremos que a primeira absorvida pela segunda, sendo possvel falar em ordem jurdica ou
em ordem pblica. Considerando que a ordem jurdica est finalisticamente voltada
garantia da ordem pblica, parece claro que esta ltima noo absorver todas as demais.

4. A defesa da paz e a funcionalidade da fora pblica

O primeiro dever de qualquer governo a defesa da paz, que deve ser compreendida
em seu sentido lato, abrangendo tanto a paz interior, como a paz exterior31. A anlise das
situaes de risco e do status do opressor permite afirmar que a fora pblica possui quatro
objetivos fundamentais: (1) defender a soberania brasileira, garantindo suas fronteiras e
reprimindo o inimigo externo; (2) atuar no cumprimento das obrigaes internacionais, de
carter militar, assumidas pelo Pas; (3) defender a ordem interna em situaes de
anormalidade institucional e (4) defender a ordem interna em situaes de normalidade
institucional. Os trs primeiros objetivos devem ser outorgados, primordialmente, fora
pblica permanente militar, que justamente a fora armada ou simplesmente armada, e o

concepes morais da autoridade competente, com srio risco para a liberdade individual (MOUTOUH, 1999, p. 187-
188). No mesmo sentido: JEROIN, Benoit. La dignit de la personne humanine: ou la difficile insertion dune rgle
morale dans le droit positif. Revue du Droit Public, n. 1, p. 224-231, 1999.
30
Cf. WALINE, op. cit., p. 642-643.
31
Cf. HAURIOU, Maurice. Prcis de droit constitutionnel. 2. ed. Paris: Recueil Sirey, 1929. p. 421.

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ltimo fora permanente civil32, funo que pode ser desempenhada por agentes
meramente administrativos ou por agentes armados, atribuio que recai, nesse ltimo caso,
sobre os rgos de segurana pblica.

A atuao das Foras Armadas na garantia das fronteiras e na represso ao inimigo

externo so atribuies que emergem de sua prpria ratio essendi. As profundas mutaes
verificadas na sociedade internacional, pautadas na concepo de coexistncia pacfica
entre os povos, culminaram com a abolio do jus belli (direito guerra), legitimado pelo
direito internacional clssico e que constantemente integrava a pauta das relaes externas
dos Estados mais fortes. O argumento de que o direito guerra refletia mera projeo da
soberania estatal, integrando-se s competncias discricionrias do Estado, que poderia
fazer uso das armas sem qualquer preocupao em justific-lo, mostrou-se especialmente
preocupante com o aumento da fora lesiva dos artefatos de guerra33. Da as construes
voltadas distino entre guerras justas e injustas, ofensivas e defensivas. Aps a Primeira
Guerra Mundial, prevaleceu a concepo de que o uso da fora deveria ser precedido de
uma causa de justificao (v.g.: a legtima defesa), bem como que uma organizao
internacional, a Sociedade das Naes, sucedida pela Organizao das Naes Unidas,
desempenharia um papel primordial na resoluo dos conflitos. O Pacto de Paris, conhecido
como Briand-Kellog, de 27 de agosto de 1928, condenou o recurso guerra para a soluo
dos conflitos internacionais e vedou a sua utilizao como instrumento de poltica nacional34.

A segunda forma de atuao das Foras Armadas est relacionada ao cumprimento

de obrigaes internacionais de natureza militar assumidas pelo Pas, que podem derivar
imediatamente de tratados ou convenes internacionais de natureza bilateral ou multilateral
ou decorrer de deliberaes adotadas por alguma organizao internacional de que faa
parte. nesse ltimo contexto que se inserem as operaes de manuteno da paz
mantidas pela Organizao das Naes Unidas, utilizadas com freqncia apesar da
ausncia de qualquer referncia na Carta da ONU. So formadas por combatentes cedidos
por alguns Estados-Membros e buscam alcanar a paz e a segurana internacionais
influindo na no deflagrao ou na cessao de uma disputa armada35.

32
Cf. DUGUIT, Lon. Manuel de droit constitutionnel. 2. ed. Paris: Fontemoing, 1911. p. 410.
33
REUTER, Paul. Droit international public. 4. ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1973. p. 358-360.
34
A sedimentao de uma ideologia pacifista especialmente percebida na Constituio japonesa de 1946 (art.
4), em que o Constituinte, alm de renunciar guerra como direito soberano da nao, afastando qualquer
ameaa ou uso de fora como meio de solucionar litgios internacionais, vedou a manuteno de foras de
terra, mar e ar com aquele objetivo.
35
Cf. CAMPOS, Joo Mota de et al. Organizaes Internacionais. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1999. p. 291-296.

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 A terceira forma de atuao das Foras Armadas essencialmente voltada ao mbito
interno, manifestando-se em situaes de anormalidade institucional36. As Constituies
modernas costumam autorizar a imposio de limitaes aos direitos fundamentais em
decorrncia de graves crises institucionais, com a correlata necessidade de se atriburem
poderes reforados aos rgos de soberania: os poderes do rgo executivo so ampliados
e a diviso entre as funes estatais atenuada, tudo com o objetivo de assegurar a paz
pblica37. Da se falar em estado de stio38, estado de defesa39, estado de
emergncia40, estado de exceo41 e estado de urgncia42. Os poderes emergenciais,
como anota Loewenstein, poderiam ser considerados atributo natural do governo,
utilizveis sempre que uma crise institucional delineasse um quadro sociopoltico distinto
daquele que direcionou a elaborao da ordem jurdica43. No entanto, como construes
desse tipo contriburam para que Estados democrticos se transmudassem em arbitrrios e
ditatoriais (vide o famoso art. 48 da Constituio de Weimar, que consagrava o Notrecht
direito de emergncia , permitindo que o Presidente do Reich suspendesse direitos
fundamentais sem autorizao prvia do parlamento44), sua utilizao passou a ser
precedida de grande cautela, inclusive com a previso de mecanismos parlamentares e

36
No direito portugus, a atuao das Foras Armadas no mbito interno somente admitida quando decretado
o estado de stio ou o estado de emergncia (art. 275, 7, da Constituio de 1976). No entender da doutrina, fora
disso, estariam em perigo tanto o papel institucional das Foras Armadas, como o princpio do Estado de Direito
democrtico (como a experincia histrica, portuguesa e de outros pases, demonstra, so regimes autoritrios e
totalitrios que se servem das Foras Armadas para, em nome da segurana interna, se perpetuarem)
MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituio portuguesa anotada. Coimbra: Coimbra Ed., 2007. t. iii, p.
684. Sobre a materializao desse perigo na realidade brasileira, vide: BASTOS, Romeu Costa Ribeiro;
ROCHA, Maria Elizabeth Guimares Teixeira. Os militares e a ordem constitucional republicana brasileira: de
1898 a 1964. Revista de Informao Legislativa, n. 158, p. 241.
37
HAURIOU, Maurice. Prcis de Droit Constitutionnel, op. cit., p. 705.
38
Constituies brasileira de 1988, art. 139; portuguesa de 1976, art. 19, 6; espanhola de 1978, art. 55, 1;
francesa de 1958, art. 36; e moambicana de 2004, art. 282.
39
Constituies brasileira de 1988, art. 136, 1; e moambicana de 2004, art. 282; bem como a Grundgesetz
alem de 1949 (art. 115a).
40
Constituio portuguesa de 1976, art. 19, 6.
41
Constituio espanhola de 1978, art. 55, 1.
42
O estado de urgncia encontra-se previsto numa lei francesa de 3 de Abril de 1955, decidindo o Conselho
Constitucional no sentido de sua recepo pela Constituio de 1958 [Dcision n 85-187 DC, de 25/01/1985 (Loi
relative l'tat d'urgence en Nouvelle-Caldonie et dpendances), Recueil, p. 43, JO de 26/01/1985, p. 1137].
Como principal linha argumentativa, aduziu o Conselho que o art. 34 da Constituio autoriza o legislador a impor
restries ao exerccio dos direitos fundamentais. A deciso foi analisada por FAVOREU e PHILIP: Les grandes
dcisions du Conseil Constitutionnel. 12. ed., Paris: Dalloz, 2003. p. 620-632. Vide, ainda, PRELT e
BOULOUIS, Institutions..., p. 882. A Constituio francesa de 1958 (art. 16) tambm prev a possibilidade de o
Presidente da Repblica instituir um regime de exceo, passando a dispor de poderes excepcionais, inclusive o
de limitar os direitos fundamentais. Cf. FAVOREU, Louis. La Protection Constitutionnelle des Droits
Fondamentaux. In: FAVOREU, Louis (Org. ). Droit des liberts fondamentales. 2. ed. Paris: Dalloz, 2002. p.
137.
43
Political Reconstruction. New York: The Macmillan Company, 1946. p. 322.
44
Constituio de Weimar, art. 48: se no Reich alemo houver alterao ou perigo grave da segurana e da
ordem pblicas, o Presidente do Reich pode adotar as medidas necessrias ao seu restabelecimento. A doutrina
do notrecht foi encampada pela Carta brasileira de 1937, dispondo que a declarao do estado de emergncia
(1) era faculdade privativa do Presidente, (2) no podia ser suspensa pelo Congresso, (3) podia resultar na
suspenso das imunidades de qualquer membro do Congresso, (4) afastava a apreciao do Judicirio e (5)
pressupunha a mera ameaa externa, a iminncia de perturbaes internas ou a existncia de concerto,
plano ou conspirao. Na ditadura de Vargas, o Pas viveu em permanente estado de emergncia
(JACQUES. Paulino. Curso de direito constitucional. 8. ed. Rio: Forense, 1977. p. 524).

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judiciais de controle. Poderes excepcionais que so, como tais ho de ser exercidos. So
meios de garantia constitucional, no de ruptura, devendo manter-se adstritos aos
delineamentos traados na Constituio, sempre com o objetivo de preservar o Estado e o
regime poltico vigente45.

Em situaes de anormalidade institucional, a fora permanente civil (rectius: os

rgos de segurana pblica) no se mostra apta a preservar o Estado e o regime poltico
vigente, o que justifica a interveno das Foras Armadas. Nesse caso, a dicotomia entre
poder militar e poder civil sofre atenuaes, permitindo-se ao primeiro o exerccio da polcia
administrativa no mbito interno do territrio.

Quanto defesa da ordem interna em situaes de normalidade institucional, trata-se

de atribuio a ser primordialmente exercida pela fora permanente civil, estrutura formada
por rgos e agentes vocacionados manuteno da paz interna. Essa fora est mais
acostumada a perseguir que a combater, a vigiar que a conquistar46. A necessidade de a
fora permanente militar permanecer apartada da ordem interior, isto em razo da
especificidade de suas caractersticas existenciais, h muito foi realada pelo Abade Sieys,
expoente do movimento revolucionrio francs47, verbis:
A liberdade, enfim, pode ser atacada por um inimigo estrangeiro. Da a
necessidade de um exrcito. evidente que ele estranho ordem interior,
que no criado seno na ordem das relaes externas. Com efeito, se
fosse possvel que um povo permanecesse isolado sobre a terra, ou si se
tornasse impossvel aos outros povos atac-lo, no seria certo que no
teramos nenhuma necessidade de um exrcito? A paz e a tranqilidade
interiores exigem, em verdade, uma fora coercitiva, mas de natureza
absolutamente diferente. Ou, se a ordem interior, se o estabelecimento de
uma fora coercitiva legal pode se passar por um exrcito, de suma
importncia que, l onde um exrcito, a ordem interior tenha uma
independncia tal que jamais haja alguma espcie de relao entre um e
outro.
ento incontestvel que o soldado jamais deve ser empregado contra os
cidados, e que a ordem interior do Estado deve ser de tal modo
estabelecida que, em qualquer caso, em qualquer circunstncia possvel,
no haja necessidade de recorrer ao poder militar, a no ser contra o inimigo
48
estrangeiro.

45
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2000. t. 4, p. 342/344.
46
CONSTANT, Benjamin, op. cit., p. 110.
47
Exposio Refletida dos Direitos do Homem e do Cidado (Preliminaire de La Constitution. Reconaissance
et Exposition Raisone des Droits de lHomme et du Citoyen), traduo de Emerson Garcia. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2008. p. 64-65.
48
No mesmo sentido: CONSTANT, Benjamin, op. cit., p. 109.

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 Em situaes pontuais, no entanto, onde a coero estatal deva assumir propores
extremas, a atuao das Foras Armadas na ordem interna, mesmo em situaes de
normalidade institucional, tem sido admitida.

No direito espanhol, por exemplo, as fuerzas armadas e as fuerzas y cuerpos de

seguridad del Estado tm atribuies bem definidas: s primeiras compete garantir a
soberania e independncia da Espanha, defender a integridade territorial e o ordenamento
constitucional49; s segundas compete proteger o livre exerccio dos direitos e liberdades e
garantir a segurana cidad50. Em qualquer caso, a fora pblica atua sob autoridade e
direo do Governo, que poder, em situaes extremas, pleitear a declarao dos estados
de alarme, de exceo e de stio51. A poltica militar e de defesa, apesar de essencialmente
ligada poltica exterior, o que se verifica nas hipteses de conflito blico com Estado
estrangeiro, tambm alcana a poltica interior, assegurando a defesa da ordem
constitucional em caso de rebelio interna52. Na Itlia, situa-se no mbito das funes
presidenciais a possibilidade de determinar o emprego legtimo das foras armadas em caso
de crise internacional ou interna53. Na Alemanha, do mesmo modo, admite-se que as Foras
Armadas, em caso de defesa ou tenso54, apiem as medidas policiais, atuando em regime
de cooperao com as autoridades competentes55. Tratando-se de perigo imediato para a
existncia ou o regime fundamental de liberdade e democracia da Federao ou de um
Estado, e no estando o Estado afetado disposto ou em condies de combat-lo com suas
foras de segurana, o Governo Federal o far com o emprego das Foras Armadas,
assumindo o controle da polcia desse Estado ou, se necessrio, tambm de outros56.

Como se percebe, a atuao das Foras Armadas pode ocorrer em situaes de

guerra ou de paz, no exterior ou no interior do seu territrio de origem. Essa atuao, no
entanto, tanto pode ocorrer a ttulo principal, refletindo um dever jurdico imediato, como a
ttulo acessrio, que surgir quando constatada a impossibilidade de os rgos de
segurana pblica remediarem a situao de injuridicidade que abala o Estado e a
sociedade. Nesse ltimo caso, uma interpretao teleolgico-sistemtica da Constituio
brasileira de 1988 exige seja observado um referencial de subsidiariedade. No plano
administrativo, o princpio da subsidiariedade parte da premissa de que o interesse pblico
ser melhor tutelado com a descentralizao administrativa: o poder administrativo, assim,
deve ser exercido no plano mais baixo possvel, aproximando os centros de deciso dos
49
Constituio espanhola de 1978, art. 8.
50
Constituio espanhola de 1978, art. 104.
51
Constituio espanhola de 1978, art. 116.
52
BALAGUER CALLEJN et al, p. 432.
53
DI CELSO, M. Mazziotti; SALERMO, G. M., op. cit., p. 341.
54
As Foras Armadas (Streitkrfte) podero ser utilizadas, inclusive, no caso de catstrofe natural
(Naturkatastrophe). Cf. ROBERTS, Gerhard. Einfhrung in das Deutsche Recht. 3. ed. Bade: Nomos, p. 76.
55
Grundgesetz de 1949, art. 87a, 3.
56
Grundgesetz de 1949, arts. 87a, 4; e 91, 2.

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sujeitos destinatrios da ao administrativa; somente quando o exerccio do poder se
mostre ineficaz no plano inferior que ser acionado o rgo de escalo superior, e assim
sucessivamente57.

Enquanto a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do

patrimnio58 atribuio especfica dos rgos de segurana pblica, as Foras Armadas
somente atuaro em defesa da lei e da ordem por iniciativa dos poderes constitucionais59,
claro indicativo de que sua atuao est condicionada realizao de um juzo valorativo
pela autoridade competente, caracterizando um dever jurdico meramente mediato. Conclui-
se, assim, que a interveno das Foras Armadas, no mbito interno, em situao de
normalidade institucional, h de ser devidamente motivada pela ineficincia dos rgos que,
por imposio constitucional, possuem, como dever jurdico imediato, a obrigao de zelar
pela segurana pblica.

5. A sistemtica legal para o emprego das Foras Armadas

O legislador infraconstitucional, valendo-se da liberdade de conformao deixada

pelo art. 142, 1, da Constituio de 1988, editou a Lei Complementar n 97, de 9 de junho
de 1999, diploma normativo que dispe sobre as normas gerais para a organizao, o
preparo e o emprego das Foras Armadas60. As Foras Armadas, constitudas pela
Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, esto subordinadas ao governo civil e
apresentam linhas verticais de comando: cada Fora dispe de um Comandante61, todos os
Comandantes esto subordinados ao Ministro da Defesa62 e este ao Presidente da
Repblica.

Cada Comandante, alm da responsabilidade pelo preparo de seus rgos

operativos e de apoio63, tem competncia para, no termos de decreto baixado pelo
Executivo, dispor sobre a criao, a denominao, a localizao e a definio das
atribuies das organizaes integrantes das estruturas da respectiva Fora64.

57
Cf. BASSI, Franco. Lezioni di diritto amministrativo. 7. ed. Milano: Dott A. Giuffr, 2003. p. 66-67.
58
Constituio brasileira de 1988, art. 144, caput. As Constituies de 1934 (art. 162), 1946 (art. 177) e 1967 (art.
92, 1), bem como a EC n 1/1969 (art. 91) previam expressamente, como atribuies das Foras Armadas, a
defesa da Ptria e a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem. A Constituio de 1891 (art. 48, 3)
falava em defesa da ordem interna ou externa.
59
Constituio brasileira de 1988, art. 142, caput.
60
A matria fora anteriormente regulada pela Lei Complementar n 69/1991.
61
BRASIL. Lei Complementar 97, de 09 de junho de 1999. Dispe sobre as normas gerais para a organizao, o
preparo e o emprego das foras armadas. art. 4.
62
LC n 97/1999, art. 3.
63
LC n 97/1999, art. 13.
64
Constituio de 1988, art. 84, IV; e LC n 97/1999, art. 6.

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 O Ministro da Defesa exerce a direo superior das Foras Armadas65, traando a
poltica a ser observada pelos respectivos comandantes no preparo de seus rgos
operativos e de apoio. assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, pelo Estado-Maior de
Defesa e por outros rgos previstos em lei. Especificamente em relao ao Estado-Maior
de Defesa, compete a esse rgo, alm de outras atribuies que lhe sejam outorgadas,
elaborar o planejamento do emprego combinado das Foras Armadas e assessorar o
Ministro de Estado da Defesa na conduo dos exerccios combinados e na atuao de
foras brasileiras em operaes de paz66.

No sistema brasileiro, diversamente ao que se verifica em outras plagas, o Chefe do

Executivo federal , de fato e de direito, o Comandante Supremo das Foras Armadas67,
detendo poderes de grande amplitude. Se no vejamos: (1) nomeia e define a competncia
dos seus Comandantes68, (2) promove os oficiais-generais69 e (3) apesar de assessorado
pelo Conselho Militar de Defesa ou pelo Ministro de Estado da Defesa, conforme a natureza
da matria70, detm a palavra final sobre o emprego das Foras Armadas em situaes de
guerra ou de paz, no exterior ou no interior do territrio brasileiro71. Decidindo pela ativao
de rgos operacionais, expedir a respectiva determinao ao Ministro de Estado da
Defesa72.

Prestigiando a unicidade de comando, disps a Lei Complementar n 97/1999 que a

utilizao das Foras Armadas, no mbito interno, sempre estar condicionada deciso do
Presidente da Repblica, o que poder ocorrer por iniciativa prpria ou em atendimento a
pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermdio dos
Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Cmara dos
Deputados73. Foram estabelecidos, assim, balizamentos iniciativa referida no art. 142,
caput, da Constituio de 1988, que passa a ser vista como provocao ou requerimento
dos poderes constitucionais, condicionado ao juzo valorativo e conseqente deciso do
Chefe do Executivo.

65
LC n 97/1999, art. 9.
66
LC n 97/1999, art. 11.
67
Constituio de 1988, art. 84, XIII. Todas as Constituies republicanas, a partir de 1891, reconheceram
expressamente que as Foras Armadas estavam sob a autoridade (suprema) do Presidente da Repblica
(Constituies de 1891, art. 48, 3; 1934, art. 56, 7; 1937, art. 74, e; 1946, art. 176; 1967, art. 92; e EC n de
1969, art. 90).
68
Constituio de 1988, art. 84, XIII; e LC n 97/1999, arts. 4 e 6.
69
Constituio de 1988, art. 84, XIII ; e LC n 97/1999, art. 7, pargrafo nico.
70
LC n 97/1999, art. 2.
71
LC n 97/1999, art. 15.
72
A forma de subordinao apresentar variaes conforme a natureza do comando (combinado ou nico) e da
operao (combinada, isolada ou de paz). Eis o que dispem, a respeito da subordinao, os incisos do art. 15
da Lei Complementar n 97/1999: I - diretamente ao Comandante Supremo, no caso de Comandos Combinados,
compostos por meios adjudicados pelas Foras Armadas e, quando necessrio, por outros rgos; II -
diretamente ao Ministro de Estado da Defesa, para fim de adestramento, em operaes combinadas, ou quando
da participao brasileira em operaes de paz; III - diretamente ao respectivo Comandante da Fora, respeitada
a direo superior do Ministro de Estado da Defesa, no caso de emprego isolado de meios de uma nica Fora.
73
LC n 97/1999, art. 15, 1.

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 A legislao de regncia ainda reala a subsidiariedade da interveno das Foras
Armadas, que somente deve ocorrer aps esgotados os instrumentos destinados
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, relacionados
no art. 144 da Constituio Federal74. O preenchimento dessa condicionante, alm de uma
anlise detida e cautelosa dos dados disponveis, pressupe o reconhecimento formal, pelo
respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual, de que as estruturas de
segurana pblica so indisponveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular
de sua misso constitucional75.

A exigncia de reconhecimento formal, pelo Chefe do Executivo, da inaptido dos

rgos de segurana pblica para restabelecer a ordem e garantir o primado da lei, mostra-
se adequada por duas razes bsicas. A primeira baseia-se na ascendncia hierrquica
desse agente, que ocupa o pice do funcionalismo pblico estadual, sendo natural seja
devidamente considerada a avaliao que faz a respeito de seus subordinados. A segunda e
mais importante aponta para a preservao da coerncia do sistema, j que o art. 34, III, da
Constituio de 1988 prev, como causa de interveno da Unio nos Estados e no Distrito
Federal, a necessidade de pr termo a grave comprometimento da ordem pblica, objetivo
condicionado a um processo especfico e que tem conseqncias drsticas, claro indicativo
de que no pode ser alcanado por vias transversas. Uma atuao no consentida assumiria
claros contornos de interveno.

A atuao das Foras Armadas ainda dever observar os balizamentos de natureza

modal, espacial e temporal fixados pelo Chefe do Executivo.

O Presidente da Repblica, alm de decidir sobre o emprego das Foras Armadas,

ainda estabelecer diretrizes a respeito de seu modo de atuao76. A possibilidade de
fixao dessas diretrizes, no entanto, no parece se afeioar com a posio de extraneus
do Chefe do Executivo, agente que no integra qualquer das Foras e que no parece
qualificado a definir estratgias ou instrumentos de atuao necessrios recomposio da
ordem. No direito francs, h muito observara Hauriou77 que a requisio de emprego das
Foras Armadas deveria indicar claramente o objetivo a ser alcanado, mas deixar ao
comando militar a escolha dos meios que permitiriam alcan-lo. Trata-se, alis, de um
imperativo de ordem lgica, pois no faz sentido que agentes estranhos aos quadros
militares dirijam operaes dessa natureza.

74
LC n 97/1999, art. 15, 2.
75
LC n 97/1999, art. 15, 3.
76
LC n 97/1999, art. 15, 2.
77
Prcis de droit administratif..., op. cit., pp. 583/584, nota 40.

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 No plano temporal, a atuao deve ocorrer de forma episdica e por tempo limitado78.
A atuao, por ser episdica, deve apresentar contornos de eventualidade e acessoriedade,
referenciais de todo incompatveis com a noo de continuidade. Deve ser, tanto quanto
possvel, inesperada. Alm disso, imperativo que a atuao ocorra por tempo limitado, sem
ultrapassar o estritamente necessrio superao da situao de injuridicidade que motivou
o seu surgimento.

No plano espacial, a atuao das Foras Armadas deve ser antecedida pela
delimitao da respectiva rea territorial em que se desenvolver79. Essa delimitao ser
orientada, consoante critrios de razoabilidade, pela natureza e extenso do problema a ser
combatido, podendo se estender desde pequenas parcelas de uma cidade integralidade de
um Estado ou regio. atuao das ffaa no lugar da segurana pblica

Observados esses balizamentos, os rgos operacionais das Foras Armadas, que

tambm detero o controle operacional80 dos rgos de segurana pblica81, podero
desenvolver todas as aes de carter preventivo e repressivo necessrias para assegurar
o resultado das operaes na garantia da lei e da ordem82. Ao assegurar s Foras
Armadas o exerccio de todas as aes necessrias, o legislador infraconstitucional,
como intuitivo, no lhes conferiu uma autorizao ampla e irrestrita para atuarem da forma
que melhor lhes aprouver. Ho de observar os balizamentos estabelecidos pela ordem
jurdica, com especial reverncia aos direitos fundamentais, sem se distanciar da juridicidade
caracterstica de toda e qualquer ao do Poder Pblico.

Acresa-se que a prescrio legal no deixa margem a dvidas em relao ao poder

de polcia outorgado s Foras Armadas, pois referidas aes nada mais so que as
medidas a serem adotadas na consecuo do objetivo almejado, alcanando os poderes de
fiscalizao e coero. Apenas a regulamentao, que, alm de no ser propriamente uma
ao, situa-se na esfera de competncia do Executivo por imposio constitucional83, no
poder ser exercida. No demais lembrar que ao exercer uma competncia caracterstica
dos rgos de segurana pblica, inclusive com a assuno do seu comando operacional,
as Foras Armadas necessariamente praticaro todos os atos da alada desses rgos, o
que, evidncia, alcana o poder de polcia84.

78
LC n 97/1999, art. 15, 4.
79
LC n 97/1999, art. 15, 4.
80 o
LC n 97/1999, art. 15, 6 : Considera-se controle operacional, para fins de aplicao desta Lei
Complementar, o poder conferido autoridade encarregada das operaes, para atribuir e coordenar misses ou
tarefas especficas a serem desempenhadas por efetivos dos rgos de segurana pblica, obedecidas as suas
competncias constitucionais ou legais.
81
LC n 97/1999, art. 15, 5.
82
LC n 97/1999, art. 15, 4.
83
Constituio brasileira de 1988, arts. 84, IV, e 25, caput.
84
Esse aspecto foi especialmente realado pelo art. 3 do Decreto n 3.897, de 24 de agosto de 2001, que fixou
diretrizes para o emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem, verbis: Na hiptese de emprego

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 Ainda oportuno frisar, isto com escusas pela obviedade, que os poderes de polcia
referidos no art. 17-A da Lei Complementar n 97/199985 no tm o condo de legitimar uma
concluso a fortiori, de modo a excluir da alada das Foras Armadas, mais especificamente
do Exrcito, o exerccio do poder de polcia fora das circunstncias ali previstas. Nessas
situaes, tem-se um dever jurdico principal, a ser exercido em carter continuado, no um
dever jurdico subsididirio, condicionado ineficincia dos rgos de segurana pblica.

6. Consideraes finais

A disseminao da violncia nos grandes centros urbanos, fruto de uma excluso

social facilmente perceptvel a um olhar desatento, tem desnudado a ineficincia dos rgos
de segurana pblica na garantia da ordem pblica interna.

O que muitos no querem perceber que a ineficincia no apangio exclusivo dos

rgos de segurana. Em verdade, um padro de conduta do prprio Estado brasileiro,
ainda preso a polticas puramente assistencialistas e que pouco tem feito em termos de
incluso social. A massa de iletrados (ou tecnicamente alfabetizados se preferirem) no
alcana padres mnimos de qualificao tcnica e a cada dia aumenta o abismo entre as
classes sociais.

Empregar as Foras Armadas em operaes tipicamente urbanas medida extrema,

a ser adotada em situaes igualmente extremas. Trata-se de dogma que jamais deve ser
esquecido num Pas recm-sado de um regime de exceo. Alm do risco mediato
democracia e prpria populao civil, ainda est em jogo a credibilidade das instituies,
pois um aparato voltado ao combate e, ipso facto, eliminao do inimigo, no est
ontologicamente vocacionado ao policiamento ostensivo e represso criminalidade civil.
Imaginar (ou forar) o contrrio pode desaguar num extermnio generalizado ou no
descrdito de uma instituio essencial solidez do Estado brasileiro.

das Foras Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas e do patrimnio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144 da
Constituio, lhes incumbir, sempre que se faa necessrio, desenvolver as aes de polcia ostensiva, como as
demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competncia, constitucional e legal, das
Polcias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas ltimas, pelo ordenamento jurdico.
85
LC n 97/1999, art. 17-A: Cabe ao Exrcito, alm de outras aes pertinentes, como atribuies subsidirias
particulares: (...) IV atuar, por meio de aes preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra
delitos transfronteirios e ambientais, isoladamente ou em coordenao com outros rgos do Poder Executivo,
executando, dentre outras, as aes de: a) patrulhamento; b) revista de pessoas, de veculos terrestres, de
embarcaes e de aeronaves; e c) prises em flagrante delito.

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