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La responsabilidad poltica solidaria ante el Congreso de los Diputados

Dado que el Congreso, en la sesin de investidura, da su confianza al nuevo Presid


ente del Gobierno y a su programa, la exigencia de responsabilidad poltica ser res
pecto al Presidente y al conjunto de sus Ministros no pudindose exigir responsabi
lidad poltica a un Ministro individualmente considerado.
El principio de solidaridad ministerial tiende a reforzar la unidad del Gobierno
al hacer colectiva la responsabilidad por los actos de cada uno de los miembros
del Gobierno, ya que las decisiones son imputables a la misma lnea poltica de man
era que el Congreso puede remover a todo el Gobierno por cualquier decisin de alg
uno de sus componentes, an cuando no haya sido adoptada en Consejo de Ministros.
Individual y aisladamente considerados, los miembros del Gobierno no necesitan d
e la confianza del Congreso ni para su nombramiento ni para su permanencia en el
Gobierno, la relacin de confianza se establece entre el Presidente del Gobierno
y sus Ministros, no entre estos y el Congreso de los Diputados.
La mocin de censura
La mocin de censura constructiva: su significado en la Constitucin de 1978
Importada directamente de la Ley Fundamental de Bonn, la mocin de censura aparece
en nuestro texto constitucional en el art. 113.
Tras el resultado de las elecciones de 1977, con el fin de dotar al Gobierno de
la mxima estabilidad posible, la Constitucin de 1978 configura la llamada mocin de
censura constructiva que implica que los Diputados que plantean la mocin deben in
cluir un candidato a Presidente de Gobierno, que en caso de ganar la mocin de cen
sura ser investido automticamente nuevo Presidente de Gobierno. Con ello se preten
de evitar que mayoras circunstanciales sean capaces de derrocar un Gobierno pero
incapaces de formar uno nuevo.
Sin embargo este fin de la mocin de censura constructiva pierde fuerza una vez co
nsolidado el sistema de partidos, que es lo que permite en la actualidad gozar d
e estabilidad o no al Gobierno.
Es indudable, pues, que la estabilidad gubernamental descansa fundamentalmente e
n el sistema de partidos, pero tambin es determinante, en ocasiones, la forma en
que se regule el procedimiento parlamentario de exigencia de responsabilidad polt
ica. Por ello, la mocin de censura constructiva prevista en nuestro texto constit
ucional no es del todo irrelevante para la estabilidad del gobierno, al reforzar
, por una parte, la posicin preeminente del Presidente del Gobierno ante el Congr
eso, y al eliminar, por otra, las crisis ministeriales, y en consecuencia, la fi
gura del gobierno cesante o en funciones.
Sin embargo la mocin de censura cuando adopta carcter constructivo, sigue siendo,
por una parte, un medio til y eficaz a efectos de control y propaganda sobre la a
lternativa de gobierno que la oposicin representa, con la ventaja de que es sta la
que elige el momento adecuado para plantearla, y por otra parte, sigue permitie
ndo derribar a un gobierno que se enfrente a la mayora absoluta de la Cmara.
La presentacin de la mocin de censura: una atribucin exclusiva del Congreso de los
Diputados
La mocin de censura debe ser presentada en el Congreso de los Diputados por un nme
ro mnimo de Diputados, mediante escrito motivado y acompaando el nombre de un cand
idato alternativo al Presidente del Gobierno.
En coherencia con lo dispuesto en el art. 108 CE, el art. 113.1 dispone que el Co
ngreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad poltica del Gobierno medi
ante la adopcin por mayora absoluta de la mocin de censura . En virtud de esta facult
ad la oposicin puede presentar una mocin de censura en el momento que lo considere
oportuno. La Constitucin y el Reglamento del Congreso prevn una serie de requisit
os para poder presentar una mocin de censura: que la propuesta vaya firmada, al m
enos por la dcima parte de los diputados, en escrito motivado e incluyendo el nom
bre de un candidato alternativo a la presidencia del gobierno.
Exigencia de un determinado nmero de firmantes
El art 113.2 CE prescribe: "la mocin de censura deber ser propuesta al menos por l
a dcima parte de los diputados".
La mocin de censura deber ser propuesta al menos por la dcima parte de los diputado
s. Teniendo n cuenta que el nmero actual de miembros es 350, la mocin de censura h
abr de ser propuesta por un mnimo de 35 diputados. La finalidad de exigir una prop
orcin numrica determinada es, por una parte, la de limitar su planteamiento e impe
dir la presentacin de mocin de censura por parte de diputados aislados sin ningn re
spaldo poltico; y por otra, evitar, por razones de economa parlamentaria, los deba
tes de mociones de censura con escasas posibilidades de xito, toda vez que la moc
in de censura constructiva lleva implcita la pretensin de investir de la confianza
parlamentaria a un candidato alternativo al presidente que se censura. En cuanto
a la idoneidad del nmero de firmantes la doctrina no se muestra unnime.
La inclusin de un candidato alternativo a la Presidencia el Gobierno
El mismo artculo en su apartado segundo recoge el requisito ms importante que le c
onfiere adems su carcter constructivo: "...habr de incluir un candidato a la Presid
encia del Gobierno", el cual haya aceptado la candidatura. Es precisamente ese r
equisito el ms importante. As pues, el Congreso de los Diputados no puede derribar
al Presidente del Gobierno ms que sustituyndolo por otro. La mocin de censura cons
tructiva entraa el hecho de que en la propuesta de la misma vayan ntimamente ligad
as una manifestacin de desconfiamza y la designacin de un candidato a la Presidenc
ia del Gobierno.
La motivacin de la mocin de censura
Motivar la mocin de censura consiste simplemente en precisar el objeto de esta. S
e trata, pues, de la obligacin que se pone a los firmantes de una mocin de censura
de hacer pblicas las razones de su discrepancia sobre la conveniencia u oportuni
dad de la actuacin gubernamental, en virtud de la cual se exige responsabilidad p
oltica al rgano ejecutivo.
Tramitacin de la mocin de censura
Cumplidos los requisitos necesarios, la mocin de censura presentada ser admitida a
trmite y comunicada al Presidente del Gobierno, que queda imposibilitado para di
solver las Cmaras.
Antes de ser debatida la mocin, se fija un plazo de enfriamiento para evitar deci
siones precipitadas; pudindose presentar mociones alternativas a la principal, pa
ra que sean debatidas y votadas en caso de que se produzca el fracaso de la prim
era.
Presentado el programa del candidato alternativo, y fijadas las posiciones de lo
s distintos Grupos Parlamentarios, se produce la votacin de la mocin de censura.
La tramitacin de la mocin de censura ha sido desarrollada por la Constitucin y por
el Reglamento del Congreso.
Admisin a trmite de la mocin de censura
Cumplidos los requisitos necesarios, y comprobados por la Mesa del Congreso, la
mocin de censura presentada ser admitida a trmite y comunicada al Presidente del Go
bierno, que queda imposibilitado para disolver las Cmaras.
Plazo de enfriamiento o reflexin
Antes de ser debatida la mocin, se fija un plazo de enfriamiento para evitar deci
siones precipitadas; la CE prev que la mocin de censura no podr ser votada hasta que
transcurran cinco das desde su presentacin . Esta congelacin temporal se produce en
el caso espaol respecto al comienzo de la votacin y no al de discusin o debate.
Mociones alternativas
Nuestro texto constitucional permite que durante los dos das siguientes a la pres
entacin de una mocin de censura se propongan mociones alternativas a la principal,
para que sean debatidas y votadas en caso de que se produzca el fracaso de la p
rimera.
Debate y votacin de la mocin de censura
Presentado el programa del candidato alternativo, y fijadas las posiciones de lo
s distintos Grupos Parlamentarios, la Presidencia deber decretar un tiempo de int
errupcin en el que los Grupos parlamentarios podrn fijar sus posiciones y prepara
sus discursos. Tras dicha interrupcin se abre el debate propiamente dicho en el q
ue podrn intervenir los miembros del Gobierno siempre que lo soliciten. El Reglam
ento del Congreso dispone que la votacin de la mocin de censura ser a la hora que p
reviamente haya anunciado la Presidencia, pero no podr ser anterior al transcurso
de cinco das desde la presentacin de aquella en el Registro General. La forma de
emisin del voto ser, igual que en la cuestin de confianza, pblica por llamamiento.
Aprobacin de la mocin de censura: exigencia de mayora absoluta
Para que la mocin de censura sea aprobada es necesario alcanzar la mayora absoluta
en la votacin que se produzca. Es decir, necesita para prosperar al menos 176 di
putados. En este caso, y a diferencia de lo que ocurre con la cuestin de confianz
a, las abstenciones, las ausencias y los votos nulos juegan en contra del Gobier
no, teniendo jurdicamente el mismo significado que los votos en contra.
Esta exigencia constitucional de la mayora absoluta ha sido objeto de algunas crti
cas en la doctrina, basadas fundamentalmente en el hecho de que tal exigencia ro
mpe el paralelismo de mayoras que exige la propia naturaleza del rgimen parlamenta
rio al permitir que la investidura y la cuestin de confianza sean otorgadas por m
ayora simple.
Efectos de la mocin de censura
Efectos de la mocin de censura en caso de ser rechazada
Aunque la oposicin pierda la mocin de censura presentada, se puede producir un ref
orzamiento de la oposicin ante la opinin pblica de cara a prximas elecciones; o por
el contrario, un debilitamiento de la oposicin y un reforzamiento del Gobierno en
funcin del nmero de apoyos obtenidos en la mocin. Los signatarios de la mocin de ce
nsura no podrn firmar otra durante el mismo perodo de sesiones.
Efectos de la mocin de censura en caso de ser aprobada
En caso de que la mocin sea aprobada, el Gobierno presentar su dimisin ante el Rey,
y ste nombrar al nuevo Presidente de Gobierno que fue investido tras el debate y
votacin de la mocin de censura. Se trata pues, de un nombramiento automtico del Pre
sidente del Gobierno que se diferencia sustancialmente del procedimiento ordinar
io.
La cuestin de confianza
El significado de la cuestin de confianza en la Constitucin de 1978
En un rgimen parlamentario, la cuestin de confianza posee un doble naturaleza polti
ca. Por una parte, la cuestin de confianza es un instrumento en manos del Congres
o de los Diputados para exigir responsabilidad poltica al Gobierno, denegndole la
confianza solicitada. Y por otra parte, la cuestin de confianza es un mecanismo a
disposicin del rgano gubernamental que puede permitirle reforzar su autoridad polt
ica, si bien, el planteamiento de la cuestin de confianza depende del Presidente
del Gobierno.
En derecho comparado adems, aparece como mecanismo de presin del Gobierno sobre el
Parlamento al condicionarla a la aprobacin de proyectos de ley, algo no contempl
ado por la Constitucin espaola de 1978.
Ahora bien, que la cuestin de confianza tal y como est regulada en nuestra Constit
ucin, pierda un tanto de utilidad prctica no la convierte en modo alguno en un pro
cedimiento parlamentario vaco de contenido. Como es lgico, el papel exacto de este
mecanismo depender de la relacin de fuerzas polticas que en cada momento integren
el Congreso de los Diputados si bien su regulacin constitucional hace prever que
el Presidente del Gobierno la evitar cuidadosamente, prefiriendo en muchos casos
recurrir a la disolucin anticipada de Las Cortes.
El planteamiento de la cuestin de confianza: una potestad discrecional del Presid
ente del Gobierno
La cuestin de confianza debe plantearse por el Presidente del Gobierno, previa de
liberacin no vinculante del Consejo de Ministros; y versar sobre el programa de go
bierno que present en la sesin de investidura, o sobre una declaracin de poltica gen
eral.
La atribucin de esta potestad al Presidente y no al Gobierno como rgano colegiado,
es coherente, en primer lugar, con la preeminencia de la presidencia del gobier
no; en segundo lugar, con el hecho de que la investidura parlamentaria se refier
e solamente al Presidente; por ltimo, por lo establecido por la CE. segn la cual e
l Presidente es quien dirige accin del gobierno.
Pero la Constitucin en su art. 112 impone al Presidente la observancia de dos req
uisitos sine qua non para poder plantear la cuestin de confianza:
La deliberacin previa del Consejo de Ministros
Y la limitacin del alcance de la cuestin de confianza a su programa o a una declar
acin de poltica general

Ahora bien, es opinin unnimemente admitida por la doctrina que la deliberacin previ
a del Consejo de Ministros es preceptiva para el Presidente del Gobierno que qui
ere plantear una cuestin de confianza, pero no vinculante, de tal forma que ser el
Presidente quien decida en ltima instancia sobre ello.
El Reglamento del Congreso corrobora el requisito constitucional de la deliberac
in previa el Consejo de Ministros al exigir que la cuestin de confianza se present
e ante la Mesa del Congreso acompaada de la correspondiente certificacin del Consej
o de Ministros sin referirse a si hubo acuerdo o entre sus miembros.
El alcance constitucional de la cuestin de confianza
La cuestin de confianza debe plantearse en relacin al programa del Gobierno en su
conjunto, o sobre un aspecto concreto del mismo, o bien sobre una cuestin de polti
ca general, que sin afectar al programa originario tenga una especial trascenden
cia para el Estado. Queda excluida as la posibilidad de que se plantee la cuestin
de confianza vinculada a un texto legislativo o a una parte de su articulado.
En cuanto al planteamiento de la cuestin de confianza sobre el programa poltico, e
l art. 112 CE. establece que el Presidente del Gobierno ....puede plantear..... l
a cuestin de confianza sobre su programa.... significa esto que hay diferencias ent
re el programa del Presidente y el de su Gobierno?:
En primer lugar, el candidato negocia su programa entre las fuerzas que le apoya
n en el momento de la investidura y entre las cuales elegir A SUS Ministros. Y en
segundo lugar, porque los ministros al ser elegidos por el Presidente y nombrad
os por el Rey, asumen el programa elaborado y defendido ante el Congreso por el
candidato a presidente, con lo cual el programa del candidato pasa a ser el prog
rama del gobierno.
La cuestin de confianza podr versar sobre la orientacin programtica del gobierno en
su conjunto o sobre un aspecto concreto de la misma, sobre una modificacin sustan
cial y global del programa o sobre unos puntos determinados.
Por lo que se refiere a la cuestin de confianza planteada sobre una declaracin de p
oltica general , parece que por tal expresin hay que entender aquellas manifestacion
es o declaraciones que, sin afectar al programa originario, tengan marcado relie
ve poltico o un especial trascendencia para el Estado.
La referencia constitucional del art. 112 a una declaracin de poltica general no de
be entenderse hecha a una declaracin del Presidente del Gobierno en la que queden
contemplados todos los aspectos que conforman la poltica de un equipo de gobiern
o, y ello por cuatro razones:
- porque tal pretensin se configura ms bien como una redefinicin del programa poltic
o del gobierno
- por la propia contingencia de lo que debe abarcar una declaracin de poltica gene
ral.
- porque de otra forma se estara atentando contra la discrecionalidad del Preside
nte para trazar las directrices que, a su juicio, definen la poltica del gobierno
.
- porque se debe entender que sobre los puntos que no se discrepa, se mantiene l
a lnea de accin poltica del programa de investidura.
Tramitacin de la cuestin de confianza ante el Congreso de los Diputados
Hay que acudir a normas internas del propio Congreso de los Diputados para conoc
er el procedimiento a seguir al plantearse una cuestin de confianza, dado que la
Constitucin guarda silencio al respecto.
Es el Reglamento del Congreso el que fija las distintas fases por las que transc
urre la cuestin de confianza, siendo preciso que se presente por escrito motivado
y acompaado de la certificacin del Consejo de Ministros. Una vez admitida a trami
te, se convocar un Pleno en el que se debatir la materia objeto de la cuestin de co
nfianza y, tras un plazo de enfriamiento, el Congreso decidir mediante votacin si
aprueba o no apoyar al Gobierno; decisin que se comunicar al Rey.
Presentacin de la cuestin de confianza
El Reglamento del Congreso dispone que la cuestin de confianza se presentar en escr
ito motivado ante la Mesa del Congreso, acompaada de la correspondiente certifica
cin del Consejo de Ministros . La exigencia parlamentaria de acompaar dicho escrito
de la correspondiente certificacin del Consejo de Ministros est referida directame
nte a comprobar si se ha cumplido el mandato constitucional de la deliberacin pre
via del Presidente con sus Ministros.
Admisin a trmite del escrito motivado de la cuestin de confianza
La Mesa, como rgano calificador, admitir o no a trmite el escrito de la cuestin de c
onfianza en funcin nicamente de razones de forma, es decir limitndose a verificar s
i el escrito reune los requisitos reglamentariamente establecidos. Admitido a tr
amite por la Mesa, el Presidente de la misma deber dar cuenta a la Junta de Porta
voces.
Convocatoria del Pleno del Congreso de los Diputados
Una vez admitido a trmite ser la Presidencia de la Cmara el rgano encargado de convo
car el un Pleno del Congreso a efectos de debatir y votar aqul.
Debate de la cuestin de confianza
En el Pleno del Congreso convocado ad hoc por su Presidente, se desarrollar un deba
te previo a la cuestin de confianza. Este debate no previsto constitucionalmente,
constituye un elemento indispensable para saber los apoyos con los que cuenta e
l Gobierno. Las normas establecidas en el Reglamento de la Cmara para el debate d
e investidura son de aplicacin servata distantia al de la cuestin de confianza, corr
espondiendo al Presidente del Gobierno, y en su caso, a los Ministros, las inter
venciones all fijadas por el candidato.
Plazo de enfriamiento previo a la votacin
Finalizado el debate, la propuesta de confianza no podr votarse sin que hayan tra
nscurrido al menos 24 horas desde su presentacin (plazo de enfriamiento).
Votacin de la cuestin de confianza
Dispone el Reglamento que una vez finalizado el debate, la cuestin de confianza s
er sometida a votacin a la hora que previamente haya sido anunciada por la Preside
ncia de la Cmara.
En cuanto a la forma de votacin, el Reglamento prev que sta ser, en todo caso, pblica
por llamamiento, lo cual hace posible que los Grupos parlamentarios puedan ejer
cer un control directo sobre el voto de sus diputados y su observancia de la dis
ciplina.
Comunicacin al Rey y al Presidente del Gobierno
La tramitacin de la cuestin de confianza se cierra con la comunicacin del resultado
por parte del Presidente del Congreso al Rey y al Presidente del Gobierno.
El otorgamiento de la confianza: la exigencia de mayora simple
El art. 112 in fine de la CE dispone que la confianza se entender otorgada cuando vo
te a favor de la misma la mayora simple de los Diputados . Algo de lo que discrepa
parte de la Doctrina. Un sector doctrinal opina que se aprecia en ello un notabl
e incongruencia y una absoluta desproporcin no slo con la mocin de censura sino tam
bin con la votacin de investidura.
Efectos de la cuestin de confianza
Otorgada la confianza al Gobierno, la posicin de ste te ver mayormente reforzada si
la cuestin de confianza es aprobada por mayora absoluta en lugar de mayora simple.
Efectos de la cuestin de confianza en el caso de que sta sea otorgada
Si el Gobierno obtiene, al menos, la mayora simple de los votos de los diputados
habr conseguido reforzar su autoridad y esclarecer el panorama poltico, incluso en
el supuesto de obtener menos votos favorables que en la votacin de investidura.
Adems la mayora del Congreso que ha renovado su confianza al Presidente del Gobier
no queda comprometido a apoyar el desarrollo del programa o las medidas propuest
as en una declaracin de poltica general.
Efectos de la cuestin de confianza en el caso de que sta sea denegada
En el caso de que el Gobierno pierda la cuestin de confianza, ste presentar su dimi
sin al Rey, se producir el cese de todos sus miembros, quedando como Gobierno en f
unciones hasta que se produzca la toma de posesin del nuevo Gobierno.
El derecho de disolucin
En los regmenes parlamentarios, el derecho de disolucin del Parlamento es la contr
apartida a la consagracin del principio de responsabilidad poltica del Gobierno, d
e tal forma que el poder ejecutivo pueda compensar as la posibilidad que tiene el
Parlamento de derrocar al Gobierno. Se trata de mantener un equilibrio entre el
rgano ejecutivo y el rgano legislativo.
Hay que distinguir entre la decisin voluntaria del Presidente del Gobierno de dis
olver las Cmaras, y los supuestos previstos constitucionalmente en los que se deb
en disolver las mismas.
Aunque en ambos casos y en trminos amplios, cabra hablar de disolucin de las Cmaras,
lo cierto es que dado el carcter sustancialmente voluntario que distingue a la d
isolucin propiamente dicha, slo cabra hablar de disolucin tcnicamente en el segundo c
aso. De todas formas, no todos los supuestos de disolucin automtica son idnticos, y
as podemos distinguir:
- La disolucin automtica prevista en el art. 99.5 CE: cuando transcurrido un plazo
de dos meses desde la primera votacin de investidura, ningn candidato a President
e hubiera obtenido la confianza del Congreso.
- La disolucin automtica prevista en el art. 168.1 CE: cuando ambas Cmaras hubieran
aprobado, por mayora de dos tercios, una revisin total de la Constitucin o una par
cial.
Por lo que se refiere a la disolucin voluntaria o propiamente dicha, el art. 115
CE. atribuye en exclusiva al Presidente del Gobierno, previa deliberacin el Conse
jo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, la potestad de proponer la
Rey la disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. El decreto
de disolucin debe ser expedido por el Rey y refrendado por el Presidente el Gobie
rno. Debiendo publicarse en el BOE y deber fijar la fecha de las elecciones.
El Decreto de disolucin del Presidente del Gobierno viene limitado constitucional
mente: no podr proponer la disolucin cuando est en trmite una mocin de censura; y no
proceder nueva disolucin antes de que transcurra un ao desde la anterior.