DA GERAL II (Versão Provisória) - MRS

Marcelo Rebelo de Sousa / Andr Salgado de Matos: Direito Administrativo Geral (Tomo II: Organizao administrativa).
Verso de trabalho (3 de Junho de 2005). Para uso exclusivo dos alunos. Proibido reproduzir e citar para outros fins.
Marcelo Rebelo de Sousa

Andr Salgado de Matos
Direito Administrativo Geral

Tomo II
Organizao administrativa
O presente texto incide sobre a matria da teoria da organizao administrativa, exceptuada a

referente a Descentralizao administrativa e relaes intersubjectivas; no incide sobre a matria
da organizao administrativa portuguesa. Sobre as matrias relativas organizao administrativa
no abrangidas pelo presente texto, v. M. Rebelo de Sousa, Lies de Direito Administrativo, I,
Lisboa, 1999, pgs. 227-234, 239-422.
Verso de trabalho (3 de Junho de 2005). Para uso exclusivo dos alunos. Proibido reproduzir e citar
para outros fins.
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PARTE III Teoria da organizao administrativa
A teoria da organizao administrativa estuda os quadros a que obedece a

estruturao institucional da administrao pblica ou seja, a administrao pblica
em sentido orgnico (supra, I). Esta compreende pessoas colectivas diversas,
pblicas ( 11) e privadas ( 12), que actuam atravs de rgos e servios ( 13).
Quer rgos, quer pessoas colectivas da administrao pblica, relacionam-se entre
si de vrios modos ( 14 e 15).
11 Pessoas colectivas pblicas
I Problemas gerais
A personalidade jurdica traduz-se na susceptibilidade de ser titular de

situaes jurdicas, activas e passivas. A personalidade jurdica das pessoas fsicas
uma imposio da dignidade humana; todas as pessoas fsicas so, portanto, pessoas
em sentido jurdico. Mas as pessoas fsicas no so, actualmente, como porventura
nunca foram, os nicos actores da vida social. Existem tambm entes puramente
imateriais cuja relevncia , pelo menos, similar ao das pessoas fsicas. Quando
assim seja, a ordem jurdica reconhece a tais entes a personalidade jurdica: fala-se
ento em pessoas colectivas.
A administrao pblica um mundo de pessoas colectivas. Isso decorre da
institucionalizao do poder pblico no Estado de Direito ou seja, da circunstncia
de ele se dissociar necessariamente dos seus titulares. Os entes administrativos que
todos conhecem, ainda que a um nvel pr-jurdico o Estado, os institutos pblicos,
as entidades pblicas empresariais, as autarquias locais, as universidades pblicas ,
so todos eles pessoas colectivas. Marginalmente, uma pessoa singular pode ser
integrada na administrao pblica, mas tratar-se- ento de um particular para o
qual foi transferido, designadamente mediante concesso, o exerccio da funo
administrativa. Assim sendo, estudar-se-o de seguida fundamentalmente as pessoas
colectivas administrativas.
Historicamente, o exerccio da funo administrativa constitua um monoplio
pblico; mesmo quando os particulares passaram a ser chamados a colaborar no
exerccio da funo administrativa, designadamente mediante concesso, entendia-se
que se situavam fora da administrao em sentido orgnico. Esta compreendia,
portanto, apenas pessoas colectivas pblicas. Hoje em dia j no assim (supra, I;
infra); no entanto, a integrao de pessoas colectivas privadas na administrao
pblica uma eventualidade histrica, ao passo que sem pessoas colectivas pblicas
no possvel ao Estado-colectividade a prossecuo da funo administrativa: as
pessoas colectivas pblicas constituem, portanto, o ncleo essencial da
administrao pblica.
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II Conceito
Uma pessoa colectiva pblica aquela que prossegue o interesse pblico de

forma imediata, necessria e originria. A exacta compreenso do conceito exige
algumas consideraes complementares.
Por interesse pblico no se pode entender todo e qualquer interesse social.
Interesse social todo aquele tido como positivo para a colectividade; interesse
pblico apenas o interesse social que a colectividade poltica entende dever
prosseguir ou seja, aquele cuja prossecuo corresponde ao exerccio da funo
administrativa (supra, I). A dimenso social do interesse respeita apenas sua
conformidade com os valores que norteiam a vida colectiva; o carcter pblico do
interesse respeita sua titularidade e ao processo da sua prossecuo. Assim, uma
fundao privada prossegue necessariamente um interesse social, mas no (pelo
menos necessariamente) um interesse pblico, pelo que no uma pessoa colectiva
pblica.
Mas para uma pessoa colectiva ser pblica no basta que prossiga o interesse
pblico, pois tambm uma pessoa colectiva privada pode prossegui-lo (infra). O que
caracteriza as pessoas colectivas pblicas que elas prosseguem o interesse pblico
de forma imediata, necessria e originria. A prossecuo do interesse pblico
imediata se a pessoa colectiva em causa prossegue ela prpria esse interesse pblico,
no se limitando a participar na sua prossecuo por outrem. A prossecuo do
interesse pblico necessria se a pessoa colectiva pblica em causa existe para
realizar um interesse pblico, cuja prossecuo est subtrada sua disponibilidade.
A prossecuo do interesse pblico originria se no opera em virtude de uma
transferncia, por delegao ou de concesso, operada por uma pessoa colectiva
pblica, qual caiba, isso sim, a prossecuo do interesse pblico de forma
originria.
Tipicamente, uma pessoa colectiva privada prossegue interesses privados. Mas, mesmo que
prossiga interesses pblicos, e mesmo que o faa de forma imediata, no o faz normalmente de
forma necessria, uma vez que pode, por deciso prpria, deixar de o prosseguir, mesmo que tal
acarrete consequncias desfavorveis na sua esfera jurdica; e nunca o faz originariamente, pois s
as pessoas colectivas pblicas so originariamente investidas da prossecuo de interesses pblicos.
Circunstancialmente, uma pessoa colectiva pblica pode ser investida da prossecuo de um
interesse pblico de forma derivada e, portanto, no lhe caber prossegui-lo originariamente o que
se passa nos casos de concesso a pessoas colectivas pblicas. Contudo, a pessoa colectiva em causa
teria, necessariamente, que prosseguir de forma originria, j antes da concesso, um qualquer outro
interesse pblico ou no poderia ser qualificada como pessoa colectiva pblica.
Da prossecuo do interesse pblico decorre, como corolrio, a sujeio das

pessoas colectivas pblicas a um regime de direito administrativo, do qual resultam
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determinadas prerrogativas de autoridade, bem como a sujeio a limitaes

especficas.
III Substrato
A atribuio de personalidade jurdica no arbitrria. Em regra, a ordem

jurdica s personifica entes colectivos quando a tais entes corresponda um
determinado substrato. Quando personalidade jurdica no corresponda um
qualquer substrato, ou lhe corresponda um substrato que no justificaria por si s a
atribuio da personalidade jurdica, esta pode ter-se como praticamente ficcional.
O substrato das pessoas colectivas no uniforme. Geralmente uma pessoa
colectiva assenta em aspectos, quer pessoais, quer patrimoniais. Contudo, um destes
dois elementos quase sempre predominante no substracto de uma pessoa colectiva.
Quando, numa pessoa colectiva, predomine o elemento pessoal, essa pessoa
colectiva diz-se de tipo associativo ou corporacional; quando predomine o elemento
patrimonial, ela diz-se de tipo institucional.
Por exemplo, o Estado-administrao, as regies autnomas, as autarquias locais, as

associaes pblicas e as universidades pblicas so pessoas colectivas de tipo associativo ou
corporacional; os institutos pblicos e as empresas pblicas so pessoas colectivas de tipo
institucional.
Em alguns casos, o substrato das pessoas colectivas de tipo associativo ou

corporacional especialmente complexo, em virtude de as respectivas atribuies
coincidirem com a prossecuo dos interesses da comunidade poltica residente num
determinado territrio. Fala-se, nesse caso, em pessoas colectivas de populao e
territrio (tambm, por vezes, pessoas colectivas territoriais ou de base territorial). A
base territorial no se confunde com a mera delimitao geogrfica do mbito das
atribuies da pessoa colectiva em causa; representa a existncia de poderes
inclusivamente de natureza real sobre uma fraco do territrio e a
indissociabilidade desses poderes em relao prpria razo de ser da pessoa
colectiva considerada. Ou seja, o territrio um elemento das pessoas colectivas de
populao e territrio. As pessoas colectivas de populao e territrio esto sujeitas a
uma tipicidade constitucional taxativa; a lei ordinria no pode, portanto, sem
habilitao constitucional, criar novas categorias de pessoas colectivas de populao
e territrio.
Em funo desta taxatividade constitucional, o Estado-administrao, as regies autnomas

e as autarquias locais so actualmente as nicas pessoas colectivas de populao e territrio
actualmente existentes no direito portugus. As regies autnomas e as autarquias locais so
expressa ou implicitamente qualificadas como tal pela Constituio (arts. 235., 2 e 225, 1 CRP).
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Outro caso de complexidade do substrato (que pode ser, quer pessoal, quer
institucional) o das pessoas colectivas complexas ou federativas, que so
constitudas por outras pessoas colectivas. As pessoas colectivas complexas podem
ser perfeitas e imperfeitas, conforme a personalidade jurdica das pessoas colectivas
que as integram seja ou no acompanhada, como regra, da capacidade de gozo e de
exerccio.
Exemplos de pessoas colectivas complexas ou federativas: as associaes pblicas de

pessoas colectivas pblicas (infra), que, por definio, so compostas por outras pessoas colectivas;
as universidades pblicas, que integram faculdades, escolas ou departamentos autnomos tambm
dotados de personalidade jurdica (arts. 3., 3 e 27 LAU).
IV Atribuies
Todas as pessoas colectivas prosseguem o interesse pblico, mas a

esmagadora maioria das pessoas colectivas no prossegue todos os interesses
pblicos. Atribuies so os concretos fins de interesse pblico que uma determinada
pessoa colectiva est normativamente incumbida de prosseguir. Por fora do carcter
secundrio da funo administrativa (supra, I) e, consequentemente, do princpio da
legalidade e do princpio da prossecuo do interesse pblico, as atribuies das
pessoas colectivas pblicas so definidas pela Constituio ou pela lei.
As atribuies vinculam, quer os rgos, quer os servios das pessoas
colectivas, sendo ilegal a actuao de uns ou de outros que as extravase ou as
desrespeite por qualquer forma; trata-se do princpio da especialidade. O vcio em
que se traduz tal ilegalidade o de incompetncia absoluta, geradora da nulidade dos
actos administrativos que nela incorram art. 133., 2, b) CPA; os actos alheios s
atribuies da pessoa colectiva a que pertence o rgo ou agente que os praticou
podem ainda gerar responsabilidade civil da pessoa colectiva em causa.
Normalmente, as competncias de todos os rgos de uma mesma pessoa colectiva

visam a prossecuo da integralidade das atribuies desta; mas nem sempre assim sucede.
Algumas pessoas colectivas de fins genricos prosseguem atribuies de tal modo
numerosas e complexas que se tornaria absolutamente invivel que elas fossem
simultaneamente prosseguidas por todos os seus rgos: o que se passa com o Estado-
administrao e com as regies autnomas. Nestes casos, as atribuies das pessoas
colectivas em causa so subdivididas em razo da matria por diversos servios, cada um
constituindo uma unidade de atribuies prpria respectivamente, os ministrios e as
secretarias regionais. Assim, as competncias dos rgos de cada ministrio ou secretaria
regional visam apenas a prossecuo das atribuies destes ltimos. Esta ciso de
atribuies no pe em causa a uniformidade da personalidade jurdica do Estado e das
regies autnomas, nem dela resulta a personalidade jurdica dos ministrios e secretarias
regionais.
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As pessoas colectivas pblicas podem qualificar-se, quanto s suas

atribuies, tendo em conta diversos critrios. Assim, pode distinguir-se entre:
a) Pessoas colectivas de fins genricos, que prosseguem por defeito os
interesses pblicos relativos comunidade ou parcela da comunidade a que
respeitam; e pessoas colectivas de fins especficos, que prosseguem apenas os
interesses pblicos que respeitem a um determinado mbito material e que estejam
positivamente identificados por lei.
b) Pessoas colectivas de fins altrusticos, cujas atribuies no correspondem
a interesses do elemento pessoal do seu substrato; e pessoas colectivas de fins
egostas, que prosseguem atribuies correspondentes a interesses do elemento
pessoal do seu substrato. As pessoas colectivas de substrato pessoal, sobretudo as
pessoas colectivas de populao e territrio, tm, geralmente, fim egosta. A
terminologia fins egostas no tem alcance pejorativo.
c) Pessoas colectivas de fins lucrativos, que visam o lucro; e pessoas
colectivas de fins no lucrativos, que no visam o lucro.
Por exemplo, so pessoas colectivas de fins genricos o Estado-administrao, as

regies autnomas ou as autarquias locais; so pessoas colectivas de fins especficos as
associaes e as empresas pblicas. Tm fins altrustas as fundaes pblicas e fins egostas
o Estado-administrao, as regies autnomas, as autarquias locais e as associaes
pblicas. No direito administrativo portugus actual apenas tm fim lucrativo as entidades
pblicas empresariais e as empresas pblicas municipais.
d) Pessoas colectivas directamente dependentes do Estado-administrao, que

prosseguem fins do Estado-administrao em termos parcialmente assimilveis
queles em que actuam os organismos do prprio Estado-administrao; pessoas
colectivas indirectamente dependentes do Estado-administrao, s quais cometida
a prossecuo, como se fossem prprios, de fins do Estado-administrao; e pessoas
colectivas autnomas, que prosseguem fins prprios, independentemente de poderem
tambm concorrentemente, prosseguir fins do Estado-administrao (sobre isto, mais
desenvolvidamente e com exemplos, infra).
V Regime jurdico
A circunstncia de as pessoas colectivas pblicas prosseguirem de forma

imediata e originria o interesse pblico, da qual decorre a sua natureza jurdico-
pblica, acarreta que o seu regime jurdico tenha algumas caractersticas particulares.
Assim, normalmente, a personalidade jurdica das pessoas colectivas pblicas
adquire-se por efeito do acto jurdico-pblico que as institui. Essa personalidade
jurdica reveste necessariamente uma forma de direito pblico (instituto pblico,
empresa pblica, municpio, freguesia, ordem profissional) que se encontra vedada
s pessoas colectivas de direito privado. Em alguns casos, a personalidade jurdica da
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pessoa colectiva em causa antecede a aquisio da natureza pblica e apenas esta

que decorre de um acto jurdico-pblico; o que se passa, por exemplo, quanto a
uma sociedade comercial que seja nacionalizada e transformada em entidade pblica
empresarial.
Em regra, o acto jurdico-pblico instituidor da personalidade jurdica pblica
um acto legislativo, uma vez que a instituio de entidades pblicas est abrangida
pela reserva de lei institucional (supra, I); mas nada impede que se trate de um acto
infra-legal, desde que habilitado por lei suficientemente densificada. Outras vezes,
a prpria Constituio que cria pessoas colectivas pblicas, embora geralmente seja
necessria uma lei posterior que as institua em concreto e discipline o modo do seu
funcionamento; o que sucede com as autarquias locais, que so criadas, enquanto
categoria, pelo art. 236., 1, 2 CRP, mas cuja existncia em concreto depende de um
acto legislativo [arts. 164., n) e 249. CRP]. Quanto ao Estado, o seu acto jurdico-
pblico instituidor um acto fundacional de natureza constituinte.
Em virtude do carcter necessrio do exerccio da funo administrativa
(supra), a existncia das pessoas colectivas pblicas no depende da sua prpria
vontade. Assim, ao contrrio do que sucede em geral com as pessoas colectivas
privadas, elas no podem extinguir-se por deciso dos seus rgos, mas apenas por
um acto de natureza, forma e fora pelo menos idnticas s das daquele que as criou.
A capacidade jurdica de gozo e de exerccio das pessoas colectivas pblicas
(ou seja, a medida das situaes jurdicas activas e passivas de que podem ser
titulares e exercer por si prprias) tambm diferente da das restantes pessoas
colectivas. A capacidade jurdica varia de uma pessoa colectiva pblica para outra e,
por isso, s caso a caso se pode averiguar de forma cabal. Em todo o caso, possvel
identificar como traos caractersticos dessa capacidade determinadas situaes
jurdicas, quer activas, quer passivas.
Situaes jurdicas activas tpicas das pessoas colectivas pblicas so,
designadamente:
a) A autonomia administrativa e financeira, isto , a possibilidade de prtica
de actos administrativos de gesto financeira autnoma, envolvendo receitas e
despesas prprias.
b) A titularidade de poderes de autoridade e, em geral, de situaes jurdicas
exorbitantes em relao s entidades privadas, designadamente os poderes de
praticar actos administrativos, de emitir regulamentos administrativos e de celebrar
contratos administrativos.
c) O tratamento fiscal favorecido, traduzido na iseno do pagamento de
impostos directos e de determinadas taxas.
d) A existncia de um domnio pblico, ou seja, um conjunto de coisas
pblicas sobre as quais incide um direito de propriedade pblica, quer na sua
titularidade, quer na especificidade do seu regime, que, nomeadamente, exclui a
comerciabilidade jurdica.
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e) O estatuto especfico dos titulares dos seus rgos e, em especial, dos seus
agentes, traduzindo-se este ltimo em vnculos dotados de maior estabilidade,
correspondentes ao regime da funo pblica ou outro a ele equivalente.
f) A existncia de uma capacidade de direito privado, que corresponde
possibilidade de as entidades pblicas prosseguirem as suas atribuies em paridade
com os particulares atravs de actos de gesto privada.
g) A existncia de um domnio privado, ou seja, um patrimnio privado
sujeito ao regime dos direitos reais constante do Cdigo Civil, incluindo bens
disponveis e indisponveis.
Situaes jurdicas passivas tpicas das pessoas colectivas pblicas so,
designadamente:
a) A subordinao a limitaes especficas decorrentes da natureza jurdico-
pblica, entre as quais a sujeio a vinculaes legais e aos princpios da actividade
administrativa enquanto limites da margem de livre deciso (supra),
designadamente, e de forma nuclear, o princpio da prossecuo do interesse pblico
e o princpio da legalidade (supra, I).
b) A submisso a poderes exercidos pelo Estado-administrao,
designadamente, em grau decrescente de intensidade, o poder de direco, o poder
de superintendncia e o poder de tutela, que garantem a necessria unidade da
actuao administrativa e, em algumas situaes, a legitimidade democrtica da
actuao das pessoas colectivas administrativas infra-ordenadas em relao ao
Estado (supra, I).
c) A subordinao a um regime especfico de responsabilidade civil
extracontratual por actos de gesto pblica. Nos primrdios do direito
administrativo, em virtude de uma herana do Estado de polcia, a administrao
respondia apenas pelos danos que provocasse em relaes jurdicas de carcter
patrimonial (supra); actualmente, o regime de responsabilidade civil das pessoas
colectivas pblicas por actos unilaterais de gesto pblica , em alguns casos, mais
abrangente do que o regime de responsabilidade civil constante do Cdigo Civil
(designadamente no que toca responsabilidade funcional, responsabilidade
objectiva e responsabilidade objectiva: infra, III).
d) A sujeio fiscalizao jurdico-financeira, preventiva e sucessiva, pelo
Tribunal de Contas, da regularidade financeira da sua actividade [art. 2., 1, 2, a), b)
LOPTC).
e) A sujeio da sua actividade de gesto pblica ao controlo dos tribunais
administrativos que, nos termos constitucionais, tm competncia para administrar a
justia nos litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas (art. 212., 3
CRP). No perodo liberal, a sujeio das pessoas colectivas pblicas aos tribunais
administrativos constitua uma situao de vantagem, na medida em que aqueles
tinham sido criados com a misso especficas de proteger as a administrao pblica
das investidas dos tribunais judiciais; actualmente, a existncia de tribunais
administrativos justifica-se por uma razo de especializao funcional, pelo que os
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tribunais administrativos so verdadeiros guardies dos direitos individuais perante

os poderes pblicos.
Independentemente de poderem no se verificar em pessoas colectivas
pblicas individualmente consideradas, as caractersticas enunciadas no ocorrem
normalmente em determinados tipos de pessoas colectivas pblicas. Assim, o
domnio pblico existe, em regra, apenas nas pessoas colectivas de populao e
territrio (embora a lei possa conferir direitos reais administrativos a outras pessoas
colectivas pblicas como instrumento da prossecuo das respectivas atribuies);
as entidades pblicas empresariais, pela sua prpria natureza e fins, tm uma
capacidade predominantemente de direito privado, embora estejam sujeitas a
superintendncia e tutela estadual e a fiscalizao do Tribunal de Contas e possam
praticar actos jurdico-pblicos subordinados ao bloco de legalidade administrativa,
potencialmente geradores de responsabilidade civil administrativa e sujeitos ao
controlo dos tribunais administrativos; certas associaes pblicas, em virtude do
seu carcter associativo e fim egosta, podem no apresentar todas as caractersticas
enumeradas. A sujeio dos funcionrios das pessoas colectivas pblicas a um
regime prprio est tambm em ntido recesso, sobretudo na administrao
indirectamente dependente do Estado mas j tambm no prprio Estado-
administrao, verificando-se uma tendncia crescente para a aplicao do regime
privado do contrato individual de trabalho (permitido pela Lei n. 23/2004, de 22 de
Junho).
A capacidade jurdica das pessoas colectivas pblicas projecta-se no traado
das competncias dos seus rgos, na medida em que as situaes jurdicas activas e
passivas de que cada pessoa colectiva pblica pode ser titular se traduzem,
respectivamente, em poderes cometidos aos seus rgos e em vinculaes a que est
sujeita a sua actuao (infra).
12 Pessoas colectivas privadas e administrao pblica
I Critrios de incluso da administrao pblica de pessoas colectivas privadas
Como j se referiu, tradicionalmente entendia-se que a administrao pblica

em sentido orgnico era constituda apenas por pessoas colectivas pblicas (supra;
tb. I) Esta viso , hoje, desmentida pelos factos: nas ltimas dcadas vm a
multiplicar-se as pessoas colectivas revestidas de uma forma jurdica privada que so
chamadas a exercer a funo administrativa e s quais seria totalmente irrealista e
mesmo pernicioso negar a insero na administrao pblica.
O critrio de incluso na administrao pblica de pessoas colectivas privadas
, pura e simplesmente, o exerccio imediato da funo administrativa; contudo, ao
contrrio das pessoas colectivas pblicas, as pessoas colectivas privadas integrantes
da administrao pblica no exercem a funo administrativa de forma necessria,
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nem originria. Em virtude deste critrio, existe uma coincidncia entre os sentidos
material e orgnico de administrao pblica (supra, I).
No vale contra a pertena Administrao Pblica de pessoas colectivas de direito

privado o argumento de que no cabem no sector pblico, tal como ele definido no art.
82., 2 CRP. Com efeito, a delimitao de sectores, tal como feita pela Constituio, no
corresponde sequer fronteira entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas
privadas, pois existe um tertium genus, que o sector cooperativo e social. Para mais, pode
acontecer que haja pessoas colectivas pblicas que no pertenam ao sector pblico, porque
geridas por privados, e, por isso, se reconduzam definio de sector privado do n. 3 do
art. 82. CRP (caso de empresas pblicas geridas por privados), ou que haja pessoas
colectivas privadas integradas no sector pblico (por exemplo, sociedades privadas de
capitais pblicos com gesto pblica). Por outras palavras, a delimitao de sectores
efectuada pela Constituio no coincide sequer com a distino entre pessoas colectivas
pblicas e pessoas colectivas privadas, qualquer que seja o critrio enunciado e adoptado,
sendo certo que pelo menos todas as pessoas colectivas pblicas fazem parte da
administrao pblica. Assim sendo, simetricamente, do critrio constitucional da
delimitao de sectores nada se pode concluir acerca da pertena ou no administrao
pblica de pessoas colectivas de direito privado.
Algumas das pessoas colectivas privadas integrantes da administrao pblica

tm ainda um substrato de natureza pblica; correspondem a uma tendncia
crescente para a organizao da administrao sob formas jurdicas privadas. Mas
outras dessas pessoas colectivas so privadas, quer quanto sua forma, quer quanto
ao seu substrato: neste caso ocorre uma verdadeira privatizao material da funo
administrativa.
II A liberdade de organizao pblica sob formas privadas
A tendncia crescente para a organizao de substratos materialmente

pblicos sob formas jurdicas de direito privado expresso de um fenmeno mais
amplo, j designado por fuga para o direito privado. Na base deste est uma
convico, cuja correco no cabe agora discutir, segundo a qual as formas de
organizao e actuao jurdico-privadas so intrinsecamente mais aptas a prosseguir
de forma eficiente, desburocratizada e econmica o interesse pblico. Com efeito,
afirma-se, as pessoas colectivas privadas seriam mais facilmente criadas e extintas,
seriam menos facilmente influenciveis por indesejveis factores de ndole poltico-
partidria, caracterizar-se-iam por meios de actuao mais geis e mais adequados
economia de mercado, reger-se-iam por regimes de contratao de pessoal mais
flexveis, teriam mais fcil acesso ao financiamento no mercado de capitais e
cooperao com entidades privadas. O problema tem relevncia quase exclusiva ao
nvel do sector empresarial do Estado.
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A questo que se pe precisamente a de saber se existe uma obrigatoriedade

de organizao administrativa sob formas jurdicas pblicas ou se, pelo contrrio, a
funo administrativa pode ser exercida por pessoas colectivas materialmente
pblicas mas dotadas de uma forma jurdico-privada; e, neste ltimo caso, quais os
eventuais limites da liberdade de organizao pblica sob formas jurdico-privadas.
A Constituio no responde directamente ao problema: no art. 54., 5, f) CRP
mencionam-se, de forma neutra, as empresas pertencentes ao Estado ou a outras
entidades pblicas; o art. 84., 2 CRP considera que o sector pblico constitudo
pelos meios de produo cujas propriedade e gesto pertencem ao Estado ou a outras
entidades pblicas e o art. 293., 1, b) refere-se ao sector empresarial do Estado,
sem que qualquer das disposies mencione a forma organizativa de que se revestem
as entidades em causa. Todavia, de crer que, caso pretendesse excluir a
possibilidade de organizao administrativa sob formas jurdico-privadas, a
Constituio o tivesse dito expressamente. Conclui-se, portanto, pela admissibilidade
constitucional da organizao administrativa sob formas jurdico-privadas.
Os perigos da liberdade de organizao administrativa sob formas jurdico-
privadas tm sido salientados pela doutrina: em causa podem estar intenes
ilegtimas de subtraco da administrao pblica s especficas limitaes que
actualmente caracterizam tambm o direito administrativo (supra, I), nomeadamente
quanto subordinao ao princpio da legalidade e s regras de responsabilidade e de
controlo administrativo, financeiro e jurisdicional. Estes perigos tornam-se mais
evidentes quando se tem em ateno que, com alguma frequncia, leis especiais
atribuem a pessoas colectivas materialmente pblicas mas formalmente privadas
poderes exorbitantes nas suas relaes com particulares que, tradicionalmente, s
cabiam a pessoas colectivas pblicas (como o poder de regulamentos administrativos
e de praticar actos administrativos, incluindo, no limite, actos ablativos de posies
jurdicas subjectivas dos particulares, como actos de expropriao). Dir-se-ia que,
completada a transformao do direito administrativo de direito de privilgio da
administrao num direito comum da funo administrativa, impositivo tambm de
limitaes especficas, a administrao tentou imediatamente libertar-se das amarras
que ele lhe impe, continuando a prevalecer-se das prerrogativas que ele lhe confere.
A fuga da organizao administrativa para o direito privado tem, no entanto,
suscitado reaces, quer legislativas, quer doutrinais. Assim, por exemplo, o mbito
da fiscalizao financeira do Tribunal de Contas abrange actualmente as sociedades
comerciais constitudas pelo Estado ou por outras entidades pblicas art. 2., 2, c)
LOPTC. Do ponto de vista doutrinal, hoje relativamente consensual que pelo
menos as actuaes de pessoas colectivas formalmente privadas que correspondam
ao exerccio imediato da funo administrativa esto sujeitas a uma reserva
constitucional de direito administrativo, que abrange a vinculao aos direitos
fundamentais e Constituio em geral nos termos aplicveis s entidades pblicas
(art. 18., 1 CRP) e a aplicao dos princpios fundamentais da actividade
administrativa previstos no art. 266. CRP (em especial o princpio da prossecuo
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do interesse pblico e o princpio da legalidade); neste ltimo sentido, o art. 2., 5

CPA determina que os princpios gerais da actividade administrativa constantes do
cdigo e as normas que concretizam preceitos constitucionais so aplicveis a toda e
qualquer actuao da Administrao Pblica, ainda que de gesto privado. Quando
estejam em causa actuaes de pessoas colectivas formalmente privadas que
envolvam o exerccio de poderes de autoridade sobre particulares, a melhor opinio
mesmo a da sua sujeio a uma reserva integral de direito administrativo.
A circunstncia de exercerem a funo administrativa, com vinculao
prossecuo do interesse pblico e sob o controlo directo de entidades pblicas
(infra) leva a que, luz do critrio sustentado, seja inequvoca a pertena
administrao pblica das pessoas colectivas materialmente pblicas mas
organizadas sob forma jurdica privada.
III A integrao na administrao pblica de pessoas colectivas de substrato

privado
Tratando-se de pessoas colectivas sob forma privada de substracto, j no

pblico, mas tambm ele privado, o critrio de pertena administrao pblica
suscita, no entanto, algumas dificuldades de ordem prtica. Estas dificuldades
tornam por vezes muito complexa a distino entre as pessoas colectivas privadas
que exercem a funo administrativa e a imensa maioria daquelas que no o fazem:
desde logo, como distinguir as situaes em que uma pessoa colectiva privada
prossegue o interesse pblico de forma imediata daquelas em que o faz de forma
apenas mediata, colaborando com a administrao pblica mas no a integrando?
Existem alguns critrios auxiliares que permitem qualificar como integrante da
administrao pblica uma pessoa colectiva substancialmente privada.
a) A insero de uma pessoa colectiva privada em esquemas organizativos
pblicos destinados a prosseguir fins de interesse pblico em paridade com pessoas
colectivas pblicas; ou, numa formulao menos exigente, a actuao de uma pessoa
colectiva privada para a satisfao de necessidades colectivas, designadamente no
mbito de direitos econmicos, sociais e culturais, em concorrncia com pessoas
colectivas pblicas.
b) A investidura, por acto ou contrato administrativo, de uma pessoa colectiva
privada num estatuto que, expressa ou implicitamente, transfira para aquela o
exerccio da funo administrativa.
c) A sujeio de uma pessoa colectiva privada a um regime de direito pblico
que, designadamente, confira aos seus rgos o poder de praticar actos de direito
administrativo (regulamentos, actos e contratos administrativos) ou, ao menos, actos
jurdicos com efeitos prototpicos similares.
d) A sujeio de uma pessoa colectiva privada a poderes governamentais de
interveno idnticos queles a que esto sujeitos as pessoas colectivas pblicas,
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designadamente poderes de direco, superintendncia ou tutela, ou a poderes de

alcance similar.
As pessoas colectivas privadas que exeram a funo administrativa podem
qualificar-se como substitutos administrativos; entre elas contam-se, por exemplo, os
concessionrios de servios pblicos e as corporaes de bombeiros voluntrios
(infra).
IV Regime das pessoas colectivas privadas integrantes da administrao pblica
O regime das pessoas colectivas privadas integrantes da administrao pblica

multiforme. De comum tem a sujeio da sua organizao e do seu funcionamento
internos, incluindo o regime do pessoal, a regras de direito privado, civil, comercial
ou cooperativo, bem como a capacidade jurdica predominante de direito privado. As
pessoas colectivas formalmente privadas mas materialmente pblicas tm, pela sua
sujeio gesto do Estado ou de outra pessoa colectiva pblica, um regime
potencialmente mais prximo do das pessoas colectivas pblicas, quer no que toca a
prerrogativas (por exemplo, de praticar actos de autoridade), quer no que toca a
limitaes (por exemplo, a sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas e, quando
pratiquem actos de administrao, jurisdio dos tribunais administrativos). As
pessoas colectivas formalmente e materialmente privadas esto sujeitas a controlos
administrativos de natureza similar queles que incidem sobre pessoas colectivas
pblicas e, eventualmente, fiscalizao financeira do Tribunal de Contas; algumas
destas pessoas colectivas pblicas, como os concessionrios, tm um estatuto muito
prximo do das pessoas colectivas pblicas, podendo designadamente praticar actos
de autoridade impugnveis junto dos tribunais administrativos.
V Colaborao entre a administrao pblica e pessoas colectivas privadas
Das pessoas colectivas privadas integrantes da administrao pblica devem

distinguir-se aquelas que exercem uma actividade de interesse social conexo com um
interesse pblico administrativo, sem contudo prosseguirem de forma imediata esse
interesse pblico. Assim, estas pessoas colectivas privadas exercem a funo
administrativa de forma apenas mediata; ou seja, limitam-se a colaborar no seu
exerccio pela administrao. So auxiliares da administrao, por exemplo, as
instituies particulares de solidariedade social e as pessoas colectivas de mera
utilidade pblica (infra).
A utilidade pblica da actividade destas pessoas colectivas privadas
necessariamente objecto de reconhecimento estadual mediante um acto
administrativo, condio da qual depende a aplicao de um regime parcialmente de
direito pblico, a atribuio de algumas isenes fiscais, o acesso a fundos pblicos e
a sujeio a um controlo administrativo circunscrito averiguao da observncia
13
das limitaes de direito pblico a que esto sujeitas. Mas, fundamentalmente, o

regime jurdico destas pessoas colectivas privadas de direito privado.
13 rgos e servios administrativos
I. Aspectos gerais
Embora normalmente correspondam a substratos cuja sua relevncia social o

direito no pode deixar de reconhecer, as pessoas colectivas so entes puramente
imateriais que, portanto, por fora da sua prxima natureza e ao contrrio das
pessoas fsicas, no podem agir em sentido mecnico ou naturalstico. Por este
motivo, as pessoas colectivas agem necessariamente atravs de pessoas fsicas cujos
actos so imputados sua esfera jurdica.
Como evidente, nem todos os actos de todas as pessoas fsicas podem ser
imputados a todas as pessoas colectivas; , pois, necessrio que se verifiquem
determinados pressupostos para que um determinado acto de uma determinada
pessoa fsica seja imputado a uma determinada pessoa colectiva.
Os mecanismos de imputao de actos de uma pessoa fsica a uma pessoa
colectiva pressupem cumulativamente dois aspectos:
a) A investidura (mediante acto administrativo de nomeao, contrato
administrativo de provimento ou contrato individual de trabalho) de uma pessoa
fsica num estatuto jurdico do qual resulta uma sua particular ligao a uma pessoa
colectiva pblica. Existem dois estatutos jurdicos relevantes para este efeito: o de
titular de um rgo e o de agente de uma pessoa colectiva pblica.
b) A prtica dos actos em causa no exerccio das funes do titular de rgo
ou agente, tal como decorrente do respectivo estatuto, e por causa dessas funes
(veja-se, por exemplo, o art. 2., 1 do Decreto-lei n. 48051, de 21 de Novembro de
1967, que determina as condies nas quais os actos dos titulares de rgos e agentes
da administrao pblica se imputam a pessoas colectivas pblicas para efeitos de
responsabilidade civil).
A organizao interna das pessoas colectivas pblicas compreende, assim,
rgos e agentes. Estes ltimos, por sua vez, nunca agem isoladamente, antes
estando compreendidos em estruturas organizativas complexas designadas por
servios pblicos.
II. rgos administrativos
1. Conceito
Os rgos so mecanismos pelos quais a ordem jurdica transforma actos de

pessoas fsicas em decises imputveis a uma pessoa colectiva. No se trata da mera
14
imputao de actos de pessoas fsicas a pessoas colectivas, pois os actos dos agentes
tambm se imputam s pessoas colectivas a que pertencem; o que caracteriza os
rgos que eles tm o poder jurdico de decidir em nome de uma pessoa colectiva
ou, para utilizar uma terminologia voluntarista, para exprimir a vontade desta. e
servios. Ao contrrio dos meros agentes, os rgos so, assim, titulares de
competncias (infra).
O conceito de rgo , sobretudo, um produto do Estado constitucional, j
que, anteriormente, e ainda que no bem comum, o poder pblico era exercido a ttulo
pessoal. Os rgos administrativos (como os rgos jurdico-pblicos em geral) so,
assim, resultado de um fenmeno de institucionalizao do poder: apesar de os actos
em que se traduz o exerccio do poder pblico serem naturalisticamente praticados
por pessoas fsicas, eles imputam-se a um ente diverso.
A institucionalizao subjacente aos rgos administrativos no implica, todavia, uma

necessria estabilidade da existncia do rgo. Os rgos administrativos podem, por isso, ser
rgos permanentes ou temporrios, consoante sejam criados para funcionar durante tempo
indefinido ou apenas durante um determinado lapso temporal. Os rgos administrativo (e, desde
logo, necessariamente, os rgos constitucionais) so, em princpio, permanentes; exemplos de
rgos temporrios so os jris de concursos ou de avaliao escolar, bem como alguns rgos da
administrao eleitoral, como as assembleias de voto e as assembleias de apuramento geral. A
distino entre rgos permanentes e temporrios no se sobrepe distino entre rgos de
funcionamento permanente e de funcionamento intermitente (infra), ambas categorias de rgos
permanentes.
Por fora do princpio da legalidade, os rgos administrativos so

necessariamente criados pela Constituio ou pela lei. S os principais rgos do
Estado-Administrao, das regies autnomas e das autarquias locais so rgos
administrativos constitucionais, e de entre estes o Governo o nico rgo de
soberania (art. 110., 1 CRP).
2. Elementos
Os rgos administrativos tm trs elementos: o titular, a competncia e o

cargo.
a) O titular a pessoa fsica (ou, no caso de rgos colegiais, uma das pessoas
fsicas) que age naturalisticamente em nome da pessoa colectiva; o art. 22. CRP
afasta qualquer confuso entre rgo e titular.
b) A competncia o conjunto de poderes funcionais de que o rgo titular;
a expresso tambm utilizada para designar um ou alguns desses poderes
funcionais isoladamente considerados.
c) O cargo o estatuto do titular do rgo, ou seja, o complexo de situaes
jurdicas activas e passivas de que a pessoa fsica titular de um rgo portadora em
consequncia dessa titularidade.
15
3. rgos administrativos e titulares
a) Modo de designao
De entre os diversos modos pelos quais podem ser designados os titulares de

rgos administrativos, aquele que assegura o mais alto grau de legitimidade
democrtica a eleio, que pode ser directa ou indirecta. Os rgos cujos titular ou
titulares (ou, pelo menos, a maioria dos titulares) so designados por eleio
designam-se por rgos electivos ou representativos.
Outros modos, no electivos, de designao de titulares de rgos
administrativos geralmente aplicveis no mbito do Estado-Administrao so a
nomeao (mediante um acto administrativo unilateral que, como condio de
eficcia, carece de aceitao do destinatrio), a inerncia (a titularidade de um rgo
administrativo depende, neste caso, da titularidade de um outro) e a cooptao (o
titular de um rgo administrativo colegial designado por deliberao dos restantes
membros do rgo). Excepcionalmente, a lei pode permitir que o titular de um rgo
administrativo seja designado mediante suplncia (infra).
Por exemplo, so eleitas, directamente as assembleias de freguesia, os presidentes das juntas

de freguesia, parte das assembleias municipais e as cmaras municipais (arts. 6., 21., 1, 42., 1 e
56., 1 LAL) e, indirectamente, os vogais da junta de freguesia (art. 21., 2 LAL); o governador civil
nomeado pelo governo (art. 3. EGC); o presidente da cmara , por inerncia, presidente do
conselho municipal de segurana art. 68., 1, z) LAL e os presidentes das juntas de freguesia so,
por inerncia, membros da assembleia municipal (art. 42., 1 LAL); cooptado um dos membros da
Alta Autoridade Para a Comunicao Social [art. 10., 1, d) LAACS]; em caso de vacatura, o
presidente da cmara municipal designado por suplncia (art. 79. LAL).
b) Suplncia
Um rgo administrativo pressupe necessariamente pelo menos um titular.

Quando um rgo ficar privado de titular, seja definitivamente (em caso de vacatura
por morte, incapacidade permanente, renncia, demisso ou exonerao), seja a
ttulo transitrio (por suspenso do exerccio de funes, falta ou impedimento), a
ordem jurdica espoleta o funcionamento de mecanismos de suplncia, que consiste
num mecanismo de designao de um novo titular para um rgo administrativo que
se viu dele privado. A suplncia logicamente indispensvel quando se trate de um
rgo singular, j que de outra modo ele no poder exercer a sua competncia;
quanto a rgos colegiais, pode a lei permitir o seu funcionamento sem algum ou
alguns dos seus titulares, desde que respeitado o qurum legal (art. 22. CPA).
De forma puramente remissiva, o art. 41., 1 CPA determina que, em caso de
ausncia, falta ou impedimento do titular de um rgo, o seu suplente aquele que
16
seja designado na lei (a situao impropriamente designada pela lei como

substituio: sobre esta, infra). Quando a lei seja omissa, o suplente o imediato
subalterno do rgo que se encontra sem titular (art. 41., 2 CPA), regra que, por
definio, s pode aplicar-se a rgos singulares. Quanto aos rgos colegiais, a lei
determina apenas que os suplentes do presidente e do secretrio so,
respectivamente, os titulares mais antigo e mais moderno do rgo colegial ou, em
caso de igual antiguidade, o mais velho e o mais novo (art. 15.); no havendo
suplentes externos ao rgo colegial, este ter ento, em geral, que funcionar sem
todos os seus membros legais.
Normalmente, a suplncia destina-se apenas a suprir uma necessidade
transitria, at que o titular normalmente designado do rgo em causa reassuma o
exerccio das suas funes ou, se tiver cessado o vnculo funcional que ligava aquele
titular ao rgo em causa, at que ocorra, pelo modo normal previsto na lei, a
designao de um novo titular. Todavia, ocorre por vezes que a lei recorre
suplncia como modo de designao definitiva de um novo titular; nestes casos, o
suplente em caso de vacatura do rgo no coincide, frequentemente, com o suplente
em caso de ausncia ou impedimento: por exemplo, o vice-presidente da cmara
municipal substitui o presidente da cmara nas suas faltas e impedimentos (art. 58.,
3 LAL), mas, por fora da natureza electiva do presidente da cmara, na vacatura
deste (e mesmo em casos de ausncia previsvel e prolongada), o suplente o
cidado imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de
coligao, pelo cidado imediatamente a seguir do partido pelo qual tenha sido
proposto o presidente (arts. 77. 6, 78., 2, 79. LAL)
Geralmente, a suplncia decorre imediatamente da lei, mas pode suceder que
esta permita a um rgo designar, por acto administrativo, o seu suplente: o que se
passa com o presidente da cmara, a quem cabe designar, de entre os vereadores, o
vice-presidente, seu suplente em caso de falta ou impedimento (art. 58., 3 LAL).
O suplente exerce as competncias tal como se fosse o titular normalmente
designado do rgo em causa. O exerccio de competncias em regime de suplncia
abrange mesmo as competncias delegadas (art. 41., 3 CPA), em derrogao ao
regime normal de caducidade da delegao de poderes art. 40., b) CPA; infra;
contudo, apesar da amplitude da formulao textual normativa, esta excepo no
abrange os casos de suplncia em virtude de vacatura do rgo.
c) Identidade dos titulares de rgos administrativos
A prpria natureza das pessoas colectivas e o fenmeno de institucionalizao

subjacente existncia de rgos administrativos torna, em geral, juridicamente
irrelevante a identidade dos titulares daqueles; isto verdade mesmo quando a lei
exija, como condio da titularidade de um determinado rgo, a reunio de
condies subjectivas particulares (como, por exemplo, a licenciatura), uma vez que
tais exigncias so necessariamente formuladas em termos gerais e abstractos. No
17
entanto, existem excepes a esta irrelevncia, como as relativas ao regime de

caducidade da delegao de poderes por mudana dos titulares dos rgos delegante
ou delegado [art. 40., b), in fine, CPA; infra] e ao regime dos impedimentos (arts.
44.-51 CPA; supra, I).
d) Unidade e pluralidade de titulares
Os rgos administrativos podem ter um ou mais titulares. O rgo com um

s titular um rgo singular; o rgo com mais de um titular um rgo colegial.
Dentro dos rgos colegiais possvel, por sua vez, distinguir os rgos de tipo
colgio dos rgos de tipo assembleia, em funo, respectivamente, do maior ou
menor nmero de titulares (no existe um nmero fixo a partir do qual se possa dizer
que um rgo colegial constitui uma assembleia). Dentro dos colgios, cabe ainda
separar os rgos simples dos rgos complexos, sendo os primeiros por meros
titulares e os ltimos compostos por outros rgos.
Por exemplo, so rgos singulares o primeiro-ministro, os ministros, os directores-gerais,

os presidentes de cmara municipal; so rgos colegiais de tipo assembleia as assembleias
municipais e as assembleias de freguesia; so rgos colegiais de tipo colgio o governo, as cmaras
municipais e conselho de administrao de uma entidade pblica empresarial; um rgo colegial
complexo o governo, cujos membros primeiro-ministro, vice primeiro-ministro, ministros,
secretrios de Estado e subsecretrios de Estado so todos eles, por sua vez, rgos; so rgos
colegiais simples todos os outros atrs referidos ( esta a regra, alis, quanto aos rgos
administrativos colegiais).
O CPA nem sequer refere a distino entre colgios e assembleias, o que se afigura como
criticvel, pois o regime jurdico de uma e de outra categoria de rgos colegiais deveria ser
parcialmente diverso (infra).
e) rgos colegiais em especial
O funcionamento dos rgos singulares no levanta dificuldades normativas

de especial; no existe, portanto, nenhum regime jurdico especfico do exerccio da
competncia por rgos singulares. J o funcionamento dos rgos colegiais , por
definio, muito mais complexo, pois o rgo s pode deliberar se ocorrer um
encontro das vontades individuais dos seus membros. Torna-se, portanto, necessrio
que a lei defina o modo de convocao dos titulares dos rgos colegiais para as
reunies deste; as condies em que as reunies podem validamente ter lugar, bem
como aquelas em que o rgo colegial pode validamente deliberar; os termos do
funcionamento das reunies do rgo colegial; as circunstncias em que a vontade
imputvel ao rgo colegial se considera formada; e as exigncias de que se reveste a
exteriorizao das deliberaes do rgo.
Enquanto a manifestao de vontade de um rgo singular se designa por deciso, a

manifestao de vontade de um rgo colegial chama-se, habitualmente, deliberao. No
18
incorrecto dizer-se que um rgo colegial decide; mas j o que se diga que um rgo
singular delibera. A expresso deliberao designa a forma de deciso especfica dos rgos
colegiais.
A disciplina jurdica geral dos rgos colegiais, assaz complexa e no isenta

de algumas crticas, consta dos arts. 14.-28. CPA. Nos termos gerais, estas normas
aplicam-se na ausncia de normas aplicveis a um determinado rgo administrativo
em especial. No texto destas normas, o legislador manifestou uma preocupao
constante, mas desnecessria, em salvaguardar a subsistncia de regimes especiais:
estes aplicam-se sempre que a lei criadora de um determinado rgo colegial fixe
normas especficas a que obedece o seu funcionamento, desde que a lei geral o no
proba. Os traos fundamentais do regime geral dos rgos colegiais so os que se
seguem.
a) Composio do rgo colegial. A composio o elenco dos titulares de
um rgo colegial. Naturalmente, a definio em concreto da composio de um
rgo colegial tem que constar de lei especial. O CPA refere-se apenas, em geral, a
dois membros do rgo colegial, o presidente e o secretrio, eleitos pelos titulares do
rgo, de entre si, sempre que a lei no preveja soluo diversa (art. 14., 1 CPA); os
restantes membros do rgo, que no ocupam qualquer posio funcional especfica
dentro do mesmo, designam-se por vogais (por ex., art. 15., 1 CPA; a expresso
tambm usada, por vezes, de modo a abranger todos os membros do rgo que no o
presidente: por ex., art. 17., 2 CPA). Ao presidente compete abrir e encerrar as
reunies, dirigir os trabalhos do rgo e assegurar o cumprimento da lei no
funcionamento e deliberao do rgo a que preside (art. 14., 2 CPA), podendo, para
tanto, suspender ou encerrar antecipadamente as reunies (art. 14., 3 CPA) e
detendo ainda legitimidade processual para utilizar os meios jurisdicionais
adequados para repor a legalidade eventualmente violada, incluindo de natureza
cautelar (art. 14., 4 CPA). O secretrio coadjuva o presidente no exerccio das suas
funes, cabendo-lhe, designadamente, lavrar a acta das reunies (art. 27., 2 CPA).
Em caso de falta ou impedimento, so suplentes do presidente e do secretrio,
respectivamente, o vogal mais antigo e o mais moderno (ou seja, aqueles que so
membros do rgo h mais e h menos tempo) ou, em caso de idntica antiguidade,
o vogal de mais idade e o mais jovem (art. 15., 1, 2 CPA).
b) Instalao e constituio dos rgos colegiais. A instalao dos rgos
colegiais consiste no acto que determina o incio do seu funcionamento; a
constituio dos rgos colegiais consiste no acto que determina o incio do seu
funcionamento com uma determinada composio. O CPA no disciplina estas
matrias.
c) Convocao e fixao dos dias e horas das reunies do rgo colegial. O
regime legal desta matria diverso consoante se trate de reunies ordinrias ou
extraordinrias. As reunies ordinrias so aquelas que correspondem ao
funcionamento regular do rgo colegial, cuja periodicidade est, geralmente,
19
definida na lei; as reunies extraordinrias so aquelas que se realizam margem da

periodicidade normal. Os dias e horas das reunies ordinrias so aqueles que
constem da lei, sejam determinados em termos abstractos mediante deliberao do
rgo colegial ou, subsidiariamente, mediante deciso do seu presidente (art. 16., 1
CPA). O legislador partiu do princpio de que ocorreria sempre uma fixao abstracta
dos dias e horas das reunies ordinrias dos rgos colegiais, pelo que no seria
necessria qualquer convocao para reunies concretas, matria que se absteve de
regular; se, contudo, for necessrio proceder convocao de uma reunio ordinria,
a competncia para tal caber ao presidente do rgo, por aplicao analgica dos
arts. 16., 1, in fine e 17., 1 CPA; e a convocatria deve igualmente ser feita com a
antecedncia mnima prevista para as reunies extraordinrias (art. 17., 3). As
reunies extraordinrias so convocadas mediante convocao do presidente (art.
17., 1 CPA), com uma antecedncia mnima de quarenta e oito horas sobre a data da
reunio (art. 17., 3 CPA); deve entender-se que esta antecedncia respeita
susceptibilidade de conhecimento efectivo da convocatria por parte dos membros
do rgo colegial. O presidente est vinculado a proceder convocatria de uma
reunio extraordinria quando pelo menos um tero dos restantes membros do rgo
lho requerer por escrito, indicando os assuntos que desejam ver tratados na reunio
(art. 17., 2 CPA), devendo a convocatria ser efectuada para um dos quinze dias
posteriores apresentao do pedido (art. 17., 3 CPA); o CPA no previu, contudo,
qualquer meio de reaco dos requerentes no caso de o presidente incumprir o dever
de proceder convocatria, ao contrrio do que sucede por vezes em legislao
especial (por ex., no art. 63., 4 LAL). Da convocatria das reunies (ordinrias ou
extraordinrias, apesar do texto legal) devem constar, expressa e especificadamente,
os assuntos a tratar na reunio (art. 17., 4 CPA). Quanto s alteraes das datas e
horas das reunies (mencionam-se apenas as ordinrias, mas a disposio tem que
considerar-se analogicamente aplicvel s extraordinrias), o art. 16., 2 CPA limita-
se a exigir que elas sejam comunicadas a todos os membros do rgo colegial de
modo a garantir o seu conhecimento seguro e oportuno (art. 16., 2 CPA); mas no
parece que este conceito indeterminado possa ser interpretado no sentido de alargar a
antecedncia mnima de quarenta e oito horas que decorre do art. 17., 2 CPA.
O CPA ignorou que alguns rgos colegiais, paradigmaticamente as assembleias (por ex., as
assembleias municipais e de Freguesia), tm um funcionamento sincopado, ou seja, renem apenas
em determinados perodos de tempo de durao limitada e por vezes legalmente fixados (pelo
menos quanto s sesses ordinrias). O perodo de tempo durante o qual um rgo colegial pode
reunir designado por sesso. O regime legal vigente parece visar, portanto, os rgos colegiais que
funcionam em sesso permanente.
d) Ordem do dia. A ordem do dia consiste no elenco dos assuntos a tratar

numa reunio de um rgo colegial. Para que os membros do rgo colegial possam
preparar-se para discutir quaisquer assuntos da competncia daquele e para deliberar
sobre eles, necessrio que conheam antecipadamente a ordem do dia; s assim a
20
vontade do rgo colegial ser esclarecida. A ordem do dia fixada pelo presidente,
que nela deve incluir os assuntos que lhe sejam indicados por qualquer outro
membro do rgo, desde que sejam da competncia deste e o pedido seja efectuado
por escrito nos cinco dias anteriores reunio (art. 18., 1 CPA); a ordem do dia deve
ser entregue a todos os membros do rgo colegial com a antecedncia mnima de
quarenta e oito horas sobre a data da reunio (art. 18., 2 CPA). A lei poderia,
porventura, ter ido mais longe e imposto que, alm da ordem do dia, fossem
entregues aos membros do rgo colegial as prprias propostas de deliberao j
apresentadas.
Embora o CPA no regule tal matria, tambm no exclui que, nas reunies ordinrias, o
perodo de discusso e votao dos assuntos integrados na ordem do dia seja antecedido pelo
chamado perodo de antes da ordem do dia, como prtica corrente. No perodo de antes da ordem
do dia podem ocorrer intervenes de membros do rgo, mas no deliberaes deste, salvo,
eventualmente, tratando-se de votos de congratulao ou pesar ou ainda de moes ou
recomendaes com mera eficcia interna.
e) Ilegalidades na convocao de reunies. A razo de ser de todo o

formalismo legal da convocao de reunies do rgo colegial a de assegurar que
todos os membros do rgo conhecem atempadamente a ocorrncia da reunio e os
assuntos a tratar no seu decurso, de modo a que a vontade do rgo colegial seja
esclarecidamente formada. Assim, se ocorrer alguma ilegalidade na convocao de
uma reunio mas todos os membros do rgo colegial comparecerem na data e hora
marcadas e no suscitarem oposio sua realizao, tal ilegalidade considera-se
sanada; trata-se da nica possibilidade de sanao de ilegalidades na convocao de
reunies (art. 21. CPA), que constitui um afloramento do princpio da degradao de
formalidades essenciais em formalidades no essenciais (infra, III).
f) Publicidade das reunies. A regra geral a de que as reunies dos rgos
colegiais no so pblicas (art. 20., 1 CPA). Por vezes, quando se trate de
assembleias ou de colgios representativos, a lei especial estabelece a publicidade
das reunies (por ex., quanto s assembleias de freguesia e municipais e, mais
limitadamente, quanto s juntas de freguesia e cmaras municipais: art. 84., 1, 2, 3
LAL). Nestes casos, em que a publicidade est associada a uma especial legitimidade
democrtica do rgo e por isso um bem juridicamente tutelado, os dias, horas e
locais das reunies devem ser publicitados com a antecedncia mnima de quarenta e
oito horas sobre a data da reunio, de forma a garantir a possibilidade de
conhecimento da sua realizao pelos interessados (art. 20., 2 CPA; art. 84., 3
LAL).
g) Qurum. O qurum o nmero mnimo de membros do rgo legalmente
exigido para que este possa validamente reunir (qurum de reunio) ou deliberar
(qurum de deliberao). Aparentemente, o n. 1 do art. 22. CPA estabelece apenas
um qurum de deliberao, mas do n. 2 do mesmo artigo depreende-se que se trata,
tambm, de um qurum de reunio; o qurum (de reunio e de deliberao)
21
corresponde maioria do nmero legal de membros do rgo com direito a voto. A

identidade entre o qurum de reunio e o de deliberao , contudo, questionvel
quanto aos rgos colegiais do tipo assembleia, para os quais se deveria estabelecer
um qurum de reunio menos exigente . No tm direito a voto, para efeitos de
apuramento do qurum, designadamente, os membros impedidos (art. 24., 4 CPA) e
os membros com estatuto de observadores. No comparecendo o nmero de
membros legalmente exigido, ser convocada uma nova reunio, com o intervalo de,
pelo menos, vinte e quatro horas, podendo o rgo reunir e deliberar validamente
com um tero dos membros com direito a voto, em nmero no inferior a trs (art.
22., 2 CPA). A inteno legislativa a de evitar situaes de bloqueio do rgo
colegial, favorecendo o seu funcionamento atravs de um abrandamento das
exigncias normais relativas ao qurum. Contudo, a norma do art. 22., 2 CPA no
pode aplicar-se, sob pena de total absurdo, aos rgos colegiais com dois ou trs
membros com direito a voto, por dois motivos. Primeiro, nestes rgos colegiais, o
qurum nunca pode ser de um tero dos membros, sob pena de funcionar na prtica
como rgo singular. Segundo, tambm no faz sentido exigir para tais rgos
colegiais o preenchimento de um qurum mnimo de trs membros, sob pena de se
conferir direito de veto a qualquer dos membros do rgo colegial, exigindo-se,
assim, a unanimidade para a adopo deliberaes, margem do art. 25., 1 CPA; e
tambm sob pena de, em contraveno da ratio do preceito, o qurum da segunda
reunio ser superior ao da primeira que, nos termos do art. 22., 1 CPA, seria
apenas de dois membros.
h) Normalidade circunstancial das reunies. O CPA no exige explicitamente
que as reunies dos rgos colegiais se realizem em circunstncias normais, ou seja,
sem perturbaes das condies exigveis para o seu funcionamento regular, sejam
elas causadas pelo pblico eventualmente presente, de forma legtima ou ilegtima,
ou pelos seus prprios membros. Contudo, tal exigncia infere-se do art. 133., g),
que considera nulas as deliberaes dos rgos colegiais tomadas
tumultuosamente. Alguma legislao especial contm normas disciplinadoras da
assistncia a reunies pblicas: assim, o art. 84., 4 LAL determina que a nenhum
cidado permitido, sob qualquer pretexto, intrometer-se nas discusses e aplaudir
ou reprovar as opinies emitidas, as votaes feitas e as deliberaes tomadas, sob
pena de aplicao de sanes contra-ordenacionais e penais.
i) Objecto das deliberaes. Nas reunies ordinrias, possvel que o rgo
colegial delibere sobre matrias no includas na ordem do dia, desde que dois teros
dos membros reconheam a urgncia de deliberao imediata sobre outros assuntos
(art. 19. CPA); a razo de ser desta exigncia a de evitar a adopo de
deliberaes-surpresa, aproveitando-se a ausncia ou presena de membros do rgo
colegial que antecipadamente se sabe serem avessos ou favorveis a determinadas
propostas. Nas reunies extraordinrias, s so passveis de deliberao as matrias
inseridas na ordem do dia (art. 19. CPA, a contrario); a razo de ser desta proibio
prende-se com a finalidade subjacente s reunies extraordinrias, cuja convocao
22
, ela prpria, justificada pela necessidade de deliberar urgentemente sobre

determinado assunto.
j) Formas de deliberao. Os rgos colegiais deliberam sobre propostas
apresentadas por qualquer um dos seus membros; se forem aprovadas, as propostas
apresentadas so assumidas como decises do rgo colegial e passam a ser-lhe
imputadas. Teoricamente, as deliberaes dos rgos colegiais podem ser aprovadas
por consenso ou votao. No primeiro caso, uma proposta considera-se aprovada se
no houver oposio por parte dos membros do rgo; trata-se de uma forma de
deliberao tpica dos colgios e que refora o papel do respectivo presidente. No
segundo caso, a vontade do rgo colegial apurada pelo cmputo das vontades
individuais expressas por cada um dos membros do rgo acerca das propostas
apresentadas. O CPA contempla apenas expressamente a deliberao atravs de
votao (art. 24.).
l) Sentidos de voto. Perante uma proposta apresentada na reunio de um rgo
colegial, os seus membros podem adoptar uma de trs atitudes: votar favoravelmente
ou desfavoravelmente, ou abster-se. O CPA probe a absteno aos membros de
rgos colegiais consultivos que se encontrem presentes reunio (art. 23., que
ressalva ainda a situao dos membros impedidos que, contudo, nos termos do art.
24., 4 CPA, no podem estar presentes no momento da votao); a soluo
compreende-se pois, caso assim no fosse, numa situao de absteno generalizada
dos seus membros, o rgo em causa furtar-se-ia sua funo exclusiva de exprimir
opinies acerca de determinada matria. Na sua verso originria, o CPA proibia
mesmo a absteno em todos os rgos colegiais, soluo que, alm de absurda,
devia ter-se por inconstitucional por violao do art. 116., 3 CRP, que admite a
absteno pelo menos nos rgos colegiais administrativos a que se aplica (referidos
no art. 113., 1 CRP) e, mesmo, por violao da liberdade de expresso (art. 37., 1
CRP).
m) Formas de votao. As votaes dos rgos colegiais podem ser nominais
ou secretas. Entre outros sistemas, as primeiras podem ser efectuadas por levantados
e sentados (normalmente em assembleias), por braos levantados ou cados ou por
votao electrnica identificada; as segundas podem ser efectuadas por boletins de
voto, por bolas brancas e pretas ou por votaes electrnicas no identificadas. A
regra vigente a da votao nominal (art. 24., 1 CPA), excepto quanto a
deliberaes que envolvam a apreciao do comportamento ou das qualidades de
qualquer pessoa, caso em que se deve adoptar o escrutnio secreto (art. 24., 2 CPA).
Em caso de dvida, o rgo delibera sobre a forma de votao (Art. 24., n.os 1 e
2).
n) Maiorias de aprovao. Teoricamente, uma deliberao de um rgo
colegial pode considerar-se aprovada quando reuna mais votos favorveis do que
desfavorveis (maioria relativa); quando seja favoravelmente votada por mais de
metade dos membros do rgo, quer dos presentes e votantes, quer do seu nmero
legal (maioria relativa); quando seja favoravelmente votada por uma fraco superior
23
a metade dos membros do rgo, quer dos presentes e votantes, quer do seu nmero
legal (maioria absoluta); ou quando seja favoravelmente votada pela totalidade dos
membros do rgo, quer dos presentes e votantes, quer do seu nmero legal
(unanimidade). O CPA estabelece que as deliberaes so tomadas por maioria
absoluta de votos dos membros presentes reunio (art. 25., 1 CPA), exigncia que,
tratando-se de um regime geral, parece manifestamente exagerada: perante matrias
especialmente importantes, lei especial prever certamente a necessidade de uma
maioria absoluta, no fazendo sentido exigir uma maioria absoluta para larga parte
das situaes em que a lei no prev qualquer maioria de aprovao especfica. Caso
seja exigida maioria absoluta e se verificar apenas maioria relativa, procede-se
imediatamente a nova votao e, se a situao se mantiver, adia-se a deliberao para
a reunio seguinte, na qual ser necessria apenas a maioria relativa (art. 25., 2
CPA); o legislador pretende aqui favorecer a aprovao de deliberaes,
injustificadamente dificultada pela regra da maioria absoluta, o que poder ocorrer
caso um membro do rgo que se tenha abstido ou faltado na primeira votao
decida votar a favor da proposta em causa numa segunda ocasio.
o) Empate e desempate nas votaes. Perante uma situao em que ocorrem
tantos votos favorveis como desfavorveis a uma mesma proposta de deliberao, a
lei pode considerar, pura e simplesmente, tal proposta como no aprovada. No
sendo assim, a nica soluo racionalmente aceitvel a de atribuir a um dos
membros do rgo o poder de desfazer o impasse gerado; esse membro s pode,
logicamente, ser o presidente. Existem dois sistemas que permitem ao presidente do
rgo colegial desfazer uma situao de empate: quando haja voto de desempate, o
presidente do rgo vota apenas caso se verifique uma situao de empate e para o
desfazer; quando haja voto de qualidade, o presidente vota normalmente e, em caso
de empate, a proposta considera-se aprovada ou rejeitada consoante o presidente
tenha votado, respectivamente, a seu favor ou contra ela. O sistema adoptado pelo
CPA o do voto de qualidade (art. 26., 1 CPA), que, por comparao com o sistema
do voto de desempate, confere menor relevncia ao presidente; para evitar o sentido
de voto dos restantes membros do rgo seja viciado em funo do sentido de voto
do presidente, este vota em ltimo lugar (art. 24., 1 CPA). Se o empate se verificar
em votao por escrutnio secreto, o voto de qualidade do presidente no pode
funcionar como critrio de desempate, pois, por definio, o sentido do seu voto
desconhecido; neste caso, procede-se imediatamente a nova votao e, se o empate
se mantiver, adia-se a deliberao para a reunio seguinte; se o empate ainda se
mantiver, procede-se ento a votao nominal (art. 26., 2 CPA), na qual o voto de
qualidade do presidente permitir desfazer o desempate. O sistema adoptado
pesado e moroso, coadunando-se mal com deliberaes urgentes, designadamente
com o cumprimento de prazos legais para a sua adopo.
p) Fundamentao das deliberaes. A fundamentao das deliberaes
adoptadas por votao nominal resulta do resumo, em acta da reunio, do teor da
discusso das propostas que vieram a ser aprovadas (art. 27., 1 CPA). Quanto
24
fundamentao das deliberaes adoptadas por escrutnio secreto, determina o art.

24., 3 CPA que ela ser feita pelo presidente aps a votao, tendo presente a
discusso que a tiver precedido; a soluo bem intencionada, mas em geral est
votada ao insucesso, uma vez que, tratando-se de votao por escrutnio secreto, os
membros do rgo abster-se-o de discutir a proposta de deliberao como modo de
preservar a privacidade do seu voto.
q) Acta das reunies. A actividade dos rgos colegiais traduz-se
fundamentalmente em actos orais, o que se coaduna mal com a regra do carcter
escrito do procedimento administrativo (infra, III). Assim sendo, lavrada uma acta
de cada reunio, que contm o resumo de tudo o que nela ocorreu, indicando,
designadamente, as suas data e hora, os membros presentes, os assuntos tratados, as
deliberaes tomadas e a forma e o resultado das deliberaes (art. 27., 1 CPA). A
acta lavrada pelo secretrio, carecendo de aprovao pelo rgo colegial o mais
tardar no incio da reunio seguinte quela a que respeita, bem como de posterior
assinatura pelo presidente e pelo secretrio (art. 27., 2 CPA). O rgo pode deliberar
que a acta seja aprovada logo na reunio a que respeita sob a forma de minuta, caso
no seja imediatamente possvel aprov-la na sua verso definitiva (art. 27., 3 CPA).
As deliberaes dos rgos colegiais s adquirem eficcia e s podem, portanto, ser
executadas, depois de aprovadas, ainda que sob a forma de minutas, as actas das
reunies em que foram aprovadas (art. 27., 4 CPA).
r) Votos de vencido e declaraes de voto. Nos termos do art. 29., 1 CPA, os
membros do rgo colegial podem requerer que seja registado na acta o sentido do
seu voto contrrio ao que fez vencimento (voto de vencido) bem como as razes que
o justificam (declarao de voto). Embora a lei s mencione as declaraes de voto
de vencido, nada parece impedir que constem das actas declaraes de voto
favorvel ou mesmo de absteno. Quando a deliberao incida sobre parecer a dar a
outro rgo, a deliberao necessariamente acompanhada das declaraes de voto
apresentadas (art. 28., 3 CPA), de modo a permitir ao rgo decisrio um mais
amplo esclarecimento acerca dos termos da matria acerca da qual tem que decidir.
O registo em acta do voto de vencido e da declarao de voto , nos termos do art.
29., 2 CPA, essencial para que se exclua a responsabilidade dos membros do rgo
colegial que tenham ficado vencidos numa deliberao ilegal da qual resultem danos
para terceiros. Trata-se de soluo incongruente com os princpios gerais de direito
da responsabilidade e mesmo inconstitucional por violao do princpio da
presuno de inocncia (art. 32., 2 CRP) e mesmo do princpio da culpa decorrente
da dignidade da pessoa humana (art. 1. CRP) e do direito geral de liberdade (art.
27., 1 CRP): assim, para que no se possa dizer que os membros em causa
praticaram um acto ilcito, bastar que da acta resulte que votaram contra a
deliberao aprovada, ou mesmo que, independentemente de constar da acta, tal
facto seja provado por qualquer outro meio. Vai, alis, neste sentido o disposto no
art. 12., 2 LT, que exceptua da consequncia nele prevista os membros do rgo
colegial que tenham votado contra ou que no tenham participado na deliberao
25
(devendo a mesma soluo estender-se queles que se tenham abstido, cuja omisso
do dispositivo legal se deve circunstncia de, no momento da elaborao da LT
embora j no no da respectiva aprovao o art. 23. CPA proibir ainda a absteno
em quaisquer rgos colegiais: supra).
Salvas as situaes previstas no art. 21. CPA, a preterio das exigncias
relativas ao processo de formao das deliberaes dos rgos colegiais gera a sua
ilegalidade por vcio de forma, que pode mesmo ser determinante de nulidade art.
133., 2, f), g) CPA.
A aplicao do regime dos rgos colegiais constante do CPA sofre uma
compresso por fora do influxo de diversas normas constitucionais. Assim, elas no
podem aplicar-se ao governo, cuja organizao e funcionamento esto sujeitas a uma
reserva absoluta de decreto-lei (art. 198., 2 CRP) que o CPA, enquanto diploma
aprovado por decreto-lei autorizado, no respeita. Por fora do art. 116. CRP, as
reunies das assembleias que funcionem como rgos de
soberania, das regies autnomas ou das autarquias locais so
pblicas, excepto nos casos previstos na lei (n. 1); as deliberaes dos
rgos colegiais previstos na Constituio so tomadas com a presena da maioria do
nmero legal dos seus membros (n. 2); e, salvo nos casos previstos na Constituio,
na lei e nos respectivos regimentos, as deliberaes dos rgos colegiais previstos na
Constituio so tomadas pluralidade de votos (ou seja, por maioria relativa), no
contando as abstenes para o apuramento da maioria.
4. rgos administrativos e competncia
a) A competncia como situao jurdica activa funcional
Disse-se j que a competncia consiste em poderes funcionais (supra). A

adjectivao necessria para que se compreenda que, enquanto outras situaes
jurdicas activas podem em princpio ser excercidas para qualquer fim
autodeterminado pelo seu titular (por ex., o direito subjectivo), as competncias s
podem ser exercidas para a prossecuo dos concretos fins de interesse pblico que
constituem as atribuies da pessoa colectiva a que o rgo pertence e no para a
prossecuo de interesses prprios dos seus titulares (sobre a competncia, mais
detalhadamente, infra). Trata-se de uma consequncia da dissociao entre rgo e
titular e da irrelevncia em princpio deste, para alm de traduzir a necessria
prossecuo, por ente rgo publico, dos fins do Estado-colectividade.
II. Aspectos intrnsecos da competncia: competncia em sentido subjectivo e

em sentido objectivo.
26
O art. 112., 7 CRP refere-se, a propsito dos regulamentos independentes, a

competncia objectiva e subjectiva. No se trata, na realidade, de modalidades
diversas de competncia e sim de ngulos a partir dos quais uma mesma
competncia pode ser encarada. Assim, a competncia em sentido objectivo
corresponde concreta configurao dos poderes funcionais atribudos a
determinado rgo e de cada um deles isoladamente considerado, equivalente
definio em potncia dos efeitos que o seu exerccio pode introduzir na ordem
jurdica; trata-se, portanto, do contedo da competncia. A competncia em sentido
subjectivo diz respeito identificao do rgo administrativo a cuja esfera jurdica
pertencem determinadas competncias em sentido objectivo; trata-se, portanto, da
titularidade da competncia.
III. Aspectos extrnsecos da competncia: objecto e exerccio
Cada um dos poderes funcionais que integram a competncia ainda

encarvel da ptica do seu objecto e do seu exerccio; trata-se de aspectos
extrnsecos da competncia. O objecto da competncia o fim de interesse pblico,
necessariamente inserido nas atribuies da pessoa colectiva a que pertence o rgo
em causa, a que o exerccio daquela deve obedecer. O exerccio da competncia
consiste no desempenho concreto dos poderes funcionais em causa.
IV. O princpio da legalidade da competncia
A definio da competncia dos rgos administrativos no pode abstrair-se

do princpio da legalidade, designadamente na sua dimenso da reserva de lei,
entendida esta, quer como precedncia de lei, quer como reserva de densificao
normativa (supra, I). A defesa de uma reserva total de lei (supra, I) conduz
necessariamente existncia de uma precedncia total de lei quanto definio da
competncia em sentido subjectivo e em sentido objectivo (sobre estes conceitos,
infra). A competncia em sentido subjectivo est abrangida por uma reserva total de
densificao normativa: o rgo competente para praticar um determinado acto tem
que ser individualizado por lei. A competncia em sentido objectivo pode ser
integralmente densificada ou ento definida em termos parcialmente abertos, que
comportem margem de livre deciso; fala-se ento, respectivamente, em
competncias total ou parcialmente vinculadas (sobre isto, supra, I). A adstrio da
competncia ao princpio da legalidade geralmente designada por princpio da
legalidade da competncia (art. 29., 1 CPA).
O art. 19., 1 CPA estabelece que a competncia definida por lei ou por regulamento .
Contudo, por fora do princpio da legalidade decorrente do art. 266., 2 CRP, ao qual o CPA no
pode sobrepor-se, um regulamento definidor de competncias, quer em sentido subjectivo, quer em
sentido objectivo, ter necessariamente que ser habilitado por lei. Ou seja, a competncia em sentido
27
objectivo e em sentido objectivo para a emisso de um regulamento definidor de competncias tem,

por fora do art. 112., 7 CRP, que ser ela prpria definida por lei.
Como consequncia do princpio da legalidade da competncia, a

competncia no se presume. Todavia, isto significa apenas que a competncia tem
que ser demonstrada atravs da invocao de uma norma legal e no que ela tenha
que decorrer expressamente da lei. Com efeito, uma determinada competncia pode
ser inferida a partir de uma norma ou de um conjunto de normas legais, nos termos
das regras gerais de interpretao jurdica; por exemplo, uma norma legal que
permite o mais permite tambm o menos, segundo um argumento de maioria de
razo; uma norma legal que estabelece determinados fins a atingir atravs da
actuao de um rgo administrativo permite tambm a adopo dos meios
necessrios para atingi-los. Quando a competncia no esteja normativamente
expressa mas seja possvel inferi-la mediante argumentos lgicos, fala-se em
competncia implcita.
O princpio da legalidade impe-se tambm competncia dos rgos
administrativos enquanto preferncia de lei (supra, I). Sendo a competncia definida
por lei, os rgos a quem seja legalmente atribuda no podem alien-la ou renunciar
a ela, quer no plano da sua titularidade, quer no plano do seu exerccio (art. 19., 1
CPA); por identidade de razo, tambm no podem modific-la. Os actos ou
contratos da administrao pblica que tenham por objecto a renncia, a alienao
ou a modificao da competncia legalmente conferida so nulos (art. 29., 2 CPA).
O art. 19., 1 CPA excepciona desta proibio e das suas consequncias a delegao
de poderes e a suplncia, mas desnecessariamente, pois nenhuma das figuras
constitui renncia, alienao ou modificao da competncia (infra).
V. A competncia em sentido subjectivo
a) Competncia originria e derivada
Quanto ao modo de aquisio da competncia, necessrio distinguir entre

competncia originria e derivada (por vezes tambm referidas como competncia
directa ou indirecta). No primeiro caso, a competncia adquirida por fora da lei;
no segundo, transferida, necessariamente com fundamento na lei, do rgo ao qual
a lei originariamente atribuiu a competncia para outro rgo. Fala-se, por vezes, em
rgos de competncia originria e rgos de competncia derivada, mas as
expresses no so totalmente correctas, na medida em que muitos rgos
administrativos exercem simultaneamente competncias originrias e competncias
derivadas.
A competncia originria necessariamente uma competncia prpria, no
sentido de ser exercida pelo seu primeiro titular. J a competncia derivada sempre
28
exercida por um rgo que no o seu primeiro titular; paradigmaticamente, uma

competncia delegada (infra), mas pode tambm resultar de concesso (infra).
b) Competncia normal, eventual e excepcional
Sem prejuzo do princpio da legalidade da competncia, esta pode ser

normal, eventual ou excepcional. A competncia normal e a competncia
excepcional so competncias originrias, sendo que a segunda apenas pode ser
exercida em circunstncias excepcionais. Frequentemente, a competncia
excepcional implica que o rgo excepcionalmente competente se substitua ao rgo
normalmente competente, por impossibilidade ou grave dificuldade deste em actuar
numa determinada situao que reclama medidas urgentes; em casos de substituio,
o rgo excepcionalmente competente designa-se por rgo vicrio. A competncia
eventual uma competncia derivada, na dependncia de um acto discricionrio do
seu titular normal, designadamente de delegao de poderes (infra) ou concesso.
Assim, excepcional a competncia do o governador civil para, em circunstncias

excepcionais e urgentes de interesse pblico, praticar actos da competncia normal de
outros rgos (art. 8. EGC). O art. 35., 1 CPA, ao tratar a delegao de poderes, refere-se
tambm ao delegante como rgo normalmente competente, implicitamente permitindo a
qualificao do delegado como rgo apenas eventualmente competente.
c) Critrios de atribuio legal da competncia
A competncia legalmente conferida atendendo fundamentalmente a trs

critrios: a matria, a hierarquia e o territrio.
A repartio de competncias entre vrios rgos atende geralmente s
matrias sobre as quais incidem os poderes funcionais em causa. A lei visa, com este
critrio, distribuir as competncias pelos rgos mais vocacionados para actuar em
determinadas matrias, tendo em conta a sua natureza e a da matria em causa.
Exemplo de diversas competncias que visam a prossecuo de atribuies relativas

administrao do patrimnio do municpio, distribudas por vrios rgos em razo da matria: para
um acto de administrao extraordinria de importncia to grande como a afectao ou
desafectao de bens do domnio pblico municipal, a lei exige a interveno da assembleia
municipal, rgo colegial municipal de composio mais alargada, cujo funcionamento intermitente
no conflitua com o carcter por natureza espordico da actuao em causa art. 53., 4, b) LAL;
quando esteja em causa a prtica de outros actos de administrao extraordinria do domnio pblico
art. 64., 7, b) LAL e do domnio privado art. 64., 1, e), f), g) LAL, a competncia j da
cmara municipal, quer porque a menor gravidade das matrias em causa compatvel com a
atribuio de competncia a um rgo de colegialidade menos alargada, quer porque a maior
frequncia com que os actos em causa em princpio ocorrero exige que a competncia para sua
prtica seja cometida a um rgo em sesso permanente; tratando-se de actos de administrao
ordinria do patrimnio municipal, quer do domnio pblico, quer do domnio privado, incluindo
29
proceder aos registos prediais do patrimnio imobilirio do municpio, a competncia do

presidente da cmara art. 68., 2, h), i) LAL, porque no vivel convocar a cmara para deliberar
sobre a matrias que so por natureza quotidianas e exigem deciso imediata, nem tal se justifica
luz do princpio da desburocratizao.
A distribuio de competncias pode tambm obedecer preocupao de

assegurar a supremacia de certo rgo sobre outro; a delimitao da competncia em
razo da hierarquia existe quanto a todos os rgos que estejam integrados em
cadeias hierrquicas (infra). A distribuio de competncias em razo da hierarquia
assenta na maior responsabilidade, legitimao e aptido do superior em face do
subalterno (infra).
Por exemplo, da competncia dos directores-gerais aplicar as penas disciplinares de multa,

suspenso e inactividade (art. 17., 2 EDFAAP); mas j da competncia do ministro, superior
hierrquico do director-geral, aplicar as penas de aposentao compulsiva, demisso e cessao da
comisso de servio (art. 17., 4 EDFAAP).
Um terceiro critrio de repartio das competncias de ordem territorial; a

competncia em razo do territrio procede delimitao dos poderes funcionais de
um rgo administrativo em funo de uma circunscrio administrativas (ou seja,
de uma poro de territrio definida na lei para determinados fins) qual fica
circunscrita a sua actuao. Assim, a competncia territorial de um determinado
rgo pode abranger a totalidade do territrio do Estado, apenas uma determinada
parcela daquele ou, mesmo, uma rea exterior ao territrio nacional. Os rgos que
dispem de competncia relativa a todo o territrio nacional denominam-se centrais;
os rgos que dispem de competncia relativa a parte do territrio nacional
denominam-se regionais ou locais, consoante a maior ou menor extenso da
circunscrio administrativa em que actuam; os rgos que dispem de competncia
relativa a reas exteriores ao territrio nacional denominam-se externos. A repartio
de competncias em razo do territrio constitui uma imposio do princpio da
descentralizao ou, quando se trate de rgos da mesma pessoa colectiva, do
princpio da aproximao da administrao s populaes (supra).
Assim, por exemplo, as competncias do governador civil so delimitadas em funo do

territrio, na medida em que cada governador civil exerce as suas competncias apenas na respectiva
circunscrio distrital (art. 291., 3 CRP; art. 2., 4.-A, 1, 4.-B, 1, 4.-C, 1, 4.-D, 1 EGC); trata-se,
portanto, de um rgo local (do Estado). J o ministro da administrao interna exerce as suas
competncias relativas, entre as quais as relativas aos governadores civis, a nvel nacional (art. 6.
EGC); , portanto, um rgo central.
Os critrios material, hierrquico e territorial so utilizados para a definio

legislativa da competncia; uma vez ocorrida tal definio, concorrem para a
verificao da competncia subjectiva: para que um rgo seja competente,
necessrio que a sua competncia se verifique, cumulativamente, em razo da
30
matria, da hierarquia e do territrio. O desrespeito de qualquer destes limites

implica o vcio de incompetncia, que pode ser absoluta ou relativa (infra).
Por vezes refere-se o tempo enquanto quatro critrio de atribuio legal da competncia;
fala-se ento em competncia em razo do tempo. Mas o tempo no tem que ver com a
competncia: quando a lei permita que um acto da administrao produza efeitos em retroaco para
o passado ou diferidos para o futuro, trata-se, no de um problema de competncia, mas de um
problema de eficcia dos actos em que se traduz o exerccio da competncia; quando a lei permita
que um rgo administrativo actue quando, no futuro, estiverem preenchidas determinadas
condies, a questo tambm no respeita competncia mas aos pressupostos de facto ou de direito
dos actos em que se traduz o exerccio da competncia.
d) Competncia singular e competncia plural
Paradigmaticamente, uma determinada competncia atribuda apenas a um

rgo da administrao; trata-se ento de uma competncia singular. No entanto,
nem sempre assim sucede. Por vezes, a lei atribui a mesma competncia a mais do
que um rgo; trata-se ento de competncia plural. Dentro da competncia plural
podem apartar-se as situaes de competncia simultnea, nas quais qualquer dos
rgos competentes pode exercer isoladamente a competncia, das situaes de
competncia plural conjunta, na qual os rgos competentes s em conjunto podem
exercer a competncia. Uma espcie de competncia conjunta a competncia
acumulada, em que o titular dos rgos competentes a mesma pessoa singular. A
competncia plural simultnea constitui uma excepo no direito administrativo
portugus.
Por exemplo, so singulares todas as competncias do presidente da cmara municipal

previstas no art. 68. LAL. Ao determinar que a competncia disciplinar dos superiores envolve
sempre a dos subalternos dentro do servio, o art. 16. EDFAAP consagra uma competncia plural
simultnea entre superiores e subalternos em matria disciplinar. Os actos em que se traduz o
exerccio das competncias tutelares do Estado sobre as entidades pblicas empresariais so
praticados conjuntamente pelo ministro das finanas e pelo ministro da pasta a que respeitam as
atribuies prosseguidas pela empresa tutelada (art. 29., 1 do Decreto-lei n. 558/99, de 17 de
Dezembro). Estas competncias sero acumuladas quanto a uma empresa organicamente inserida no
ministrio da economia caso, num determinado momento, seja o mesmo o titular dos rgos
ministro das finanas e ministro da economia, como j sucedeu no XIV Governo Constitucional.
VI. A competncia em sentido objectivo
a) Competncia interna e competncia externa
Quanto ao seu mbito de eficcia dos actos em que se projecta o seu

exerccio, a competncia pode ser externa ou interna, consoante diga, ou no,
respeito prtica de actos destinados a produzir efeitos fora da pessoa colectiva em
que se integra o rgo seu autor. Aps a ultrapassagem da teoria das relaes
31
especiais de poder, no se consideram actos internos aqueles que afectem a esfera

pessoal de algum situado no interior de uma pessoa colectiva administrativa: assim,
uma ordem visa o subalterno apenas enquanto funcionrio, pelo que um acto
interno; uma sano disciplinar afecta o subalterno em termos que no so
exclusivamente funcionais, pelo que se trata de um acto externo.
Por vezes distingue-se entre rgos de competncia externa e rgos de competncia
interna, consoante tenham competncia para a prtica de actos externos ou no. Mas a distino
imperfeita: embora existam rgos cuja competncia exclusivamente interna (por ex., alguns
rgos consultivos), os rgos com competncias externas tm sempre competncias meramente
internas, designadamente aquelas respeitantes ao exerccio de poderes hierrquicos; no existem,
portanto, puros rgos externos.
b) Competncia decisria, executiva, consultiva e de controlo
Quanto sua funo predominante, a competncia pode ser decisria,

executiva, consultiva ou de controlo. A competncia decisria traduz-se na prtica de
actos que manifestam uma vontade imputvel pessoa colectiva, tipicamente com
eficcia externa; quando se trate de um rgo colegial, costuma empregar-se a
expresso competncia deliberativa. A competncia executiva abrange a prtica de
actos que visam introduzir efectivamente no mundo material e/ou jurdico as
modificaes pretendidas pelas decises. A competncia consultiva compreende a
emisso de pareceres (infra) mediante os quais se aconselha um determinado rgo a
decidir em determinado sentido. A competncia de controlo respeita fiscalizao da
legalidade ou do mrito da actuao de rgos e servios da administrao ou,
eventualmente, de particulares.
Fala-se, por vezes, em rgos decisrios (ou deliberativos), executivos, consultivos e

de controlo, consoante as suas competncias sejam, predominantemente, de um ou outro
tipo. Assim, a lei qualifica a assembleia municipal como rgo deliberativo (art. 41. LAL),
a cmara municipal como rgo executivo (art. 56., 1 LAL), o conselho coordenador da
administrao central de mbito distrital como rgo consultivo (art. 13., 1 EGC) e o
conselho fiscal das entidades pblicas empresariais como rgo de controlo (art. 27., 1, 2
EEP. Embora existam rgos que exercem predominante ou mesmo exclusivamente
competncias de um dos tipos indicados (sobretudo consultivas), preciso no levar longe
de mais esta terminologia, pois existem rgos que exercem diversos, ou mesmo os quatro,
tipos de competncias, sem que tal situao seja anormal ou sequer infrequente: assim, o
grosso das competncias da cmara municipal de natureza deliberativa por ex., art. 64.,
1, o) LAL, mas tambm lhe cabe executar as deliberaes da assembleia municipal art.
64., 1, b) LAL, emitir pareceres sobre projectos de obras no sujeitas a licenciamento
municipal art. 64., 3, a) LAL, bem como realizar vistorias art. 64., 5, b), c) LAL e
controlar, se necessrio mediante revogao, os actos praticados pelo presidente da cmara
ao abrigo de delegao de poderes (art. 65., 5 LAL).
32
c) Competncia primria e competncia secundria
Quanto realidade sobre que incide, a competncia pode ser primria ou

secundria. A competncia primria abarca a possibilidade de definir pela primeira
vez o direito aplicvel a uma situao de facto; a competncia secundria abrange a
susceptibilidade de definir o direito aplicvel a uma situao de facto que j foi
objecto de uma anterior definio pela administrao. A competncia primria
traduz-se na prtica de actos administrativos primrios, ou seja, de actos que versam
pela primeira vez sobre uma situao da vida; a competncia secundria projecta-se
na adopo de actos administrativos secundrios, isto , de actos que recaem,
imediatamente, sobre actos administrativos anteriores (primrios ou secundrios) e,
mediatamente, sobre as situaes da vida que estes j disciplinaram (sobre a
distino entre actos administrativos primrios e secundrios, infra, III).
Exemplos de competncias secundrias: as competncias para praticar actos de

revogao (art. 142. CPA), suspenso (art. 150., 2 CPA), substituio (arts. 147. e 174., 1
CPA), ratificao, reforma ou converso (art. 137. CPA) de actos administrativos
anteriores. So tipicamente secundrias as competncias de controlo da actividade de rgos
e servios administrativos (supra).
d) Competncia dispositiva e competncia supervisiva
Prxima da anterior a distino entre competncia dispositiva e competncia

supervisiva. Os actos em que se traduz o exerccio de competncias dispositivas
visam directa e principalmente estabelecer a disciplina de uma determinada situao
da vida. Os actos em que se traduz o exerccio de competncias supervisivas visam
directa e principalmente controlar a legalidade ou o mrito de uma anterior actuao
administrativa; a mais importante modalidade de competncia supervisiva a
competncia revogatria, mas so igualmente supervisivas as competncias para a
prtica de actos de confirmao, ratificao-confirmativa, aprovao ou suspenso
de actos anteriores.
A competncia supervisiva constitui sempre uma competncia secundria, na
medida em que envolve necessariamente a prtica de actos secundrios; contudo,
isso no significa que, simetricamente, a competncia dispositiva seja sempre
primria: por exemplo, um acto substitutivo pode ser emitido sem qualquer
finalidade de controlo do acto substitudo, que pode mesmo ser desconhecido pelo
rgo emissor do primeiro.
e) Competncia dependente e competncia independente
33
A competncia no pode ser vista em abstraco dos modelos de

relacionamento interorgnico entre os rgos seus titulares. Fala-se, ento, de
competncia separada, exclusiva e independente.
independente a competncia cujo exerccio no obedece ao poder de
direco de outro rgo. dependente a competncia cujo exerccio est
subordinado ao poder de direco de um rgo superior hierrquico daquele que o
seu titular. A competncia dependente pode ser singular ou plural, conforme detida
s pelo subalterno ou partilhada por este e pelo seu superior hierrquico.
A competncia dependente, se prpria, pode ainda apresentar duas
modalidades: a competncia separada e a competncia exclusiva. A diferena entre
ambas reside nos poderes de interveno do superior hierrquico sobre os actos
praticados pelo subalterno: o superior apenas pode revogar ou suspender os actos
praticados pelo subalterno ao abrigo de competncias exclusivas (arts. 142., 1,
1147. e 174., 1 CPA), e apenas na sequncia de recurso hierrquico (art. 142., 1
CPA); mas pode tambm substituir e modificar aqueles praticados ao abrigo de
competncias separadas (arts. 142., 147. e 174. CPA).
Tradicionalmente, na doutrina portuguesa, distinguia-se, dentro da competncia

dependente singular do subalterno, no duas, mas trs modalidades: a competncia
separada, a competncia reservada e a competncia exclusiva. Haveria competncia
separada quando os actos praticados pelo subalterno no fossem imediatamente
impugnveis perante um tribunal, deles cabendo recurso hierrquico necessrio para o
superior; dizia-se, assim, que os actos do subalterno no eram definitivos. Haveria
competncia reservada se os actos do subalterno fossem desde logo impugnveis em
tribunal administrativo e, portanto, definitivos, deles cabendo apenas recurso hierrquico
facultativo. Haveria competncia exclusiva se os actos do subalterno no fossem passveis
de qualquer recurso hierrquico para o superior, necessrio ou facultativo; o superior
poderia, quando muito, ordenar ao subalterno a revogao dos actos por si praticados.
Esta classificao da competncia sempre foi discutvel, na medida em que fazia, em
parte, depender conceitos substantivos de regimes jurdicos processuais. Mas, actualmente,
ela j nem sequer admissvel. O art. 166. CPA consagrou a regra da sujeio de todos os
actos dos subalternos a recurso hierrquico, incluindo, inequivocamente, aqueles praticados
ao abrigo de competncias exclusivas (art. 174., 1 CPA). O art. 59., 5 CPTA extinguiu,
como regra, o recurso hierrquico necessrio. Assim sendo, deixa de fazer sentido falar em
trs modalidades de competncia dependente singular do subalterno e os critrios de
distino das duas modalidades restantes tm forosamente que passar a ser outros,
alicerados exclusivamente na lei substantiva
VII. Regime
a) Fixao da competncia
34
O art. 30., 1 CPA determina que a competncia se fixa no momento do incio

do procedimento administrativo; da parte final do n. 1 e da parte inicial do n. 2
decorre ainda como regra a irrelevncia, para efeitos de competncia, das
modificaes de facto e de direito subsequentes. Uma modificao factual nunca
poderia logicamente influir no traado normativo da competncia, mas certamente
decisiva para o exerccio da competncia na medida em que dela pode depender a
verificao ou no dos pressupostos legais do acto em que tal exerccio se traduz;
no se percebe, portanto, o alcance da lei quanto a este aspecto. J as modificaes
de direito tm, forosamente, que ser relevantes, segundo o princpio tempus regit
actum: se houver uma modificao da competncia em sentido objectivo, os actos
em que se traduza o seu exerccio so regulados pelo direito aplicvel ao momento
da sua prtica e no ao momento do incio do procedimento; se houver uma
modificao da competncia em sentido subjectivo, designadamente por extino do
rgo ou transferncia legal de competncia, o momento relevante para a
averiguao da competncia o do seu exerccio e no o do incio do procedimento.
isto, alis, que resulta do art. 30., 2 CPA, parte final, que esvazia totalmente a
regra que precede. Quando da modificao resulte que o rgo territorialmente
competente passe a ser outro que no aquele que o era no momento do incio do
procedimento, este deve remeter oficiosamente ao primeiro o processo
administrativo (art. 30., 3 CPA).
e) Competncia e questes prejudiciais
Por vezes, sucede que a deciso de uma questo suscitada a um rgo da

administrao depende em termos lgicos da deciso de uma outra questo, que
assume, assim, um carcter prejudicial (no sentido de ter que ser previamente
decidida) em relao primeira. Por exemplo, se existir um litgio acerca da
titularidade do direito de propriedade sobre um determinado prdio, uma licena de
construo de um imvel naquele prdio no pode ser emitida sem que esteja
resolvida a questo da propriedade. Se a competncia para decidir a questo prvia
pertencer ao rgo administrativo competente para a deciso principal, no existe
qualquer problema de ndole competencial (podem existir, por outro lado, complexos
problemas de articulao procedimental). J diferente a situao de a competncia
para a deciso da questo prejudicial caber a um outro rgo administrativo ou,
mesmo, a um tribunal (como sucederia no exemplo acima referido).
Se isto ocorrer, deve o rgo com competncia para decidir a questo
principal deve suspender o procedimento at deciso da questo prejudicial pelo
rgo administrativo ou tribunal competente; contudo, a lei exceptua as situaes em
que da ausncia de deciso sobre a questo principal resultassem graves prejuzos
(art. 31., 1 CPA). A excepo est formulada com recurso a conceitos
indeterminados, o que implica que a deciso de suspenso ou no do procedimento
esteja inserida na margem de livre apreciao da administrao (supra). Se
35
decretada, a suspenso cessa se a deciso da questo prejudicial depender de pedido

de particular e tal pedido no tiver sido apresentado at trinta dias depois da
suspenso art. 31., 2, a) CPA; se o procedimento ou processo visando a deciso da
questo prejudicial estiver parado, por culpa do interessado, por mais de trinta dias
art. 31., 2, b) CPA; e se, por circunstncias supervenientes, a no resoluo
imediata da questo principal causar graves prejuzos art. 31., 2, c) CPA.
Em caso de no suspenso ou da sua cessao, compete ao rgo com
competncia para a deciso da questo principal conhecer e decidir da questo
prejudicial, mas a deciso produzir efeitos apenas no procedimento em causa (art.
31., 2 CPA). Trata-se de uma regra de extenso da competncia, imposta pelo
princpio da deciso e destinada a evitar situaes de entorpecimento da actividade
administrativa provocada pela inrcia de particulares; todavia, o legislador no
resolveu os complexos problemas que podem suscitar-se quando, posteriormente,
venha a ocorrer uma deciso da questo principal pelo rgo, administrativo ou
jurisdicional, competente para tal.
f) Conflitos de competncia
Existem conflitos de competncia quando dois ou mais rgos se consideram

simultaneamente competentes (conflito positivo) ou incompetentes (conflito
negativo) para a prtica de determinado acto. Em termos amplos, os conflitos de
competncia abrangem os conflitos de jurisdio, que ocorrem entre rgos da
administrao pblica e rgos jurisdicionais (ou apenas entre rgos jurisdicionais,
matria exclusivamente processual que no interessa de momento abordar); os
conflitos de atribuies, que ocorrem entre rgos inseridos em pessoas colectivas ou
unidades de atribuies (ministrios, secretarias regionais: supra) diferentes; e os
conflitos de competncia em sentido restrito, que ocorrem entre rgos da
administrao pblica integrados na mesma pessoa colectiva pblica ou unidade de
atribuies.
Os conflitos de jurisdio so resolvidos pelo Tribunal de Conflitos, nos
termos da respectiva legislao (art. 42., 1 CPA).
Os conflitos de atribuies entre rgos de pessoas colectivas diversas
submetidas ao poder de superintendncia do mesmo ministro so resolvidos por este
art. 42., 2, c) CPA; absurdamente, esta disposio atribui ainda competncia ao
ministro para resolver conflitos de atribuies entre rgos do mesmo ministrio,
situao por natureza impossvel dada a unidade de atribuies de cada ministrio!
e, nos demais casos, pelos tribunais administrativos, mediante impugnao art. 42.,
2, a) CPA; os conflitos de atribuies entre rgos de ministrios diferentes so
resolvidos pelo primeiro-ministro art. 42., 2, b) CPA, disposio que deve aplica-
se por analogia aos conflitos de competncia entre rgos das mesmas secretarias
regionais.
36
Os conflitos de competncia em sentido estrito so resolvidos pelo rgo de

menor categoria hierrquica que exercer poderes de superviso sobre os rgos
envolvidos (art. 42., 3 CPA); a referncia a poderes de superviso enigmtica, uma
vez que o poder de resolver conflitos de competncia entre subalternos , em ltima
anlise, uma decorrncia do poder de direco do superior (infra).
A resoluo dos conflitos de jurisdio e, quando caiba aos tribunais, a
resoluo dos conflitos de atribuies e competncia, segue os termos da legislao
processual civil, com algumas especificidades (art. 135., 1 CPTA). Assim, a
resoluo dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo
Ministrio Pblico no prazo de um ano contado da data em que se torne
inimpugnvel a ltima das decises (art. 136. CPTA). Se da inaco das
autoridades em conflito puder resultar grave prejuzo, o juiz relator do processo de
resoluo do conflito designa a autoridade que deve exercer provisoriamente a
competncia em tudo o que seja urgente (art. 138. CPTA). A deciso que resolva o
conflito, alm de especificar o rgo administrativo ou o tribunal competente,
determina a invalidade do acto ou deciso da autoridade ou tribunal incompetente
(art. 139., 1 CPTA); quando razes de equidade ou de interesse pblico
especialmente relevante o justifiquem, a deciso de resoluo do conflito pode
excluir os actos preparatrios do mbito da declarao de invalidade (art. 139., 2
CPTA). Os processos impugnatrios de resoluo de conflitos de atribuies no art.
42., 2, a) CPA seguem os termos da aco administrativa especial, com algumas
modificaes simplificadoras art. 135., 2 CPTA.
A configurao dos processos jurisdicionais de resoluo de conflitos de atribuies

como aces impugnatrias (com projeco em todo o respectivo regime; por exemplo,
quanto ao momento legalmente fixado para o incio de contagem do prazo para propositura
da aco: art. 136. CPTA) manifestamente inadequada resoluo de conflitos negativos,
redundando numa lacuna de regulao geradora de grande insegurana jurdica. Seria
recomendvel a previso de um mecanismo de resoluo jurisdicional de conflitos
negativos de atribuies assente na formulao de pedidos condenatrios.
Quando caiba a rgos administrativos, a resoluo dos conflitos de

atribuies e de competncia pode ser solicitada pelos interessados, mediante
requerimento fundamentado, dirigido ao rgo competente para decidir, devendo ser
oficiosamente suscitada pelos rgos em conflito, logo que dele tenham
conhecimento (art. 43., 1 CPA); o rgo competente para a resoluo do conflito
deve ouvir os rgos conflingentes, se ainda se no tiverem pronunciado, e proferir a
deciso no prazo de trinta dias (art. 43., 2 CPA). O CPA no fornece critrios de
resoluo dos conflitos; como natural, esta passa necessariamente pelo
reconhecimento da competncia do rgo legalmente competente. Todavia, quando
haja dvidas quanto competncia territorial, o art. 32. CPA determina que deve ser
designado como rgo competente aquele cuja localizao oferea maiores
37
vantagens para a boa resoluo do assunto (art. 32. CPA); este critrio supe uma
ponderao de carcter para-legislativo dos interesses em presena, pelo que
constitucionalmente muito duvidoso que possa ser efectuada por um rgo
administrativo; e parece fora de dvida que a designao do rgo competente pode
vir a ser jurisdicionalmente questionada, mediante a impugnao do acto que
resolveu o conflito de competncia ou dos actos que vierem a ser praticados por um
rgo ilegalmente designado como competente.
c) Incompetncia
Quando um rgo administrativo praticar um acto para o qual no tem

competncia, esse acto est viciado de incompetncia. A incompetncia relativa,
quando o acto praticado visa a prossecuo de atribuies a cuja prossecuo o seu
autor est adstrito, sem que para isso tenha contudo competncia; e pode absoluta
quando o acto praticado estranho s atribuies da unidade funcional (pessoa
colectiva, ministrio, secretaria regional) em que o seu autor se insere. A
incompetncia relativa gera a anulabilidade dos actos viciados (art. 135., CPA); a
incompetncia absoluta, a sua nulidade art. 133., 2, b) CPA.
Em homenagem ao princpio da legalidade da competncia, a incompetncia
de conhecimento oficioso por parte de todo e qualquer rgo ao qual se suscite o
exerccio de determinada competncia (art. 33., 2 CPA), devendo a verificao da
competncia anteceder qualquer deciso (art. 33., 1 CPA); do art. 83., a) CPA
resulta que a averiguao da competncia deve ocorrer logo que estejam apurados
os elementos necessrios. A questo da incompetncia pode tambm ser suscitada
em qualquer altura pelos interessados (art. 33., 2 CPA).
Se o rgo administrativo ao qual um particular dirigiu um requerimento
concluir pela sua prpria incompetncia, ele no pode decidir na matria em causa,
sob pena de praticar um acto ilegal. A conduta a que est adstrito varia em funo
das circunstncias do caso. Se o erro em que o particular incorreu acerca da
competncia for indesculpvel, o requerimento no apreciado, disso se dando
conhecimento ao particular (art. 34., 4 CPA); se a entrega do requerimento estava
sujeita a qualquer prazo, este no se suspende nem interrompe. Se o erro for
desculpvel e o rgo competente pertencer mesma unidade de atribuies que o
rgo ao qual foi dirigido o requerimento, este deve ser remetido oficiosamente ao
rgo competente, de tal se notificando o requerente art. 34., 1, b) CPA; se o erro
for desculpvel e o rgo competente pertencer a unidade de atribuies diversa
daquela a que pertence o rgo a que foi dirigido o requerimento, este devolvido ao
requerente com a indicao da unidade de atribuies a que se dever dirigir art.
34., 1, b) CPA, comeando a correr novo prazo para a apresentao do
requerimento a partir da data da notificao do particular (art. 34., 2 CPA). O erro
sobre a competncia ser qualificado como indesculpvel ou desculpvel se, tendo
38
em conta a circunstncias concretas (complexidade das normas jurdicas definidoras

da competncia, existncia ou no de delegao de poderes, acessibilidade do acto de
delegao, nvel de conhecimentos do requerente), for de concluir que seria, ou no,
exigvel ao requerente que no o tivesse cometido; da deciso de qualificao do erro
cabe impugnao administrativa e jurisdicional, nos termos gerais (art. 34., 4 CPA).
O regime do CPA em matria de erro sobre a competncia excessivamente complexo e cria

mais problemas do que os que resolve. Por exemplo, tendo em conta que o prazo para a produo de
deferimento tcito se conta a partir da formulao do pedido (art. 108., 2 CPA), ocorrer tal
deferimento nos casos em que o requerimento s foi entregue ao rgo competente (e sabe-se l
quanto tempo depois da sua formulao) na sequncia de remessa oficiosa pelo rgo incompetente
ao qual desculpavelmente foi apresentado? A ausncia de qualquer articulao deste regime com as
regras sobre prazos para concluso dos procedimentos cria as maiores confuses: o particular no
deve ser prejudicado por um erro desculpvel, mas o rgo competente no contribuiu em nada para
a situao e, em virtude dela, ficar parcialmente amputado do tempo de que dispunha para decidir;
por outro lado, caso se eleja como momento inicial do prazo para decidir o momento em que o rgo
competente recebe o requerimento, esse momento passa a estar na dependncia da administrao,
assim se frustrando totalmente a preocupao subjacente fixao legislativa de prazos para a
deciso e das consequncias do seu incumprimento. Tambm as vantagens decorrentes da distino
entre erros desculpveis e indesculpveis no se justificaro, eventualmente, luz dos custos
decorrentes da complexidade de regime dela decorrente e da litigiosidade que lhe estar associada.
III. Servios pblicos
a) Conceito
Os servios pblicos so estruturas organizativas de meios materiais e

humanos s quais incumbe contribuir para a preparao e executar as decises dos
rgos, sob a direco destes. S os rgos, e no os servios, decidem em nome da
pessoa colectiva a que pertencem (supra). Os meios humanos dos servios so
designados por agentes administrativos. A expresso servios pblicos utilizada
no art. 257. CRP.
A actividade dos servios desenvolve-se necessariamente no mbito das
atribuies das pessoas colectivas em que se inserem. Contudo, determinadas em
pessoas colectivas de fins gerais, como o Estado e as autarquias locais, a
complexidade e extenso das respectivas atribuies leva a que elas sejam
subdivididas por servios complexos (ministrios e secretarias regionais). Neste
caso, os servios em causa constituem unidades de atribuies
b) Classificaes
Quanto sua estrutura, os servios pblicos podem ser complexos ou simples,

conforme integrem ou no outros servios. Um servio complexo com unidade de
atribuies com designao unificada, quadros prprios e oramento integrado,
39
subordinados direco de um membro do governo, constitui um ministrio, que

constitui o servio pblico de maior complexidade, integrando gabinetes (o
ministerial e os dos secretrios de Estado), direces-gerais, direces de servios,
divises, reparties e seces (infra), cada uma delas constituindo um servio
distinto.
Do ponto de vista teleolgico-material, os servios podem visar a prossecuo
de qualquer atribuio administrativa; existem, assim, servios de polcia, sade,
obras pblicas, transportes, educao, cultura, e muitos outros. O primeiro dos
servios identificado segundo um critrio teleolgico-material o ministrio, mas no
seu interior pode ser o mesmo o critrio de diviso das direces-gerais e, dentro
destas, das direces de servios, das divises, das reparties e mesmo das seces.
Uma classificao funcional dos servios pblicos permite distinguir, entre
servios principais e servios auxiliares; os primeiros desenvolvem actividades
imediatamente correspondentes s atribuies das pessoas colectivas a que
pertencem e os segundos desempenham actividades secundrias, que visam
possibilitar ou tornar mais eficiente o funcionamento dos servios principais. Nos
servios principais, a grande fronteira estabelece-se entre os servios operacionais e
os servios burocrticos. Os servios operacionais asseguram a produo dos bens ou
a prestao dos servios destinados satisfao de necessidades colectivas; espcies
dos servios operacionais so os servios de prestao individualizada e os servios
de prestao no individualizada, sendo possvel encontrar em ambos tantas
modalidades quantos os mbitos materiais das necessidades satisfeitas. Os servios
burocrticos so encarregados de contribuir para a preparao e de executar as
decises ou deliberaes dos rgos das pessoas colectivas em que se integrem;
espcies dos servios burocrticos so os servios de apoio, os servios executivos e
os servios de controlo, cabendo aos primeiros contribuir para a preparao de
decises e deliberaes orgnicas, aos segundos a sua execuo e aos terceiros a
fiscalizao dos demais servios pblicos.
c) Regime jurdico
O regime jurdico dos servios pblicos decorre fundamentalmente do regime

das pessoas colectivas pblicas em que se inserem. Enquanto traos especficos,
apontam-se os seguintes:
a) A integrao necessria numa pessoa colectiva pblica, a necessidade de
prossecuo das atribuies dessa pessoa colectiva pblica e a dependncia em
relao aos seus rgos.
b) A criao e extino por lei, no caso do Estado-administrao e da
administrao dele directa e indirectamente dependente, ou por regulamento
habilitado por lei, no caso de outras pessoas colectivas pblicas.
40
c) A organizao interna mediante decreto-lei, no caso do Estado-

administrao (art. 198., 2 CRP, a fortiori) ou mediante regulamento administrativo
habilitado por lei, no caso de outras pessoas colectivas pblicas.
d) A modificabilidade do regime e do funcionamento dos servios pblicos.
e) A continuidade dos servios pblicos, mesmo em caso de greve, governo de
gesto, estado de stio e de emergncia e mesmo estado de guerra.
f) A submisso prevalente ao direito administrativo (salvo nas entidades
pblicas empresariais) e a submisso permanente aos princpios gerais da actividade
administrativa no tratamento dos particulares utentes, embora com uma tendncia
crescente para aplicao do direito privado, sobretudo no que respeita ao estatuto dos
agentes.
g) A sujeio a gesto directa pela pessoa colectiva pblica em que se insere
ou a gesto indirecta e temporria por outra pessoa colectiva pblica ou por uma
pessoa colectiva privada, sempre sem perda da natureza pblica do servio; a gesto
indirecta privada pode caber a pessoa colectiva de fins no lucrativos (mediante
delegao) ou de fins lucrativos (mediante concesso).
h) A existncia tendencial de um exclusivo no sector a que respeitam,
tolerando a existncia iniciativa privada de fins no lucrativos, ou de concorrncia
com iniciativa privada lucrativa.
i) A gratuitidade como regra legal, embora contraditada por mltiplas leis
especiais.
j) A sujeio dos particulares utentes a estatuto especial, traduzido,
designadamente, na sujeio a poderes de autoridade.
IV. Servios pblicos e servios de interesse geral
1. Conceito
Ultimamente, detectvel uma tendncia para ultrapassagem da noo de

servio pblico pela de servio de interesse geral. O ltimo conceito mais amplo
que o primeiro. Um servio pblico necessariamente de interesse geral, mas o
inverso no verdadeiro: os servios materialmente administrativos assegurados por
pessoas colectivas de direito privado integrantes da administrao no so servios
pblicos mas reconduzem-se inequivocamente ao conceito de servios de interesse
geral.
O conceito de servio de interesse geral oriundo do direito comunitrio. O
TCE no utiliza a expresso, referindo-se apenas a servios de interesse econmico
geral (arts. 16., 86., 2 TCE); o mesmo sucede no art. 36 CDFUE. Nenhuma das
duas noes objecto de preciso normativa, mas ambas so objecto de um
consenso na doutrina e na prtica comunitria (vejam-se, por exemplo, o Livro
Verde da Comisso Sobre os Servios de Interesse Geral e o Livro Branco da
Comisso Sobre os Servios de Interesse Geral).
41
Assim, considera-se que o conceito de servios de interesse econmico geral

abrange servios de natureza econmica que desempenham funes de interesse
geral, em funo das quais lhes so impostas, pelos Estados-membros ou pela CE,
determinadas obrigaes de servio pblico. Em causa esto, por exemplo, os
servios econmicos a cargo das grandes indstrias de redes (transportes,
distribuio postal, energia e comunicaes), bem como aqueles que exeram
qualquer outra actividade sujeita a imposies derivadas do seu interesse pblico
(por exemplo, os servios de gesto dos resduos e aprovisionamento de gua e o
servio pblico de televiso).
O conceito de servios de interesse geral desenvolveu-se na prtica
comunitria e mais amplo que o de servios de interesse econmico geral,
abrangendo estes e ainda quaisquer outros servios que desempenham funes de
interesse geral, ainda que de carcter no econmico em sentido estrito ou sem
efeitos no comrcio, designadamente aqueles que tenham interesse social ou
cultural.
A CE tem-se limitado a aprovar legislao sectorial (por exemplo, nos domnios das
indstrias de redes, como as comunicaes electrnicas, os servios postais, a distribuio
de gs e electricidade e os transportes) sobre servios de interesse geral. Contudo, no
Conselho Europeu de Laeken, a Comisso props-se encontrar um instrumento de carcter
geral para garantir o desenvolvimento de servios de interesse geral de elevada qualidade
na UE, de forma coerente com todas as polticas comunitrias. Mais recentemente, no Livro
Branco Sobre os Servios de Interesse Geral, para alm de outras medidas de carcter
sectorial, a Comisso afirmou que reexaminar a viabilidade e a necessidade de uma lei-
quadro relativa aos servios de interesse geral aquando da entrada em vigor do Tratado que
estabelece uma Constituio para a Europa e que proceder a um exame da situao dos
servios de interesse geral e apresentar um relatrio at ao final de 2005.
2. Regime jurdico
No existindo qualquer disciplina normativa de carcter genrico sobre os

servios de interesse geral, o seu regime tem que ser reconstrudo a partir dos
princpios fundamentais de direito comunitrio e das disposies de direito
comunitrio originrio e derivado aplicveis aos servios de interesse econmico
especial. Sumariamente, este regime, tal como sistematizado no Livro Verde da
Comisso Sobre os Servios de Interesse Geral, reconduz-se ao seguinte:
a) Os servios de interesse geral tm carcter universal. Isto significa que
devem ser disponibilizados a todos os consumidores e utentes no territrio de um
Estado-Membro, independentemente da sua localizao geogrfica. Da
universalidade dos servios de interesse geral decorrem um direito de acesso dos
cidados e a obrigao de os prestadores dos servios garantirem os servios em
causa nas condies referidas.
42
A universalidade dos servios de interesse geral expressamente imposta no

domnio especfico das indstrias de redes [art. 3., n. 1 da Directiva 2002/22/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Maro de 2002 (directiva servio universal),
JOCE L108, 24/4/2002, 51].
b) Os servios de interesse geral so tambm servios contnuos, o que

significa que, em princpio, devem funcionar sem interrupes. A continuidade deve
ser compatibilizada com o exerccio do direito dos trabalhadores greve.
Em alguns casos, a legislao comunitria impe directamente a continuidade dos

servios de interesse geral (por exemplo, o art. 3., 1 da Directiva 97/67/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 15 de Dezembro de 1997, relativa s regras comuns para o
desenvolvimento do mercado interno dos servios postais comunitrios e a melhoria da
qualidade de servio, JOCE L15, 21/1/1998); noutros casos, limita-se a permitir que ela
seja imposta pelos Estados membros (por exemplo, o art. 3., 2 da Directiva 96/92/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras
comuns para o mercado interno da electricidade, JOL 027 de 30/01/1997) .
c) Os servios de interesse geral esto sujeitos a normas especficas relativas

definio, ao acompanhamento e aplicao de requisitos de qualidade por parte
das autoridades pblicas; os sectores de actividade em causa so, portanto, objecto
de regulao administrativa, estando parcialmente subtrados ao funcionamento dos
mecanismos normais do mercado. Em alguns casos, incumbe aos Estados-Membros,
designadamente atravs de organismos reguladores, o acompanhamento da
actividade dos servios de interesse geral de modo a garantir a sua conformidade
com os padres de qualidade definidos.
Em geral, incumbe aos Estados-membros a definio dos nveis de qualidade

exigidos aos servios de interesse geral, mas por vezes a prpria legislao comunitria
que os fixa directamente; as normas em causa visam fundamentalmente garantir a
segurana, a universalidade e a continuidade do servio, bem como assegurar a correco e
transparncia da sua facturao.
A Comisso tem ainda aprovado medidas de carcter no regulador que visam
promover a qualidade dos servios de interesse econmico geral (por exemplo instrumentos
financeiros, normas europeias facultativas e intercmbios de boas prticas).
d) Os servios de interesse geral esto sujeitos a uma obrigao de

acessibilidade dos preos, aferida em funo dos especficos circunstancialismos de
cada Estado-membro. A estes cabe garantir a efectiva acessibilidade, atravs, por
exemplo, da fixao de tabelas de preos mximos ou da subveno dos utentes com
insuficincias econmicas. A exigncia de preos acessveis visa, no fundo,
assegurar que a universalidade dos servios em causa (supra) substancial e no
apenas formal.
43
A exigncia de acessibilidade dos preos consta expressamente das regulamentaes

dos servios de telecomunicaes e dos servios postais, que, todavia, no especificam os
critrios da sua determinao; tais critrios devem, portanto, ser fixados pelos Estados-
Membros. O conceito de acessibilidade dos preos est em vias de ser ultrapassado pelo de
fixao razovel de preos, actualmente em discusso no processo de alterao directiva
relativa ao gs.
e) Os servios de interesse geral esto sujeitos a exigncias qualificadas

relativas proteco dos consumidores e utentes, enunciadas pela Comisso desde a
Comunicao sobre servios de interesse geral (JOCE C17, 19/1/2001, 4)
Para alm da universalidade e continuidade dos servios e da acessibilidade dos seus

preos, os princpios fundamentais dos servios de interesse geral com repercusso na
proteco dos consumidores enunciados pela Comisso so os seguintes: a elevada
qualidade do servio; os elevados nveis de proteco da sade e de segurana fsica dos
servios; a transparncia e plena informao em matria de tarifas, contratos, escolha e
financiamento dos operadores; a liberdade de escolha do servio e do operador; a
concorrncia real entre operadores; a existncia de entidades reguladoras; a disponibilidade
de mecanismos de recurso, representao e participao activa dos consumidores e dos
utentes na definio dos servios e escolha das formas de pagamento; a proteco do
ambiente; a existncia de distines no tratamento de segmentos especficos da populao,
como as pessoas economicamente carenciadas ou com deficincia; e a cobertura territorial
de servios essenciais em reas longnquas ou inacessveis. Estes princpios so
densificados em legislao comunitria sectorial, designadamente a aplicvel s
comunicaes electrnicas, aos servios postais, energia (electricidade e gs), aos
transportes e radiodifuso.
f) Determinados servios de interesse geral esto ainda sujeitos a obrigaes

sectoriais especficas , como a segurana, a garantia do aprovisionamento contnuo
(sector da energia), o acesso e a interconectividade das redes (sector das
telecomunicaes) e o pluralismo nos meios de comunicao (sector da
comunicao social).
O conceito de servio de interesse geral de alcance predominantemente
material e no orgnico; isto significa que o direito comunitrio se preocupa
sobretudo com o servio enquanto actividade e menos com o servio enquanto
organizao. Assim, o direito comunitrio abstrai totalmente da titularidade, que
pode ser pblica ou privada, dos servios de interesse geral, bem como da forma
jurdica das pessoas colectivas que os prestam.
14 Desconcentrao administrativa e relaes interorgnicas
I. A hierarquia
1. Conceito
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A hierarquia administrativa consiste no escalonamento piramidal de um

conjunto de rgos e agentes administrativos pertencentes mesma unidade de
atribuies (pessoa colectiva ou departamento ministerial), em termos tais que cada
um dirige a actuao dos seus subalternos e deve obedincia aos seus superiores. No
vrtice da cadeia hierrquica, que pode ser composta por graus em nmero
teoricamente ilimitado, est um rgo administrativo que no tem qualquer superior;
na base na cadeia hierrquica est um rgo ou agente que no tem qualquer
subalterno.
Para se estar perante hierarquia administrativa, o vnculo entre os rgos e/ou
agentes administrativos em causa tem que ser de ndole jurdica: no se confundem
com a hierarquia administrativa a hierarquia poltica, em que a relao de supra-
infraordenao entre rgos pblicos estritamente poltica, nem a hierarquia de
postos ou de progresso de carreira, em que no existe qualquer relao de supra-
infraordenao entre os rgos ou agentes que ocupam esses postos.
A hierarquia administrativa pode ser encarada, quer como um modelo
organizativo, quer como relao jurdica.
2. A hierarquia administrativa como modelo organizativo
a) Hierarquia e outros modelos de organizao administrativa
A hierarquia no o nico modelo de organizao administrativa

teoricamente pensvel ou concretamente existente. H outros modelos organizativos
de ndole estritamente horizontal, assentes na especializao em funo do objecto
da actividade desenvolvida e em relaes paritrias, designadamente de colaborao,
entre os rgos e agentes envolvidos. A articulao entre diversos rgos
administrativos pode tambm ser atingida atravs da sua integrao num mesmo
rgo colegial complexo ( o que sucede, por exemplo, com o Governo; supra,
infra).
A hierarquia administrativa apresenta diversas vantagens sobre os modelos
organizativos horizontais. Desde logo, ela permite uma repartio clara das
competncias do superior e do subalterno, bem como a identificao de diversos
escales de responsabilidade. Para mais, fornece um critrio de resoluo de
eventuais conflitos ou divergncias acerca do melhor modo de prosseguir o interesse
pblico: prevalece a vontade do superior, que o rgo em princpio mais preparado,
mais legitimado e mais responsvel para pronunciar a ltima palavra da
administrao (infra).
A hierarquia administrativa , no direito administrativo portugus, a forma
normal de organizao das pessoas colectivas pblicas: no existem agentes
independentes e mesmo a existncia de rgos independentes rigorosamente
excepcional (supra, infra). A razo de ser desta preferncia pela organizao
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hierrquica das pessoas colectivas pblicas reside nos fundamentos da hierarquia

administrativa.
b) Fundamento da hierarquia administrativa
Os fundamentos da hierarquia administrativa, ou seja, as razes que a

justificam do ponto de vista jurdico-poltico, so o princpio da desconcentrao e o
princpio democrtico.
Como se viu, o princpio da desconcentrao exige a distribuio de
competncias por vrios rgos de uma mesma pessoa colectiva (supra). Ora, como
a hierarquia administrativa pressupe a existncia de pelo menos dois rgos, ou um
rgo e um agente administrativos, num modelo de concentrao pura no existe,
portanto hierarquia; no pode haver, certamente, hierarquia sem desconcentrao; e,
atenta a inexistncia de agentes independentes e a excepcionalidade e funo
especfica dos rgos independentes, muito dificilmente existir desconcentrao
sem hierarquia.
O princpio democrtico impe uma preferncia pela deciso do rgo dotado
de maior grau de legitimidade democrtica. Ora, o grau de legitimidade democrtica
dos vrios nveis de uma cadeia hierrquica aumenta medida que se ascende nessa
mesma cadeia. Isto explica-se pela circunstncia de, no direito administrativo
portugus (como demonstrou P. Otero, que fala num princpio de legitimidade
democrtica ascendente), os rgos de topo das hierarquias administrativas serem
directamente eleitos (por ex., as cmaras municipais), responderem perante rgos
directamente eleitos (por ex., o Governo, que responde perante a Assembleia da
Repblica), ou responderem perante rgos que, por sua vez, respondem perante
rgos directamente eleitos (por ex., os rgos dirigentes dos institutos pblicos, que
respondem perante o Governo, que por sua vez responde perante a Assembleia da
Repblica).
Assim, enquanto o princpio da desconcentrao fundamenta a distribuio de
competncias pelos vrios rgos e agentes de uma cadeia hierrquica, o princpio
democrtico justifica a supra-ordenao dos superiores hierrquicos e os seus
poderes de interveno na esfera competencial dos subalternos, bem como a infra-
ordenao destes e os seus deveres especificamente emergentes da relao
hierrquica (infra).
c) Hierarquia interna e hierarquia externa
A hierarquia administrativa um modelo organizativo que abrange, quer as

relaes interorgnicas, quer a organizao interna dos servios. Assim, pode existir
um vnculo hierrquico entre rgos, entre rgos e agentes ou entre agentes
administrativos.
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A hierarquia de rgos uma hierarquia externa, no sentido de respeitar a

competncias cujo exerccio se traduz na prtica de actos com eficcia externa; para
um particular que possa ser potencialmente afectado por um destes actos interessa,
portanto, conhecer o modo de repartio das competncias entre superiores e
subalternos na cadeia hierrquica em causa. A hierarquia entre rgos e agentes ou
apenas entre agentes designa-se por hierarquia interna, na medida em que a
repartio de funes a que procede desprovida de efeitos externos, destinando-se
apenas a organizar internamente um servio pertencente e determinada pessoa
colectiva; isto assim porquanto os agentes administrativos no tm, enquanto tal,
competncias para a prtica de actos com eficcia externa, imputveis pessoa
colectiva a que pertencem (no entanto, se um agente passar a ter a qualidade de
rgo em virtude de uma delegao de poderes de um rgo superior, as relaes
entre ambos passam j a ser de hierarquia externa; supra).
d) Hierarquia e princpio da legalidade
Para alguns autores, a hierarquia administrativa constitui uma zona da

administrao pblica apenas imperfeitamente dominada pela legalidade. Nessa
medida, alguns dos poderes do superior hierrquico (bem como, eventualmente, os
deveres do subalterno) decorreriam da natureza da relao hierrquica, no
necessitando de previso legal. Bastaria que a lei previsse a integrao de dois
rgos, ou de um rgo e um agente, numa cadeia hierrquica, e que estabelecesse a
relao de hierarquia entre ambos, para que o contedo da relao jurdica
hierrquica se inferisse imediatamente.
Tendo em conta o entendimento professado acerca da extenso da reserva de
lei, esta viso deve ser rejeitada. No existe actualmente qualquer fundamento para a
subtraco da hierarquia administrativa reserva de lei; pelo contrrio, o fundamento
democrtico da reserva de lei impe a sua extenso, sem limites, a todas as esferas
da administrao (supra). Assim sendo, todo o contedo da relao hierrquica,
designadamente os poderes do superior e os deveres do subalterno, tem que ser
definido por lei. Isto no significa que, nos termos gerais, determinadas
competncias do superior relativas aos subalternos no possam ser inferidas de
forma indirecta, designadamente a partir de outros poderes ou de deveres do
subalterno, esses sim expressamente consagrados; tratar-se-, ento, de competncias
implcitas, que no ofendem o princpio da legalidade da competncia (supra).
d) Hierarquia e colegialidade
A hierarquia administrativa implica a existncia de uma supra-ordenao de

um rgo face a outro rgo ou agente. Os rgos colegiais pressupem a formao
de decises a partir da conjugao das vontades dos seus membros; e implicam a
existncia de uma paridade de princpio dos seus membros como condio da
47
formao das decises que lhe so imputveis. Como tal, por definio, no pode
existir hierarquia sobre, ou dentro de, rgos colegiais: a existir um superior
hierrquico do rgo colegial, ou um superior hierrquico dentro do rgo colegial,
que pudessem determinar o sentido das decises deste, a natureza colegial do rgo
deixaria de fazer sentido, pois as suas decises corresponderiam em ltima anlise
vontade individual do rgo que sobre ele exercesse o poder de direco. Os rgos
colegiais e, quando se trate de rgos complexos, os seus membros, tm portanto a
natureza de rgos independentes, no sentido em que esto subtrados a qualquer
hierarquia.
J nada se ope, no plano dos princpios, a que um rgo colegial esteja
situado no topo de uma hierarquia administrativa. Em todo o caso, a relao
hierrquica, e designadamente o exerccio do poder de direco, decorrem de forma
necessariamente ininterrupta, o que quadra mal com o funcionamento por natureza
intermitente dos rgos colegiais enquanto tal. Assim, quando a titularidade dos
poderes hierrquicos caiba a um rgo colegial complexo enquanto mais elevado
superior de uma cadeia hierrquica, o seu exerccio cabe normalmente aos diversos
rgos que o compem, a ttulo singular, dentro da esfera das atribuies
prosseguidas pelo departamento que dirijam o que se passa com o Governo, rgo
superior da administrao pblica (art. 182 CRP), em que os poderes hierrquicos
so exercidos pelos ministros como chefes das unidades de atribuies ministeriais).
Mais frequente que o mximo superior de uma cadeia hierrquica seja, no o rgo
colegial propriamente dito, mas o seu presidente, ou que a este caiba pelo menos a
titularidade do poder de direco ( o que se passa nos municpios, em que o poder
de direco cabe ao presidente da cmara, sendo o poder disciplinar repartido entre a
cmara municipal e o seu presidente: art. 72. LAL; art. 18., 1 e 4 EDFAAP).
e) Modalidades de repartio de competncias entre superior e subalterno
A hierarquia implica uma repartio de competncias entre superior e

subalterno; as competncias do subalterno so necessariamente competncias
dependentes (supra), na medida em que no existe qualquer esfera da sua actividade
subtrada ao poder de direco do superior (infra).
No direito administrativo portugus actual, a regra da repartio de
competncias entre superior e subalterno a da competncia separada. Ou seja,
quando a lei atribui uma determinada competncia ao subalterno, o exerccio dessa
competncia atravs da prtica de um acto concreto pelo subalterno despoleta uma
competncia secundria dispositiva e supervisiva sobre a mesma matria por parte
do superior, que assim fica habilitado a revogar, suspender, modificar e substituir o
acto em causa. S excepcionalmente existem competncias exclusivas do subalterno,
em relao s quais no existe competncia dispositiva, mas apenas uma
competncia supervisiva do superior, que assim se limita a, em sede de recurso
48
hierrquico, poder revogar e suspender os actos do subalterno, sem poder modific-

los ou substitu-los (sobre os conceitos de competncia separada e exclusiva, supra).
O motivo pelo qual a regra a da competncia separada e no a da
competncia exclusiva prende-se com o fundamento democrtico da hierarquia
administrativa: a preferncia pela deciso do superior hierrquico enquanto rgo
portador do mais amplo grau de legitimidade democrtica dentro de uma cadeia
hierrquica (supra) impe que os seus poderes de interveno sobre o resultado do
exerccio das competncias do subalterno seja, prima facie, o mais amplo possvel
ou seja, que abranja a possibilidade de substituir e modificar os actos do subalterno.
S razes ponderosas justificaro uma compresso dos poderes do superior
hierrquico e, portanto, o carcter exclusivo da competncia.
Anteriormente, o carcter separado ou exclusivo da competncia inferia-se a
partir do regime do recurso hierrquico dos actos do subalterno; uma vez que hoje j
no pode ser assim (supra), impe-se o recurso a outros critrios. Deste modo, para
alm dos casos em que a lei expressamente qualifique as competncias do subalterno
como exclusivas, s-lo-o aquelas em relao s quais se possa concluir
interpretativamente, a partir da natureza da competncia ou do rgo em causa, que o
legislador quis excluir o poder de substituio do superior.
Assim, por exemplo, o estatuto dos governadores civis como representantes do Governo
(art. 2. EGC) confere-lhes uma especial legitimidade, que se traduz, designadamente, na sua
competncia excepcional para a prtica de actos em substituio primria do prprio Governo ou
dos seus membros (art. 8. EGC). Perante isto, nenhum sentido faria admitir o poder governamental
de substituio dos actos dos governadores civis, pelo que devem considerar-se como exclusivas as
suas competncias.
2. A hierarquia administrativa como relao jurdica
Como qualquer relao jurdica, a hierarquia comporta situaes activas e

situaes passivas. Paradigmaticamente, o titular das primeiras o superior e o
titular das segundas o subalterno; mas, como se ver, tambm tm deveres o superior
e poderes o subalterno.
As situaes jurdicas tpicas da hierarquia administrativa, porque reveladoras
do seu carcter piramidal, so o poder de direco do superior e o correlativo dever
de obedincia do subalterno. Quer o superior, quer o subalterno, so titulares de
outras situaes jurdicas; mas ao contrrio destas, que por vezes ocorrem noutros
contextos, o poder de direco e o dever de obedincia so exclusivos da hierarquia
administrativa, que sem eles no poderia existir.
A situao jurdica do superior
a) O poder de direco
49
O contedo do poder de direco a possibilidade de o superior hierrquico

emitir comandos vinculativos para os subalternos nas matrias de servio. Tais
comandos podem visar a aplicao do direito em casos individuais e concretos
(ordens) ou a aplicao do direito em situaes definidas em termos gerais e
abstractos (instrues); as ordens e as instrues so referidas, embora do prisma do
dever de obedincia, quer no art. 271., 2 e 3 CRP, quer no art. 3., 7 EDFAAP. Os
comandos hierrquicos s produzem efeitos nas relaes entre superior e subalterno,
carecendo, portanto, de quaisquer efeitos externos.
Ainda que tal no esteja expressamente referido em parte alguma, ainda ao abrigo do
poder de direco que, por maioria de razo, o superior pode emitir directivas vinculativas, ou seja,
comandos que vinculam o subalterno a obter a consecuo de determinado objectivo, deixando-lhe
liberdade de escolha ou criativa quanto aos meios a utilizar no se trata, contudo, de faculdade
paradigmtica da relao hierrquica, mas sim da delegao de poderes (infra) e da relao de
superintendncia (infra).
Por razes de desburocratizao, os comandos hierrquicos podem ser

emitidos sob mera forma verbal. Contudo, o superior pode optar por emiti-los por
escrito ( o que sucede normalmente com as instrues, que so dotadas de maior
perenidade que as ordens e tm mesmo, por vezes, diversos destinatrios) e fica
mesmo juridicamente vinculado a faz-lo na sequncia do exerccio do direito de
representao pelo subalterno (infra). O mesmo motivo, bem como a diviso de
competncias e responsabilidades inerente hierarquia, explicam porque que os
comandos hierrquicos no carecem de qualquer fundamentao art. 124., 2 CPA:
sendo o superior o rgo funcionalmente mais preparado dentro de uma determinada
cadeia hierrquica, sendo tambm o mximo responsvel pela actuao de todos os
rgos e agentes colocados na sua dependncia e no podendo estes legitimamente
desobedecer, em regra, aos seus comandos, ele no ter, naturalmente, que justificar
permanentemente perante os subalternos a interpretao que faa da lei e do interesse
pblico.
No direito administrativo portugus, o poder de direco ilimitado em
extenso, inexistindo qualquer campo da actuao do subalterno subtrado ao poder
de direco do superior. Isto significa que o superior hierrquico tem a possibilidade
de ditar a actuao do subalterno mesmo quando estejam em causa matrias da
competncia exclusiva deste ltimo.
O poder de direco tambm ilimitado em intensidade. Assim, embora possa
ficar-se por uma mera definio dos objectivos a atingir pelo subalterno ou por uma
definio de critrios gerais e abstractos para o exerccio das competncias do
subalterno, respectivamente atravs da emisso de directivas e instrues, o superior
pode emitir ordens atravs da qual pr-determine de forma integral a actuao do
subalterno. Por exemplo, tratando-se de um acto administrativo, o superior pode
determinar as palavras concretas atravs das quais o subalterno deve expressar a sua
deciso; tratando-se de uma actividade material, o superior pode determinar as
50
concretas actuaes fsicas a desenvolver pelo subalterno de modo a introduzir no

mundo exterior as modificaes pretendidas.
devido ilimitao, em extenso e intensidade, do poder de direco, que
por vezes se afirma que o superior dispe integralmente da vontade decisria do
subalterno (assim, P. Otero). Esta afirmao no significa que a hierarquia degrade o
subalterno posio de um autmato desprovido de vontade psicolgica; a prova de
que assim no reside na circunstncia de a ordem jurdica no imputar ao superior
os actos do subalterno, mesmo quando emitidos ao abrigo de ordens ou instrues do
primeiro. No entanto, a afirmao em causa correcta do ponto de vista estritamente
jurdico-normativo, pois, salvas as situaes excepcionais em que o subalterno pode
legitimamente desobedecer ao superior (infra), o superior dispe da possibilidade de
adstringir o primeiro adopo das condutas que pretenda, em alguns casos mesmo
que ilegais (infra) possibilidade essa juridicamente reconhecida e tutelada
mediante a atribuio ao superior de meios (por exemplo, os poderes de superviso,
substituio e disciplinar: infra) que asseguram a prevalncia da sua vontade em caso
de desacatamento pelo subalterno dos comandos hierrquicos emitidos.
O facto de o poder de direco ser ilimitado em extenso e intensidade no
significa, contudo, que ele no conhea quaisquer limites; o superior hierrquico no
pode dar ao subalterno qualquer ordem ou instruo que lhe aprouver, ou do modo
que lhe aprouver. Os limites do poder de direco decorrem do princpio da
legalidade e este veda, naturalmente, ao superior hierrquico a emisso de comandos
ilegais. As exigncias de que os comandos hierrquicos sejam emitido por legtimo
superior hierrquico (requisito subjectivo), sejam em matria de servio (requisito
objectivo), tenham a forma legal (requisito formal) e no impliquem a prtica de
crimes (requisito objectivo), so referidas expressamente pelo art. 271., 2 e 3 CRP e
os arts. 3., 7 e 10., 1 e 5 EDFAAP; mas essa individualizao justificada pelas
consequncias qualificadas que a sua inobservncia acarreta (infra) e no significa o
afastamento dos demais requisitos de legalidade subjectivos, objectivos, funcionais e
formais aplicveis em geral ao tipo de acto jurdico (acto administrativo ou
regulamento) em que se consubstanciem.
O poder de direco no est expressamente previsto em qualquer preceito
normativo; contudo, infere-se logicamente do dever de obedincia, esse sim
expressamente previsto na lei (art. 3., 7 EDFAAP) e implicitamente previsto na
Constituio (art. 271., 2, 3 CRP); trata-se, portanto, de uma competncia implcita
do superior (supra).
b) Os demais poderes do superior
O poder de inspeco traduz-se na possibilidade de fiscalizao, pelo

superior, da actuao do subalterno. Trata-se de um poder verdadeiramente nuclear
na hierarquia administrativa e a sua inexistncia redundaria mesmo na inutilidade
prtica dos restantes poderes do superior: sem o poder de inspeco o superior no
51
poderia interferir na actividade do subalterno porque nem sequer poderia conhec-la.

O poder de inspeco , assim, em larga medida instrumental em relao ao poder de
direco, pois permite a averiguao, pelo superior, do acatamento das suas ordens e
instrues (embora abranja tambm a possibilidade de indagao da legalidade e do
mrito, em geral, da actuao do subalterno); e o exerccio dos poderes de
superviso, de substituio e disciplinar pressupe, normalmente, o prvio exerccio
do poder de inspeco. esta relao de pressuposio que justifica que o poder de
inspeco, ao qual falta uma expressa consagrao normativa, seja inferido, como
competncia implcita, das normas que conferem os outros referidos poderes do
superior.
O poder de superviso consiste na susceptibilidade de o superior revogar ou
suspender os actos administrativos praticados por subalternos, quer por sua
iniciativa, quer na sequncia de recurso hierrquico interposto por um interessado.
Trata-se de um poder praticamente irrestrito do superior, inexistindo apenas a
possibilidade de revogao ou suspenso espontnea de actos praticados ao abrigo de
competncia exclusiva do subalterno (arts. 142., 1, 150., 2 e 174., 1 CPA).
O poder de substituio permite ao superior agir em vez do subalterno no
caso de omisso deste que seja contrria ao bloco de legalidade ou boa
administrao (substituio primria) e substituir e modificar os actos praticados
pelo subalterno (substituio secundria). No direito administrativo portugus actual,
o poder de substituio secundria, espontnea ou suscitada por recurso de um
particular, existe nas situaes-regra de competncia separada e inexiste nas
situaes excepcionais de competncia exclusiva do subalterno (arts. 142., 1, 147. e
174., 1 CPA); o poder de substituio primria relativamente raro (por exemplo,
admitido nas situaes em que haja competncia simultnea do superior e do
subalterno, designadamente em procedimento disciplinar: art. 16. EDFAAP).
Recentemente foi defendida por P. Otero (O poder de substituio em direito administrativo,
II) a existncia de um poder de substituio primria no mbito da hierarquia administrativa, em
casos de omisso ilegal grave e reiterada do subalterno, mas esta tese pressupe a aplicao directa
de normas constitucionais s quais no se reconhece suficiente densidade normativa para fundar
directamente a actividade do superior; e ela tambm no pode justificar-se com a pretensa imanncia
relao hierrquica de determinados poderes do superior, luz da concepo adoptada na matria
da reserva de lei (supra). Contudo, salvo nos casos de competncia exclusiva do subalterno, a
existncia de um poder de substituio primria quase obrigatoriamente defensvel de jure
condendo, tendo em conta os fundamentos da hierarquia administrativa que, alis, justificam, em
inteira paridade de razo, a existncia normativamente reconhecida de um poder genrico de
substituio secundria.
O superior hierrquico tem tambm o poder de decidir recursos hierrquicos.

O recurso hierrquico um procedimento administrativo mediante o qual os
particulares tm a faculdade de impugnar perante o mais elevado superior de uma
cadeia hierrquica os actos administrativos praticados pelos seus subalternos (arts.
169., 2 CPA); em regra, todos os actos administrativos, mesmo os praticados ao
52
abrigo de competncias exclusivas do subalterno, esto sujeitos a recurso hierrquico

(art. 166. CPA). O recurso hierrquico uma das vias pelas quais o superior
hierrquico pode exercer os seus poderes de superviso e substituio, na medida em
que a deciso do recurso consiste na confirmao, revogao, suspenso ou,
eventualmente, substituio, pelo superior, dos actos do subalterno que tenham sido
objecto de impugnao (art. 174., 1 CPA). O poder de decidir recursos est,
portanto, indissoluvelmente ligado aos poderes em causa.
O poder de decidir conflitos de competncia entre os subalternos (arts. 42. e
43. CPA; supra) decorre da responsabilidade do superior hierrquico pela totalidade
da actuao daqueles. Ao contrrio do poder de decidir recursos, trata-se de um
poder que no assiste ao mais elevado superior de uma cadeia hierrquica, mas sim
ao rgo de menor categoria hierrquica que exera poder de superviso sobre os
rgos em conflito (art. 42., 3 CPA).
O poder disciplinar consiste na possibilidade de o superior aplicar sanes ao
subalterno por violao dos deveres a que se encontra adstrito (por exemplo, o dever
de obedincia). Tratando-se de um poder sancionatrio, o exerccio do poder
disciplinar no depende apenas da sua mera consagrao em abstracto mas tambm
da tipificao de uma determinada conduta do subalterno como infraco disciplinar,
bem como da definio da pena a aplicar. Nos termos do art. 3., 1 EDFAAP,
considera-se infraco disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado
pelo funcionrio ou agente com violao de alguns dos deveres gerais ou especiais
decorrentes da funo que exerce. O art. 11., 1 e 2 EDFAAP enumera
taxativamente as penas disciplinares, a aplicar por acto administrativo: so elas, por
ordem crescente de gravidade, a repreenso escrita, a multa, a suspenso, a
inactividade, a cessao da comisso de servio, a aposentao compulsiva e a
demisso (para a caracterizao destas penas, veja-se o art. 12. EDFAAP). Os arts.
22.-27. EDFAAP fazem corresponder as penas aos diversos tipos de infraces
disciplinares.
As regras de competncia disciplinar so assinalavelmente complexas. A lei
distribui a competncia disciplinar dentro da cadeia hierrquica em funo da
gravidade da pena a aplicar: assim, a pena de repreenso escrita da competncia de
todos os funcionrios e agentes em relao aos que lhes estejam subordinados (art.
16. EDFAAP); as penas de aposentao compulsiva, demisso e cessao da
comisso de servio so da competncia, na administrao estadual e nas
administraes regionais, respectivamente, do membro do Governo ou do secretrio
regional que dirija a unidade de atribuies (ministrio ou secretaria regional) em
que se insere o infractor (art. 17., 4 EDFAAP); as restantes penas so da
competncia, na administrao estadual e nas administraes regionais, dos
secretrios gerais e dos directores gerais e equiparados, designadamente dos
dirigentes dos institutos pblicos, e dos governadores civis (arts. 17., 2, 20., 21.
EDFAAP). Nas autarquias locais, associaes e federaes de municpios, o poder
disciplinar repartido entre os rgos executivos, os seus presidentes e os conselhos
53
de administrao dos servios municipalizados (arts. 18., 1 e 4, 19. EDFAAP). Para

alm destas regras, a regra geral quanto competncia para o exerccio do poder
disciplinar a de que a competncia disciplinar dos superiores envolve sempre a dos
subalternos dentro do servio (art. 16., EDFAAP); os superiores hierrquicos
dispem, portanto, de um poder de substituio primria (e, necessariamente,
secundria) sobre os subalternos em matria disciplinar, do que decorre
necessariamente a plenitude da competncia disciplinar do mais elevado superior de
cada cadeia hierrquica.
A situao jurdica do subalterno
c) O dever de obedincia
O dever correlativo do poder de direco o dever de obedincia. O contedo

do dever de obedincia a necessidade de acatamento, pelo subalterno, das ordens e
instrues emitidas pelo superior hierrquico em matria de servio e com a forma
legal (art. 3., 7 EDFAAP).
Tal como o poder de direco, o dever de obedincia no ilimitado. Isto
significa que o subalterno no obrigado a obedecer a toda e qualquer ordem do
superior. Mas isto no significa que o dever de obedincia do subalterno cesse
perante toda e qualquer ordem ou instruo ilegal. Com efeito, caso se admitisse que
o subalterno pudesse, com invocao de ilegalidade, recusar-se a acatar todo e
qualquer comando do superior, teramos o caminho aberto perverso total da
hierarquia administrativa, na medida em que a vontade do subalterno acabaria por
sobrepor-se do superior, que em princpio est mais legitimado, mais preparado e
mais responsvel.
Assim, no direito portugus, o subalterno s pode legitimamente desobedecer
a ordens e instrues em cinco situaes.
a) Se o comando no emanar de legtimo superior hierrquico (art. 271., 2
CRP; art. 3., 7 EDFAAP); com esta expresso, a Constituio e a lei querem
exprimir a exigncia de que, como pressuposto do dever de obedincia, o comando
tem que ser emitido pelo rgo para tal competente. Um rgo incompetente para a
emisso de um comando quando no seja supra-ordenado em relao ao rgo ou
agente que pretende comandar ou quando esteja inserido numa cadeia hierrquica
diferente; em suma, quando no seja seu superior hierrquico.
Note-se que no est em causa toda e qualquer situao de incompetncia do superior. A

desobedincia permitida apenas se o emissor do comando no for o superior hierrquico do seu
destinatrio; se o for, haver dever de obedincia mesmo que o comando em causa diga implique o
exerccio de competncias alheias ao respectivo autor (salvo tratando-se de incompetncia absoluta,
circunstncia em que se estar perante um comando nulo: infra).
54
b) Se o comando no for dado em matria de servio (art. 271., 2 CRP; art.

3., 7 EDFAAP), ou seja, se visar adstringir o subalterno adopo de uma conduta
alheia ao espectro funcional das atribuies prosseguidas pelo servio em que a
cadeia hierrquica em causa se insere, ou se o comando, pura e simplesmente, no
disser respeito a matria administrativa.
c) Se o comando no revestir a forma legal (art. 3., 7 EDFAAP;
implicitamente, art. 2 CRP). Em regra, a forma legal dos comandos hierrquicos
apenas oral; mas eles passam a ter que ser confirmados por escrito se o subalterno
exercer o seu direito de representao (infra).
d) Se o comando envolver a prtica de um crime (art. 271., 3 CRP; art. 10., 5
EDFAAP).
necessrio, no entanto, ter em ateno que, consideradas apenas na sua materialidade,

muitas actuaes legtimas da administrao, sobretudo agressiva, so candidatas ao preenchimento
dos mais diversos tipos penais: o que se passa com o exerccio de coaco sobre pessoas, a
danificao de coisas ou a sua apropriao material contra a vontade do proprietrio, possuidor ou
detentor. S pode, portanto, existir desobedincia do subalterno quanto a comandos em relao aos
quais no exista uma especfica permisso de actuao administrativa, sendo irrelevante, para estes
efeitos, saber se a anulabilidade do acto do superior por qualquer motivo alheio ao seu contedo
pode redundar no cometimento de um acto criminoso. Assim, o subalterno dever desobedecer a
uma ordem para matar ou violar algum; mas ter que obedecer a uma ordem para que proceda
apreenso de uma determinada coisa, emitida pelo superior para a prossecuo de um interesse
pblico que no o visado por lei, desde que a esse acto se insira no espectro funcional do servio e
independentemente de o superior poder vir a ser responsabilizado por roubo, furto ou abuso de
confiana em virtude da ilegalidade do acto cometido.
e) Se o comando for nulo; trata-se de uma consequncia do regime da

nulidade dos actos administrativos (e, por extenso, dos regulamentos
administrativos): um acto nulo no produz quaisquer efeitos (art. 134.,1 CPA) e
pode ser desaplicado por qualquer rgo administrativo (art. 134., 2 CPA).
Em todas as restantes situaes, o subalterno obrigado a acatar os comandos
hierrquicos de que seja destinatrio, ainda que ilegais.
Nas situaes em que exista dever de obedincia a ordens ou instrues
ilegais, a ordem jurdica exclui necessariamente a ilicitude dos actos do subalterno,
na medida em que, num Estado de Direito, ningum pode ser responsabilizado por
uma conduta que est obrigado a adoptar. Para obter a excluso da sua
responsabilidade, o art. 271., 2 CRP e o art. 10. EDFAAP impem ao subalterno
que reclame por escrito das ordens ou instrues que reputa de ilegais ou seja, que
exera o tradicionalmente chamado direito de representao.
O funcionrio ou agente deve reclamar ou pedir a confirmao por escrito do comando

recebido que considere ilegal, fazendo expressa meno deste facto (art. 10., 2 EDFAAP). O
funcionrio ou agente em causa pode esperar pela confirmao ou pela deciso da reclamao, salvo
se a demora no acatamento do comando causar prejuzo, caso em que o funcionrio ou agente deve
comunicar por escrito ao superior os termos exactos do comando recebido e do pedido de
55
confirmao ou da reclamao efectuados, bem como a sua no satisfao, executando a ordem

seguidamente (art. 10., 3 EDFAAP). Quando o comando for dado com meno de cumprimento
imediato, esta comunicao deve ser efectuada imediatamente aps o seu acatamento (art. 10., 4
EDFAAP).
A ordem jurdica portuguesa configura o direito de representao como um verdadeiro nus
do subalterno, fazendo depender do seu cumprimento a excluso da sua responsabilidade pelas
ilegalidades cometidas no acatamento de comandos do superior. Em determinadas situaes, faz-se
mesmo depender a excluso da responsabilidade de uma comunicao ao superior do comando que
ele prprio deu, de uma repetio do pedido de confirmao ou da reclamao que j lhe foram
dirigidos e de uma referncia deciso do pedido de confirmao ou da reclamao, que ele prprio
omitiu! Estas exigncias afiguram-se como desmesuradas e contraditrias com os princpios que
presidem responsabilizao das pessoas num Estado de Direito, na medida em que delas pode
resultar a responsabilizao do subalterno por uma conduta que estava obrigado a adoptar, bastando
para isso que aquele no exera, ou no exera nos termos legais, o seu direito de representao.
Quando a ordem jurdica impe ao subalterno o acatamento de ordens ilegais,

est-se perante um verdadeiro paradoxo, na medida em que o direito s observado
(ou menos gravemente inobservado) se for cometida uma ilegalidade. No se trata
de uma excepo ao princpio da legalidade, na medida em que so a prpria
Constituio e a prpria lei a imporem ao subalterno que cometa uma ilegalidade; o
nico modo de resolver este paradoxo dentro dos quadros do Estado de direito
proceder distino entre uma esfera de legalidade interna e uma esfera de
legalidade externa da administrao. Os actos de acatamento devido de um comando
ilegal so certamente ilegais para efeitos externos; o facto de o subalterno os ter
adoptado em virtude de uma ordem superior no pode ser oposto aos particulares,
que podero reagir contra eles de qualquer modo admitido pela ordem jurdica. Mas,
para efeitos internos, a legalidade administrativa considera-se observada, em termos
tais que o subalterno no pode ser responsabilizado, disciplinar, civil ou contra-
ordenacionalmente, por aquilo que tenha feito no acatamento de ordens ou instrues
a que devesse obedecer. A prtica de actos de obedincia hierrquica devida a
comandos ilegais corresponde ao cumprimento de um dever, que constitui, nos
termos gerais, uma causa de justificao da ilicitude dos actos cometidos pelos
subalternos (art. 10., 1 EDFAAP).
A soluo adoptada pelo legislador constitucional e ordinrio no que respeita aos limites do
dever de obedincia , assim, relativamente moderada. No se adoptou uma rgida soluo
hierrquica, prpria de regimes autoritrios e totalitrios, que adstringisse os subalternos a uma
obedincia cega aos comandos do superior; e tambm no se caiu no irrealismo de uma soluo
puramente legalista, que transformasse o subalterno em fiscal do superior e abrisse caminho
anarquizao das cadeias hierrquicas.
Admite-se como correcta a admisso da desobedincia nas situaes de ilegitimidade do
superior hierrquico, de comandos que extravasam a matria de servio e que no se revistam da
forma legal, que constituem verdadeiros limites intuitivos do dever de obedincia, na expresso
clssica de Magalhes Collao. Contudo, julga-se que a Constituio e a lei foram longe de mais ao
permitir a desobedincia a todo e qualquer comando hierrquico nulo ou que implique a prtica de
um crime. Isto porque a determinao da nulidade ou do carcter criminoso de um determinado acto
56
no so, exceptuadas situaes evidentes, tarefas simples cuja realizao esteja ao alcance de
qualquer titular de rgo ou agente da administrao, ao qual no exigida genericamente uma
formao jurdica em direito administrativo ou penal. Caso se tenha em considerao que, quando a
desobedincia seja legtima, o subalterno se torna, como contrapartida da liberdade que lhe
reconhecida, plenamente responsvel pelos seus actos, nos planos civil, disciplinar,
contraordenacional e criminal, teremos tambm a noo de que, ao contrrio de progressistas, as
solues legalistas so, sobretudo, pouco amigas dos subalternos, que podero ver-se na situao de
ter que demonstrar judicialmente que desconheciam sem culpa o carcter ilcito dos actos
praticados. A soluo ideal, e a nica consentnea com a distribuio racional de responsabilidades
que exigida pela hierarquia administrativa, seria a de admitir a desobedincia dos subalternos
apenas quanto a comandos violadores da dignidade humana.
A desobedincia ilegtima a comandos hierrquicos constitui infraco

disciplinar, podendo dar origem ao exerccio do poder disciplinar do superior por
ex., arts. 23., 2, b), 24., 1, h), 26., 2, b) EDFAAP. E pode mesmo constituir crime
de desobedincia, se o comando for acompanhado de tal cominao.
d) Os demais deveres do subalterno
Para alm do dever de obedincia, os subalternos tm ainda outros deveres

gerais, elencados no art. 3. EDFAAP.
a) Os subalternos tm o dever de imparcialidade, traduzido na necessidade de
actuar no sentido de criar no pblico confiana na aco da administrao pblica,
em especial no que sua imparcialidade diz respeito (art. 3., 3 EDFAAP). Trata-se
de uma consequncia do princpio da imparcialidade (supra).
b) O dever de iseno impede o subalterno de retirar vantagens directas ou
indirectas, pecunirias ou outras das funes exercidas pelo subalterno, actuando
com independncia em relao aos interesses e presses particulares de qualquer
ndole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidados art. 3., 4, a), 5
EDFAAP. Apesar da referncia legal igualdade e da formulao bastante confusa,
a preocupao fundamental subjacente ao dever de iseno ainda com o respeito
pela dimenso negativa do princpio da imparcialidade (supra).
c) O dever de zelo consiste na necessidade de o subalterno conhecer as
normas legais, regulamentares e as instrues dos seus superiores hierrquicos, bem
como possuir e aperfeioar os seus conhecimentos tcnicos e mtodos de trabalho de
modo a exercer as suas funes com eficincia e correco art 3., 4, b), 6
EDFAAP. De entre os deveres do subalterno, trata-se daquele que mais
directamente se encontra ligado ao exerccio das funes que lhe esto cometidas por
fora do vnculo que o liga a uma pessoa colectiva pblica, compreendendo mesmo,
de certo modo, o dever de obedincia.
d) O dever de lealdade consiste na necessidade de o subalterno desempenhar
as suas funes em subordinao aos objectivos do servio e na perspectiva da
prossecuo do interesse pblico art. 3., 4, d), 8 EDFAAP. Trata-se de uma
57
projeco do princpio da prossecuo do interesse pblico (supra) ao qual os

funcionrios e agentes administrativos esto exclusivamente subordinados no
exerccio das suas funes (art. 3., 2 EDFAAP).
e) O dever de sigilo obriga o subalterno a guardar segredo profissional
relativamente aos factos de que tenha conhecimento em virtude do exerccio das suas
funes e que no se destinem a ser do domnio pblico art. 3., 4, e), 9 EDFAAP.
f) O dever de correco obriga o subalterno a tratar com respeito, quer os
utentes dos servios pblicos, quer os prprios colegas, quer ainda os superiores
hierrquicos art. 3., 4, f), 10 EDFAAP.
g) O dever de assiduidade impe ao subalterno que comparea regular e
continuamente ao servio art. 3., 4, g), 11 EDFAAP.
h) O dever de pontualidade impe ao subalterno que comparea ao servio
dentro das horas que lhe forem designadas art. 3., 4, g), 12 EDFAAP.
A violao dos deveres do subalterno corresponde a infraco disciplinar, que
pode originar o exerccio do poder disciplinar do superior (supra). Em causa podem
estar ainda consequncias penais. Assim, os crimes de peculato e de corrupo
passiva constituem violaes dos deveres de imparcialidade, de iseno e de
lealdade; o crime de violao de segredo constitui violao do dever de sigilo; os
crime de injrias, difamao, ofensas integridade fsica ou homicdio, quando
perpetrados no exerccio das funes do subalterno e na pessoa de colegas,
superiores hierrquicos ou utentes de servios pblicos, constituem violaes do
dever de correco.
II. A coadjuvao
a) Conceito
A coadjuvao uma relao jurdica criada por lei nos termos da qual um
rgo (o coadjutor ou adjunto) fica incumbido de auxiliar um outro (o coadjuvado),
pertencente mesma pessoa colectiva, no exerccio das suas competncias. Este
auxlio traduz-se normalmente na prtica de actos e no desempenho de actividades
de natureza que contribuam para a preparao ou execuo das decises do
coadjuvado. Prototipicamente, e tal como sucede com a relao hierrquica, a
relao de coadjuvao envolve a possibilidade de o coadjuvado delegar
competncias no adjunto. Normalmente, o adjunto no tem competncias prprias
para a prtica de actos com eficcia externa, carecendo de delegao de poderes para
tal; no entanto, este aspecto no exigvel para que se possa falar em coadjuvao
(assim, por exemplo, apesar de adjunto do primeiro-ministro, o ministro adjunto tem
competncias externas prprias)
A lei qualifica expressamente como de coadjuvao a relao entre o
primeiro-ministro e alguns ministros, entre os ministros e os respectivos secretrios
58
de Estado, entre o governador civil e o vice-governador civil e entre o presidente da

cmara e os vereadores municipais.
Existem tambm relaes de auxlio material estabelecidas por lei entre rgos de
diferentes pessoas colectivas administrativas (por exemplo, os presidentes das juntas de
freguesia devem colaborar com as entidades de proteco civil). A figura em causa
substancialmente diversa da coadjuvao, devendo reconduzir-se aos quadros gerais da
colaborao entre entidades pblicas (Amtshilfe).
b) Regime jurdico
No existe um regime jurdico unitrio da coadjuvao mas, por fora do

princpio da legalidade da competncia, a relao de coadjuvao tem
necessariamente que ser criada por lei. Embora normalmente a lei no defina
pormenorizadamente o contedo de cada relao de coadjuvao, deve considerar-se
que do seu mero estabelecimento resulta implicitamente a competncia do adjunto
para a prtica de actos auxiliares do exerccio das competncias do coadjuvado; isto
implica a existncia, quanto s matrias em que se exera a coadjuvao, de uma
competncia simultnea entre ambos os rgos.
A competncia para a prtica de actos auxiliares meramente interna (supra).
Para que o adjunto possa auxiliar o coadjuvado no exerccio das suas competncias
atravs da prtica de actos com eficcia externa necessrio, salvo previso legal em
contrrio, que o segundo lhe delegue competncias para tal. Esta delegao de
poderes est sujeita ao regime geral da delegao de poderes; existe, contudo, uma
norma de habilitao genrica para a delegao no adjunto, pelo coadjuvado, de
poderes para a prtica de actos de administrao ordinria (art. 35., 2 CPA; infra).
c) Natureza jurdica
A coadjuvao j foi reconduzida delegao tcita (A. Gonalves Pereira),

tendo a competncia do adjunto (presumivelmente tambm para a prtica de actos
com eficcia externa) sido equiparada a uma competncia originria cujo exerccio
depende de um acto de contedo permissivo do coadjuvado (R. Ehrhardt Soares),
tese no sem paralelo naquela que v na delegao de poderes um acto autorizativo
(infra).
Nenhuma destas teses pode proceder. A competncia interna do adjunto para
praticar actos auxiliares deriva directamente da lei, tal como na delegao tcita, mas
ao contrrio do que sucede nesta figura, nenhum indcio existe de que a lei ficcione
na coadjuvao uma delegao de poderes para efeitos de aplicao do respectivo
regime; assim, o coadjuvado no pode avocar a competncia interna auxiliar do
adjunto, nem revogar os actos por este praticados ao abrigo dessa competncia
(infra). Tambm nada permite afirmar que o exerccio da competncia interna
59
auxiliar do adjunto carece de um acto permissivo do coadjuvado, pois tal teria que
estar previsto por lei; do mesmo modo, no aceitvel que se afirme que a
competncia externa auxiliar do coadjuvado originria, na medida em que ela
depende de um acto de delegao de poderes.
A natureza jurdica da coadjuvao , assim, a de uma modalidade de
colaborao auxiliar entre rgos administrativos (P. Otero).
III. A delegao de poderes
Conceito
A desconcentrao administrativa derivada quando resulta, no directamente

da lei, mas de um acto por ela habilitado (supra, I). A modalidade de
desconcentrao derivada por excelncia a delegao de poderes. A circunstncia
de a delegao de poderes corresponder a uma modalidade de desconcentrao
implica desde logo que se est na esfera das relaes administrativas interorgnicas e
no intersujectivas: a delegao de poderes em sentido prprio s pode ocorrer
dentro da mesma pessoa colectiva.
A delegao de poderes pode ser vista de duas pticas. A primeira enquanto
acto administrativo constitutivo de uma relao jurdica: na definio do art. 35., 1
CPA, a delegao de poderes o acto administrativo mediante o qual um rgo
administrativo normalmente competente para decidir em determinada matria
permite que outro rgo ou agente pratique actos administrativos sobre essa mesma
matria. A segunda enquanto relao jurdica interorgnica, constituda pelo acto
administrativo de delegao, que envolve a atribuio de poderes funcionais
especficos a ambos os rgos envolvidos.
Funo da delegao de poderes
A delegao de poderes corresponde a uma modalidade de repartio das

competncias entre diversos rgos de uma mesma pessoa colectiva, portanto, a uma
modalidade de desconcentrao. Visa, assim, as mesmas finalidades subjacentes
decsoncentrao administrativa: a aproximao das populaes e a
desburocratizao, tudo tendo em ateno a boa administrao ou eficincia
administrativa.
Acresce que delegao de poderes, por depender de deciso discricionria do
delegante, permite reduzir os riscos, que decorreriam da desconcentrao originria,
de multiplicao dos centros decisrios sem adequada preparao dos rgos em
causa ou com sobreposies de competncia inviveis ou indesejveis.
Delegao de poderes e relao hierrquica
60
Quer a delegao de poderes, quer a hierarquia, so modalidades de

desconcentrao; e ambas envolvem relaes de supra-infraordenao entre rgos
administrativos: tal como o superior hierrquico se encontra numa posio de
supremacia em face do subalterno, tambm o delegante se encontra numa posio de
supremacia em face do delegado. A hierarquia administrativa , portanto, um campo
de eleio para a ocorrncia de situaes de delegao de poderes. So, no entanto,
muito menos extensos os poderes do delegante em face do delegado; a delegao de
poderes possibilita, por isso, uma desconcentrao mais intensa do que a hierarquia.
A delegao de poderes tem, contudo, o efeito de, no seu mbito, congelar
qualquer outra relao jurdica anteriormente existente entre o delegante e o
delegado. Assim, se entre delegante e delegado existe uma situao de hierarquia, a
delegao de poderes afasta a aplicao do regime da hierarquia administrativa no
mbito das matrias delegadas; a relao entre o delegante e o delegado passa a ser
exclusivamente regulada pelo regime da delegao de poderes (assim, no existem
no mbito da delegao, por exemplo, os poder de direco e disciplinar, nem o
dever de obedincia). A explicao deste fenmeno reside na especialidade e
consequente prevalncia de princpio da delegao de poderes em relao as outras
modalidades de organizao desconcentrada.
A delegao de poderes e o princpio da legalidade
Legalidade da competncia e norma de habilitao
Como decorrncia da precedncia de lei (supra) e do seu corolrio do

princpio da legalidade da competncia (supra), o acto de delegao de poderes tem
que ser permitido por uma norma legal, geralmente designada como norma de
habilitao.
A reserva de densificao normativa (supra) impe um determinado grau de
pormenorizao da norma de habilitao: esta deve identificar necessariamente o
rgo delegante e o rgo ou agente delegado, bem como a competncia delegvel,
alm de permitir inequivocamente a prtica do acto de delegao. Norma de
habilitao, delegante e delegado, competncia delegvel e acto de delegao so
frequentemente referidos, embora sem grande rigor, como elementos da delegao
de poderes.
Delegante e delegado
A delegao de poderes pressupe a existncia de um delegante e de um

delegado. O primeiro o titular normal da competncia, que permite ao segundo, o
destinatrio da delegao, a prtica de actos na matria em causa.
Conforme resulta do art. 35., 1 CPA, enquanto o delegante sempre um
rgo, o delegado pode ser um rgo ou um mero agente: s os rgos ser delegantes
61
porque s eles pode ser titulares de competncias (supra); um agente que seja
destinatrio de um acto de delegao de poderes passa a ser considerado como rgo
quando esteja em causa o exerccio da competncia delegada.
A delegao de poderes envolve a produo imperativa de um efeito
constitutivo na esfera jurdica de um rgo ou agente administrativo, por vontade de
outro e independentemente da sua (infra). Ora, tal s faz sentido quando pr-exista
delegao de poderes uma relao de supra-infraordenao entre o delegante e o
delegado. No pode, portanto, existir delegao de poderes de baixo para cima (por
exemplo, de um subalterno num superior) ou entre rgos de nvel paritrio (por
exemplo, entre Ministros). A relao de supra-infraordenao em causa pode ser a
relao entre superior e subalterno prpria da hierarquia administrativa, mas no tem
que ser assim: outras situaes em que concebvel a delegao de poderes so as de
coadjuvao e as colegialidade. Os n. s 2 e 3 do art. 35. CPA referem, quer a
delegao hierrquica (n. 2, 1. parte da previso), quer a no hierrquica,
distinguindo-se dentro da ltima a delegao do coadjuvado no coadjutor (n. 2, 2.
parte da previso) e do rgo colegial no seu presidente (n. 3). Menos sentido j faz
a previso da possibilidade de delegao no suplente (n. 2), uma vez que a suplncia
envolve o exerccio pleno da competncia do rgo afectado, sem necessidade de
delegao (art. 41., 3 CPA).
Competncia delegvel
A lei de habilitao tem que identificar as competncias delegveis, mas no

pode consagrar a delegabilidade de toda e qualquer competncia; com efeito, existem
competncias cuja delegao nunca pode ser permitida, sob pena de
inconstitucionalidade da norma de habilitao. Em alguns casos, ser mesmo
necessrio interpretar restritivamente algumas normas de habilitao de formulao
muito ampla, de modo a excluir do seu mbito as competncias que sejam
indelegveis. Assim:
a) A lei no pode permitir a delegao de competncias constitucionalmente
atribudas a determinado rgo (art. 111., 2 CRP), salvo havendo expressa
permisso constitucional.
b) A lei de habilitao no pode permitir a delegao de competncias alheias
ao delegante, na medida em que a delegao de poderes pressupe, por definio,
que o delegante seja titular originrio da competncia delegada; soluo contrria
violaria o princpio da legalidade da competncia (supra).
c) Uma vez que a delegao de poderes diz respeito a dois rgos (ou a um
rgo e um agente) ligados por uma relao de supra-infraordenao (supra), sero
naturalmente indelegveis os poderes em que se traduzam os poderes de supremacia
do delegante sobre o delegado: assim, a norma de habilitao no pode em
circunstncia alguma permitir a delegao, pelo superior hierrquico, dos poderes
inerentes hierarquia administrativa (em especial os poderes de direco, superviso
62
e disciplinar: supra) nos rgos ou agentes a eles sujeitos; to-pouco pode permitir a
delegao dos poderes latentes que emergem para o delegante da prpria emisso do
acto de delegao de poderes (poderes de revogao da delegao e dos actos
praticados ao seu abrigo, de quase-direco e de avocao: infra) no prprio rgo
ou agente destinatrio da delegao.
No entanto, estas ltimas competncias no so absoluta, mas apenas relativamente

indelegveis. Assim, a lei no pode permitir ao rgo A que delegue no rgo B os poderes inerentes
relao de supremacia existente com este ltimo, sob pena de desapario prtica dessa mesma
relao; mas j nada impede que a lei permita ao rgo A que delegue no rgo B os poderes de
supremacia que lhe cabem em face do rgo C. Um exemplo desta ltima situao est no art. 86.,
2 CPA, que permite a delegao num subalterno do poder de direco sobre outros subalternos;
excludo do mbito da competncia delegvel est, naturalmente, o poder de direco a exercer pelo
delegante sobre o prprio subalterno delegado.
A norma de habilitao pode proceder a uma delimitao da competncia

delegvel atravs da sua especificao (habilitao especfica) ou mediante a
utilizao de categorias genricas (habilitao genrica). Em caso de habilitao
genrica, uma s norma de habilitao fundamenta os actos de delegao de poderes
relativos a uma pluralidade de matrias.
Exemplos de normas de habilitao especficas: o art. 86., 2 CPA, segundo o qual o rgo
competente para a deciso pode delegar a competncia para a direco da instruo em
subordinado seu; o art. 65., 1 LAL, nos termos do qual a cmara [municipal] pode
delegar no presidente a sua competncia, salvo quanto s matrias previstas
nas alneas a), h), i), j), o) e p) do n. 1, a), b), c) e j) do n. 2, a) do n. 3 e a),
b), d) e f) do n. 4, no n. 6 e nas alneas a) e c) do n. 7 do artigo anterior. No
primeiro caso a competncia delegvel definida positivamente e no segundo
negativamente.
Exemplos de normas de habilitao genricas: os n. s 2 e 3 do art. 35. CPA, que permitem a
delegao de poderes em matrias de administrao ordinria dos superiores hierrquicos nos
imediatos subalternos e dos rgos colegiais nos respectivos presidentes (salvo, neste ltimo caso,
havendo norma de habilitao especfica que estabelea uma particular repartio de competncia
entre os dois rgos). Para efeitos destas duas normas de habilitao, devem considerar-se actos de
administrao ordinria aqueles dos quais no resulte uma deciso com efeitos inovatrios na
ordem jurdica, designadamente os actos de preparao ou execuo de outros actos administrativos;
duvidoso que se possam incluir na mesma categoria actos decisrios, ainda que totalmente
vinculados ou de tipo certificativo. Todos os actos que no sejam de administrao ordinria so de
administrao extraordinria, carecendo a delegao de poderes para a sua prtica de uma norma de
habilitao especfica.
O acto de delegao
O acto de delegao , antes de mais, um acto administrativo. Trata-se,

portanto, de um acto unilateral (infra, III), pelo que no carece de interveno
constitutiva do destinatrio. Mais: no carece, sequer, de qualquer interveno
63
integrativa da eficcia do destinatrio, designadamente de aceitao; esta uma

consequncia da relao de supra-infraordenao pr-existente entre delegante e
delegado. Assim sendo, embora o seu efeito prototpico seja de tipo permissivo
(como, alis, inculca a definio do art. 35. CPA) ele tem tambm carcter
impositivo, pois dele resulta a constituio na esfera jurdica do delegado do poder
funcional de exercer a competncia delegada (infra).
As circunstncias de o delegante ser o titular originrio e normal da
competncia e de o delegado apenas a exercer a ttulo eventual acarretam tambm
algumas consequncias: assim, a emisso ou no de um acto de delegao depende
inteiramente de juzos de oportunidade e convenincia do delegante; , portanto, um
acto predominantemente discricionrio. Esta discricionariedade estende-se ao
contedo e ao objecto do acto de delegao: o delegante pode optar por delegar o
poder apenas para a prtica de um acto (delegao especfica) ou para a prtica de
diversos actos (delegao genrica); pode optar por delegar apenas uma, vrias ou,
no limite, a totalidade das competncias delegveis. E estende-se ainda
manuteno da relao jurdica constituda pela delegao de poderes, que fica na
inteira dependncia da vontade do delegante [art. 40., a) CPA; infra]; o acto de
delegao e, logo, a relao jurdica que dele decorre, so, portanto, precrios.
O direito portugus concebeu a relao de delegao de poderes como uma
verdadeira relao de confiana entre dois titulares de rgos ou agentes; presume-
se, assim, inilidivelmente, que o acto de delegao de poderes praticado intuitu
personae, fazendo cessar a delegao em virtude da mudana da identidade fsica do
delegante ou do delegado [art. 40., b), in fine, CPA]. Trata-se de uma excepo
injustificada ao carcter necessariamente impessoal da organizao dos poderes
pblicos do Estado de direito, que, alis, nem sequer levada at s ltimas
consequncias (como se depreende do art. 41., 3 CPA).
Requisitos de legalidade e de eficcia do acto de delegao
Como qualquer acto administrativo, o acto de delegao de poderes tem

requisitos de legalidade e de eficcia.
H que atender, desde logo, aos requisitos gerais de legalidade (subjectivos,
objectivos, formais e funcionais) dos actos administrativos (infra, t. III), alguns dos
quais assumem configuraes especficas: assim, a delegao tem que ser habilitada
por uma norma prvia; o delegante h de ser o titular normal da competncia
delegada; o delegado h de ser o rgo ou agente identificado como idneo para tal
na norma de habilitao; os poderes delegados tm que ser caracterizados pela
mesma norma de habilitao como poderes delegveis. Os dois primeiros aspectos
decorrem em geral do princpio da legalidade da competncia; os dois ltimos, mais
especificamente, do contedo necessrio da norma de habilitao.
Como requisito especfico de legalidade do acto de delegao de poderes, o
art. 37., 1 CPA exige que aquele contenha a especificao dos poderes delegados.
64
Ou seja, a lei exige que o acto de delegao tenha uma determinada densidade. Esta
exigncia decorre da reserva de densificao normativa das normas de competncia
imposta pelo princpio da legalidade (supra, I), que sairia totalmente defraudada caso
se admitisse a ocorrncia de vicissitudes da competncia subjectiva mediante acto
administrativo dotado de uma densidade menor que a lei definidora daquela. Em
casos extremos, a densidade do acto de delegao pode ir ao ponto de dele constar a
indicao no apenas da competncia delegada mas a individualizao dos prprios
actos que o delegado fica habilitado a praticar (art. 37., 1, in fine, CPA); mas tal no
exigvel. Exigncias permanentes da densidade do acto de delegao so as
seguintes:
a) As competncias delegadas devem ser identificadas positivamente. ilegal
a delegao que no indique as competncias delegadas mas apenas as competncias
no delegadas, inferindo-se as primeiras a contrario sensu das segundas.
b) As competncias delegadas devem ser identificadas expressamente,
mediante a sua descrio ou remisso para as disposies normativas que as
conferem. ilegal o recurso a clusulas gerais ou tipos, bem como a mera
identificao das esferas de atribuies a que as competncias delegadas se reportam.
c) As competncias delegadas devem ser identificadas taxativamente. ilegal
o recurso a enumeraes exemplificativas.
O desrespeito dos requisitos de legalidade do acto de delegao implica a sua
invalidade. A consequncia da invalidade do acto de delegao a no produo, ou
a no produo vlida, do efeito permissivo do exerccio da competncia em causa
pelo delegado. Sob pena de total perverso do princpio da legalidade da
competncia, essa invalidade ter que assumir a forma de nulidade (art. 133., 1
CPA), pelo menos quando esteja em causa a delegao de competncias de que o
delegante no titular ou que no possa delegar, bem como se o destinatrio da
delegao no for legitimado por lei para tal. Se o delegado praticar actos na matria
ilegalmente delegada, estes estaro consequentemente viciados de incompetncia e
sero tambm, como tal, invlidos (infra).
A delegao de poderes provoca uma vicissitude da competncia subjectiva,
que definida por lei ou regulamento por ela habilitado (art. 29., 1 CPA). Por isso,
as mesmas razes que determinam a publicao das leis impem tambm a
publicao do acto de delegao, que o CPA manda fazer em Dirio da Repblica ou
no boletim da autarquia, salvo se este no existir, caso em que deve ser afixado nos
lugares do estilo (art. 37., 2 CPA). A publicao constitui requisito de eficcia do
acto de delegao (art. 130., 2 CPA), pelo que a sua ausncia implica a no
produo do efeito permissivo do exerccio da competncia em causa pelo delegado.
Se este praticar actos na matria delegada, estes estaro consequentemente viciados
de incompetncia e sero, como tal, invlidos (infra).
A relao de delegao de poderes
65
A situao jurdica do delegante
Aps a prtica do acto de delegao, a situao jurdica do delegante sofre

uma dupla alterao.
Em primeiro lugar, o delegante perde a competncia delegada (quer a sua
titularidade, quer o seu exerccio: infra). Tal perda a ttulo meramente precrio: o
delegante pode a qualquer momento readquir a competncia, quer integralmente
(atravs da extino do acto de delegao, designadamente por revogao), quer
parcialmente (atravs da revogao parcial do acto de delegao ou de avocao).
Em segundo lugar, o delegante v activados na sua esfera jurdica
determinados poderes que at ento, por natureza, estavam apenas latentes. Os
poderes que para o delegante emergem do acto de delegao so os seguintes.
a) O poder de quase-direco, que se traduz na faculdade de emitir instrues
e directivas vinculativas para o delegado (sobre os conceitos de instruo e directiva,
supra) sobre o modo de exerccio dos poderes delegados (art. 39., 1 CPA). A
faculdade de emitir instrues tpica do poder de direco e a de emitir directivas
admissvel nele. O poder do delegante no um puro poder de direco, na medida
em que no compreende o poder de emitir ordens (sobre o conceito de ordem,
supra). Os motivos desta excluso so dois: primeiro, o legislador entendeu
correctamente que no faria sentido admitir a emisso de comandos individuais e
concretos por parte do delegante quando este, enquanto titular originrio da
competncia delegada, pode sempre chamar a si a deciso de casos concretos
mediante avocao; segundo, a admisso de um puro poder de direco do delegante
sobre o delegado equivaleria a manter uma relao hierrquica preexistente, em
termos estranhos especialidade da relao hierrquica, ou a criar uma espria
hierarquia onde ela antes no existia, em termos estranhos ao carcter originrio da
hierarquia administrativa. J a possibilidade de o delegante emitir comandos
tipicamente hierrquicos, como as instrues, no mbito de delegaes no
hierrquicas, no repugna luz dos princpios: trata-se de um poder de definio
genrica do modo de exerccio da competncia delegada que assiste ao delegante de
forma imanente ao seu estatuto de titular originrio daquela competncia.
b) O poder de avocao (art. 39., 2 CPA). A avocao um acto
administrativo pelo qual o delegante chama de novo a si a competncia delegada
para efeito de exerc-la num caso individual e concreto, precludindo a competncia
do delegado quanto situao em causa. A avocao no extingue a delegao de
poderes, a no ser que esta tenha contemplado a prtica de um nico acto
administrativo relativo situao a que respeita a avocao.
c) O poder de superviso, traduzido na possibilidade de revogao e
suspenso dos actos delegados e dos actos praticados ao abrigo de subdelegao.
Uma vez que o delegante o titular originrio da competncia delegada, a revogao
e a suspenso podem fundar-se em razes de legalidade ou de mrito; e o poder de
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superviso pode ser exercido espontaneamente arts. 39., 2, 142., 2 CPA ou na

sequncia de recurso hierrquico imprprio arts. 158., 2, b), 176., 1 CPA.
d) O poder de substituio primria (implicitamente decorrente da
competncia dispositiva originria do delegante) e secundria (arts. 39., 2, 142., 2,
147. CPA; sobre os conceitos de substituio primria e secundria, supra). O poder
de substituio pode sempre ser exercido espontaneamente (aps avocao) ou na
sequncia de recurso hierrquico imprprio arts. 147., 158., 2, b), 176., 1 CPA.
e) O poder de inspeco, em moldes similares aos decorrentes da hierarquia
administrativa (supra). Este poder no est explicitamente consagrado em lei geral,
mas pode inferir-se logicamente dos poderes de superviso e de substituio. Por
vezes, algumas normas especiais atribuem ao delegante o poder de exigir ao
delegado informaes acerca da sua actuao no mbito da delegao (por ex., art.
65., 3, LAL).
f) O poder de decidir recursos hierrquicos imprprios que tenham como
objecto os actos delegados art. 158., 2, a), 176., 1 CPA. Os poderes do delegante
na deciso de recursos hierrquicos imprprios abrangem as possibilidades de
confirmar, suspender, revogar, modificar ou substituir os actos delegados. Note-se
que, em virtude do congelamento da relao hierrquica por fora da delegao,
nunca existe recurso hierrquico de actos delegados.
g) O poder de autorizar o delegado a subdelegar a competncia delegada,
excepto quando tal permisso j conste de lei ou seja por ela proibida (art. 36., 1
CPA). Normalmente, a autorizao para subdelegar seja concomitante do prprio
acto de delegao. Mas nada impede que seja emitida em momento posterior; e trata-
se, em todo o caso, de um poder que pressupe logicamente o efeito jurdico da
transferncia de competncia decorrente da delegao.
h) O poder de revogar, parcial ou totalmente, o acto de delegao art. 40., a)
CPA, modificando ou extinguindo desse modo a relao de delegao de poderes.
Tendo em conta que o delegante o titular originrio da competncia delegada, e que
o acto de delegao um acto precrio e intuitu personae, a sua revogao
discricionria quanto ao an e ao quando e no necessita de ser fundamentada [apesar
de aparentemente exigida pelo art. 124., 1, e) CPA, a necessidade de fundamentao
da revogao do acto de delegao seria incongruente com a natureza jurdica e o
restante regime da delegao de poderes.
A situao jurdica do delegado
A delegao de poderes tem como efeito prototpico a permisso de o

delegado exercer a competncia delegada (art. 35. CPA). Contudo, a prpria
natureza da permisso em causa implica que delegao seja igualmente assacado
um efeito impositivo: em virtude da delegao, o delegado fica obrigado a exercer a
67
competncia delegada, uma vez que a competncia irrenuncivel e inalienvel (art.

CPA; supra).
A permisso envolvida na delegao para a prtica de actos delegados em
nome prprio e por conta prpria. Ou seja, quando actua ao abrigo da delegao, o
delegado no age em nome nem sequer por conta do delegante; os actos por si
praticados so para todos os efeitos imputados sua esfera jurdica. Isto no significa
que o delegante no possa interferir no exerccio da competncia delegada (infra).
Como efeito da delegao, o delegado pode ainda ficar investido no poder de,
enquanto vigorar a delegao, revogar os actos por si praticados no exerccio da
competncia delegada (art. 142., 2 CPA), bem como no poder de subdelegar a
competncia delegada, caso tenha sido a tal autorizado pelo delegante (art. 36., 1
CPA).
A delegao de poderes tem ainda o efeito de congelar qualquer outra relao
jurdica anteriormente existente entre o delegante e o delegado, designadamente a
hierarquia (supra). Assim, ocorrendo delegao hierrquica, o subalterno deixa de
estar sujeito, pelo menos com fonte na hierarquia, aos poderes tpicos do superior.
No entanto, fica sujeito a um poder de quase-direco, que tem como contrapartida o
dever de acatamento das instrues e directivas do delegante (supra).
Os n.s 1 e 2 do art. 142. CPA no podem, seguramente, ser lidos no sentido de se

permitir ao delegado revogar os actos praticados pelo delegante na matria delegada, pois a
admitir-se esta possibilidade ficaria pervertida a relao de supra-infraordenao subjacente
delegao de poderes.
Mais problemtica a questo de saber qual a situao do delegado antes da

delegao de poderes. O problema o de saber se existe algum pr-efeito da
delegao de poderes ou, de outro prisma, se a mera existncia da lei de habilitao
produz algum efeito sobre a situao jurdica do delegado. Os defensores de teorias
que vem na delegao uma autorizao ou um acto com efeitos autorizativos
afirmam geralmente que o delegado tem a possibilidade de requerer ao delegante que
descondicione o exerccio da sua competncia, em situao similar de um
particular que seja titular de um interesse legalmente protegido (supra, I). Os
defensores de teorias que vem na delegao um acto translativo da competncia
rejeitam geralmente tal possibilidade, por considerarem que a lei no tutela a posio
jurdica do delegado anteriormente delegao. A posio aqui adoptada a de que a
norma de habilitao confere ao delegado uma mera expectativa de competncia
(infra). Todavia, no se v qual a utilidade de (ou mesmo como) impedir que o
delegado transmita ao delegante a sua posio quanto oportunidade ou
convenincia da delegao. O subalterno pode certamente, ao abrigo do seu direito
geral de representao (supra), sugerir a emisso do acto de delegao ao superior;
por maioria de razo, a mesma possibilidade estar inerente relao de
coadjuvao; e o presidente de um rgo colegial pode tambm, ao abrigo do seu
68
poder de iniciativa, propor a este ltimo que delibere a delegao. Nada disto
comprova, no entanto, a existncia de uma competncia condicionada do delegado
antes da delegao (infra).
Delegao e actos delegados
A validade dos actos praticados pelo delegado com base ou mediante

invocao da delegao de poderes (actos delegados) depende, naturalmente, do
respeito pelos requisitos gerais de legalidade dos actos administrativos, bem como
dos requisitos de legalidade especficos do tipo de acto em causa (infra, III). Mas
depende tambm da validade e da eficcia do acto de delegao e da conformidade
com o contedo do acto de delegao.
Assim, se o acto de delegao for ineficaz, no se produziu sequer o efeito
permissivo do exerccio da competncia pelo delegado. Se os actos do delegado
excederem o mbito da delegao, o efeito permissivo do exerccio da competncia
pelo delegado no se produziu verdadeiramente em relao competncia exercida.
Se o acto de delegao for invlido, o efeito permissivo do exerccio da competncia
pelo delegado no se produziu validamente. Em todos estes casos, a conduta do
delegado importa, na realidade, a invaso da esfera competencial do delegante, pelo
que os actos praticados pelo delegado estaro viciados de incompetncia relativa
(infra).
A lei exige que os actos delegados contenham a meno expressa dessa
qualidade, acompanhada da identificao do rgo delegante (art. 38. CPA). Esta
exigncia visa evitar dvidas por parte dos interessados quanto a saber se esto
perante um acto praticado ao abrigo de delegao de poderes ou, pura e
simplesmente, perante um acto viciado de incompetncia; e visa ainda permitir aos
particulares impugnar o acto em causa em sede de recurso hierrquico imprprio
art. 158., 2, b), in fine e 176., 1 CPA, bem como conhecer o rgo perante o qual
devem faz-lo.
A extino da relao de delegao de poderes
A delegao de poderes uma relao jurdica por natureza precria: como

consequncia do princpio da legalidade da competncia, qualquer vicissitude
definitiva da competncia subjectiva legalmente definida s pode ocorrer mediante
alterao legislativa. So dois os modos de extino da delegao de poderes.
a) A revogao do acto de delegao por acto administrativo do delegante art.
40., a) CPA. A situao normal a de se tratar de uma revogao expressa, mas
pode igualmente tratar-se de revogao implcita: por exemplo, se o delegante
delegar em rgo diverso a competncia anteriormente delegada. O acto de
revogao discricionrio quanto ao an e ao quando e no carece de fundamentao,
atenta a natureza precria e intuitu personae da delegao de poderes.
69
b) A caducidade do acto de delegao. O art. 40., b) CPA prev duas

situaes de caducidade: o esgotamento dos efeitos do acto de delegao,
designadamente por terem sido praticados pelo delegado todos os actos que aquele
permitia; e a mudana dos titulares dos rgos delegante ou delegado, como
consequncia do carcter intuitu personae da delegao de poderes. Contudo, o acto
de delegao pode caducar por outros motivos, como consequncia do regime legal
das vicissitudes da competncia (art. 30., 2 CPA): por os poderes delegados
deixarem de ser delegveis, em virtude de revogao ou modificao da norma de
habilitao; por transferncia legal da competncia delegada para outro rgo; por,
em consequncia da modificao da norma de habilitao, deixar de ser permitida a
delegao de poderes no rgo ou agente delegado. E o acto de delegao pode
caducar ainda por decurso de um prazo que nele prprio tenha sido fixado pelo
delegante ou pela supervenincia de um facto do qual, tambm nos seus prprios
termos, dependesse a sua manuteno.
Delegao e subdelegao de poderes
A relao de delegao de poderes em sentido estrito estabelece-se entre o

titular originrio da competncia (o delegante) e um titular derivado da mesma (o
delegado). No entanto, pode suceder que, por sua vez, o delegante transfira a
competncia delegada para outro rgo ou agente, mediante um acto de delegao de
segundo grau (subdelegao de poderes); e pode ainda suceder que o subdelegado
venha a subdelegar a competncia subdelegada num terceiro rgo ou agente; nestes
casos, a relao de (sub)delegao estabelece-se entre dois titulares derivados da
competncia. Dentro dos limites da lei de habilitao e da vontade do delegante e
dos sucessivos subdelegantes pode haver consecutivas delegaes e subdelegaes
de poderes (por exemplo, da Cmara Municipal no seu presidente, deste num
vereador e deste ltimo num director de servios: arts. 65., 1, 2 e 70., 1 LAL).
A subdelegao de poderes tem a mesma natureza e, fundamentalmente, o
mesmo regime da delegao de poderes (as diversas disposies do CPA que contm
a disciplina da delegao de poderes referem-se sistematicamente tambm
subdelegao: arts. 37., 38., 39., 41., 3 CPA). No entanto, o regime da
subdelegao assume algumas configuraes especficas.
a) O art. 36. CPA contm uma norma de habilitao genrica para a
subdelegao de poderes, que , assim, permitida em todas as situaes em que no
seja excluda por lei.
b) O acto de subdelegao de poderes tem um requisito de legalidade
suplementar em relao delegao de primeiro grau: necessrio que o delegante
autorize a subdelegao, no acto de delegao ou em momento posterior (art. 36., 1
CPA). Esta exigncia s se verifica, contudo, em relao primeira subdelegao: o
subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe tenham sido subdelegadas,
salvo se a lei, o delegante ou o subdelegante o proibirem (art. 36., 2 CPA). A lei
70
mais restritiva quanto primeira, facilitando as subdelegaes remotas; a soluo

criticvel, por levar a um esbatimento do grau de responsabilidade na cadeia de
delegaes e por ser contraditria com a natureza intuitu personae da delegao.
c) A subdeldegao de poderes extingue-se no apenas por fora da sua
revogao ou caducidade mas tambm por fora da revogao ou caducidade do acto
de delegao (ou de um acto de subdelegao do qual dependa). Esta leitura
comportada pelo art. 40. CPA e a nica compatvel com a natureza jurdica da
delegao de poderes como acto intuitu personae (supra) e como acto de
transferncia de competncia (infra).
Natureza jurdica da delegao de poderes
A questo da natureza jurdica da delegao de poderes tem sido objecto de

dissenso na doutrina portuguesa. Excluindo as concepes excntricas viso da
delegao de poderes como acto administrativo (designadamente aquelas que
incluem no conceito de delegao de poderes a delegao tcita: infra), as posies
doutrinais manifestadas na doutrina nacional podem reconduzir-se a trs grandes
grupos: as que assimilam o acto de delegao de poderes a uma autorizao; as que
lhe descobrem um efeito de transferncia de competncia; e as que lhe atribuem uma
natureza mista.
a) Para a tese da autorizao (A. Gonalves Pereira, M. Caetano), a norma de
habilitao no se limitaria a permitir a prtica, pelo delegante, de um acto de
delegao: ela tambm conferiria directamente ao delegado a competncia delegvel,
instituindo assim uma situao de competncia simultnea entre ambos os rgos. O
acto de delegao teria, portanto, a natureza de uma autorizao do exerccio pelo
delegado de uma competncia pr-existente. Como consequncia desta teoria, a
prtica pelo delegado de actos no domnio legalmente abrangido pela delegao de
poderes sem prvio acto de delegao no resultaria em incompetncia, pois a
competncia do delegado decorreria da lei de habilitao, e sim em vcio de forma,
por preterio de uma formalidade essencial o acto de delegao.
b) Para a tese da transferncia do exerccio da competncia (D. Freitas do
Amaral), a explicao da natureza jurdica da delegao de poderes pressupe a
dissociao entre titularidade (ou gozo) e exerccio da competncia. Antes da
delegao de poderes, apenas o delegante deteria, quer a titularidade, quer o
exerccio da competncia delegvel; a lei de habilitao permitiria ao delegante que,
mediante o acto de delegao, procedesse transferncia do exerccio da
competncia para o delegado. A titularidade da competncia manter-se-ia sempre na
esfera do delegante, o que permitiria explicar os diversos poderes que lhe assistem na
relao jurdica de delegao de poderes (supra). Como consequncia desta teoria, a
prtica pelo delegado de actos no domnio legalmente abrangido pela delegao de
poderes sem prvio acto de delegao resultaria em incompetncia, pois do acto de
delegao que depende a transferncia do exerccio da competncia para o delegado.
71
c) Para a tese da natureza mista (P. Otero), a lei de habilitao confere ao

delegante a titularidade e o exerccio de certa competncia e ao delegado a sua mera
titularidade, dependendo o correspondente exerccio de um acto que o transfira da
esfera do delegante para a esfera do delegado o acto de delegao; deste resulta a
constituio de uma situao de competncia simultnea entre ambos os rgos. O
acto de delegao comporta um efeito autorizativo do exerccio de uma competncia
pr-existente, mas no se esgota nele, tendo ainda o alcance de tornar plena a
competncia do delegado. por, antes da delegao, faltar a competncia plena do
delegado que se deveriam considerar como viciados de incompetncia os actos
praticados pelo delegado no domnio legalmente abrangido pela delegao de
poderes sem prvio acto de delegao (apesar de, estruturalmente, a situao poder
caracterizar-se como de vcio de forma).
A tese da delegao de poderes como autorizao, bem como a tese da
natureza mista da delegao, na medida em que pressupe a pr-existncia da
competncia delegada na esfera do delegado antes do acto de delegao, enfermam,
desde logo, de algum artificialismo. A ideia de que a norma de habilitao confere
uma competncia simultnea ao delegante e ao delegado no mbito material
susceptvel de delegao choca com a formulao literal tpica das normas de
habilitao, que de forma expressa conferem apenas ao delegante uma nica
competncia: a competncia para praticar o acto de delegao. Poderia dizer-se que a
competncia do delegado seria uma competncia implcita (supra), mas falta
qualquer argumento de ordem lgica que possa levar a inferi-la a partir da norma de
habilitao. A tese em causa parece ainda ser contrariada pelo regime legal vigente
em matria de avocao: com efeito, a admitir-se a existncia de uma competncia
simultnea de delegante e delegado, o primeiro poderia exercer sem mais a
competncia delegada, sem necessitar de praticar qualquer acto de avocao (art.
39., 2 CPA; supra). O argumento segundo o qual o acto de avocao se limita a
determinar que o processo administrativo seja subtrado disponibilidade fsica do
delegado e entregue ao delegante (P. Otero) deixa na sombra o efeito preclusivo da
avocao sobre o exerccio dos poderes delegados pelo delegante (pois a mera
indisponibilidade fsica do processo administrativo no impedir juridicamente o
delegado de exercer a competncia delegada).
A tese da delegao de poderes como transferncia do exerccio de
competncia suscita apenas uma objeco de fundo, que a de admitir que o
delegado possa exercer poderes de que no titular atravs de actos que lhe so
imputveis. A dissociao entre titularidade e exerccio de situaes activas (por ex.,
direitos subjectivos) comum no direito privado, designadamente em situaes de
representao, legal ou negocial. Um menor pode ser titular de direitos que, todavia,
no possa exercer por incapacidade; esses direitos so exercitveis pelos
representantes legais que, no entanto, no so seus titulares. O representante negocial
pode exercer direitos de que outrem titular. No entanto, em todas estas situaes, a
consequncia que decorre de o representante no ser o titular do direito exercido a
72
de que os seus actos no so imputados sua esfera jurdica e sim do representante.

Ora, na delegao nada disto se passa, uma vez que os actos do delegado so
imputados sua esfera jurdica e no do delegante.
Freitas do Amaral apresenta uma outra situao de ciso entre titularidade e exerccio, qual
no se aplicariam as objeces apresentadas: nas democracias representativas, o titular da soberania
o povo, mas ela exercida pelos rgos de soberania. Contudo, no assim. Do ponto de vista
poltico, a soberania reside originariamente no povo mas, do ponto de vista jurdico, a sua
titularidade e o seu exerccio so constitucionalmente atribudos a determinados rgos do aparelho
pblico. As eleies no so, juridicamente, actos de transferncia de exerccio da soberania, j que
a competncia daqueles rgos originria, pois decorre directamente da Constituio. Mesmo nas
democracias semidirectas ou referendrias, o povo no pode revogar a competncia constitucional
dos rgos do poder poltico, mas, quando muito, revogar alguns dos seus actos; e, no direito
constitucional portugus, pertence sempre ao poder poltico a deciso de convocar o referendo e este
nunca pode ser revogatrio dos actos praticados pelos rgos daquele (art. 115. CRP). A
representao poltica e o referendo no implicam sequer a cindibilidade entre a titularidade e o
exerccio de situaes jurdicas activas.
Por fim, nenhuma das teses referidas tenta sequer explicar o efeito
inegavelmente constitutivo que o acto de delegao tem sobre a competncia do
prprio delegante, consistente na activao, na esfera jurdica deste, de poderes at
ento apenas latentes (supra).
A posio adoptada acerca da natureza jurdica do acto de delegao de
poderes a de que se trata de um acto constitutivo competencial de duplo efeito.
Por um lado, o acto de delegao transfere para o delegado, no apenas o
exerccio, mas tambm a titularidade, de determinada competncia. Isto implica que,
previamente ao acto de delegao, no exista qualquer competncia do delegado nas
matrias susceptveis de delegao, por virtude da norma de habilitao ou por
qualquer outro meio; atendendo aos critrios de classificao da competncia, o acto
de delegao de poderes confere uma competncia derivada ou indirecta (supra). A
transferncia da titularidade e do exerccio da competncia explica tambm o regime
legal da avocao; e explica ainda porque que os actos praticados pelo delegado
so imputados sua esfera jurdica e no do delegante. A transferncia da prpria
titularidade da competncia no equivale sua alienao, que seria inconstitucional
luz do princpio da irrenunciabilidade da competncia (art. 111., 2 CRP; art. 29.
CPA), na medida em que se trata de um efeito precrio.
Por outro lado, o acto de delegao activa na esfera jurdica do delegante
determinados poderes que anteriormente estavam apenas latentes (supra). Estes
poderes so destinados a garantir a posio do delegante como titular originrio da
competncia e, consequentemente, a sua supraordenao em relao ao delegado na
vigncia da delegao, bem como o carcter precrio desta. Por natureza, os poderes
em causa so relativamente indelegveis (supra).
73
A natureza jurdica da delegao de poderes no totalmente dissemelhante da de outros

actos que procedem transferncia de poderes entre entes jurdicos. Por exemplo, a lei permite a
concesso, mas no consagra, desde logo, a competncia do concessionrio, que depende de um acto
ou contrato administrativo de concesso. A concesso transfere para o concessionrio, a titularidade
e o exerccio de diversos poderes, activando outros, anteriormente meramente latentes por ex., os
poderes de fiscalizar, dirigir, rescindir ou revogar a concesso , na esfera jurdica do concedente, na
qual permanecem necessariamente.
IV. A delegao tcita
I. Conceito e natureza jurdica
Por vezes, sucede que a lei atribui uma competncia a certo rgo, mas
considera-a delegada noutro. Esta figura geralmente designada como delegao
tcita.
Por exemplo, contm uma norma de delegao tcita o art. 3., 3 LOG, segundo o qual A
competncia atribuda por lei ao Conselho de Ministros, no mbito dos assuntos correntes da
Administrao Pblica, considera-se delegada no Primeiro-Ministro, com faculdade de
subdelegao em qualquer membro do Governo.
As diferenas entre a delegao tcita e a delegao de poderes saltam vista:

a primeira decorre directamente da lei, a segunda de acto administrativo; a primeira
consiste numa atribuio originria de competncia, a segunda numa transferncia de
competncia; a primeira corresponde a uma modalidade de desconcentrao
originria, a segunda a uma modalidade de desconcentrao derivada.
Alguns autores (J. Caupers) tentam, mesmo assim, unificar as figuras da
delegao de poderes e da delegao tcita: ambas teriam em comum a circunstncia
de dependerem da vontade do delegante. A delegao de poderes normal
dependeria da vontade do delegante por estar na disponibilidade deste a emisso e a
revogao do acto de delegao; a delegao de poderes dependeria da vontade do
delegante na medida em que este poderia em qualquer momento pr-lhe fim.
Mas esta construo no pode proceder: as relaes jurdicas subjacentes
delegao de poderes e delegao tcita tm como fonte actos jurdicos diversos
num caso a lei, noutro um acto administrativo dotados de fora jurdica tambm
diferente, pelo que no podem dar origem a relaes jurdicas de natureza
semelhante; bastaria isto para que se conclusse que a delegao tcita no pode estar
dependente da vontade do delegante, uma vez que, decorrendo imediatamente de
uma norma legislativa, a sua extino mediante simples acto administrativo
constituiria uma violao da preferncia de lei.
A verdadeira natureza jurdica da delegao tcita a de uma fico de
delegao de poderes. A delegao tcita no uma delegao de poderes em sentido
prprio, que s pode ser constituda por acto administrativo, mas o legislador
pretendeu que lhe fosse aplicvel o regime da delegao de poderes; esse o motivo
74
pelo qual as normas de delegao tcita utilizam as expresses delegao ou

competncia delegada, em vez de se limitarem a atribuir sem mais a competncia
em causa ao rgo delegado.
II. Regime
As fices so remisses legais implcitas para o regime jurdico aplicvel

figura jurdica tomada como modelo. O regime da delegao tcita , assim, prima
facie, o da delegao de poderes. Contudo, a remisso implcita na fico tem como
limite aqueles aspectos do regime da delegao de poderes que sejam incompatveis
com a natureza jurdica da delegao tcita enquanto modalidade de desconcentrao
originria, que dispensa qualquer acto administrativo de transferncia de
competncia, bem como a norma legal que habilita a sua emisso.
So, assim, inaplicveis delegao tcita os aspectos do regime da delegao
de poderes que pressupem a existncia de um acto de delegao ou da norma de
habilitao. Assim, no faz sentido aplicar delegao tcita os n. s 2 e 3 do art. 35.,
CPA, que constituem normas habilitantes da emisso de actos de delegao; os arts.
37. e 40., que pressupem a existncia de um acto de delegao inclusivamente
intuitu personae, como se depreende do art. 40., b) CPA, caracterstica
manifestamente incompatvel com o carcter geral e abstracto da delegao tcita.
Mesmo o art. 38., apesar de se referir expressamente apenas aos actos delegados,
que tambm existem na delegao tcita, de aplicao duvidosa a esta, na medida
em que se funda na ideia de que o acto de delegao, enquanto acto administrativo,
poder ser mais dificilmente cognoscvel que a norma de habilitao, ratio que no
se verifica na delegao tcita.
O que resta como aplicvel delegao tcita do regime da delegao de
poderes resume-se, na prtica, a alguns dos poderes do delegante: o poder de quase-
direco (art. 39., 1 CPA), os poderes de avocao e de revogao dos actos
delegados (art. 39., 2 CPA) e o poder de autorizar a subdelegao (art. 36., 1 CPA).
E mesmo este ltimo poder geralmente afastado pelas normas de delegao tcita,
que facultam directamente a possibilidade de subdelegao, provavelmente partindo
do princpio, alis correcto, de que a autorizao para subdelegar geralmente
conferida no acto de delegao.
V. A desconcentrao absoluta
Na generalidade dos casos, a desconcentrao administrativa vertical e

relativa (supra, I), pelo que os rgos desconcentrados e as suas competncias so
geralmente dependentes (supra). Contudo, excepcionalmente, a desconcentrao
pode ser horizontal e absoluta, dela resultando a subtraco do rgo desconcentrado
a qualquer posio de infraordenao perante outro rgo e a subtraco da sua
competncia incidncia de quaisquer poderes administrativos de interveno.
75
Nestes casos, o rgo desconcentrado e as suas competncias so qualificveis como

independentes (supra).
A desconcentrao absoluta tem credencial constitucional geral expressa no
art. 267., 4 CRP (para alm de o prprio texto constitucional a permitir e mesmo
impor em alguns casos especficos: infra), mas levanta, ainda assim, delicados
problemas, designadamente por, de forma necessria, conflituar com o princpio da
unidade da aco administrativa (supra, I) e implicar uma perda de legitimidade
democrtica da administrao (sobre estes problemas, infra). por isso que o art.
267., 4 CRP coloca a desconcentrao absoluta sob uma reserva total de lei, da qual
decorre o seu carcter necessariamente originrio.
76

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