FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA

1) Introduccin.
La Administracin Tributaria tiene la facultad discrecional de sancionar las
infracciones tributarias cometidas por el deudor tributario. El Tribunal
Constitucional seala que la aplicacin de una sancin administrativa
constituye la manifestacin del ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administracin. Como toda potestad en el contexto de un Estado de
Derecho, est condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la
Constitucin, de los principios constitucionales y en particular a la
observancia de los derechos fundamentales de la persona.
En el presente artculo se expone el carcter discrecional de esta facultad
otorgada a la SUNAT, los principios que la rigen, la determinacin de la
infraccin y los tipos de infraccin regulados por el Cdigo Tributario.
2) Facultad discrecional sancionadora de la Administracin Tributaria.
Podemos apreciar que el objetivo principal de esta facultad discrecional
sancionadora es una herramienta otorgada por ley a la SUNAT para combatir
el incumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los
administrados, y que por ello se requiere de cierto margen de libertad en
procura de tal objetivo. Sin embargo est claro que tal libertad no puede ser
ejercida de manera arbitraria; por el contrario, debe sujetarse al
ordenamiento legal y en el marco del inters pblico que supone procurar
los recursos financieros previstos por ley en favor del Estado.
Cabe precisar que al ser uno de los objetivos de la facultad sancionadora el
desalentar el incumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del
deudor tributario, la discrecionalidad se ver reflejada solo al momento de
elegir sobre qu situaciones aplicar o no sanciones, y nunca sobre la
posibilidad de fijar o establecer sanciones, pues ello corresponde hacerlo
solo por Ley. As, el artculo 166 del Cdigo Tributario explica que en virtud
de la citada facultad discrecional, la Administracin Tributaria tambin
puede aplicar gradualmente las sanciones por infracciones tributarias, en la
forma y condiciones que ella establezca, mediante Resolucin de
Superintendencia o norma de rango similar, fijando los parmetros o
criterios objetivos que correspondan, as como para determinar tramos
menores al monto de la sancin establecida en las normas respectivas.
En este contexto, en el ao 2007 la SUNAT emiti el Reglamento del
Rgimen de Gradualidad aplicable a infracciones del Cdigo Tributario
vigente a la fecha. Recientemente public en El Peruano una serie de
Resoluciones que la Superintendencia Nacional Adjunta Operativa haba
emitido al interno de esta institucin durante el ao, mediante las cuales se
dispone aplicar la facultad discrecional para no sancionar
administrativamente determinadas infracciones tributarias, a efecto que la
ciudadana conozca tales disposiciones para otorgar facilidades a los
contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
3) Principios de la potestad sancionadora.
El art. 171 dispone que la Administracin Tributaria ejercer su facultad de
imponer sanciones de acuerdo con los principios que a continuacin se
exponen:
1. Principio de legalidad. Slo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las
consecuencias administrativas que a ttulo de sancin son posibles de
aplicar a un administrado, las que en ningn caso habilitarn a disponer la
privacin de libertad. Por tanto, la ley debe prever la conducta sancionable,
determinando adems cul es la sancin que corresponde, delimitando el
mbito del ilcito sancionable por expresa prescripcin constitucional.
2. Principio de tipicidad. Slo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas
con rango de ley mediante su tipificacin como tales, sin admitir
interpretacin extensiva o analoga. Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley
permita tipificar por va reglamentaria.
3. Principio de Non bis in idem. No se podr imponer sucesiva o
simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo
hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y
fundamento. Es decir no puede aplicarse a un sujeto dos o ms sanciones
por una misma infraccin, as como tampoco puede ser objeto de dos
procesos distintos por un mismo hecho.
4. Principio de proporcionalidad. La sancin debe guardar correspondencia
con la conducta infractora, quedando prohibidas las medidas innecesarias o
excesivas, manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y
los fines pblicos que deba tutelar.
5. Principio de no concurrencia de infracciones. Cuando una misma conducta
califique como ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la
infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems
responsabilidades que establezcan las leyes. Por ejemplo, en el caso de un
contribuyente que no lleve el Libro Diario a pesar de estar obligado a ello y
que ante un requerimiento de la SUNAT por lo mismo no podra exhibirlo,
estara cometiendo dos infracciones establecidas por el artculo 175
numeral 1 y el artculo 177 numeral 1, en cuyo caso, la SUNAT tendra que
optar por sancionar el primero de ellos.
6. Principio del debido procedimiento. Las entidades aplicarn sanciones
sujetndose al procedimiento establecido respetando las garantas del
debido proceso.
7. Principio de seguridad jurdica. La actuacin de la Administracin
Tributaria se encuentra sometida al orden constitucional y legal, lo que
permite a los administrados prever el tratamiento que recibirn sus
acciones, as como las garantas que constitucionalmente le compete.
8. Principio de irretroactividad. Son aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento que el administrado incurre en la
infraccin. El art. 168 del Cdigo Tributario establece que las normas
tributarias que supriman o reduzcan sanciones por infracciones tributarias,
no extinguirn ni reducirn las que se encuentren en trmite o en ejecucin;
es decir que no pueden aplicarse de manera retroactiva.
4) Definicin, determinacin y tipos de infraccin tributaria.
El artculo 164 del Cdigo Tributario define que es infraccin tributaria toda
accin u omisin que importe la violacin de normas tributarias, siempre
que se encuentre tipificada como tal en el propio Cdigo o en otras leyes o
decretos legislativos. Este concepto implica el comportamiento antijurdico
del deudor tributario, al incumplir por accin u omisin las obligaciones
tributarias legalmente establecidas y debidamente titpificadas. Como
sabemos, tales obligaciones pueden ser de carcter formal (por ejemplo, no
presentar las declaraciones y comunicaciones establecidas, no llevar libros
y/o registros contables, entre otros), o de carcter sustancial (no cumplir
con el pago de las retenciones o percepciones efectuadas).
La infraccin ser determinada en forma objetiva. No es requisito que la
Administracin entre a valorar las razones, circunstancias o intencionalidad
que podran haber motivado la conducta infractora del deudor; slo bastar
verificar el incumplimiento de la obligacin tributaria legalmente establecida
y que dicho incumplimiento se encuentre debidamente tipificado como
infraccin para su configuracin y la consecuente aplicacin de la sancin
que corresponda.
Por su parte, el artculo 172 del mismo Cdigo, establece que las
infracciones tributarias se originan por el incumplimiento de las obligaciones
siguientes:
1. De inscribirse, actualizar o acreditar la inscripcin.
2. De emitir, otorgar y exigir comprobantes de pago y/u otros documentos.
3. De llevar libros y/o registros o contar con informes u otros documentos.
4. De presentar declaraciones y comunicaciones.
5. De permitir el control de la Administracin Tributaria, informar y
comparecer ante la misma.
6. Otras obligaciones tributarias.
El detalle de cada tipo de infracciones se encuentra del artculo 173 al 178
del Cdigo.
5) Sanciones tributarias.
Cabe recalcar en este punto, la capacidad discrecional que la ley le ha
conferido a la Administracin Tributaria para el ejercicio de su facultad
sancionadora. De este modo, la infraccin puede ser objeto de dos tipos de
sanciones:
De tipo patrimonial: penas pecuniarias (multas) y comiso de bienes; y
Sanciones de tipo no patrimonial: internamiento temporal de vehculos,
cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales
independientes y suspensin de licencias, permisos, concesiones o
autorizaciones vigentes otorgadas por entidades del Estado para el
desempeo de actividades o servicios pblicos.
a) Multas. Son sanciones de tipo pecuniario, que podrn determinarse en
funcin a la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) vigente a la fecha en que se
cometi la infraccin, los Ingresos netos (IN) comprendidos en un ejercicio
gravable, el tributo omitido, no retenido o no percibido, no pagado, el monto
aumentado indebidamente y el monto no entregado.
Las multas no pagadas se actualizan aplicando el inters moratorio a que se
refiere el art. 33 del Cdigo, desde la fecha en que se cometi la infraccin
o, cuando no sea posible establecerla, desde la fecha en que la
Administracin detect la infraccin.
b) Comiso de bienes. Tiene por objeto afectar de manera temporal el
derecho de posesin o propiedad del infractor sobre los bienes vinculados a
la infraccin, limitando su derecho de uso o consumo en tanto permanece
bajo custodia de la SUNAT. La infraccin que da lugar a esta sancin debe
constar en un Acta Probatoria. Excepcionalmente, cuando la naturaleza de
los bienes lo amerite o se requiera depsitos especiales para la
conservacin y almacenamiento de stos que la SUNAT no posea o no
disponga en el lugar donde se realiza la intervencin, podr aplicar una
multa, salvo que pueda realizarse el remate o donacin inmediata de los
bienes materia de comiso.
c) Internamiento temporal de vehculos. Consiste en el ingreso del vehculo
a los depsitos o establecimientos que designe la SUNAT, previo
levantamiento del acta probatoria en la que conste la intervencin realizada
y se deja constancia expresa de la infraccin detectada. La SUNAT podr
sustituir la aplicacin de la sancin de internamiento temporal de vehculos
por una multa equivalente a cuatro (4) UIT, cuando la referida Institucin lo
determine en base a criterios que establezca. Al aplicar esta sancin la
SUNAT podr requerir el auxilio de la fuerza pblica (polica nacional), el
cual ser concedido de inmediato sin trmite previo, bajo sancin de
destitucin.
d) Cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales
independientes. Mediante esta sancin se limita al contribuyente su derecho
a ejercer por un tiempo determinado la realizacin de sus actividades
empresariales o profesionales, al ejecutarse el cierre del local o
establecimiento en el que se comete o se detect la infraccin o el domicilio
fiscal segn corresponda.
Cuando exista imposibilidad de aplicar el cierre temporal del local, la SUNAT
adoptar las acciones necesarias para impedir el desarrollo de la actividad
que di lugar a la infraccin, por el perodo que correspondera al cierre.
Igualmente podr sustituir la sancin de cierre temporal por una multa o la
suspensin de las licencias, permisos concesiones o autorizaciones vigentes
otorgadas por entidades del Estado.
6) A modo de conclusin.
El poder sancionador se fundamenta en el principio de legalidad; su ejercicio
por parte de la Administracin Tributaria no puede ser en ningn modo
arbitrario, pues constituye una trasgresin de ley. Para tal efecto, el propio
Cdigo Tributario ha sealado los principios que rigen esta potestad.
Por su parte, la discrecionalidad administrativa permite a la SUNAT
flexibilizar su actuacin al aplicar las sanciones considerando la realidad del
contribuyente, sin perjudicar los principios de legalidad y seguridad jurdica,
tal como puede observarse con la vigencia del Rgimen de Gradualidad y la
reciente publicacin de la Resolucin N 200-2016-SUNAT.
Asimismo, consideramos que la actuacin de la SUNAT debe ser predecible
para los contribuyentes y no debe limitarse a imponer sanciones, sino que
debe contribuir de manera proactiva a promover la cultura tributaria en
nuestro pas, mediante la simplificacin de diversos trmites y
procedimientos administrativos, mayor difusin de la normatividad
tributaria, as como facilidades para que el deudor tributario considere
atractivo regularizar y/o subsanar sus infracciones de manera espontnea,
lo que redundar en reducir sus costos de recaudacin y, mejor an, a
disminuir la tasa de informalidad que actualmente es bastante alta.

BIBLIOGRAFIA
Art. 82 del TUO del Cdigo Tributario.
Ver sentencias recadas en los Expedientes N 2050-2002-AA/TC y 1105-
2002-AA/TC.
Norma Preliminar IV del Cdigo Tributario: En los casos en que la
Administracin Tributaria se encuentra facultada para actuar
discrecionalmente optar por la decisin administrativa que considere ms
conveniente para el inters pblico, dentro del marco que establece la ley.
Nima, E.; Rey, J. y Gmez A. (2013). Aplicacin prctica del rgimen de
infracciones y sanciones tributarias. Lima: Gaceta Jurdica.
Resolucin de Superintendencia N 063-2007/SUNAT del 31.03.2007.
Resolucin de Superintendencia N 200-2016-SUNAT del 12.08.2016.
Ver artculo 171 del Cdigo Tributario.
En coherencia con los principios de legalidad y tipicidad antes enunciados.
Artculo 165 del Cdigo Tributario.
La RTF N 07013-1-2005 seala que en virtud a lo dispuesto por el art. 165
del Cdigo Tributario, la infraccin se determina en forma objetiva, es decir,
sin tener en cuenta la intencionalidad o las circunstancias que pudieran
justificar su comisin por lo que el hecho que la recurrente alegue que se
deben analizar las circunstancias que originaron la omisin, no desvirta la
configuracin de la infraccin.
Art. 165 del Cdigo Tributario.
Para el caso de los sujetos del Nuevo RUS se aplica el ingreso (I)
equivalente a cuatro (4) veces el lmite mximo de cada categora de los
Ingresos brutos mensuales, segn la categora en que se encuentra o deba
encontrarse ubicado.