Policy Analysis e Teoria de Campo Social no estudo da Gesto Pblica de Turismo

Resumo: O artigo parte do problema de como conceitos sociolgicos de Bourdieu podem

contribuir para uma anlise de polticas pblicas. Para tanto os objetivos elegidos so:
caracterizar a policy analysis das polticas locais de turismo e caracterizar a partir dos conceitos
de campo social e capital as relaes que se estabelecem em torno da gesto municipal de
turismo. A pesquisa de cunho qualitativo, cujo mtodo anlise de contedo. Os dados
provem fundamentalmente de atas de reunies e entrevistas. Os sujeitos de pesquisa so os
conselheiros que atuam no Conselho Municipal de Turismo de Juiz de Fora. O estudo da policy
analysis das polticas locais de turismo a nvel local revelaram que a policy arena direcionada
para polticas regulatrias. A policy network caracterizada por fraca relaes entre os
membros, cujo principal motivo baixa assiduidade dos conselheiros e polticas regulativas
que tem condicionado a menor interao dos membros da gesto local para a implementao
de projetos. Na abordagem sociolgica, o campo social de turismo possui mltiplas influncias
institucionais ao nvel externo e abrangente, na qual a tendncia que sejam tomadas como
determinadas ou impostas aos agentes de nvel local. Os dados mostraram que o capital poltico
determinante nos resultados das decises e que os agentes possuem um baixo nvel de capital
social, dado que suas relaes ocorrem principalmente durante s reunies que so mensais, so
limitadas ao nvel local e as articulaes que tiveram maior efetividade na aprovao das
decises foi com o prprio presidente.
Palavras-Chave: Policy Analysis. Campo social. Turismo. Polticas Pblicas.

1 Introduo

Estudos cientficos recentes tm indicado a importncia de aprofundar e ampliar a

anlise de polticas pblicas por meio do embasamento em teorias prprias e dados empricos
referentes gesto, governana e polticas pblicas (Almeida, Cayres, & Tatagiba, 2015). A
governana local construda sobre processos sociais de interao que envolve diferentes atores
da sociedade: governo, mercado e comunidade. A finalidade desta relao revolver problemas
pblicos, formalmente solucionados a partir das polticas pblicas. A nvel local, supostamente,
so implementadas em projetos e programas que atendem s necessidades pblicas e visam ao
bem comum.
Um enfoque terico para a anlise de Polticas Pblicas o policy analysis (Frey, 2009).
O policy analysis contm temticas que fazem aluso aos conflitos (policy arena), interaes
entre atores (policy network) e contribuem para entender o processo poltico (policy) de uma
poltica pblica. A pretenso analisar estes aspectos e ampliar a discusso destes a partir da
abordagem sociolgica de Bourdieu. A teoria de campo, capitais e habitus, tem sido citada
como adequada para ampliar e aprofundar os debates funcionalistas sobre desenvolvimento e
participao local (SantAnna, Fatima, & Diniz, 2012).
A partir dos conceitos de capitais, campo social e habitus possvel ampliar a discusso
de alguns aspectos que fazem parte do Policy Analysis. A respeito dos conflitos, a partir da
abordagem de campo social que tambm considera as lutas, a disputa de poderes que estruturam
um campo, amplia-se a anlise da policy arena que enfoca as lutas dos atores em torno da
poltica para todo o campo de relaes da poltica e os fatores que condicionam a sua
manuteno e conformam as aes dos agentes, como o habitus. O policy network, cujo enfoque
so as redes de contatos em torno da poltica, no enfoque sociolgico prxima da discusso
de capital social. Esta anlise ampliada para entender a capacidade do agente de realizar
contatos.
Em turismo, esta discusso de polticas pblicas a partir de uma abordagem sociolgica
incorpora um conjunto de novidades. No Brasil, o turismo tratado como um aspecto de
interesse do Estado para desenvolvimento, aspecto no to comum em outros pases. Em nvel
mundial o turismo deixado a merc da iniciativa privada e, em sua maioria, no alvo de
polticas pblicas. O ideal brasileiro de construo de polticas pblicas que tenha incluso traz
consigo espaos institucionalizados diferenciados para a formulao e implementao de
polticas, cujo enfoque so os conselhos gestores.
A governana ocorre em diferentes arranjos institucionais ou um mix de governana
para a ao coletiva e compartilhada (Kissler & Heidemann, 2006). No Brasil, em vrias
temticas, inclusive o turismo, os conselhos gestores so uma das instncias que tem recebido
ampla ateno de pesquisadores e planejadores pblicos (Vaz, 2013).
As discusses internacionais sociolgicas e polticas sobre turismo e desenvolvimento
enfatizam aspectos da auto-organizao, associaes, comits que no necessariamente
englobam membros do governo em suas decises. A comunidades, atores civis so
protagonistas, nica e exclusivamente, na qual, membros do Estado esto alheios do processo
de discusso. A sua participao mais normativa, regulamentadora.
O enfoque sociolgico de trabalhos cientficos e internacionais de turismo tem sido o de
capital social sob a concepo de Bourdieu, Putnam entre outros clssicos. A respeito da policy
analysis so raros os estudos sobre policy cycle, polyce arena e/ou policy networks.
Assim, devido aos dados empricos diferenciados sobre a Administrao Pblica
brasileira e as lacunas tericas supracitadas por estudos na temtica, que h a oportunidade de
proposio de aprofundar o estudo da anlise de polticas pblicas em conselhos gestores com
alguns conceitos sociolgicos.
Neste sentido, tem-se o problema: como conceitos sociolgicos podem contribuir para
uma anlise de polticas pblicas? Para efeitos deste estudo teve-se como objeto emprico de
verificao o Conselho Municipal de Turismo (Comtur) da cidade de Juiz de Fora, no qual
foram investigados os objetivos: 1: Caracterizar a policy analysis das polticas locais de turismo
2: caracterizar a partir dos conceitos de campo social e capital as relaes que se estabelecem
em torno da gesto municipal de turismo.

2 A Policy Analysis com elementos da Teoria de Campo Social

2.2 Policy Analysis

O objetivo da anlise de polticas pblicas ou policy analysis alm de conhecer os

planos, programas formulados e implementados em polticas setoriais; analisar, tambm as
inter-relaes entre polity, policy e politics (Frey, 2009). Nesta abordagem, considera-se as
definies de policy network, policy arena e policy cycle como categorias importantes de
anlise do processo poltico (Frey, 2009).
A considerao das trs dimenses: polity, policy e politic torna-se explicativa em pases
latino americanos na medida em que usam apenas a palavra poltica para referir as estas trs
dimenses (Valls, 2007).

A distino entre estas trs dimenses processo, estrutura e resultado

da poltica no sempre fcil. Entre outras razes, porque as lnguas
latinas utilizam um mesmo termo poltica para referir-se a todas elas.
Pode-se falar das mulheres na poltica para referir-se a atividade que
desenvolvem como grupo social. Tambm possvel aludir a poltica
feminista para descrever uma forma de fazer poltica organizada que
adotam setores militantes do movimento feminista. Finalmente,
frequente falar de uma poltica da mulher para designar o conjunto de
decises que toma um governo em questes que afetam um setor da
 populao. No primeiro caso, estamos no mundo dos atos e dos
processos, no segundo, nos situamos na esfera das instituies, e por
fim, no terceiro, atendemos ao mbito dos resultados (traduo livre)
(Valls, 2007, p. 46).

A polity so as instituies e regras que facilitam a identificao de comportamentos

polticos adequados. A anlise desta dimenso contempla os rgos, as funes, o modo de
exerccio, o sistema de admisso: eleio, indicao; o tempo de cargo; o desenho institucional,
a relao com outros rgos, a hierarquia (Frey, 2009; Valls, 2007).
A poltica como processo (politic) a sequncia de aes individuais ou coletivas que
se relacionam dinamicamente. Interessa na anlise da poltica como processo conhecer as
motivaes e formas de interveno de diferentes agentes, a organizao em partidos,
associaes para defender um interesse (Frey, 2009; Valls, 2007).
A poltica enquanto resultado (policy) a resposta que a combinao de processo e
estrutura designa a cada conflito. As respostas so as decises para a resoluo ou tratamento
de um problema pblico. Em uma anlise da poltica, conforme esta dimenso, so cabveis
perguntas: Que medidas so adotadas? que resultados so obtidos? (Frey, 2009; Valls, 2007).
A fim de verificar as inter-relaes entre estas dimenses podem ser utilizadas trs
categorias de anlise: policy cylce, policy arena e policy networks (Frey, 2009). O policy cycle
uma compreenso processual da poltica, por meio da definio de cinco fases: percepo do
problema, definio da agenda, formulao do programa, implementao e avaliao. A
percepo de problema envolve a percepo pelos agentes dos problemas mais apropriados para
tratamento poltico (Frey, 2009). A definio de agenda o processo de deciso das questes
que sero foco aes governamentais (Theodoulou, 1995).
Na elaborao de programas so estabelecidos projetos capazes de resolver as questes
que esto na agenda. A implementao execuo do programa por agentes definidos no
planejamento do programa. A avaliao a verificao do atendimento dos objetivos propostos,
normalmente baseado em indicadores previamente definidos. Os resultados da avaliao podem
servir para adequar uma poltica ou encerr-la.
A policy network ou anlise de rede de polticas pblicas objetiva investigar as
interaes das diferentes instituies e grupos tanto do executivo, do legislativo como da
sociedade na gnese e na implementao de uma determinada policy (Heclo, 1978). Porm
quando um grupo de atores no se constituem em torno de uma poltica setorial como um todo
(a poltica de sade, de educao ou de meio ambiente), mas apenas com algumas questes
mais estreitamente delimitadas (por exemplo, um projeto de reciclagem de lixo, ou a criao e
implementao de uma zona de proteo ambiental), so chamadas de issue network (Miller,
1994, p. 379).
Na anlise de rede de polticas pblicas em turismo, estudos apontam desigualdades de
condies no processo decisrio, imposies do governo, assimetrias de informaes ao se
tratar de estncias deliberativas como os Conselhos locais (Cruz Jimnez, Serrano Barqun, &
Zizumbo Villarreal, 2010).
A policy arena so os processos de conflito e de consenso dentro das diversas reas de
poltica, sejam eles de distribuio de recursos a grande parte da sociedade; a redistribuio de
recursos de uma finalidade para atender outra, considerada prioritria; normatizao por meio
de decretos, leis, portarias, e as polticas constitutivas que definem as condies de definio
das polticas regulatrias, redistributivas e distributivas (Lowi, 1972).
Lowi tinha a hiptese que Policies determine politics (Lowi, 1972, p. 299), ou seja, os
resultados determinam o processo poltico, e para verificar esta hiptese realizou um estudo a
partir da entrevista de 17 autores de estudos de casos sobre polticas estadunidenses, das
dcadas de 1940 e 1950, principalmente, da Era Rosevelt. As convergncias dos tipos coero
governamental e processos polticos das diversas polticas estudadas pelos autores dos estudos
de casos, permitiram a criao de 4 categorias de polticas: as distributivas, regulatrias,
redistributivas e constitutivas.
As polticas distributivas, assim como o prprio nome indica, so as que podem ser
desagrupadas, e terem seus recursos dispensados de forma atomizada para atender a interesses
individuais ou vrios interesses sem obedincia a qualquer critrio mais geral e universalista.
Devido estas caractersticas facilitam o clientelismo com finalidade eleitoreira, isto , para
garantir eleitores (Lowi, 1972).
Na exemplificao deste tipo de poltica Wilson (2013) cita o exemplo de rodovias
interestatais para ressaltar a distribuio de benefcios direta e indiretamente. Embora, possa
haver pessoas que no a use, ainda pode beneficiar indiretamente por meio de mercadorias que
consomem e so transportadas por esta via. Wilson caracteriza-as como cooperativas por que
todos se beneficiam.
As polticas regulatrias so aplicveis tambm a agentes individuais, contudo definem
diretamente quem sero os favorecidos e os desfavorecidos e esto embasadas em padres
legais mais amplos e so passveis de baixa desagregao. De acordo com Theodore Lowi tende
a no ser clientelista, dado, por exemplo, que um mesmo canal de televiso no poder ser
concedido a todos os pretendentes, at porque existem critrios legais para decidir que ser
favorecido ou no.
As polticas redistributivas, ao contrrio atingem classes, isto , uma maior quantidade
de pessoas, e no so individualizadas como as distributivas. Refere-se expectativa de
transferncia de posse dos que possuem para os que no possuem. Exemplos so o imposto de
renda progressivo (Lowi, 1972).
No mesmo sentido, Wilson (1984) preconiza que as polticas redistributivas transferem
recursos ou benefcios de grupos avantajados para desavantajados. caso da poltica Robim
Hood e polticas afirmativas. Por fim, as polticas constitutivas definem a estrutura e expressam
claramente as regras em lei prpria (Lowi, 1972).
Uma das principais crticas apresentadas ao modelo de Lowi apontada por Wilson
(1984). Este autor indica falta de lgica do modelo, pelo fato de muitas polticas poderem ser
classificadas em duas ou mais categorias. Deste modo, Wilson prope a relao entre custo e
benefcios, para classificar polticas. Seria uma variao entre custos e benefcios concentrados
ou distribudos. Nas regulatrias, os benefcios e custos concentrados, caso cujo dois grupos de
um mesmo setor disputam a alocao de custos e benefcios. Assim, por meio de um contrato,
acordo ou regulamentao que contm os direitos e deveres de cada parte. Nenhuma das partes
dominam permanentemente as disposies do acordo e acordo entre grupos e se esforam para
aperfeioa-la. Existe uma visibilidade grande devido a existncia de conflito (Wilson, 1984). A
outra que este autor chama de Monoplio, um nmero pequeno de beneficiares recebem grandes
quantidades de recursos pela imposio de pequenos custos a toda populao. Os beneficirios
reduzem o preo para dificultar novos entrantes. Alm das regulaes e elevado preo de
entrada. As problemticas so as que possuem custos concentrado e benefcios distribudos, por
fim as de segurana contm custos e benefcios distribudos (Wilson, 1984).

2.2.3 Policy Analysis e Conselhos Gestores

A respeito dos estudos realizados no Brasil sobre Policy Analysis tem-se verificado uma
nfase em descries do processo poltico e instituies, limitados no tempo, com evidncia de
necessidade de maior embasamento terico para generalizaes. Ressalta-se tambm a
necessidade de adaptao da policy analysis' s particularidades das democracias no-
consolidadas (Frey, 2009).
 Em termos de particularidades da gesto pblica, no Brasil, uma delas a formulao e
implementao de polticas pblicas a partir da atuao coletiva de agentes da Administrao
Pblica e da Sociedade Civil, cujo espao de ao, so os Conselhos Gestores.

No Brasil, desde a promulgao da Constituio de 1988, vem sendo

estimulada, institucionalmente, a implementao de um novo
paradigma de gesto das polticas pblicas que promova a
descentralizao das decises e amplie o espao de participao da
sociedade. Aponta a criao nos municpios de todo o pas diversos
mecanismo de insero de segmentos da populao nos processos
decisrios dentre os quais os Conselhos Municipais que renem, de
acordo com suas respectivas especialidades, entidades representativas
do poder pblico, associaes de moradores, associaes profissionais,
entidades de representao de trabalhadores, entidades religiosas e
organizaes ambientalistas, entre outras (CARVALHO et. al., 2005
apud. VIEIRA, 2011, p. 27)

A Constituio Brasileira de 1988 (Brasil, 1988) reconheceu e normatizou os Conselhos

setoriais, em nvel nacional, federal e municipal, como espao de participao no processo
poltico, assim como conferiu maior autonomia aos municpios, dispondo inclusive da
possibilidade de estes possurem uma lei orgnica. A Poltica Nacional de participao Social
(PNPS) e o Sistema Nacional de Participao Social (SNPS) previram, acima de tudo, alm de
diversos canais de participao, a prpria meno dos conselhos gestores de polticas pblicas,
definidos como instncia colegiada temtica permanente, instituda por ato normativo, de
dilogo entre a sociedade civil e o governo para promover a participao no processo decisrio
e na gesto de polticas pblicas
Normalmente, os estudos sobre a temtica carecem de um embasamento terico de
polticas pblicas que deve ser considerado um pressuposto para que se possa chegar a um
maior grau de generalizao dos resultados adquiridos (Frey, 2009). Um balano recente dos
estudos sobre Conselhos Gestores confirmam ainda um baixo aprofundamento terico
(Almeida et al., 2015). Em termos empricos os estudos frequentemente enfatizam a
precariedade da participao cidad nestas organizaes e submisso a poderes locais
dominantes (Abramovay, 2001). A proposio que as definies de policy networks, policy
arena e policy cycle so relevantes para a policy analysis.

Os depoimentos assinalam a capacidade argumentativa dos

conselheiros na apresentao dos projetos como fator de aprovao.
Assim, proponentes com maior experincia de comunicao em pblico
e domnio do contedo do projeto apresentado tendero a ter vantagens.
No obstante, o convencimento sobre a importncia do projeto e a
criao de um grupo de conselheiros apoiadores aparece, nas falas,
como parte dessa dinmica. Por vezes, isso pode levar aprovao de
projetos por foras polticas e desconsiderar critrios e elementos do
PTDRS (Freitas, Freitas, & Dias, 2012, p. 1219).

Evidncias apontam que na discusso de polticas pblicas aspectos capacidade de

comunicao, formao de redes, poderes de grupos, so importantes para o entendimento das
decises.
No entanto, como so formados por representaes da sociedade, os
conselhos podem se transformar em mecanismos que legitimem o poder
 dominante. Isto ocorre quando grupos que deveriam representar os
interesses da maioria (a classe subalterna) passam a atuar seguindo a
ideologia da classe dominante (BRAVO; CORREIA, 2012). Agindo
ento guiados por um pretenso bem comum, os conselheiros so
algumas vezes instados a aprovar prestaes de contas pouco
transparentes, por exemplo, sob o argumento de que no as aprovando
causariam prejuzo para o municpio (BRAVO, 2006). Ademais os
conselhos se situam na esfera do Poder Executivo, o que lhes traz pouca
possibilidade de uma efetiva participao na formulao de polticas
pblicas de interesse comum, restando o controle de sua execuo
(Costa et al., 2016, p. 72).

Nesta passagem enfatizada a luta de diferentes poderes nas definies de polticas nos
conselhos. Porm que poderes seriam esses? Em busca de aprofundar e adotar conceitos que
contribuem para uma anlise de polticas pblicas que apresenta a teoria de campo social.

2.1 Campo Social

O estudo de um campo (social) busca conhecer uma realidade para alm de uma
dimenso funcionalista de um universo especificado de relaes sociais, cujos agentes so
reduzidos aos refns, alheios, inativos, reativos ou de maneira mais eufmica, atores sociais
(Bourdieu, 2005). A prpria noo de agente, por si, indica o reconhecimento de pessoas que
so capazes ou tem o potencial de definir e ser definidas pelos campos que participam. Deste
modo, o conhecimento de um determinado complexo de relaes (campo social) na qual esto
inseridas as pessoas, ou melhor, agentes, imbudos de capital ou capitais (capacidades), e
possibilita entender os resultados de aes, cursos de aes, assim como prever futuras aes.
Assim, a lente terica-analtica utilizada, a teoria de campo bourdieusiana, se mostra adequada
para o estudo de polticas, at porque estas envolvem um conjunto de agentes com determinadas
caractersticas que podem influenci-la, ao serem, ao mesmo tempo influenciados pela(s)
estrutura(s) sociais que fazem parte ou que esto sob influncia.
Os agentes, so definidos pelo volume e a estrutura do capital especfico que possuem,
que determinam e so determinados pela estrutura do campo. O peso associado a um agente
depende de todos os outros pontos e das relaes entre todos os pontos, isto , de todo o espao
compreendido como uma constelao relacional (Bourdieu, 2005, p. 24). Assim, o poder de
um agente no definindo unicamente pela quantidade de capital que possui, mas pelo
reconhecimento de outros agentes de seu poder em determinado campo, sua posio.
Esse capital refere: ao domnio ou posse de recursos financeiros (capital
financeiro/econmico); ao conjunto de conhecimentos apreendidos (capital cultural); a rede de
contatos (capital social). o capital poltico. Poder conferido/reconhecido de uma pessoa (capital
poltico.
Em estudos sobre turismo, tem sido construdo o conceito de capital turstico. Alm de
envolver outras capacidades, como a econmica, cultural, considera a dimenso participativa e
sua consolidao em um espao prprio.

o capital turstico o legado econmico, social e

simblico proporcionado por fatores tcnicos, cientficos,
informacionais, empresariais e pblicos, com participao
de organizaes governamentais e no governamentais e
das comunidades, materializado e desenvolvido em
lugares apropriados pelo turismo articulados com os
 outros lugares tursticos ou no (Vasconcelos & Bezerra,
2013, p. 11).

No obstante estas diferentes capacidades que os agentes possuem, seus interesses e

disposies distintas, existe um habitus que age como uma presso da estrutura do campo para
garantir o ajuste social (Bourdieu, 2005). No entanto, quando o funcionamento de um campo
afetado pelos poderes de agentes de outro campo, tem-se a Tirania (Bourdieu, 1989).
Como o campo constitudo e delimitado pelos agentes, os prprios tm o potencial de
expandir sua influncia ou diminu-la, assim como limitar a participao de agentes, o que pode
ser dito e feito. Os agentes criam as instituies, ou seja, normas, regras para minimizar os
conflitos e aumentar as chances que os objetivos sejam alcanados.
No estudo em questo, o campo turstico, encontra-se dentro do campo estatal. O Estado
detm a normatizao que define categorias, classes, a relao de dominantes e dominados,
possibilidade de ao, assim como define o prprio Estado a partir da influncia do prprio
capital estatal que institui inclusive o Jurdico. Consideraes que, a priori indicam, as possveis
dominaes nas decises pblicas de turismo, que ocorrem em conselhos gestores, institudos
pelo prprio Estado.
O campo estatal, detm o capital estatal que poder sobre diferentes tipos de capital e
sua reproduo, o que o faz ter poder para codificar e interferir nas taxas de cmbio de capital,
usar da violncia fsica e simblica em um territrio e sobre uma populao (Bourdieu, 2008).
A codificao da linguagem o poder de fazer coisas com palavras, que se emana
principalmente por meio das leis para as esferas particulares da vida social de cada uma que
vive em um determinado territrio.
As definies expressas na lei tendem a entranhar no comportamento das pessoas, e com
o tempo naturalizam-se, ou resulta em um habitus (Bourdieu, P.; Inda, 2001). De acordo com
Bourdieu para compreender o que ele chama de efeito universal ou a dimenso simblica do
efeito do Estado preciso compreender o funcionamento do burocrtico e do jurdico ou os
juristas. Nas palavras de Bourdieu (2008, p. 121) os Juristas produzem ... o discurso
performativo sobre o Estado que, sob a aparncia de dizer o que ele , fez o Estado ao dizer o
que ele deveria ser, logo, qual deveria ser a posio dos produtores desses discursos na diviso
do trabalho de dominao.
Um estudo terico emprico no estado de Alagoas (Brasil) demonstrou que o campo
social do turismo, que impacta no modelo de turistificao do lcus de estudo estruturado a
partir de uma elite que determina as decises para o alcance de trs tipos de bens: posse de terra,
exibio de bens santurios e posse de poder poltico (TAVEIRA, 2016).
A definio de campo social, embora possa parecer abstrata, que uma das principais
crticas a esta concepo, produz efeitos prticos na realidade:

Em Lavras Novas os espaos de poder esto por todos os lados e

conformam territorialidades entre os grupos sejam as pousadas, os
comerciantes, os turistas e os nativos. Isso pode ser verificado na
prpria configurao espacial que separa em determinados pontos dos
distritos os espaos das pousadas e os espaos dos nativos (Dutra, 2012,
pp. 100101).

Neste municpio os agentes reconhecidamente poderosos eram aqueles que possuem

algum meio de hospedagem. A posse deste poder tem produzido efeitos na territorialidade na
medida que a organizao local tem sido ditada pelos interesses do grupo mais poderoso que
criam regras ou meios para a manuteno do status reconhecido.
3 Procedimentos Metodolgicos
Os procedimentos metodolgicos consistem na explanao da abordagem ou natureza
de pesquisa, o mtodo de estudo e as tcnicas de coleta e anlise de dados utilizadas neste
estudo.
Abordagem de pesquisa elegida seguiu uma natureza qualitativa. Na pesquisa quali, o
pesquisador uma pea fundamental. O ocorre quando os dados exigem um maior
envolvimento do pesquisador na coleta para o entendimento das relaes subjacentes ao
fenmeno estudado (Godoy, 1995)
O Mtodo Estudo de Caso foi aplicado junto ao Conselho Municipal de Turismo de Juiz
de Fora Minas Gerais. O estudo de caso permite conhecer os comos e os porqus de uma
determinada realidade (Yin, 2015).
A coleta de dados foi orientada para a busca em fontes secundrias. As atas consistiram
o principal dado de anlise. O perodo destas refere-se aos dois anos de gesto. As informaes
dos documentos foram complementadas com entrevista a membro de conselho e observaes
de campo. A partir da necessidade de informaes auxiliares para anlise de dados foram
buscadas informaes empricas em artigos cientficos e em legislaes.
Na anlise, os dados foram interpretados a partir dos conceitos de Campo Social,
habitus e Capital Social de Bourdieu. Na parte de anlise de polticas pblicas incorporou-se a
anlise de Policy Arena e Policy Networks.
Uma tcnica de anlise utilizada foi a anlise de contedo: a manipulao de
mensagens (contedo e expresso desse contedo) para evidenciar os indicadores que permitam
inferir sobre uma outra realidade que no a da mensagem (Bardin, 2009, p. 46). Assim, por
meio de categorias, ou unidades de significados intencionalmente criados, de acordo com uma
teoria prvia, possvel por meio da anlise de contedo inferir informaes que no esto
evidenciadas diretamente no documento.
As macros-categorias que orientaram a busca de dados foram: Policy network, Policy
Arena, quadro 1. Estas categorias maiores foram especificadas em componentes, cuja funo
foi orientar a pesquisa nas atas dos conselhos, ou seja, cada componente, foi buscado em todas
as atas do perodo em anlise.

Quadro 1 - Categorias para anlise de contedo

Categorias Policy Policy Arena
network
Componentes Projeto, Leis, Decretos,
programa, Editais, R$
nome de cada
agente, nome
da entidade
Fonte: Elaborao prpria, 2015.

A categoria Policy Cycle, da Policy Analysis, preconizada como importante por Frey
(2009) foi excluda da anlise. Ainda no existe uma conscincia coletiva dos conselhos
gestores como implementadores e formuladores de polticas. Neste sentido, ainda no uma
obrigao a formao em polticas pblicas para gesto municipal de polticas. Dados empricos
apontam a concentram dos conselheiros na agenda, com baixas evidncias de implementao e
avaliao de polticas (Mata, 2016).

4 Resultados e Anlises: Policy Analysis e abordagem bourdieusiana

 A proposta de utilizao do policy anlysis est pautada na utilizao de categorias
prprias dos conceitos utilizados, para discutir polticas pblicas, projetos, programas, grupos
de discusso, em uma perspectiva diferente do mainstream, e por meio do dilogo com a teoria
de campos sociais.

4.1 Policy Arena e campo social

4.1.1 A Policy Arena da Gesto Pblica de Turismo
No processo poltico da definio das polticas no Comtur-JF foram identificados
diferentes padres de conflitos que sugerem a classificao de polticas como distributivas,
redistributivas, regulatrias e constitutivas. Devido ao elevado ndice de polticas com situaes
indefinidas, a anlise concentrou-se em aspectos mais gerais das polticas. Em muitos dos casos,
a discusso inicia-se, contudo no concluda. Ideias que podem fazer face a problemas sociais
no prosseguem ou no tem sustentao para tornarem-se polticas.
Quanto ao aspecto distributivo, possvel a partir dos documentos discutir aspectos
relativos aos recursos disponveis ao conselho. Evidncias apontam que o recurso foi
distribudo entre os setores por um agente da prefeitura, que envolveu uma discusso em torno
do valor, pelo motivo de escassez de recursos. Contudo, esta foi uma discusso exclusiva para
agentes pblicos da prefeitura que disponibilizaram certa quantidade de recurso ao conselho.
Esta dependncia de recursos do conselho junto a prefeitura, acaba por limitar o
desenvolvimento pleno dos projetos propostos, que gera discusses e descontentamentos por
parte dos conselheiros.
Ao contrrio da teoria que diz que as polticas redistributivas, so orientadas para o
conflito (Windhoff-Hritier, 1987 apud Frey, 2000, p. 224), houve uma situao que um ator
decidiu transferir o recurso aprovado para outro evento. Agente A informou que dadas as
dificuldades ... desistiu de fazer o evento e, gostaria, portanto de solicitar que o recurso
destinado ao evento fosse reconduzido para outro evento aprovado no edital o .... Observa-se
que a redistribuio pode causar conflito sim, mas depende da posio e do agente que inicia a
redistribuio.
As polticas regulatrias institucionalizam e legitimam temas que poderiam no ser
considerados no conselho. No Comtur/JF, aps a reunio de 2011 o Turismo foi comtemplado
na lei orgnica municipal, o que a nvel local pode ter representada uma iniciativa para mais
formalizao desta instncia deliberativa.
A lei promulgada contm um conjunto de limitaes ao funcionamento do Comtur. Um
exemplo o art. 10 da Lei 12.178 de 16 de janeiro de 2010, que no contempla o investimento
do Fumtur em entidades e associaes que participam direta ou indiretamente com a atividade
de turismo. Fumtur ficou organicamente ligado ao oramento da prefeitura, parcela do ICMS ir
para direcionada para o Tesouro do municpio e no para o Fumtur.
O modo que as polticas regulatrias so constitudas e divulgadas podem revelar
indcios para a sua aprovao ou no. Exemplo foi a Lei 12.178, a lei do Comtur/Jf, que foi
proposta por uma comisso especial para depois ser levada ao conselho para votao. O
resultado foi a aprovao unnime.
Uma poltica constitutiva que pode ter alterado a relao dos agentes a regra para
aprovar projeto e conseguir recursos por edital, que pode ser observada no trecho ...informa
novamente que a secretaria no tem como conseguir recursos, porque dinheiro no momento
somente via edital (Comtur, 2013, p. 2).
Os dados das atas, de entrevistas, somados as observaes de campo permitem concluir
que as polticas distributivas ocorrem em menor grau. A principal justificativa carncia de
recursos para distribuir em projetos que possam promover o bem comum em turismo. Assim,
h uma tendncia para medidas regulatrias, constitutivas e redistributivas, nesta ordem
intensidade, da maior para a menor.
 De posse destes resultados, os conselheiros podem refletir o quanto suas polticas tm
atingido seu aspecto distributivo de recurso. Isto , mesmo com as limitaes financeiras, o
quanto a gesto municipal de turismo tem conseguido distribuir recursos para o bem comum.
Uma possibilidade o Comtur concentrar o processo poltico em polticas constitutivas e
regulatrias, sobrepondo em termos prticos, inclusive as atividades da cmara legislativa.
As definies de polticas distributivas contribuem para caracterizar, descrever as
polticas de um determinado processo poltico. Os resultados corroboram com os concluses de
Klaus Frey (2009) que indicam que os estudos neste temtica possuem uma tendncia para
anlises descritivas e micro-contextualizadas e com baixa profundidade terica. A
pressuposio que o prprio quadro conceitual tendncia estes resultados. Neste sentido que
se inicia a anlise de elementos de Policy Arena e outros mais amplos a partir de uma
abordagem sociolgica, em busca de explicar as relaes que ocorrem na definio dos tipos
de polticas.
Na policy arena a anlise concentrou-se em aspectos micros, no processo poltico dentro
do Conselho que determinante na definio das polticas locais de turismo. Na Policy
Networks ser evidenciada uma anlise macro das polticas, na medida que existe um maior
potencial de interao com atores de um espao mais amplo do turismo.

4.1.2 O Campo Social de Turismo

A fim ter uma noo do campo social de turismo, uma perspectiva mais ampla de
instituies que podem afetar os tipos de polticas locais de turismo, levantou-se o conjunto de
instituies de turismo: organizaes, leis e regimentos que influenciam o habitus dos agentes
do campo turstico.
Os tipos de polticas da Policy Arena, ocorrem dentro de um contexto mais amplo de
instituies e contm um conjunto de relaes entre os agentes que participam do processo
poltica. Aspectos da teoria de Campo Social Bourdieusiana foram elegidos para a discusso
destes dados. A abordagem objetiva resgatar as instituies e organizaes que influenciam as
polticas de turismo em busca de melhor conhecer o campo social de turismo, os possveis
habitus dos conselheiros e as posies dos agentes.
O Turismo influenciado por um conjunto de entidades de diferentes instncias que
criam leis, decretos, normatizaes, cdigos, entre outras aes de cunho normativo. A nvel
mundial existe a Organizao Mundial do Turismo (OMT); no Brasil em nvel federal, o
Ministrio do Turismo (MTur); Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), Instituto Brasileiro
de Turismo; Conselho Nacional de Turismo (Embratur), o Frum Nacional de Secretrios e
Dirigentes Estaduais de Turismo. Nos estados brasileiros existem as Secretarias de Turismo
Estaduais, Conselhos Estaduais de Turismo e a nvel municipal, os Conselhos Municipais de
Turismo (cf. figura 1).

Figura 1 - Campo do Turstico: Do mundial ao local

 Organizao
Mundial do
Turismo
Ministrio
do
Turismo
Secretaria
Estadual
de Turismo

Conselho
Municipal
de
Turismo

Fonte: Elaborao prpria, 2015.

A Poltica Nacional de Turismo foi instituda somente em 2008, por meio da Lei n.
11.771 (Brasil, 2008) que define as atribuies do Governo Federal no planejamento,
desenvolvimento e estmulo ao setor turstico. Em 2010, o Decreto n. 7.381 (Brasil, 2010),
regulamentou a Lei n. 11.771 (Brasil, 2008), e disps sobre conceitos fundamentais do turismo,
como Poltica Nacional de Turismo, Plano Nacional de Turismo, Sistema Nacional de Turismo,
Comit Interministerial de Facilitao Turstica, Fundo Geral do Turismo, Prestadores de
Servios Tursticos.
O Comtur de Juiz de Fora, foi institudo pelo poder pblico municipal em 2010 pela Lei
n. 12.178 (Juiz de Fora, 2010), a qual foi alterada em 2013, conferindo uma natureza consultiva,
de assessoramento e fiscalizao, destinado a orientar, incentivar e promover o turismo no
Municpio de Juiz de Fora. O conselho est vinculado Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Econmico e normatizado pelas Comisses Tcnicas e entidades
participantes.
A Lei n. 12.178 (Juiz de Fora, 2010) estabelece as competncias do Comtur, que esto
relacionadas ao Plano Municipal de Turismo, fiscalizao do Fundo Municipal de Turismo
(Fumtur), dispor e opinar sobre assuntos da assembleia, divulgar e preservar o turismo da cidade
e estabelecer relaes com rgos federais, estaduais, municipais e entidades privadas. Sobre o
Fumtur, esta lei dispe as finalidades de aplicao do fundo e a vinculao ao Plano Municipal
do Turismo.
Tambm foi institudo que o Comtur ser composto por 21 (vinte e um) membros
titulares e seus respectivos suplentes. Nesta lei especifica os representantes de rgos da
Prefeitura diretamente relacionados ao Turismo, e representantes de entidades no
governamentais que guardam interesses privados, e de cursos de turismo. Estes representantes
esto dispostos nas posies apresentadas na figura 2.

Figura 2 - Posies no Conselho Turismo de Juiz de Fora/MG (COMTUR-JF).

Presidente

Vice-
Secretrio
presidente

Comisso
Fiscal

Membros

Fonte: Elaborao prpria a partir Lei n. 12.178 (Juiz de Fora, 2010).

 Estas posies tm durao de dois anos, onde o presidente a posio de liderana do
conselho e uma de suas funes levar demandas para o poder pblico local. O Presidente do
conselho o a agente com maior expectativa de capital poltico do espao social em anlise,
capital poltico que inerente posio de presidente do conselho, institudo em lei prpria.
Este capital poltico pode no consolidar como preponderante, caso os membros, mesmo diante
da instituio da posio, no a reconhea.
Do mesmo modo conseguimos conhecer o conjunto de normas e instituies que
influenciam as disputas dos atores no processo poltico. As definies das posies carregam
um reconhecimento de maior capital poltico queles que ocupam posies superiores
(Bourdieu, 2005, 2011). Embora exista um campo do turismo local, existem um conjunto de
instituies mais abrangentes o campo do turismo global que afetam as terminologias, conceitos
e polticas adotadas. Em um estremo est a Organizao Mundial do Turismo no outro o Campo
do Turismo local, afetado pelas decises dos conselheiros e das regras que provm de
organizaes com maior abrangncia em relao ao campo: Ministrio do Turismo, Secretaria
Estadual de Turismo, Organizao Mundial do Turismo.

4.2 Policy Networks e Capitais

4.2.1 Policy Networks
As instituies e as condies de manuteno dos conselhos locais (Nvel Municipal),
vem de uma poltica estadual que distribui recursos do ICMS para aqueles municpios que
promovem a participao de agentes no governamentais na poltica, a poltica do ICMS
turstico (Nvel Estadual). A poltica do ICMS turstico contribui para a poltica nacional de
regionalizao do turismo (Nvel Federal).
A nvel local, que o foco de interesse, h uma pessoa, normalmente do setor
governamental e relacionado ao departamento de turismo, que tem interesses de conseguir
recursos financeiros para o muncipio, estimula a participao da comunidade para habilitao
na poltica. Neste escopo esto os circuitos ou regies tursticas que aglomeram um conjunto
de municpios para apoiar na integrao e, em alguns casos, capacitao de gestores municipais.
A interaes entre os atores dos diferentes nveis, normalmente formal, prescritiva de cima
para baixo (top down). As limitaes so para a adequao de aspecto desta poltica de
participao social, por meio do aporte de experincias locais. Incluem a prpria viabilidade,
diante da multiplicidade de municpios e a ampla necessidade capacitao de gestores. Se cada
responsvel do municpio entrasse em contato com a Secretaria de Estado, seriam centenas de
possveis atendimentos para uma equipe de dezenas de pessoas atenderem as demandas.
Neste contexto que importante a auto-organizao e conscincia destes espaos para
capacitar seus prprios gestores. A nvel micro, as redes em tornos das decises polticas:
projetos, campanhas possuem baixas interaes. O principal motivo encontrado foi a
assiduidade baixa dos conselheiros.
As interaes entre os conselheiros para formao de redes ocorrem com mais
frequncia durante as reunies que so mensais. A respeito da presena os representantes nas
reunies a tabela 1 contm dados referentes a frequncia observada (FO) em dias de reunies,
cujo total 33, e a frequncia relativa (FR), nos 27 meses analisados.

Tabela 1 - Posies com agentes mais assduos

Quantidade Reunies Reunies
Posio
(un.) FO (un.) FR (%)
Presidente 1 33 100%
Vice-presidente 1 30 91%
Membro 1 1 21 64%
 Membro 2 1 20 61%
Outros Membros 25 <17 <50%
Fonte: Elaborao prpria por meio das atas.

Conforme a tabela 1, 25 dos conselheiros, ou 87% dos agentes, ausentaram em mais da

metade das reunies realizadas. Deste modo, observa-se que a formao de redes entre os
conselheiros enfraquecida na medida que grande parte desses no frequentam s reunies.
Talvez esta constatao, corrobore tambm aos resultados alcanados: 4 projetos aprovados em
2 anos, (tanto que houveram reclamaes expressas em ata sobre a prtica do que ela
discutido); decises que afetavam diretamente o conselho eram criadas pelo poder pblico,
como normas, regimentos, leis; falta de recursos para a quantidade de projetos.
A partir de 2013, uma deciso contribui para a reduo das articulaes. Aprovou-se
uma poltica de decidir os recursos apenas por edital e um comit especializado. Neste contexto
as relaes entre os atores se modificaram, no sentido reduziu as articulaes para
implementao de projetos com os prprios recursos dos atores do Conselho. Um exemplo, de
cooperao, foi entre o Diretor da Associao de Bares e Restaurantes oferece refeies o
Presidente da Associao de Hotis oferece leitos, para um evento que ir gerar fluxo de turistas
na cidade. Esta cooperao benfica para todos envolvidos, pois aqueles que oferecem
recursos ganham com a divulgao, e a aquele que recebe o recurso, economiza ou facilita a
realizao do evento. No entanto, quando um projeto deste vai para o edital e no
contemplado, ou no entra nas discusses do conselho acaba por limitar o potencial de
cooperaes. Em uma discusso sobre o pedido de apoio para um evento que iria gerar divisas
para o turismo local, foi identificada esta tendncia a maior codificao, burocratizao do
conselho:

Agente A se posicionou contra o apoio financeiro e justificou sua

posio dizendo que esse tipo de apoio fora do edital que o Comtur
lana todos os anos, acaba por enfraquec-lo e, se a nica proposta do
Comtur que realmente tem funcionado se enfraquecer o Comtur
tambm perde a fora. Agente A perguntou se algum conselheiro seria
contra vetar o apoio financeiro. Nenhum conselheiro se manifestou
contra o veto (Comtur, 2013, p. 2).

Deste modo, esta mudana estrutural inibiu a comunicao de necessidades entre atores
e as canalizou para projetos que dependem da avaliao e disponibilidade recursos financeiros
do fundo municipal de turismo, gerando uma dependncia ainda maior destes recursos escassos.
Os resultados apontam que o primeiro passo para o fortalecimento das interaes para a
formulao de polticas pblicos a presena dos atores no processo poltico. A mera instituio
das representaes no diz nada sobre as relaes efetivamente estabelecidas.

4.2.2 Capital social

Os conselhos renem agentes de vrios campos, seja acadmico, econmico, os quais

so portadores de habitus distintos. O fato desse espao social ser um local da diversidade, seria
necessrio ento uma codificao proposta por todos agentes deste espao para otimizar a
comunicao e articulao dos agentes que valorize e facilite a articulao desta diversidade,
no sentido de um nico habitus.
A partir da anlise do conjunto de agentes que fizeram propostas, observou-se que
aquelas ideias que se tornaram projeto, ou foram consideradas para uma possvel
implementao, ou foram implementadas, so provenientes do agente com mais possua capital
poltico, o presidente do conselho (quadro 2).
Um caso interessante foi de um agente, com elevado capital cultural, que aps vrias
tentativas de apoio a um projeto no conselho, por motivo desconhecido, deixou este espao
social e articulou-se com um agente do conselho, com elevado capital poltico. A partir da
articulao de agentes com elevado capital econmico e intermediao do ator com mais capital
poltico, o resultado foi que em poucos meses conseguiu o apoio.
Na discusso de Policy Arena foi mencionado que: O modo que as polticas
regulatrias so constitudas e divulgadas podem revelar indcios para a sua aprovao ou no.
. Analisando a situao a partir de uma lente sociolgica seria reconhecer que a Lei 12.178 foi
levada reunio pelo agente com mais capital poltico, que por s, j definia a possibilidade de
aprovao geral, devido ao reconhecimento dos demais conselheiros de seu maior poder, por
ser o presidente do Comtur. As anlises destas relaes entre posies, capitais podem ser
aplicadas nas anlises dos resultados das decises dos demais tipos de polticas. O quadro 2
contribui para fundamentar esta suposio.

Quadro 2 - Policy networks, posio dos agentes que proporam e situao.

Posio N de
Situao
propostas
Presidente 3
Presidente e 1
Aprovado
membro
Membros 1
Presidente e 1
membro
Indefinida
Vice-Presidente 1
Membros 9
Fonte: Elaborao prpria a partir das atas, 2015.

Contata-se que as propostas com maior ndice de aprovao so aquelas que tem a
participao do Presidente. O agente que ocupa esta posio o que possui a maior quantidade
de capital poltico deste espao. Observaes empricas permitiram constatar que entre os
membros do conselho haviam membros, inclusive com capital cultural, econmico e social mais
elevado que o presidente. Todavia, no Estado, o capital poltico um capital reconhecidamente
relevante e muitas das vezes preponderante na definio do resultado final da discusso
(Bourdieu, 2011).
Os resultados indicam a tendncia de uma iniciativa individual. As propostas coletivas
aprovadas normalmente tm a participao do presidente. A pressuposio que os capitais
sociais em torno das polticas aprovadas tenham fracas ou baixas relaes, fazendo necessrio
o conhecimento dos outros capitais que os agentes possuem para entender as relaes e
resultados do processo de discusso.

4.3 Implicaes tericas

A fim de elucidar as possveis contribuies tericas para o estudo de polticas pblicas

a nvel local, elaborou-se o quadro 3 com os conceitos de adotados na anlise, o enfoque dos
conceitos e a amplitude ou nvel de anlise, para o estudo de polticas pblicas na abordagem
da cincia poltica e sociolgica.

Quadro xx - Conceitos enfoque e amplitude de anlise

 Conceitos de Enfoqu Amplit Conceitos Enfoqu Amplitu
polticas pblicas e ude da Sociolgicos e de da
anlise anlise
Policy Arena
Poltica distributiva Campo social Micro e
Polticas Micro Agentes
Poltica constitutiva habitus Macro
Poltica regulatria
Policy Networks Micro
Rede de atores em Polticas e Capital Social Agentes Micro
torno da poltica Macro
Fonte: Elaborao prpria, 2017.

As abordagens se complementam na medida que o enfoque de Polticas Pblicas est na

Poltica, no programa ou projeto, enquanto o enfoque sociolgico, concentra-se nos agentes,
nas pessoas que participam da formulao e implementao de polticas.
A Policy Arena direciona a anlise para um escopo micro, ao passo que enfoca os
conflitos em torno da poltica. Devido s limitadas relaes em terno das definies das
polticas locais, os atores dificilmente estabelecem conflitos com atores externos, de um escopo
mais amplo que poderia afetar modificao de um tipo de poltica. Na anlise de campo social
so investigadas as instituies que afetam diretamente e as que podem afetar as relaes e
aes dos agentes. Deste modo, dificilmente a anlise vai se concentrar no aspecto micro, vai
buscar polticas federais, estaduais e municipais que relacionam as aes coletivas.
Na anlise de Policy Network tem-se uma amplitude macro na medida que considera
possveis atores de um contexto mais abrangente, que no necessariamente estabelecem
relaes. A abordagem no agente considera as reais interaes, concentrando-se em um aspecto
mais micro, no nvel do agente.

5 Concluses
Em relao pergunta inicialmente definida: como conceitos sociolgicos podem
contribuir para uma anlise de polticas pblicas? Tem-se que a combinao da abordagem da
cincia poltica e sociolgica do estudo permitiu ampliar o enfoque e o nvel de anlise. O policy
analysis com nfase nas relaes em torno da poltica para contemplar tambm as caractersticas
e relaes ao nvel do agente, no caso cada participante da gesto pblica.
O estudo da policy analysis das polticas locais de turismo a nvel local revelaram que a
policy arena direcionada para polticas regulatrias. Trata-se mais de regulaes do prprio
espao de deciso e das relaes econmicas e sociais que ocorrem na localidade. A esfera
pblica local de turismo possui uma baixa autonomia financeira para o investimento polticas
distributivas.
A policy network caracterizada por fraca relaes entre os membros, cujo principal
motivo baixa assiduidade dos conselheiros e polticas regulativas que tem condicionado a
menor interao dos membros da gesto local para a implementao de projetos.
Na abordagem sociolgica, observou que o campo social de turismo possui mltiplas
influncias institucionais ao nvel externo e abrangente, na qual a tendncia que sejam
tomadas como determinadas ou impostas aos agentes de nvel local. O capital social dos agentes
insuficiente para entender os resultados das relaes. Os dados mostraram que o capital
poltico determinante nos resultados das decises e que os agentes possuem um baixo nvel
de capital, dado que suas relaes ocorrem principalmente durante s reunies que so mensais,
so limitadas ao nvel local, na maioria das vezes e as articulaes que tiveram maior
efetividade na aprovao das decises foi com o prprio presidente do espao deliberativo.
 Para futuros estudos aponta-se o levantamento dos capitais culturais, econmicos dos
agentes para a compreenso das capacidades que tambm influenciam nos interesses e
resultados das decises e os seus habitus. Os conselheiros participam no apenas do Campo
Turstico, mas possivelmente do campo familiar, campo acadmico, campo religioso, campo
econmico, que em conjunto determinam as aes de cada agente.

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