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Dr.

Percy Garca Cavero

Ex decano de la Facultad de Derecho de la UDEP y presidente del Instituto


de Ciencias Penales del Per.

Lima, 13 de abril / Piura, 16 de abril.

La corrupcin en el Estado, la economa y la sociedad

Aristteles opona la corrupcin a la generacin, sealando que hay


generacin cuando el cambio culmina en materia perceptible, y que hay
corrupcin cuando culmina en materia imperceptible. La corrupcin es
absoluta contina el estagirita cuando algo llega a lo imperceptible, al
no-ente.

Excelentsimo Rector Magnfico, Antonio Abrua Puyol. Estimadas


Autoridades Universitarias. Estimados Colegas, Profesores de la UDEP.
Respetadas autoridades civiles, religiosas y militares. Pblico en general:

Introduccin

Abordar en una leccin acadmica el tema de la corrupcin es


definitivamente una tarea nada sencilla. Se trata de un trmino con un
componente emocional tan cargado que deja poco margen para la reflexin
objetiva, a la vez que forma parte de aquella clase de conceptos que todos
usamos permanentemente, pero que muy pocos pueden definir de manera
precisa. A lo anterior hay que agregar que la palabra corrupcin se
encuentra polticamente tan manoseada, que prcticamente todas las
deficiencias de la gestin estatal se reconducen a ella. As las cosas, la
corrupcin termina siendo algo que se percibe como muy negativo, aunque
no se sabe muy bien lo que es y, lo que es peor, frente a lo que no se puede
plantear un programa de lucha mnimamente eficaz.

En esta leccin inaugural no pretendo recurrir al fcil camino de exaltar an


ms los sentimientos de rechazo hacia la corrupcin, pues discursos de esta
ndole resultan, en el fondo, poco tiles. A lo que apunto, ms bien, es a
definir claramente lo que caracteriza a aquellos comportamientos que
catalogamos de corruptos, as como a establecer su real alcance, de manera
tal que resulte posible plantear una estrategia de lucha que tenga visos de
alcanzar ciertos niveles de xito. No se trata de seguir diciendo qu mala
que es la corrupcin!, sino de proponer mecanismos claros para poder
hacerle de manera solvente.
Definicin

Qu es corrupcin? Aristteles opona la corrupcin a la generacin,


sealando que hay generacin cuando el cambio culmina en materia
perceptible, y que hay corrupcin cuando culmina en materia
imperceptible. La corrupcin es absoluta contina el estagirita cuando
algo llega a lo imperceptible, al no-ente. Aun cuando las afirmaciones de
Aristteles se hicieran en el marco de la biologa natural, no hay duda que
su planteamiento conceptual resulta sumamente til para ir develando el
sentido de la corrupcin. La idea central es que la corrupcin niega la
esencia a las cosas, es decir, las desnaturaliza. En consecuencia, y para
usar un ejemplo proveniente del mbito ms sensible a la corrupcin, un
poltico corrupto no sera un mal poltico, sino, ms bien, un no-poltico.

Sin negarle validez a la definicin de corrupcin que se acaba de hacer, est


claro que quedarnos en esta primera aproximacin conceptual nos dara un
panorama an muy difuso, pues toda falta de correspondencia con lo
esencialmente debido devendra en corrupcin. Por esta razn, resulta
necesario acotar an ms el objeto de anlisis, para lo cual resulta
pertinente precisar que no se trata aqu de abordar la corrupcin de
cualquier ente, sino la de las personas. En este sentido, lo que hay que
determinar es cmo tiene lugar la negacin de la esencia de las personas
que permite calificarlas de corruptas.

Para poder evaluar si una persona niega su esencia a travs de su


actuacin, resulta necesario contar con parmetros que definan cul es la
actuacin debida en cada contexto situacional. Desde esta perspectiva,
tiene pleno sentido la afirmacin hecha por Garzn Valdez de que el
concepto de corrupcin est lgicamente vinculado al de sistema
normativo, es decir, a un conjunto de reglas que precisan cmo una persona
debe de actuar. Sin embargo, quedarse en esta idea, significara aceptar
que en todos los mbitos deontolgicos es posible hablar de corrupcin, lo
que resultara de recibo si lo que se pretendiese en esta leccin, es explicar
la corrupcin moral, esto es, la prdida de vigencia de los valores que
deben orientar el comportamiento personal.

Pero la corrupcin no se va a abordar aqu como la negacin individual de


los valores de la accin, sino en tanto defraudacin de un compromiso
adquirido frente a terceros. He de advertir, sin embargo, que esta distincin
conceptual no significa que se est ante dos formas distintas de corrupcin,
sino que se trata de dos perspectivas diferentes en relacin con un mismo
suceso. Para expresarlo de manera ms exacta: No es la incidencia
estrictamente personal de la corrupcin la que va a ser objeto de las
siguientes reflexiones, sino su expresin con un hecho socialmente
perturbador.

Corrupto no es solamente el funcionario pblico que recibe dinero para


actuar en contra de sus funciones, sino tambin el que lo hace para actuar
conforme a las mismas. Si bien su comportamiento en este ltimo caso se
ha ajustado objetivamente a los parmetros de su actuacin funcionarial, su
motivacin no ha estado en el compromiso asumido al tomar posesin del
cargo, sino, ms bien, en un factor externo.

La corrupcin en la sociedad presupone, en primer lugar, una autoridad o un


decisor, es decir, alguien que voluntariamente asume la posicin de tomar
decisiones que repercuten en otros. Esta corrupcin, por lo tanto, no es una
situacin predicable de cualquier persona, sino solamente de aquellas que
han asumido la posicin especial antes referida y que se comprometen a
decidir siguiendo los criterios que ordenan el sector social que le ha sido
confiado. Por graficar lo dicho con un ejemplo: Cae en corrupcin el juez que
deja de tomar sus decisiones en los procesos judiciales en funcin de los
criterios de justicia expresados en las leyes, para condicionarlas al
otorgamiento de algn beneficio personal.

Debe quedar claro que la correspondencia de las decisiones con las reglas
que ordenan el sector social correspondiente, no debe tener un carcter
meramente externo, sino que debe darse tambin en el plano de la
motivacin interna, es decir, de los motivos que le han llevado al decisor a
tomar la decisin. Por esta razn, no pocos autores destacan, como
elemento esencial de la corrupcin, la deslealtad del decisor, ya que lo que
ha motivado finalmente su decisin no es el compromiso asumido de decidir
en funcin de las necesidades o criterios orientadores del mbito social
confiado, sino un factor externo. Desde esta perspectiva corrupto no es
solamente el funcionario pblico que recibe dinero para actuar en contra de
sus funciones, sino tambin el que lo hace para actuar conforme a las
mismas. Si bien su comportamiento en este ltimo caso se ha ajustado
objetivamente a los parmetros de su actuacin funcionarial, su motivacin
no ha estado en el compromiso asumido al tomar posesin del cargo, sino,
ms bien, en un factor externo.

Precisamente es la naturaleza de ese factor externo lo que termina de


perfilar el significado de la corrupcin en la sociedad. Cul es el estmulo
externo que motiva la actuacin corrupta del decisor? Se habla de
corrupcin cuando las decisiones se toman por la obtencin, o por la
promesa de obtencin, de un beneficio, convirtindose as el ejercicio del
poder de decisin en una fuente de enriquecimiento privado. Este elemento
subjetivo de la actuacin corrupta se ha flexibilizado a lo largo del tiempo,
de forma tal que hoy se incluyen no slo los beneficios de carcter
patrimonial, sino cualquier otro tipo de ventaja. En este orden de ideas, por
ejemplo, puede hablarse igualmente de corrupcin si el funcionario pblico
compromete su actuacin funcionarial a cambio de favores sexuales o
incluso de distinciones honorficas.

La caracterizacin que se acaba de hacer de la corrupcin en la sociedad,


pone de manifiesto que el desvalor que la identifica no est en lo que
produce, sino en la forma como lo produce. Cada sector social se orienta
normativamente a una finalidad determinada, cuya consecucin debe ser lo
que motive a los agentes de decisin a tomar sus decisiones. Por ejemplo, el
sector estatal apunta al bien comn, la administracin de una empresa a la
optimizacin de los beneficios, la prestacin educativa a la ampliacin del
conocimiento. Si el funcionario pblico municipal cobra una coima para
otorgar una licencia de construccin, si el administrador de una empresa
decide adquirir los insumos de un proveedor no porque sean los mejores en
calidad y precio, sino porque recibe obsequios personales, o si el profesor
aprueba al alumno porque ste le ha hecho llegar un regalo especial,
entonces la corrupcin habr frustrado la forma en la que la ordenacin de
cada de uno de estos sectores sociales debe alcanzar sus objetivos. La
corrupcin no tiene, por lo tanto, una lesividad homognea, esto es, no
lesiona siempre lo mismo, sino que afecta intereses diversos de una misma
manera.

Los mbitos sociales sensibles a la corrupcin

Teniendo claro lo que debe entenderse propiamente por corrupcin en la


sociedad, estamos en capacidad de poder determinar, de manera ms
precisa, su real alcance en los distintos sectores sociales.

El Estado

No hay duda que el mbito social en el que nuestra cabeza piensa cuando
se menciona la palabra corrupcin es la funcin pblica. Y no me
equivocara al decir que muchos ciudadanos piensan que la corrupcin es
patrimonio exclusivo de los funcionarios pblicos. Sin embargo, los que se
han dedicado al estudio de la corrupcin concluyen de manera unnime que
la corrupcin se presenta en la esfera privada con la misma incidencia y
lesividad que en la esfera estatal, por lo que un programa de lucha contra la
corrupcin no puede centrarse nicamente en la corrupcin pblica.
La corrupcin no es un problema circunscrito a la actividad pblica, sino que
tiene lugar tambin en el mbito privado, aunque evidentemente con una
menor reprobacin social y escasas estrategias de lucha.

Pese a lo dicho y sin quitarle un pice de desvalor a la corrupcin entre los


privados, es fcilmente perceptible que la corrupcin pblica es acreedora
de un mayor reproche social. Si esta especial reprochabilidad se debe a que
se conoce ms la corrupcin pblica que la privada, o a que los deberes
ticos son ms intensos en quienes ejercen la funcin pblica, es algo que
no pretendo resolver aqu, sino solamente partir del hecho constatable de
que la corrupcin se asocia esencialmente con los representantes del
Estado.

Lo que s me gustara, por el contrario, abordar, aunque brevemente, es la


cuestin de si la corrupcin pblica est vinculada a una forma especial de
gobierno. El punto de partida es que hay corrupcin tanto en regmenes
democrticos como en regmenes totalitarios, por lo que la actuacin
corrupta no est conceptualmente vinculada a uno u otro rgimen. Sin
embargo, a veces se deja entrever la idea de que los regmenes totalitarios
tienen la capacidad de erradicar de manera fulminante el problema y, por
eso, gozan de cierto consenso popular: A problemas extremos, medidas
extremas, reza el dicho. Con independencia de discutir en el plano emprico
si ha habido en la historia del Per ms corrupcin en los gobiernos de facto
que en los democrticos, la pregunta que hay que hacerse es si los rasgos
propios de cada una de estas formas de gobierno favorecen ms la
corrupcin o no. Si bien resulta indiscutible que ni la democracia ni el
totalitarismo pueden asegurar la erradicacin total de la corrupcin pblica,
estas formas de gobierno pueden ofrecer mayores o menores condiciones
para su surgimiento y expansin.

Siguiendo la ecuacin bsica de la corrupcin de Robert Klitgaard,


corrupcin es igual a monopolio de la decisin pblica ms discrecionalidad
de la decisin menos responsabilidad por la decisin. Por lo tanto, un
rgimen de gobierno fomentar ms la corrupcin estatal mientras otorgue
mayor monopolio y concentracin de la decisin pblica, mientras exista
menos control a travs de los llamados contrapesos polticos, y mientras
menos obligacin tengan los funcionarios de dar cuenta de su gestin. No
hay que ser muy suspicaces para concluir que estos factores se identifican
ms con una dictadura que con una democracia. En este sentido, si bien la
democracia no garantiza la eliminacin de la corrupcin, la dictadura no
debe ser considerada la solucin ms viable, sino que, por el contrario,
acenta las condiciones para un ejercicio corrupto de la funcin pblica.

La economa
Como lo he sealado precedentemente, la corrupcin no es un problema
circunscrito a la actividad pblica, sino que tiene lugar tambin en el mbito
privado, aunque evidentemente con una menor reprobacin social y escasas
estrategias de lucha. Esto ltimo no es, sin embargo, razonable, pues un
anlisis objetivo de la corrupcin privada lleva obligadamente a la
conclusin de que no hay justificacin alguna para dejarla al margen del
inters pblico. En lo que sigue, intentar demostrar lo que acabo de decir
de la mano del anlisis de las actuaciones corruptas que tienen lugar en el
mbito de la economa.

En la actualidad, nadie discute el carcter esencial de la economa en el


desarrollo de las personas, tan es as que resulta casi imposible imaginar a
un sujeto que pueda vivir en sociedad sin ser parte de relaciones
econmicas. Si los agentes econmicos que toman decisiones en dicho
sector social no lo hacen en funcin de los compromisos adquiridos al
asumir la posicin de decisin, sino procurando un beneficio personal,
entonces se presentar la misma estructura que el acto de corrupcin de un
funcionario pblico. Fresca est an en la memoria colectiva, por ejemplo, la
noticia propalada por los medios de comunicacin sobre el pago de
comisiones de casas editoriales a directivos de colegios particulares por la
decisin de utilizar sus textos pedaggicos en la enseanza escolar.

Todava nos resultan cercanas las imgenes de propietarios o directivos de


canales de televisin y prensa escrita que pasaban por la salita del SIN a
cobrar las grandes sumas de dinero que se pagaban por condicionar su lnea
editorial, as como tampoco resultan descabelladas las denuncias pblicas
sobre el favoritismo comprado de ciertos medios de comunicacin a la
actividad de algunas empresas en sectores sensibles como la minera.

Se podra alegar que la corrupcin privada en la economa no es igual a la


corrupcin pblica, en la medida que no est en juego el dinero de todos los
peruanos, sino de algunos particulares. Esta afirmacin es, sin embargo,
relativa, pues la lesividad de la corrupcin privada no se limita a un inters
particular, sino que puede afectar condiciones esenciales del mercado. Por
ejemplo, si el administrador de una empresa decide comprar los insumos
que necesita en su proceso productivo a un proveedor que no tiene el mejor
producto, sino que le da un beneficio personal (por ejemplo, un viaje a
Miami todo pagado), entonces la eleccin del proveedor no se har en
funcin del mejor producto o servicio, sino en atencin a un beneficio
personal, lo que constituye un acto de competencia desleal que trastoca las
reglas esenciales del mercado. Debe hacerse, sin embargo, la salvedad que
no entran dentro de estas consideraciones los casos en los que se pactan
otros beneficios para la propia empresa o existe identificacin entre los
intereses de la empresa y el administrador (por ejemplo, si se trata del
dueo del negocio), pues en estos casos faltar el componente de la
deslealtad al que se hizo referencia al definir de manera general la
corrupcin.

Lo acabado de decir no es una simple opinin personal. En Alemania, por


ejemplo, el pargrafo 299 del Cdigo Penal actualmente vigente tipifica
como delito sancionable con una pena privativa de libertad de hasta 3 aos
los actos de corrupcin en las relaciones negociales. En la reciente reforma
penal espaola, que ha entrado en vigencia en diciembre del ao pasado, se
ha incorporado al Cdigo Penal el artculo 286Bis que tipifica el delito de
corrupcin entre particulares, sancionndolo con una pena de prisin de
hasta 4 aos.

Todas estas reformas se corresponden, por lo dems, con la Decisin Marco


2003/568/JAI del Consejo de la Unin Europea relativa a la lucha contra la
corrupcin en el sector privado, en donde la idea fuerza es que la garanta
de una competencia justa y honesta pasa por la represin de los actos
encaminados a corromper a los administradores de entidades privadas de
forma similar a lo que se hace a travs del delito de cohecho. Estos
comportamientos rompen indudablemente las reglas de buen
funcionamiento del mercado, lo que justificara su relevancia penal.

La sociedad (especialmente medios de comunicacin, educacin deporte)

Pese a que la mirada sobre la corrupcin en el mbito privado se ha


centrado fundamentalmente en la economa, es innegable que hay otros
sectores sociales especialmente vulnerables a las prcticas corruptas. Todos
se acordarn de la noticia sobre la investigacin hecha a ciertos rbitros de
ftbol profesional por supuestos pagos que se habran realizado con la
finalidad de favorecer a determinados equipos. Tampoco nos sonar extraa
la denuncia que hace muchos aos hizo un jugador de ftbol profesional por
el intento de soborno realizado por un polmico directivo de un conocido
equipo de ftbol nacional. A la corrupcin en el deporte podra sumarse la
corrupcin en la educacin, la cual tiene lugar, por ejemplo, cuando los
profesores condicionan la aprobacin de una asignatura al pago o entrega
de alguna ventaja por parte del alumno. Parece que nadie podra
razonablemente poner en tela de juicio el carcter corrupto de estas formas
de proceder.

Pero quiz el mbito privado en el que la corrupcin presenta una mayor


lesividad social, y sobre el que poco se ha trabajado en aras a determinar su
real incidencia y los mecanismos de reaccin, es el caso de la corrupcin en
los medios de comunicacin. Todava nos resultan cercanas las imgenes de
propietarios o directivos de canales de televisin y prensa escrita que
pasaban por la salita del SIN a cobrar las grandes sumas de dinero que se
pagaban por condicionar su lnea editorial, as como tampoco resultan
descabelladas las denuncias pblicas sobre el favoritismo comprado de
ciertos medios de comunicacin a la actividad de algunas empresas en
sectores sensibles como la minera. Si es que se acreditase que los
directivos de un medio de comunicacin venden su lnea editorial, entonces
se presentarn todas las condiciones para afirmar la existencia de un acto
de corrupcin. El medio de comunicacin no expresara ya su lnea de
pensamiento (que todo medio de comunicacin debe tener), sino que
respondera a intereses particulares a cambio del pago de alguna prebenda
o ventaja. En nada cambiara la compatibilidad de la lnea editorial propia
del medio de comunicacin con los intereses del particular que le hace el
pago correspondiente, pues, de lo contrario, nada podramos reprocharle al
funcionario pblico que pide coimas para actuar en cumplimiento de sus
funciones.

En el Per se ha iniciado desde hace algunos aos un proceso de


transparencia de la informacin pblica. Sin embargo, para que sea
realmente eficaz en la lucha contra la corrupcin debe ser ms dinmica e
incluir adems la explicitacin de las razones por las que las autoridades
toman las decisiones ms relevantes.

Mecanismos de lucha contra la corrupcin

De lo hasta ahora expuesto se puede sacar dos conclusiones generales. En


primer lugar, que nuestra sociedad solamente ve una parte de la corrupcin
(esto es, la corrupcin pblica), dejando absolutamente de lado la
corrupcin en el sector privado. En segundo lugar, que la erradicacin o
control de la corrupcin pblica est llena de intentos fallidos, lo que se
debe fundamentalmente a que no se tiene claro cules son los aspectos que
la definen y, por lo tanto, que la estimulan. As las cosas, la lucha contra la
corrupcin es equiparable al intento de atinarle un golpe a alguien con las
luces apagadas, por lo que cabe preguntarnos: Cmo podemos prender
la luz?

Mecanismos preventivos

En primer lugar, a la corrupcin hay que hacerle frente con medidas


preventivas, es decir, con mecanismos que apuntan a impedir que se den
las condiciones para su surgimiento o generalizacin. Estas medidas de
carcter preventivo resultan especialmente idneas en el mbito de la
corrupcin pblica.
La creacin de una escuela de funcionarios pblicos

Se ha dicho, por ejemplo, que la causa ltima de la corrupcin es la


conducta deshonesta del decisor. Sea cual sea su entorno, la corrupcin
tiene lugar porque un individuo toma la decisin de realizar una accin
corrupta. Por lo tanto, la prevencin de la corrupcin debe ir en la lnea de
formar un conjunto de valores internos en los agentes de decisin que
orienten su actuacin prctica.

En el mbito de los funcionarios pblicos, esta labor se llevara a cabo de


manera ptima mediante un proceso de formacin con un componente
deontolgico muy marcado en una escuela de funcionarios pblicos. Esta
escuela de funcionarios pblicos no slo proveera una capacitacin
especializada, sino tambin la interiorizacin de cdigos de conductas y de
motivaciones ms all de las meramente extrnsecas. Est claro que no es
un mecanismo fcil de implementar, pero a la larga resulta siendo ms
eficaz en la prevencin de la corrupcin que la implementacin de
programas cortoplacistas.

La eliminacin de la interinidad en la funcin pblica

Otro de los mecanismos preventivos para evitar la corrupcin es la


eliminacin de la interinidad en la funcin pblica. Es evidente que el
compromiso asumido interinamente resulta de menor carcter vinculante y
el saber que el cargo durar poco tiempo puede convertirse en el mayor
estmulo para rentabilizarlo al mximo con el pago de coimas y prebendas.
Es un dato por todos conocidos, por ejemplo, que las decisiones judiciales
ms sospechosas se toman por jueces suplentes que estn por breve
tiempo en el cargo, lo que no quiere decir que haya que dudar de todo juez
suplente (yo personalmente lo he sido), sino que un juez suplemente es ms
vulnerable a caer en un acto de corrupcin por el escaso compromiso
asumido al tomar el cargo.

La transparencia de la informacin en la funcin pblica

Caldo de cultivo para la corrupcin es, sin duda, el secretismo en la toma de


decisiones. Mientras menos se de cuenta de las razones de una decisin,
mayor ser la tentacin de vincularla a la obtencin de algn beneficio
personal. Por esta razn, un mecanismo preventivo especialmente til para
evitar la corrupcin es la transparencia de la informacin. As lo ha dicho de
forma clara Alejandro Navas, para quien (l)a transparencia en todos los
pasos del proceso deliberativo y ejecutivo es la mejor medida para prevenir
la corrupcin. En el Per se ha iniciado desde hace algunos aos un
proceso de transparencia de la informacin pblica. Sin embargo, para que
sea realmente eficaz en la lucha contra la corrupcin debe ser ms dinmica
e incluir adems la explicitacin de las razones por las que las autoridades
toman las decisiones ms relevantes.

La simplificacin de los rganos de control administrativos

Otra de las circunstancias que inciden negativamente en el enfrentamiento


con la corrupcin es la innecesaria complejidad de los rganos de control.
Se tiene la idea de que la lucha contra la corrupcin va a ser ms eficaz si
es que se tienen ms rganos de control interno y externo de la funcin
pblica. Esta situacin afecta, en primer lugar, la eficiencia de la actuacin
funcionarial, en tanto el funcionario pblico se dedica ms a dar cuenta de
sus actos a las distintas instancias de control que a realizar bien su trabajo,
o, lo que es peor, cae en un conservadurismo en sus decisiones para evitar
cualquier tipo de cuestionamiento de las distintas instancias de vigilancia.

El pago de salarios insuficientes para la subsistencia bsica de una familia,


aunado a la falta de una formacin deontolgica, explica aunque no
justifica, que el funcionario pblico acuda a pagos externos para
compensar la insuficiencia del salario legal.

Pero esta pluralidad de controles duplica adems innecesariamente los


esfuerzos de supervisin preventiva y termina haciendo que ninguno haga
realmente una profunda labor de control. Por lo tanto, es urgente que se
proceda a una simplificacin de los rganos de supervisin, en el que exista
posiblemente una sola unidad de control que consolide toda la informacin y
que cuente con amplias facultades de fiscalizacin. No se trata de luchar
contra la corrupcin dndole varios manotazos inofensivos, sino de
propinarle, como se dice en el lenguaje coloquial, un solo golpe bien dado.

El pago de remuneraciones dignas para los funcionarios pblicos

Mucho se ha discutido sobre si la falta de sueldos dignos es realmente un


factor que favorece la corrupcin. Se ha dicho que si un funcionario pblico
es corrupto, lo ser con independencia del monto que percibe como sueldo.
Esta afirmacin es completamente cierta, pues la corrupcin no es un mal
que aqueje nicamente a los funcionarios pblicos mal pagados. Pero debe
reconocerse tambin que el pago de salarios insuficientes para la
subsistencia bsica de una familia, aunado a la falta de una formacin
deontolgica, explica aunque no justifica, que el funcionario pblico acuda
a pagos externos para compensar la insuficiencia del salario legal. Si bien el
pago de salarios dignos no asegura la erradicacin de la corrupcin, evita
que ciertos funcionarios pblicos con sueldos escasos puedan encontrar en
la corrupcin una forma de equilibrar sus ingresos mensuales.
Mecanismos represivos

Junto a las medidas preventivas acabadas de resear brevemente, que


buscan eliminar las condiciones para el surgimiento de casos de corrupcin,
resulta necesario implementar tambin diversas medidas de carcter
represivo que pongan socialmente de manifiesto el rechazo expreso a toda
forma de corrupcin en la sociedad.

Sanciones administrativas

En primer lugar, existe la posibilidad de imponer sanciones administrativas


a los funcionarios pblicos a travs del llamado Derecho disciplinario. Si bien
queda claro que estas sanciones no se aplican a casos de corrupcin
comprobados (pues en dicho supuesto la sancin a imponer es de carcter
penal), resulta til para hacer frente a los casos en los que no hay una base
probatoria suficiente para acreditar la corrupcin, pero existen manifiestas
irregularidades administrativas que permiten asumir, por la actuacin
precedente del funcionario pblico, que hay un trasfondo de corrupcin. En
estos casos, no hay duda que la separacin del cargo podra ser una medida
administrativa sumamente til para erradicar la corrupcin. Sin embargo, no
debe abusarse de esta forma indirecta de hacer frente a la corrupcin no
demostrada, pues puede ser que se termine sancionando
desproporcionadamente a un funcionario pblico descuidado bajo la
sospecha de que es un corrupto. Por esta razn, la determinacin de la
responsabilidad disciplinaria y la aplicacin de las sanciones administrativas
no pueden hacerse pensando que es la mejor forma de acabar con la
corrupcin, sino que deben tenerse siempre como sucedneos en casos
realmente excepcionales.

De alguna forma, la idea precedente ha inspirado el otorgamiento de


facultades sancionatorias a la Contralora General de la Repblica, lo que, a
mi parecer, podra ser finalmente contraproducente. Por un lado, porque es
posible que, como se acaba de decir, se termine legitimando sanciones
desproporcionadas al funcionario pblico por la sola sospecha de que es un
corrupto al que no se le ha llegado a probar el acto de corrupcin. Y, por
otro lado, porque el funcionario pblico corrupto podra librarse de la
responsabilidad penal, alegando que ya fue sancionado por un rgano
administrativo respecto del mismo hecho. Sin un manejo adecuado del
fundamento del castigo en el mbito administrativo de control se podra
caer en el terreno del principio de que nadie puede ser sancionado dos
veces por lo mismo (ne bis in idem), lo que impedira finalmente un
procesamiento penal por corrupcin.
Sanciones de los colegios profesionales

Especialmente deberan criminalizarse los casos de corrupcin en la


economa por el dao que produce a la competencia como estructura
esencial del mercado, as como la corrupcin en los medios de
comunicacin por la manipulacin que se hace a la opinin pblica.

El control deontolgico de los colegios profesionales por medio de sanciones


gremiales debe ser tambin reforzado sustancialmente en un programa
global de lucha contra la corrupcin. Por ejemplo, en los colegios de
abogados las sanciones de suspensin en el ejercicio de la profesin no se
imponen por parte de los tribunales de tica con la frecuencia debida.
Cuando se ha dado un caso judicial sonado en el que la actuacin del
magistrado ha sido ms que discutible, pocas veces se pregunta por
quines son los abogados que han estado patrocinando los intereses
favorecidos en dicho caso judicial. Muchas veces se procede a apartar al
magistrado cuestionado del cargo, pero la raz del problema se mantiene
intacta, pues no se investiga en lo absoluto la actuacin de los abogados
implicados. Lo mismo tendra que suceder, por ejemplo, con el control
deontolgico de los colegios de ingenieros si es que un agremiado obtuvo la
buena pro de una licitacin pblica en colusin con los funcionarios pblicos
intervinientes en dicha licitacin.

Sanciones penales

No hay duda que la represin de la corrupcin se piensa siempre en


trminos penales. Y no hay ningn cuestionamiento a la legitimidad de
recurrir al Derecho penal para sancionar la actuacin corrupta. Sin embargo,
la forma como se ha configurado la represin penal presenta ciertos vacos
o defectos que deben ser prontamente corregidos de cara a hacer ms
eficaz la lucha contra la corrupcin.

En primer lugar, debe redefinirse el mbito de aplicacin de los delitos de


corrupcin. No hay duda que el ncleo de la corrupcin est en el cohecho
de los funcionarios pblicos, pero, tal como se ha visto, no se trata de un
problema que se presenta exclusivamente en la funcin pblica. Por lo
tanto, la represin penal debe ampliarse a las esferas privadas, tal como se
ha hecho en otras legislaciones penales. Especialmente deberan
criminalizarse los casos de corrupcin en la economa por el dao que
produce a la competencia como estructura esencial del mercado, as como
la corrupcin en los medios de comunicacin por la manipulacin que se
hace a la opinin pblica. En este ltimo caso no podra alegarse el ejercicio
irrestricto de la libertad de expresin para oponerse a tal criminalizacin,
pues no se trata de castigar el ejercicio de dicha libertad, sino la venta de la
lnea editorial de un medio de comunicacin.
En segundo lugar, resulta imprescindible la incorporacin de una clusula de
inmunidad para los particulares que denuncian los hechos de corrupcin de
funcionarios pblicos. En el Cdigo Penal espaol, por ejemplo, el artculo
427 establece que quedar exento de pena por el delito de cohecho el
particular que haya accedido ocasionalmente a la solicitud de ddiva
realizada por un funcionario pblico y que denunciare inmediatamente el
hecho a la autoridad. Esta disposicin tiene un sentido poltico-criminal muy
claro: Se trata de favorecer la denuncia de particulares sobre casos en los
que se han visto prcticamente constreidos por un funcionario pblico a
acceder al pago de una coima. Hace unos aos un particular grab la
reunin con un funcionario pblico municipal, en la que le entreg la coima
solicitada por ste para el otorgamiento de una licencia municipal. Cuando
el particular puso en conocimiento del Ministerio Pblico el hecho, fue
incluido en el proceso penal por el delito de corrupcin activa de funcionario
pblico, en tanto haba pagado la coima solicitada. Est claro que estas
situaciones no deben presentarse, pues si un particular est dispuesto a
destapar las prcticas corruptas de la funcin pblica, debe encontrar todas
las condiciones para hacerlo y no estar expuesto a ser tambin denunciado
penalmente.

La corrupcin en la sociedad consiste concretamente en la actuacin desleal


de un agente de decisin que deja de lado el compromiso adquirido al
asumir el cargo a cambio de recibir algn tipo de beneficio de origen
externo. Esta definicin pone de manifiesto que la corrupcin no se limita a
los funcionarios pblicos, sino que tiene lugar igualmente en el sector
privado.

Otro de los aspectos de la legislacin penal que se ha discutido de cara a


optimizar la represin de los actos de corrupcin es la incorporacin de la
responsabilidad penal de las personas jurdicas que corrompan a
funcionarios pblicos. Sin embargo, en el sistema penal peruano la
responsabilidad penal se ha limitado a las personas naturales, negndose la
posibilidad terica de una responsabilidad penal de las personas jurdicas.
Se dice que el sujeto en el Derecho penal es una persona con cuerpo y
alma, y las personas jurdicas no tiene cuerpo que patear ni alma que
condenar (no body to kick no soul to damn). Sin embargo, esta percepcin
ha ido cambiando en los ltimos tiempos, tanto as que muchos pases han
incorporado sanciones penales para las personas jurdicas. En pases como
Francia, Suiza, Portugal, Austria, y ms recientemente Espaa se reconoce
ya la posibilidad de imponer sanciones penales a las personas jurdicas. En
nuestro entorno cultural, Chile ha admitido desde diciembre del 2009 la
responsabilidad penal de las personas jurdicas, precisamente para delitos
de corrupcin. De esta manera, el Derecho Penal no slo castigara al
funcionario pblico y al particular que lo corrompe, sino tambin a la
organizacin que tenga como cultura corporativa el pago de coimas a
funcionarios pblicos para facilitar su actividad empresarial.

La lucha contra la corrupcin se ha querido tambin reforzar poniendo en


inmediata vigencia el nuevo proceso penal para los delitos cometidos por
funcionarios pblicos. El discurso poltico manejado seala que el nuevo
proceso penal permite un procesamiento ms clere, lo que hara que los
funcionarios corruptos reciban una pronta condena. Esta afirmacin debe
tomarse, sin embargo, con ciertas reservas, pues el nuevo sistema procesal
no incorpora solamente un proceso ms rpido y dinmico, sino tambin
mayores garantas para los procesados, especialmente en cuanto a la
necesidad de que la prueba actuada en juicio lleve al juez a la certeza moral
de que el hecho enjuiciado fue realizado efectivamente por el imputado.
Estos estndares probatorios ms estrictos pueden producir, por lo tanto, el
efecto contrario al querido con la puesta en vigencia inmediata del Cdigo
Procesal Penal para delitos de funcionarios pblicos, ya que podra llevar a
mayores absoluciones si es que el Ministerio Pblico no hace una buena
labor de investigacin y de sustentacin de su acusacin en juicio. Y no es
que a los representantes del Ministerio Pblico les falte compromiso o
capacidad, sino que muchas veces por razones de carga procesal o de
carencia de medios e infraestructura les resulta difcil poder realizar un
trabajo ptimo en cada uno de los casos encargados. De nada sirve la
puesta en vigencia del nuevo Cdigo Procesal Penal para los delitos de
funcionarios pblicos si el Ministerio Pblico no cuenta con los recursos
suficientes para desplegar una actuacin ptima en juicio, de manera tal
que el juez penal tenga los presupuestos suficientes para poder emitir una
sentencia condenatoria.

Conclusin

De lo expuesto puede concluirse que cualquier intento de hacer frente a la


corrupcin, requiere tener claro lo que es. Resulta necesario erradicar la
tendencia expansiva a creer que todo en el Estado es corrupcin si es que
resulta irregular. La corrupcin en la sociedad consiste concretamente en la
actuacin desleal de un agente de decisin que deja de lado el compromiso
adquirido al asumir el cargo a cambio de recibir algn tipo de beneficio de
origen externo. Esta definicin pone de manifiesto que la corrupcin no se
limita a los funcionarios pblicos, sino que tiene lugar igualmente en el
sector privado. Por lo tanto, una estrategia de lucha contra la corrupcin no
puede centrarse exclusivamente en las conductas corruptas que se
presentan en la esfera estatal.

Por otra parte, las medidas a tomar contra la corrupcin no deben quedarse
en el plano de reacciones represivas de carcter penal y administrativo, sino
que resulta imprescindible, aunque sea ms costoso y de largo plazo,
implementar medidas de prevencin. Una respuesta puramente represiva
no garantiza la eliminacin o reduccin sustancial de la corrupcin si es que
las condiciones para su surgimiento no se eliminan. A su vez, los
mecanismos represivos deben ser igualmente reformulados de cara a hacer
que la reaccin penal no solamente sea simblica, sino real. La formulacin
de tipos penales de corrupcin privada, la incorporacin de una
responsabilidad penal de las personas jurdicas para delitos de corrupcin, la
regulacin de una clusula de inmunidad para los particulares que
denuncien los actos de corrupcin de funcionarios pblicos, el
fortalecimiento del Ministerio Pblico para una adecuada actuacin en el
proceso penal por delito de funcionarios pblicos, son algunos de los
aspectos que requieren inmediata atencin. Es hora de dejar de hablar de la
corrupcin en tono de queja y comenzar a plantear mecanismos de solucin
idneos para erradicarla de la sociedad.

Dracn

(Fines del siglo VII a.J.C.) Legislador ateniense. Redact un cdigo clebre
por su severidad (621 a.J.C.). Las leyes draconianas imponan la autoridad
del estado en materia judicial y reducan el poder de los clanes familiares.

En la edad arcaica, el derecho de las ciudades griegas era consuetudinario,


es decir, basado en las costumbres y tradiciones. Al producirse una disputa,
la justicia tomaba cuerpo en forma de sentencias pronunciadas por los
personajes ms caractersticos de las familias aristocrticas, personas
alejadas claramente de los intereses mayoritarios. Sin embargo, a finales
del siglo VII a.C., el derecho consuetudinario ya no poda dar solucin a los
nuevos problemas planteados por la complejidad de las relaciones
econmicas y sociales.

De ah que, a raz de disturbios y enfrentamientos ms o menos cruentos, se


abriera paso en todo el mundo griego la necesidad de una codificacin de
las normas jurdicas arrancadas a la clase dominante, y numerosas ciudades
griegas, en su intento de superar las tensiones sociales derivadas de las
desigualdades, recurrieron a los legisladores. Se encarg a una serie de
personas que gozaban de la confianza general la tarea de registrar por
escrito el derecho y hacerlo pblico.

El legislador Soln derog las leyes draconianas


Esa misma circunstancia fue aprovechada para promover una reforma del
derecho y del rgimen jurdico, dirigida a evitar las imposiciones del anterior
derecho consuetudinario que contrariaban el ideal de justicia del legislador
y de sus coetneos. Las nuevas constituciones intentaron atajar las causas
ms inmediatas de las tensiones existentes, por ejemplo, la esclavitud por
deudas, y regular la realidad econmica y social de la poca.

Segn testimonio de Aristteles, en el ao 683 a.C. se instituy en Atenas el


cargo de arconte o tesmoteta. En nmero de seis, la funcin de los
testometas era registrar y hacer pblicas las leyes. Todo lo que sabemos de
Dracn es que fue uno de estos testometas, y que, dado que sus leyes
datan del ao 621 a.C., no fue el primero de los legisladores atenienses, ni
su cdigo el ms antiguo, aunque tanto su figura como su legislacin son las
ms antiguas que se conocen dentro del derecho griego.

La expresin leyes draconianas se aplica todava hoy a aquellas


reglamentaciones desmesuradamente severas y sanguinarias en los
castigos. Segn la hostil tradicin posterior, as eran las leyes de Dracn: un
cdigo escrito con sangre en lugar de tinta, que castigaba delitos leves con
la pena de muerte, aunque tales leyes podan no estar muy alejadas de la
prctica consuetudinaria de la poca, y, en cualquier caso, beneficiaban al
pueblo en la medida en que limitaban el poder judicial de la nobleza y sus
consiguientes arbitrariedades.

Junto a otras reformas, hay que atribuir a Dracn la ley de homicidio, que
despenalizaba el homicidio involuntario e intentaba poner fin a la tradicional
venganza de sangre de la familia, sometiendo tales casos a la
administracin de justicia. Si los atenienses asociaron estrictamente a este
legislador con los crmenes de sangre, fue probablemente porque algunas
de sus medidas todava estaban vigentes en poca clsica. El ms famoso
legislador ateniense, Soln, derog en el ao el 594 a.C. las leyes
draconianas, manteniendo en efecto tan slo las leyes referidas al homicidio
y desplegando una amplia legislacin que alcanzaba el orden econmico,
poltico y social.