UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

INSTITUTO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

FACULDADE DE CINCIAS CONTBEIS

ELCIENE DO VALE FARIAS

10117003701
ELIONETE SILVA
10117002201

IRREGULARIDADES NA EXECUO FINANCEIRA DE CONVNIOS NA REA

DA SADE: UMA ANLISE NA SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE DE BELM.

Belm
2013
 ELCIENE DO VALE FARIAS

ELIONETE SILVA

IRREGULARIDADES NA EXECUO FINANCEIRA DE CONVNIOS NA REA

DA SADE: UMA ANLISE NA SECRETARIA MUNICIPAL DE SADE DE BELM.

Trabalho de Concluso de Curso

apresentado para obteno do ttulo de
Bacharel em Cincias Contbeis na
Universidade Federal do Par.
Orientador: Prof. Jeov Queiroz de Vilhena
Filho.

Belm
2013
 ELCIENE DO VALE FARIAS
ELIONETE SILVA

IRREGULARIDADES NA EXECUO FINANCEIRA DE CONVNIOS NA REA

DA SADE: UMA ANLISE NA SECRETRIA MUNICIPAL DE SADE DE BELM.

Trabalho de Concluso de Curso

apresentado para obteno do ttulo de
Bacharel em Cincias Contbeis na
Universidade Federal do Par.

Aprovado em:__________/_________
Conceito: _______________________

Banca Examinadora
_________________________________
Orientador: Jeov Queiroz de Vilhena Filho.

___________________________________
Prof.

____________________________________
Prof.

Belm
2013
Talvez no tenha conseguido fazer o
melhor, mas lutei para que o melhor fosse
feito. No sou o que deveria ser, mas
Graas a Deus, no sou o que era antes.

Marthin Luther King

Dedico este Trabalho a quatro pessoas
queridas na minha vida: meu pai Ilson
Ribeiro Farias, minha av paterna Davina
Pereira da Silva, meu amado esposo Ailton
Castro Pinheiro e ao meu filho querido Yan
Petrus Farias Pinheiro, pelo amor
incondicional e pela compreenso diante das
dificuldades.

Elciene do Vale Farias

Dedico esta, bem como todas as minhas
conquistas a minha famlia, pelo amor e
dedicao e por terem me proporcionado essa
oportunidade de um futuro promissor. Em especial
a minha me Eunete Silva, que fez todos os
esforos possveis para d continuidade a essa
jornada, me dando todo apoio e fora para
pleitear essa formao.

Elionete Silva
Agradeo primeiramente a Deus pela fora e pela semente da f plantada no meu
corao de que tudo possvel quele que cr.
Aos amigos que conquistei durante essa trajetria acadmica, que com certeza
contriburam pra que eu chegasse ate aqui, em especial a grande amiga e parceira,
Elionete Silva, pela dedicao e compromisso para que esse trabalho fosse
realizado.
A todos os professores que me acompanharam durante a graduao e no decorrer
dessa longa caminhada, em especial ao meu Orientador Jeov Queiroz de Vilhena
Filho, pela pacincia e compreenso empreendida a qual nos fez seguir em frente, a
meu esposo Ailton Castro Pinheiro pelo apoio e incentivo para que esse trabalho
se concretizasse.
Secretaria Municipal de Sade e ao Tribunal de Contas dos Municpios do Par
pela ateno e disponibilidade dos materiais necessrios para que essa pesquisa
fosse realizada com sucesso.
E finalmente a minha famlia base forte diante de todos os obstculos e dificuldades
e a todas as pessoas que de alguma forma contriburam para que esse sonho se
tornasse realidade.

Elciene do Vale Farias

Primeiramente agradeo a Deus, o centro e o fundamento de tudo em minha vida,
por renovar a cada momento a minha fora e disposio e pelo discernimento
concedido ao longo dessa jornada.

A minha famlia pelo carinho inesgotvel e as palavras de incentivos nos momentos

de dificuldade. A famlia Marcelino, os meus sinceros agradecimentos pelos
incentivos, por contribuir para eu chegar at aqui, tenho certeza que sem o carinho e
proteo de cada um eu no teria conseguido.

A todos os meus colegas do curso de cincias contbeis, que de alguma maneira

tornam minha vida acadmica cada dia mais desafiante. Em especial a minha amiga
e companheira desse trabalho, Elciene do Vale Farias, ao qual contribuiu com seu
compromisso, perseverana e sabedoria, para esse sonho se tornar realidade.

Ao contador Ailton Castro Pinheiro, por suas orientaes, onde ouviu pacientemente
as minhas consideraes, partilhando comigo seus conhecimento e experincia, que
sempre me motivou. Tambm quero expressar o meu reconhecimento e admirao
pela sua competncia profissional e pela sua forma humana que conduziu minha
orientao. Ao meu orientador Prof. Jeov Queiroz de Vilhena Filho, a meu muito
obrigada.

No deixando de agradecer ao Tribunal de Contas dos Municpios do Par e a

Secretaria Municipal de Sade de Belm, pela prontido e gentileza em participar
como sujeitos de pesquisa, pela confiana em prestar seus depoimentos, condies
que tornaram vivel a realizao deste trabalho.

Elionete Silva
 RESUMO

FARIAS, Elciene do Vale; SILVA, Elionete. Irregularidades na execuo financeira

de convnios na rea da sade: uma anlise na Secretaria Municipal de Sade
de Belm.

A sade pblica no Brasil a partir da Constituio Federal de 1988 deixou de ser

centralizada na Unio e passou a ser descentralizada, tendo como principal executor
das aes os municpios brasileiros. No entanto, a maioria desses entes federados
caracterizam-se por baixa capacidade econmica, dependncia das transferncias
fiscais e fraca tradio administrativa. Assim, essa nova atribuio municipal teve
que ser reforada com apoio da iniciativa privada elegendo como um dos
instrumentos o convnio. Em pesquisa recente o Tribunal de Contas da Unio
constatou 19 irregularidades que mais ocorre na execuo financeira de convnio.
Nesse contexto, o objetivo desse trabalho foi analisar as irregularidades na
execuo financeira dos convnios realizados entre a Secretaria Municipal de Sade
e instituies privadas sem fins lucrativos. Para isso utilizou-se um estudo de caso
no convnio com o Instituto Marlene Mateus que desenvolve aes na rea da
sade indgena. A coleta de dados foi realizada tanto na SESMA quanto no Tribunal
de Contas dos Municpios do Par (TCM-PA). O resultado da pesquisa constatou
diversas irregularidades no convnio sendo que 71% so passiveis de Tomada de
Contas Especial.
Palavras-chave: Convnio, Irregularidades, Tomado de Contas Especial.
 ABSTRACT

FARIAS, Elciene Valley; SILVA, Elionete. Financial irregularities in the

implementation of covenant health care: an analysis in the Health Department of
Belm.

Since the 1988 Federal Constitution the public health in Brazil is no longer
centralized in the Union, it became decentralized, now the main executor of health
actions are the Brazilian cities. However, most of these federal entities are
characterized by low economic capacity , dependence on fiscal transfers and weak
administrative tradition. Thus, this new city attribution had to be strengthened with the
support of the private sector, electing as an instrument, the covenant. In recent
research the Court of Audit found 19 irregularities that occurs over the financial
implementation of the covenant. In this context, the aim of this study was to analyze
the financial irregularities in the implementation of the covenants made between the
City Health Department and private nonprofit institutions. For this we used a study of
case in covenant with the Matthew Marlene Institute that develops programs in the
area of indigenous health. Data collection was performed both in SESMA (Health
Department of Belm) as the Court of Accounts of the Cities of Par (PA - TCM). The
results of the survey found several irregularities in the covenant, 71 % of then are
liable to Taken from Special Accounts

Keywords : Covenant , Irregularities , Taken from Special Accounts

 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

CADIN Cadastro Informativo de Crditos no quitados do setor Pblico Federal

CEMO Centro de Especialidades Mdicas e Odontolgicas
CF Constituio Federal.
CGU Controladoria Geral da Unio
CONOF Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira.
CTA Centro de Testagem e Aconselhamento.
DEVS Departamento de Vigilncia em Sade.
DEVISA Departamento de Vigilncia Sanitria.
EC Emenda Constitucional.
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio.
FSESP Fundao de Servios Especiais de Sade Pblica.
HIV/AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida.
INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social.
MS Ministrio da Sade.
ONG Organizao No-Governamental.
PI MP/MF/MCT Portaria Interministerial Ministros de Estado e Planejamento,
Oramento e Gesto da Fazenda e do Controle e da Transparncia.
SAMU Servio Mvel de Urgncia.
SEFIN Secretaria Municipal de Finanas.
SESMA Secretaria Municipal de Sade.
SIOPS Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade.
SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Sade.
SUS Sistema nico de Sade.
TCE Tomada de Contas Especial.
TCM-PA Tribunal de Contas dos Municpios do Par.
UPA Unidade de Pronto-Atendimento.
 LISTA DE FIGURAS E QUADROS

Quadro 1: Irregularidades na Execuo Financeira de Convnio.............................28.

Quadro 2: Recurso Federal Repassado Fundo a Fundo...........................................35
Quadro 3: Convnios mais recentes da SESMA.......................................................36
Figura 1: Repasse Fundo a Fundo............................................................................37
Figura 2: Fiscalizao dos Convnios na SESMA.....................................................38
Figura 3: Convnio Tradicional..................................................................................38
Quadro 4: Cronograma de Repasse SESMA para o Instituto Marlene Mateus.........40
Quadro 5: Cronograma de Desembolso previsto.......................................................40
Quadro 6: Irregularidades encontradas no Convnio Marlene Mateus......................42
Quadro 7: Irregularidades conforme Anlise da SESMA...........................................44
Quadro 8: Irregularidades que geram e as que no geram TCE...............................44
 SUMRIO

1. INTRODUO........................................................................................13
2. O SISTEMA NICO DE SADE: ANTES E DEPOIS DA CONSTITUIO
FEDERAL DE 1988................................................................................16
3. CONVNIO COMO INSTRUMENTO DE DESCENTRALIZAO NA REA
DA SADE.............................................................................................18
4. FASES DO CONVNIO..........................................................................21
4.1 PROPOSIO........................................................................................21
4.2 CELEBRAO OU FORMALIZAO DO CONVNIO.........................22
4.3 EXECUO............................................................................................23
4.4 PRESTAO DE CONTAS DE CONVNIO..........................................23
5. IRREGULARIDADES NA EXECUO FINANCEIRA DE
CONVNIO.............................................................................................25
5.1 TOMADA DE CONTAS ESPECIAL........................................................26
5.2 QUADRO TERICO DE IRREGULARIDADES NA EXECUO
FINANCEIRA DE CONVNIO................................................................28
6. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS...............................................32
6.1 TIPO DE ESTUDO..................................................................................32
6.2 UNIVERSO DA PESQUISA....................................................................33
6.2.1 A Secretaria Municipal de Sade: os servios pblicos prestados a
populao..........................................................................................34
6.2.2 O financiamento da sade pblica na SESMA..............................36
6.2.3 Convnio como instrumento de descentralizao na SESMA....36
6.2.4 O convnio com o Instituto Marlene Mateus.................................39
6.2.5 Reportagem da Mdia paraense sobre irregularidades no convnio
com o Instituto Marlene Mateus..............................................41
7. APRESENTAO E ANLISE DOS DADOS......................................42
8. CONCLUSO........................................................................................46
 13

1 INTRODUO

A temtica abordada neste estudo subdivide-se em trs pontos de discusso

e anlise. Primeiramente tem-se a municipalizao da sade e o convnio como
instrumento de parceria pblico e privado para desenvolver aes em sade.

Posteriormente, trata-se da questo operacional dos convnios sendo

evidenciadas suas fases. Por fim, as principais irregularidades que ocorre nessa
parceria, segundo mostra estudo realizado pelo Tribunal de Contas da Unio.
Complementa essa viso as irregularidades que so fatores de instaurao de
Tomada de Contas Especial (TCE) conforme a Instruo Normativa CGU/MF/MP n
507 de 24 de novembro de 2011.

Assim, a partir da constituio de 1988 o Brasil reconhece o municpio como

principal responsvel pela sade da populao, pois transfere para as cidades a
responsabilidade e os recursos necessrios para desenvolver aes em sade. Mas
no Brasil o sistema pblico de sade vem passando por situaes drsticas. Dentre
estas se destaca a formao de inmeras filas para que o paciente consiga
atendimento, o que muitas vezes no ocorre (BRAGA, 2011).

Essa descentralizao trouxe ganhos, por exemplo, um planejamento mais

eficiente na rea da sade, pois passou a levar em considerao a realidade local
da populao. No entanto, no Brasil, a maioria dos municpios caracteriza-se por
baixa capacidade econmica, expressiva dependncia das transferncias fiscais e
fraca tradio administrativa (MARRAMARCO, 2008).

Assim, essa fragilidade administrativa dos municpios torna-se um fator

negativo para o funcionamento do SUS. Porm, a Lei 8.080/90 previu em seu art.
24 que essa descentralizao poderia ser reforada pela iniciativa privada e um dos
instrumentos eleito para operacionalizar esse processo foi o convnio.

Em pesquisa recente, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) fez um

levantamento das principais irregularidades e falhas mais frequentes em relao: a
fase de proposio dos convnios, no processo de licitao, na contratao de
 14

terceiro e na execuo financeira. Nessa ltima foram encontradas 19 (dezenove)

irregularidades (TCU, 2013).

J a Portaria Interministerial 507/2011 que substituiu a Portaria Interministerial

n 127 de 29 de maio de 2008 traz em seu artigo 82 as 8 (oito) irregularidades que
podem levar a instaurao de uma Tomada de Contas Especial.

A Secretaria Municipal de Sade de Belm (SESMA) como rgo gestor da

sade municipal j utilizou diversas vezes o instrumento de convnio para
desenvolver aes em sade e ainda se utiliza desse instrumento de parceria.

Pautado neste contexto, chegou-se ao seguinte questionamento foco desse

estudo: quais so as irregularidades encontradas na execuo financeira dos
convnios pactuados entre a SESMA e as instituies privadas que
desenvolvem aes na rea da sade?

Diversos foram os convnios desenvolvidos no mbito da SESMA e que

poderiam ser objeto desse estudo, no entanto, para direcionar tal pesquisa, a fim de
encontrar respostas para o problema em questo, decidiu-se investigar somente os
convnios realizados entre a SESMA e instituies privadas tendo como unidade de
estudo o convnio com o Instituto Marlene Mateus que teve como objetivo realizar
aes na rea de sade indgena.

Trs fatores justificam esse trabalho: o fato de o referido convnio ter

recebido diversas crticas por parte de setores da sociedade paraense como jornais
locais, vereadores de Belm, etc. Acusando o Instituto de cometer irregularidades na
execuo do convnio; na SESMA, atualmente, no h um setor estruturado e
definido onde se analisa a prestao de contas dos convnios, e por fim, considera-
se que aes na rea da sade indgena so importantes devido s precrias
condies de sade que vive esse povo no Brasil. Sendo assim, espera-se com este
estudo dar suporte para direcionar a SESMA na elaborao de uma estrutura
definida onde possa realizar uma anlise mais eficiente e eficaz dos convnios
pactuados com as instituies privadas sem fins lucrativos.

Do ponto de vista profissional espera-se que o estudo possa servir como

instrumento de insero profissional nessa rea de estudo, tendo em vista a
bagagem terica e tcnica que o mesmo proporcionou aos discentes.
 15

Por fim, espera-se ter contribudo com esse estudo no aperfeioamento

terico sobre convnio na rea da sade, tendo em vista, as contribuies empricas
desse estudo.

Partindo-se desses pressupostos, os objetivos desse estudo delinearam-se

da seguinte forma: como objetivo geral, analisar as irregularidades na execuo
financeira dos convnios realizados entre a SESMA e instituies privadas. E, como
objetivos especficos, a fim de chegar ao objetivo geral: a) evidenciar o processo
de pactuao do convnio entre a SESMA e o Instituto Marlene Mateus; b)
caracterizar as irregularidades encontradas na execuo financeira do convnio com
o Instituto Marlene Mateus a partir do estudo feito pelo TCU (2013) e pelo artigo 82
da portaria Interministerial n 507/2011.

Alm disso, para facilitar a resposta ao problema da pesquisa trabalhou-se

com duas questes norteadoras: a) quais irregularidades so possveis encontrar
no convnio pactuado entre a SESMA e o Instituto Marlene Mateus b) das
irregularidades encontradas nesse convnio quais so objeto de instaurao de
Tomada de Contas Especial?

A presente pesquisa apresenta-se disposta da seguinte forma: no segundo

capitulo aborda-se o sistema nico de sade: antes e depois da Constituio; no
terceiro captulo, o convnio como instrumento de descentralizao na rea da
sade; no quarto evidenciam-se as fases do convnio; no quito captulo as
irregularidades na execuo financeira dos convnios, a Tomada de Contas
Especial e apresentao de um modelo terico para anlise de convnio;

No sexto captulo, evidenciam-se os procedimentos metodolgicos

abrangendo a explanao do tipo de estudo adotado, o universo da pesquisa, assim
como sua delimitao, a forma como foram coletados os dados e a respectiva
anlise e tratamento dos dados.

No stimo captulo efetua-se a anlise das irregularidades encontradas na

execuo financeira dos convnios da SESMA a partir da pesquisa realizada pelo
TCU (2013) e artigo 82 da Portaria Interministerial n 507/2011.

Finalmente, o ltimo captulo dedicado s concluses e recomendaes,

iniciando com a resposta ao problema da pesquisa, a partir das questes
 16

norteadoras. Posteriormente, trata-se do atingimento do objetivo da mesma e por

fim, so feitas algumas recomendaes para trabalhos futuros.

2 O SISTEMA NICO DE SADE: ANTES E DEPOIS DA CONSTITUIAO

FEDERAL DE 1988.

Conforme o art. 196 da CF/1988 a sade um direito de todos e um dever do

Estado. No entanto, antes da referida constituio a sade pblica no Brasil tinha
outra configurao.

Antes da criao do Sistema nico de Sade (SUS), O Ministrio da Sade (MS)

de forma centralizada, com o apoio dos Estados e Municpios, desenvolvia quase
que exclusivamente aes de promoo da sade e preveno de doenas. Porm,
no se levava em considerao a realidade local das diferentes partes do Brasil
(SOUZA, 2002).

Ainda segundo o autor supracitado, os brasileiros com relao assistncia a

sade, estavam divididos em trs categorias, a saber:

Os que podiam pagar pelos servios, representados por uma pequena

parcela da populao;

Os que tinham direito a assistncia prestada pelo INAMPS1, ou seja, os

trabalhadores da economia formal; e

Os que no tinham nenhum direito: para estes o MS disponibilizava alguns

hospitais especializados na rea de psiquiatria e tuberculose, alm da ao
da fundao de Servios Especiais de Sade Pblica (FSESP) em algumas
regies especficas, com destaque para o interior do Norte e Nordeste. A
populao atendida por essa forma era chamada de indigente. E o servio
considerado uma caridade.

Esse sistema no igualitrio comeou a gerar no seio da comunidade um

movimento em direo a uma reforma sanitria e de uma transformao dos

1
Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social. Era uma autarquia filiada ao
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (hoje Ministrio da Previdncia Social), e tinha a
finalidade de prestar atendimento mdico aos que contribuam com a previdncia social. Visto em:
http://sistemaunicodesaude.weebly.com/histoacuteria.html. Acesso em 28/11/2013.
 17

paradigmas do sistema de sade brasileiro vigente. Dentro desse processo, o

INAMPS adotou uma srie de medidas que aproximaram sua ao de uma
cobertura universal de sade. Esse processo evoluiu com a instituio do Sistema
Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS), implementado por meio da
celebrao de convnios entre INAMPS e os Governos Estaduais. Por fim, todo
esse processo culminou com a criao do SUS e a consagrao de seus princpios
e diretrizes na Constituio Federal de 1988(CONASS, 2003).

Aps a constituio foi criada a Lei 8080/90 que regulamentou o Sistema

nico de Sade. Em seu Art.3 estabeleceu que a sade tem como fatores
determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o
saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte,
o lazer e o acesso aos bens e servios essenciais . Alm disso, foi criada a Lei
8.142/1990 que regulamentou as transferncias intergovernamentais de recursos
financeiros para a rea da sade.

Tais normas regulamentares definiram as atribuies dos diferentes nveis de

governo; estabeleceram responsabilidades nas reas de vigilncia sanitria,
epidemiolgica e sade do trabalhador; regulamentaram o financiamento e os
espaos de participao popular; formalizaram o entendimento da sade como rea
de relevncia pblica e a relao do poder pblico com as entidades privadas com
base nas normas do direito pblico (CONOF/CD, 2012)2.

Depois da criao do SUS estados e municpios comearam a ter acesso a

recursos federais de modo mais ou menos automtica, de acordo com as condies
de gesto estabelecida pelas Normas Operacionais do SUS e pela Norma
Operacional da Assistncia sade (FAVERET, 2003).

No ano 2000 cria-se a Emenda Constitucional 29 que garante mais recursos

para a sade, pois fixa valores mnimos a serem aplicados pela sade pelos entes
federados. Assim, o Estado e o Distrito Federal devem vincular no mnimo 12% de
seu oramento com a sade, enquanto o municpio 15%.

2
Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados.
 18

Vale ressaltar, que antes da criao dessa Emeda Constitucional a nica

vinculao constitucional existente era para a rea da Educao, com percentual de
18% da receita da Unio e 25% dos Estados e Municpios(CAMPELLI E
CALVO,2007).

Mais recentemente foi criada a Lei 141/2012(regulamentou a Emenda

Constitucional supracitada) essa Lei esclareceu alguns pontos da EC/29 como a
definio do que so aes e servios em sade; definiu uma metodologia para o
clculo dos percentuais mnimos a ser aplicado em sade pelos entes federados,
aprimorou o processo de fiscalizao e controle por meio do SIOPS 3 bimestral, alm
de outros instrumentos.

3 O CONVNIO COMO INSTRUMENTO DE DESCENTRALIZAO NA REA DA

SADE
Ainda sobre o processo de regulamentao do SUS o Art.7 da Lei 8.080/90
evidencia como um dos princpios do Sistema nico de Sade:

IX - descentralizao poltico-administrativa, com direo nica em

cada esfera de governo:
a) nfase na descentralizao dos servios para os municpios;
b) regionalizao e hierarquizao da rede de servios de sade;

Ou seja, cada ente federado passa a ter atribuies especificas no Sistema

nico de Sade, sendo o municpio o principal ente executor das aes em sade.

Essa descentralizao trouxe ganhos, por exemplo, um planejamento mais

eficiente na rea da sade, pois passou a levar em considerao a realidade local
da populao. No entanto, no Brasil, a maioria dos municpios caracteriza-se por
baixa capacidade econmica, expressiva dependncia das transferncias fiscais e
fraca tradio administrativa (MARRAMARCO, 2008).

Assim, essa fragilidade administrativa dos municpios torna-se um fator

negativo para o funcionamento do SUS. Porm, a Lei 8.080/90 previu em seu art.
24 que essa descentralizao poderia ser reforada pela iniciativa privada:

Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a

cobertura assistencial populao de uma determinada rea, o Sistema
nico de Sade (SUS) poder recorrer aos servios ofertados pela iniciativa
privada. Pargrafo nico. A participao complementar dos servios

3
Sistema de informaes sobre Oramento Pblico em Sade.
 19

privados ser formalizada mediante contrato ou convnio, observadas, a

respeito, as normas de direito pblico.

Nesse sentido, a norma supracitada trouxe como instrumentos, para que os

entes privados participem do SUS, o contrato e o convnio. Nesse trabalho,
focaremos o estudo na compreenso do convnio e como atualmente vem sendo
utilizado no desenvolvimento de aes na rea da sade.

Assim, abordando de forma mais especfica esse instrumento podemos dizer

que sua definio encontra-se tanto na legislao quanto na doutrina jurdica. Neste
sentido, de acordo com o Art. 1 2, Inciso VI da Portaria Interministerial 507/2011:

Convnio acordo ou ajuste que discipline a transferncia de recursos

financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou
entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro
lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, do Distrito
Federal ou municipal, direta ou indireta, consrcios pblicos, ou ainda,
entidades privadas sem fins lucrativos, visando execuo de programa de
governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio
de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao.

J na doutrina jurdica encontram-se vrias definies de convnios que

convergem para um mesmo sentido. Para Meirelles (1998) convnios so acordos
firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes
particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos participes.

Nessa mesma linha Oliveira (2007, p.244) define convnio com sendo:

acordo administrativo firmado, por um lado, por rgos e entidades da

Administrao pblica; de outro lado, por rgos e entidades da
Administrao pblica ou entidades privadas, as quais, atuando de modo
associativo e compartilhado, visam satisfao de necessidade de
interesse pblico, afastada, em todos os casos, inteno de auferir lucro.

Assim, percebe-se que a portaria 507/2011 um pouco mais restrita ao

conceituar convnio, pois considera como fixo em um dos polos de cooperao o
ente federal. J os conceitos doutrinrios ditos por Meirelles (1998) e Oliveira (2007)
alm de outros autores dessa mesma linha, ampliam o sentido dessa parceria,
entendendo, portanto ser um acordo entre duas entidades: duas pblicas ou uma
 20

pblica e outra privada, sem mencionar necessariamente a Unio como sendo uma
das partes.

Neste sentido, o conceito doutrinrio abarca os diversos tipos de convnio

utilizados no Brasil. Um exemplo so os realizados entre as secretarias municipais
de sade e as instituies privadas sem fins lucrativos que desenvolve aes em
sade.

Em 2010 o Ministrio da sade criou a portaria 1.034 que dispe sobre a

participao complementar das instituies privadas de assistncia sade no SUS.
Assim, segue alguns artigos dessa portaria:

Art. 3 A participao complementar das instituies privadas de assistncia

sade no SUS ser formalizada mediante contrato ou convnio, celebrado
entre o ente pblico e a instituio privada, observadas as normas de direito
pblico e o disposto nesta Portaria.
Art. 4 O Estado ou o Municpio dever, ao recorrer s instituies privadas,
dar preferncia s entidades filantrpicas e s sem fins lucrativos,
observado o disposto na legislao vigente.
Art. 11. Para efeito da contratao dos servios de assistncia sade, os
Estados, os Municpios e o Distrito Federal podero suplementar o objeto
desta Portaria, para atender s necessidades e peculiaridades locais.

Assim, podemos destacar trs pontos importantes nessa portaria:

primeiramente o art. 3 resgatou os dizeres do art.24 da Lei 8.080/90 elegendo o
convnio como instrumento de parceria. Em seguida a preferncia dada s
entidades filantrpicas e sem fins lucrativos, por fim o municpio e os estados podem
em seu mbito criar regras ou legislar no sentido de atender as peculiaridades
locais.

Assim, o que se dispe nessa portaria sobre convnio no se confunde com a

modalidade de convnio das transferncias voluntrias contida na portaria
interministerial MP/MF/MCT n 127/2008(SANTOS, 2011)4.

No entanto, no significa que as regras dessa portaria no sejam aplicadas

para os convnios realizados no mbito do Ministrio da Sade, pois na portaria
1.034/2010 no se encontra instrumentos operacional para fiscalizao de
convnios. Alm disso, vale ressaltar que tanto o art. 24 da Lei 8.080/90 quanto o

4
A portaria 127/2008 foi substituda pela 507/2011. No entanto, poucas mudanas ocorreram.
 21

art. 3 da portaria 1.034/2010 evidenciam que devem ser observadas as normas de

direito pblico na operacionalizao dos convnios.

Ou seja, o MS deixou a cargo das normas j existentes a questo operacional

dos convnios, mesmo assim, emiti algumas portarias que direcionam aes
pontuais em sade. Como exemplo, cita-se a portaria n 2.656 de 17 de novembro
de 2007, que dispe sobre as responsabilidades na prestao da ateno sade
dos povos indgenas.

4 FASES DO CONVNIO

Segundo o TCU (2013) normalmente o convnio envolvem quatro fases, que

se desdobram em vrios procedimentos. So elas: proposio, celebrao ou
formalizao, execuo e prestao de contas.

4.1 PROPOSIO

O inicio para se conseguir recursos para investir em determinada ao fazer

um diagnostico da situao da rea que se pretende atuar. importante nesse
momento ouvir a comunidade local como sindicatos, associaes etc. depois disso
preciso estabelecer uma escala de prioridade dentre as necessidades detectadas.
Feito isso, cria-se o plano de trabalho (TCU, 2013).

Segundo, art.25 da portaria interministerial 507/2011 o plano de trabalho deve

constar no mnimo os seguintes elementos:

Justificativa para celebrao do instrumento;

Descrio completa do objeto a ser executado;

Descrio das metas a serem atingidas;

Definio das etapas ou fases da execuo;

Cronograma de execuo do objeto e cronograma de desembolso

Plano de aplicao dos recursos a serem desembolsados pela concedente e

da contrapartida financeira do proponente, se for o caso.
 22

4.2 CELEBRAO OU FORMALIZAO DO CONVNIO

A celebrao de convnio exige procedimentos e documentos essenciais, que

respaldem, operacional e juridicamente, os atos e fatos que sero praticados por
fora de suas clusulas e convenes. Dependendo com quem ser realizado o
convnio (rgo pblico ou entidade privada sem fins lucrativos) as exigncias tero
especificidades (SEAGRI, 2011).

Como o objeto desse estudo a parceria entre municpio e entidades

privadas, elencaremos apenas as exigncias para esse tipo de parceria.

Assim, conforme o Art.38 da Portaria Interministerial 507/2011 so condies

para que as instituies privadas sem fins lucrativos celebrem convnio:

a) Regularidade quanto a tributos e contribuies federais;

b) Regularidade quanto a Contribuies Previdencirias;
c) Regularidade perante o poder pblico federal, conforme consulta ao Cadastro
informativo dos crditos no quitados do Setor Pblico Federal (CADIN);
d) Regularidade quanto a Contribuio para o Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS).
Alm disso, o 6 do Art. 8 da referida portaria evidencia:

a celebrao do convnio ou termo de parceria com entidades privadas sem

fins lucrativos ser condicionada apresentao pela entidade do
comprovante do exerccio, nos ltimos trs anos, de atividades referentes
matria objeto da parceria.

Vale ressaltar tambm a vedao trazida pelo Art. 10 dessa portaria:

Art. 10. vedada a celebrao de convnios:

IX - com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham em suas
relaes anteriores com a Unio, incorrido em pelo menos uma das
seguintes condutas:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) descumprimento injustificado do objeto de convnios, contratos de
repasse ou termos de parceria;
c) desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos;
d) ocorrncia de dano ao Errio; ou
e) prtica de outros atos ilcitos na execuo de convnios, contratos de
repasse ou termos de parceria.

Percebe-se, portanto, que a legislao imps vrias regras para que as

instituies sem fins lucrativos possam celebrar convnio com o setor pblico. Isso
para garantir a boa gesto e transparncia dos recursos pblicos.
 23

4.3 EXECUO

A execuo fase que se inicia aps o recebimento dos recursos, quando

comeam a se desenvolver as atividades previstas para a consecuo do produto
final do convnio. O xito nessa fase do convnio depende essencialmente de dois
fatores: o planejamento do convnio, no plano de trabalho e o atendimento s
normas de administrao oramentria e financeira da administrao pblica
(CESAR E MONTEIRO, 2008).

Falhas e irregularidades cometidas nessa fase podem comprometer,

irremediavelmente, as contas que sero apresentadas aos rgos repassador dos
recursos (TCU, 2013, p.46)..

Ainda segundo o TCU (2013) vedado nessa fase do convnio:

a) Pagamento de despesa a ttulo de taxa de administrao, taxas bancrias,

multas, juros ou correo monetria;
b) Pagamento a servidor ou empregado pblico, por servio de consultoria ou
assistncia tcnica, salvo nas excees legais;
c) Despesas realizadas em data anterior vigncia do instrumento;
d) Pagamento efetuado em data posterior vigncia do instrumento, salvo se o
fato gerador da despesa tiver ocorrido durante a vigncia do convenio e seja
expressamente autorizada pela autoridade competente do concedente ou
contratante;
e) Despesas com publicidade, salvo a de carter educativo, informativo ou de
orientao social, desde que prevista no Plano de trabalho.

4.4 PRESTAO DE CONTAS DE CONVNIO

A sociedade nos dias atuais busca uma maior participao na gesto pblica.
Com tanta evidenciao na mdia dos desvios de verbas exorbitantes aos cofres
pblicos e os escndalos de corrupo que hoje se faz indispensvel participao
dos cidados em exercer o controle social do gasto do dinheiro pblico. Nesse
contexto, o dever de prestar contas surge como pressuposto de transparncia e
fiscalizao por parte de toda sociedade.
 24

Para Sanches (2004), a prestao de contas consiste num conjunto de

demonstrativos e documentos, sistematizados sob a forma de um processo, por um
agente pblico, entidade ou servidor designado, submetidos a um ordenador de
despesa para apreciao e aprovao, o que pode se entender como a reunio de
documentos comprovativos dessas despesas efetuadas e encaminhadas a entidade
concedente do recurso ou no caso de ter ocorrido delegao de competncia para a
sua apreciao, a entidade que recebeu tal delegao.

Assim, prestar conta qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada

que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria (CONSTITUIO FEDERAL, 1988).

Abaixo transcrevemos o caput, e os incisos I e II do art. 72 da portaria

interministerial 507/2011 que trata especificamente da prestao de contas:

O rgo ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nesta

portaria estar sujeito a prestar contas de sua boa e regular aplicao,
observando-se o seguinte:

I - o prazo para apresentao das prestaes de contas ser de ate 60

(sessenta) dias aps o encerramento da vigncia ou a concluso da
execuo do objeto, o que ocorrer primeiro; e
II - o prazo mencionado na alnea anterior constar no convnio.
1 Quando a prestao de contas no for encaminhada no prazo
estabelecido no convnio, o concedente estabelecer o prazo mximo de
30 (trinta) dias para sua apresentao, ou recolhimento dos recursos,
includos os rendimentos da aplicao no mercado financeiro, atualizados
monetariamente e acrescidos de juros de mora, na forma da lei.

Na prestao de contas do convnio devem constar os elementos

evidenciados no art. 74 da portaria interministerial 507/2011 como segue:

a) Relatrio de Cumprimento de objeto;

b) Notas e comprovantes fiscais;
c) Relatrio de prestao de contas aprovado pelo convenente;
d) Declarao de realizao dos objetivos a que se propunha o instrumento;
e) Relao de bens adquiridos, produzidos ou construdos, quando for o
caso;
f) A relao de treinados ou capacitados quando for o caso;
g) A relao de servios prestados, quando for o caso;
h) Comprovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver; e
 25

i) Termo de compromisso por meio do qual o convenente ser obrigado a

manter os documentos relacionados ao convnio.

5 IRREGULARIDADES NA EXECUO FINANCEIRA DE CONVNIO

O dicionrio Michaelis (2009) conceitua irregularidade como ato irregular ou

erro. A partir disso, podemos inferir que existem as irregularidades intencionais e as
no intencionais.
Sobre isso Teles (2010) afirma que muitas vezes os entes so punidos em
funo no da malversao dos recursos pblicos, mas pelo desconhecimento da
legislao aplicvel ao convnio, desorganizao administrativa e falta de preparo,
com consequente insucesso na comprovao do dinheiro recebido.
Porm, se tratando da legislao o cidado no pode alegar
desconhecimento. Por isso, caso se cometa irregularidade na execuo financeira
de convnio as possveis penalidades sero aplicadas igualmente para todos.
Assim, preciso que os rgos proponentes busquem compreender a
legislao sobre convnio para no cometer irregularidades em sua prestao de
contas.
Em pesquisa recente realizada o TCU evidenciou quatro categorias de
irregularidades e falhas mais frequentes em relao a convnios:
Na fase de proposio;
Na execuo financeira dos convnios;
Processo licitatrio; e
Contratao de terceiro
Nesse trabalho focaremos nas irregularidades inerentes a execuo
financeira as quais segundo o TCU (2013) so:
1. Saque total ou parcial dos recursos do convnio sem levar em conta o
cronograma fsico-financeiro de execuo do objeto;
2. Realizao de despesas fora da vigncia do convnio;
3. Saque dos recursos para pagamento de despesas em espcie, sem que
haja autorizao para isso;
4. Utilizao de recursos para finalidade diferente daquela prevista no
convnio;
5. Utilizao de recursos em pagamento de despesas outras do convenente;
 26

6. Pagamento antecipado a fornecedores de bens e servios;

7. Transferncia de recursos da conta corrente especifica para outras contas;
8. Retirada de recursos para outras finalidades com posterior ressarcimento;
9. Aceitao de documentao inidnea para comprovao de despesas
(notas fiscais falsas, por exemplo);
10. Falta de conciliao entre os dbitos em conta e os pagamentos
efetuados;
11. No aplicao ou no comprovao de contrapartida;
12. Ausncia de aplicao de recursos do convnio no mercado financeiro,
quando o prazo previsto de utilizao for superior a 30 dias;
13. Uso dos rendimentos de aplicao financeira para finalidade diferente da
prevista no convnio;
14. No devoluo do saldo financeiro ao concedente;
15. Aceitao e apresentao aos rgos de controle de notas fiscais sem a
identificao do nmero do convnio;
16. Emisso de cheque ao portador, em vez de nominal ao beneficirio;
17. Alterao do objeto do convnio sem autorizao, prvia, do rgo
repassador;
18. Pagamento sem o atesto que comprove o recebimento do objeto;
19. Ausncia de mediaes de servios e obras e outros elementos de
acompanhamento capazes de evidenciar a execuo do objeto com os
recursos federais repassados.

5.1 TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

A Tomada de Contas Especial um instrumento de que dispe a

Administrao Pblica para ressarcir-se de eventuais prejuzos que lhe forem
causados, sendo o processo revestido de rito prprio e somente instaurado depois
de esgotadas as medidas administrativas para reparao do dano (CGU, 2013).

A definio legal para TCE esta no art. 82 da portaria interministerial

507/2011:
A Tomada de Contas Especial um processo devidamente formalizado,
dotado de rito prprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os
responsveis e quantificar o dano causado ao Errio, visando ao seu
imediato ressarcimento.
 27

A portaria supracitada tambm evidencia os motivos que podem levar a

instaurao de um TCE:

I a prestao de contas de convnios no for apresentada no prazo fixado

no inciso I do art. 72, observado o 1 do referido artigo desta Portaria; e
II a prestao de contas do convnio no for aprovada em decorrncia de:
a) Inexecuo total ou parcial do objeto pactuado;
b) Desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos;
c) Impugnao de despesas, se realizadas em desacordo com as
disposies do termo celebrado ou desta Portaria;
d) No utilizao, total ou parcial, da contrapartida pactuada, na hiptese de
no haver sido recolhida na forma prevista no paragrafo nico do Art. 73
desta Portaria;
e) No utilizao, total ou parcial, dos rendimentos da aplicao financeira no
objeto do Plano de Trabalho, quando no recolhidos na forma prevista no
pargrafo nico do Art. 73 dessa portaria;
f) Inobservncia do prescrito no 1 do art. 54 desta portaria ou no
devoluo de rendimentos de aplicaes financeiras, no de sua utilizao;
g) No devoluo de eventual saldo de recursos federais, apurado na
execuo do objeto, nos termos do art.73 desta portaria; e
h) Ausncia de documentos exigidos na prestao de contas que
comprometa o julgamento da boa e regular aplicao dos recursos.
Cesar e Monteiro (2008) ao estudarem a temtica fizeram uma sistematizao
dos estudos do TCU, das normas, das jurisprudncias e das doutrinas e
identificaram as dez principais irregularidades na execuo financeira de convnio
que causam prejuzo ao errio e consequentemente so passiveis de TCE:
Omisso no dever de prestar conta
Desvio de finalidade;
No aplicao da contrapartida;
Superfaturamento;
Desvio de recurso caracterizado pela:
-falta de conciliao entre os dbitos em conta e os pagamentos efetuados;
-ausncia de documentao comprobatria das despesas ou utilizao de
documentao inidnea;
 28

-realizao de pagamento sem a contraprestao em bens e servios;

-no devoluo do saldo de recursos;
-impugnao de despesas;
-atingimento parcial dos objetivos avenados;

Segundo o 1 do art. 82 da portaria interministerial 507/2011 a Tomada de

Contas Especial somente dever se instaurada depois de esgotadas as providncias
administrativas a cargo do concedente.

As consequncias para quem tiver prestao de contas rejeitadas aps a TCE

constam no art. 19 da Lei 8443/92:

Quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o Tribunal condenar

o responsvel ao pagamento da dvida atualizada monetariamente,
acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa
prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da deciso considerado
ttulo executivo para fundamentar a respectiva ao de execuo.

Assim, a Tomada de Contas Especial tem o papel fundamental de apurar as

irregularidades cometidas pelos gestores municipais na administrao de recursos
oriundos de convnios federais, da qual resulta em danos ao errio. (CESAR e
MONTEIRO, 2008).

5.2 QUADRO TERICO DE IRREGULARIDADES NA EXECUO FINANCEIRA

DE CONVNIO.

Este captulo buscou criar um quadro terico para explicar as irregularidades

na execuo financeira de convnio. Segundo Farias (2012, p.42) as teorias contm
quadros tericos ou estruturas conceituais (com conceitos e definies) e modelos
tericos.

Assim, fizemos uma inter-relao entre as irregularidades encontradas pelo

Tribunal de Contas da Unio com as que geram Tomada de Contas Especial,
evidenciada na portaria interministerial 507/2011. A partir disso, buscou-se definir
cada irregularidade.

Quadro 1: irregularidades na execuo financeira de convnio

Tomada de Contas
Especial
A prestao de contas de
convnios no for
apresentada no prazo fixado
Tribunal de Contas da Descrio
Unio
Ocorre quando o convenente
no envia, no prazo
estipulado pelos artigos 38 da

no inciso I do art. 72,
observado o 1 do referido
artigo desta Portaria.
a)Inexecuo total ou parcial
do objeto pactuado
b)Desvio de finalidade na
aplicao dos recursos
transferidos
c)Impugnao de despesas,
se realizadas em desacordo
com as disposies do
termo celebrado.
d)No utilizao, total ou No-aplicao ou no-
parcial, da contrapartida
pactuada, na hiptese de
no haver sido recolhida.
e)No utilizao, total ou
parcial, dos rendimentos da
aplicao financeira no
objeto do Plano de Trabalho,
quando no recolhidos na
29
IN/STN/N 01/97 ou do 72 da
portaria Interministerial
MPOG/MF/CGU N
507/2011, a prestao de
contas. Nesta situao, o
debito original ser a
totalidade de valor repassado
pela concedente (CGU,
2013).
Ocorre quando o objeto no
for executado ou for
executado parcialmente. A
no execuo e a execuo
parcial do objeto ficam
evidenciadas em visitas in
loco. (CGU, 2013)
Utilizao de recursos Ocorre quando h utilizao
para finalidade dos recursos repassados em
diferente daquela fins diferentes dos
prevista no convnio; previamente acordados.
Utilizao de recursos Nesta situao, o valor
em pagamento de original do dbito poder ser
despesas outras do total ou parcial, a partir do
convenente; levantamento da quantia
Retirada de recursos utilizada em desacordo com o
para outras finalidades previsto (CGU, 2013).
com posterior
ressarcimento;
Uso dos rendimentos
de aplicao
financeira para
finalidade diferente da
prevista no convnio;
Ocorre quando so
verificadas irregularidades na
comprovao da execuo
de despesas do convnio,
tais como documentos ficais
inidneos, pagamento
irregular de despesas,
superfaturamento na
contratao de obras e
servios, entre outros
(CGU,2013).
Ocorre quando, na execuo
comprovao de contrapartida do objeto, a contrapartida do
convenente no aplicada
na proporo pactuada.
Devido no aplicao da
contrapartida, o percentual
proporcional de participao
do concedente se torna maior
do que o previsto na avena,
ou acarreta a execuo a
menor do objeto(CGU,2013)
Ocorre quando os recursos
provenientes da aplicao
financeira no forem
utilizados na execuo do
objeto nem devolvidos ao

forma prevista no art. 73
f)Inobservncia do prescrito
no 1 do art. 54 ou no
devoluo de rendimentos
de aplicaes financeiras, no
caso de sua no utilizao
g)No devoluo de No devoluo do saldo
eventual saldo de recursos
federais, apurado na
execuo do objeto.
(h) Ausncia de documentos
exigidos na prestao de
contas que comprometa o
julgamento da boa e regular
aplicao dos recursos
30
concedente.(CGU,2013)
Saque total ou parcial Ocorre quando os recursos
dos recursos do recebidos no forem
convnio sem levar investidos em caderneta de
em conta o poupana ou fundo de curto
cronograma fsico- prazo. Nesse caso, o dbito
financeiro de original ser baseado em
execuo do objeto; simulaes de rendimento de
Transferncia de valor repassado, devendo ser
recursos da conta considerados, para tal
corrente especfica clculo, os ndices vigentes
para outras contas; poca em que os recursos
Ausncia de aplicao deveriam estar aplicado
de recursos do (CGU,2013).
convnio no mercado
financeiro, quando o
prazo previsto de
utilizao for superior
a 30 dias.
Ocorre quando no houver a
financeiro ao concedente. devoluo de saldo existente
na conta do convnio ao
concedente(CGU,2013).
Aceitao de Ocorre quando o convenente
documentao no envia, no prazo
inidnea para estipulados (60 dias aps o
comprovao de encerramento da vigncia ou
despesas (notas a concluso da execuo do
fiscais falsas, por objeto) a prestao de contas
exemplo); (CGU, 2013).
Pagamento sem o
atesto que comprove
o recebimento do
objeto.
Realizao de despesas fora As despesas com recursos
da vigncia do convnio de convnio sempre devem
ocorrer no perodo de sua
vigncia. O desrespeito a
essa vedao pode
caracterizar m-f do gestor,
porque tinha condies de
executar o objeto do
convnio com recursos
prprios e recorreu Unio,
ou porque props a execuo
de um objeto j concretizado
(VENNCIO, 2010).
Saque dos recursos para Os recursos sero mantidos
pagamento de despesas em em conta bancria especifica,
espcie, sem que haja somente sendo permitido
autorizao para isso. saques para pagamento de
despesa prevista no Plano de
Trabalho, mediante cheque
nominativo ao credor ou
ordem bancria, ou para
aplicao no mercado
financeiro (ACRDO TCU
N 44/2000).

Pagamento antecipado a
fornecedores de bens e
servios
Falta de conciliao entre os
dbitos em conta e os
pagamentos efetuados
Aceitao e apresentao aos Os
rgos de controle de notas
fiscais sem a identificao do
nmero do convnio
Emisso de cheque ao
portador, em vez de nominal
ao beneficirio.
Alterao do objeto do
convnio sem autorizao,
prvia, do rgo repassador.
Ausncia de medies de
servios e obras e outros
elementos de
acompanhamento capazes de
evidenciar a execuo do
objeto com os recursos
federais repassados.
31
Ocorre quando o pagamento
feito antes da liquidao da
despesa (DECISO TCU N
472 DE 1999).
Os pagamentos efetuados
(dbitos nos extratos
bancrios) no guardam
nenhuma relao com os
documentos de despesa
(notas fiscais)
apresentados, tanto em
relao s datas dos
desembolsos quanto em
relao aos valores
(ACRDO TCU N 79 DE
1999).
documentos de
despesas (empenhos,
mediaes, notas fiscais,
faturas, recibos) devem ser
emitidos em nome do
convenente e conter o
nmero do convnio ou
contrato de repasse a que
se referir (AMAVI, 2013).
As despesas pagas com
cheque devem sempre ser
nominais (ACRDO TCU
N 44/2000).
Em caso de alteraes no
objeto do convnio, ser
necessria prvia aprovao
de projeto de trabalho
adicional e comprovao da
execuo das etapas
anteriores com a devida
prestao de contas. Tanto a
ampliao do objeto do
convnio quanto a
prorrogao de seu prazo de
vigncia devero ser
formalizados mediante termo
aditivo (BONATTO,2013).
Nas obras obrigatrio
providenciar o recibo ou
termo circunstanciado
necessrio ao recebimento
do objeto contratado,
enquanto na prestao de
servios, alm da nota fiscal
de servios, necessria a
comprovao de sua efetiva
realizao, mediantes
documentos hbeis, como
fichas de frequncia,
relatrios de execuo,
boletins de medies e
outros, para facilitar o
evidenciamento a execuo
 32

do objeto com os recursos

federais repassados
(TCU,2013).

Fonte: elaborao prpria a partir de diversos materiais bibliogrficos, 2013.

6 PROCEDIMENTOS METODOLOGICOS ADOTADOS

6.1 TIPO DE ESTUDO E COLETA DE DADOS

O objetivo de analisar as irregularidades ocorridas nos convnios

desenvolvidos entre a SESMA e instituies privadas fez com que esta pesquisa
assumisse um carter exploratrio. Segundo (KOCHE, 2009) este tipo de pesquisa
utilizado quando ainda no se apresenta um sistema de teorias e conhecimentos
desenvolvidos capaz de explicar o fenmeno. Assim no se trabalha com relao
entre variveis, mas com o levantamento da presena das variveis e da sua
caracterizao quantitativa ou qualitativa.

Dessa forma, nesse estudo, exploraram-se as diferentes irregularidades que

se comete na execuo financeira de convnio. Iniciando com familiarizao das
variveis apresentadas pelo TCU (2013) juntamente com as irregularidades que
podem desencadear um TCE, trazida pelo artigo 82 da portaria interministerial
507/2011.

Devido ao foco da pesquisa est centrada na anlise particular de um

fenmeno, ou seja, analisar as irregularidades encontradas na execuo financeira
entre o convnio Marlene Mateus e a SESMA possvel dizer que a pesquisa possui
uma abordagem qualitativa. Segundo Oliveira (2008) esse tipo de pesquisa se
debrua no estudo do fenmeno em seu ambiente natural, analisando o problema
processualmente.

Assim, a abordagem qualitativa oferece trs diferentes possibilidades de se

realizar a pesquisa: a pesquisa documental, o estudo de caso e a etnografia
(GODOY, 1995, p.21).

Neste estudo, adotou-se a pesquisa documental, pois para realiz-la foi

necessrio o acesso a documentos referentes ao convnio como anlise de
prestao de contas realizado pela SESMA, termo de convnio, etc. alm de
documentos oficiais como Leis e decretos. Segundo Godoy (2005) a pesquisa
documental um tipo de pesquisa onde se analisa os documentos oficiais como leis,
 33

estatutos etc. E aqueles de uso particular de uma empresa. A tcnica mais utilizada
em sua execuo anlise de contedo.

Outro tipo de pesquisa utilizado foi o estudo de caso. Assim, foi possvel
analisar de forma especfica apenas o convnio Marlene Mateus no mbito da
SESMA, no sentido de se apropriar do fenmeno em sua totalidade. Segundo Godoy
(1995) o estudo de caso se caracteriza como um tipo de pesquisa cujo objeto uma
unidade que se analisa profundamente e tem como uma de suas principais tcnicas
a entrevista e a observao.

Neste sentido, foram feitas duas entrevistas uma com o setor de contabilidade
da SESMA que realizou a anlise do convnio Marlene Mateus e outra com o setor
de anlise e prestao de contas de convnio do TCM-PA, que est em processo de
anlise do referido convnio objeto de estudo dessa pesquisa.

Ainda segundo o tipo de estudo utilizou-se a pesquisa bibliogrfica, pois a

partir de livros, monografias e principalmente artigos cientficos buscou-se construir o
quadro terico do trabalho voltado para a compreenso do convnio e
irregularidades na execuo financeira entre rgos pblicos municipais e
instituies privadas sem fins lucrativos que desenvolvem aes na rea da sade.
Segundo Koche (2009, p.122) a pesquisa bibliogrfica se desenvolve tentando
explicar um problema, utilizando o conhecimento disponvel a partir das teorias
publicadas em livros ou obras congneres.

6.2 UNIVERSO DA PESQUISA

Apesar de na SESMA j ter ocorridos diversas parcerias por meio de

convnios, por motivo de consistncia, objetividade e outros fatores como de existir
convnios que so realizados entre a SESMA e o Ministrio da Sade e outros entre
a SESMA e entidades privadas sem fins lucrativos, optou-se por desenvolver o
estudo somente nos convnios realizados entre a SESMA e entidades privadas
sendo analisado o convnio pactuado com o Instituto Marlene Mateus. A partir da
analise desse convnio pretende-se compreender outros convnios da SESMA.

Visando esclarecer melhor o universo da pesquisa primeiramente faremos

uma abordagem macro da SESMA como unidade gestora da sade no municpio de
 34

Belm em seguida detalharemos o convnio com o Instituto Marlene Mateus para

anlise das irregularidades objeto deste estudo.

6.2.1 A Secretaria Municipal de sade (SESMA): os servios pblicos em sade

prestados a populao.

A pesquisa foi desenvolvida na Secretria Municipal de Sade de Belm

(SESMA) que atua como gestora local do Sistema nico de Sade (SUS), sendo
responsvel pela elaborao e manuteno de politicas de sade, alm de planejar,
promover e normatizar aes de proteo sade na capital.

Na assistncia 24h, nos atendimentos de urgncia e emergncia, de mdia e alta

complexidade, a Sesma gerencia os Hospitais Municipais de Pronto Socorro Mario
Pinotti e Humberto Maradei, alm do Hospital Geral de Mosqueiro e da Unidade de
Pronto Atendimento (UPA) em Icoaraci.

Como pea fundamental desta estratgia de atendimento de Urgncia e

Emergncia, h o projeto federal SAMU 192 (Servio Mvel de Urgncia), que
realiza atendimentos 24h, agindo no socorro de pacientes vtimas de acidentes ou
em situaes clnicas que ofeream risco eminente vida humana.

Atualmente 29 Unidades de Sade esto disposio da populao de Belm,

destas, 10 realizam atendimentos de urgncia de baixa complexidade 24h. As outras
19 unidades atuam na ateno bsica sade, com consultas ambulatoriais
previamente agendadas.

Alm destes servios, todas as Unidades de Sade de Belm, tambm prestam

assistncia populao por meio de programas de sade, como Hiperdia
(Hipertenso e Diabetes), controle da hansenase, sade do idoso, pr-natal,
tuberculose, controle do tabagismo e outros.

Ampliando os servios oferecidos pelas Unidades de Sade e aproximando a

populao dos servios pblicos de sade, a Sesma gerencia 52 Unidades Sade
da Famlia, programa do Governo Federal. Segundo as normas do Ministrio da
Sade, cada equipe do programa deve ser composta por um mdico, um enfermeiro,
um tcnico de enfermagem, um agente administrativo e cerca de 6 a 10 agentes
comunitrios de sade. Hoje Belm possui 53 equipes do programa, registradas
junto ao Ministrio.
 35

O Departamento de Vigilncia em Sade da Sesma (DEVS), alm de coordenar

campanhas de imunizao, desenvolve aes focadas na preveno,
monitoramento e combate de doenas como dengue, malria, meningite,
esquistossomose, leishmaniose e doena de chagas. O DEVS/Sesma tambm
coordena os servios ofertados pelo Centro de Controle de Zoonoses, que trabalha
no combate e preveno de qualquer doena passvel de ser transmitida por animais
ao homem, como a leptospirose e a raiva.

Alm de fiscalizar a qualidade do alimento oferecido ao consumidor de Belm, o

Departamento de Vigilncia Sanitria de Belm (DEVISA), vistoria as condies
higinico-sanitrias, de atuao profissional e dos servios oferecidos por empresas,
hotis, restaurantes e bares. O DEVISA tambm oferece cursos regulares de
capacitao aos profissionais que trabalham com o preparo e manipulao de
alimentos.

Desenvolvendo trabalhos de preveno e assistncia ao cidado, o Centro de

Testagem e Aconselhamento (CTA), so responsveis por testes de HIV, sfilis e
hepatite, alm do aconselhamento psicossocial para pacientes com diagnstico
positivo para doenas sexualmente transmissveis. H ainda na rede pbica de
sade de Belm, as casas especializadas na ateno direcionada aos atendimentos
de sade mental para crianas, adolescentes, adultos e dependentes qumicos de
lcool e outras drogas.

Complementando estes servios, a Secretaria de Sade de Belm conta ainda

com o Centro de Especialidades Mdicas e Odontolgicas Job Veloso (CEMO),
atendendo casos referenciados das Unidades de Sade da capital, nas
especialidades de odontologia, cardiologia, neurologia, dermatologia e oftalmologia
(PREFEITURA BE BELM, 2013)5

5
Visto em: http://www.belem.pa.gov.br/.
 36

6.2.2 O financiamento da sade pblica municipal em Belm

A SESMA recebe recurso Federal, Estadual e Municipal para desenvolver as

aes programadas anualmente. Os recursos de origem Federal e Estadual so
repassados fundo a fundo enquanto o de origem municipal transferido diretamente
conta do tesouro municipal pela Secretaria Municipal de Finanas-SEFIN.

O controle das receitas organizado por bloco de financiamento conforme tabela

abaixo:

Quadro 2: recurso Federal repassados fundo a fundo para SESMA

Bloco de Financiamento Valores repassados at 14/11/2013

Assistncia Farmacutica 6.989.800,00

Ateno Bsica 40.892.338,00

Gesto do SUS 560.186,95

Bloco Investimento 8.442.007,00

Media e Alta complexidade 211.050.401,25

Vigilncia em sade 15.202.063,74

TOTAL GERAL 283.136.796,94

Fonte: Fundo Nacional de Sade, 2013.

6.2.3 Convnio como instrumento de descentralizao na SESMA.

Alm dos servios prestados a populao de forma direta a SESMA

descentraliza algumas aes por meio de convnio com instituies privadas sem
fins lucrativos. Atualmente, duas entidades desenvolvem aes em sade por meio
de convnio: o Grupo Paravida que desenvolve aes junto a portadores de
HIV/AIDS e a Cruz Vermelha que propicia conhecimentos bsicos de sade e
primeiros socorros.

Outra instituio, o Instituto Marlene Mateus, que atua na execuo da

ateno bsica dos povos indgena, no momento est desabilitada devido
irregularidades encontradas em sua prestao de contas.
 37

Quadro 3: convnios mais recentes da SESMA.

Instituies privadas Valor do repasse
Grupo Paravida R$ 54.600,00
Cruz Vermelha R$ 103.886,14
Instituto Marlene Mateus R$ 7.795.305,62(repassado de 2006 a 2012).
Grupo Indgena Temb R$ 4.845.150(repassado de 2006 a 2012).
Fonte: fundo Nacional de Sade, 2013.

A SESMA recebe os recursos fundo a fundo do Ministrio da Sade (MS) e

tem a responsabilidade de celebrar os convnios com as entidades privadas sem
fins lucrativos. Cada recurso est vinculado h determinada ao na rea da sade.
Assim, o instrumento de convnio deve atender os tipos de aes que demandam as
portarias especficas do Ministrio da Sade.

Nesse processo de parceria, a SESMA a concedente e a entidade que

realiza as aes denominada proponente. Portanto, a SESMA funciona como
fiscalizadora das entidades proponentes, pois responde junto ao Ministrio da Sade
caso as proponentes no utilizem de forma correta os recursos pblicos, tendo em
vista que, o MS transfere o recurso para a SESMA.

Apesar da SESMA ser a fiscalizadora mais prxima do proponente nada

impede, no entanto, o Ministrio da Sade como rgo mximo fiscalizar as aes in
locus para evidenciar a correta aplicao do recurso pblico. Geralmente isso ocorre
por meio de auditoria.

Ministrio da
Sade

SESMA: Entidade
Concedente privada:
proponente

Figura 1: repasse fundo a fundo

Fonte: elaborado pelos autores
 38

As entidades sem fins lucrativos que pactuam os convnios com a SESMA

devem prestar contas tanto para o Tribunal de contas dos Municpios do Par (TCM-
PA) quanto para a SESMA. Isso no prazo de 90 dias, aps o final do perodo do
cronograma de execuo, dos recursos repassados pela SESMA.

H caso em que a proponente deve apresentar SESMA prestao de

contas parcial (trimestral) sendo que o prazo para apresentar os relatrios de 15
dias aps cada trimestre.

TCM_PA
Proponente

SESMA

Figura 2: Fiscalizao dos convnios na SESMA

Fonte: elaborado pelos autores

Outra forma identificada de convnio na SESMA quando o Ministrio da

Sade celebra o instrumento diretamente com a prefeitura de Belm. Neste caso, a
prefeitura por intermdio da SESMA a convenente enquanto o Ministrio da Sade
a concedente. Percebe-se, no entanto, que atualmente a SESMA no possui
nenhum convnio desse tipo sendo que os que ainda possuem algum saldo
financeiro esto sendo devolvidos.
 39

Ministrio da Sade

Prefeitura de
Belm: SESMA

Figura 3: convnio tradicional

Fonte: elaborado pelos autores

6.2.4 O convnio com o Instituto Marlene Mateus: caractersticas gerais

O Instituto Marlene Mateus uma associao civil de direito privado, sem fins
lucrativos, que tem como finalidade principal promover o acesso aos Povos
Indgenas aos Servios de Ateno Bsica de Sade. Esse instituto est localizado
no municpio de Benevides no Estado do Par.

No ano de 2010, celebrou convnio com a Secretaria Municipal de Sade

(SESMA). O projeto denominado PROTEGER teve como objeto atuar na execuo
da ateno sade dos povos indgenas atravs de aes de gesto, promoo,
proteo, preveno e recuperao da sade indgena do Distrito Guam Tocantins.
A previso do projeto foi inicialmente 12 meses com incio em 10/03/2010 e trmino
em 10/03/2011. No entanto, em 09/03/2011 foi assinado o termo aditivo de
prorrogao passando o novo perodo de 11/03/2011 at 10/03/2012. Essa
prorrogao se deu devido uma demora no repasse da ltima parcela do convnio
para o Instituto.

O projeto teve como justificativa o fato de durante muitos anos as

comunidades indgenas, conviverem com a triste estatstica de ser rf de
assistncia sade; assim, poucas organizaes no governamentais no Estado do
Par, desenvolvem alguma atividade na sade indgena. Alm disso, na proposta
inicial o Instituto Marlene Mateus se props, num perodo de um ano, atender 5.000
indgenas, situado na casa do ndio, no municpio de Belm. Neste contexto, como
 40

resultado desse projeto pretendia-se contribuir para a melhoria da qualidade de vida

dos povos indgenas.

Dentre as obrigaes do Instituto Marlene Mateus que consta no termo de

convnio cita-se:

a) Empregar os recursos recebidos de acordo com o plano de trabalho;

b) Prestar contas dos recursos recebidos ao Tribunal de Contas dos Municpios-

TCM-PA, no prazo de 90 dias aps o final do perodo do cronograma de
execuo na forma da legislao em vigor;

c) Prestar contas junto a SESMA, no prazo de 90 dias aps o final do perodo do

cronograma de execuo do Plano de Trabalho, dos recursos repassados
pela concedente e trimestralmente, consubstanciado nas atividades
realizadas junto a SESMA, tendo um perodo de 15 dias aps cada trimestre;

d) Comprovar junto a SESMA a execuo das metas a serem atingidas,

comprovando a realizao das etapas de execuo, demonstrao do plano
de aplicao dos recursos financeiros e cronograma de desembolso.

e) Arcar com todos os nus ou obrigao decorrente da legislao tributria,

fiscal, comercial, trabalhista, civil e criminal relativas ao objeto do convnio,
inclusive no tocante aos seus dirigentes e empregados;

f) Usar a logomarca da prefeitura municipal de Belm e SESMA, nas aes

realizadas conjuntamente.

Quadro 4:Cronograma de repasse da SESMA para o Instituto

Ms Valor (R$)

Primeiro ms 1.950.000,00

Segundo ms 1.950.000,00

Terceiro ms 1.950.000,00

Quarto ms 1.950.000,00

TOTAL 7.800.000,00

Fonte: pesquisa documental SESMA, 2013.

 41

Quadro 5: cronograma de desembolso previsto

NATUREZA DA DESPESA PREVISTO (R$)

Contratao por Tempo Determinado 426.000,00

Obrigaes Patronais 95.000,00

Material de Consumo 740.000,00

Servio de Consultoria 418.700,00

Servio Pessoa Fsica 182.000,00

Servio Pessoa Jurdica 3.127.605,62

Obrigaes Tributrias e Contributivas 46.000,00

Obras e Instalaes 1.500.000,00

Aquisio de Equipamento e Material 1.260.000,00

Permanente

TOTAL 7.795.305,62

Fonte: pesquisa documental SESMA, 2013.

6.2.5 Reportagem da Mdia paraense sobre irregularidades no convnio com o

Instituto Marlene Mateus

Na matria6 intitulada SESMA no esclarece contrato com ONGs o jornal

Dirio do Par de 24 de janeiro de 2012. Trouxe uma matria que mostra algumas
indagaes feitas por um vereador de Belm sobre o referido convnio:

Por que o instituto contratou uma empresa por R$ 2.415.307,00, para

prestao de Servios Mdicos, Odontolgicos, Laboratoriais e Hospitalares. Ora,
essa ONG no teria que ter a expertise para realizar esse atendimento? Por que
terceirizou o servio para uma empresa privada?

O vereador diz que, nesse caso, a prefeitura deveria ter feito uma licitao
como manda a Lei e ter contratado diretamente uma empresa privada para realizar
o servio, sem a intermediao da ONG, que agora se v no tinha condies de
realizar esse atendimento.

6
Dirio Online: http://www.diarioonline.com.br/noticia-184755-.html. Acesso em 21/11/2013.
 42

Outro fato que chama ateno do vereador que o Instituto Marlene Mateus,
desembolsou mais R$ 948.700,00 para a aquisio de veculos em uma
determinada empresa. Em seguida pagou mais R$ 346.500,00 para locao de
veculos para a mesma empresa. Como comprar quase um milho em carros e
ainda fechar mais um contrato de locao de veculos com a mesma empresa?

Foto 1: Instituto Marlene Mateus

Fonte: diarioonline, 2012.

7 APRESENTAO E ANLISE DOS RESULTADOS

Este captulo tem como objetivo relacionar as inconsistncias encontradas na
execuo financeira do convnio entre a SESMA e o Instituto Marlene Mateus com a
plataforma terica sistematizada para o estudo, principalmente o modelo terico
criado neste estudo a partir da inter-relao entre as irregularidades evidenciadas
pelo TCU (2013) com as que geram Tomada de Contas Especial.

Quadro: 6 Irregularidades encontradas no convnio Marlene Mateus

TCM-PAR
1. Utilizao de recursos para finalidade
diferente daquela prevista no convnio.
2. Utilizao de recursos em pagamento de
despesas outras do convenente.
3. Pagamento antecipado a fornecedores de
bens e servios.
4. Falta de conciliao entre os dbitos em
conta e os pagamentos efetuados.
SESMA
1. Gasto realizado sem alterao no plano de
trabalho.
2. Falta de justificativa com os gastos dos
rendimentos de aplicao financeira.
3.Servios de consultoria realizados pelo
mesmo prestador.
4. Falta de conciliao bancria na prestao
de contas.

5. No devoluo de saldo financeiro ao 5. Pagamento de taxas bancrias com

concedente. recursos do convnio.

6. Impugnao de despesas, se realizadas

em desacordo com as disposies do termo
celebrado ou com a Portaria Interministerial
 43

507/2011.
7. No devoluo de rendimentos de
aplicaes financeiras, no caso de sua no
utilizao.
8. Ausncia de documentos exigidos na
prestao de contas que comprometa o
julgamento da boa e regular aplicao dos
recursos.
9. Ausncia de cpias dos cheques.

10. Pagamentos de taxas bancrias.

11. Impossibilidade de identificao do

responsvel pelo atesto de recebimento nos
documentos fiscais.
12. As despesas com obras e instalaes
extrapolaram os valores previstos no plano de
trabalho.
Fonte: elaborao prpria, 2013.

De acordo com pesquisa realizada no TCM e na SESMA foram encontradas

um total de 17 irregularidades na execuo financeira do convnio, no entanto trs
so comuns aos dois rgos : pagamento de taxas bancrias com recursos do
convnio, gasto realizado sem alterao no plano de trabalho e falta de conciliao
bancria. Neste sentido, evidenciou-se 14 irregularidades diferentes no convnio.

Comparando as irregularidades encontradas segundo o TCM-PA e SESMA

verificou-se uma disparidade entre os dois rgos fiscalizadores. Enquanto o TCM-
PA mostrou 12(doze) a SESMA somente 5(cinco) . Isso pode ter ocorrido devido o
Tribunal de Contas possuir uma estrutura especfica onde so analisados os
convnios, enquanto na Secretaria de Sade esse setor ainda est em processo de
estruturao. A prestao de contas do Marlene Mateus foi analisada pela
contabilidade, que nessa poca, no fazia parte do organograma da SESMA, no
tendo condies tcnica nem pessoal o suficiente para uma anlise mais
aprofundada.

Mesmo assim, vale ressaltar que o TCM-PA possui um sistema que precisa
ser aprimorado, principalmente em relao celeridade do processo de anlise de
prestao de contas dos convnios.

A SESMA j realizou sua anlise na prestao de contas do convnio

Marlene Mateus, enquanto o TCM ainda est em processo de finalizao. Assim,
neste estudo no foi possvel esclarecer o que seria na prtica cada irregularidades
mostrada pelo Tribunal, o que no prejudica a pesquisa, pois a problemtica sendo
 44

exploratria a pretenso no foi discutir empiricamente as irregularidades, mas

conhec-las para em pesquisas futuras trabalhar com as variveis conhecidas e
avanar na discusso. Mesmo assim, achamos conveniente mostrar os achados na
SESMA.

Quadro: 7 irregularidades conforme anlise da SESMA

IRREGULARIDADES DESCRIO

1. Gasto realizado sem alterao no plano de Em determinado momento houve gasto com
trabalho.
obra e instalaes que ultrapassou o que
determinava o plano de trabalho, mas
segundo anlise na prestao de contas a
SESMA no encontrou alterao no plano de
trabalho.

2. Falta de justificativa com os gastos dos Na anlise da prestao de contas do

rendimentos de aplicao financeira.
convnio a SESMA identificou que houve
gasto a maior no perodo do projeto, que
segundo clculos realizados pela secretaria,
so referentes a rendimento de aplicao
financeira, porm sem autorizao para ser
utilizado.

3. Servios de consultoria realizados pelo Ocorreu uma considervel repetio de

mesmo prestador.
prestadores de servios. Por exemplo, em
servio de consultoria foram prestados 19
servios por apenas 2 prestadores. Isso
ocorreu tambm em servio de terceiro de
pessoa fsica: 53 servios para 18
prestadores.

4. Falta de conciliao bancria na prestao Aqui trata-se da conciliao bancria onde

de contas.
possvel confrontar o saldo contbil com o
saldo bancrio no final de um ms. A SESMA
solicita esse relatrio, pois facilita a anlise
financeira do convnio.

5. Pagamento de taxas bancrias com Essas taxas bancrias so cobradas pelo

recursos do convnio.
banco como manuteno de conta corrente e
custa em mdia R$ 33,00.

Fonte: pesquisa documental SESMA, 2013.

 45

Visto isso importante classificarmos as irregularidades encontradas em duas

classes: as que podem gerar uma Tomada de Conta Especial e as que no geram.

Quadro: 8 Irregularidades que geram e as que no geram TCE

GERAM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO GERAM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
1. Ausncia de documentos exigidos na 1. Pagamento antecipado a fornecedores de bens
prestao de contas que comprometa o e servios.
julgamento da boa e regular aplicao dos
recursos.
2. Utilizao de recursos para finalidade 2. Ausncia de cpias dos cheques
diferente daquela prevista no convnio.
3. Impugnao de despesas, se realizadas 3. Servios de consultoria realizados pelo mesmo
em desacordo com as disposies do termo prestador;
celebrado ou com a Portaria Interministerial
507/2011.
4. No devoluo de rendimentos de 4. Falta de conciliao bancria na prestao de
aplicaes financeiras, no caso de sua no contas;
utilizao.
5.No devoluo de saldo financeiro ao
concedente.

6.Utilizao de recursos em pagamento de

despesas outras do convenente.
7.Pagamento de taxas bancria com recursos
do convnio.
8. Falta de justificativa com os gastos dos
rendimentos de aplicao financeira
9-Impossibilidade de identificao do
responsvel pelo atesto de recebimento nos
documentos fiscais
10. As despesas com obras e instalaes
extrapolaram os valores previstos no plano de
trabalho
Fonte: elaborao prpria, 2013.

Do total de irregularidades encontradas no Convnio com o Instituto Marlene

Mateus 71% so passiveis de instaurao de Tomada de Contas Especial enquanto
29% no necessariamente sero objeto de TCE.

Alm disso, podem-se dividir as irregularidades que geram TCE em cinco

grupos diferentes:

No primeiro grupo as irregularidades de n 1, 8 e 9 do quadro acima tem

relao com o item h do modelo terico da pesquisa, ou seja, ausncia de
documentos exigidos na prestao de contas que comprometa o julgamento da boa
e regular aplicao dos recursos.
 46

No segundo grupo as irregularidades de n 2, 6 e 7 esto relacionados com o

item b do modelo terico, ou seja, desvio de finalidade na aplicao dos recursos
transferidos.

No terceiro grupo podem-se relacionar as irregularidade de n 3 e 10 com o

item c: impugnao de despesas, se realizadas em desacordo com as disposies
do termo celebrado.

O quarto grupo relaciona-se a irregularidade de n 4 com o item f:

inobservncia do prescrito no 1 do art. 54 ou no devoluo de rendimentos de
aplicao financeira, no caso de sua no utilizao.

Por fim, o quinto grupo pode relacionar a irregularidade de n 5 com o item g

do modelo terico, ou seja, no devoluo de eventual saldo de recursos federais,
apurado na execuo do objeto.

Assim, pode-se concluir que as duas principais irregularidades que podem

gerar a Tomada de Contas Especial no convnio Marlene Mateus so: ausncia de
documentos que respaldam a prestao de contas e o desvio de finalidade na
aplicao dos recursos.

J as irregularidades que no geram TCE pode-se concluir que so mais

simples, nesse caso, possivelmente a direo da entidade encontrar uma
justificativa para cada uma das irregularidades do quadro acima.

8 CONCLUSO

A problemtica que motivou a realizao dessa pesquisa foi a vontade de

saber quais so as irregularidades encontradas na execuo financeira dos
convnios pactuados entre a SESMA e as instituies privadas que desenvolvem
aes na rea da sade? Chegou-se a resposta dessa pergunta a partir da resposta
de duas questes norteadoras criadas para melhor clarear a pergunta inicial.

A primeira questo norteadora foi a seguinte: quais irregularidades so

possveis encontrar no convnio pactuado entre a SESMA e o instituto Marlene
Mateus?
 47

Assim, foram encontradas 14 irregularidades: ausncia de documentos

exigidos na prestao de contas que comprometa o julgamento da boa e regular
aplicao dos recursos; Utilizao de recursos para finalidade diferente daquela
prevista no convnio; Impugnao de despesas, se realizadas em desacordo com as
disposies do termo celebrado ou com a Portaria Interministerial 507/2011; No
devoluo de rendimentos de aplicaes financeiras, no caso de sua no utilizao;
No devoluo de saldo financeiro ao concedente; Utilizao de recursos em
pagamento de despesas outras do convenente; Pagamento de taxas bancria com
recursos do convnio; Falta de justificativa com os gastos dos rendimentos de
aplicao financeira; Impossibilidade de identificao do responsvel pelo atesto de
recebimento nos documentos fiscais; As despesas com obras e instalaes
extrapolaram os valores previstos no plano de trabalho; Pagamento antecipado a
fornecedores de bens e servios; Ausncia de cpias dos cheques; Servios de
consultoria realizados pelo mesmo prestador; Falta de conciliao bancria na
prestao de contas.

A segunda questo norteadora foi a seguinte: das irregularidades encontradas

nesse convnio quais so objeto de instaurao de Tomada de Contas Especial?

Assim, aps anlises dos dados pode se constatar que das 14 irregularidades
10 so passiveis de instaurao do processo de tomada de contas especiais. Neste
sentido, puderam ser agregadas em cinco grupos diferentes e por ordem
decrescente de ocorrncia: ausncia de documentos exigidos na prestao de
contas que comprometam o julgamento da boa e regular aplicao dos recursos;
desvio de finalidade na aplicao dos recursos transferidos ao proponente;
impugnao de despesas por ter sido realizada em desacordo com a disposio no
termo celebrado, no devoluo de saldo de rendimento de aplicao financeira e
no devoluo de saldo de recurso do convnio.

Portanto, a partir desses achados pode-se chegar ao objetivo dessa pesquisa

que foi analisar as irregularidades na execuo financeira dos convnios realizados
entre a SESMA e instituies privadas.

Primeiramente podemos analisar como sendo bastante significativo o nmero

de irregularidades encontradas, um total de quatorze. Sendo que 71% so passiveis
de instaurao de Tomada de Contas Especial, em outras palavras, irregularidades
 48

que aps instaurao do processo de TCE podem ser confirmados como prejuzos
ao errio.

preciso ainda que a SESMA fortalea o seu setor de convnio no sentido de

criar mecanismos de preveno e uma fiscalizao mais eficiente dos convnios
ainda em sua fase de execuo. Alm disso, necessrio maior celeridade no TCM-
PA para anlise em tempo hbil dos convnios. Buscar ainda TCM-PA e SESMA
maior integrao para fortalecer a fiscalizao desse instrumento de parceria.

Por fim, preciso que o Ministrio da Sade crie portarias mais direcionadas
para a operacionalizao dos convnios realizados entre secretaria municipal de
sade e instituies privadas sem fins lucrativos. Pois ainda deixa esse instrumento
ser normatizado por legislaes que versam sobre a realidade dos convnios
tradicionais realizados entre o governo federal e outras instituies como o caso
da portaria interministerial 507/2011.

Pensa-se que este trabalho trouxe contribuies praticas, pois a partir do

conhecimento dessas irregularidades tanto o TCM-PA quanto a SESMA podem
trabalhar a preveno e melhorar sua fiscalizao.

Trouxe tambm contribuies tericas, pois poucos trabalhos foram

encontrados que tratam de forma especfica da temtica, tivemos ento que usar a
criatividade, as contribuies empricas e sistematizar as poucas teorias
encontradas para criarmos um modelo terico capaz de servir de suporte para nossa
anlise.

Como sugesto para trabalhos futuros, pensamos que se poderia fazer

estudo parecido, mas voltados para os convnios tradicionais realizados diretamente
entre a SESMA e o Ministrio da Sade.

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