RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION EN ITALIA

La responsabilidad de la administracin en Italia ha sido abiertamente

cuestionada por todos incluso por el pueblo italiano, debido a que el
estado ha respondido siempre menos que los particulares, y responde de
manera discrecional, siendo muchas veces insensible a los problemas de
los ciudadanos y de las empresas.

Artculo 28. Constitucin Italiana de 1.948

Los funcionarios y los empleados del Estado y de las entidades pblicas

sern directamente responsables, con arreglo a las leyes penales, civiles
y administrativas, por los actos realizados en violacin de cualesquiera
derechos. En estos casos la responsabilidad civil se extiende al
Estado y a los entes pblicos.

Por ello el legislador y sobre todo la jurisprudencia ha repensado la

responsabilidad extracontractual del estado y se tiende a un
acercamiento hacia la responsabilidad civil de los particulares.

Mientras que en Espaa la responsabilidad de la administracin es

siempre objetiva, acercarla a los particulares es restringirla, en Italia en
donde la administracin ha respondido poco acercarla a los particulares
se considera ampliarla notablemente.

Entre los rasgos fundamentales de la responsabilidad extracontractual

de la administracin italiana estn:

o La administracin responde menos que los particulares

o Art 28 constitucin italiana establece que la responsabilidad
extracontractual est establecida en el cdigo civil
o El rgimen de responsabilidad extracontractual viene del cdigo
civil.
o Existen excepciones de responsabilidad objetiva y culpa presunta
o Es rogada la responsabilidad.

El art 2043 del cdigo civil italiano, dispone que:

Todo hecho doloso o culposo que cause a otro dao injusto, obliga a
aquel que ha cometido el hecho a resarcir el dao.

Este precepto del cdigo civil hace responder tanto a los particulares
como a la administracin por hecho propio, es decir en una
administracin basada en la culpa, sin embargo, se establecen algunas
excepciones de responsabilidad objetiva de culpa presunta.

Los tres grandes requisitos de la responsabilidad de la Administracin en

Italia son la culpa el dao y el nexo de causalidad.

El art 2049 del cdigo civil italiano, es el regulador de la responsabilidad

por hecho ajeno (responsabilidad de los empresarios), en donde se exige
tambin la culpa.

En ambos casos, tanto en la responsabilidad por hecho propio como en

la responsabilidad por hecho ajeno, la vctima solo puede reclamar
indemnizacin de la administracin tras haberlo intentado, sin xito, del
funcionario o agente causante del dao; no se traduce, en definitiva, en
la defensa del carcter subsidiario de la responsabilidad de la
administracin, por ello se considera como rogada.

Existen tres posiciones de la jurisprudencia y de la doctrina, algunos

dicen que es una responsabilidad directa, otros dicen que es indirecta y
muchos que es combinada.

Desde hace mucho tiempo la jurisprudencia en Italia ha sido decisiva y

determinante debido a que no hay regulacin especfica completa, por
ello se ha aprovechado de este motivo para darle a la administracin
una serie de privilegios e inmunidades, todas estas justificadas por la
necesidad de respetar el carcter discrecional de la administracin. Pero
al mismo tiempo, la discrecionalidad viene limitada por el respeto de las
normas de diligencia no amparando as las situaciones dolosas o
culposas generadoras de daos.

La corte constitucional ha declarado inconstitucionales algunos

preceptos legales que establecan la irresponsabilidad de determinadas
administraciones pblicas por los daos que pudiera ocasionar.

PROBLEMAS DE LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION

EN ITALIA POR ACTOS DE LA ADMINISTRACION:

1) Resarcibilidad del inters legtimo:

El inters legtimo (un minus respecto al derecho subjetivo) era
concebido como la posicin jurdica del ciudadano en relacin con el
Actuar de la Administracin Publica, de tal manera que, al afirmar que la
lesin de aqul no es antijurdica, se afirmaba al mismo tiempo que el
ejercicio irregular del poder no generaba responsabilidad de la
Administracin. Es decir, se consideraba que Dao injusto del art 2043
cc. solo consideraba a los derechos subjetivos.

Pero, el dogma de la irresarcibilidad fue evolucionando. As, su

transformacin inicio afirmndose que no era del todo correcto sostener
que el administrado sea titular de intereses legtimos en todos los casos
en que se enfrenta al ejercicio de potestades administrativas, pues
existen supuestos en que la situacin jurdica del particular tiene
verdadera consistencia de derecho subjetivo, y es, por tanto, susceptible
de ser indemnizada. Hasta llegar a la aceptacin de la indemnizacin del
inters legtimo por parte de la jurisprudencia, al considerar un concepto
amplio (derecho subjetivo e inters legtimo) de la expresin Dao
Injusto del art 2043 cc.

2) Actos Contrarios de Derecho: tres principios tradicionales:

Actos contrarios a derecho (illegittimi)
Antes de ejercer la accin de responsabilidad extracontractual, la
victima debe obtener la anulacin en jurisdiccin administrativa
(criterio modificado por la sentencia 500/99, ya que desde ella se
poda dirigir directamente a la responsabilidad extracontractual, o
incluso ejercer la va administrativa y la de responsabilidad
simultneamente)
La mera constancia de la contravencin del Derecho del acto
administrativo, es suficiente para declarar la culpa de la
administracin (presuncin). Criterio modificado por la sentencia
500/99, pues desde ella se deba probar la culpa.

3) Actos ajustados a Derecho: Regla general no generan

responsabilidad, pues ella es indisociable de la antijuridicidad del acto
administrativo (diferencia con Espaa). Solo casos excepcionales
indicados por la ley Indennizzo, por ejemplo Ley de expropiacin
forzosa y daos derivados de ejecucin de obra pblica.

SENTENCIA 500 DE 1995

Hechos
 El Ayuntamiento de Fiesole firm un convenio con un particular
que le permita construir en unos terrenos de su propiedad. Este
acuerdo fue incumplido por la Administracin a travs de un Plan
Regulador General, posterior al Convenio, en el que no incluy los
terrenos del particular y, por lo tanto, le impidi construir en los
mismos
Luego de agotar la va ante el juez administrativo, el accionante se
dirigi a las Seccione Unidas de la Corte de Casacin, solicitando el
resarcimiento de los daos ocasionados por la ilegalidad del acto
administrativo
o Las Seccione Unidas de la Corte de Casacin: juez
competente para dirimir conflictos de competencia entre la
jurisdiccin ordinaria y administrativa. En el caso ninguna
jurisdiccin se haba pronunciado

Alegaciones del Ayuntamiento de Fiesole

Defecto de jurisdiccin del Tribunal de Florencia: el Tribunal
excluye el resarcimiento de daos por violacin de intereses
legtimos El particular era titular de un mero inters legtimo y no
de un derecho subjetivo
o En Italia slo se protegan Derechos subjetivos!

Contenido de la sentencia
La Corte admite los argumentos presentados por el Ayuntamiento:
en un prrafo de toda la sentencia resuelve el caso
La sentencia supone un CAMBIO RADICAL RESPECTO DEL
RESARCIMIENTO DE LOS INTERESES LEGTIMOS: esta era la firme
intencin de la Corte.
SECCIONES DE LA SENTENCIA
o Seccin enunciativa
Fundamentos de la irresarcibilidad de los intereses
legtimos en el marco de la responsabilidad de la
Administracin conforme al artculo 2043 del C.C.
C.C.ARTCULO 2043.- Resarcimiento por hecho
ilcito
o Cualquier hecho doloso o culposo que
ocasiona a otros un dao injusto, obliga a
quien ha cometido el hecho a resarcir el
dao.
La jurisprudencia ha entendido que el artculo
identifica el dao injusto con la lesin de un derecho
subjetivo NECESIDAD DE CAMBIAR ESTE ENFOQUE
por las siguientes razones:
Evolucin legislativa al respecto
 Invitacin de la Corte Constitucional al cambio,
mediante una sentencia reciente de la misma
Crticas abiertas de la doctrina al respecto
Inmunidad que ello deriva para la Administracin
o Seccin reconstructiva
Nueva interpretacin del artculo 2043 CC:
Clusula general segn la cual es resarcible un
dao que sea injusto y que afecte un inters
relevante para el ordenamiento, sin importar que
sea un derecho subjetivo o un inters legtimo
En vista de la atipicidad del artculo, la Corte establece
unas pautas para identificar los intereses objeto de
tutela:
Seleccin de intereses en conflicto
El inters tutelado se definir conforme al
derecho positivo
El conflicto entre un inters individual y un
inters pblico no se resolver siempre con la
prevalencia del pblico
o Jurisdiccin:
Regla general: el juez ordinario es competente para
decidir el resarcimiento del dao injusto causado por la
Administracin en ejercicio ilegtimo de sus potestades
Regla excepcional: el juez administrativo tendr
competencia si la ley expresamente se la otorga
o ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD (Sentencia 500/99)
Dao
Incidencia del dao en un inters relevante para el
ordenamiento jurdico
El dao debe ser consecuencia de una accin u
omisin de la Administracin pblica
La imputacin debe hacerse a ttulo de dolo o culpa y
con base en una responsabilidad subjetiva
Violacin de reglas que rigen el ejercicio de la
funcin administrativa

LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION ITALIANA POR SU

ACTIVIDAD MATERIAL

De otra parte, hay que manifestar que la administracin italiana tiene

concebida una posicin privilegiada. Sin embargo, en algunos contextos
que le son propios de la actividad material (no de la actividad jurdica
como la expedicin de actos administrativos) puede endilgarse
 responsabilidad objetiva y ser aplicables lo previsto en el rgimen
privado contenido en el cdigo civil italiano, es decir, los hecho ilcitos
generalmente lesionan un inters y derechos subjetivos y debido a las
situaciones de riesgo especifico e incrementado por parte de la
administracin rigen una responsabilidad objetivada.

Supuestos de responsabilidad objetiva u objetivada previstos

para los particulares en otros preceptos del Cdigo Civil y leyes
especiales (excepciones a la clusula general del artculo 2.043
CC italiano, que exige que la vctima pruebe la culpa del
causante del dao para que nazca la responsabilidad)

Responsabilidad del vigilante del incapaz (art. 2.047; pinsese en los

centros psiquitricos pblicos) y de los maestros (art. 2.048; tambin de
las escuelas pblicas)
Responsabilidad por el ejercicio de actividades peligrosas (art. 2.050)
Responsabilidad por las cosas en custodia (art. 2.051)
Responsabilidad por animales (art. 2.052)
Responsabilidad por ruina de edificio (art. 2.053) y,
Responsabilidad por la circulacin de vehculos (art. 2.054).

No obstante, tal postura ha sido debatida en la jurisprudencia y la

doctrina, debido a que tal privilegio de la Administracin debe cederse
atendiendo las actividades econmicas que prctica no le es imputable
una responsabilidad subjetiva propiamente dicha. As, la Corte de
Casacin neg, durante ms de 25 aos, la aplicacin a la
Administracin del artculo 2.050 CC y la responsabilidad agravada que
el mismo prev para quienes lleven a cabo actividades peligrosas,
esgrimiendo lo siguiente:

1. Existen actividades peligrosas con nimo de lucro y la administracin

acta sin animo del mismo por lo que satisface necesidades colectivas.
2. El juez no es quien debe controlar la idoneidad y suficiencia de los
medios empleados por la administracin en su actividad, ello vulnera el
principio de discrecionalidad.
3. La Presuncin de culpa es incompatible con la presuncin de legalidad
de los actos administrativos.

La anterior postura jurisprudencial fue ampliamente rebatida por la

doctrina italiana en los siguientes trminos:

1. El fundamento de que la actividad peligrosa sea lucrativa es una

mxima que no es del todo cierta, debido a que algunas se practican sin
 esa finalidad, luego: manifestarlo es discriminatorio por parte de la
administracin.
2. El poder judicial, de contera est limitado por la discrecionalidad
administrativa pero siempre debe hacer el juicio de valor de la existencia
de la culpa y sobre quien recae la carga de la prueba. Adicionalmente, si
la administracin aplica en otros aspectos artculos del cdigo civil
italiano de responsabilidad de los particulares, no resulta en armona ni
congruencia que para unos asuntos trate unos artculos y para otros
temas, debe haber congruencia en el rgimen.
3. La presuncin de legalidad no tiene la misma connotacin interpretativa
de la presuncin de culpabilidad frente al juicio de la responsabilidad
administrativa.

Ese reproche doctrina fue acogida por la jurisprudencia el 27 de febrero

de 1984, variando su primera postura para acoger la responsabilidad
objetiva de la administracin en los trminos del artculo 2.050 del C.C.
italiano.

Finalmente, debe mencionarse que las normas de responsabilidad

objetiva aplicables a la Administracin no siempre amplan su
responsabilidad, como el caso en que la actividad desarrollada por la
Administracin implique la resolucin de problemas tcnicos de especial
dificultad, cuando slo responder en caso de dolo o culpa grave.
Ejemplo de lo anterior es el art. 2236 del C.C. Italiano, el cual establece
que si la prestacin implica la resolucin de problemas tcnicos de
especial dificultad, el empresario de la obra no es responsable de los
daos, salvo en caso de dolo o negligencia grave.