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DOSSI
Sociologias, Porto Alegre, ano 10, n 20, jun./dez. 2008, p. 224-235

O papel da ouvidoria
de polcia
JORGE ZAVERUCHA *
ZAVERUCHA

Resumo
Este artigo mostra os trs grandes modelos de Ouvidoria existentes atualmen-
te, das mais s menos autnomas. Reala a importncia de a Ouvidoria ser vista
no apenas como locus para censurar o policial mas, tambm, para defend-lo.
Finaliza, evidenciando a fragilidade do desenho institucional da Ouvidora da
Secretaria de Defesa Social de Pernambuco, criado no Governo passado e man-
tido no atual Governo.
Palavras-chave: Ouvidoria. Accountability . Controle externo. Autonomia
institucional. Desenho institucional.

R
eforma na Polcia quer dizer melhorar a eficincia e a efi-
ccia na preveno e represso ao crime, com o fortaleci-
mento do mtodo democrtico de policiamento, ou seja,
a sua responsabilizao (accountability). Responsabilizao
contempla, tambm, respeito aos direitos humanos para e
na Polcia. Infelizmente, predomina a viso dos abusos da Polcia contra os
cidados. H que se ver um problema como um todo.
H uma grande quantidade de queixas contra policiais que apresen-
tam violaes aos direitos humanos em suas corporaes. E o que pior,
a ausncia de uma instncia na qual essas queixas possam ser internamente
canalizadas. Em especial na Polcia Militar, cuja hierarquia militar similar
do Exrcito Brasileiro.

* Doutor em Cincia Poltica pela University of Chicago; Pesquisador Nvel 1B do CNPq; Professor
Emrito da Escola de Magistratura de Pernambuco e Coordenador do Ncleo de Estudos de
Instituies Coercitivas.
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A Ouvidoria uma jornada e no um destino; nenhuma jornada boa

se estamos ss e sem esperana e, especialmente, se no soubermos onde
queremos chegar. O poder, via de regra, exercido atravs de instituies
polticas, e a Ouvidoria uma instituio poltica. O modo como essas
instituies polticas se organizam, influenciam a distribuio do poder. Desse
modo, discutir novos arranjos institucionais, ou seja, como as ouvidorias
devem funcionar , na verdade, debater sobre quais atores sero mais ou
menos beneficiados ou prejudicados por determinada configurao
institucional. O tipo de arranjo institucional a ser adotado pode tanto forta-
lecer, quanto fragilizar a legitimidade da democracia em um pas.
A ouvidoria pblica uma nova instituio no cenrio poltico brasilei-
ro, e vem crescendo em quantidade (hoje j so 14 Ouvidorias de Polcia
no Brasil), mas no necessariamente em qualidade. Como o caso da
Ouvidoria da Secretaria de Defesa Social de Pernambuco.
Este dado mostra a necessidade que o cidado brasileiro sente em ter
uma instituio que possa, alm de defender seus direitos, promov-los. Este
imperativo aumenta na medida em que as regras do nosso sistema legal so
cada vez mais ignoradas pelo Estado e pelos prprios atores individuais. Debi-
litando, assim, o Estado de Direito. O Estado pode abusar, tanto dos atores
privados, quanto dos prprios agentes estatais, sem esquecer que cidados
tambm podem abusar do direito de outros cidados e do Estado.
Por conseguinte, fundamental que a Ouvidoria de Polcia tenha uma
trplice face: 1) Acolher as denncias dos indivduos contra os agentes esta-
tais; 2) acolher denncias de policiais contra policiais ou outros agentes
estatais; 3) acolher as denncias de policiais contra indivduos. Agindo as-
sim, acredito que a Ouvidoria ser capaz de ganhar legitimidade, tanto
entre policiais, quanto entre os usurios de seus servios. E mais, como
entre as prprias instituies policiais.
Em bom portugus, Ouvidoria no se faz contra as instituies policiais
e os policiais, mas com as polcias e os policiais, alm de outros rgos do
Governo e da sociedade civil. Assim, os policiais so capazes de perceber a
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Ouvidoria como instituio aliada quando a percebem empenhada no ape-

nas em condenar, mas em compreender e trabalhar junto com eles para a
soluo dos problemas.
Julgo ser impossvel estudar a Ouvidoria de um modo meramente
tcnico, destitudo de contedo ideolgico, pois a questo , tambm,
poltica. Afinal, o bem coletivo para o qual a Ouvidoria contribui, isto , a
segurana pblica, nem sempre desejado igualmente pelas diversas for-
as sociais, pela prpria polcia e, mesmo entre os policiais. Caso fosse
desejada igualmente, provavelmente, no estaramos discutindo esse tema.
E mais, a conjuntura poltica em que a Ouvidoria atua reflete sobremaneira
no modo como este bem pblico ofertado.
As mudanas que afetam a eficincia da Ouvidoria tambm passam
pelas transformaes do prprio Estado. O fato de a maioria das Ouvidorias
atuar basicamente, por exemplo, nas capitais, demonstra que ela no
uma Ouvidoria de todo o Estado, por no ter capilaridade suficiente. H a
no nascedouro, um defeito gentico institucional que discrimina boa parte
da populao.
A Ouvidoria deve ser um rgo autnomo, no sentido de que seu
titular seja escolhido por rgo independente do poder fiscalizado. A auto-
nomia precisa ser no apenas funcional, mas, tambm, oramentria. Des-
te modo, evita-se que a Ouvidoria possa, por exemplo, vir a ser asfixiada
financeiramente pelo Governador de planto. Ou seja, caso o ouvidor no
se comporte de acordo com a vontade do Executivo, ele poderia cortar o
fluxo financeiro destinado instituio. Matando-a de inanio.
Nesta mesma linha de raciocnio, o tempo do mandato do Ouvidor
no deveria coincidir com o tempo poltico da permanncia do Governador.
O calendrio poltico ficaria desatrelado do calendrio administrativo. Com
o objetivo de ficar institucionalmente claro que a Ouvidoria muito mais
um rgo de Estado do que de governo. Frise-se que, no mbito estadual,
em geral, a Ouvidoria est ligada ao Poder Executivo. Deste modo, a
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Ouvidoria fiscaliza o prprio poder do qual faz parte.

Em slidas democracias, as Ouvidorias ficam, majoritariamente,
institucionalmente localizadas no Legislativo. Ora, poder ser alegado: h,
tambm, a influncia poltico-partidria. Lgico que existe, contudo, ela
exercida de um modo descentralizado, em vez de centralizado. Um mrito
das Ouvidorias brasileiras que o cidado comum pode ter acesso ao
Ouvidor, ao contrrio, por exemplo, da Frana, onde um parlamentar
intermedia a relao indivduo-instituio.
No mbito das instituies policiais brasileiras, julgo ser o arranjo
institucional mais avanado o da Ouvidoria de Polcia de So Paulo. O Con-
selho Estadual da Pessoa Humana de So Paulo submete ao Governador do
Estado uma lista trplice de candidatos da qual escolhido um. Repete-se,
embora com maior moderao, a hipertrofia do Poder Executivo.
Na maioria dos Estados brasileiros, a influncia do Governador ainda
maior, pois no h lista trplice. O Governador nomeia monocraticamente o
Ouvidor. Afora a competncia institucional do Governador em nomear o
Procurador Geral de Justia, o Secretrio de Segurana Pblica, o Corregedor
de Polcia e os Chefes de Polcia, sem descurar sua influncia sobre as
bancadas parlamentares estaduais, merc do seu amplo controle sobre as
verbas oramentrias. Haja concentrao de poder! Por isso escrevi anteri-
ormente sobre a inconvenincia de se discutir ouvidoria de um modo me-
ramente tcnico, j que a questo , tambm, poltica.
Devem as Ouvidorias ter autonomia para investigar por conta prpria
as denncias que recebem? Ou necessitam as Ouvidorias ter apenas um
papel reativo, isto , acompanhamento e avaliao permanente das ativida-
des policiais? A intensidade destas indagaes cresce na medida em que
criamos duas Polcias rivais, a civil e a militar atuando em um mesmo espa-
o geogrfico, caso nico no mundo. De fato, inexiste um sistema de poli-
ciamento similar ao brasileiro. Seguindo este ineficiente arranjo institucional
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estabeleceu-se um antagonismo entre a Corregedoria de Polcia e a Ouvidoria

de Polcia. Esta acusa aquela de maquiar as investigaes por razes
corporativas. A Corregedoria, por sua vez, diz que a Ouvidoria exagera no
nmero de denncias com o fito de desgastar a imagem das Polcias, bem
como cita a m fundamentao das denncias. Estas rivalidades institucionais
so contraproducentes, tornando o sistema ainda mais disfuncional.
Urge fazer com que as duas instituies cooperem, ao invs de se
rivalizarem. Para isso, preciso que haja um respeito entre ambas. O pri-
meiro passo seria exigir que as Corregedorias respondessem dentro de um
determinado prazo legal s demandas das Ouvidorias. E que estas fossem
punidas, caso esses prazos no fossem respeitados. S que, para isso, a
Ouvidoria precisa ter autoridade. Em troca, as Ouvidorias no precisariam
acionar automaticamente o Ministrio Pblico, por confiarem em respostas
oferecidas pelas Corregedorias e, obviamente, na celeridade do forneci-
mento de dados. As Ouvidorias no podem ser refns das Corregedorias.
Caso contrrio, as Ouvidorias perdem credibilidade junto populao.
Brigas parte, intil criar uma Ouvidoria sem que haja seleo e
treinamento adequado do pessoal encarregado pelo controle da atividade
policial. O diletantismo de nobres propsitos de militantes de direitos hu-
manos deve dar lugar a uma instituio que, para poder cobrar resultados
das Corregedorias, saiba antes de tudo ser profissional. Portanto, diria que a
eficcia do mecanismo de Ouvidoria est baseada em: independncia; con-
trole civil democrtico; poder para exigir cooperao da Polcia e capacida-
de de participao ativa em procedimentos disciplinares.
A funo, cada vez mais importante, de uma bem sucedida Ouvidoria de
Polcia inclui seu foco em fiscalizar prticas e polticas de policiamento e reco-
mendaes para reformas. Detectei a nvel internacional trs modelos de
Ouvidorias. Tais modelos so praticados em pases do Primeiro Mundo e cabe
a ns, que vivemos em uma outra realidade, estudarmos o que poderemos
tirar de bom e de ruim destes exemplos. Criando o nosso prprio modelo.
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Qualquer um desses modelos ou arranjos institucionais demanda cus-

tos polticos. O primeiro o modelo de Ouvidoria de Investigao Inde-
pendente. Representa a forma atual mais independente de Ouvidoria de
Polcia. Consiste em um diretor dedicado em tempo integral, um investigador
que conduz a investigao dos fatos e um grupo de civis que estudaro o
relatrio da investigao e faro recomendaes para as autoridades policiais.
J o modelo de Ouvidoria Investigativa composto por um conselho ou
comisso. Este corpo investiga as queixas e faz recomendaes para as autori-
dades das foras policiais, no tocante mudana de polticas e disciplinas. Esse
conselho funciona para prover investigao e participao do cidado no pro-
cesso de averiguao. nfase na participao do cidado que confere legitimi-
dade ao conselho. O ponto forte deste modelo que ele pode proporcionar
maior interao da comunidade e, com isso, a garantia de maior transparncia,
pois tais decises sero tomadas fora do departamento de polcia. Quem lida
com a atividade policial sabe que a melhor fonte para resoluo de crimes
provm de informaes fornecidas pela sociedade. Tendo a sociedade ao lado
do Estado, as resolues dos crimes tendero a aumentar.
Para manter sua integridade, o modelo investigativo precisa de recur-
sos humanos com conhecimento, capacidade e treinamento suficientes
para conduzir uma investigao sigilosa. Para que esta Ouvidoria tenha
credibilidade dentro e fora da polcia precisa, tambm, de uma equipe capaz
de intimar, com recursos financeiros suficientes para investigaes plenas
bem como ter acesso a registro pblico, ter regras claras e processos abertos.
E reconhecer as devidas obrigaes, deveres e direitos dos policiais.
O ponto fraco deste modelo que ele pode ser muito trabalhoso
para a equipe da Ouvidoria. A equipe , geralmente, mal treinada para
conduzir investigaes de boa qualidade. Outro ponto fraco desse modelo
que ele representa um processo externo e dispendioso de Ouvidoria.
Custa dinheiro, em outras palavras. Alm de poder gerar um outro proble-
ma: a equipe especial da Ouvidoria que investiga, pode reproduzir as mes-
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mas prticas condenadas nas investigaes policiais. Portanto, o desenho

institucional per se condio necessria, mas no suficiente para se obter
um resultado eficiente. A cultura poltica do Pas onde este tipo de arranjo
pode vir a ser instalado deve ser levado em conta.
Enfatizo ser poltica a deciso sobre a mudana no desenho
institucional. A Irlanda do Norte, que chegou lamentvel situao que
todos conhecemos, s ento resolveu optar por um novo tipo de Ouvidoria.
Na Irlanda do Norte, a Ouvidoria (Police Ombudsman for Northern Ireland)
tem poder de polcia: poder de prender, de investigar por conta prpria e
de preparar inquritos para o Ministrio Pblico, para iniciar o processo de
responsabilizao judicial dos policiais que infringem a lei. Tem o poder de
revistar at mesmo a casa de um policial. Sei o quanto seria difcil implementar
tais poderes no Brasil, pois at o poder de investigao do Ministrio Pbli-
co est sendo contestado pela Polcia Civil.
A Ouvidoria da Irlanda do Norte possui uma equipe de cento e quatro
profissionais, sendo que oitenta so investigadores altamente treinados. Re-
cebem uma mdia de trs mil queixas por ano e investigam cerca de trinta
por cento das mesmas. A Ouvidoria contrata servios de percia independen-
te, pode exigir toda e qualquer informao que a Polcia possua sobre o caso,
sobre sua investigao, e quando decide investigar um caso, a Polcia obri-
gada a se afastar, ou seja, ela age pr-ativamente. Nos dias de hoje, essa
Ouvidoria do tipo investigativa considerada o instrumento de controle ex-
terno da Polcia mais eficaz, rigoroso, independente e autnomo do mundo.
O segundo modelo o de monitoramento. Seria composto por um
conselho ou uma comisso que estuda a investigao conduzida pela
Corregedoria de Polcia. Esse modelo pode recomendar maiores investiga-
es e, tambm, pode fazer sugestes para mudanas de poltica, de poli-
ciamento e de conduta. Tal modelo funciona identificando investigaes
adequadas e inadequadas da Corregedoria, solicita medidas corretivas
departamentais e trabalha para melhorar a qualidade das investigaes da
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Corregedoria de Polcia. Neste modelo, a Ouvidoria est ligada a um nico

banco de dados central, de tal maneira que, quando a polcia recebe uma
queixa, o ouvidor fica sabendo, pois ela segue diretamente para o seu
escritrio. Assim como a queixa que o ouvidor recebe compartilhada pelo
departamento de polcia.
H o modelo sistmico que funciona da seguinte forma: a queixa
registrada e ento encaminhada chefia de investigao da polcia. Ela deci-
de quem notificado, quando e quem ser o investigador. Este investigador
de polcia no entrar em contato com a Ouvidoria, contudo, avisar quando
ir entrevistar testemunhas policiais, visitar a cena do crime, tirar fotos, etc. A
Ouvidoria tem o direito completa divulgao de todo o relatrio da Polcia,
a toda evidncia, em suma, a tudo. A Ouvidoria tem o direito de estar pre-
sente em todas as investigaes, participando plenamente de todas as quei-
xas contra abusos de policiais e abusos feitos contra policiais.
Quando o investigador termina a investigao, ele a envia para a
Ouvidoria que far a reviso e o estudo do que foi produzido. Ento, o
ouvidor estuda todos os fatos, tais como: foram todas as testemunhas en-
trevistadas? Todas as evidncias foram consideradas antes de se chegar a
uma concluso? O vis do policial e seus prprios preconceitos objetivos
foram partes da investigao? Aps estudar a investigao, se concorda, o
ouvidor documenta tudo e envia essa notificao ao queixoso. Se no con-
corda, h vrios nveis de apelao, e a maioria deles resolvida nos nveis
mais baixos, com um comandante ou chefe da Corregedoria. As queixas
no resolvidas so, ento, levadas para o Secretrio de Segurana Pblica,
que est, em ltima anlise, no mesmo nvel do ouvidor, porque ambos se
reportam diretamente ao Governador. Ou seja, ouvidor e Secretrio de
Segurana Pblica esto no mesmo nvel hierrquico.
O ponto forte desse modelo o de ser capaz de produzir resultados
sobre uma investigao de um modo mais rpido que o modelo anterior, ou
seja, o modelo investigativo. Tal modelo conta, tambm, com a participa-
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o do cidado. Para manter o seu ajustamento, o modelo de monitoramento

precisa de uma boa equipe que tenha conhecimento suficiente, capacida-
de de treinamento e de identificar problemas nas investigaes da
Corregedoria. O ponto fraco desse modelo que ele tambm exige muito
tempo, alm de ser demorado. Caso o trabalho da Corregedoria seja inade-
quado, o Conselho no ser correspondentemente treinado ou capacitado.
Assim sendo, no estar apto a fazer as recomendaes de qualidade para
as investigaes, uma vez que trabalha em cooperao com a Corregedoria
de Polcia. Esse modelo, obviamente, est mais vulnervel neutralizao
de suas funes.
O terceiro modelo um modelo de Ouvidoria Externa. O ouvidor ir
estudar a queixa do indivduo e, ento, modificar o sistema (de segurana)
para torn-lo mais eficiente. uma espcie de auditor. Esse modelo com-
posto por um indivduo que estudar a queixa e a investigao da
Corregedoria. Pode, tambm, gerar outras investigaes no levantadas pelo
queixoso. Caso a investigao da Corregedoria seja deficiente, o ouvidor
poder solicitar novas investigaes ou conduzir investigao independen-
te. Este modelo de Ouvidoria Externa funciona na identificao e
monitoramento de investigaes, na averiguao de queixas de problemas
e at mesmo pode chegar a concluses e fazer recomendaes.
O ponto positivo deste modelo de Ouvidoria que o ouvidor pode
operar de maneira flexvel e livre. mais livre do que o Conselho e tam-
bm esses dois modelos tm a misso muito mais ampla do que apenas
monitorar ou investigar, como acontece no primeiro modelo. O ouvidor
tambm precisa ter autoridade sobre o departamento de polcia. Para isso,
precisa de recursos financeiros suficientes para executar suas tarefas. O
ponto fraco desse modelo que ele depende da capacitao, habilidade e
compromisso de uma nica pessoa. Acho salutar que haja mais de uma
pessoa responsvel pela Ouvidoria de Polcia. Responsvel sob o ponto de
vista institucional. Na maioria dos casos, o Conselho ou a Comisso geral-
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mente composto de membros, muitas vezes voluntrios, que fazem es-

tudos de caso e/ou no so remunerados, mas nada impede que sejam
remunerados nem que deixem de ser voluntrios. Alguns destes conselhos
podem tambm contar com a participao de policiais como membros para
trazer a sua expertise. A estrutura organizacional desses modelos tam-
bm diferente. Esses so os critrios, os trs modelos que encontrei na
literatura sobre Ouvidoria.
Quando comparamos esses trs modelos com, por exemplo, a
Ouvidoria de Pernambuco, constata-se que, em Pernambuco, h apenas
um ouvidor e uma pequena equipe (um motorista e trs atendentes). A
Ouvidoria no possui autonomia financeira, e, conseqentemente, pode
ser asfixiada pelo Governador, caso no queira seguir suas determinaes.
O ouvidor est praticamente sozinho, nem ouvidor-assistente existe. E se o
ouvidor quiser tirar frias, quem o substitui?
A nomeao do Ouvidor em Pernambuco de livre escolha do Go-
vernador do Estado e, para dito fim, pedir ato de nomeao que dever
ser, devidamente, publicado no Dirio Oficial de Pernambuco. Portanto, h
um comando nitidamente verticalizado. E mais, o Ouvidor de Polcia no
detentor de mandato a termo, ou seja, um prazo determinado. Deste modo,
pode ser exonerado do cargo a qualquer tempo (demissvel ad nutum).
Inclusive, o relatrio semestral da Ouvidoria enviado ao Governador, que
tem a competncia institucional em decidir se o torna pblico ou no.
Este frgil arranjo institucional que apresenta um srio dficit em ter-
mos de accountability, entrou em vigor, em 2000, no governo Jarbas Vascon-
celos (PMDB-PE). Seu sucessor, o governador Eduardo Campos (PSB-PE) cos-
tuma queixar-se da herana maldita deixada pelo Governo anterior. Contudo,
em termos de Ouvidoria, o atual governador, at o momento, parece consi-
derar tal herana como bendita: manteve intacto o desenho institucional da
ouvidoria. E o mais preocupante ter contribudo para enfraquecer ainda
mais a Ouvidoria, na medida em que nomeou para dirigi-la a coordenadora
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do Grupo Tortura Nunca Mais, em Pernambuco. Ela, outrora aguerrida voz

da sociedade civil contra possveis violaes aos direitos humanos, est agora
em profundo silncio. Assim como o mencionado Grupo local.

The role of the police ombudsman

Abstract
This article examines the three main models of ombudsman existing today,
from most to least autonomous. It emphasizes how important it is for the ombudsman
to be seen not only as a locus to criticize the police but also to defend it. To
conclude, the article highlights the fragility of the institutional design of the
Ombudsman of Pernambucos Social Defense Secretary, which was created during
the previous administration and maintained by the current government.
Keywords: Ombudsman. Accountability. External control. Institutional autonomy.
Institutional design.

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Recebido: 10/03/2008
Aceite final: 20/06/2008