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Paulo Castro Rangel/Porto/2002

CINCIA POLTICA PARA JURISTAS


NOTAS E TPICOS

(IV) ARQUITECTURA CONSTITUCIONAL E ENGENHARIA POL-


TICA: SISTEMAS DE GOVERNO

TRAOS FUNDAMENTAIS DO SISTEMA DE GOVERNO


PORTUGUS (verso sinptica)

1. Qualificao do sistema de governo e a querela termino-


lgica

A maioria dos autores que se debruaram sobre o tema


e foram muitos qualifica o sistema de governo portugus
como um sistema semipresidencial. Tal qualificao nunca foi
aceite pela dupla de constitucionalistas coimbros Gomes Ca-
notilho e Vital Moreira que, mesmo em face da verso original
da Constituio de 1976, sempre insistiram no carcter parla-
mentar no mximo, misto parlamentar-presidencial do sis-
tema de governo. Uma tal posio fica a dever-se a trs ordens
de razes. Primeiro, uma grande reserva quanto possibilida-
de cientfica de autonomizao de um tertium genus entre
parlamentarismo e presidencialismo (no que seguiam uma
parte importante das doutrinas alem e at francesa). Segun-
do, porque mesmo admitindo a existncia de regimes verdadei-
ramente semipresidenciais, estes teriam de ser regimes mistos
em que avulta o lado presidencial do sistema (da que se dis-
sessem semipresidenciais e no j semiparlamentares).
Ora, no caso portugus, havendo embora uma clara combina-
o de traos vindos do presidencialismo e do parlamentaris-
mo, a base dominante a base parlamentar e, por conseguin-
te, seria incompreensvel a denominao do sistema de gover-
no como sistema semipresidencial (que, justamente, como se
disse, empolava o componente presidencial). Finalmente, a di-
vulgao do semipresidencialismo anda directamente ligada
circulao do modelo francs da V Repblica e o sistema por-
tugus, na sua letra e no seu funcionamento, nada teria que
ver com tal modelo.
Outros autores, aceitando sem reticncias o direito de ci-
dade das formas semipresidenciais, consideram todavia que o
sistema portugus se aproxima mais do tipo dos parlamentaris-
mos racionalizados ou corrigidos. E isto, em especial, depois
das transformaes da Reviso Constitucional de 1982, que,
segundo alegam, teria cerceado patentemente os poderes do
Presidente da Repblica e mudado dessarte a natureza do sis-
tema. Assim discorre Andr Gonalves Pereira e ainda o presti-
giado fundador da engenharia constitucional, Giovanni Sartori.

2
Para eles, os poderes do Presidente, claramente superiores
aos de um chefe de Estado em regime parlamentar tradicional,
no passariam de um correctivo ou de um instrumento de
racionalizao da matriz essencialmente parlamentar do regi-
me1. A sua funcionalidade no seria muito diferente da funo
da clusula-barreira ou da moo de censura construtiva do
parlamentarismo teutnico. Tratar-se-ia sobretudo de evitar um
deslize para o regime parlamentar de assembleia, sem, no en-
tanto, instaurar um parlamentarismo de gabinete inglesa.
Finalmente, no falta quem, situando-se no plano da pu-
ra anlise do funcionamento efectivo do sistema no plano da
anlise politolgica, procure frmulas expressivas do poten-
cial do sistema. Ficou especialmente clebre a qualificao de
presidencialismo do primeiro-ministro que Adriano Moreira
empregou para caracterizar o regime durante o consulado do
primeiro-ministro Cavaco Silva (aludindo naturalmente posi-
o central do chefe de governo que suportado por maiorias
parlamentares monopartidrias rigidamente disciplinadas). Ao
faz-lo, retomou a frmula de que Marcello Caetano, na vign-
cia da Constituio de 1933, tinha lanado mo para designar o
modo de funcionamento real do sistema poltico. Tambm j se
aventou, a propsito do primeiro Governo Guterres e da rela-
o institucional com o Presidente, que se estaria perante um
semipresidencialismo de pendor bi-presidencial. Com tal fr-

1
Considerando que essa a leitura que se deve fazer da eleio directa do
Presidente, mesmo no sistema de governo portugus, cf. GONALVES PE-
REIRA, O Semipresidencialismo em Portugal, cit., pgs.61-62; VITAL MOREI-

3
mula queria significar-se que o primeiro-ministro chamou a si, o
mais que pde, todas as funes simblicas e de arbitragem
social tpicas do Presidente, disputando-lhe o espao poltico
(alheando-se, pois, do desgaste da governao quotidiana e al-
ando-se a uma posio de representante da nao). Guter-
res parece ter ento inaugurado uma nova variante do semipre-
sidencialismo. Uma variao em que afinal e ao contrrio da
normal tentao dos semipresidencialismos seria o primeiro-
ministro a querer presidir e no j o presidente a querer go-
vernar2.
A generalidade dos autores continua, porm, a votar no
carcter semipresidencial do sistema portugus, sem deixar de
reconhecer, naturalmente, um certo pendor parlamentar (espe-
cialmente visvel quando se coteja o caso portugus com o ca-
so francs)3. Parece-nos tambm ser esta a posio mais avi-
sada. Nas pertinentes observaes da Escola de Coimbra, mis-
turam-se, na verdade, trs problemas: o taxionmico (concer-
nente construo de uma classificao dos regimes ou siste-
mas de governo), o substantivo (referido justamente natureza
do sistema) e o terminolgico (relativo ao desconforto com a
expresso semipresidencial). Em sede taxionmica, a per-
gunta a que tem de responder-se se cobra sentido identificar,

RA, Variaes sobre o Semipresidencialismo, cit., pgs. 21-23, que fala


mesmo em parlamentarismo corrigido ou parlamentarismo presidencial.
2
Cf. PAULO CASTRO RANGEL, O Pas dos Dois Presidentes, in Dirio de
Notcias, edio de 19 de Setembro de 1999.
3
Para ver uma recenso exaustiva de quase todos os autores nacionais ou
estrangeiros que tomaram posio sobre o assunto, cf. ANTNIO ARA-
JO/CONSTANTINO TSIMARAS, Os poderes presidenciais nas constituies
grega e portuguesa, in O Direito, ano 132, 2000, n. III-IV, pgs. 399-405.

4
autonomizar e tipificar um grupo de regimes algures entre o
modelo parlamentar e o modelo presidencial. Ora, a resposta
parece ser afirmativa, tanto que Gomes Canotilho e Vital Morei-
ra no hesitam em isolar um ncleo de sistemas mistos. Em
sede substantiva, a questo vem a ser a de saber qual a natu-
reza do regime (presidencial, parlamentar ou misto) e parece
no haver hesitaes quanto sua opo pelo carcter misto.
Finalmente, em sede terminolgica, importa averiguar do prsti-
mo e adequao do adjectivo semipresidencial. O emprego
deste adjectivo , ele sim, vivamente condenado, seja por evo-
car o exemplo francs (que diverge do portugus), seja por so-
brevalorizar o lado menos relevante do regime (o lado presi-
dencial). Ao primeiro argumento, deve, em rigor, obtemperar-se
que tambm o sistema parlamentar conhece a mais dspares
variantes (por exemplo, Reino Unido, Espanha, Itlia, Holanda)
e nem por isso algum se lembrou de restringir ou circunscre-
ver o seu uso apenas a um deles (supostamente ao Reino Uni-
do, que seria o mais tradicional e paradigmtico). Ao segundo
argumento, deve dizer-se que ele arranca de um verdadeiro
equvoco. Se se assumir que a expresso semipresidencial no
retrata convenientemente um regime misto, por isso que ela
s v um dos seus lados, que dizer ento da locuo sistema
presidencial? Com efeito, apesar da separao rgida dos po-
deres, o parlamento tem uma posio decisiva no quadro dos
sistemas presidenciais, posio essa que justamente obnubi-
lada pela expresso presidencial. O equvoco reside, pois,
na circunstncia de no se ter em conta que a trilogia parla-

5
mentar, semipresidencial, presidencial pe em relevo um ni-
co factor de diferenciao e s esse: o concreto papel do Chefe
de Estado no plo executivo do sistema. Se o seu papel nulo
e simblico, o sistema tem-se por parlamentar; se o seu papel
o de autntico chefe de executivo, o sistema diz-se presiden-
cial; se representa algo de intermdio entre aqueles dois para-
digmas, com alguma (varivel) capacidade de influenciar o exe-
cutivo, o sistema h-de ter-se por semipresidencial. Sendo as
coisas assim, nenhuma razo sobeja para pr de lado a utili-
zao da terminologia consagrada (semipresidencial), a qual
se antolha cientificamente adequada a retratar o sistema de
governo portugus. Vejamos por qu.

2. A eleio popular do Chefe de Estado

O Chefe de Estado, que toma a designao de Presidente


da Repblica, eleito por sufrgio universal e directo (art. 121.
da CRP 76)4. Esta naturalmente uma caracterstica directa-
mente proveniente dos sistemas presidenciais. A identificao
desta caracterstica, todavia, no pode ter-se como determi-
nante para efeitos de qualificao do sistema de governo.
que por demais conhecido que, no regime presidencial norte-
americano (porventura, o nico autenticamente presidencial) o
Chefe de Estado no designado por sufrgio directo e que o
mesmo ocorria na Finlndia at h bem pouco tempo (Finln-

4
CRP 76 abreviatura para Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, na
verso sada da V Reviso Constitucional de 2001.

6
dia, que configura um caso paradigmtico de sistema semipre-
sidencial)5. Por outro lado, so bem conhecidos sistemas como
o austraco, o irlands ou o irlands em que a eleio directa
do Presidente no impede a vigncia de uma prtica estrutu-
ralmente parlamentarista.
A eleio directa do Chefe de Estado entronca na tradio
vinda do regime do Estado Novo e que foi interrompida por for-
a do resultado eleitoral das eleies de 1959 em que o candi-
dato oposicionista Humberto Delgado esteve prximo da vit-
ria. Desde ento, a eleio directa que sempre fora contes-
tada pela esquerda, com receio de populismos autoritrios
converteu-se numa verdadeira bandeira da oposio demo-
crtica ao regime (que via nas eleies directas, entretanto
abolidas, o modo de provocar uma ruptura constitucional). A
manuteno de um elemento militar na verso original da
Constituio de 1976, designadamente atravs do Conselho da
Revoluo (que era um rgo simultaneamente legislativo em
sede militar, jurisdicional em matria constitucional e de acon-
selhamento poltico do Presidente), forou tambm a eleio di-
recta do Chefe de Estado. Na verdade, na medida em que, por

5
Tratando ex professo a questo de saber a partir de que ponto que se pode
identificar uma eleio indirecta com uma eleio directa e chegando
concluso de que tudo est em saber qual o grau de liberdade de que dispe o
colgio eleitoral, cf. GIOVANNI SARTORI, op. cit., pgs. 106- -107. Este Autor,
no entanto, considera que o caso finlands se aproxima da eleio indirecta;
em sentido um tanto diferente, falando em sistema misto, a par do suo, cf.
ALFRED STEPAN-CINDY SKACH, op. cit., pg. 135, nota 13. Em sentido de
que havia uma eleio praticamente directa, MAURICE DUVERGER, op. cit.,
pgs. 146-147 e 150. Actualmente, a eleio faz-se por sufrgio directo e uni-
versal, consoante informa Luca Mezzetti; cf. LUCA MEZZETTI, La Forma di
Governo Finlandese, in Democrazia e Forma di Governo, org. de Silvio Gam-
bino, Rimini, 1997, pg. 256.

7
inerncia, ele presidiria ao Conselho da Revoluo, viu-se na
eleio popular do Presidente a forma de cobrir aquele rgo
militar-revolucionrio com um manto de legitimidade demo-
crtica. Tanto assim foi que se disse que o consenso consti-
tuinte entre partidos e o Movimento das Foras Armadas (MFA)
continha uma clusula militar implcita (Andr Gonalves Pe-
reira), segundo a qual o primeiro Presidente universalmente
eleito seria necessariamente um militar (o que veio efectiva-
mente a suceder).
Desde a entrada em vigor da Constituio, foram eleitos
trs presidentes, todos eles reeleitos para um segundo man-
dato: Ramalho Eanes (1976-1980; 1981-1986); Mrio Soares
(1986-1991; 1991-1996) e Jorge Sampaio (1996-2001; 2001-
2006). Ramalho Eanes foi primeiramente eleito com o apoio
dos partidos do chamado arco constitucional (PS, PSD,
CDS) e depois reeleito com os votos da esquerda (PS e PCP),
em ruptura aberta com os partidos apoiantes do Governo de
ento (PSD, CDS e PPM). Mrio Soares foi eleito, na nica se-
gunda volta at agora disputada, com os votos da esquerda
contra o PSD e o CDS (encontrando-se o PSD no Governo mi-
noritrio de Cavaco Silva). Foi reeleito com o apoio do PS e da
esquerda em geral e um suporte formal e passivo do PSD (
poca j no segundo governo com maioria absoluta). Jorge
Sampaio foi eleito com os votos da esquerda, nos meses ini-
ciais do primeiro Governo Guterres (minoritrio). Veio a ser ree-
leito com a mesma base de apoio, j na pendncia do segundo
Gabinete Guterres. Durante muito tempo pelo menos at

8
primeira eleio de Jorge Sampaio , sustentou-se que vigora-
va em Portugal a teoria dos ovos e dos cestos, de acordo
com a qual os cidados nunca davam a vitria presidencial a
um candidato com as cores partidrias do partido que ocupas-
se o Governo (assim foi com a reeleio de Ramalho Eanes e
com as duas eleies de Mrio Soares). O que significa que o
sistema semipresidencial portugus viveria, quase permanente-
mente, em regime de coabitao. A teoria no se confirmou,
porm, nas presidenciais de 1996, em que, apesar de o Gover-
no estar nas mo do PS, venceu o candidato socialista. A partir
de ento, passou a falar-se numa lei da vitria inevitvel dos
candidatos do centro-esquerda.
Esta preferncia pelos candidatos do centro-esquerda
mostra tambm uma maior apetncia do eleitorado por projec-
tos presidenciais de interveno moderada o que confirma
uma leitura mais parlamentarizada do nosso sistema semi-
presidencial. Enquanto os candidatos do PS se anunciaram co-
mo simples moderadores, os candidatos relevantes do centro-
direita apresentaram-se sempre com um programa de interven-
o activa, seno mesmo de ruptura constitucional ou governa-
tiva. Soares Carneiro, em 1980, patrocinou um projecto de re-
forma constitucional que visava o fim da transio militar; Frei-
tas do Amaral, em 1986, apresentou um programa de moderni-
zao do pas (Uma soluo para Portugal); Cavaco Silva, em
1996, exibiu a imagem e a experincia de um decisor executi-
vo. Nas mticas eleies de 86, o contraste de concepes da
Presidncia foi por demais visvel e pode ser caricaturado da

9
seguinte forma: enquanto Freitas trazia no bolso um programa
em formato de livro, Soares limitava-se a dizer que era fixe.
Lembre-se, alis, que, depois da reeleio de Eanes, as outras
duas reeleies foram tomadas pelo bloco de centro-direita
como eleies perdidas partida (em 1991, o PSD deu um
apoio discreto e reservado recandidatura de Mrio Soares;
em 2001, apresentou um candidato de segunda linha, confes-
sadamente destinado a cumprir calendrio).

3. O Governo como rgo autnomo responsvel pela pol-


tica geral

O Governo um rgo constitucional autnomo, perfeita-


mente distinto e independente do Presidente da Repblica. Eis
aqui, na dicotomia Chefe de Estado/Executivo, um trao carac-
terstico dos sistemas de governo parlamentares. O Governo ,
pois, um rgo colegial, presidido pelo Primeiro-Ministro, figura
que goza de primazia em face dos restantes membros como
atesta e documenta o facto de ser ele quem escolhe os minis-
tros6, de a sua morte, incapacidade ou demisso acarretar a
demisso de todo o Governo7, de o relacionamento institucio-
nal com o Presidente ser efectuado nica e exclusivamente
atravs dele8.

6
Cf. art. 187., n. 2, da CRP 76.
7
Cf. art. 195., n. 1, als. b) e c), da CRP 76.
8
Cf. art. 190., n. 1, da CRP 76, que precisamente estabelece s o Primeiro-
Ministro responsvel perante o Presidente da Repblica. Nesse sentido
depe ainda a nossa praxe e conveno constitucional (recorde-se a audincia
semanal concedida pelo Presidente da Repblica ao Primeiro-Ministro).

10
Esta dualidade orgnica documenta-se no facto de o Pre-
sidente da Repblica no ter competncia para presidir aos
Conselhos de Ministros. Com efeito, o Presidente da Repblica
s presidir ao Conselho de Ministros quando para tal for con-
vidado pelo Primeiro-Ministro, consoante decorre da al. i) do
art. 133. da CRP 769. Eis um ponto em que o sistema por-
tugus se afasta do paradigma francs do semipresidencia-
lismo, onde o Presidente da Repblica detm uma competn-
cia normal para presidir ao Conselho de Ministros10.
No modelo francs, de resto, existe uma verdadeira re-
serva presidencial em matria de poltica externa que clara-
mente intersecta o domnio da governao (e cada vez mais,
atenta a progressiva internacionalizao das agendas polti-
cas nacionais). Ora, nos termos lapidares do art. 182. da CRP
76, ao Governo cabe a conduo da poltica geral do pas e a
direco suprema da administrao pblica. O art. 182. no
faz, todavia, uma aluso directa poltica externa, o que po-
de deixar e deixou na experincia passada, maxime na Pre-
sidncia Eanes (1976 a 1986) margem para algumas inter-
pretaes mais generosas para o Presidente (conhecidas, na
gria poltica, como doutrina da diplomacia paralela e que
respeitariam, nomeadamente, s relaes externas com as an-

9
O que aconteceu, por exemplo, com o Presidente Eanes no Governo Pinta-
silgo (V Governo Constitucional) em 1979 e, com o Presidente Soares, no I Go-
verno Guterres (XI Governo Constitucional) em 1996.
10
Cf. art. 9. da Constituio Francesa. Cf. GEORGES BURDEAU, FRANCIS
HAMON e MICHEL TROPER, Manuel de Droit Constitutionnel, 24. ed., Paris,
1995, pg. 528-529; OLIVIER DUHAMEL, Droit Constitutionnel et Politique, Pa-
ris, 1994, pgs. 194 e 198-199, onde esclarece que a competncia para presi-

11
tigas colnias e participao portuguesa na NATO11). Na
verdade, a CRP 76 define o Presidente como representante da
Repblica Portuguesa e d-lhe certas competncias, no mbito
das relaes internacionais, consoante decorre, respectiva-
mente, dos arts. 120. e 135. da CRP 76.
De registar que a reviso constitucional de 1982 clarificou
este ponto ao aditar, s competncias do Primeiro-Ministro, o
dever de informar o Presidente da Repblica acerca dos as-
suntos respeitantes conduo da poltica interna ou externa
do pas (art. 204., n. 1, al. c), da CRP 76). Ora, deste precei-
to tira-se cristalinamente que a poltica externa definida e
conduzida pelo Governo, cabendo ao Presidente da Repblica
um mero direito informao. E compreende-se que a Revi-
so de 1982 tenha empreendido esta clarificao, dado que a
prtica presidencial ia no sentido de ver a matria das relaes
internacionais, no mnimo, como um condomnio presidencial
e governamental. Actualmente, o Presidente da Repblica te-
r, quando muito, o direito a proceder a um especial acompa-
nhamento da definio e execuo da poltica externa, desig-
nadamente tendo em vista que goza a de poderes negativos
mais significativos e de um direito a informao mais inten-
so12.

dir ao Conselho de Ministros, podendo ter sido meramente protocolar, nunca o


chegou a ser.
11
Cf. MARCELO REBELO DE SOUSA, O Sistema de Governo Portugus, 4.
ed., Lisboa, 1992, pg. 21.

12
4. A extenso dos poderes presidenciais

a) O Presidente da Repblica dispe, todavia, de competncias


prprias, cujo exerccio no depende do instituto (medularmen-
te parlamentar) da referenda ministerial. O princpio at o da
taxatividade dos actos submetidos a referenda, os quais esto
elencados no art. 140. da CRP 76. Numa frmula fcil: a
referenda a excepo; a sua desnecessidade consubstancia
a regra (e isto, sem prejuzo da extenso e importncia da lista
dos actos carecidos da referenda) A existncia de um conjunto
vasto de poderes libertos da obrigao de uma interveno go-
vernamental ulterior constitui um corolrio lgico do concreto
modo de designao do Presidente da Repblica. No se per-
ceberia efectivamente um presidente directamente eleito, re-
vestido de um supervite de legitimidade e desprovido de um
leque de competncias compatvel.
De entre o leque de competncias politicamente relevan-
tes, sobressaem o poder de dissoluo da Assembleia da Re-
pblica, o poder de escolha do Primeiro-Ministro e de nomea-
o dos restantes membros do Governo, o poder de demisso
do Governo, o poder de decretar referendos nacionais, o poder
de veto poltico de diplomas legislativos e o poder de requerer
a fiscalizao (preventiva ou sucessiva) da constitucionalidade
das normas jurdicas junto do Tribunal Constitucional (que ,
como se sabe, o rgo de controlo concentrado da constitu-

12
Cf. sobre este tema e neste sentido, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREI-
RA, Os Poderes do Presidente da Repblica, Coimbra, 1991, especialmente

13
cionalidade). Para j analisar-se-o os poderes de dissoluo
do Parlamento, de veto poltico e de iniciativa em sede de fisca-
lizao da constitucionalidade. Os poderes relativos ao Gover-
no, designadamente os chamados poderes de controlo prim-
rio13, sero examinados mais adiante, quando se tratar do pro-
blema da formao, demisso e responsabilidade do Governo.

b) O primeiro poder relevante vem a ser o poder de dissoluo


da Assembleia da Repblica (art. 172.) da CRP 76. Trata-se,
porventura, do poder mais forte do Presidente, j que um po-
der completamente livre, que depende apenas e s da leitura
poltica presidencial14. Registe-se que, na verso originria da
CRP 76, o poder de dissoluo carecia de parecer prvio favo-
rvel do extinto Conselho da Revoluo15. A Reviso de 1982

pgs. 78-98.
13
A expresso de Gomes Canotilho; cf. GOMES CANOTILHO, Direito Consti-
tucional e Teoria da Constituio, Coimbra, 2001, 5. ed., pg. 539.
14
A maior ou menor amplitude (e, no limite, a inexistncia) do poder presiden-
cial de dissoluo um dos factores que mais contribui para determinar o ca-
rcter mais consensual ou mais majoritrio da democracia, cf. AREND LIJ-
PHART, Presidentialism and Majoritarian Democracy, in The Failure of Presi-
dential Democracy, vol. 1, org. por Juan Linz-Arturo Valenzuela, Baltimo-
re/London, 1994, pg. 99. Note-se que esta assero expendida no contexto
do pensamento do Autor, explanado designadamente na sua conhecida obra
Democracies (cf. AREND LIJPHART, Democracies Patterns of Majoritarian
and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven/Londres,
1984). Aquilo que se procura provar, no artigo citado, que os sistemas presi-
dencialistas tm uma maior propenso para favorecer a emergncia de demo-
cracias agressivas de tipo maioritrio em detrimento das democracias con-
sensuais.
15
O facto de, na altura, necessitar do parecer prvio favorvel no significa que
tal parecer fosse absolutamente vinculativo. que, mesmo dispondo de um pa-
recer favorvel dissoluo, o Presidente conservava sempre a liberdade de
no seguir o parecer e, portanto, de acabar por no proceder dissoluo do
Parlamento. Ou seja, o Presidente da Repblica no podia dissolver a Assem-
bleia sem o dito parecer favorvel; mas dispondo dele, no era obrigado a dis-
solv-la. Trata-se daquilo a que tecnicamente se chama um parecer confor-

14
cifrou-se, neste aspecto particular, num importante reforo da
posio presidencial. Actualmente, nos termos da al. e) do art.
133. da CRP 76, o Presidente tem apenas de ouvir previa-
mente o Conselho de Estado e, bem assim, os partidos com
assento parlamentar (em nada estando vinculado pelo sentido
do parecer do Conselho ou dos partidos).
Ainda assim o poder livre de dissoluo conhece dois ti-
pos de limites: os limites temporais e os limites circunstanciais.
A Assembleia da Repblica no pode ser dissolvida nos primei-
ros seis meses subsequentes sua eleio ou no ltimos seis
meses mandato presidencial (limites de cariz temporal) e no
pode ser dissolvida na pendncia de estado de stio ou de
emergncia (limites de ordem circunstancial). O primeiro limite
temporal visa evitar uma anmala cadeia de dissolues su-
cessivas e o segundo uma manipulao presidencial de
solues polticas em termo de mandato (especialmente,
fazendo coincidir o calendrio das eleies legislativas com o
calendrio das presidenciais). Os limites circunstanciais previ-
nem, por sua vez, uma tentao autoritria ou a materializa-
o de uma autntica clusula de ditadura (de to m mem-
ria) em que o Presidente ou o Governo fica s isolado e sem
controlo a gerir a crise.

me. Sobre a classificao dos pareceres e, designadamente, sobre a figura do


parecer conforme, cfr. ROGRIO SOARES, Direito Administrativo Lies ao
Curso Complementar de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito de
Coimbra, Coimbra, 1978, pgs. 136-139.

15
c) No que toca ao chamado veto poltico (art. 136. CRP 76)
veto fundamentado em razes de convenincia e oportunidade
poltica , a Constituio estabelece um poder de veto absolu-
to quanto aos diplomas provenientes do Governo e um veto re-
lativo, supervel mediante confirmao, quanto aos diplomas
oriundos da Assembleia da Repblica16. De sublinhar que para
a confirmao dos diplomas parlamentares, em regra, basta a
maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes.
Para certas matrias (elencadas no n. 3 do art. 136.), todavia,
exige-se uma maioria duplamente qualificada, o que natural-
mente dificulta a superao do veto e valoriza correspondente-
mente o poder de bloqueio do Presidente17. No caso do veto de
decretos governamentais, o veto ainda tornevel mediante
o exerccio dos poderes de iniciativa legislativa do Governo
junto da Assembleia da Repblica, transformando o decreto
vetado em proposta de lei. Este expediente de recurso tem, no
entanto, evidentes custos polticos, j que implica uma tomada
de posio assumidamente conflitual com a instituio presi-
dencial. No manejo dos seus poderes de veto, o Presidente
dispe de um capacidade de influncia da poltica governa-
mental e legislativa que, embora devendo ser usada criteriosa-
mente, no pode nem deve ser menorizada. Esta margem de
manobra ainda maior no que concerne s chamadas conven-

16
Cf. n. 4 do art. 136. quanto ao Governo e n.s 1-3 do mesmo preceito quan-
to Assembleia da Repblica.
17
A possibilidade de superao do veto por maiorias pouco exigentes um dos
traos que Lijphart considera atenuantes do carcter majoritrio dos siste-
mas presidencialistas, cf. AREND LIJPHART, Presidentialism and Majoritarian
Democracy, cit., pgs. 99-100.

16
es internacionais, j que o poder de ratificao dos tratados
e de assinatura dos acordos internacionais um poder rigoro-
samente livre (art. 135., al. b), da CRP 76)18. Acrescente-se,
para finalizar o tratamento dos poderes de veto, que o Presi-
dente no pode recusar a promulgao de leis de reviso da
Constituio (art. 286. da CRP 76).
No quadro do sistema portugus de fiscalizao da consti-
tucionalidade e como reconhece o prprio art. 136. no seu
n. 5 , o Presidente da Repblica pode desencadear o desig-
nado controlo preventivo da constitucionalidade das normas
constantes dos diplomas legislativos. A concesso desta
legitimidade ao Presidente da Repblica no de somenos
importncia, porque a fiscalizao preventiva mais marcada-
mente poltica19 e a experincia portuguesa revela um uso fre-
quente deste tipo de controlo como arma de jogo poltico. Tra-
ta-se de uma munio poltica tanto mais importante quanto
certo que, por um lado, uma eventual pronncia pela constitu-
cionalidade por banda do Tribunal Constitucional no preclude
um ulterior veto poltico no normal desenvolvimento do procedi-
mento legislativo. E, por outro lado, por que havendo uma pro-
nncia de inconstitucionalidade e o correspectivo e obrigatrio
veto presidencial, a superao desse veto no depende
apenas e s Parlamento, mas tambm da explcita vontade do

18
Cf. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Os Poderes do Presidente da
Repblica, cit., pg. 53.
19
A expresso de GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da
Constituio, Coimbra, 1998, pg. 910-911; LUCAS PIRES, Teoria da Consti-
tuio de 1976 A Transio Dualista, Coimbra, 1989, pgs. 263- -264; PAU-

17
prprio Chefe de Estado. que, ao contrrio do que se passa
com os casos de veto poltico, a confirmao pela Assembleia
da Repblica de um diploma vetado por inconstitucionalidade
no determina para o Presidente a obrigao de promulgar. Ele
julgar, de acordo com o seu alto critrio, se dever ou no
promulgar um diploma reprovado pelo Tribunal Constitucional,
mas depois confirmado pelo Parlamento (servindo de rbitro
entre o juzo jurdico e o juzo poltico da constitucionalidade e
alando-se posio de mais alto guardio da Lei Fundamen-
tal)20. De notar que o Presidente pode ainda fazer suscitar o
controlo sucessivo da inconstitucionalidade, nos termos do art.
281. da CRP 76 e, bem assim, o chamado controlo da incons-
titucionalidade por omisso, no quadro do art. 283. da CRP 76
este com uma evidente carga poltica de censura aos rgos
legislativos.
O Presidente goza ainda da prerrogativa de enviar
mensagens Assembleia da Repblica e dispe da ltima pa-
lavra nos procedimentos complexos de declarao do estado
de stio ou de emergncia e, bem assim, de convocao de

LO CASTRO RANGEL, O Legislador e o Tribunal Constitucional, in Direito e


Justia, vol. XI (1997), tomo 2, pgs. 212-214.
20
Cf. as diferentes formulaes do art. 279., n. 2, da CRP 76, e do art. 136.,
n. 2, da CRP 76. Neste sentido, cf. JORGE MIRANDA, Veto, in Dicionrio
Jurdico da Administrao Pblica, vol. VII, Lisboa, 1996, pg. 603; Manual de
Direito Constitucional, tomo V, cit., pg. 293. Sobre o papel do Parlamento e
do Presidente da Repblica em sede de fiscalizao abstracta preventiva, com
o consequente apagamento do rgo controlador da constitucionalidade, cf.
VIEIRA DE ANDRADE, Legitimidade da Justia Constitucional e Princpio da
Maioria, in Legitimidade e Legitimao da Justia Constitucional, Coimbra,
1995, pgs. 78-79; PAULO CASTRO RANGEL, O Legislador e o Tribunal
Constitucional, cit., pgs. 212-214; PAULO CASTRO RANGEL, Repensar o Po-
der Judicial, Porto, 2001, pgs..

18
referendos. A estas competncias somam-se ainda, natural-
mente, as inmeras possibilidades de manifestao nos meios
de comunicao social e na opinio pblica.

5. A responsabilidade do Governo perante a Assembleia da


Repblica

Uma outra caracterstica (agora, e de novo, tpica dos re-


gimes parlamentares) a responsabilidade poltica do Governo
perante o Parlamento, responsabilidade esta que se afere em
vrios momentos e a diferentes propsitos. A CRP 76 estabe-
lece inequivocamente a responsabilidade poltica do Governo
perante a Assembleia da Repblica, enunciando-a de modo
expresso, seja em termos institucionais (art. 190.), seja em ter-
mos polticos, atravs dos seus membros (art. 190., n.s 1 e
2).

a)- A formao do Governo (designadamente, a sua organiza-


o e a correspondente composio pessoal) parece, vista
desarmada, depender muito mais do Presidente do que do Par-
lamento. Com efeito, e nos termos do art. 187. da CRP76, o
Chefe de Estado quem escolhe o Primeiro-Ministro e quem no-
meia os restantes membros do Governo (embora sob proposta
do Chefe do Governo). No entanto, revela-se j aqui (e de mo-
do no despiciendo) a dependncia parlamentar do Governo.
Na verdade, o Presidente nomeia o Primeiro-Ministro, ouvidos

19
os partidos representados na Assembleia da Repblica e tendo
em conta os resultados eleitorais (art. 187., n. 2, da CRP
76). Parece pacfico, a partir deste inciso, deduzir que o Presi-
dente da Repblica, na escolha do Primeiro-Ministro, s pode
ter em conta os resultados das eleies legislativas (e j no os
das eleies presidenciais ou autrquicas)21. Por outro lado,
no restaro dvidas de que a soluo encontrada h-de pau-
tar-se pelo critrio da sustentabilidade parlamentar, qualquer
que ela seja (mesmo na hiptese limite de um governo de ini-
ciativa presidencial ou de um governo tcnico ou tecnocrti-
co). Naturalmente, esta sustentabilidade parlamentar pode ha-
bilitar o Presidente a chamar para Primeiro-Ministro o lder de
um partido no maioritrio, designadamente na hiptese de co-
ligao entre dois partidos no maioritrios com uma maior ba-
se parlamentar de suporte do que a que detida pelo partido
maioritrio.
Em suma, a vertente parlamentar do regime pode j vis-
lumbrar-se num momento em que, presumivelmente, mais
avultaria o peso poltico do Presidente da Repblica.

21
Antes da Reviso Constitucional de 1982, Jorge Miranda alvitrou a possibili-
dade de se sustentar a soluo contrria (isto , considerar os resultados das
eleies presidenciais, a par dos resultados das legislativas, na formao do
Governo). Cf. JORGE MIRANDA, A Constituio de 1976 Formao, Estru-
tura, Princpios Fundamentais, Lisboa, 1978, pg. 430. Entretanto, o Autor j
no aceita tal possibilidade, cf. JORGE MIRANDA, L'esperienza portoghese di
sistema semipresidenziale, cit., pg. 161, nota 14; em idntico sentido, GO-
MES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, cit., anotao II ao art. 190., pg. 745; MARCELO REBELO DE
SOUSA, O Sistema de Governo Portugus, cit., pg. 10.

20
b)- Nomeado o Primeiro-Ministro e os restantes membros do
Governo, este entra em funes nos termos do art. 186., n. 5,
da CRP 76. Todavia, apenas um governo de gesto, isto ,
no est investido na plenitude das suas funes, podendo to-
s praticar actos que sejam estritamente necessrios para
assegurar a gesto corrente de negcios pblicos. Na
verdade, para entrar em plenitude de funes o Governo
carece de um acto de investidura parlamentar. Esta exigncia
de investidura s foi aditada pela Reviso de 82, data at
qual e semelhana do que ocorre em Frana, o Governo as-
sumia a plenitude de poderes com a simples nomeao presi-
dencial22.
Essa investidura parlamentar traduz-se na apresentao e
apreciao do programa do Governo na Assembleia da Rep-
blica (art. 192. da CRP 76), podendo culminar ou no numa
votao. A investidura diz-se expressa se, em virtude da propo-
situra de uma moo de rejeio do programa ou de um voto
de confiana, houver lugar a uma votao (n. 3 do art. 192.).
A investidura diz-se tcita quando no h lugar a qualquer vo-
tao, por nem o Governo ter usado da sua faculdade de solici-

22
No sistema francs, o Governo tambm carece da confiana parlamentar,
mas entra na globalidade das suas funes mal se efectiva a nomeao pelo
Presidente. Na verdade, a votao parlamentar do programa do Governo
uma faculdade que depende de deliberao do Conselho de Ministros (art. 49.
da Constituio de 1958. A prtica constitucional, todavia, a respeito deste pre-
ceito no tem sido muito regular. Cf. DIDIER MAUS, Responsabilit du Gou-
vernement, in Dictionnaire Constitutionnel, org. de Olivier Duhamel e Yves
Mny, Paris, 1992, pgs. 927-929. Comparando o sistema de governo portu-
gus com o francs e acentuando este trao distintivo (necessidade de investi-
dura parlamentar ainda que tcita; desnecessidade de investidura parlamen-
tar), cf. GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Os Poderes do Presidente da
Repblica, cit., pgs. 16-18.

21
tar um voto de confiana, nem algum dos grupos parlamenta-
res da oposio ter lanado mo de uma moo de rejeio. A
admisso das investiduras tcitas, tpicas dos parlamentarismo
escandinavos, destina-se naturalmente a facilitar a formao e
a viabilizao de governos minoritrios em quadros parlamen-
tares altamente pulverizados.
A rejeio do programa do Governo ou a rejeio do voto
de confiana apresentado conduz naturalmente respectiva
demisso, nos termos das als. d) e e) do n. do art. 195. da
CRP 76. Importa, no entanto, chamar a ateno para que a
maioria requerida para aprovao de uma moo de rejeio
(maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes)
mais exigente do que a maioria requerida para a recusa de um
voto de confiana (maioria simples)23. O nico governo que at
hoje, na histria constitucional recente, viu o seu programa re-
jeitado morrendo praticamente nascena foi o III Gover-
no Constitucional (Governo Nobre da Costa, de iniciativa pre-
sidencial, nomeado pelo Presidente Eanes em 1978).

c)- Finalmente, e porventura mais importante, a subsistncia e


manuteno em funes do Governo depende sempre da As-
sembleia da Repblica, na medida em que, a qualquer momen-
to, esta pode provocar a demisso do Governo, seja pela via
da rejeio de moes de confiana, seja pela via da aprova-
o de moes de censura (arts. 193. e 194. da CRP 76).

23
Cf., designadamente, o art. 192, n. 4, da CRP 76.

22
Assim, o Governo pode solicitar Assembleia da Repbli-
ca uma moo de confiana, a qual, se no for aprovada, impli-
ca a demisso automtica do Governo (arts. 193. e 195, n. 1,
al. e), da CRP 76). E, por outro lado, os grupos parlamentares,
ou pelo menos um quarto dos Deputados em efectividade de
funes, podem apresentar moes de censura ao Governo.
Todavia, no basta a simples aprovao de uma moo de
censura para que o Governo seja demitido; nos termos do art.
195., n. 1 , al. f), para que se d a demisso do Governo,
necessrio que ela tenha sido aprovada por maioria qualificada
(a saber, pela maioria absoluta dos Deputados em efectividade
de funes). Se a moo de censura no for aprovada, os seus
signatrios ficam impedidos de apresentar uma outra durante a
mesma sesso legislativa (art. 194., n. 3, da CRP 76). No que
toca ao regime de demisso do Governo por aprovao de
moes de censura, imperioso dizer que a Reviso de 1982
parlamentarizou o regime. Na verdade, numa disposio
poca largamente criticada, um Governo s seria demitido pela
aprovao sucessiva de duas moes de censura. O que, ob-
viamente, demonstrava que o Governo poderia sobreviver mes-
mo sem a confiana do Parlamento (pelo menos at reitera-
o, em segundo acto, da moo de censura).
Por estranho que parea mas bem revelador de uma
capitis diminutio do Parlamento portugus , s um Governo
caiu pela recusa de uma moo de confiana (I Governo Cons-
titucional, I Governo Mrio Soares, minoritrio PS, em 1977) e
s um caiu pela aprovao de uma moo de censura (o X Go-

23
verno Constitucional, Governo Cavaco Silva, em 1987, por via
da aprovao da moo proposta pelo Grupo Parlamentar do
PRD). Trs gabinetes terminaram efectivamente a legislatura
que iniciaram, a saber os Governos maioritrios de Cavaco Sil-
va (XI e XII Governos Constitucionais, 1987-1995) e o I Go-
verno Guterres (XIII Governo Constitucional, 1995-1999). A de-
misso do II Governo Mrio Soares (II Governo Constitucional,
coligao PS-CDS, 1978) d-se por acto presidencial, a demis-
so do Governo Pintasilgo (V Governo Constitucional, 1979)
deu-se por ser um governo a termo (a prazo), apenas com o
fito de organizar eleies e a do Governo S Carneiro (VI Go-
verno Constitucional 1979-1980) ocorreu pela morte do Primei-
ro-Ministro. Todos os restantes, isto , seis governos foram de-
mitidos por solicitao expressa do Primeiro-Ministro, sem que
houvesse qualquer interveno do Parlamento na cessao de
funes do executivo (tome-se como paradigma a demisso do
II Governo Guterres, XIV Governo Constitucional, em Dezem-
bro de 2001, na sequncia dos maus resultados do PS nas
eleies autrquicas). Esta regularidade de uma demisso
digamos, assim e falta de melhor palavra , administrativa
ou de secretaria denota uma assinalvel fragilidade da ver-
tente parlamentar do regime (e comprova a sempre denunciada
tendncia para a governamentalizao).
A ideia de uma progressiva governamentalizao do
sistema de governo , alis, confirmada pela circunstncia de,
desde 1983, a cada formao da Assembleia da Repblica sa-
da de umas eleies legislativas ter correspondido um nico

24
Governo. Quer os governos hajam completado a legislatura,
quer ela tenha sido interrompida pelo recurso presidencial
dissoluo, a verdade que, de quase vinte anos a esta parte,
a demisso do Governo foi sempre acompanhada de novas
eleies. Esta regularidade constitucional que ameaa con-
verter-se em praxe ou conveno denuncia, pois, a tendn-
cia para a transformao das eleies legislativas em suced-
neos de referendos ou plebiscitos em torno de um candidato a
Primeiro-Ministro ou de uma equipa governamental. Efectiva-
mente, neste quadro, a responsabilidade do Governo perante o
parlamento parece deslocar-se para uma responsabilidade di-
recta do Governo perante o eleitorado, perante o corpo eleito-
ral.
Um ltimo esclarecimento para precisar que, tecnicamen-
te, a demisso do Governo no implica a sua imediata cessa-
o de funes. Um Governo demitido , tambm ele, um go-
verno de gesto, que no se encontra na plenitude dos seus
poderes. O Governo s cessar funes com o acto presiden-
cial de exonerao do Primeiro-Ministro, acto esse que simul-
tneo da nomeao de um novo Primeiro-Ministro (se assim
no fosse, gerava-se evidentemente um vazio de poder).

6. A relao do Governo com o Presidente da Repblica


como uma relao de responsabilidade (a assimetria das
relaes de responsabilidade do Governo)

25
Havendo presente que o sistema portugus se apresenta
prima facie como um modelo semipresidencial, natural que se
procure dilucidar a natureza da relao entre o Presidente e o
Governo (e isto especialmente com o intuito de averiguar se
haver a uma relao de responsabilidade poltica em tudo e-
quivalente quela que subsiste perante a Assembleia da Rep-
blica). que, consoante decorre do que se foi adiantando, o
Presidente da Repblica, rgo com legitimidade democrtica
directa, dispe de um poder inicial (nomeao) e de um poder
final ou terminal (demisso) relativamente ao Governo. Ora,
dispondo o Presidente da Repblica de tais poderes de contro-
lo primrio sobre o Gabinete24, importa determinar se intercorre
ou no uma verdadeira relao de confiana poltica entre am-
bos.
O primeiro poder presidencial relativamente ao Governo
justamente o poder de escolha do Primeiro-Ministro. Cura-se
aqui de um poder livre e discricionrio, em que lhe deixada
uma ampla margem de actuao. por demais evidente que,
ainda assim e atenta a estrita necessidade de confiana
parlamentar para a assuno de plenitude de funes , as
escolhas presidenciais ho-de considerar o critrio da susten-
tabilidade parlamentar. L onde exista uma maioria absoluta
de um s partido, ser extremamente difcil ao Presidente fazer
uma escolha diversa daquela que indicada por esse mesmo
partido (eis justamente o que sucedeu com o Presidente Soa-

24
Sobre a destrina entre controlo primrio e secundrio, cf. GOMES CANOTI-
LHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, cit., pg. 513.

26
res em face das duas maiorias absolutas atingidas pelo PSD
em 1987 e em 1991). No caso de haver uma coligao pr-elei-
toral que atinja tambm o patamar da maioria absoluta, as con-
dies para o exerccio do poder presidencial no sero muito
diversas (veja-se o que sucedeu com a nomeao de S Car-
neiro adversrio poltico confesso do Presidente Eanes
para Primeiro-Ministro, na sequncia da primeira maioria abso-
luta da Aliana Democrtica em 1979).
A latitude dos poderes fcticos do Presidente aumenta,
todavia, nos casos em que o partido maioritrio dispes apenas
de maioria relativa e ser tanto maior quanto mais intensa seja
a fragmentao partidria no parlamento. O Presidente no es-
t nunca obrigado a nomear para Primeiro-Ministro o lder parti-
do mais votado (e poder mesmo designar uma segunda ou
terceira figura do partido em causa). Tudo depende da aprecia-
o que fizer de cada conjuntura poltica. Em 1978, perante o
fracasso do I Governo Soares, minoritrio, Eanes esclareceu
que s daria posse a um governo com apoio parlamentar maio-
ritrio, tendo ento forado a soluo da coligao PS-CDS
que deu origem ao II Governo Soares. Em 1983, Eanes, j em
segundo mandato e j depois da Reviso de 82 que lhe reduzi-
ra sensivelmente os poderes, perante o falhano do II Governo
Balsemo (VIII Governo Constitucional), rejeitou a proposta fei-
ta pelos partidos da Aliana Democrtica (apesar de estes go-
zarem de uma ampla maioria absoluta). Na verdade, estes pro-
puseram o nome de Vtor Crespo para Primeiro-Ministro em
substituio de Balsemo (que j substitura S Carneiro). O

27
Presidente entendeu, no entanto, dissolver a Assembleia e
convocar eleies. Tambm em 1987, na sequncia da aprova-
o da moo de censura que derrubou o I Governo Cavaco
Silva (minoritrio), o Presidente Soares rejeitou a proposta feita
pelo PS e pelo PRD da constituio de um Governo PS-PRD
com apoio parlamentar do PCP. Nestes dois casos, o Presiden-
te usou o seu poder de escolha do Primeiro-Ministro de uma
forma negativa, mas ainda assim exerceu decisivamente o po-
der de formao dos Governos.
Extremamente controversa a possibilidade de o Presi-
dente formar os chamados governos de iniciativa presiden-
cial ou governos tcnicos25. Tais governos so gabinetes de
confiana presidencial, constitudos margem do quadro parla-
mentar e partidrio, com fundamento no alegado esgotamento
das arranjos partidrios possveis. Como amplamente sabido,
no contexto do sistema portugus, em 1978-79, o Presidente
Eanes logrou formar sucessivamente trs Governos de inicia-
tiva presidencial, mais precisamente o III (Nobre da Costa), o
IV (Mota Pinto) e o V (M. de Lurdes Pintasilgo) Governos
constitucionais. Destes s o Governo Mota Pinto teve algum
sucesso, j que o Governo Nobre da Costa foi destitudo logo
aquando da apreciao parlamentar do respectivo programa e

25
Cf. GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portu-
guesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, anotao III ao art. 190., pg. 746.

28
o Governo Pintasilgo foi apenas um governo intercalar (in-
cumbido de organizar eleies legislativas)26.
Importa demais lembrar que o poder do Presidente se es-
tende inteira composio do Governo e no apenas ao seu
chefe. Efectivamente, muito embora os ministros e secretrios
de estado sejam propostos pelo Primeiro-Ministro, so nomea-
dos pelo Presidente da Repblica (art. 187., n. 2). Na expe-
rincia constitucional portuguesa, j por repetidas vezes o Pre-
sidente vetou o nome de certos ministros ou aconselhou mes-
mo o nome de outros27. Tome-se o exemplo da recusa do Pre-
sidente Soares em nomear Vice-Primeiro-Ministro o ento Mi-
nistro da Defesa, Fernando Nogueira, em 199528. Convm,
alis, acrescentar que o Presidente tem ainda uma palavra a
dizer no que respeita aos domnios de organizao governati-
va. Com efeito, a matria de organizao governamental per-
tence rea de competncia legislativa do Governo, no po-
dendo, em caso algum, ser disciplinada pela Assembleia da
Repblica29. Pois bem, dado que o veto do Presidente quanto a
decretos de origem governamental absoluto e que, neste do-
mnio material, os decretos vetados no podem ser transforma-
dos em propostas de leis, a palavra do Presidente a termi-
nante.

26
Cf. JORGE MIRANDA, L'esperienza portoghese di sistema semipresidenzia-
le, cit., pg. 164; MARCELO REBELO DE SOUSA, O Sistema de Governo
Portugus, cit., pgs. 24-29.
27
Cf. GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Os Poderes do Presidente da
Repblica, cit., pgs. 47-49.
28
Muitas destas situaes so apenas alvo de especulao jornalstica ou de
bastidores, j que, por via de regra, ficaram confinadas s reunies entre o Pre-
sidente e o Primeiro-Ministro indigitado.

29
O Presidente tem, portanto, um poder no negligencivel
na conformao da soluo governativa especialmente no que
concerne respectiva composio pessoal. Pode mesmo di-
zer-se que, na concepo constitucional, a vertente presiden-
cial se faz sentir mais ao nvel da composio e organizao
governativa, enquanto que a vertente parlamentar se manifesta
preferencialmente no domnio do programa e das opes subs-
tantivas de governao.
Resta ainda falar no poder presidencial de demisso do
Governo que consubstancia, a bem dizer, a verdadeira chave
de leitura da respectiva relao de responsabilidade. Nos ter-
mos do art. 195., n. 2, da CRP 76, o Presidente s pode de-
mitir o Governo quando tal se mostre necessrio para garantir
o regular funcionamento das instituies democrticas. A utili-
zao do advrbio s logo demonstra que se trata de um po-
der altamente circunscrito, a dever ser usado com grande par-
cimnia. Esta limitao tanto mais evidente quanto, antes da
Reviso de 1982, o poder de demisso era um poder livre.
Quando se tratava de um poder livre, no restavam dvidas de
que o Governo, para a sua subsistncia e manuteno, carecia
da confiana poltica presidencial (permanentemente renova-
da). Uma vez perdida essa confiana por exemplo, porque o
Governo prosseguia uma poltica contrria s concepes do
Presidente , este podia, de pleno direito, demiti-lo. A partir do
momento em que se estabeleceu o limite do regular funciona-
mento das instituies democrticas, a competncia presiden-

29
Cf. art. 198., n. 2, da CRP 76.

30
cial passou a revestir uma natureza inquestionavelmente ex-
cepcional. S em sucessos muito graves segundo alguns,
prximos do estado de excepo ou necessidade constitucio-
nal30 , que ser admissvel a demisso do Governo.
Impe-se, todavia, lembrar que o exerccio deste poder
presidencial no juridicamente sindicvel e, nessa medida,
no falta quem ache que o conceito de regular funcionamento
das instituies democrticas passvel de interpretaes po-
lticas muito variadas. Lucas Pires, designadamente, adiantou
um conjunto de exemplos que ilustram a ambiguidade daquela
clusula constitucional. Se o Primeiro-Ministro no cumpre os
deveres de informao do Presidente, no haver um funciona-
mento institucional anmalo? Se o Governo no cumpre prazos
constitucionais para a apresentao do Oramento, no se es-
tar perante uma disfuno do sistema poltico? Em ltima an-
lise, se o Presidente perder a confiana poltica no Governo,
no ser isso, j em si uma fonte de funcionamento irregular31?
Acrescentar-se-ia: um Governo cuja poltica patentemente viola
compromissos externos do Estado (por exemplo, em sede de
dfice oramental) no incorrer numa adulterao do devir de-
mocrtico das instituies?
A posio de Lucas Pires tem decerto o mrito de alertar
para a subjectividade inerente ao conceito e para a sua aperta-
da dependncia das diversas conjunturas polticas. Ainda as-

30
Cf. GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Os Poderes do Presidente da
Repblica, cit., pgs. 50-51.
31
Cf. LUCAS PIRES, O Sistema de Governo Portugus: sua Dinmica, cit.,
pgs. 297-298.

31
sim, e em face do tom categrico da letra do preceito constitu-
cional, parece exagerado aceitar que o Presidente da Repbli-
ca possa demitir o Governo fora de circunstncias excepcionais
(as quais, no entanto e naturalmente, no tero de chegar ao
estado de excepo como sibilinamente parecem sugerir
Gomes Canotilho e Vital Moreira).
A concreta conformao do poder presidencial de demis-
so do Governo depois de 1982 fez com que as relaes de
responsabilidade do Governo perante o Presidente e perante a
Assembleia deixassem de ser simtricas. A Assembleia tem um
poder basicamente livre nos momentos do incio de funes e
de cessao de funes do Governo (aprovao ou rejeio do
programa e aprovao ou recusa de moes de censura e con-
fiana). J o poder presidencial revela-se largo no momento da
formao, mas muito circunscrito em sede de eventual cessa-
o de funes. Esta diferena ou assimetria das relaes de
responsabilidade levou Marcelo Rebelo de Sousa a considerar
que a relao Governo-Assembleia uma verdadeira relao
de responsabilidade poltica, enquanto que a relao Governo-
Presidente uma mera relao de responsabilidade institucio-
nal ou poltico-institucional32. Esta diferena de natureza das re-
laes de responsabilidade tem at apoio expresso nos dizeres
do art. 191. da CRP 76, onde se fala em responsabilidade
poltica do Governo perante a Assembleia e em responsabili-
dade (sem mais) do Primeiro-Ministro perante o Presidente.

32
Cf. MARCELO REBELO DE SOUSA, O Sistema de Governo Portugus, cit.,
pgs. 67-70.

32
De notar o que, alis, acentua o que vem de dizer-se que
a responsabilidade perante o Presidente mediada (sempre e
s) pela figura do Primeiro-Ministro, sem qualquer possibilidade
de haver um relacionamento directo entre o Presidente e outros
membros do Governo33.
Gomes Canotilho e Vital Moreira, para caracterizar o
mesmo fenmeno, falam, quanto ao plo presidencial em res-
ponsabilidade poltica difusa ou imperfeita. A referida assime-
tria pode ainda documentar-se na circunstncia de o incio de
uma nova legislatura implicar sempre a formao de um novo
Governo, enquanto que o incio de um mandato presidencial
em nada afecta a vida do Governo que estiver em funes.
bastante discutido pela doutrina se, com o advento de um novo
mandato presidencial, o Primeiro-Ministro no estaria obrigado
a apresentar a demisso ou, pelo menos, a colocar o lugar
disposio do novo Presidente semelhana do que ocor-
re em Frana34. A questo est resolvida pela praxe constitu-
cional, uma vez que os Primeiros-Ministros nunca adoptaram
esse comportamento. O problema ps-se, designadamente,
aquando das duas eleies do Presidente Soares, mas o Pri-
meiro-Ministro Cavaco Silva entendeu no impender sobre o
Governo, parlamentarmente legitimado, um tal dever. Este pre-
cedente foi seguido pelo Primeiro-Ministro Antnio Guterres, na
contingncia das duas eleies do Presidente Sampaio.

33
Cf. GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Os Poderes do Presidente da
Repblica, cit., pg. 75.
34
Cf. GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA, Os Poderes do Presidente da
Repblica, cit., pg. 76, nota 82.

33
Em jeito de concluso, dir-se- que o Governo indubita-
velmente responsvel perante o Presidente da Repblica, mas
que tal relao de responsabilidade, sendo poltica, qualitati-
vamente diversa da relao de responsabilidade parlamentar.

34