MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE

SECRETARIA DE RECURSOS HDRICOS E AMBIENTE URBANO

ELABORAO DE PROPOSTA DE DIRETRIZES AMBIENTAIS PARA

O DESENVOLVIMENTO DE CIDADES SUSTENTVEIS NO BRASIL
BRA/OEA/08/001

Relatrio Parcial n 02

RT02 EXPERINCIAS EXITOSAS NA TEMTICA

ENVOLVENDO AS CIDADES SUSTENTVEIS

Braslia-DF
ELABORAO DE PROPOSTA DE DIRETRIZES AMBIENTAIS PARA
O DESENVOLVIMENTO DE CIDADES SUSTENTVEIS NO BRASIL
BRA/OEA/08/001

Relatrio Parcial n 02

RT02 EXPERINCIAS EXITOSAS NA TEMTICA

ENVOLVENDO AS CIDADES SUSTENTVEIS

Nabil Bonduki
Secretrio de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano

Srgio Antnio Gonalves

Coordenador Nacional/BRA/OEA

Carolina Herrmann Coelho-de-Souza

Consultor Tcnico

CPR N 204734

Agosto/2011
 RT02 EXPERINCIAS EXITOSAS NA TEMTICA
ENVOLVENDO AS CIDADES SUSTENTVEIS

RESUMO EXECUTIVO

O RT02 sofreu um redirecionamento para chegar s diretrizes ambientais para cidades

sustentveis, ou denominadas recomendaes socioambientais. Ao invs do
detalhamento das experincias exitosas apresentadas no RT01, observou-se a
necessidade de uma maior contextualizao da problemtica urbano-ambiental e as
diversas escalas que abrange. A reviso bibliogrfica desenvolvida tem por objetivo
responder as seguintes perguntas: Quais os problemas urbano-ambientais? Quais as
escalas de anlise? O texto que da discorre visa estimular reflexes acerca dos temas e
tipos pertinentes para uma anlise urbano-ambiental. O objetivo do RT02 , portanto, o
de construir uma matriz que relacione tipos do ambiente urbano com foco na
problemtica ambiental no Brasil, com temas da poltica ambiental urbana. O resultado
deste cruzamento sero as recomendaes socioambientais voltadas s Prefeituras
Municipais no RTFinal.

Palavras-chaves: Matriz. Temas. Tipos. Poltica urbano-ambiental.

i
 SUMRIO

INTRODUO 1
1. CONTEXTO: O URBANO-AMBIENTAL 2
1.1 Sustentabilidade 2
1.2 Sustentabilidade urbana: desafios do urbano-ambiental 4
1.3 Alguns direcionamentos 7
2. O CONTEXTO DAS ESCALAS 10
3. A CONSTRUO DA MATRIZ 14
3.1 Temas 15
3.1.1 Propostas de mensurao da sustentabilidade 15
3.1.2 Apresentao dos temas 21
3.2 Tipos 23
3.2.1 Tipologias referenciais 23
3.2.1.1 Tipologia das Cidades Brasileiras Observatrio das Metrpoles 23
3.2.1.1.1 O resultado: a tipologia das cidades brasileiras proposta pelo
Observatrio das Metrpoles (2009) 26
3.2.1.2 Plano Nacional de Habitao 28
3.2.1.3 Gesto Ambiental nos Municpios Brasileiros - Tese 30
3.2.1.4 Estudos do GEO-Brasil 33
3.2.2 Apresentao dos Tipos 38
4 A MATRIZ 39
5 CONSIDERAES FINAIS 41
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 41

ii
 LISTA DE QUADROS
Quadro 01 Esquema geral da matriz 14
Quadro 02 Matriz da Pegada Ecolgica conforme Wackernagel e Rees (1996) 17
Quadro 03 Matriz do Diagnstico da Sustentabilidade Ambiental de municpios de 18
pequeno porte conforme Coelho-de-Souza (2009)
Quadro 04 Sntese das referncias de mtodos de avaliao da sustentabilidade 20
Quadro 05 Agrupamento dos temas por dimenses de anlise da sustentabilidade 22
Quadro 06 Comparao entre regies poltico-administrativas 31
Quadro 07 Problemas e principais causas apontadas pelo gestor ambiental municipal, 32
De Carlo (2006) baseado em IBGE (2005)
Quadro 08 Cenrio Tendencial Matriz Presso-Impacto para o Estado do Meio 36
Ambiente no Brasil (EGLER;RIO, 2002)
Quadro 09 Cenrio Desejado Matriz Impacto-Resposta para o Estado do Meio 37
Ambiente no Brasil (EGLER;RIO, 2002)
Quadro 10 Matriz construda: tipos X temas 40

iii
 LISTA DE FIGURAS
Figura 01 Biomas por grupamento de zonas fisiogrficas (EGLER; RIO, 2002) 35

iv
SIGLAS E ABREVIATURAS

MMA Ministrio do Meio Ambiente

OEA Organizao dos Estados Americanos
RT Relatrio Tcnico
SRHU Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano

v
INTRODUO
A elaborao de proposta de diretrizes ambientais para o desenvolvimento de cidades
sustentveis no Brasil fruto do Projeto Internacional de Cooperao Tcnica para a melhoria
da gesto ambiental urbana no Brasil BRA/OEA/08/001, celebrado entre o Governo da
Repblica Federativa do Brasil e a Secretaria-Geral da Organizao dos Estados Americanos
SG/OEA, datado de 19 de dezembro de 2008. O objetivo fortalecer as Polticas vinculadas
Gesto Ambiental Urbana no mbito da Poltica Nacional de Meio Ambiente PNMA.

O objetivo da presente consultoria individual especializada o de prover a SRHU/MMA a

elaborao de diretrizes ambientais para o desenvolvimento de Cidades Sustentveis no
Brasil. Os produtos devero produzir informaes tcnicas, permitindo uma maior integrao
entre os entes do governo federal que implementam aes relacionadas com os aspectos
ambientais na temtica em pauta, bem como apresentar as diretrizes ambientais nacionais a
serem observadas pelos demais entes federados na busca do desenvolvimento de Cidades
Sustentveis.

O trabalho dividido em 03 (trs) Relatrios Tcnicos (RTs), os quais so: RT01 Proposta
preliminar de diretrizes ambientais para o desenvolvimento de cidades sustentveis; RT02
Experincias exitosas na temtica envolvendo as cidades sustentveis; e RTFinal
Consolidao de proposta de diretrizes ambientais para o desenvolvimento de cidades
sustentveis.

Em reunio com a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio

Ambiente (SRHU/MMA) designada pelo Governo Federal como responsvel brasileira pela
execuo das aes decorrentes desse Termo de Cooperao foi definida a mudana de
metodologia do RT02, porm com o objetivo de alcanar os mesmos resultados. Esta
mudana se fez necessria em decorrncia de um processo de re-estruturao interna da
SRHU/MMA, e do delineamento de uma nova agenda.

A anlise das experincias exitosas, vinculadas ao RT02, que visavam fornecer subsdios
elaborao das diretrizes, foram re-estruturadas numa viso de que necessria a exposio
da problemtica ambiental, numa determinada tipologia, para a construo de diretrizes
especficas para cada realidade observada. Para tanto, desenvolvida uma base referencial e a
construo de uma matriz que apresenta escalas apropriadas para uma tipologia do ambiente
construdo que se relacione com a problemtica ambiental no Brasil, o resultado dessa relao
tipologia X problemtica ambiental ser a construo das diretrizes, agora denominadas de
recomendaes socioambientais.

O presente documento, dividido em cinco captulos, o resultado do produto 02 referente ao

RT02. O trabalho traz, no primeiro e segundo captulos, a contextualizao da temtica
urbano-ambiental e suas escalas, por meio de reviso bibliogrfica que apresenta as noes de
sustentabilidade urbana, desafios e direcionamentos do urbano-ambiental, e as escalas
possveis. No captulo trs desenvolve-se a construo da matriz, com a apresentao dos
temas da poltica ambiental-urbana de acordo com ferramentas de avaliao da
sustentabilidade; e tipos, construdos com base em referenciais consolidados. No captulo
quatro , finalmente, apresentada a matriz, que cruza os dados dos temas e tipos criados, para
gerar as recomendaes socioambientais aos municpios no RTFinal. Por fim, o captulo cinco
apresenta as consideraes e os encaminhamentos para o RTFinal.

1
 1. CONTEXTO: O URBANO-AMBIENTAL

Esta parte inicial de contextualizao da temtica urbano-ambiental tem por objetivo resgatar
o conceito de sustentabilidade, para em seguida, direcionar para a sustentabilidade urbana.
Destaca-se, todavia, que uma discusso de maior abrangncia foi apresentada no RT01, no
captulo denominado Noes de cidades sustentveis, sendo que aqui retomamos algumas
referncias fundamentais. Nesse momento, tambm se pretende levantar os desafios e,
inclusive, os encaminhamentos vislumbrados pelos autores para uma integrao urbano-
ambiental.

1.1 Sustentabilidade

Costa (2008a) discorre sobre a trajetria do pensamento ambiental, retomando as vises e

discusses desde a dcada de 1960, e as origens do conceito de desenvolvimento sustentvel,
que ganha maior nfase a partir de meados da dcada de 1980. A definio mais usualmente
conhecida do termo aquela definida pelo Relatrio Brundtland1, publicado em 1987, em que
o desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades.

De acordo com Costa (2008a) essa definio no discute sobre os modelos e alternativas de
desenvolvimento, nem das relaes sociais e de poder, mas esta definio foi o consenso
possvel por enfatizar um compromisso intergeneracional. Portanto, a discusso que est
presente se refere aos meios e procedimentos para alcan-lo. Costa (2008a) identifica nas
contribuies de diversos autores uma preocupao com a redistribuio, com as
desigualdades e com a busca de novos caminhos, a partir da formulao de polticas e
estratgias (p.83).

Para Barbier2 (apud COSTA, 2008a) o desenvolvimento sustentvel deve promover a

resoluo das necessidades bsicas da populao, em especial, a garantia de que a populao
pobre tenha acesso a uma existncia sustentvel e segura. Para Barbier no h
sustentabilidade possvel com pobreza, e a sustentabilidade implica em tratar das dimenses
quantitativas e qualitativas que se misturam: a dimenso quantitativa estaria associada
melhoria das condies de vida da populao, com maior ateno a populaes em situao
de pobreza absoluta, enquanto a dimenso qualitativa seria multifacetada, associada ao
potencial ecolgico, social e cultural para dar suporte tanto s atividades econmicas como s
mudanas estruturais (COSTA, 2008a, p.84).

Sachs (1993) explora o longo caminho percorrido da relao de desenvolvimento e meio

ambiente, e cita a The South Comission3 que coloca que a verdadeira escolha no entre
desenvolvimento e meio ambiente, mas entre formas de desenvolvimento sensveis ao meio
ambiente e formas insensveis ao mesmo (p.31).

O autor (op. cit.) desenvolve cinco dimenses de sustentabilidade, e em publicao mais

recente, Sachs (2002), apresenta oito critrios de sustentabilidade, os quais devem ser levados
em considerao simultaneamente. A seguir apresenta-se a juno das dimenses
desenvolvidas por Sachs (1993; 2002).

1
The World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford, Oxford University
Press, 1987, p.147, p.166
2
BARBIER. Environmental Conservation, p.101-115.
3
SOUTH COMMISSION. 1990. The Challenge to the South. Oxford. Oxford University Press. p.259.

2
 1. Social: refere-se ao alcance de um patamar razovel de homogeneidade
social; distribuio de renda justa; emprego pleno e/ou autnomo com
qualidade de vida decente; e igualdade no acesso aos recursos e servios
sociais.
2. Cultural: refere-se ao equilbrio e respeito tradio e inovao; a procura
de razes endgenas de processos de modernizao e de sistemas agrcolas
integrados, processos que considerem a continuidade cultural, e que tratem de
solues especficas para o local, o ecossistema, a cultura e a rea.
3. Ecolgica: significa a preservao do potencial do capital natureza na sua
produo de recursos renovveis, e limitar o uso dos recursos no-renovveis.
4. Ambiental: trata-se de respeitar e realar a capacidade de autodepurao
dos ecossistemas naturais.
5. Territorial (ou espacial): visa a obteno de uma configurao rural-
urbana mais equilibrada, uma melhor distribuio territorial dos
assentamentos humanos e das atividades econmicas, com nfase em reduzir
a concentrao excessiva nas metrpoles, e superar as disparidades inter-
regionais; e promover a melhoria do ambiente urbano.
6. Econmico: refere-se ao desenvolvimento econmico intersetorial
equilibrado; segurana alimentar; capacidade de modernizao contnua e
razovel nvel de autonomia na pesquisa cientfica e tecnolgica; e a insero
soberana na economia internacional.
7. Poltica (nacional): refere-se democracia definida em termos de
apropriao universal dos direitos humanos, desenvolvimento da capacidade
do Estado para implementar o projeto nacional, e trata da necessidade de um
nvel razovel de coeso social.
8. Poltica (internacional): trata-se da eficcia do sistema de preveno de
guerras da ONU, na garantia da paz e na promoo da cooperao
internacional; um pacto Norte-Sul de co-desenvolvimento baseado no
princpio de igualdade porm considerando o favorecimento do parceiro mais
fraco; controle institucional efetivo do sistema internacional financeiro e de
negcios, da aplicao do Princpio da Precauo na gesto do meio ambiente
e dos recursos naturais; preveno das mudanas globais negativas; proteo
da diversidade biolgica e cultural; gesto do patrimnio global; e realizao
de um sistema efetivo de cooperao cientfica e tecnolgica internacional.
(SACHS, 1993; 2002).

No que tange o componente cultural da sustentabilidade, Guimares (2001) acrescenta a

necessidade de manuteno do sistema de valores, prticas e smbolos de identidade.
Guimares (2001) e Sachs (1993) tambm reforam que a promoo de vida sustentvel deve
prever a participao dos grupos e das comunidades locais, e o aprofundamento de construo
da cidadania.

Soma-se isso, o fundamento poltico da sustentabilidade, o aprofundamento da democracia e

de construo da cidadania (op. cit.). Sachs (1993) tambm compreende que a promoo de
vida sustentvel deve ter a participao dos grupos e das comunidades locais.

Viola e Leis (1992) compreendem que as mltiplas dimenses da sustentabilidade so de

difcil articulao cientfica e possuem diferentes valores tico-sociais de igualmente difcil
aproximao mtua. Assim, os autores (op. cit.) classificam trs categorias de verses do
desenvolvimento sustentvel: estatista, comunitria e de mercado. O enfoque estatista
considera a qualidade ambiental um bem pblico, sendo, portanto, resguardado somente pela
interveno normativa, reguladora e promotora do Estado. O enfoque comunitrio considera

3
que as organizaes de base da sociedade devem ter um papel predominante, onde o Estado e
o mercado deveriam preencher um papel subordinado ao poder da sociedade civil. O enfoque
do mercado, por fim, mantm a sua lgica, busca a expanso dos consumidores verdes e
considera legtima a apropriao privada dos recursos naturais. Viola e Leis (1992) concluem
tratando que o modelo possvel de desenvolvimento sustentvel no Brasil condicionado a
capacidade de convergncia e cooperao entre os trs setores mencionados.

Similar ao apresentado por Sachs, Paula et al (1997) colocam que a questo ambiental
evidencia o entrelaamento, a interdependncia das dimenses fsicas, biticas, sociais,
econmicas, culturais e polticas que constituem a realidade ambiental. Paula et al (1997)
colocam a necessidade de um processo coletivo e interdisciplinar para superar os marcos
atuais dos estudos ambientais.

Paula et al (op. cit.) reconhecem as externalidades dos custos ambientais, citam a exportao
de indstrias poluidoras e devastadoras do meio ambiente para os pases vidos de
crescimento. A entra em pauta a discusso por justia ambiental, que significa assegurar que
nenhum grupo social suporte uma parcela desproporcional de consequncias ambientais
negativas, e que seja proporcionado o acesso justo e equitativo aos recursos naturais, acesso
s informaes e o favorecimento de modelos democrticos de desenvolvimento (FREITAS et
al, 2004).

Observa-se, portanto, dos textos at aqui apresentados, que na discusso dos meios que se
est o embate para alcanar o desenvolvimento sustentvel. Percebe-se um entendimento de
que a superao dos problemas ambientais est condicionada a uma superao das
desigualdades sociais. Refora-se tambm a necessidade de contrapor a noo de que os
custos scio-ambientais podem ser externalizados, seja para outros pases, cidades ou
populaes. Estes custos, por sua vez, podem ser minimizados conforme o modelo de
desenvolvimento e o modo de vida priorizados, onde o planejamento urbano e regional tem o
seu papel a desempenhar.

Finalmente, so vrias as dimenses da sustentabilidade que devem ser consideradas

simultaneamente, o que gera a necessidade de aes integradas e interdisciplinares, alm do
exposto por Viola e Leis (1992), sobre a necessidade de convergncia entre Estado, sociedade
e mercado.

1.2 Sustentabilidade urbana: desafios do urbano-ambiental

Costa (2000) discute o conflito terico do desenvolvimento urbano sustentvel por meio da
anlise das trajetrias ambiental e urbana, originrias de reas de conhecimento diferentes,
porm compreendendo ambas como fundamentais para a mudana social. A autora (op. cit.)
tambm coloca que um divisor de guas importante nessa discusso (...) diz respeito
aceitao ou no do atual projeto de modernidade (capitalista ocidental), que tem no discurso
sobre desenvolvimento (sustentvel) a sua mais abrangente traduo. (p. 62).

Para traduzir o conceito de sustentabilidade nas cidades preciso estar ciente de que esta ainda
uma noo reivindicada por diferentes contedos e prticas (ACSELRAD, 1999). Acselrad
(1999) faz um mapeamento das principais matrizes discursivas da sustentabilidade urbana e as
classifica em trs representaes: (i) representao tecno-material da cidade, (ii) a cidade como
espao da qualidade de vida, e (iii) a reconstituio da legitimidade das polticas urbanas.

4
A representao tecno-material, baseada na eficincia energtica e equilbrio metablico, onde
o consumo reduzido pela implementao de eficincias, a reutilizao de recursos
maximizada, explorando ao mximo os recursos locais, porm essa viso tende a
descaracterizar a dimenso social e poltica do espao urbano. A noo associada qualidade
de vida estrutura-se no modelo do ascetismo, pureza e cidadania, em um processo de
construo de direitos, da existncia simblica de stios urbanos. Por fim, a noo que tem
como foco a legitimidade das polticas urbanas compreende o projeto urbano segundo a
eficincia na administrao dos recursos pblicos e a equidade, ou seja, a democratizao ao
acesso dos servios urbanos. (ACSELRAD, 1999).

Acselrad (1999) conclui que no h um nico modo sustentvel, deve-se reconhecer a

complexidade da trama social, a dimenso poltica do espao urbano e a temporalidade
histrica das cidades. Para Acselrad (2004), preciso considerar as cidades como espao do
debate pblico, da construo de mundos diversos e compartilhados, caso contrrio, a
sustentabilidade urbana tende a se reduzir a um atributo a mais na competio interurbana.

Associar a noo de sustentabilidade idia de que existe uma forma social

durvel de apropriao e uso do meio ambiente dada pela prpria natureza das
formaes biofsicas significa ignorar a diversidade de formas sociais de
durao dos elementos da base material do desenvolvimento. Colocar o
debate sobre sustentabilidade fora dos marcos do determinismo ecolgico
implica, portanto, afastar representaes indiferenciadoras do espao e do
meio ambiente, requer que se questione a idia de que o espao e os recursos
ambientais possam ter um nico modo sustentvel de uso, inscrito na prpria
natureza do territrio. A perspectiva no determinstica, portanto, pressupe
que se diferencie socialmente a temporalidade dos elementos da base material
do desenvolvimento. Ou seja, que se reconhea que h vrias maneiras de as
coisas durarem, sejam elas ecossistemas, recursos naturais ou cidades.
(ACSELRAD, 1999, p.87)

Vainer (2002, p.26-27) refora que a cidade um complexo de relaes sociais, econmicas, e
tambm relaes de poder.

(...) a relao entre a cidade e a estrutura social no uma relao passiva, em

que a cidade meramente reflexo das estruturas; ao contrrio, a cidade
contribui para configurar a estrutura social. No est inscrito na estrutura
social brasileira que apenas sejam asfaltadas as ruas dos bairros habitados
pelas classes superiores e mdias, nem que a gua chegue apenas a alguns
cantos da cidade. (...) Tampouco est inscrito na estrutura social brasileira que
os recursos captados pelo governo local sejam sistematicamente alocados de
modo a reproduzir a desigualdade urbana (...) (VAINER, 2002, p.27)

Gonalves (1995) coloca que muitos dos problemas scio-ambientais da atualidade tm

origem em processos scio-histricos. No caso do Brasil so apontadas trs caractersticas
gestadas na fase colonial que ainda se mostram presentes na formao do territrio
relacionadas questo ambiental, so elas: a apropriao concentrada da terra, o tipo de
tratamento que tem sido dado aos povos indgenas e a grande desigualdade na distribuio de
nossa populao (GONALVES, 1995). Ressalta-se que para Gonalves (1995) a sociedade
produz territrio, no apenas ocupa, pois sobre ele so projetados significados resultantes de
processos complexos, onde so manifestadas as relaes sociais e as relaes sociedade e
natureza.

5
Tratando do exerccio do planejamento e gesto urbano-ambiental, Costa (2008b) percebe
uma tendncia de convergncia de olhares, mas que no significa necessariamente a
construo de um consenso. Para a autora (op. cit.) o emergente debate ambiental vem
complicar ainda mais o debate em torno da poltica e da prxis urbana (p.84).

Um exemplo clssico deste embate visualizado no tradicional conflito entre as demandas

por regularizao fundiria, o direito de permanncia de populaes de baixa renda, habitando
reas de proteo ambiental, e as necessidades coletivas de preservao de recursos naturais
de uso coletivo, como mananciais (COSTA, 2008b, p.84-85).

Smolka (2001) discute a hiptese de que a poltica urbana de mbito local detm parte da
responsabilidade pelas ocupaes irregulares. Para o autor (op. cit.) dentre as causas est uma
regulao elitista e excludente que conduz a elevados preos do solo urbanizado no mercado
formal [alm da especulao imobiliria], e resulta na impossibilidade de acesso a uma
parcela da populao que se v obrigada a aderir informalidade (SMOLKA, 2001). Essa
informalidade tambm leva a ocupao de reas de Preservao Permanente (APPs), visto
que esses espaos no podem ser ocupados pelo mercado formal.

Fernandes (2003) ressalta que nas grandes cidades dos pases em desenvolvimento, entre 40 e
70% da populao urbana est vivendo ilegalmente. Desta forma, o autor (op. cit.) percebe
que a legalidade e a ilegalidade so duas faces do mesmo processo de produo do espao
urbano. Esta ilegalidade pode ser compreendida pela dinmica de processos polticos pouco
democrticos, mercados de terras especulativos, e a natureza excludente da ordem urbanstica
em vigor (FERNANDES, 2003). O autor (op. cit.) conclui, portanto, que a ilegalidade deixou
de ser a exceo e passou a ser a regra, ela estrutural e estruturante dos processos de
produo da cidade.

Com base neste cenrio de processos que levam a irregularidade e a ocupao de reas
ambientalmente frgeis, que Martins (2006, p.64) coloca o desenvolvimento social que,
priorizado, poder viabilizar um desenvolvimento econmico ambientalmente responsvel.
A autora (op. cit.) apresenta uma boa anlise dos impasses em torno da ocupao nas reas de
proteo a mananciais na Regio Metropolitana de So Paulo, e faz a seguinte sntese:

(...) a existncia da Lei de Proteo aos Mananciais no modificou o padro

de ocupao dessas reas nem isolou os corpos d`gua como era desejado. O
aumento da pobreza, seguido do crescente dficit habitacional, a reduzida
oferta de habitao de interesse social, a defasagem entre a condio
econmica da populao e o padro legal estabelecido, o intrincado processo
de licenciamento e a fragilidade da fiscalizao fazem com que essa forma de
ocupao do espao irregular e precria fosse a predominante na regio.
(MARTINS, 2006, p.57).

Para Martins (2006) um dos grandes problemas da ineficcia das legislaes brasileiras est
na adoo de modelos importados, fora da realidade brasileira, baseados em outros contextos
econmicos, sociais e de estado. Os padres estabelecidos so ideais, porm intangveis.
Melhor uma regra mais bsica, passvel de ser atendida por todos e controlvel pela prpria
comunidade do que uma que seja mais sofisticada, mais rigorosa e invivel na prtica.
(MARTINS, 2006, p.61). Por fim, a autora (op. cit.) enfatiza a importncia da confluncia de
diversos campos do conhecimento, articulando o que j est produzido em diversas reas.

6
Uma realidade que tem destrudo paisagens inteiras e expulsando comunidades locais so os
empreendimentos hoteleiros e os condomnios fechados de alta classe, os quais, conforme
Leal (2008), so uma ameaa sustentabilidade econmica, social, cultural e ao ambiente
natural. Para a autora (op. cit.) os condomnios fechados destroem conceitos de cidadania, de
pertencimento social e de apoio mtuo, mas tornaram-se uma tendncia da produo
capitalista do solo urbano, a qual tambm se associa a total dependncia do automvel.

Outro tipo de problema ambiental, porm, de origem industrial, apresentado por Freitas et al
(2004) na descrio do caso da Bayer no estado do Rio de Janeiro. Os graves problemas
ambientais existentes na rea da Bayer so resultado da contnua combinao de pobreza,
carncia de recursos para enfrentar os riscos industriais, habitaes precrias, elevada
densidade populacional, violncia e grande poluio gerada pelas indstrias.(p.270). O
acidente de 1992 exps os riscos da poluio qumica e o cenrio de periferia e excluso
social das comunidades diretamente afetadas.

Acrescenta-se, ainda, como mais um exemplo, o trabalho de Assis e Zucarelli (2007). Os

autores (op. cit.) realizaram pesquisas de campo onde observaram os problemas sociais e
ambientais decorrentes da expanso dos agrocombustveis, tais como o desmatamento,
explorao de mo-de-obra indgena, concentrao de terra, expulso do agricultor familiar do
campo, desrespeito s leis trabalhistas, presso sobre biomas e substituio de cultivos
alimentares (p.64). Para municpios que possuem forte influncia de atividades do
agronegcio, um desafio maior articular a atividade com a preservao ambiental e a
qualidade de vida da populao.

Por fim, mencionam-se brevemente problemas ambientais decorrentes de grandes obras. A

hidreltrica de Barra Grande, construda no vale do rio Pelotas na divisa dos estados do Rio
Grande do Sul e Santa Catarina, alm de inundar remanescentes de Floresta com Araucria
com importantes populaes naturais de espcies ameaadas de extino, e inundar uma
Unidade de Conservao Municipal de Vacaria (RS), na regio conhecida como Os
Encanados do rio Pelotas, trouxe tambm problemas sociais com a vinda dos trabalhadores
para a construo da barragem e a expulso de proprietrios de terras (PROCHNOW, 2005).
Outras grandes obras, assim como aquelas relacionadas aos megaeventos, tambm tm sido
alvo de crticas, o que demonstra a necessidade de serem melhor avaliadas neste contexto.

Os casos apresentados brevemente demonstram, mesmo que de forma simplificada, a

variedade de problemas sociais e ambientais que precisam ser enfrentados em conjunto. A
elaborao do presente trabalho, que conduzir a construo de temas, tipos e posteriormente
recomendaes para o nvel municipal, pretende contemplar tais situaes.

O que importante ressaltar aqui a preocupao de no se reduzir as estratgias de

integrao urbano-ambiental em respostas restritas e pontuais, que no levem em
considerao as dimenses que abrangem, e a realidade da complexa teia de poderes e
relaes existentes que fazem parte de qualquer processo coletivo.

1.3 Alguns direcionamentos

Costa (2000) apresenta duas abordagens que favorecem a convergncia entre o social/urbano
e o ambiental: de um lado a anlise das prticas e movimentos em torno de alternativas de
desenvolvimento econmico, processos de gesto autnomos de governabilidade e gesto; e,

7
de outro, a rea da histria ambiental, para romper as fronteiras analticas convencionais do
tipo urbano-rural, construdo-intocado, social-natural (p.69).

Para Monte-Mr (1994) um aspecto central da questo ambiental contempornea a

integrao cidade-campo e as relaes cidade-regio, visto que as fronteiras entre cidade e
regio e cidade e campo esto menos distintas (MONTE-MR, 2005). (...) a integrao
metrpole-tecido urbano estendido, a re-inveno das relaes urbano-rurais e as novas
combinaes espao construdo-espao natural aparecem como de importncia central, sendo
que a metrpole precisa ser pensada em suas contrapartidas de periferias prximas e distantes,
e no apenas em si mesma. (MONTE-MR, 1994, p.178).

Maricato e Junior (2007) colocam que a intersetorialidade das aes no campo da poltica
urbana fundamental, mas no ainda observada efetivamente. Para Guimares (2001)
dentre os principais desafios das polticas pblicas destaca-se a necessidade de territorializar
a sustentabilidade ambiental e social do desenvolvimento (p.49).

Para o Guimares (2001) o fator determinante da qualidade de vida e, consequentemente da

sustentabilidade, no unicamente seu entorno natural, e sim a rede de relaes entre cinco
componentes que configuram um determinado modelo de ocupao do territrio (grifo no
original, p.53), e baseado em Duncan4 (1961, apud Guimares, 2001, p.53), as apresenta da
seguinte forma: (i) Populao (tamanho, composio e dinmica demogrfica); (ii)
Organizao Social (padres de produo e de resoluo de conflitos, e estratificao social);
(iii) Entorno (ambiente fsico e construdo, processos ambientais, recursos naturais); (iv)
Tecnologia (inovao, progresso tcnico, uso de energia); e (v) Aspiraes sociais (padres de
consumo, valores, cultura).

A realizao da inter-relao entre estes componentes acima citados permitem compreender

como, por exemplo, um pas como o Japo, com alta densidade demogrfica e pobre em
recursos naturais, um dos pases mais desenvolvidos do mundo, devido incorporao de
territrios muito afastados (leia-se: a possibilidade de importao de recursos naturais e
externalizao dos custos ambientais), somada a sua organizao social e tecnologia, em
outras palavras, o Japo supera as limitaes ambientais e territoriais (GUIMARES, 2001).

Guimares (2001) sugere, portanto, conforme j colocado em estudo anterior de Guimares e

Maia5 (1997, apud Guimares, 2001, p.54-55) que a sustentabilidade de um determinado
territrio, em sua expresso ambiental, ser dada pelo nvel de dependncia deste em relao a
ambientes externos e, em sua expresso socioambiental, pela distncia entre a satisfao das
necessidades bsicas de seus habitantes e os padres de consumo conspcuo das elites.

Hogan et al (2010) traz a noo do estilo de vida para a discusso dos problemas ambientais.
Para os autores (op. cit., p.42) os dilemas ambientais pouco tm a ver com o tamanho da
populao, mas muito mais com o estilo de vida que cada uma dessas regies possui. E,
consideram a cidade o local onde se expressam as principais transformaes sociais e dos
padres de consumo (p.43).

4
DUNCAN, Otis D. From Social System to Ecosystem. Sociological Inquiry, Chicago, n.31, inverno, p.140-149,
1961.
5
GUIMARES, Roberto P. e MAIA, Ktia D. Padres de produo e padres de consumo: dimenses e
critrios de formulao de polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel. In: LEROY, Jean-Pierre,
MAIA, Ktia D. e GUIMARES, Roberto P. (orgs). Brasil sculo XXI: Os caminhos da sustentabilidade cinco
anos depois da Rio-92. Rio de Janeiro, FASE, 1997.

8
Ainda para Guimares (2001), que tambm apresenta dimenses da sustentabilidade, so os
fundamentos sociais da sustentabilidade em pases com graves problemas de pobreza,
desigualdade e excluso, que devem ser o critrio bsico de poltica pblica. Porm, o que se
tem visto, so tentativas de transformaes cosmticas que tendem a esverdear o estilo
atual, sem de fato viabilizar as mudanas (...) O af do crescimento ilimitado baseado na
crena do desenvolvimento tecnolgico, igualmente ilimitado, s capaz de produzir a
alienao6 dos seres humanos (GUIMARES, 2001, p.62 e 67).

Smolka (1993) coloca muito bem a seguinte compreenso: A cidade no representa apenas
um palco privilegiado para a tragdia ambiental. Mais do que oferecer um cenrio favorvel
ela parte essencial do enredo, quando no a prpria trama (SMOLKA, 1993, p.133).

Smolka (1993) distingue duas questes que emergem da interseco entre o tema ambiental e
o intra-urbano: (i) questes que decorrem dos problemas ambientais mais gerais sobre as
cidades, enquadradando-se, mais diretamente, as caractersticas associadas localizao
geogrfica, o ecossistema em que naturalmente est inserida; (ii) questes ambientais
introduzidas pela cidade enquanto forma particular de organizao social (p.134).

Neste sentido, Smolka (1993) estabelece trs caractersticas da cidade: (i) a justaposio ou
concentrao espacial de pessoas e atividades; (ii) a escala e diversidade de funes
desempenhadas; e (iii) sua base material na forma de um ambiente construdo. (p.134). Em
outras palavras, Smolka (1993) est se referindo s externalidades e outros efeitos de difuso
ou contaminao, com impacto direto ao meio ambiente; direo do fluxo de bens, servios
e informao, com as outras unidades que compem o sistema urbano; e a noo dos
equipamentos fsicos e duradouros da cidade.

Como alternativas para o enfrentamento dos problemas ambientais, Smolka (1993) apresenta
o que considera duas lgicas, as quais so:

(i) Atuar sobre os efeitos atravs de introduo de constrangimento e/ou

imposies ambientais, preservando-se contudo as regras do jogo
vigente isto , do processo de estruturao intra-urbano; ou
(ii) Atuar sobre as causas, alterando aqueles processos responsveis em
primeiro plano por tais problemas. (grifo nosso, SMOLKA, 1993,
p.139)

Verifica-se na primeira alternativa a pretenso de se potencializar as foras de mercado e a

iniciativa individual, embora se submetendo a certas restries; e na segunda, uma mudana
mais radical nos costumes e no modo de vida (SMOLKA, 1993, p.139). Porm, o autor (op.
cit.) considera ambas alternativas de difcil implementao. Muitas das atividades que
necessitariam ser restringidas (atuao sobre os efeitos) so reaes ou manifestaes da
incapacidade do sistema de prover habitao, saneamento e transporte coletivo adequado a
todos (grifo no original, p.139). Da mesma forma, a atuao sobre as causas, traz consigo os
dilemas das alteraes substanciais dos interesses em jogo, pois o enfrentamento de um
problema seja social, urbanstico, ou outro, pode criar outro problema no-antecipado
(op.cit.).

6
Aqui o autor refere-se alienao com relao s necessidades reais de sobrevivncia e de crescimento
espiritual.

9
Acselrad (2001) percebe dois caminhos para o desenvolvimento. O primeiro supe a
subordinao dos sujeitos sociais lgica econmica, uma modernizao tcnico-material e
institucional. O autor (op. cit.) refere-se a um desenvolvimento voltado para a
competitividade, baseado no domnio das tecnologias, em que o social aparece na qualidade
de recursos humanos. O segundo caminho, ao contrrio, coloca a cidadania como condio
do desenvolvimento, o qual seria movido prioritariamente pelas potencialidades do espao
territorial, uma descentralizao que buscaria elevar os graus de auto-suficincia
microrregional, sendo a participao democrtica e a socializao da poltica condies para o
desenvolvimento, apoiado na diversidade de saberes dos sujeitos sociais sobre os seus
territrios.

possvel observar uma convergncia de percepes dos dois caminhos apontados por
Smolka (1993) e Acselrad (2001), o primeiro que seria um esverdeamento do atual modelo
de civilizao; e o segundo, que prope uma ruptura, uma mudana no modo de vida,
construda pelos prprios sujeitos cidados.

2. O CONTEXTO DAS ESCALAS

Este captulo sobre o contexto das escalas visa subsidiar a reflexo acerca da variedade de
tipos de interesse na temtica urbano-ambiental. Esta breve reviso bibliogrfica busca,
portanto, apresentar alternativas de escalas apropriadas ao tema, as suas relaes, e desta
forma, contribuir para a construo da matriz.

Vainer (2002, p.14) analisa as escalas da ao poltica, pois o debate intelectual e poltico vm
se realizando em categorias que remetem s escalas espaciais, e pergunta: qual a escala
pertinente (ou prioritria), seja para a anlise econmica e social [e ambiental], seja para a
ao poltica eficaz?. No incio do sculo havia uma oposio entre as escalas nacional x
internacional, atualmente o debate se faz entre local x global com uma participao menos
marcante da escala nacional.

Outro debate interessante colocado por Vainer (2002) diz respeito ao questionamento de que
escala se constri a cidadania? Cidado local, cidado nacional, cidado global aparecem
pois como os agentes/sujeitos polticos que viriam, cada um a seu modo, atualizar as
diferentes escalas como espaos polticos estratgicos. (grifo no original, p.23).

Para Vainer (2002) a anlise da escala no pode substituir a dos processos, o que temos so
processos com suas dimenses escalares, quase sempre transescalares (grifo no original,
p.24). As escalas prioritrias so definidas onde os embates centrais se daro, escolher uma
escala escolher um sujeito, e um determinado modo e campo de confrontao (op. cit.).

A ideia central pode ser expressa como segue: qualquer projeto (estratgia?)
de transformao envolve, engaja e exige tticas em cada uma das escalas em
que hoje se configuram os processos sociais, econmicos e polticos
estratgicos. (VAINER, 2002, p.25).

Na concluso de seu pensamento, Vainer (2002, p.28) compreende que em primeiro lugar a
cidade, o local, que constitui escala e arena possveis de construo de estratgias
transescalares e de sujeitos polticos aptos a operarem de forma articulada com coalizes e
alianas em mltiplas escalas (grifo no original). E, refora, que preciso reconhecer que a
escala local no se encerra em si mesma. Monte-Mr (2005) concorda que as articulaes dos
territrios variam de regies continentais a espaos locais, uma integrao multiescalar.

10
Hogan et al (2010) percebem duas escalas privilegiadas para se discutir a relao populao-
ambiente: a da cidade e a da regio. A primeira se deve ao fato de que as cidades
sobrepuseram os riscos ambientais e sociais, e a escala regional, por outro lado, central para
se entender as dinmicas agrrias e dos ecossistemas, bem como os conflitos entre campo,
cidade e reas protegidas (HOGAN et al, 2010, p.53).

Outra escala de abordagem aprofundada por Monte-Mr (1994), o qual percebe mudanas
nas lgicas de assentamento e povoamento, ao que denomina de urbanizao extensiva. O
autor (op. cit., p.170) deriva este termo da zona urbana de Henri Lefbvre, compreendendo
esta como o estdio da urbanizao que se encontra para alm dos limites da cidade
industrial, ainda que a englobando. A urbanizao extensiva , portanto, para Monte-Mr
(1994, p.171), esta urbanizao que se estende para alm das cidades em redes que penetram
virtualmente todos os espaos regionais integrando-os em malhas mundiais.

Para o autor (op. cit.) os processos urbanos atingem todo o territrio nacional, com diferenas
apenas em grau e intensidade, so as novas formas urbanas e/ou protourbanas (p.173).
Outra questo principal apresentada por Monte-Mr (1994) diz respeito necessidade de
mediaes entre o nvel micro da anlise relacionada aos aspectos da vida quotidiana, e as
grandes questes ditas urbanas: habitao, alimentao, saneamento bsico, transportes,
servios urbanos, poluio industrial, padres de consumo etc. (p.176). A escala local de
organizao espacial sociopoltica e econmica deixa de ser apenas o municpio para atingir o
nvel microrregional ou local expandido (MONTE-MR, 2005, p.438).

E a escala da cidade? O que a cidade afinal? Conforme Souza (2003, p.24) a cidade um
objeto muito complexo e, por isso mesmo, muito difcil de se definir. O autor (op. cit) mostra
que h muita controvrsia e discusso sobre o conceito de cidade, mas apresenta, de forma
aproximada, que as cidades so assentamentos humanos extremamente diversificados, no
que se refere s atividades econmicas ali desenvolvidas, diferentemente dos assentamentos
rurais que so as aldeias e os povoados.

Souza (2003, p.26) coloca que a cidade a sede do municpio, e que sob o ngulo do uso do
solo e atividades econmicas, a cidade um espao de comrcio e servios, um espao de
produo no-agrcola. Alm disso, Souza (2003) afirma que a cultura tem um papel crucial, a
cidade tambm sede do poder religioso e poltico, um local onde as pessoas se organizam e
interagem com base em diversos interesses e valores. J o termo municpio faz parte da
organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil, conforme Ttulo III,
Captulo I, da Constituio Federal de 1988.

Endlich (2010) coloca que falta uma definio oficial mais criteriosa do que cidade no
Brasil. A autora trata que as cidades so consideradas as sedes municipais, e cita Veiga7 que
registra que essa regra foi criada no Estado Novo pelo Decreto-lei 311/38, e que o prprio
Estatuto da Cidade no supriu essa lacuna. Segundo Endlich (op. cit.) nas pequenas cidades
que os limites estabelecidos entre o rural e o urbano so mais procurados, e questiona Sero
as pequenas cidades realmente cidades?(p.13).

7
VEIGA, J.E. Cidades Imaginrias: o Brasil menos urbano do que se calcula. Campinas: Autores
Associados, 2002. 301 p.

11
Sobarzo (2010) analisa Henri Lefebvre, e coloca que em sua obra no se encontrar uma linha
de corte, um critrio especfico de urbano e rural, e considera mais apropriado analisar a
relao campo/cidade (que no se igualam aos termos urbano e rural).

Para Lefebvre, a cidade pode ser lida como uma morfologia material, uma
realidade presente, imediata, um dado prtico-sensvel, arquitetnico. O urbano
corresponde morfologia social, uma realidade social composta de relaes
presentes e relaes a serem concebidas, construdas ou reconstrudas pelo
pensamento. Nesse sentido, as relaes entre cidade e urbano so estreitas, j
que impossvel para a vida urbana dispensar uma base prtico-sensvel, que se
constitui em produto e condio da dinmica social (LEFEBVRE8).

Numa analogia arriscada, poderamos pensar no campo e no rural. O campo

poderia ser entendido como a base prtico-sensvel e o rural, a realidade social,
mas logo nossa analogia perde sentido porque o urbano no se restringe
parcela da sociedade que mora na cidade. Para Lefebvre, o urbano, a sociedade
urbana, uma virtualidade que carrega a constituio de uma sociedade
planetria, uma totalidade que modifica e transforma a agricultura e a indstria,
mas que no faz com que elas desapaream (SOBARZO, 2010, p. 58).

Fernandes (2008) percebe como um desafio urbano a necessidade de correspondncia entre as

instituies jurdicas e a natureza efetiva dos processos econmicos e poltico-sociais
existentes. O autor (op. cit., p. 125) d destaque instituio jurdica dos Municpios, e o
consequente conceito de autonomia municipal, quando a realidade da urbanizao no Brasil
essencialmente metropolitana. Monte-Mr (1994) tambm verifica que os fragmentos da
cidade metropolitana espalham-se por todo o territrio nacional.

Fernandes (2008) aborda, portanto, a problemtica da escala, pela distncia enorme no

tratamento jurdico da realidade urbana. E, aponta que, para a questo ambiental, por
exemplo, a escala varia novamente, sendo no mnimo a da microbacia. (FERNANDES, 2008).

Para Abrucio (2001) a transformao do municpio em ente federativo, constitucionalmente

com o mesmo status jurdico dos estados e da Unio, trouxe um processo de descentralizao
com efeitos perversos, tais como: a multiplicao desenfreada dos municpios e a
concorrncia pelo dinheiro pblico. Esta descentralizao acaba, portanto, por ser contrria a
agregao de poderes locais. Abrucio (2001) considera que esse processo descentralizador
reforou as desigualdades e destruiu a capacidade de planejamento sobre o necessrio
compartilhamento de polticas, e coloca que a ordem municipalista anti-metropolitana,
sendo este um dos grandes empecilhos da estrutura federativa.

Maricato e Junior (2007) tambm destacam que o Estatuto da Cidade consolidou e fortaleceu
o papel dos municpios no planejamento e gesto das cidades, no entanto, os problemas
urbanos necessitam de tratamento nacional, em especial no que se refere s metrpoles
problemtica urbano-metropolitana. Os autores (op. cit.) destacam a importncia de uma
interveno nacional para as metrpoles, para a definio de diretrizes e para impulsionar
polticas cooperadas e integradas.

importante considerar, no entanto, que a Constituio Federal de 1988 (artigo 25, pargrafo
3), facultou aos Estados Federados instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e

8
LEFEBVRE, H. O direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991 [1968].

12
microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

Moura (2008) define o que seria a metrpole:

A metrpole corresponderia cidade principal de uma regio, aos ns de

comando e coordenao de uma rede urbana que no s se destacam pelo
tamanho populacional e econmico, como tambm pelo desempenho de
funes complexas e diversificadas, por uma multifuncionalidade, e que
estabelecem relaes econmicas com vrias outras aglomeraes e com o
mundo (MOURA, 2008, p.105).

Alm das Regies Metropolitanas (RMs), h as Regies Integradas de Desenvolvimento

(RIDES), para situaes que integram mais de uma unidade federativa9. J a aglomerao
urbana, para Moura (2008, p.105) pode ser entendida como:

(...) uma mancha de ocupao contnua, ou mesmo descontnua, diretamente

polarizada por um centro, que pode ser ou no uma metrpole. Em seu
interior potencializa-se a gerao de valor, as maiores densidades de
populao e atividades, e realizam-se as maiores intensidades de fluxos
econmicos e populacionais, relativamente regio em que se localizam. As
aglomeraes envolvem municpios, ou parte deles, fortemente integrados
mesma dinmica, cada qual cumprindo papis especficos. (MOURA, 2008,
p.105)

No entanto, conforme Moura (2008), permanecem entraves gesto compartilhada, que

esbarra na fragilidade do complexo ambiente jurdico-institucional das regies. Essas
unidades regionais so reconhecidas como espao de expresso econmica e social, porm
no de direito, pois no circunscrevem territrios aptos a normatizar, decidir ou exercer o
poder apenas uma estrutura meramente administrativa (MOURA, 2008, p.116).

Motta (2004, p.136) coloca que uma das tendncias da rede urbana em diversas regies do
Brasil o peso crescente das aglomeraes urbanas metropolitanas e dos centros urbanos
mdios, e a consolidao da formao de aglomeraes urbanas no-metropolitanas, por
outro lado, as pequenas cidades apresentam saldo migratrio negativo. Outra tendncia tem
sido a da periferizao:

A significativa periferizao, ou seja, o aumento da ocupao de reas

perifricas pela populao, em especial a de baixa renda, em centros urbanos
de grande e mdio porte vem acentuando o surgimento de reas urbanas
informais. Essa situao agravada pela dificuldade de acesso terra e por
deficincias legais, o que vem favorecendo a ocupao informal dos centros
urbanos, notadamente nas reas centrais e nas periferias das aglomeraes
urbanas metropolitanas e no-metropolitanas (MOTTA, 2004, p. 140).

9
Mais informaes sobre as Regies Metropolitanas do Brasil esto disponveis na seguinte publicao:
OBSERVATRIO DAS METRPOLES. Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil.
Relatrio da atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e construo de
tipologias. Convnio Ministrio das Cidades/Observatrio das Metrpoles/FASE/IPARDES.
Braslia, 2005a. 118 p. Disponvel em
http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/produtos/produto_mc_1.pdf. Acesso em: Jul/2011.

13
Torres (2002) mostra a crise sanitria e de pobreza nas periferias das metrpoles brasileiras. A
porcentagem de habitao, fornecimento de gua, coleta de esgoto e de lixo, menor nos
municpios perifricos do que na cidade plo da metrpole. A pesquisa do Observatrio das
Metrpoles (2005b, p.13) observou nas Regies Metropolitanas que medida que os
municpios se distanciam do plo, ou quanto menor o seu nvel de integrao dinmica da
aglomerao, sua condio social vai piorando. Para Torres (2002) nas periferias das reas
metropolitanas que deve ser dado o principal foco de polticas sociais e ambientais no Brasil.

Outro desafio vislumbrado o de se integrar os diversos setores do planejamento,

considerando que cada setor, em cada realidade, possui sua escala mais adequada de
planejamento e gesto, e consequentemente de poltica pblica. E, ao mesmo tempo, o desafio
de articular as polticas setoriais entre si tendo que lidar com diferentes instituies jurdicas e
limites polticos que muitas vezes no correspondem dimenso desejada para determinadas
aes.

Verifica-se, por fim, a presena de vrias escalas interdependentes, e a nfase a uma

abordagem regional. As reas perifricas, e de expanso urbana tambm requerem uma
ateno especial. O importante no se restringir aos limites de uma escala sem perceber as
suas relaes. Aponta-se para a necessidade de um rompimento das fronteiras convencionais e
a percepo das interaes possveis.

3. A CONSTRUO DA MATRIZ

A matriz tem por objetivo relacionar tipos do ambiente urbano com foco na problemtica
ambiental no Brasil, com temas da poltica ambiental urbana. O resultado deste cruzamento
tipos X temas sero as recomendaes voltadas para as prefeituras municipais, a serem
apresentadas no RTFinal. O Quadro 01 a seguir apresenta o esquema geral da matriz.

Quadro 01: Esquema geral da matriz.

Assim, para a construo da matriz apresentado a seguir as referncias e as definies dos

temas e tipos.

14
 3.1 Temas

Nesta seo so apresentadas, de incio, algumas referncias que mostram propostas de

mtodos de avaliao da sustentabilidade, com o objetivo de verificar quais so os indicadores
aplicados, a fim de contribuir no lanamento dos temas e verificar a sua adequao. Em
seguida, os temas so definidos.

3.1.1 Propostas de mensurao da sustentabilidade

Em nossa abordagem, um municpio considerado mais ou menos sustentvel

medida que capaz de manter ou melhorar a sade de seu sistema
ambiental, minorar a degradao e o impacto antrpico, reduzir a
desigualdade social e prover os habitantes de condies bsicas de vida, bem
como de um ambiente construdo saudvel e seguro, e ainda de construir
pactos polticos que permitam enfrentar desafios presentes e futuros.
Ademais, para ser considerada sustentvel, no suficiente que confira a seus
habitantes condies ambientais equilibradas, mas que o faa mantendo
baixos nveis de externalidades negativas sobre outras regies (prximas ou
distantes) e sobre o futuro. Isso implica atentar no apenas para a escala local
da sustentabilidade, mas tambm para a escala regional, constituda pelas
relaes com o entorno, e a escala global (...) (BRAGA et al, 2004, p. 13)

Braga et al (2004), baseados no Environmental Sustainability Index (ESI, 2002)10 e no estudo

de Paula (1997)11, constroem um sistema ndices de sustentabilidade municipal composto por
quatro ndices temticos: (i) qualidade do sistema ambiental local, que mensura o grau de
sade do sistema ambiental do municpio; (ii) qualidade de vida humana, que mensura a
capacidade do municpio em reduzir a desigualdade social, prover condies bsicas de vida
aos habitantes, e um ambiente construdo saudvel e seguro; (iii) presso antrpica, que
mensura o potencial de degradao, e o grau de impacto antrpico no municpio; e (iv)
capacidade poltica e institucional, que mensura a capacidade para o enfrentamento de
desafios presentes e futuros.

Estes quatro ndices estabelecem indicadores de estado, presso e resposta, que refletem
condies presentes na escala local e regional. O ndice de qualidade do sistema ambiental
avaliado por meio da qualidade da gua do rio, sendo obtido por uma mdia dos ndices de
Qualidade da gua de Barbosa (1997)12. Os demais ndices temticos possuem os seguintes
indicadores (BRAGA et al, 2004, p.20):

- (i) Qualidade de vida humana:

- Qualidade de habitao
- Condies de vida
- Renda

10
ESI, 2002. 2002 Environmental Sustainability Index an initiative of the global leaders of tomorrow
environmental task force. (In collaboration with: Yale Center for Environmental Law and Policy Yale University
and Center for International Earth Science Information Network Columbia University). Disponvel em:
<http://www.ciesin.columbia.edu>.
11
PAULA, Joo A. et al. Biodiversidade, populao e economia: uma regio de mata atlntica. Belo Horizonte:
UFMG/Cedeplar; ECMXC; PADCT/CIAMB, 1997.
12
BARBOSA, F. (Coord.). Impactos antrpicos e biodiversidade aqutica. In: PAULA, Joo A. et al.
Biodiversidade, populao e economia: uma regio de mata atlntica. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar;
ECMXC; PADCT/CIAMB, 1997.

15
 - Sade e segurana ambiental
- Servios sanitrios

- (ii) Presso Antrpica:

- Presso urbana
- Presso industrial
- Presso agropecuria
- Cobertura vegetal

- (iii) Capacidade institucional:

- Autonomia poltico-administrativa
- Gesto pblica municipal
- Gesto ambiental
- Informao e participao

A pesquisa de Braga et al (2004) apresenta a composio de cada indicador, e desenvolve

quatro testes metodolgicos at chegar a uma metodologia estatstica, a qual aplicada para
os municpios da bacia do Piracicaba/MG. A metodologia aplicada tambm se utiliza do
barmetro da sustentabilidade (Prescott-Allen, 1995)13.

O resultado apresenta a comparao dos ndices entre os municpios, e uma classificao de

baixa, razovel, boa e alta qualidade de vida comparada baixa, moderada, mdia e alta
presso antrpica.

Bellen (2007) realizou uma anlise comparativa entre 18 ferramentas que buscam mensurar a
sustentabilidade. De acordo com o autor (op. cit), a Pegada Ecolgica foi a ferramenta mais
citada por especialistas como sendo a mais promissora quanto avaliao do processo de
desenvolvimento, sob a perspectiva da sustentabilidade.

A Pegada Ecolgica, desenvolvida por Mathis Wackernagel e William Rees, uma

ferramenta de anlise que permite estimar o consumo de recursos e a capacidade de
assimilao de resduos gerados, de uma determinada populao ou economia, em termos de
rea produtiva correspondente (WACKERNAGEL; REES, 1996). Em outras palavras, a
Pegada Ecolgica promove a comparao entre o que o planeta Terra capaz de produzir e se
regenerar, em relao demanda das pessoas.

A Pegada Ecolgica permite verificar que muitas cidades se sustentam custa da apropriao
de uma rea, para produo e regenerao dos recursos naturais utilizados, muitas vezes
superiores sua rea de limite poltico. O que demonstra as externalidades dos custos
ambientais para outras populaes.

O mtodo de avaliao da Pegada Ecolgica relaciona categorias de uso (apropriao dos

recursos naturais), com correspondente rea de terra ecologicamente produtiva necessria para
proporcionar tais usos, apresentando o resultado em hectares per capita. As categorias de uso
utilizadas por Wackernagel e Rees (1996) so as seguintes:

(i) Alimentao: (a) frutas, vegetais e gros, e (b) produo animal.

(ii) Edificaes: (a) construo e manuteno, e (b) operao.
13
PRESCOTT-ALLEN, R. Barometer of sustainability: a method of assessing progress toward sustainable
societies. Victoria: Padata, 1995.

16
 (iii) Transporte: (a) veculo motorizado privado, (b) veculo motorizado pblico, e
(c) transporte de mercadorias.
(iv) Bens de consumo: (a) pacotes, (b) vesturio, (c) mveis e aplicativos, (d)
livros e revistas, (e) tabaco e lcool, (f) cuidado pessoal, (g) equipamentos
de recreao, e (h) outras mercadorias.
(v) Servios: (a) governo e militares, (b) educao, (c) servios de sade, (d)
servios sociais, (e) turismo, (f) entretenimento, (g) servios bancrios e de
seguros, e (h) outros servios.

As categorias de reas de terra ecologicamente produtivas equivalente so as seguintes:

(i) rea para gerao de energia (combustvel fssil),

(ii) rea degradada (rea construda),
(iii) hortas e pomares (produo de vegetais e frutas),
(iv) cultivos,
(v) pastoril (leite, carne e l),
(vi) floresta manejada (madeira).

A matriz de avaliao da Pegada Ecolgica apresentada no Quadro 02 a seguir:

Quadro 02: Matriz da Pegada Ecolgica conforme Wackernagel e Rees (1996).

A Pegada Ecolgica pode ser aplicada em vrias situaes, para pessoas, objetos, pases, entre
outros. Coelho-de-Souza (2009) adaptou a Pegada Ecolgica para avaliao de municpios de
pequeno porte, como parte integrante do diagnstico municipal destinado elaborao do
Plano Diretor. A autora (op. cit.) observa, no entanto, que esta ferramenta busca mensurar
somente a dimenso ambiental da sustentabilidade, devendo ser avaliada em conjunto com
demais indicadores sociais, econmicos e culturais.

De acordo com Coelho-de-Souza (2009, p.159) a adaptao da Pegada Ecolgica integrada ao

processo de leitura da cidade para elaborao de sua poltica urbana local contribui para:
introduzir uma perspectiva sustentvel no planejamento das cidades; tornar visveis e
comparveis as diferentes presses ambientais; alertar para a necessidade de mudana;
permitir a verificao, ou no, do nvel de dependncia da cidade de recursos externos;
proporcionar a transformao do conceito de desenvolvimento sustentvel em uma definio
mais operacional, entre outros. Alm disso, permite o monitoramento do planejamento ao
longo do tempo.

17
Coelho-de-Souza (2009) utiliza as seguintes categorias de uso do solo:

(i) Alimentao: (a) frutas, vegetais e gros, e (b) produo animal.

(ii) Transporte: (a) gasolina/lcool, e (b) diesel.
(iii) Saneamento: (a) gua, (b) esgoto, (c) lixo orgnico e (d) lixo seco.
(iv) Ambiente Construdo: (a) rea urbana (densa), e (b) rea rural

Os nveis de impacto ambiental so representados pela quantidade de rea de solo produtiva

necessria para proporcionar aos habitantes do municpio alimentao, transporte, saneamento
e o ambiente construdo (Coelho-de-Souza, 2009, p.71). As correspondentes reas de solo
produtivo so, portanto, as seguintes:

(i) Energia: rea necessria para o seqestro de gs carbnico.

(ii) Construda: rea ocupada por edificaes, reas pavimentadas e reas
contaminadas.
(iii) Cultivo: rea ocupada por plantaes.
(iv) Pastoril: rea ocupada para o pastoreio de animais.

A matriz da ferramenta da avaliao da sustentabilidade ambiental, adaptada da Pegada

Ecolgica, desenvolvida por Coelho-de-Souza (2009), denominada de DSA Diagnstico da
Sustentabilidade Ambiental apresentada no Quadro 03:

Quadro 03: Matriz do Diagnstico da Sustentabilidade Ambiental de municpios de pequeno

porte conforme Coelho-de-Souza (2009).

18
Nota-se, que em Coelho-de-Souza (2009) so avaliadas tambm as boas prticas realizadas
nos municpios que reduzem seu impacto ambiental, destacadas na coluna de rea de
impacto reduzido, cujo valor encontrado subtrado na tabela com o objetivo de incentivar
tais prticas, e por fim, so destacadas as reas protegidas. O resultado se d em valor
numrico em hectares por habitante.

Alm da pegada ecolgica, outras ferramentas de mensurao da sustentabilidade foram

analisadas mais detalhadamente por Bellen (2007), trata-se do painel (dashboard) da
sustentabilidade e o barmetro da sustentabilidade. Para o presente trabalho destaca-se a
apresentao de seus indicadores.

O desenvolvimento do painel da sustentabilidade liderado pelo Consultative Group on

Sustainable Development Indicators (CGSDI). Os indicadores utilizados por este mtodo so
apresentados a seguir por dimenso contemplada:

(i) Dimenso Ecolgica: (ii) Dimenso Social:

- Mudana Climtica - ndice de pobreza
- Depleo da camada de oznio - Igualdade de gnero
- Qualidade do ar - Padro nutricional
- Agricultura - Sade
- Florestas - Mortalidade
- Desertificao - Condies sanitrias
- Urbanizao - gua potvel
- Zona Costeira - Nvel educacional
- Pesca - Alfabetizao
- Quantidade de gua - Moradia
- Qualidade da gua - Violncia
- Ecossistema - Populao
- Espcies

(iii)Dimenso Econmica: (iv)Dimenso Institucional:

- Performance econmica - Implementao estratgica do
- Comrcio desenvolvimento sustentvel
- Estado financeiro - Cooperao internacional
- Consumo de materiais - Acesso informao
- Consumo de energia - Infraestrutura de comunicao
- Gerao e gesto de lixo - Cincia e tecnologia
- Transporte - Desastres naturais preparo e
resposta
- Monitoramento do desenvolvimento
sustentvel

Por fim, apresentam-se breves consideraes a respeito do Barmetro da Sustentabilidade,

ligado aos institutos World Conservation Union (IUCN) e International Development
Research Centre (IDRC), tendo o pesquisador Prescott-Allen na liderana do
desenvolvimento da ferramenta. O barmetro da sustentabilidade apresenta escalas de
avaliao: bom (verde), razovel (azul), mdio (amarelo), pobre (rosa) e ruim (vermelho). O
mtodo utiliza dois subsistemas, o humano e o ambiental, e admite para cada cinco
dimenses. Em cada dimenso admitida uma variedade de questes. Um exemplo do

19
sistema bsico para a construo do barmetro da sustentabilidade apresentado por Bellen
(2007, p.152):

(i) Sociedade (dimenses humana)

- Sade e populao (sade mental e fsica, doena, mortalidade, fertilidade,
mudana populacional)
- Riqueza (economia, sistema financeiro, receita, pobreza, inflao, emprego,
comrcio, bens materiais, necessidades bsicas de alimentao, gua e proteo)
- Conhecimento e cultura (educao, pesquisa, conhecimento, comunicao,
sistema de crenas e valores)
- Comunidade (direitos e liberdades, governana, instituies, lei, paz, crime,
ordenamento civil)
- Equidade (distribuio de benefcios entre raas, sexos, grupos tnicos e outras
divises sociais)

(ii) Ecossistema (dimenses ecolgicas)

- Terra (diversidade e qualidade das reas de floresta, cultivo e outros
ecossistemas, incluindo modificao, converso e degradao)
- gua (diversidade e qualidade das guas e ecossistemas marinhos, incluindo
modificao, poluio e esgotamento)
- Ar (qualidade do ar interna e externa, condio da atmosfera global)
- Espcies (espcies selvagens, populao, diversidade gentica)
- Utilizao de recursos (energia, gerao de dejetos, reciclagem, presso da
agricultura, pesca, minerao)

Destas referncias apresentadas, destaca-se os ndices de sustentabilidade municipal de Braga

et al (2004); as categorias de uso do solo do diagnstico da sustentabilidade ambiental de
Coelho-de-Souza (2009), adaptado da Pegada Ecolgica; e, por fim, os indicadores por
dimenses desenvolvidos pelo painel da sustentabilidade e o barmetro da sustentabilidade. A
sntese das referncias apresentada no Quadro 04 abaixo:

Quadro 04: Sntese das referncias de mtodos de avaliao da sustentabilidade

ndices de Diagnstico da Painel da Barmetro da
Sustentabilidade Sustentabilidade Sustentabilidade Sustentabilidade
Municipal Ambiental
(i) qualidade do Dimenso (i) dimenso (i) dimenses
sistema ambiental; Ambiental: ecolgica; humanas; e
(ii) qualidade de vida (i) alimentao; (ii) dimenso social; (ii) dimenses
humana; (ii) transporte; (iii) dimenso ecolgicas
(iii) presso (iii) saneamento; e econmica; e
antrpica; e (iv) ambiente (iv) dimenso
(iv) capacidade construdo institucional
institucional.

Observam-se pelo quadro sntese, dimenses e ndices comuns, que remetem aquelas
dimenses da sustentabilidade de Sachs (1993; 2002). Verifica-se tambm, que o mtodo do
painel da sustentabilidade mostra-se mais abrangente, similar aos ndices de sustentabilidade
municipal, j as demais ferramentas inserem-se, de certa forma, nestas.

20
Utilizaremos estas referncias para realizar o exerccio de verificar se os temas a serem
utilizados na matriz atendem ao que avaliado nas ferramentas que buscam mensurar a
sustentabilidade, conforme ser apresentado a seguir.

3.1.2 Apresentao dos temas

Lembramos que o RT01 referente a esta consultoria, tratou de temas relativos consultoria
paralela realizada, referente ao Levantamento do Estado da Arte na temtica das Cidades
Sustentveis, os quais so:

(i) o planejamento urbano e uso sustentvel do solo;

(ii) a mobilidade urbana;
(iii) a proteo e valorizao de reas naturais (reas verdes e pblicas);
(iv) a conservao de gua, recursos naturais e energia;
(v) construes sustentveis;
(vi) padres de produo e consumo sustentvel;
(vii) o saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos
slidos e manejo de guas pluviais);
(viii) medidas voltadas para a adaptao das cidades, aos impactos decorrentes da
mudana do clima;
(ix) a qualidade do ar e
(x) poluio sonora.

Somado a estes, o RT01 acrescentou o seguinte tema:

(xi) Gesto integrada

Em reunio ocorrida em 28 de junho de 2011 junto equipe tcnica da SRHU/MMA, tendo

sido apresentado o contexto da problemtica urbano-ambiental (captulo 01), e reapresentados
os temas do RT01, foram lanados os seguintes temas de relevncia para a agenda urbano-
ambiental:

(i) planejamento urbano e regional

(ii) expanso urbana e (re) urbanizao sustentveis
(iii) mobilidade e acessibilidade
(iv) poluio do ar
(v) poluio sonora
(vi) edificaes sustentveis
(vii) reas protegidas (APPs e UCs), reas verdes e parques urbanos
(vii) recursos hdricos (mananciais, impermeabilizao, disponibilidade e manejo
das guas, poluio da gua estuarina, marinha, fluvial e aquferos,
assoreamento)
(viii) infraestruturas das guas (abastecimento de gua, drenagem de guas pluviais e
fluviais, esgotamento sanitrio)
(ix) resduos slidos
(x) gesto ambiental (comit de bacias, rgo ambiental, conselho de meio
ambiente, conselho de desenvolvimento urbano)
(xi) mudanas climticas medidas de mitigao (matriz energtica) e adaptao
(desastres naturais)
(xii) padres de produo e consumo

21
 (xiii) educao ambiental
(xiv) patrimnio cultural (natural e construdo)

Como forma de verificar o atendimento das dimenses abordadas nas ferramentas de

avaliao da sustentabilidade, tendo como base o painel da sustentabilidade devido a sua
maior abrangncia (ver Quadro 04), realizado o agrupamento dos temas por dimenso,
conforme verificado no Quadro 05 a seguir.

Quadro 05: Agrupamento dos temas por dimenses de anlise da sustentabilidade

Dimenso Ecolgica Dimenso Social Dimenso Dimenso
(presses antrpicas (qualidade de vida Econmica Institucional
sobre a terra, o ar e a humana) (promoo do uso de (gesto pblica,
gua) recursos naturais) informao)
- planejamento - mobilidade e - infraestruturas das - gesto ambiental
urbano e regional acessibilidade guas - educao ambiental
- expanso urbana e - poluio sonora - resduos slidos - mudanas
(re) urbanizao - edificaes - mudanas climticas
sustentveis sustentveis climticas (adaptao-desastres
- reas protegidas, - padres de (mitigao-matriz naturais)
reas verdes e produo e consumo energtica)
parques urbanos - patrimnio cultural
- poluio do ar
- recursos hdricos

Pelo Quadro 05 verifica-se que todas as dimenses esto contempladas pelos temas propostos,
considera-se, portanto, que os temas esto adequados.

Para simplificar a matriz e reduzir a quantidade de temas, verifica-se a oportunidade de

agrupamento por similaridade e a discretizao de um grupo de temas que possuem uma
maior transversalidade aos demais. Os temas transversais so compreendidos como aqueles
que tm condies de serem contemplados nas aes propostas por todos os demais temas.
Assim, a construo dos temas resulta nos seguintes grandes temas e temas transversais:

Grandes temas
(i) planejamento urbano e regional
(ii) expanso urbana e (re) urbanizao sustentveis
(iii) mobilidade e acessibilidade, poluio do ar e poluio sonora
(iv) edificaes sustentveis
(v) reas protegidas (APPs e UCs), reas verdes e parques urbanos
(vi) recursos hdricos (mananciais, impermeabilizao, disponibilidade e
manejo das guas, poluio da gua estuarina, marinha, fluvial e
aquferos, assoreamento) e suas infraestruturas (abastecimento de
gua, drenagem de guas pluviais e fluviais, esgotamento sanitrio)
(vii) resduos slidos
(viii) gesto ambiental (comit de bacias, rgo ambiental, conselho de meio
ambiente, conselho de desenvolvimento urbano)

22
 Temas transversais:
(ix) mudanas climticas (mitigao e adaptao)
(x) padres de produo e consumo
(xi) educao ambiental
(xii) patrimnio cultural (natural e construdo)14

Ressalta-se que muitos destes temas j possuem polticas prprias, porm, o que se objetiva
aqui, mostrar a integrao de tais temas tendo como foco cidades sustentveis.

3.2 Tipos

Apresenta-se, inicialmente, uma srie de trabalhos j realizados que desenvolveram tipologias

para diversas realidades, e estudos que tratam da anlise de diferentes biomas, e de aspectos
da gesto ambiental no Brasil. Por fim, apresentam-se os critrios e a definio dos tipos para
aplicao na matriz.

3.2.1 Tipologias referenciais

Neste captulo so levantadas tipologias j construdas que serviro de base para a construo
da matriz. Apresenta-se, inicialmente, a tipologia desenvolvida pelo Observatrio das
Metrpoles; a do Plano Nacional de Habitao, a qual foi baseada no trabalho do
Observatrio das Metrpoles; uma tese sobre gesto ambiental nos municpios brasileiros que
aborda variveis da questo ambiental para a classificao de municpios; e, finalmente, uma
viso por biomas, em estudos desenvolvidos pela GEO-Brasil.

3.2.1.1 Tipologia das Cidades Brasileiras Observatrio das Metrpoles

Esclarece-se, de incio, que todo este subcaptulo 3.2.1.1, suas subdivises, citaes e
contedo, foram retirados do trabalho do Observatrio das Metrpoles (2009). O objetivo
aqui o de apresentar o trabalho do Observatrio das Metrpoles de modo suscinto para
contribuir na elaborao de tipologias voltadas s questes ambientais.

A publicao do Observatrio das Metrpoles (2009) teve como objetivo o de identificar e

classificar os municpios brasileiros. As cidades so entendidas a partir de sua importncia
frente ao desenvolvimento regional. Nesta perspectiva, pode-se sustentar que cidade consiste
no conjunto de populao, atividades e infra-estruturas sociais, culturais e econmicas
concentradas em territrio delimitado e relativamente pequeno, orientadas para a produo de
valor e de meios de reproduo do trabalho. (p.01).

A maioria das grandes metrpoles no deixaram de crescer, porm, o seu crescimento se

concentrou nas periferias metropolitanas, as quais expressam problemas urbanos de pobreza,
excluso social e riscos ambientais. Por outro lado verificou-se, especialmente nas regies
mais dinmicas, a constituio de um conjunto expressivo de cidades mdias, reduzindo a
dependncia pelas grandes metrpoles. O estudo tambm verificou parcelas considerveis do

14
Com a transversalidade do tema patrimnio cultural busca-se enfatizar a noo de que as aes humanas
devem interferir o mnimo possvel no meio, preciso reconhecer, respeitar e preservar as tradies, os valores
locais, e reas de interesse coletivo, como, por exemplo, lugares, paisagens, espaos naturais que possuem valor
cnico, simblico, sagrado, de identidade e pertencimento, etc. Incluem-se tambm a noo da manuteno e
resgate das prticas tradicionais e de relevncia para a comunidade, tais como formas de trabalho, de
subsistncia, tcnicas construtivas, entre outros aspectos.

23
territrio ainda precariamente atendidas pela urbanizao, e, as fronteiras pioneiras no pas
ainda carecem de cidades. Deve-se reconhecer a diversidade de situaes que ocorrem no
territrio, e para cada situao, assinalar um conjunto de aes especficas.

Assim, reas sem integrao ou isoladas no podem ser objeto dos mesmos
instrumentos de poltica urbana aplicados a reas de crescimento acelerado e
integradas, mas sem urbano. As cidades de regies estagnadas e de baixa
acumulao de riqueza devem ser dirigidos investimentos distintos daqueles a
serem aplicados em cidades mdias onde a crise urbana das grandes cidades
j se reproduz; para as grandes metrpoles, a ao vai privilegiar a extremada
concentrao de populao e riqueza, o desequilbrio ambiental, as demandas
de reproduo do trabalho historicamente reprimidas e as disparidades sociais.
Nestas ltimas, os conflitos e as carncias adquiriram grandes propores, e
exigem ateno especial. (p. 4-5).

proposto que a tipologia para o conjunto dos municpios brasileiros seja fundamentada em
duas abordagens: (A) a abordagem que parte dos territrios e enfatiza a diversidade do
territrio nacional e das densidades econmicas que os caracterizam; (B) a anlise da rede de
cidades e de sua capacidade de estruturar o territrio em regies polarizadas. realizada uma
classificao de cidades por tamanhos populacionais e pelas funes que elas exercem alm
de seus limites.

(A) A abordagem pelo territrio adotada pela PNDR

Esta abordagem est presente na Proposta para Discusso da Poltica Nacional de

Desenvolvimento Regional (PNDR), elaborada pelo Ministrio da Integrao Nacional em
2003. Foi adotada a escala microrregional, para possibilitar uma viso mais detalhada das
diversidades e desigualdades. Considerou-se que a escala macrorregional e a mesorregional
encobririam diferenas preciosas para o diagnstico, por outro lado, a escala municipal
tornaria o manuseio dos dados alm do administrvel.

O seguinte passo metodolgico foi a criao dos tipos, para identificar as potencialidades e
reduzir as diferenas. Foram levadas em considerao duas informaes bsicas: estoque de
riqueza acumulada e dinmica de crescimento das microrregies.

A varivel de estoque escolhida foi o PIB municipal estimado pelo IPEA para
1990 e 1998, e o rendimento domiciliar mdio, cuja fonte o Censo 2000 do
IBGE (...) a escolha metodolgica permitiu repartir o territrio segundo
tipologia definida a partir da riqueza instalada e das perspectivas de expanso
dessa riqueza, sem o recorte inicial clssico marcado pelas macrorregies. (p.
8).

A articulao das duas variveis resultou nos seguintes tipos microrregionais:

(i) MR1 - microrregies de alta renda, qualquer que seja a dinmica do PIB;
(ii) MR2 microrregies de renda baixa ou mdia e dinmica do PIB elevada;
(iii) MR3 microrregies de renda mdia e pequena dinmica do PIB;
(iv) MR4 microrregies de baixa renda e pouco dinamismo do PIB.

Verificou-se que a abordagem pela escala microrregional permitiu observar diferenas

internas da macrorregio. Para cada tipo microrregional sero previstos conjuntos especficos
de programas regionais.

24
 (B) A abordagem pela Rede de Cidades

So apresentados estudos que desde a dcada de 1960 buscam identificar uma rede urbana no
Brasil. O trabalho do Observatrio das Metrpoles utilizou como referncias dois destes
trabalhos: (i) Metodologia do IPEA/IBGE/NESUR; e, (ii) Metodologia do CEDEPLAR,
conforme exposto a seguir:

(i) Metodologia do IPEA/IBGE/ NESUR15

Neste estudo foi adotada a diviso territorial do pas em macrorregies, a partir das quais
foram realizados estudos regionais. O objetivo era a identificao de mudanas na estrutura
produtiva e na organizao do territrio ocorridas nos anos 1980 e 1990. O estudo tambm
envolveu dados que tomaram como escala as mesorregies geogrficas, e permitiram uma
anlise multivariada. Deve-se destacar que a anlise multivariada tambm serviu para a
distribuio das cidades por classes de tamanho decorrentes de vrios fatores e no apenas o
porte populacional. (p. 12). Este estudo tambm desempenhou especial ateno s
aglomeraes urbanas.

A classificao do conjunto da rede urbana do Brasil resultou da anlise de determinados

aspectos, para em seguida identificar critrios que expressassem esses aspectos. Cada critrio
foi associado a indicadores, que permitiram o enquadramento dos centros urbanos.

(...) a rede que resulta deste estudo formada por 111 centros urbanos, que
incluem centros que no constituem aglomeraes urbanas e centros em
aglomeraes urbanas, que compreendem 62 e 379 centros urbanos,
respectivamente, perfazendo ao todo um total de 441 centros urbanos. De um
total de cerca de 5.500 municpios em que est dividido o territrio nacional,
estes 441 centros abrigam 55,85% da populao total do pas. (p.13-14).

A caracterizao da rede urbana nacional que compreende o conjunto das cidades que
polarizam o territrio nacional e os fluxos de bens, pessoas e servios que se estabelecem
entre elas e com as respectivas reas rurais (p.13) foi a seguinte:

(i) Metrpole global

(ii) Metrpole nacional
(iii) Metrpole regional
(iv) Centro Regional
(v) Centro sub-regional 1
(vi) Centro sub-regional 2

15
EGLER, C. Configurao e Dinmica da Rede Urbana, in: Configurao atual e tendncias da rede urbana do
Brasil. Braslia: IPEA, 2002. (Srie caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil, 2). Convnio IPEA, IBGE,
UNICAMP/IE/NESUR, IPEA, 2002. pp. 317-375.

INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS APLICADAS _ IPEA et al. Caracterizao e tendncias da rede

urbana do Brasil. Campinas: UNICAMP-IE, v.1, 1999. 444p.

IPEA. Configurao atual e tendncias da rede urbana do Brasil. Braslia: IPEA, 2002. (Srie caracterizao e
tendncias da rede urbana do Brasil, 1). Convnio IPEA, IBGE, UNICAMP/IE/NESUR, IPEA, 2002.

25
Alm dos nveis, foram identificados 8 (oito) tipos de municpios os quais so:

(i) Integrantes de regio metropolitana (RM);

(ii) Urbanos de grandes dimenses (tipo 1);
(iii) Urbanos de mdias dimenses (tipo 2);
(iv) Urbanos de pequenas dimenses (tipo 3);
(v) Transio de pequenas dimenses (tipo 4);
(vi) Transio de mdias dimenses (tipo 5);
(vii) Rural de mdias dimenses (tipo 6);
(viii) Rural de pequenas dimenses (tipo 7).

(ii) Metodologia do CEDEPLAR16

O estudo do CEDEPLAR no se prende diviso poltico-administrativa do territrio. Ao

contrrio, concebe a regio a partir de conceito eminentemente econmico, e o centro urbano
como elemento organizador desta regio ou espao econmico. (...) o CEDEPLAR foca na
capacidade de atrao do plo e na densidade econmica da rea que este polariza o centro
urbano de influncia regional e sua rea de mercado. (p.15).

O CEDEPLAR utilizou o modelo gravitacional, inspirado em Isard (1960), para a

identificao das regies de polarizao. O resultado apresentou 12 macroplos e 11 reas de
polarizao, ou seja, uma destas polarizada por dois centros urbanos. Identificou-se tambm
mesoplos, compreendidos em cada rea de mercado dos macroplos. Os mesoplos foram
configurados em trs tipos de regio polarizada: enclave (entorno de subsistncia e/ou renda
baixa); regies isoladas (entorno de renda baixa e/ou renda mdia baixa); e plo econmico
(entorno predominantemente de renda mdia alta e elevada).(p.17).

3.2.1.1.1 O resultado: a tipologia das cidades brasileiras proposta pelo Observatrio

das Metrpoles (2009)

Utilizando em conjunto os trabalhos citados no item 3.2.1.1, a publicao do Observatrio das

Metrpoles (2009) elabora uma tipologia dos municpios brasileiros verificando a
possibilidade de aprofundar a relao entre o urbano e o territrio com base na diversidade de
suas densidades econmicas em todos os municpios brasileiros, quaisquer que sejam seus
tamanhos populacionais. Inicialmente foi elaborada uma tipologia dos municpios partindo de
cada um dos quatro conjuntos microrregionais identificados pelo PNDR, correspondendo a
quatro situaes econmicas, mas o trabalho tambm integra os resultados dos demais estudos
apresentados.

O banco de dados formado por quatro sees: dados de localizao, dados

de aglomerao e hierarquia urbana, dados demogrficos, sociais e
econmicos e dados populacionais relacionando as mesorregies e
macrorregies polarizadas pelos meso e macro plos identificados no estudo
do CEDEPLAR com a tipologia das microrregies constando no PNDR.
(p.25)

Os quatro conjuntos de microrregies identificados pelo PNDR so os seguintes:

16
CEDEPLAR/UFMG. A nova geografia econmica do Brasil: uma proposta de regionalizao com base nos
plos econmicos e suas reas de influncia (2000).

26
 O Tipo 1, caracterizado pela alta renda, ou melhor, por um alto estoque
de riqueza acumulada; essas microrregies situam-se no Centro-Sul do
pas, mais concentradas no Sudeste e no Sul, havendo raras excees no
Nordeste e no Norte;
O Tipo 3, caracterizado por um mdio estoque de riqueza acumulada e
por uma variao positiva de intensidade mdia ou baixa do PIB; essas
microrregies situam-se em todas as Grandes Regies do pas.
O Tipo 2 rene as microrregies de baixa densidade econmica
associada a um movimento positivo do PIB e nova gerao de riqueza;
situam-se sobretudo no Centro Oeste, Norte e Nordeste (especialmente
na parte ocidental dessa Grande Regio) e so menos numerosas no
Sudeste e no Sul onde predominam as microrregies de tipo 1 e 3;
O Tipo 4 agrupa as microrregies de baixo estoque de riqueza,
observando nelas uma variao discreta do PIB, denotando uma fraca
dinmica; situam-se todas no Nordeste e no Norte, onde representam
reas de relativa estagnao. (p. 21-22)

Foram levantadas variveis de natureza social, econmica e de problemas urbansticos

caracterizado pelo dficit habitacional. Tambm foi realizada a distribuio geogrfica do
nmero de municpios segundo as seguintes faixas de tamanho populacional:

(i) 100 mil e mais

(ii) Entre 100 mil e 20 mil
(iii) Abaixo de 20 mil

Neste estudo foi verificado que 70,54% dos municpios com 100 mil e mais habitantes foram
caracterizados na microrregio de tipo 1, referente ao alto estoque de riqueza acumulada,
porm observa-se que esta microrregio rene 28,80% do total de municpios do pas. Os
municpios entre 100 mil e 20 mil habitantes e abaixo de 20 mil habitantes tiveram sua
distribuio mais equilibrada entre as 4 microrregies.

Essa distribuio muito desigual dos municpios com 100 mil habitantes e
mais, bem como o grande nmero de municpios at 20 mil habitantes (4017
dos 5506 municpios em 2000), orientaram os procedimentos adotados para as
anlises multivariadas definindo-se nove agrupamentos de municpios em
diversos conjuntos geogrficos (p.35):

(i) Municpios com populao de 100 mil e mais habitantes analisados no Brasil em seu
conjunto;
(ii) Municpios com populao entre 20 e 100 mil analisados no conjunto das
microrregies de tipo 1;
(iii) Municpios com populao entre 20 e 100 mil analisados no conjunto das
microrregies de tipo 3;
(iv) Municpios com populao at 20 mil habitantes analisados no conjunto das
microrregies de tipo 1;
(v) Municpios com populao at 20 mil habitantes analisados no conjunto das
microrregies de tipo 3;
(vi) Municpios com populao entre 20 e 100 mil analisados no conjunto das
microrregies de tipo 2;
(vii) Municpios com populao entre 20 e 100 mil analisados no conjunto das
microrregies de tipo 4;

27
(viii) Municpios com populao at 20 mil habitantes analisados no conjunto das
microrregies de tipo 2;
(ix) Municpios com populao at 20 mil habitantes analisados no conjunto das
microrregies de tipo 4;

Os resultados das anlises multivariadas, apresentadas por classes para cada agrupamento de
municpios, e sua distribuio espacial no territrio brasileiro, esto disponveis na publicao
do Observatrio das Metrpoles (2009). Por fim, o trabalho (op. cit.) desenvolve a
caracterizao dos tipos de cidades apresentados em cartogramas e tabelas, os quais
relacionam as tipologias das quatro microrregies do PNDR com as tipologias de cidades
identificadas que so:

(i) Espaos urbanos aglomerados mais prsperos do centro-sul

(ii) Espaos urbanos aglomerados e capitais mais prsperas do norte e nordeste
(iii) Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do centro-sul
(iv) Espaos urbanos aglomerados e centros regionais do norte e nordeste
(v) Centros urbanos em espaos rurais prsperos com moderada desigualdade social
(vi) Centros urbanos em espaos rurais prsperos com elevada desigualdade social
(vii) Centros urbanos em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente e
elevada desigualdade social
(viii) Centros urbanos em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente e
moderada desigualdade social
(ix) Centros urbanos em espaos rurais que vm enriquecendo, com moderada
desigualdade social, predominantes no centro-sul
(x) Centros urbanos em espaos rurais que vm enriquecendo, com elevada desigualdade
social, predominantes na fronteira agrcola
(xi) Centros urbanos em espaos rurais do serto nordestino e da Amaznia, com algum
dinamismo recente mas insuficiente para dinamizar o espao urbano
(xii) Centros urbanos em espaos rurais pobres de ocupao antiga e de alta densidade
populacional, prximos de grandes centros
(xiii) Centros urbanos em espaos rurais pobres com mdia ou baixa densidade populacional
e relativamente isolados
(xiv) Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais prsperos
(xv) Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais prsperos
(xvi) Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais consolidados,
mas de frgil dinamismo recente
(xvii) Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais consolidados, mas
de frgil dinamismo recente
(xviii) Pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais de pouca
densidade econmica
(xix) Pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca
densidade econmica

3.2.1.2 Plano Nacional de Habitao

O item 3.2.1.2 um resumo dos itens referentes s tipologias de municpios utilizados pelo
Plano Nacional de Habitao (PlanHab), portanto, todo o seu contedo creditado a
publicao do Produto 06 do PlanHab (2008) denominada: Estudo sobre a estruturao de
modelos de garantias e seguros Simulaes socioeconmicas de populao por faixas de
renda e tipologia de cidades.

28
A tipologia de municpios adotada pelo PlanHab teve como base o trabalho do Observatrio
das Metrpoles apresentado anteriormente neste trabalho no item 3.2.1.1. O PlanHab
constatou que seria possvel trabalhar com um nmero menor de tipos, se comparado com as
19 tipologias apresentadas pelo Observatrio das Metrpoles, agrupando aqueles aspectos
mais relevantes para a questo habitacional.

Os critrios utilizados foram:

(i) Destaque das regies metropolitanas do Rio de Janeiro e So Paulo;

(ii) Manuteno da diviso por faixa de renda diferenciando conforme o porte;
(iii) Agrupamento dos municpios de caractersticas semelhantes da mesma microrregio
que se diferenciam somente pelo grau de urbanizao;
(iv) Agrupamento dos municpios de caractersticas semelhantes situados em
microrregies com grau de riqueza similares que se diferenciam pelo dinamismo;
(v) Agrupamento dos municpios com maiores graus de pobreza e precariedade
habitacional e urbanstica;
(vi) Agrupamento dos tipos de menos de 20 mil habitantes.

O resultado do agrupamento gerou 11 tipologias (de A at K), distribudas em 3

categorias de porte, apresentadas a seguir:

(i) Municpios integrantes de regies metropolitanas e municpios com mais de 100 mil
habitantes (totalizam 580 municpios no Brasil)
A. Regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo (metrpoles globais)
B. Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul
C. Regies Metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e
Nordeste
D. Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul
E. Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste

(ii) Municpios com populao entre 20 e 100 mil habitantes (totalizam 1.117 municpios
no Brasil)
F. Centros urbanos em espaos rurais prsperos (totalizam 252 municpios)
G. Centros urbanos em espaos rurais consolidados, com algum grau de dinamismo
(totalizam 275 municpios)
H. Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza (totalizam
590 municpios)

(iii) Municpios com populao com menos de 20 mil habitantes (totalizam 3.820
municpios no Brasil)
I. Pequenas cidades em espaos rurais prsperos
J. Pequenas cidades em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente
K. Pequenas cidades em espaos rurais de pouca densidade econmica

29
 3.2.1.3 Gesto Ambiental nos Municpios Brasileiros Tese

Este subcaptulo 3.2.1.3 foi retirado da tese de Doutorado de Sandra De Carlo, denominada
Gesto Ambiental nos Municpios Brasileiros: Impasses e Heterogeneidade, defendida em
2006 na Universidade de Braslia (UnB). Portanto, todo o contedo aqui apresentado de sua
autoria.

De Carlo (2006) gerou uma tipologia de cidades em sua tese de doutorado para retratar o grau
de comprometimento do municpio com a gesto ambiental, sob a tica de diferentes regies
poltico-administrativas do pas. O estudo tambm verificou a associao da tipologia de gesto
ambiental gerada no nvel dos municpios com os indicadores IDH ndice de
Desenvolvimento Humano, que incorpora educao, longevidade e renda, e o PIB Produto
Interno Bruto per capita.

Foi utilizada como base de dados a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC
Meio Ambiente de 2002, que incluiu a temtica ambiental na realidade local, e a MUNIC
Gesto Pblica de 2004 do IBGE, a qual contemplou quinze quesitos que abordam a estrutura
administrativa e a articulao institucional do municpio no trato de questes ambientais.
ressaltado que as informaes para o IBGE foram fornecidas pelo gestor ambiental municipal,
no tendo sido considerados os diferentes atores que atuam na poltica ambiental municipal.

A metodologia utilizada foi a de uma anlise descritiva e, de anlise de agrupamentos

disponveis na bibliografia e aplicada na base de dados utilizada. A primeira etapa
caracterizou a gesto ambiental municipal, abrangendo todos os municpios do territrio
nacional, e na segunda etapa, as variveis mais pertinentes foram exploradas para cada uma
das regies poltico-administrativas do pas, levando tambm em considerao o tamanho da
populao, por meio de tcnica estatstica de anlise multivariada por agrupamentos. As
definies de grupos similares basearam-se em duas dimenses: (i) o arcabouo institucional
relacionado gesto ambiental, e (ii) aes que denotam maior comprometimento com a
gesto ambiental no nvel do municpio (p. 139).

Para a dimenso do Arcabouo Institucional a definio de critrios levaram a escolha de

cinco variveis, so elas (p.151-152):

(i) Existncia de rgo municipal de meio ambiente;

(ii) Existncia de legislao ambiental municipal especfica;
(iii) Existncia de Conselho Municipal de Meio Ambiente (CMMA) Ativo;
(iv) Contar com mais de 50% de participao da sociedade civil no Conselho Municipal de
Meio Ambiente;
(v) Existncia de acordo administrativo ou protocolo com rgo de meio ambiente
estadual que transfira para o municpio atribuies na rea ambiental.

Os mesmos critrios foram utilizados para selecionar seis variveis para a dimenso Aes de
Gesto Ambiental, as quais so (p. 152-153):

(i) Programa de Educao Ambiental;

(ii) Programa de coleta seletiva de lixo e reciclagem de lixo;
(iii) Controle, monitoramento e/ou licenciamento da ocupao urbana;
(iv) Recomposio da vegetao nativa, inclusive de matas ciliares e manguezais;
(v) Cassao ou no renovao da licena de funcionamento de atividades poluidoras;

30
(vi) Medidas judiciais e/ou administrativas obrigando a recuperao de reas degradadas.

Os municpios foram classificados no grupo Nenhum e Completo, para os municpios que

no tinham nenhuma caracterstica das variveis de cada dimenso, ou para os que tinham
todas, respectivamente. Os demais municpios foram classificados em Alto, Mdio e
Baixo, com relao ao nmero de variveis atendidas, definidos por meio de software
estatstico.

Aps a anlise por agrupamento, ainda aplicou-se um novo corte de variveis para afinar as
informaes sobre o comprometimento dos municpios com a gesto ambiental, sob a tica da
gesto pblica. As novas variveis referem-se ao carter consultivo ou deliberativo do
CMMA, os tipos de parcerias realizadas para o desenvolvimento de aes na rea ambiental,
ao recebimento de recursos financeiros especficos para o meio ambiente, e, verificao do
tipo de acordo administrativo realizado com o rgo do meio ambiente do Estado.

realizada toda uma anlise de comparao entre o porte dos municpios e sua regio
poltico-administrativa. Cita-se a seguir alguns dados por regio (Quadro 06), adaptado de De
Carlo (2006) com porcentagem da populao atualizados pelo IBGE (2011):

Quadro 06: Comparao entre regies poltico-administrativas

PORCENTAGEM PORCENTAGEM PORCENTAGEM MDIA IDH
REGIO TERRITRIO DA POPULAO DO PIB DO PAS ANO 2000
NACIONAL NACIONAL EM 2002
Norte 45,3% 8,33% 5% 0,69 a 0,75
Nordeste 18,2% 27,93% 13% 0,63 a 0,70
Sudeste 10,8% 41,82% 57% 0,76 a 0,81
Sul 6,8% 14,55% 17% 0,79 a 0,81
Centro-Oeste 18,9% 7,37% 7,44% 0,76 mdia
(D.F. 0,84)
Fonte: Adaptado de De Carlo (2006) e IBGE (2011).

Alm dessas diferenas regionais que requerem polticas prprias, verificam-se tambm
muitas diferenas com relao dimenso demogrfica entre os municpios.

Enquanto 71% dos municpios existentes em 2005 tinham at 20.000

habitantes e representavam apenas 18% da populao do pas, nos 29% dos
municpios restantes (com nmero de habitantes acima de 20 mil), estava
concentrada mais de 80% da populao. Por sua vez, nos 35 municpios mais
populosos (representando 0,6% do total de municpios do pas), residiam mais
de 52 milhes de habitantes (29% do total da populao). (p.161)

Outro dado a considerar, referente ao ano 2004, o de que as 27 regies metropolitanas do

Brasil envolvem 453 municpios (8% do total), onde vivem 42% da populao.

De uma srie de resultados que podem ser consultados diretamente na tese de De Carlo (2006)
destaca-se o resultado no que diz respeito s informaes que envolvem a opinio do gestor
ambiental municipal sobre a percepo das alteraes ambientais que tenham afetado a
qualidade de vida da populao, e os problemas ambientais.

31
As alteraes mais frequentemente citadas foram: a presena de esgoto a cu aberto, apontada
por 1.031 municpios, seguida do desmatamento, 1009; queimadas, 948; e presena de vetor
de doena (mosquitos, ratos, barbeiros, caramujos, etc.), 896.

A anlise por regio no segue o mesmo padro: na regio Norte, a principal

alterao ambiental que afetou a qualidade de vida da populao foi o
desmatamento; na regio Nordeste, doena endmica ou epidemia (clera,
dengue, febre amarela, malria, etc.); na regio Sudeste, queimadas; na regio
Sul, esgoto a cu aberto; e na regio Centro-Oeste, o desmatamento.

No que diz respeito aos problemas ambientais mais frequentes, sob a tica da
percepo dos gestores ambientais municipais, foram ressaltados:
assoreamento de corpos dgua (53%), poluio do recurso gua (38%),
alterao da paisagem (35%), contaminao do solo (33%), poluio do ar
(22%) e degradao de reas protegidas (20%). (p. 207).

As causas predominantes apontadas so apresentadas no Quadro 07, a seguir:

Quadro 07: Problemas e principais causas apontadas pelo gestor ambiental municipal,
De Carlo (2006) baseado em IBGE (2005)17.

As consideraes finais do trabalho apresentam que no recorte regional as regies Sul e

Sudeste apresentam a maior proporo de municpios com maior comprometimento ambiental
em ambas as dimenses: Arcabouo Intitucional (AI) e Aes de Gesto Ambiental (AGA).
Por outro lado, as regies Norte e Nordeste tm o maior percentual relativo de municpios
classificados com Nenhum e Baixo, em AI e AGA.

17
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais MUNIC. Perfil dos municpios brasileiros: meio ambiente 2002. Rio de Janeiro: IBGE,
Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, 2005.

32
 No recorte por classes de tamanho da populao, em todas as regies, os
municpios mais populosos tendem a se classificar nos melhores grupos em
ambas as dimenses, e os municpios menos populosos tendem a se classificar
nos piores grupos. (p. 265)

Tambm se verificou que quanto melhor a classificao do municpio na dimenso Arcabouo

Institucional, melhor a sua classificao nas Aes de Gesto Ambiental. Alm disso,
observou-se que a maior parte dos 298 municpios mais bem classificados na tipologia gerada
(88%) havia realizado convnio, cooperao tcnica, ou parceria com vistas a desenvolver
aes na rea ambiental, na sua maioria com rgo pblico do Estado, mas tambm com
instituies privadas, ONG`s e universidades. E, 67% desenvolveram atividades relacionadas
ao licenciamento ambiental, 66% apresentava Conselho Municipal de Meio Ambiente de
carter deliberativo, e 56% havia recebido recursos financeiros especficos para o meio
ambiente.

Com relao a estrutura administrativa para lidar com questes ambientais, 68% dos
municpios no Brasil apresentaram algum tipo de rgo Municipal de Meio Ambiente
(OMMA), porm, esta estrutura no se encontra diretamente associada a existncia de
CMMA, apenas cerca de um tero dos municpios que tinham OMMA apresentaram a
existncia de CMMA Ativo em 2002.

Em resumo, embora a estruturao do arcabouo institucional manifeste o

compromisso tcito com a gesto federativa do meio ambiente, a
implementao de sistemas locais de defesa ambiental ainda precria no
pas. (p. 270).

Por fim, a relao realizada entre as tipologias e os indicadores de IDH-M (ndice de

Desenvolvimento Humano Municipal) e PIB per capita municipal no verificou a existncia
de algum padro de comportamento, a associao verificada no homognea, regular e
expressiva em todo territrio nacional. No nvel agregado Brasil a associao aparente,
porm no recorte regional, a associao de municpios com maior IDH-M e PIB per capita e
nveis mais elevados de comprometimento com a gesto ambiental, no se mostrou to
evidente. Verificaram-se alguns contrastes, como por exemplo, na regio Centro-Oeste, onde,
na mdia, mais evidente a existncia de municpios classificados com baixo grau de
comprometimento ambiental e elevado PIB per capita municipal.

3.2.1.4 Estudos do GEO-Brasil

Egler e Rio (2002) compuseram o captulo 4 dos estudos do GEO-Brasil18, denominado

Cenrios para a gesto ambiental. Os autores (op.cit.) apresentam a metodologia SPIR
(State, Pression, Impact and Response) como adequada para descrever as aes que os
diferentes agentes sociais exercem sobre as condies ambientais e orientar os gestores na
tomada de deciso. Os autores (op. cit.) desenvolveram cenrios, tendencial e desejado, para a

18
O GEO-Brasil trata-se de um processo coordenado pelo IBAMA e apoiado pelo Ministrio do Meio Ambiente,
Governo Brasileiro e Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), cujo produto principal
um relatrio sobre o meio ambiente brasileiro intitulado Relatrio Perspectivas do Meio Ambiente do
Brasil no qual analisada a situao ambiental do Brasil cujo propsito corresponde funo do chamado
Relatrio de Qualidade de Meio Ambiente (RQMA). Para a elaborao do GEO-Brasil o IBAMA adota a
mesma metodologia que o PNUMA usa para produo do GEO Mundial (Global Environment Outlook).

33
gesto ambiental no Brasil, definindo como unidade espacial os principais biomas, e
identificando os principais vetores e impactos deles decorrentes.

Para permitir a integrao das condies ecolgicas com as socioeconmicas,

optou-se por utilizar as zonas fisiogrficas, que so grupamentos de
municpios com caractersticas ambientais semelhantes, como unidade
territorial de base para a definio dos biomas.

Esta opo justificada por diferentes motivos, dentre os quais pode-se

destacar: 1) a ntida componente ambiental dessa classificao espacial; 2) as
suas dimenses mesorregionais, que possibilitam o estabelecimento de
comparaes intercensitrias, superando o crnico problema das sucessivas
divises municipais, que dificultam a construo de sries histricas em nveis
detalhados de desagregao espacial. (EGLER; RIO, 2002, p.1-2)

Os cenrios de Egler e Rio (2002) foram construdos a partir da anlise do estado atual e dos
impactos das mudanas recentes sobre os principais biomas. O Cenrio Tendencial foi
elaborado considerando as relaes entre Presso e Impacto, identificadas em situaes
crticas em diversas escalas, considerando a continuidade das presses ambientais. O Cenrio
Desejado foi desenvolvido a partir das interaes entre Impacto e Resposta, ou seja, de
intervenes de polticas proativas sobre o estado atual, contando com ampla difuso de
informaes e participao equilibrada de diferentes segmentos sociais, visando a preveno e
mitigao de danos ao meio ambiente e recuperao de reas degradadas. A busca por uma
utilizao racional dos recursos e a reduo dos desnveis socioeconmicos do pas,
constituem os objetivos primeiros para que tais condies [cenrio desejado] possam tornar-se
viveis.(p.16)

Para Egler e Rio (2002, p.14) as respostas do setor pblico pautam-se pelo entendimento do
meio ambiente como elemento estratgico, com aes operadas num horizonte temporal de
mdio e longo prazos, e com a realizao de uma avaliao ambiental de polticas, planos e
programas em trs nveis: (i) setoriais (e.g. energia e transporte), (ii) relacionados com o uso
do territrio, o qual cobre todas as atividades a serem implementadas em uma determinada
rea, e (iii) polticas ou aes que no necessariamente se implementam por meio de projetos,
mas que podem ter impactos ambientais significativos (e.g. incentivos).

A seguir, na Figura 01, apresentado o mapa de biomas do territrio brasileiro por

grupamento de zonas fisiogrficas. Em seguida, os Quadros 08 e 09 apresentam os cenrios,
tendencial e desejado, respectivamente.

34
Figura 01: Biomas por grupamento de zonas fisiogrficas. (EGLER; RIO, 2002)

35
Quadro 08: Cenrio Tendencial Matriz Presso-Impacto para o Estado do Meio Ambiente no
Brasil. (EGLER; RIO, 2002)

36
Quadro 09: Cenrio Desejado Matriz Impacto-Resposta para o Estado do Meio
Ambiente no Brasil. (EGLER; RIO, 2002)

37
 3.2.2 Apresentao dos Tipos

Em reunio realizada no dia 28 de junho de 2011 junto equipe tcnica da SRHU/MMA,

foram apresentadas as tipologias referenciais do item 3.2.1, e o contexto das escalas do
captulo 2. Nesta reunio ficou definido que a tipologia a ser desenvolvida deveria ser na
escala do municpio, devido ao seu conceito bem definido e sua ampla utilizao em trabalhos
j consolidados, assim como os aqui apresentados.

Por outro lado, verificou-se a necessidade de uma viso integrada de municpios que
compem uma mesma regio. Dando-se nfase a regies metropolitanas (e RIDES) e
aglomeraes urbanas, que possuem maior dinamismo e processo de expanso urbana
acelerado e desordenado, enfatizadas no captulo 2.

Destes agrupamentos de municpios relacionados entre si, destaca-se o papel, na sua maioria,
predominante de gerao e concentrao de fluxos e riquezas do municpio plo, e a tendncia
de diminuio destes fluxos nos municpios perifricos a medida que se distancia. Por isso,
definiu-se a distino nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas entre os municpios
plo e perifricos. No entanto, as recomendaes gerais sero direcionadas a ambos os tipos
da mesma regio, como forma de demonstrar a necessidade de polticas integradas. Ressalta-
se, por fim, que recomendaes diferenciadas tambm so necessrias, entre os municpios
plo e perifricos, e sugere-se o seu desenvolvimento detalhado em trabalhos futuros.

Os demais tipos propostos visam contemplar aqueles municpios que fazem parte da
urbanizao extensiva da rede urbana brasileira, mas que no configuram um aglomerado
devido a seu maior isolamento, sendo, portanto, municpios de mdio e pequeno porte.

Assim, a proposta baseada nos critrios de apresentar um reduzido nmero de tipos, agrupar
aqueles que possibilitam uma maior integrao de polticas ambientais, e diferenciar os
municpios plo e perifricos, a seguinte:

GRANDES TIPOS
1- Regies metropolitanas e RIDES com grande dinamismo: processo de expanso
urbana acelerado e desordenado
1A- Municpio plo
1B - Municpios perifricos

2- Aglomerados urbanos com grande dinamismo

2A Municpio plo
2B Municpios perifricos

3 - Municpios isolados
3A Municpios de mdio porte
3B- Municpios de pequeno porte

Alm desta linha geral de grandes tipos, verificou-se a necessidade de se discretizar aqueles
municpios que, apesar de j estarem includos nos tipos 1, 2 e 3, possuem especificidades que
o caracterizam como municpios que tendem a sofrer maiores nveis de impactos ambientais,
sendo este, portanto, mais um critrio na definio dos tipos.

38
Em reunio conjunta equipe da SRHU/MMA, tendo sido apresentada a proposta de
diferenciar os municpios que possuem maior nvel de impacto ambiental, de forma a que
sejam lanadas recomendaes adicionais a estes, foi definido que estas especificidades
seriam as seguintes:

ESPECIFICIDADES:
4- Municpios sede e localizados em rea de influncia de empreendimentos de grande
impacto ambiental (hidreltricas, mega-eventos,...)
5- Municpios economicamente vinculados a atividades ou empreendimentos de grande
impacto ambiental (agronegcio, minerao,...)
6- Municpios com forte vinculao turstica

Com este quadro de tipos construdo, verificou-se com base no trabalho da GEO-Brasil (item
3.2.1.4) a necessidade de se adequar as diferentes realidades dos municpios considerando
tambm as especificidades de cada bioma. A caracterizao dos tipos por bioma permite olhar
mais de perto no s as diferenas ambientais destas regies, como tambm a diversidade de
realidades scio-econmico-culturais do Brasil, ou seja, uma forma de regionalizar as
recomendaes na escala do territrio nacional, partindo do componente ambiental. Os
biomas formalmente utilizados pelo MMA so:

- Amaznia
- Cerrado
- Caatingas
- Pantanal
- Mata Atlntica
- Pampas

No entanto, apesar de se reconhecer a necessidade de regionalizao com foco no ambiental,

onde a caracterizao por bioma aparece como uma boa opo, o presente trabalho no ter
condies de faz-lo. Esta foi uma considerao levantada ao longo do desenvolvimento do
presente trabalho, que no faz parte do seu escopo inicial que prev um panorama geral, e
consequentemente, no h tempo o suficiente para esta realizao dentro dos prazos
previamente estipulados. Cabe, neste momento, destacar as lacunas e oportunidades
encontradas e direcionar pesquisas futuras.

As recomendaes que sero propostas no RTFinal assumiro, portanto, um carter mais geral
da problemtica ambiental urbana que enfrentada, em grande parte, pelos tipos aqui
propostos, os quais j demonstram um certo nvel de diferenciao entre si. Compreende-se,
por fim, que o maior detalhamento por biomas algo que dever acontecer naturalmente nos
possveis desdobramentos das recomendaes gerais lanadas.

4. A MATRIZ

A seguir apresentada a matriz construda com base na reviso bibliogrfica realizada, e

reunies junto equipe tcnica da SRHU/MMA. A matriz apresentada no Quadro 10 a seguir
mostra a juno dos temas com os tipos:

39
Quadro 10: Matriz construda: tipos X temas

40
 5. CONSIDERAES FINAIS

O RT02 foi realizado entre os meses de junho e julho de 2011. O redirecionamento do

contedo levou a construo da matriz para gerar recomendaes de temas pertinentes
poltica ambiental-urbana de acordo com tipos que retratam diferentes realidades brasileiras
com nfase nos impactos ambientais.

A realizao do RT02 levou aos seguintes questionamentos: Quais os problemas urbano-

ambientais? Quais as escalas de anlise? A reviso bibliogrfica buscou apresentar caminhos,
os quais, somados a experincia da consultora e da equipe tcnica da SRHU/MMA, resultou na
construo da matriz.

O RTFinal trar o lanamento de recomendaes para os tipos gerais e especficos por tema,
com a contribuio das intervenes feitas na Oficina Cidades Sustentveis, organizada pela
SRHU/MMA e realizada entre os dias 20 e 22 de julho de 2011.

Compreende-se que futuros trabalhos podero evoluir com pesquisas detalhadas por bioma, o
que possibilitar uma releitura e readequao dos tipos e temas prioritrios para cada situao.

Considera-se esta pesquisa um esforo preliminar tanto para estimular a integrao das polticas
urbanas e ambientais, como para o reconhecimento da diversidade de realidades que tais
polticas devem pautar especificamente.

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