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Advocacia-Geral da Unio

Consultoria-Geral da Unio

MANUAL DE OBRAS E
SERVIOS DE ENGENHARIA
Fundamentos da Licitao e Contratao
Advogado-Geral da Unio
Ministro Lus Incio Lucena Adams

Consultor-Geral da Unio
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

Elaborao do Texto
Manoel Paz e Silva Filho Advogado da Unio

Diagramao e Capa
Cadu Ferrr - Escola da AGU

Advocacia-Geral da Unio
Edifcio Sede AGU I - SAS Quadra 3 Lotes 5/6 Cep 70070-030 Braslia-DF
Telefone: (61) 2026-8545

Permitida a reproduo parcial ou total desta publicao, desde que citada a fonte

B823 Brasil. Advocacia-Geral da Unio (AGU). Consultoria-Geral da Unio.

Manual de obras e servios de engenharia: fundamentos da licitao e contratao / Manoel


Paz e Silva Filho. Braslia: AGU, 2014.
140 p.

1. Contratao de obras e servios, licitao, Brasil. 2. Engenharia, licitao, legislao,


Brasil. Brasil. I. Silva Filho, Manuel Paz e. II. Ttulo.

CDU: 351.712:62(81)
SUMRIO
Nota Introdutria 6
Obras e Servios de Engenharia7
1. Definies 8
1.1. Engenharia 8
1.2. Obras e servios de engenharia 9
1.3. Empreitada12
1.3.1. Empreitada por Preo Global12
1.3.2. Empreitada Integral14
1.3.3. Empreitada por preo unitrio14
1.3.4. Escolha do regime aplicvel15
1.4. Execuo direta15
1.5. Execuo indireta16
1.6. Tarefa17
1.7. Grande Vulto18
2. Projeto Bsico18
2.1. Reaproveitamento de outro projeto bsico19
2.2. Estudos tcnicos preliminares 20
2.3. Matriz de riscos21
2.4. Obrigatoriedade 22
2.5. Oramento detalhado 24
2.5.1. Sistema Sinapi 26
2.5.2. Sistema Sicro27
2.5.3. Obrigatoriedade de Utilizao dos Sistemas Sinapi/Sicro27
2.5.4. Pesquisa de Preos 28
2.5.5. Custos diretos 29
2.5.6. Planilhas Sinttica e Analtica 30
2.5.7. Benefcios e despesas indiretas BDI 33
2.5.8. BDI diferenciado para o fornecimento de materiais e equipamentos 38
2.5.9. Critrios de aceitabilidade nos regimes de empreitada integral/por preo global 39
2.5.10. Critrios de aceitabilidade nos regimes de empreitada por preo unitrio/tarefa41
2.5.11. Manuteno da vantagem econmica (jogo de planilhas) 43
2.5.12. Falhas e omisses no projeto bsico e documentos correlatos 46
2.6. Anotao de responsabilidade tcnica 50
2.7. Cronograma fsico-financeiro54
2.8. Parcelamento57
2.9. Contratao da elaborao do projeto bsico61
3. Termo de referncia - TR65
4. Projeto Executivo65
5. Modalidades Licitatrias67
5.1. Convite (para obras e servios de engenharia)67
5.1.1 Dispensa de requisitos de habilitao 71
5.2. Tomada de Preos (para obras e servios de engenharia)73
5.3. Concorrncia para obras e servios de engenharia74
5.4. Prego para servios de engenharia75
5.5. Critrios de habilitao79
5.5.1. Capacitao tcnico-operacional79
5.5.2. Capacitao tcnico-profissional 85
5.5.3. Vnculo profissional 86
5.5.4. Vistoria 87
5.5.5. Credenciamento no Sicaf91
5.5.6. CADIN 92
5.5.7. Outros requisitos ISO / CREA / CAU 93
5.6. Fracionamento 94
5.7. Aquisio de materiais relacionados obras e servios de engenharia 98
6. Dispensa de licitao 99
6.1. Em razo do valor 99
6.2. Situaes emergenciais 100
6.3. Licitao deserta104
6.4. Licitao fracassada 105
6.5. Contratao de remanescente107
6.6. Contratao de fundao de apoio 108
7. Inexigibilidade de licitao109
8. Contrato110
8.1. Prazo de vigncia111
8.2. Prorrogao 114
8.3. Reajuste 116
8.3.1. Reajuste Anualidade117
8.3.2. Reajuste em contratos de vigncia inicial inferior a um ano 119
8.3.3. Reajuste insuficiente122
8.4. Reviso125
8.4.1. Convenes, acordos e dissdios coletivos de trabalho 131
8.4.2. Limites da reviso132
8.5. Alteraes volitivas qualitativas e quantitativas132
8.5.1. Necessidade de acrscimo superior aos limites legais133
8.5.2. Decrscimos superiores ao limite legal134
8.5.3. Impossibilidade de compensao entre acrscimos e decrscimos134
8.5.4. Manuteno da vantagem econmica estabelecida entre o preo de referncia
e a proposta vencedora do certame135
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Nota Introdutria

O objetivo deste trabalho informar os diversos profissionais


que lidam com contratao de obras e servios de engenharia
acerca dos principais aspectos jurdicos necessrios ao corre-
to desenvolvimento das diversas fases previstas em lei para a
execuo de um empreendimento dessa natureza. Optou-se,
portanto, pela objetividade do texto e pelo pragmatismo, de
modo que cada tema abordado contm o pensamento pre-
dominante de como so compreendidas as normas jurdicas
aplicveis, sem qualquer pretenso de aprofundamento dou-
trinrio acerca das razes que conduziram ilao apresenta-
da. Ao mesmo tempo, permite-se a busca de maiores detalhes
dos assuntos debatidos por meio das diversas remisses exis-
tentes no texto. Consequentemente, o presente trabalho con-
siste na apresentao de concluses objetivas que orientam
como proceder antes, durante e aps a licitao. Obviamente,
no h a mnima pretenso de esgotar todos os temas sobre
licitao. O trabalho focado nos aspectos mais pertinentes
s obras e servios de engenharia. Assuntos gerais so devida-
mente tratados no Manual de Licitaes e Contratos.

notvel que houve uma considervel inovao normativa


acerca do tema nos ltimos anos, acompanhada de um desen-
volvimento da compreenso dos institutos pelo Tribunal de
Contas da Unio. Nesse contexto ftico, necessrio formar
profissionais aptos a produzir as respostas juridicamente ade-
quadas para a realizao das polticas pblicas que deman-
dem a utilizao de empreendimentos de engenharia, arquite-
tura e urbanstica, mormente quando se percebe que diversos
procedimentos poderiam apresentar resultados mais cleres e
satisfatrios caso a informao estivesse disponvel de forma
direta e concisa. A atividade de consultoria prvia de funda-
mental importncia para o alcance da eficincia nas contrata-
es pblicas. Esta no uma obra concluda. Pelo contrrio,

6
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

trata-se de uma obra dinmica, cujo contedo dever ser ex-


pandido e constantemente atualizado essa a pretenso do
autor.

Manoel Paz

Obras e Servios de Engenharia

A licitao e contratao de obras e servios de engenharia


recebe um tratamento diferenciado do legislador em razo
das peculiaridades existentes em cada uma das fases em que
se divide a licitao e que se desenvolve o contrato. Assim,
a legislao estabelece definies que delimitam o campo de
abrangncia de normas especficas, cujo contedo tem varia-
do ao longo do tempo (Decreto-Lei n. 185/67, Decreto-Lei n.
200/67, Decreto-Lei n. 2.300/86 e Lei n. 8.666/93), de modo
que a expresso Obras e Servios de Engenharia abrange um
espectro de atividades e servios bem mais amplo do que pro-
pe seu significado meramente lingustico.

Portanto, o primeiro passo para se compreender o alcance
dessas normas jurdicas especficas realizar o trabalho de
delimitao de sua rea de abrangncia, ou seja, o campo de
atuao das normas pertinentes, incluindo normas que re-
flexamente tenham influncia sobre as licitaes e contratos
pblicos, a exemplo da Lei n. 12.378/2010 que criou o Con-
selho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil, cujas atividades
fiscalizadas tambm podem ser abrangidas pela expresso
servios de engenharia. O presente trabalho se prope a ser
fonte de informao consolidada, permitindo ao leitor o aces-
so direto s respostas mais comuns sobre obras e servios de
engenharia, bem como o aprofundamento de temas por meio
da consulta doutrina, legislao e jurisprudncia referidas
nas notas de rodap, destarte, por vezes no se discute o m-

7
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

rito ou o acerto das concluses, visto que fugiria ao escopo do


presente trabalho de ser um manual de referncia. Por puro
pragmatismo adotou-se a sigla LLC como sinnimo de Lei
de Licitaes e Contratos, em referncia Lei n. 8.666/93.

1. Definies

1.1. Engenharia

Tendo em vista as diversas leis que tratam da disciplina, pode-


se afirmar que so atividades de engenharia aquelas executa-
das pelos seguintes profissionais: Engenheiros Agrnomos e
Engenheiros Civis (Lei n. 5.194/66), Engenheiros Industriais,
Engenheiros Mecnico Eletricistas, Engenheiros Eletricistas,
Engenheiros de Minas, Engenheiros Gegrafos ou Gegrafos
(Lei n. 6.664/79), Agrimensores, Engenheiros Gelogos ou
Gelogos (Lei n. 4.076/62), Meteorologistas, Arquitetos e Ur-
banistas (Lei n. 12.378/2010).

No o simples fato da presena de algum dos profissionais


acima mencionados que qualifica a obra ou o servio como de
engenharia. Pelo contrrio, a presena constante e significa-
tiva desses profissionais, especialmente do ponto de vista do
gerenciamento e da complexidade operacional, fato impres-
cindvel classificao do empreendimento que depende mais
dos termos fixados no objeto do contrato do que da denomi-
nao que venha a ser utilizada, de modo que contratos que
venham a receber o mesmo ttulo, ex.: manuteno predial,
podem ser considerados, ou no, obras ou servios de enge-
nharia1.

1
Vide: Deciso TCU n 557/2002 Plenrio, da Deciso TCU n 674/2002
Plenrio e, por fim, da Smula TCU n 222. Vide: FERNANDES, Jorge
Ulisses Jacoby, in, Sistema de Registro de Preos e Prego Presencial e Ele-
trnico, 2a. Edio rev. e ampliada, 2005, pgs. 477-478.

8
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

1.2. Obras e servios de engenharia

Embora o conceito de obra no tenha contornos bem defini-


dos no direito e seja definido por lei de forma exemplificativa
(art. 6, I), pode-se dizer que obra toda e qualquer criao
material nova ou incorporao de coisa nova estrutura j
existente. A ideia de novidade deve dirigir o contedo do con-
ceito, a fim de adaptar-se exemplificao legal de que obra
toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou amplia-
o, realizada por execuo direta ou indireta.

As dificuldades surgem do fato de que nem toda construo,
ou reforma, ou fabricao, ou recuperao, ou ampliao
tomadas em conceituao ampla podem ser consideradas
obras no sentido legal estrito. Exemplifica-se: a contrata-
o da entrega funcional de um aparelho industrial ainda no
existente no mercado configura-se a fabricao prevista no
art. 6, I da LLC, entretanto a reproduo em srie de modelo
derivado de projeto j existente configura, em tese, contrato
de fornecimento, o qual se ajusta ao modelo de compra. De
igual modo, o levantamento de paredes internas sem altera-
o do layout e em substituio s j existentes, no configura
o caso de reforma, o que ocorrer caso se configure a alterao
do espao inicial do imvel com a incorporao de coisa ou
funcionalidade substancial nova. A h a diferenciao entre
reforma (obra) e reparao como servio de manuteno de
imveis, de modo que o mesmo raciocnio vlido para a am-
pliao.

O Parecer n. 075/2010/DECOR/CGU/AGU segue o mesmo


raciocnio e prope a seguinte soluo (Item 83.4):

a) Em se tratando de alterao significativa, autnoma e inde-


pendente, estar-se- adiante de obra de engenharia, vedada a
adoo do prego;

9
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

b) Em se tratando de alterao no significativa, autnoma


e independente, estar-se- adiante de servio de engenharia,
cabvel a adoo do prego;

Nesse ponto, h semelhana com o conceito formulado pelo


Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas IBRA-
OP, para o qual reforma consiste em alterar as caracters-
ticas de partes de uma obra ou de seu todo (g.n.), desde
que mantendo as caractersticas de volume ou rea sem acrs-
cimos e a funo de sua utilizao atual (Orientao Tcnica
IBR n. 02/2009).

Porm, pode-se objetar ao raciocnio apresentado com a hip-


tese de recuperao. Nesse caso, convm observar que a recu-
perao pressupe a prvia perda da funcionalidade de que se
valia a Administrao (semelhante ao perecimento), ainda que
parcial, do objeto. Pode-se, ento, deduzir o seguinte racioc-
nio: a recuperao relaciona-se a um bem significativamente
destrudo, com perda total ou parcial de suas funcionalidades,
comumente decorrente de eventualidades ou da ausncia de
prvia manuteno adequada. A reparao ou manuteno,
por outro lado, compreende os atos necessrios manuteno
das funcionalidades originais, evitando-se ou diminuindo-se
os efeitos do desgaste proveniente da ao natural do tempo.
Portanto, em todo caso prevalece a ideia do novo como fator
discriminante entre obra e servio2.

No compete ao rgo Consultivo emitir manifestaes con-


clusivas sobre temas no jurdicos, tais como os tcnicos, ad-

2
Maral Justen Filho defende que nos servios h a preponderncia de obri-
gao de meio, enquanto que nas obras h obrigao de resultado e adota
concluso semelhante ao afirmar que na contratao de uma obra, prepon-
dera o resultado, consistente na criao ou modificao de um bem corp-
reo (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Dialti-
ca, 11 Edio, pg. 95).

10
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

ministrativos ou de convenincia ou oportunidade (BPC n.


07). Todavia, deve zelar para que o rgo tcnico apresente
os subsdios que permitam o devido processo de subsuno
dos fatos norma, de modo que o enquadramento como obra
ou como servio de engenharia seja coerente, lgico, plausvel
e perfeitamente adaptado ao direito. Obviamente, nem todas
as situaes prticas estaro dentro da zona de plena certeza
jurdica. A convergncia, porm, ser proporcional robustez
dos elementos processuais. Assim, os responsveis pela ela-
borao dos projetos devero fundamentar diligentemente as
escolhas apresentadas, enquanto o rgo de Consultoria deve
zelar pela correta instruo processual3. O mesmo se aplica
relativamente definio do carter comum do servio, vez
que o nvel de detalhamento das informaes existentes no
processo influencia diretamente no critrio de padronizao
do objeto da licitao, como adiante se ver.

Consequentemente, servio de engenharia a atividade des-


tinada a garantir a fruio de utilidade j existente ou a pro-
porcionar a utilizao de funcionalidade nova em coisa/bem
material j existente. No se cria coisa nova. Pelo contrrio, o
servio consiste no conserto, na conservao, operao, repa-
rao, adaptao ou manuteno de um bem material espe-
cfico j construdo ou fabricado. Ou, ainda, na instalao ou
montagem de objeto em algo j existente. Objetiva-se, assim,
manter-se ou aumentar-se a eficincia da utilidade a que se
destina ou pode se destinar um bem perfeito e acabado.

3
nesse sentido que deve ser entendido o Parecer n. 075/2010/DECOR/
CGU/AGU, quando utiliza a expresso dvida contundente (83.4.c). Esse
mesmo parecer relaciona diversas situaes acerca das quais o TCU admitiu
a possibilidade do objeto licitado ser tratado como servio de engenharia
para fins de utilizao da modalidade licitatria prego. Muito embora o
simples fato de um determinado objeto configurar na referida relao no
implique sua automtica classificao como servio comum independen-
temente de outras circunstncias, a lista apresentada no anexo do parecer
deve ser utilizada como ponto de referncia e anlise do caso concreto.

11
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

A distino relevante para a escolha da modalidade licitat-


ria cabvel, vez que apenas os servios comuns de engenharia
podem e devem ser obrigatoriamente licitados por meio de
prego4, de modo que o rgo tcnico dever analisar cuida-
dosamente as caractersticas da atividade a ser contratada a
fim de corretamente caracteriz-la como obra ou servio de
engenharia e fundamentar convincentemente a deciso ado-
tada5.

1.3. Empreitada

a denominao utilizada para a execuo de contrato de


obra ou de servio de engenharia. E pode ser dividido em Em-
preitada por Preo Global, Empreitada Integral e Empreitada
por Preo Unitrio. Distingue-se do regime de tarefa porque
no h uma preponderncia da utilizao de mo de obra, mas
a conjugao de bens e atividades que se destinam a obteno
de uma utilidade.

1.3.1. Empreitada por Preo Global

o modo de contratao do servio ou obra de engenharia


no qual a execuo do contrato, ainda que dividido em eta-
pas, se d com a entrega de todos os itens e caractersticas que
compem o seu objeto, que esto includos detalhadamente
no preo total da avena, cujo principal efeito a transfern-
cia dos riscos do valor total do empreendimento empresa

4
TCU, Smula n. 257: O uso do prego nas contrataes de servios co-
muns de engenharia encontra amparo na Lei n 10.520/2002. Ver ainda
TCU, Ac n. 1947/2008- Plenrio, sobre a obrigatoriedade do prego (Itens
9.1.3 e 9.1.5).
5
O TCU j afirmou que, nos servios de engenharia, o emprego de mo-
de-obra e equipamentos prepondera sobre a aplicao tcnica - Ac n.
2079/2007-Plenrio. Nesse sentido: Cludio Sarian Altounian, Obras P-
blicas, 1 ed. 2008, p. 20.

12
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

contratada, que obrigada a incluir em sua proposta todos


os valores e itens necessrios execuo global do ajuste. A
empreitada por preo global deve ser escolhida nas situaes
em que seja plenamente possvel a definio precisa de todos
os componentes da obra/servio, cuja margem de incerteza
seja mnima. Caso exista falha significativa6 do projeto b-
sico, a empresa licitante dever obrigatoriamente provocar
a comisso licitatria ou o pregoeiro para que justifique, es-
clarea ou corrija a falha alegada, vez que a participao na
licitao pressupe a concordncia com todos os termos ali
fixados, e que o projeto bsico no pode permitir grande mar-
gem de subjetividade entre os licitantes, sob pena de violao
ao princpio da isonomia. Demais disso, so passveis de nu-
lidade as licitaes e os contratos decorrentes de projetos com
imperfeies que impeam a perfeita caracterizao da obra/
servio, nos termos do art. 7, 6 da Lei n. 8.666/937. Admi-
te-se, porm, certa liberdade de apreciao para os licitantes,
quanto aos modos e tcnicas que sero utilizados na execuo
do contrato, quando o ordenamento jurdico permite que seus
custos unitrios sejam diferentes daqueles projetados pela
Administrao8.

6
Alm das falhas que possam comprometer a execuo do projeto, as falhas
significativas compreendem erros que ultrapassem a margem de erro aceit-
vel para os projetos bsicos e executivos, conforme o caso. A Orientao Tc-
nica n. 04/2011 do Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos prev uma
margem de erro aceitvel de 5% (cinco por cento) na estimativa de custos de
um oramento detalhado (projeto executivo) e de dez a quinze por cento para
o anteprojeto. O Decreto 7.983/2013 admite modificao dos valores con-
tratuais por alegao de falha no projeto e seus demais componentes apenas
quando no superior a 10% do valor total do contrato (art. 13, II).
7
Nesse sentido: TCU, Ac n. 353/2007-Plenrio.
8
Decreto n. 7.893/2013, art. 11

13
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

1.3.2. Empreitada Integral

A Empreitada Integral uma forma ampliada da Empreitada


por Preo Global. Nela, a Administrao pretende no apenas
a entrega de um bem ou a mera execuo de um servio. Ob-
jetiva-se o recebimento de um empreendimento funcional, ou
seja, contrata-se a entrega de um bem com o valor agregado
proveniente de toda a estrutura logstica/material necessria
ao seu funcionamento, ainda que a execuo exija a subcon-
tratao de empresas com diferentes especialidades. Exem-
plo: a entrega de um prdio hospitalar pode ser realizada por
preo global; porm, a entrega de um hospital funcional se
contrata por meio da empreitada integral.

1.3.3. Empreitada por preo unitrio

Destina-se aos empreendimentos que devam ser realizados


em quantidade e podem ser mensurados por unidades de
medida, cujo valor total do contrato o resultante da mul-
tiplicao do preo unitrio pela quantidade e tipos de uni-
dades contratadas. Portanto, especialmente aplicvel aos
contratos que podem ser divididos em unidades autnomas
independentes que compem o objeto integral pretendido
pela Administrao. So exemplos: execuo de fundaes;
servios de terraplanagem; desmontes de rochas; implanta-
o, pavimentao ou restaurao de rodovias; construo de
canais, barragens, adutoras, permetros de irrigao, obras de
saneamento, infraestrutura urbana; obras porturias, draga-
gem e derrocamento; reforma de edificaes; e construo de
poo artesiano. No se exige o mesmo nvel de preciso da
empreitada por preo global/integral, em razo da impreci-
so inerente prpria natureza do objeto contratado que est
sujeito a variaes, especialmente nos quantitativos, em ra-
zo de fatores supervenientes ou inicialmente no totalmen-
te conhecidos. Assim, pode-se afirmar que a convenincia de

14
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

se adotar o regime de empreitada por preo global diminui


medida que se eleva o nvel de incerteza sobre o objeto a ser
contratado (TCU, Ac n. 1.977/2013-Plenrio, Item 29).

1.3.4. Escolha do regime aplicvel

Considerando que a escolha entre os regimes de empreita-


da ter impacto significativo no curso do contrato, no que
diz respeito aos critrios de aceitabilidade dos preos unit-
rio e global, s medies e ao regime de pagamento, s mo-
dificaes contratuais qualitativas/quantitativas, incluindo
a margem de tolerncia para as alegadas falhas estruturais e
de dimensionamento do projeto bsico, dentre outros aspec-
tos, dever do gestor escolher o regime que melhor atende
ao interesse pblico diante das possveis eventualidades que
venham a incidir no contrato9, de modo que se pode afirmar
que a discricionariedade na adoo de um ou outro regime
consideravelmente mitigada, porquanto a autoridade estar
vinculada s opes decorrentes dos estudos e levantamentos
preliminares que definiro os modos possveis de contratao
do empreendimento, tendo em vista, principalmente, os par-
metros da eficincia e economicidade.

1.4. Execuo direta

Na execuo direta no h contrato. A Administrao utiliza


seus prprios recursos humanos na execuo do projeto, ain-
da que venha a utilizar equipamentos fornecidos por tercei-
ros, pois o que caracteriza a execuo direta a direo dos
trabalhos pelos prprios servidores/empregados com vnculo
direto estatutrio ou empregatcio com o servio pblico.
bem caracterstico de Empresas Pblicas criadas com a finali-
dade de execuo de obras e servios pblicos, muito embora

9
TCU, Ac. n. 1.977/2013-Plenrio

15
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rgos pblicos da administrao direta tambm possam ter


tal atribuio (v.g. Batalhes de Engenharia de Construo).
A execuo direta no descaracterizada em virtude da even-
tual participao de terceiros em atividades especializadas ne-
cessrias ao conjunto da obra. Logo, a principal repercusso
jurdica decorrente da execuo direta encontra-se no mbito
da responsabilidade civil da Administrao Pblica, que passa
a ser responsvel direto no apenas pelo projeto em si, mas
tambm pelos prejuzos causados por sua execuo.

1.5. Execuo indireta

Caracteriza-se pela existncia de terceira pessoa estranha


Administrao que se torna responsvel pela execuo do
projeto entregue pelo contratante por meio de um contrato
administrativo. Nessa hiptese, defere-se Administrao o
poder de fiscalizao plena dos trabalhos relativos execuo
do ajuste, sendo vedado Administrao participar direta-
mente da direo dos mesmos. Por essa razo, h, em tese,
uma repartio da responsabilidade, posto que transfere a
responsabilidade dos encargos civis, trabalhistas, tributrios
e previdencirios, bem como os riscos do empreendimento, ao
contratado. Remanesce, porm, sua responsabilidade subsi-
diria em relao aos crditos de natureza previdenciria no
adimplidos pela contratada. No caso, no se aplica o Enuncia-
do n. 331 do TST, que exclusivo dos contratos de terceiriza-
o, em razo da Orientao Jurisprudencial n. 191/SDi.

Orientao Jurisprudencial n 191 SDi


CONTRATO DE EMPREITADA. DONO DA OBRA DE CONS-
TRUO CIVIL. RESPONSABILIDADE.
Res. 175/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011
Diante da inexistncia de previso legal especfica, o contra-
to de empreitada de construo civil entre o dono da obra e

16
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

o empreiteiro no enseja responsabilidade solidria ou sub-


sidiria nas obrigaes trabalhistas contradas pelo emprei-
teiro, salvo sendo o dono da obra uma empresa construtora
ou incorporadora.

Lei n. 8.666/93, art. 71


Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos traba-
lhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da
execuo do contrato.
1 A inadimplncia do contratado, com referncia aos en-
cargos trabalhistas, fiscais e comerciais no transfere Ad-
ministrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento,
nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regu-
larizao e o uso das obras e edificaes, inclusive perante o
Registro de Imveis.
2 A Administrao Pblica responde solidariamente com
o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da
execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n 8.212,
de 24 de julho de 1991.

1.6. Tarefa

Trata-se da modalidade mais simples de contratao para a


realizao de pequenos trabalhos em que a mo de obra o fa-
tor preponderante, no qual o fornecimento de materiais pode-
r ser realizado pela prpria Administrao, que no dispensa
o planejamento, a elaborao de projeto bsico e a discrimi-
nao dos preos unitrios envolvidos na contratao, alm
dos demais aspectos envolvidos no procedimento de licitao
e contratao.

17
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

1.7. Grande Vulto

a denominao dada s obras, servios e compras de valor


superior a R$37.500.000,00 (trinta e sete milhes e quinhen-
tos mil reais), que corresponde a vinte e cinco vezes o valor
inicial de referncia para a modalidade concorrncia em obras
e servios de engenharia (art. 23, I, c da Lei n. 8.666), nos
termos em que definido pelo art. 6, V da Lei n. 8.666/93.

2. Projeto Bsico

O projeto bsico o documento elaborado com base nos estu-


dos tcnicos preliminares e compreende todos os fatores ne-
cessrios para a perfeita caracterizao do objeto da licitao e
tratamento do impacto ambiental, fornecendo todos os subs-
dios necessrios elaborao de projeto executivo, de modo a
permitir a detalhada avaliao dos custos da contratao, bem
como definir o prazo necessrio para sua concluso.

A Lei n. 8.666/93 faz especial ressalva no que diz respeito


perfeita caracterizao do objeto para as obras e servios de
engenharia contratados sob o regime de empreitada por pre-
o global ou empreitada integral, ao afirmar a Administrao
obrigada a fornecer com o edital todos os elementos e in-
formaes necessrios para que os licitantes possam elaborar
suas propostas de preos com total e completo conhecimento
do objeto da licitao (art. 47). No que diz respeito aos padres
mnimos dos projetos bsicos para obras pblicas, o TCU10 faz
a recomendao de que sejam adotadas as orientaes elabo-
radas pelo Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas

10
TCU, Ac 632/2006-Plenrio (sumrio).

18
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

(Ibraop11) na OT-IBR n. 01/2006. Dessa orientao tcnica,


extrai-se que os projetos bsicos devem ...estabelecer com
preciso, atravs de seus elementos constitutivos, todas as
caractersticas, dimenses, especificaes, e as quantidades
de servios e de materiais, custos e tempo necessrios para
execuo da obra, de forma a evitar alteraes e adequaes
durante a elaborao do projeto executivo e realizao das
obras (Item 4)12.

Resoluo CONFEA n. 361/1991


Art. 1 - O Projeto Bsico o conjunto de elementos que define
a obra, o servio ou o complexo de obras e servios que com-
pem o empreendimento, de tal modo que suas caractersti-
cas bsicas e desempenho almejado estejam perfeitamente
definidos, possibilitando a estimativa de seu custo e prazo de
execuo.

2.1. Reaproveitamento de outro projeto bsico

O projeto bsico deve ser atual, ou seja, deve contemplar todos


os elementos existentes para a caracterizao da obra. Tendo

11
O Ibraop uma sociedade civil de direito privado sem fins econmicos. Suas
orientaes tcnicas no possuem fora normativa. Portanto, so utilizadas
como referencial e fonte interpretativa da lei. Site: www.ibraop.org.br
12
Segundo TCU, Ac. 1183/2010-Plenrio (item 9.2), mencionam-se alguns
itens que devem ser considerados em projetos de edificaes, a depender
da situao: clculo estrutural, gua fria, esgoto sanitrio, guas pluviais,
instalaes eltricas, cabeamento estruturado, circuito fechado de televi-
so, controle de acesso, antena coletiva de televiso, sonorizao, deteco e
alarme de incndio, superviso, comando e controle de edificaes, ar-con-
dicionado central, ventilao mecnica, preveno e combate a incndios,
gs liquefeito de petrleo, acstica, ambiente de segurana, irrigao, coleta
de lixo, aspirao central e outros.

19
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

em vista a dinmica do mercado no apenas em relao aos


preos praticados, como tambm em relao aos modos de
execuo necessrio que o projeto elaborado pela Admi-
nistrao contemple as caractersticas do local e do momento
onde ser executado o empreendimento. Assim, duas licita-
es diversas realizadas em locais ou circunstncias diferen-
tes no podem valer-se do mesmo projeto bsico em razo da
semelhana das situaes, salvo quando sejam contempladas
as peculiaridades inerentes a cada local e momento de execu-
o, por meio de anlise minuciosa elaborada por profissional
competente na qual sejam identificados os pontos de identi-
dade e divergncia que envolvem os casos, que dever ser sub-
metido autoridade competente para apreciao e eventual
aprovao, especialmente quando for utilizado o regime de
empreitada integral ou por preo global13.

2.2. Estudos tcnicos preliminares

Os estudos tcnicos preliminares so todos os atos prepa-


ratrios que antecedem a elaborao do projeto bsico. So
compostos de relatrios, pareceres tcnicos, laudos, anlises,
ensaios, investigaes e demais avaliaes que justifiquem a
necessidade do empreendimento, assegurem sua viabilidade
tcnica, especifiquem os objetivos a serem alcanados e indi-
quem o modo de tratamento do impacto ambiental, quando
houver. por meio deles que se conclui, tambm, pela dispen-
sa de licitao ou pela inviabilidade de competio para fins
de inexigibilidade, ou, ainda, pela necessidade de adoo do
tipo de licitao tcnica ou tcnica e preo, bem como se de-
fine se o servio ser ou no comum para a utilizao da mo-
dalidade prego, dentre outros aspectos. Portanto, os estudos
preliminares compem a motivao dos atos e das escolhas
administrativas que se seguem, sem os quais as concluses

13
No mesmo sentido: TCU, Ac 1874/2007-Plenrio

20
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

apresentadas sero destitudas do devido embasamento con-


duzindo a invalidao dos atos que delas dependam.

2.3. Matriz de riscos

Matriz de riscos o instrumento que define a repartio obje-


tiva de responsabilidades advindas de eventos supervenientes
contratao; informao indispensvel para a caracteriza-
o do objeto e das respectivas responsabilidades contratuais,
como tambm essencial para o dimensionamento das propos-
tas por parte das licitantes; elemento essencial e obrigatrio
do anteprojeto de engenharia, em prestgio aos princpios da
segurana jurdica, da isonomia, do julgamento objetivo, da
eficincia e da obteno da melhor proposta14. Muito embora
no exista uma forma predefinida, costumeiramente repre-
sentada por um grfico com a indicao dos eventos futuros
que podem incidir sobre a execuo do contrato e so dispos-
tos em dois eixos: o da probabilidade/risco de ocorrncia (x)
e do seu respectivo impacto no empreendimento (y)15. Da o
nome: matriz de risco. Por meio dela possvel, por exem-
plo, identificar os principais elementos que podem influenciar
a implantao de um empreendimento, estabelecer as estrat-
gias de mitigao ou alocao dos riscos identificados e avaliar
a probabilidade de ocorrncia dos eventos e seus respectivos
impactos financeiros (...) Em contrataes de obras pblicas,
a matriz de riscos deve, primeiramente, separar os diversos
tipos de riscos associados ao empreendimento cujos impactos
devem ser mensurados na taxa de riscos do BDI ou ensejar

14
TCU, Ac 1510/2013-Plenrio
15
Costumeiramente a matriz de riscos tambm apresentada sob a forma
de documento escrito, como ocorre em licitaes destinadas outorga de
concesses. Exemplo elucidativo encontra-se no seguinte endereo de inter-
net: Ricardo Bertolucci

21
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

a repactuao de preos por meio de aditivos contratuais16.


A contratao de seguro para mitigar as consequncias de
eventos incertos permite reduzir a taxa de risco do empreen-
dimento (item do BDI). De igual modo, no regime de emprei-
tada por preo unitrio, a Administrao assume os riscos das
variaes dos quantitativos necessrios, situao que implica
a diminuio da taxa de risco e de seguro. O inverso, porm,
ocorre na empreitada global/integral e, especialmente, no Re-
gime de Contratao Diferenciada (RDC) quando h a con-
tratao simultnea do projeto e da execuo da obra, o que
demonstra a relao proporcional do risco em relao ao nvel
de detalhamento dos projetos.

Assim, apenas os riscos normais do projeto, decorrentes de


incertezas intrnsecas ao prprio empreendimento, podem
ser inseridos no clculo da taxa de risco, porquanto as falhas
atribuveis Administrao devem ser objeto de reviso con-
tratual, como prev o art. 13, II do Decreto n 7.983/2013. De
todo modo, a questo dever ser devidamente analisada pelo
corpo tcnico do rgo, a fim de que se identifique a origem
do erro de projeto e se permita a correta subsuno norma
mais ampla do art. 65 da Lei n. 8.666/93 ou mais restritiva
do referido decreto.

2.4. Obrigatoriedade

A definio do objeto da contratao realizada pelo Proje-


to Bsico, razo pela qual imprescindvel sua elaborao

16
TCU, Ac 2622/2013-Plenrio (Itens 87 e 88 do relatrio). recomendvel
a leitura do referido acrdo, onde o Tribunal menciona cinco categorias de
riscos: (a) riscos de construo, (b) riscos normais de projetos, (c) riscos de
erros de projetos, (d) riscos associados a fatos da Administrao e (e) riscos
associados lea extraordinria.

22
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

na fase interna da licitao17. Para os servios de engenharia


cujos padres de qualidade e desempenho sejam provenien-
tes de especificaes usuais praticadas no mercado, licitados
por meio da modalidade Prego, o Termo de Referncia (TR)
dever fazer as vezes do Projeto Bsico, porquanto ambos des-
tinam-se indicao do objeto de forma precisa (Decreto n.
5.450/2005, art. 9). Todavia, no se deve olvidar da reali-
zao dos estudos tcnicos preliminares, que deve preceder
elaborao do TR.

A absoluta ausncia do Projeto Bsico ou do Termo de Refe-


rncia causa de invalidao dos atos administrativos subse-
quentes, desde o ato de autorizao da abertura da licitao
at eventual contratao e inconvalidvel, vez que sua au-
sncia corresponde ausncia do motivo necessrio para a re-
alizao do ato administrativo. Isso porque a partir dele que
muitas opes administrativas so feitas como, por exemplo,
a escolha do tipo ou mesmo da modalidade licitatria aplic-
veis. A repercusso jurdica de sua deficincia, porm, deve
ser objeto de detida anlise por parte do rgo de consultoria,
considerando que nem todas as falhas conduziro declara-
o de nulidade, vez que a Lei de Diretrizes Oramentrias re-
conhece a possibilidade de correo de eventuais deficincias.
Porm, os elementos prprios do projeto bsico podem ser
excepcionalmente dispensados em situaes emergenciais,
como adiante se ver.

17 TCU, Ac 994/2006-Plenrio; TCU, Deciso n. 277/1994-Plenrio e De-


ciso n. 119/1998-2 Cmara. As contrataes sob o modo de EPC Full
Engineering, Procurement and Construction tambm demandam a elabo-
rao de oramentos detalhados por meio de projetos bsicos TCU, Ac.
2894/2012-Plenrio (Item 19 do voto).

23
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Acrdo 994/2006-TCU-Plenrio
Ministro Relator: Ubiratan Aguiar
(...) projeto bsico a pea fundamental para a demonstra-
o da viabilidade e convenincia da contratao. Por meio
do projeto bsico que a administrao discrimina o objeto
pretendido, os resultados esperados, tempo e forma de exe-
cuo. Conforme preleciona Maral Justen Filho, mesmo nas
contrataes diretas, exigido um procedimento prvio, em
que a observncia de etapas e formalidades imprescindvel
(...). Nas etapas internas iniciais, a atividade administrativa
ser idntica, seja ou no a futura contratao antecedida
de licitao. Faz todo sentido, at mesmo porque os pro-
cedimentos licitatrios devem ter sempre o mesmo incio.
Identifica-se a necessidade, motiva-se a contratao, para,
ento, partir-se para a verificao da melhor forma de sua
prestao. Ou seja, a deciso pela contratao direta, por
inexigibilidade ou dispensa, posterior a toda uma etapa
preparatria que deve ser a mesma para qualquer caso. A
impossibilidade ou a identificao da possibilidade da con-
tratao direta, como a melhor opo para a administrao,
s surge aps a etapa inicial de estudos. Como a regra geral
a licitao, a sua dispensa ou inexigibilidade configuram
excees. Como tal, portanto, no podem ser adotadas antes
das pesquisas e estudos que permitam chegar a essa conclu-
so.

2.5. Oramento detalhado

O Projeto Bsico deve conter o oramento detalhado da obra,


do servio ou do complexo de obras ou servios que consti-
tuem o objeto da licitao e dos futuros contratos. O nvel de
detalhamento exige a definio no apenas dos valores refe-

24
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

rentes s diversas etapas de execuo do objeto e compreende


a discriminao de todos os custos unitrios do oramento,
com a definio dos respectivos quantitativos necessrios de
cada menor parte componente do todo.

Consequentemente, o clculo estimado da obra ou servio


dever indicar todas as etapas componentes do empreendi-
mento, os profissionais necessrios realizao de cada uma
delas, os valores de mercado da mo de obra necessria e os
respectivos coeficientes de produtividade, os quantitativos
que sero utilizados e expressos em unidade de medida, os
tributos e encargos sociais incidentes sobre a mo de obra
(indicados em percentual), os insumos que sero utilizados,
seus respectivos valores e quantitativos tambm expressos em
unidades de medida objetivos, alm dos demais valores envol-
vidos no cumprimento da prestao ajustada, tais como cus-
tos de mobilizao e desmobilizao, instalao de canteiro
e acampamento, administrao local, administrao central,
taxas de licenciamento, taxas de registro, rateio da adminis-
trao central, tributos incidentes sobre o preo que sejam de
responsabilidade da contratada (excludos aqueles de nature-
za personalssima), taxa de risco, seguro, garantia do empre-
endimento e taxa de lucro.

O oramento detalhado identifica-se com a composio dos


custos unitrios. A partir dos valores estimados pela Adminis-
trao sero fixados os critrios de aceitabilidade dos preos
unitrios e global, como se ver mais adiante.

Orientao Normativa/AGU n 5 (DOU de 07.04.2009,


S. 1, p. 13)
Na contratao de obra ou servio de engenharia, o instru-
mento convocatrio deve estabelecer critrios de aceitabili-
dade dos preos unitrios e global.

25
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

2.5.1. Sistema Sinapi

Com o objetivo de exercer maior controle sobre o processo de


fixao dos preos nas obras e servios de engenharia, tem-se
mantido uma espcie de cultura de tabelamento dos preos
dos insumos e servios de engenharia, desde o Decreto-Lei n.
185/67, ocasio em que j havia sido criada a Tabela Geral
de Preos Unitrios, varivel para as diversas regies do Pas
(art. 3). Por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias do ano
2000, passou-se a utilizar como parmetro de aceitabilidade
dos custos unitrios de obras o Custo Unitrio Bsico CUB
por m, divulgado pelo Sindicato da Indstria da Constru-
o, por Unidade da Federao, acrescido de at trinta por
cento para cobrir custos no previstos no CUB.

A partir de 2003, passou-se a adotar o Sistema Nacional de


Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil Sinapi,
mantido pela Caixa Econmica Federal, por meio da Lei
10.524/2002 (LDO 2003, art. 93), diante da inviabilidade de
manuteno do tabelamento ou da utilizao de critrios fi-
xados por entidade fora da superviso estatal. Entretanto, a
obrigatoriedade da utilizao da mediana dos preos indica-
da pelo Sinapi surgiu apenas por ocasio da LDO 2004 (Lei
n. 10.707/2003, art. 101), mas sem o nvel de detalhamento
atual.

O Sinapi serve no apenas como instrumento de controle e


de fixao de critrios de aceitabilidade. Embora seja comu-
mente denominado de tabela Sinapi, insta observar que se
trata de um sistema que compreende, dentre outros aspectos,
o clculo analtico, com o detalhamento dos profissionais ne-
cessrios a cada etapa do empreendimento seus respectivos
coeficientes de produtividade, discriminao dos insumos ne-
cessrios, bem como o clculo dos encargos trabalhistas e so-
ciais, levando em considerao as diferenas regionais, como

26
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

a existncia ou no de desonerao tributria.

No Sistema existem dois tipos de relatrios (tabelas). A pri-


meira denominada de Preos dos Insumos e indica os valo-
res associados mdia de preos encontrada para os materiais
e para a mo de obra indicada. Esses valores so utilizados
para a elaborao do clculo analtico dos custos unitrios
(composio de custo unitrio), que, por sua vez, d origem
aos custos de composio sinttica (custo unitrio de refern-
cia), nos quais so discriminadas as mais diversas atividades/
etapas envolvidas nos empreendimentos de engenharia civil e
os respectivos valores de referncia, calculados com base nos
custos unitrios da planilha analtica.

2.5.2. Sistema Sicro

O Sistema Sicro diferencia-se do sistema Sinapi na medida em


que se destina composio dos custos dos servios e obras
de infraestrutura de transportes, permanecendo ambos com a
mesma finalidade, tanto que so mencionados conjuntamente
nas diversas leis de diretrizes oramentrias.

2.5.3. Obrigatoriedade de Utilizao dos Siste-


mas Sinapi/Sicro

Nos termos do Decreto n. 7.983/2013, bem como das demais


leis de diretrizes oramentrias recentes, obrigatria a utili-
zao do Sistema Sinapi na elaborao do oramento de refe-
rncia de obras e servios de engenharia, contratados e execu-
tados com recursos dos oramentos da Unio.

Excetuam-se os itens que no podem ser relacionados cons-


truo civil ou que no estejam contemplados do referido sis-
tema, quando a estimativa do custo ser aferida por meio da
utilizao de dados contidos em tabela de referncia formal-

27
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

mente aprovada por rgos ou entidades da administrao


pblica federal em publicaes tcnicas especializadas, em
sistema especfico institudo para o setor ou em pesquisa de
mercado (art. 6).

No existe autorizao legal ou normativa especfica para a


utilizao de sistemas mantidos por rgos ou entidades das
demais unidades da federao. Assim, eventuais valores me-
dianos veiculados por pessoa ou rgo no vinculado Unio
somente podero ser considerados como um dos itens compo-
nentes da pesquisa de mercado realizada pelo rgo/ente in-
teressado ou, a depender do caso, como publicao tcnica es-
pecializada. Em todo caso, salvo impossibilidade devidamente
justificada, o levantamento dos custos, com fundamento no
citado art. 6, dever ser realizado necessariamente na regio
onde se realizar o empreendimento.

2.5.4. Pesquisa de Preos

A realizao da pesquisa de preos em obras e servios de en-


genharia somente cabvel diante da impossibilidade de se
utilizar um dos sistemas mencionados nos arts. 3, 4 e 5 do
Decreto n. 7.983/2010. Especificamente em relao aos insu-
mos, deve-se notar que a escolha de materiais, profissionais ou
atividades no relacionadas nos sistemas existentes recomen-
da a devida motivao e aprovao por parte do ordenador
de despesas do rgo promotor do procedimento de licitao
ou de contratao direta. Nesses casos, a discriminao dos
itens componentes do projeto bsico dever ser feita de for-
ma objetiva, sem especificaes ou variaes inteis, desne-
cessrias ou que permitam apreciao subjetiva por parte dos
licitantes. E mais: a fixao da unidade de medida aplicvel,
sempre que possvel, deve utilizar padres aceitos pelo Insti-
tuto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INME-
TRO), evitando-se expresses no objetivas tais como como:

28
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

salo, cobertura, frasco, vasilhame, caixa, dentre outros, sem


a especificao do volume, massa, rea ou de outros traos
caractersticos. Demais disso, a utilizao da mo de obra de
profissionais no discriminados na tabela Sinapi, alm da jus-
tificativa da necessidade especfica do tipo de profissional, o
projeto bsico dever apresentar a respectiva composio do
custo unitrio que dever estar acompanhada da discrimina-
o analtica de todos os tributos e encargos sociais incidentes
sobre cada profissional.

Por outro lado, a pesquisa de preos dever desconsiderar


preos discrepantes e valer-se de caractersticas parametriza-
das/padronizadas que permitam pouca margem de variao
de preos e especificaes, de modo a garantir a isonomia en-
tre os licitantes, bem como a ampla participao e a competi-
tividade. Portanto, a pesquisa de preos que antecede a ela-
borao do oramento de licitao demanda avaliao crtica
dos valores obtidos, a fim de que sejam descartados aqueles
que apresentem grande variao em relao aos demais e, por
isso, comprometam a estimativa do preo de referncia18.

2.5.5. Custos diretos

Custos diretos so aqueles que surgem como nominalmente


novos para a contratada, exclusivamente em funo das obri-
gaes assumidas para a execuo do contrato. Destarte, no
podem ser considerados custos diretos os encargos tributrios
pr-existentes e os custos decorrentes da manuteno do es-
critrio central da empresa.

Os custos diretos do empreendimento no podem ser cota-


dos na composio do BDI. So classificados como despesas
diretas os insumos materiais, a mo de obra empregada e os

18
TCU, Ac 403/2013-1 Cmara.

29
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

respectivos encargos suportados em razo exclusiva do cum-


primento do contrato, a mobilizao, a desmobilizao, a ins-
talao do canteiro e do acampamento, por exemplo. O modo
de pagamento desses itens no deve ser fixado em prestaes
mensais fixas, mas devem ser definidos no cronograma fsico-
financeiro em funo do andamento do empreendimento19.

2.5.6. Planilhas Sinttica e Analtica

A discriminao do custo unitrio de referncia, da composi-


o de custo unitrio, do custo total de referncia do servio,
do custo global de referncia, dos benefcios e despesas indi-
retas e do preo global de referncia, mencionados nos incisos
I a VI do art. 2 do Decreto n. 7.983/2013, de praxe realiza-
da por meio da apresentao de duas planilhas denominadas
Planilhas Sinttica e Analtica.

Segue abaixo um exemplo de Planilha Sinttica:

19
TCU, Ac 3103/2010-Plenrio (voto do relator).

30
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Note-se que a Planilha Sinttica no apresenta a composi-


o do custo unitrio, que consiste na metodologia utilizada
para se obter o valor de referncia que expressa a descrio
detalhada de um item, suas quantidades, produtividades e os
respectivos custos unitrios dos materiais e da mo de obra,
bem como os equipamentos necessrios execuo de uma
unidade de medida. Tambm no apresenta a composio de-
talhada do BDI, motivo pelo qual a mera apresentao dessa
planilha, desacompanhada da demonstrao da composio
analtica, no atende aos requisitos do enunciado da Smula
TCU n. 258/2010.

As composies de custos unitrios e o detalhamento de en-


cargos sociais e do BDI integram o oramento que compe
o projeto bsico da obra ou servio de engenharia, devem
constar dos anexos do edital de licitao e das propostas das
licitantes e no podem ser indicados mediante uso da expres-
so verba ou de unidades genricas.
Smula TCU n. 258/2010

A Planilha Analtica dos itens relacionados no Sistema Sinapi


pode ser encontrada atravs de funcionalidade existente na
pgina inicial do Sistema na Internet, sob o nome de Pesqui-
sa de Insumos e Composies Analticas.

A ttulo de exemplificao, mostra-se a composio dos cus-


tos unitrios para a instalao de uma Porta de Madeira Tipo
Veneziana (Cdigo Sinapi 73906/3), com as respectivas indi-
caes dos cdigos dos insumos Sinapi para o Distrito Federal
(30/09/2013).

31
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Veja-se que o item destacado em vermelho (n. 73449) no


mero item de insumo, mas compreende o custo unitrio de
referncia que deve se referir a outra planilha de composio
de custos unitrios.

A legislao no estabelece a quantidade ou o nome das pla-


nilhas que devem ser includas no projeto bsico ou nas pro-
postas das empresas licitantes. Exige-se que a composio
dos custos unitrios seja demonstrada analiticamente e que
o custo unitrio de referncia seja menor ou igual queles
correspondentes do Sistema Sinapi, vez que o custo global
de referncia (que se diferencia do preo global de referncia
pela ausncia do BDI) consequncia direta do somatrio dos
custos totais de referncia de todos os servios necessrios
plena execuo do contrato Decreto n. 7.983/2013, art. 3:

Art. 3 O custo global de referncia de obras e servios de


engenharia, exceto os servios e obras de infraestrutura de
transporte, ser obtido a partir das composies dos custos
unitrios previstas no projeto que integra o edital de licita-

32
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

o, menores ou iguais mediana de seus correspondentes


nos custos unitrios de referncia do Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - Sinapi, ex-
cetuados os itens caracterizados como montagem industrial
ou que no possam ser considerados como de construo civil.

De todo modo, no que diz respeito aos valores envolvidos na


contratao, devem ser indicados no projeto bsico os itens dis-
criminados no art. 2, I a VI, do Decreto n. 7.983/2013:

a) Custo unitrio de referncia


b) Composio de custo unitrio
c) Custo total de referncia do servio
d) Custo global de referncia
e) Benefcios e despesas indiretas (BDI)
f) Preo global de referncia

2.5.7. Benefcios e despesas indiretas BDI

Como o prprio nome diz, o BDI a parcela componente do


preo global de referncia destinado a remunerar as despesas
realizadas pela contratada em razo da obra ou servio de en-
genharia que incide de forma percentual sobre os custos dire-
tos e que no est exclusiva e diretamente relacionada ao em-
preendimento, somada remunerao devida ao prestador.
Portanto, todos os custos nominalmente j existentes para a
empresa ao tempo da contratao que venham a ser afetados
em razo da obra ou do servio de engenharia devem ser con-

33
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

siderados como despesas indiretas20. De igual modo, os custos


que somente podem ser obtidos por aproximao e que per-
mitem algum nvel de subjetividade devem ser considerados
como indiretos. Por outro lado, aqueles que surgem como no-
minalmente novos para a empresa contratada, relacionados
direta e intimamente com a execuo do ajuste, que podem
ser quantificados de forma autnoma, por meio de itens defi-
nidos em valor nominal, devem ser considerados como despe-
sas diretas e no podem ser includos no BDI.

(...) custos diretos so aqueles que ocorrem especificamente


por causa da execuo do servio objeto do oramento em
anlise, e despesas indiretas so os gastos que no esto
relacionados exclusivamente com a realizao da obra em
questo.
TCU, AC n. 2.622/2013

20
Os custos nominalmente novos so, por exemplo, as taxas de licencia-
mento da obra que surgem e extinguem-se to-somente por causa do novo
empreendimento, ao contrrio dos tributos sobre servios, os quais j fazem
parte da contabilidade usual da empresa e perduram mesmo aps o encer-
ramento da obra/servio. Muito embora todos os custos tributrios sejam
repassados de fato no valor total da proposta contratual, a legislao no
permite a incluso daqueles que tenham natureza personalstica. Assim, o
superveniente aumento desse tipo de tributo (seja pela modificao da base
de clculo ou da alquota) no podero ser repassados ao Estado, salvo
se configurarem fato do prncipe. O TCU considerou como custos diretos
aqueles que podem ser associados aos aspectos fsico de uma obra, ao seu
modo de execuo e infraestrutura necessria, conforme detalhamento no
projeto de engenharia: mo de obra (salrios, encargos sociais, encargos
complementares, logstica (canteiro, transporte e distribuio de materiais
e equipamentos) e outros dispndios derivados que devem ser discrimina-
dos e quantificados em planilhas Ac 325/2007-Plenrio.

34
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Embora a definio do que se entende como custo direto ou


indireto no seja uniforme na doutrina, de forma pragmtica
o Decreto n. 7.983/2013 discrimina os itens mnimos compo-
nentes do BDI, como segue:

Art. 9 O preo global de referncia ser o resultante do


custo global de referncia acrescido do valor correspon-
dente ao BDI, que dever evidenciar em sua composio,
no mnimo:
I - taxa de rateio da administrao central;
II - percentuais de tributos incidentes sobre o preo do
servio, excludos aqueles de natureza direta e persona-
lstica que oneram o contratado;
III - taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e
IV - taxa de lucro.

A mesma relao extrada do Acrdo n. 2.622/2013, onde


as parcelas componentes do BDI so as seguintes: taxa de ra-
teio da administrao central, riscos, seguros, garantias, des-
pesas financeiras, remunerao da empresa contratada e tri-
butos incidentes sobre o faturamento.

Conforme se depreende do referido acrdo, no podero in-


tegrar o clculo do BDI os tributos que no incidam direta-
mente sobre a prestao em si, como o IRPJ, CSLL e ICMS,
independente do critrio da fixao da base de clculo, como
ocorre com as empresas que calculam o imposto de renda com
base no lucro presumido. De outro lado, PIS, COFINS e ISS-
QN na medida em que incidem sobre o faturamento so
passveis de serem includas no clculo do BDI, nos termos
da Smula TCU n. 254/2010. Atente-se, ainda, que a taxa
de rateio da administrao central no poder ser fixada por
meio de remunerao mensal fixa, mas atravs de pagamen-
tos proporcionais execuo financeira da obra de modo que

35
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

a entrega do objeto coincida com cem por cento do seu valor


previsto21.

O IRPJ - Imposto de Renda Pessoa Jurdica - e a CSLL - Con-


tribuio Social sobre o Lucro Lquido - no se consubstan-
ciam em despesa indireta passvel de incluso na taxa de Bo-
nificaes e Despesas Indiretas - BDI do oramento-base da
licitao, haja vista a natureza direta e personalstica desses
tributos, que oneram pessoalmente o contratado
Smula/TCU n 254/2010 (DOU de 13.04.2010, S. 1, p. 74)

O Tribunal de Contas da Unio, a partir do mencionado jul-


gado, passou a adotar novos referenciais de percentual de
BDI, em substituio aos ndices mencionados no Acrdo
n. 2.369/2011. Passou-se, tambm, a utilizar a terminologia
quartil22, ao invs padres mnimos e mximos, como cons-
tava nas tabelas substitudas do acrdo anterior. Tal mudan-
a confirma o entendimento de que os percentuais indicados
no constituem limites intransponveis, mas referenciais de
controle. Consequentemente, quanto maior a distncia do
percentual de BDI utilizado no Projeto Bsico em relao
mdia indicada no acrdo, mais robusta dever ser a justifi-
cativa para a adoo do ndice escolhido. Do referido aresto,
colhe-se o seguinte excerto:

21
TCU, Ac 2622/2013-Plenrio (Item 122 do voto e Item 9.3.2.2 do acr-
do). No mesmo sentido: TCU, Ac 3013/2010-Plenrio (voto do relator).
22
Quartil advm da estatstica descritiva e, genericamente, compreende
qualquer uma das trs linhas de valores que funcionam como marcos divi-
srios que fazem a diviso em quatro partes dos dados estatsticos analisa-
dos.

36
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

143. Importante destacar, contudo, que no cumpre ao TCU


estipular percentuais fixos para cada item que compe a taxa
de BDI, ignorando as peculiaridades da estrutura gerencial
de cada empresa que contrata com a Administrao Pbli-
ca. O papel da Corte de Contas impedir que sejam pagos
valores abusivos ou injustificadamente elevados e por isso
importante obter valores de referncia, mas pela prpria
logstica das empresas natural que ocorram certas flutu-
aes de valores nas previses das despesas indiretas e da
margem de lucro a ser obtida.

Abaixo, os percentuais indicados pelo TCU no Acrdo n.


2.622/2013-Plenrio23 (Item 368):
Valores do BDI por Tipo de Obra
Tipos de Obras 1 Quartil Mdia 3 Quartil
Construo de Edifcios 20,34% 22,12% 25,00%
Construo de Rodovias e Ferro- 19,60% 20,97% 24,23%
vias
Construo de redes de abasteci- 20,76% 24,18% 26,44%
mento de gua, coleta de esgoto e
construes correlatas
Construo e manuteno de 24,00% 25,84% 27,86%
estaes e redes de distribuio de
energia eltrica
Obras porturias, martimas e 22,80% 27,48% 30,95%
fluviais

23
No Item 371 do referido acrdo, consta a seguinte explicao: As faixas
estabelecidas com os 1 e 3 quartis no traduzem a ideia de que esses va-
lores equivalem a limites mnimos e mximos de referncia admitidos para
o BDI, como ficou consignado com as faixas dos acrdos anteriores. As
faixas com os quartis apenas informam os percentuais associados a essas
duas medidas estatsticas, sem nenhum pr- julgamento quanto a serem
mximos ou mnimos absolutos. No caso de valores de BDI que destoem dos
percentuais apresentados, devero ser eles, nos oramentos de referncia,
adequadamente justificados pelos gestores.

37
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

2.5.8. BDI diferenciado para o fornecimento de


materiais e equipamentos

Quando o fornecimento de materiais e equipamentos para a


obra ou servio de engenharia represente parcela significativa
do empreendimento e puder ser realizado separadamente do
contrato principal de empreitada sem comprometimento da
eficincia do contrato ou da realizao do seu objeto, a Admi-
nistrao dever realizar licitaes diferentes para a empreita-
da e para o fornecimento.

Caso, porm, haja inviabilidade tcnica do parcelamento do


objeto, justificada mediante fundamentao plausvel e apro-
vada pela autoridade competente, o projeto bsico dever
apresentar BDI diferenciado para a parcela relativa ao forne-
cimento, conforme consignado na Smula n. 253 do TCU, in
verbis:

Comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcela-


mento do objeto da licitao, nos termos da legislao em vi-
gor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de
natureza especfica que possam ser fornecidos por empresas
com especialidades prprias e diversas e que representem
percentual significativo do preo global da obra devem apre-
sentar incidncia de taxa de Bonificao e Despesas Indiretas
- BDI reduzida em relao taxa aplicvel aos demais itens
Smula/TCU n 253/2010 (DOU de 13.04.2010, S. 1, p. 72)

Abaixo, os percentuais diferenciados para o fornecimento de


materiais e equipamentos indicados pelo TCU no Acrdo n.
2.622/2013-Plenrio:

38
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

BDI para
1 Quartil Mdia 3 Quartil
itens de mero
fornecimento
de materiais e 11, 10% 14,02% 16,80%
equipamentos

Em todo caso, adverte-se acerca da possibilidade prevista no


art. 9, 2 do Decreto n. 7.983/2013, segundo o qual no caso
do fornecimento de equipamentos, sistemas e materiais em
que o contratado no atue como intermedirio entre o fabri-
cante e a administrao pblica ou que tenham projetos, fabri-
cao e logsticas no padronizados e no enquadrados como
itens de fabricao regular e contnua nos mercados nacional
ou internacional, o BDI poder ser calculado e justificado com
base na complexidade da aquisio, com exceo regra.

2.5.9. Critrios de aceitabilidade nos regimes de


empreitada integral/por preo global

A fixao dos critrios de aceitabilidade no apenas do preo


global, mas tambm dos preos unitrios obrigao do ges-
tor, nos termos do art. 40, X da Lei n. 8.666/93.

Na contratao de obra ou servio de engenharia, o instru-


mento convocatrio deve estabelecer critrios de aceitabili-
dade dos preos unitrios e global.
Orientao Normativa/AGU n 5 (DOU de 07.04.2009,
S. 1, p. 13)

39
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Na empreitada por preo global como tambm na empreitada


integral, os critrios de aceitabilidade dos preos devero se
limitar verificao da compatibilidade do preo global pro-
posto e o valor final de cada uma das etapas previstas no cro-
nograma fsico-financeiro fixado pela Administrao. Nessas
hipteses, as variaes de preo dos custos unitrios no po-
dero desclassificar a proposta do licitante, caso o valor total
da remunerao a ser paga pela administrao pblica ao con-
tratado pelo adimplemento de cada fase do cronograma fsi-
co-financeiro e o valor global do contrato sejam inferiores aos
respectivos custos de referncia estimados pela Administra-
o no Projeto Bsico (Decreto n. 7.983/2013, art. 13). A pol-
tica de permitir a variao dos custos unitrios alm daqueles
referenciados pela Administrao advm do risco assumido
pelo licitante quando se compromete a entregar objeto certo
e determinado e da aceitao do projeto que integra o edital
de licitao, que condio de participao no certame, como
tambm clusula imprescindvel do contrato. Alm disso, se-
ria indevida a desclassificao, fundada em interpretao ex-
tremamente restritiva do edital, de proposta mais vantajosa
para a Administrao, que contm um nico item, correspon-
dente a uma pequena parcela do objeto licitado, com valor aci-
ma do limite estabelecido pela entidade em licitao do tipo
menor preo global24.

Insta, ainda, reiterar a ressalva contida no 2 do art. 9 do


Decreto n. 7.983/2013, de modo que em caso de fornecimento
de equipamentos, sistemas e materiais em que o contratado
no atue como intermedirio entre o fabricante e a adminis-
trao pblica ou que tenham projetos, fabricao e logsticas
no padronizados e no enquadrados como itens de fabrica-
o regular e contnua nos mercados nacional ou internacio-
nal, o BDI poder ser calculado e justificado com base na com-

24
TCU, Ac n. 2767/2011-Plenrio

40
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

plexidade da aquisio.

2.5.10. Critrios de aceitabilidade nos regimes


de empreitada por preo unitrio/tarefa

Por outro lado, no existe a mesma previso normativa para


os contratos de empreitada por preo unitrio e tarefa. Conse-
quentemente, nos regimes de empreitada por preo unitrio/
tarefa, os custos unitrios estimados pela Administrao de-
vero servir como critrio de verificao da compatibilidade
prevista no art. 40, X da Lei n. 8.666/93.

O pargrafo nico do art. 13 do Decreto n. 7.983/2013 o


qual afirma que os critrios de aceitabilidade de preos se-
ro definidos em relao ao preos global e de cada uma das
etapas previstas no cronograma fsico-financeiro do contrato
dirige-se exclusivamente empreitada por preo global e
empreitada integral. Logo, a contrario sensu, o dispositivo de-
ver ser interpretado no sentido de que os custos unitrios es-
timados pela Administrao sero considerados como critrio
de classificao na empreitada por preo unitrio/tarefa, vez
que h uma ntida diferenciao em relao ao contratos de
empreitada por preo global/integral. Nesse sentido, a orien-
tao proferida pelo TCU na Smula 259.

Nas contrataes de obras e servios de engenharia, a defi-


nio do critrio de aceitabilidade dos preos unitrios e glo-
bal, com fixao de preos mximos para ambos, obrigao
e no faculdade do gestor.
TCU Smula n 259/2010 (DOU de 23.07.2010, S. 1, p. 70)

41
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Referida regra se justifica por fora do menor grau de preciso


do regime e da existncia de maiores riscos para a Adminis-
trao. Assim, possvel que os quantitativos de um item de
uma reforma predial necessitem de aumento em razo de cir-
cunstncias no plenamente conhecidas por ocasio de elabo-
rao dos projetos. Portanto, desde que se mantenham a van-
tagem econmica auferida pelo Poder Pblico com a licitao,
a compatibilidade dos custos unitrios propostos no contrato
inicial, a finalidade pblica e o equilbrio econmico-financei-
ro do contrato possvel a ampliao dos quantitativos por
meio de aditivo contratual ou, em casos especficos, sem a for-
malizao de termo de aditivo contratual, em se tratando de
pequenas variaes (Item 21, TCU Ac n. 1.977/2013-Plenrio).

Note-se que o padro de aceitabilidade dos preos no se diri-


ge composio dos custos unitrios, mas a cada um dos cus-
tos unitrios de referncia de cada um dos itens da planilha
(comumente denominada sinttica). Em regra, as diferenas
para maior localizadas em itens da composio do custo uni-
trio no permitem a desclassificao da proposta caso o custo
unitrio proposto esteja dentro do critrio de aceitabilidade.
Para tanto, necessrio ter em mente o significado de cada
um dos conceitos: composio do custo unitrio, custo unit-
rio do servio, custo total do servio, custo global, BDI e preo
global. Considerando que o custo unitrio de referncia cal-
culado a partir das composies, eventual inexequibilidade
poder ser aferida por meio de verificao dos itens da com-
posio, sabendo-se que a desclassificao de proposta por
esse motivo deve ser objetivamente demonstrada, a partir de
critrios previamente publicados, e que deve ser franqueada a
oportunidade de cada licitante defender a respectiva proposta
e demonstrar a sua capacidade de bem executar os servios,
nos termos e condies exigidos pelo instrumento convocat-
rio, antes que ele tenha a sua proposta desclassificada (item
9.2, TC-009.833/2010-2, Acrdo n 2.528/2012-Plenrio).

42
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

2.5.11. Manuteno da vantagem econmica


(jogo de planilhas)

As condies de aceitabilidade, dentre outros aspectos, so


exigidas como instrumentos de verificao da vantagem eco-
nmica obtida pela Administrao relativamente proposta
vencedora e o preo global de referncia fixado no projeto b-
sico.

Essa vantagem percentual dever ser mantida durante todo


o prazo de vigncia do contrato, ainda que ocorram modifi-
caes qualitativas ou quantitativas, a fim de se evitar o que
denominado de jogo de planilhas, o qual consiste em ato
praticado com desvio de finalidade destinado a alterar a van-
tagem econmica inicial do contrato, por meio da supresso
ou adio de itens de custo da planilha oramentria. Nesse
sentido, o art. 14 do Decreto n. 7.983/2013:

Art. 14 A diferena percentual entre o valor global do con-


trato e o preo global de referncia no poder ser reduzida
em favor do contratado em decorrncia de aditamentos que
modifiquem a planilha oramentria.

43
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

O Acrdo TCU n. 1.755/2004 traz um exemplo de alterao


da vantagem econmica por meio de supresso de itens, do
qual se extraem as seguintes planilhas:

Condies Originais
Oramento Contrato
Itens Quantidade Valor Valor Valor
Valor Total
Unitrio Unitrio Total
1 3000 2,00 6.000,00 1,30 3.900,00
2 2000 4,00 8.000,00 4,00 8.000,00
3 2000 3,00 6.000,00 1,40 2.800,00
4 1000 3,00 3.000,00 2,90 2.900,00
Valor Total: 23.000,00 17.600,00
Desconto Original: 23,40%

Aps Reviso (com reduo de quantitativos)


Oramento Proposta
Itens Quantidade
Valor Total Valor Total
1 0 - -
2 2000 8.000,00 8.000,00
3 0 - -
4 1000 3.000,00 2.900,00
Desconto aps reviso: 0,91%

Veja-se, porm, que excepcionalmente a reduo da vantagem


econmica obtida pela Administrao poder ocorrer a fim de
se manter o equilbrio econmico-financeiro inicial do con-
trato, desde que no esteja caracterizado o desvio de finalida-
de, exclusivamente nas contrataes de empreitada por pre-
o unitrio e tarefa, de modo excepcional e justificado. Alm
disso, o preo resultante da modificao no poder se tornar

44
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

superior ao valor proposto pela segunda colocada na licitao,


conforme art. 14, pargrafo nico do Decreto n. 7.983/2013:

Art. 14. (...) Pargrafo nico. Em caso de adoo dos regimes


de empreitada por preo unitrio e tarefa, a diferena a que
se refere o caput poder ser reduzida para a preservao do
equilbrio econmico-financeiro do contrato em casos excep-
cionais e justificados, desde que os custos unitrios dos aditi-
vos contratuais no excedam os custos unitrios do sistema
de referncia utilizado na forma deste Decreto, assegurada a
manuteno da vantagem da proposta vencedora ante a da
segunda colocada na licitao.

No existe a mesma previso normativa para os regimes de


empreitada integral e por preo global, em razo das caracte-
rsticas prprias do regime, nos quais h a presuno legal de
que a empresa contratada assume os riscos prprios do em-
preendimento dentro das margens percentuais de diminuio
e acrscimo permitidas pelo art. 65, 1 da Lei n. 8.666/93.
Por isso, consta vedao expressa no art. 14, caput do Decreto
n. 7.983/2013.

45
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

2.5.12. Falhas e omisses no projeto bsico e


documentos correlatos

O Tribunal de Contas da Unio, seguindo o entendimento de


Cludio Sarian25, adota o posicionamento de que as pequenas
deficincias fixadas nos quantitativos do projeto bsico que
venham a ser detectadas pelo licitante vencedor, por ocasio
do contrato em regime empreitada integral ou por preo glo-
bal, no so passveis de serem repostas pela Administrao
por meio de aditivo contratual, muito embora o art. 13, II do
Decreto n. 7.983/2013 afirme que as alteraes contratuais
sob alegao de falhas ou omisses em qualquer das peas,
oramentos, plantas, especificaes, memoriais e estudos tc-
nicos preliminares do projeto no podero ultrapassar, no
seu conjunto, dez por cento do valor total do contrato. Assim,
eventuais encargos extraordinrios que a contratada venha a
assumir em razo das mencionadas falhas devem estar com-
preendidas dentro da lea econmica do empreendimento
(fator risco)26 e no podem onerar a Administrao, ainda que
a ttulo de cumprimento do citado dispositivo.

Cita-se como fundamento o fato de que haveria a quebra da


isonomia entre os licitantes, isso porque, ao se aceitar o adita-
mento nessa hiptese, restariam preteridos aqueles que tives-
sem corretamente dimensionado os quantitativos contratuais,
em favor do licitante incauto que seria beneficiado no apenas
pela vitria no certame, mas tambm pelo posterior acrscimo
contratual. Note-se que, na empreitada integral/preo global
(que no envolvam tcnica e preo), os critrios de classifica-
o e ordenamento das propostas so definidos apenas com
base no valor global do contrato proposto e nos valores glo-

25
Obras Pblicas - Licitao, Contratao, Fiscalizao e Utilizao, Ed. F-
rum: 2012.
26
TCU, AC n. 1.977/2013, Item 66.

46
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

bais de cada uma das fases em que se divide o cronograma


fsico-financeiro.

Portanto, se as pequenas diferenas27 so englobadas pelo ris-


co natural do contrato, diz o Tribunal: as grandes variaes
dos quantitativos, decorrentes de erros ou omisses nos ora-
mentos que no pudessem ser detectados pelas licitantes, po-
dem ser considerados como lea extraordinria, enquadran-
do-se na teoria da impreviso (Item 71) e conclui:

(...) a admissibilidade da celebrao de aditivos em obras


contratadas pelo regime de preo global, sob o argumento
de quantitativos subestimados ou omisses situao excep-
cionalssima, aplicvel apenas quando no fosse possvel ao
licitante identificar a discrepncia no quantitativo do servio
com os elementos existentes no projeto bsico.
TCU, Ac n. 1.977/2013-Plenrio Item 75.

Sem adentrar no mrito da concluso proposta pela nobre


Corte de Contas, restaram assentados requisitos para eventu-
al deferimento de pedido de aditivo ao contrato por alegao
de falhas ou omisses, como segue:

a) A alterao do contrato dever manter a proporcio-


nalidade da diferena entre o valor global estimado pela
administrao e o valor global contratado;
b) Aplicados os novos quantitativos s demais propostas
classificadas no certame, o licitante vencedor no seria

27
Recomenda-se a leitura do tpico referente reviso, a fim de evitar-se a
repetio de textos.

47
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

hipoteticamente alterado;
c) A alterao decorrente no pode superar o limite de
10% previsto no art. 13, II do Decreto n. 7.983/2013 nem
o limite de 25% (ou 50% para o caso de reformas) pre-
visto na Lei 8.666/93 (nesse ltimo caso, consideradas
quaisquer outras alteraes);
d) O servio includo no previsto em contrato ou a quan-
tidade acrescida que foi originalmente subestimada pelo
oramento base da licitao no podem ser compensa-
dos por eventuais distores a maior nos quantitativos
de servios que favoream o contratado;
e) A execuo do servio acrescido pela correo, se su-
portada apenas pelo contratado, inviabilizaria a execu-
o contratual.

O posicionamento do Tribunal nitidamente pe a questo sob


a luz do que Hely Lopes Meirelles chamou de circunstncias
imprevistas28, na medida em que so circunstncias pr-exis-
tentes, mas desconhecidas das partes contratantes, que se tor-
nam conhecidas apenas em momento posterior celebrao
do contrato e que vm a alterar profundamente seu equilbrio
econmico-financeiro, conduzindo necessidade de reviso
contratual.

Questiona-se: o art. 13, II do Decreto n. 7.983/2013 objetiva


to-somente estabelecer o teto limite de modificao contra-
tual quando o caso fortuito for decorrente de falha ou omisso
indetectvel? Parece ser esse o pensamento do colendo Tri-
bunal.

Insta observar que as razes apresentadas aplicam-se to-so-


mente aos regimes de empreitada por preo global e empreita-

28
Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 9 ed., p. 230-238

48
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

da integral. De modo inverso, o regime de tarefa e a empreita-


da por preo unitrio permitem ajustes no dimensionamento
dos quantitativos que esto circunscritos aos limites do art.
65, 1 da Lei n. 8.666/93.

Por outro lado, os erros cometidos pela Administrao na ela-


borao dos projetos pertinentes ao objeto da obra ou servio
de engenharia no permitem que a licitante venha a corrigi-los
na proposta que apresentar. Note-se que pequenas variaes
no modo de execuo (ex.: substituio de desenhista proje-
tista por desenhista detalhista na composio de custos) no
desqualificam a proposta. Portanto, as falhas ou omisses de-
vero ser impugnadas no seu devido tempo (ex.: quantitativos
ausentes, subestimados ou superestimados). Caso contrrio,
as eventuais falhas de antemo conhecidas ou conhecveis no
podero ser utilizadas para os fins do art. 13, II do Decreto n.
7.983/2013 ainda que estejam dentro do teto limite de dez por
cento, devendo ser suportadas pela contratada como risco do
empreendimento, salvo quando afetarem significativamente
a economia interna do contrato afetando seu equilbrio eco-
nmico-financeiro. Nessa hiptese, restar Administrao
promover a invalidao do contrato por culpa da contratada
(nemo auditur propriam turpitudinem allegans).

Em se tratando de quantitativos superestimados pela Admi-


nistrao que se tornem conhecidos apenas aps a celebrao
do contrato, o TCU recomenda o refazimento dos clculos, a
fim de que sejam ajustados realidade da obra/servio, evi-
tando-se o enriquecimento sem causa do Poder Pblico. En-
tretanto, diz que possvel aceitar a compensao com sobre-
preo e subpreo, desde que demonstrado29:

a) em anlise global, o quantitativo artificialmente ele-

29
Itens 94 e seguintes do AC n. 1.977/2013-Plenrio

49
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

vado foi compensado por outros preos e quantitativos


subestimados de forma que reste cabalmente demons-
trado que o preo global pactuado representa a justa re-
munerao da obra, considerado o oramento de refe-
rncia da Administrao ajustado;
b) a alterao do contrato de forma a reduzir os quan-
titativos daquele item inviabilizaria a execuo contra-
tual. Por exemplo, demonstrando que o valor reduzido
supera a taxa de risco mais a de lucro, previstas no BDI
de referncia da Administrao, bem como as discre-
pncias a maior que costumam existir entre os valores
extrados dos sistemas referenciais de preos e os verda-
deiros preos de mercado.

2.6. Anotao de responsabilidade tcnica

Considerando que o projeto bsico constitui o instrumento


pelo qual se qualifica por completo a obra ou o servio de en-
genharia. Considerando que a elaborao de projetos de enge-
nharia atribuio exclusiva dos profissionais registrados nos
Conselhos Regionais de Engenharia e Agronomia CREAs e
nos Conselhos de Arquitetura e Urbanismo CAUs (confor-
me a pertinente qualificao tcnica), h a necessidade de que
esses documentos sejam registrados nos respectivos conselhos
por meio da Anotao de Responsabilidade Tcnica junto ao
CREA (Lei n. 6.496/77) e/ou do Registro de Responsabilidade
Tcnica no CAU. Note-se que a participao de profissionais
registrados nos dois conselhos em tese demanda a realizao
tanto da anotao como do registro (Lei n. 12.378/2010, art.
45).

Alm disso, a obrigatoriedade da anotao/registro de res-


ponsabilidade tcnica estabelecida como meio de resguardar
a Administrao e de apurao de eventual responsabilidade

50
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

profissional/funcional daquele que der causa s irregularida-


des mencionadas na Lei n. 8.666/93.

Art. 7 (...)
4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de
fornecimento de materiais e servios sem previso de quanti-
dades ou cujos quantitativos no correspondam s previses
reais do projeto bsico ou executivo.
6 A infringncia do disposto neste artigo implica a nulida-
de dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de
quem lhes tenha dado causa.

Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modi-


ficao ou vantagem, inclusive prorrogao contratual, em
favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos ce-
lebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato
convocatrio da licitao ou nos respectivos instrumentos
contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterio da or-
dem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto
no art. 121 desta Lei: (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Pena - deteno, de dois a quatro anos, e multa. (Redao
dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Pargrafo nico. Incide na mesma pena o contratado que,
tendo comprovadamente concorrido para a consumao da
ilegalidade, obtm vantagem indevida ou se beneficia, injus-
tamente, das modificaes ou prorrogaes contratuais.

Para tanto, o Decreto n. 7.983/2013 (art. 10) exige a anotao


de responsabilidade tcnica pelas planilhas oramentrias do
projeto bsico elaborado na fase interna da licitao, como

51
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

tambm de todas as alteraes promovidas30. Por outro lado,


a Smula TCU n. 260 amplia ainda mais o leque de responsa-
bilidade quando afirma:

dever do gestor exigir apresentao de Anotao de Res-


ponsabilidade Tcnica - ART referente a projeto, execuo,
superviso e fiscalizao de obras e servios de engenharia,
com indicao do responsvel pela elaborao de plantas,
oramento-base, especificaes tcnicas, composies de
custos unitrios, cronograma fsico-financeiro e outras pe-
as tcnicas.
Smula/TCU n 260/2010 (DOU de 23.07.2010, S. 1, p. 71).

Ainda que as modificaes nas planilhas oramentrias se-


jam elaboradas pela empresa contratada para a execuo do
projeto, dever haver profissional habilitado pertencente aos
quadros da Administrao, ou por ela contratado, para a veri-
ficao, correo e/ou adaptao, visto que tanto as alteraes
qualitativas como quantitativas so impostas pelo Poder P-
blico, ao qual, em regra, o contratado est obrigado a aceitar,
mantido o equilbrio econmico-financeiro do contrato (LLC
art. 58, I). Por isso, ainda que provocada pela parte adversa, o
juzo de valor acerca da necessidade de modificao e de como
se proceder essa modificao deve ser proveniente da Admi-
nistrao contratante por meio dos seus agentes pblicos ou
credenciados. Alm disso, o art. 9 da Lei n. 8.666/93 bem
claro ao afirmar que o autor do projeto (bsico ou executivo)
sendo pessoa natural ou jurdica, no poder participar, dire-
ta ou indiretamente, da licitao ou da execuo de obra ou

30
TCU, Ac 2170/2008 Plenrio (Item 12 do Voto)

52
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

servio e do fornecimento de bens a eles necessrios; ressalva-


da a hiptese de participao como consultor ou tcnico, nas
funes de fiscalizao, superviso ou gerenciamento, exclusi-
vamente a servio da Administrao interessada.

E mais: observe-se que a Administrao estar responsvel


pela anotao/registro da responsabilidade tcnica para to-
das as situaes em que ocorra o exerccio de uma atividade
profissional especfica, nos termos das normas emitidas pelos
conselhos competentes. Assim, cita-se, como exemplo, que as
atividades de fiscalizao tcnica de obra que necessitem ser
desempenhados por engenheiro esto sujeitas anotao/re-
gistro. Ou seja, se o encargo de fiscal do contrato recair sobre
servidor pblico habilitado perante o conselho competente e
a atividade no se tratar de mera vistoria, mas for tipificada
pelos Conselhos Profissionais, a prpria Administrao deve-
r promover o registro31. Porm, tal situao no impede que
servidores sem habilitao profissional/tcnica especfica se-
jam nomeados fiscais do contrato, quando, ento, esses deve-
ro valer-se dos profissionais pertinentes (ex: contratao de
empresa de engenharia consultiva para a superviso da obra/
servio), cujos contratos devero prever os custos das devidas
anotaes/registros (vide art. 67).

Por outro lado, como adiante se ver, as anotaes/regis-


tros de responsabilidade tcnica so os meios pelo quais se
faz a verificao da qualificao tcnica do corpo tcnico das
licitantes, dentro do que se entende como capacitao tcni-
co-profissional Lei n. 8.666/93, art. 30, 1, I, que no se
confunde com a capacitao tcnico-operacional, tambm re-

31
Parecer n. 0075-3.27/2010 da Consultoria Jurdica do Ministrio do Pla-
nejamento, Oramento e Gesto, Despacho n. 146/2012/SFT/CGU/AGU e
Despacho n. 1195/2012 do Consultor-Geral da Unio (localizados no Sis-
con por meio do Proc. N. 10168.005341/2002-92). TCU Ac 1022/2010 e Ac
110/2008, ambos do Plenrio

53
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

ferida no mesmo artigo.

2.7. Cronograma fsico-financeiro

Cronograma fsico-financeiro consiste na diviso da obra ou


servio de engenharia em fases que devero ser executadas se-
quencialmente, onde cada uma delas prev as atividades que
sero realizadas e os respectivos prazos de execuo, ao final
das quais a Administrao dever verificar o devido cumpri-
mento em comparao com as especificaes dos projetos b-
sico/executivo e atestar as condies daquilo que foi entregue
pela contratada a fim de determinar as correes devidas pelo
executor da obra ou comunicar ao setor financeiro competen-
te a possibilidade de deflagrao dos procedimentos pertinen-
tes ao pagamento da etapa cumprida.

Essa diviso, que no se confunde com parcelamento da obra,


parte imprescindvel do detalhamento do empreendimento.
mencionado pela lei como cronograma de desembolso e cro-
nograma de execuo (ex.: arts. 40, b e 79, 5), estabelecidos
em funo de perodos pr-estabelecidos, e se constituem na
parcela da prestao da contratada e na correspondente con-
traprestao da Administrao.

A responsabilidade pela elaborao do cronograma da Ad-


ministrao promotora da licitao e deve constar nos anexos
ao projeto bsico, prevendo as etapas de execuo (cronogra-
ma fsico) e os respectivos valores estimados de pagamento
(cronograma financeiro).

Existe liberdade quanto formatao dos cronogramas. Po-


rm, em se tratando de empreitada integral/por preo global,
altamente recomendvel que a previso de pagamento seja
coincidente com cem por cento da concluso de uma etapa,
a fim de se evitar a necessidade de medio (atividade pr-

54
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

pria da empreitada por preo unitrio). Abaixo um resumido


exemplo hipottico de cronograma fsico-financeiro:

Dias Execuo
Item Descrio
30 60 V. Total %
1 SERVIOS PRE-
LIMINARES
1.1 Licenas, ART e
650,00 100% - - 650,00 100%
Seguros
1.2 Placa de Identifica-
689,67 100% - - 689,67 100%
o
2 PRDIO PRINCI-
PAL TELHADO
2.1 Retirada da cober-
117,99 100% - - 117,99 100%
tura
2.2 Retirada da estrutu-
164,34 100% - - 164,34 100%
ra de madeira
2.3 Instalao de estru-
11.285,09 100% - - 11.285,09 100%
tura de madeira
2.4 Cobertura em telha
- - 6.700,53 100% 6.700,53 100%
cermica
2.5 Carga manual de
- - 55,25 100% 55,25 100%
entulho
2.6 Transporte e
Gerenciamento de - - 45,22 100% 45,22 100%
resduos
(...)

A lei no dispensa a necessidade do cronograma na empreita-


da por preo unitrio ou no regime de tarefa. Nesse contexto,
porm, no se deve olvidar de que o regime de pagamento se
dar em funo das medies alcanadas pela contratada den-
tro do previsto no cronograma. Em todo caso, deve-se compa-
tibilizar o cronograma de desembolso com a efetiva disponi-

55
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

bilidade dos recursos financeiros assegurados em oramento,


razo pela qual obrigatria a estipulao do valor mximo de
desembolso por perodo (art. 40, XIV, b), vedada em regra
a antecipao do pagamento, com relao ao cronograma
financeiro fixado, sem a correspondente contraprestao de
fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio (art. 65,
II, c)32. Nesse sentido, a Orientao Normativa AGU n. 37:

A antecipao de pagamento somente deve ser admitida em


situaes excepcionais, devidamente justificada pela admi-
nistrao, demonstrando-se a existncia de interesse pbli-
co, observados os seguintes critrios: 1) represente condio
sem a qual no seja possvel obter o bem ou assegurar a pres-
tao do servio, ou propicie sensvel economia de recursos;
2) existncia de previso no edital de licitao ou nos instru-
mentos formais de contratao direta; e 3) adoo de indis-
pensveis garantias, como as do art. 56 da lei n 8.666/93,
ou cautelas, como por exemplo a previso de devoluo do
valor antecipado caso no executado o objeto, a comprova-
o de execuo de parte ou etapa do objeto e a emisso de
ttulo de crdito pelo contratado, entre outras.
Orientao Normativa AGU n 37, de 13 de dezembro de 2011
(DOU de 14.12.2011, S. 1, p. 8)

Obviamente que o cronograma deve estabelecer prazos razo-


veis nos quais seja possvel a realizao das atividades per-
tinentes a cada uma das etapas, incluindo os interregnos das
atividades preparatrias (servios preliminares), tais como as

32
Acrdos ns. 2565-29/07-1, 1.552/2002-P, 918/2005-2 C, 948/2007-P
e 2.565/2007-1C

56
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

de emisso das devidas licenas, pagamento de taxas e con-


tratao de seguros. Porm, podem ocorrer atrasos nesses e
em outros casos nos quais as atividades dependem de fatores
externos s partes contratantes, motivo pelo qual a LLC dis-
pe que ocorrendo impedimento, paralisao ou sustao do
contrato, o cronograma de execuo ser prorrogado automa-
ticamente por igual tempo (art. 79, 5). Essa situao deve
ser comunicada pela empresa contratada, visto que a prorro-
gao somente ocorre aps a certificao dos fatos impediti-
vos, na medida em que tambm eximem a parte adversa das
sanes decorrentes do descumprimento do pactuado, caso
sejam aceitos pela Administrao. De todo modo, qualquer
retardamento da execuo dever ser devidamente motivado
nos autos do processo de contratao, com a indicao das ra-
zes de fato e de direito aplicveis, cuja concluso pela prorro-
gao do cronograma seja coerente, sob pena de eventual res-
ponsabilizao do agente pblico responsvel (LLC, art. 8,
pargrafo nico). Alm disso, todos os fatos que influenciem
na execuo do contrato devem ser registrados no dirio da
obra, no seu devido tempo, para fins de comprovao futura.

Insta, ainda, observar que, por ocasio da apresentao da


proposta na licitao, os valores eventualmente consignados
no cronograma de desembolso financeiro elaborado pela Ad-
ministrao devero ser devidamente ajustados pela licitante
em conformidade com sua proposta, no entanto, os prazos e
a sequncia de atividades devem permanecer inalterados, sob
pena de violao aos princpios da isonomia e do julgamento
objetivo.

2.8. Parcelamento

A previso da divisibilidade das obras e servios de engenha-


ria encontra respaldo no art. 23, 1 da LLC, a qual reza que as

57
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero


divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcni-
ca e economicamente viveis, procedendo-se licitao com
vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no
mercado e ampliao da competitividade sem perda da eco-
nomia de escala.

Logo, o parcelamento sempre que tcnica e economicamen-


te vivel obrigao e no faculdade do gestor. Logo, a op-
o pela aglutinao deve ser especialmente fundamentada33,
o que no exclui tambm a necessidade de motivao do par-
celamento. Veja-se que o instituto no se confunde com o fra-
cionamento vedado pelo art. 23, 5 da LLC. Por essa razo,
a modalidade licitatria aplicvel deve corresponder tota-
lidade do objeto, ou seja, a todas as parcelas do empreendi-
mento, que devem ser licitadas em licitaes distintas, porm,
podem ser reunidas em um nico procedimento34, sob a forma
de itens, grupos ou lotes (art. 23, 2 da LLC). Nesse sentido,
a Smula n. 247 do TCU:

E obrigatria a admisso da adjudicao por item e no por


preo global, nos editais das licitaes para a contratao de
obras, servios, compras e alienaes, cujo objeto seja divis-
vel, desde que no haja prejuzo para o conjunto ou complexo
ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo
de propiciar a ampla participao de licitantes que, embora
no dispondo de capacidade para a execuo, fornecimento
ou aquisio da totalidade do objeto, possam faze-lo com re-

33
TCU, Ac. 7454/2013-2 Cmara (Item 1.7.1 do acrdo)
34
H o entendimento de que as denominadas licitaes por itens/lotes com-
preendem licitaes diferentes, mas que esto reunidas sob um nico proce-
dimento licitatrio TCU, Deciso 393/1994-Plenrio.

58
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

lao a itens ou unidades autnomas, devendo as exigncias


de habilitao adequar-se a essa divisibilidade.
Smula TCU n. 247

Antnio Carlos Cintra do Amaral, na obra Licitao e Contra-


to Administrativo Estudos, Pareceres e Comentrios (Belo
Horizonte, Editora Frum, 2006. Pp. 89/91), traz a seguinte
luz questo:

De acordo com o 1 do art. 23 da Lei 8.666/93, a


Administrao deve efetuar a partio de obras, ser-
vios e compras, desde que seja ela tcnica e econo-
micamente vivel. Essa viabilidade tcnica e econ-
mica deve resultar de um juzo sobre a vantagem ou
desvantagem de contratar partes, em vez de contratar
o todo. Em regra, a partio de compras mais vanta-
josa. Mas no que se refere a obras e servios, deve ser
analisado cada caso, com o maior cuidado. A deciso
de efetuar a partio deve visar ao melhor aproveita-
mento dos recursos disponveis no mercado e am-
pliao da competitividade, mas sem que isso importe
em perda da economia de escala (ou, em certos casos,
sem que fique prejudicado o enfoque sistmico do ob-
jeto a contratar).
Se a Administrao demonstrar, inquestionavelmen-
te, que a partio de uma obra, servio ou compra
conduzir a uma contratao mais vantajosa, dever
efetu-la. Caso contrrio, no poder faz-lo. Obvia-
mente, se a partio for impossvel no haver sequer
como cogit-la.

Muito embora exista precedente do Superior Tribunal de Jus-


tia considerando que a previso editalcia da participao de

59
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

empresas em consrcio tambm resulta no parcelamento das


contrataes de modo a ampliar o acesso de pequenas empre-
sas no certame (ROMS n. 6.597, Rel. Min. Antnio de Pdua
Ribeiro, DJ de 14.04.1997), dando a entender que a finalida-
de pblica da ampliao do carter competitivo do certame
com a manuteno dos benefcios da economia de escala seria
atingido por meio da participao de empresas em consrcio,
deve-se atentar para o fato de que o consrcio destinado a
empreendimento de grandes propores nos quais os requi-
sitos de qualificao tcnica e econmico-financeira podem
ser somados por empresas consorciadas a fim de ampliar o
carter competitivo do certame. O fornecimento de bens he-
terogneos para os quais no exista justificativa tcnica e/ou
econmica para a aquisio global devem, em regra, atender
o disposto no art. 23, 1 da LLC e na Smula n. 247 do TCU.

importante lembrar que o fornecimento/aquisio de equi-


pamentos e materiais, quando o objeto estiver previsto para
ser adjudicado separadamente do empreendimento de enge-
nharia (sob a forma de item/grupo), ainda que se destinem
incorporao definitiva em uma obra/servio e que constem
no mesmo procedimento/processo administrativo licitatrio,
no est sujeito ao clculo do BDI diferenciado. Nesse caso,
haver apenas uma licitao para fornecimento de bens que
no se confundir com a obra ou servio de engenharia com
quem se relaciona35. Assim, o BDI diferenciado para o forneci-
mento de equipamentos e materiais s aplicvel na hiptese
de inviabilidade tcnico-econmica do parcelamento, confor-
me Smula 253 do TCU:

35
Porm, na medida em que se destine incorporao em obra ou servio de
engenharia, o preo final dever obedecer os limites estabelecidos na Tabela
Sinapi/Sicro, conforme o caso.

60
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Comprovada a inviabilidade tcnico-econmica de parcela-


mento do objeto da licitao, nos termos da legislao em vi-
gor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de
natureza especfica que possam ser fornecidos por empresas
com especialidades prprias e diversas e que representem
percentual significativo do preo global da obra devem apre-
sentar incidncia de taxa de Bonificao e Despesas Indiretas
- BDI reduzida em relao taxa aplicvel aos demais itens
Smula/TCU n 253/2010 (DOU de 13.04.2010, S. 1, p. 72)

2.9. Contratao da elaborao do projeto bsico

Considerando que nem sempre a Administrao licitante


detm em seus quadros profissionais habilitados nas diver-
sas reas de engenharia para a elaborao do projeto bsico
e demais peas relacionadas, possvel que a realizao de
procedimento prprio para a contratao de empresa de espe-
cializada na elaborao de projetos, se d por meio de proce-
dimento licitatrio, por dispensa de licitao ou por inexigibi-
lidade atendidos os requisitos de lei.

Dentre as modalidades licitatrias cabveis, cabe destacar a


utilizao do prego para a contratao desse tipo de servio.
cedio que essa modalidade destinada apenas contrata-
o de bens e servios considerados comuns, assim definidos
aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos no edital, por meio de especificaes
usuais praticadas no mercado (Decreto n. 3.555/2001, Anexo
I, art. 3, 2).

Consequentemente, no podem ser licitados por meio de pre-


go os servios sujeitos a intensa atividade intelectual com

61
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

razovel grau de subjetivismo, os quais precisam atender de-


mandas especficas e complexas da Administrao36. Veja-se
que a qualificao de um servio como comum no depende
de sua complexidade tcnica, mas da padronizao do objeto
que ser contratado, de forma que em tese a utilizao
do prego somente ser possvel se, hipoteticamente, as solu-
es que venham a ser apresentadas por empresas diferentes
guardem alto grau de semelhana, demonstrando a natureza
comum do servio37.

Isto, porque no o grau de complexidade do objeto ou a


rea do conhecimento necessrio para produzi-lo que defi-
nem se um bem ou um servio podem ou no ser considerado
comum. Para isto, necessrio sim haver a possibilidade de
que, uma vez descrito, o objeto seja identificvel, pelos poten-
ciais prestadores do servio e pelo contratante, e ainda que
este seja ofertado no mercado com caractersticas que no
variem muito conforme o fornecedor.
Voto condutor do Acrdo n. 1.039/2010-Plenrio

Portanto, para que seja possvel a utilizao do prego para a


contratao do servio de engenharia de elaborao de pro-
jeto bsico necessrio que as especificaes fornecidas pela
Administrao (ex. anlise do terreno, dimensionamento da
obra, definio do programa de necessidades, propostas de
sistemas construtivos, primeiras plantas e desenhos conceitu-
ais etc.) sejam detalhadamente discriminadas, de modo a evi-

36
TCU, Ac n. 1615/2008-Plenrio
37
Ver TCU, Ac n. 601/2011-Plenrio

62
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

tar apreciaes subjetivas por parte das licitantes que, even-


tualmente, potencializem a possibilidade de variaes nos
projetos que venham a ser apresentados. Consequentemente,
especificaes genricas ou exemplificativas no conferem o
grau de objetividade requerido para a utilizao do prego.
Logo, esses mesmos pressupostos so vlidos no apenas para
a elaborao de projetos de engenharia, mas tambm para ou-
tros que, semelhantemente, contenham grau de complexida-
de intrnseco.

Por essa razo, o TCU deu tratamento diverso a duas licita-


es distintas, ambas destinadas contratao de servios
de elaborao de projetos. No primeiro caso38, considerou-se
que a imensa quantidade de informaes e dados disponveis
para a elaborao do projeto bsico tornava cabvel a utili-
zao da modalidade prego; porm, na segunda situao39,
deixou consignado que No seria desarrazoado o enqua-
dramento dos servios de elaborao dos projetos de cons-
truo de uma nova portaria, do centro administrativo, da
rampa rodofluvial e urbanizao das vias como servios de
natureza comum. Porm, uma vez que o escopo do objeto li-
citado inclui o projeto conceitual de tais empreendimentos,
conferido um grau subjetividade suficiente para que haja
relevante variao de conceitos e mtodos executivos dentre
as licitantes.

Portanto, a utilizao do prego para a contratao do servi-


o de elaborao de projetos bsicos somente ser possvel
diante da capacidade de definio precisa de todos os detalhes
inerentes confeco do projeto, com a apresentao de farta
documentao, do programa de necessidades, bem como das
primeiras plantas e desenhos conceituais, conforme o caso.

38
TCU, Ac 1039/2010-Plenrio
39
TCU, Ac 601/2008-Plenrio (Item 41)

63
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Por outro lado, deve-se atentar para o fato de que a licita-


o do tipo menor preo nem sempre ser a mais adequada
quando, ento, no ser possvel a utilizao do prego. Con-
sequentemente, caso a Administrao permita a utilizao de
tcnicas e solues diferentes nas propostas, recomendvel
a utilizao de licitao do tipo tcnica, que seleciona o ven-
cedor que apresenta o menor preo dentro de uma margem
de qualificao tcnica mnima, ou do tipo tcnica e preo, no
qual h uma ponderao da tcnica utilizada e do preo ofer-
tado, conforme art. 46 da LLC.

Art. 46. Os tipos de licitao melhor tcnica ou tcnica


e preo sero utilizados exclusivamente para servios de
natureza predominantemente intelectual, em especial na
elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e
gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em
particular, para a elaborao de estudos tcnicos prelimina-
res e projetos bsicos e executivos, ressalvado o disposto no
4 do artigo anterior.

Em todo caso, porm, deve-se atentar para a necessidade de


que os direitos autorais relativos ao projeto sejam formalmen-
te cedidos Administrao, incluindo clusula que permitam
a Administrao contratar terceiros para realizar modifica-
es e/ou atualizaes necessrias nos projetos40.

40
TCU, Ac. 2536/2013-2 Cmara (Item 1.6.1)

64
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

3. Termo de referncia - TR

O termo de referncia documento exclusivo no prego e


uma expresso que no se encontra textualmente na Lei n.
10.520/2002, mas que, por referncia normativa, consiste no
documento pelo qual se faz a definio do objeto que deve-
r ser precisa, suficiente e clara (art. 3, II) nos mesmos ter-
mos em que o instituto definido no art. 9, I do Decreto n.
5.450/2005. Ora, tal conceito coincide com aquele previsto no
art. 6, IX da LLC, sendo que este ltimo dispositivo traz em
suas alneas aquilo que se entende por definio detalhada do
objeto nas obras e servios de engenharia.

Assim, nos servios comuns de engenharia que forem contra-


tados mediante prego, o Termo de Referncia dever conter
todos os requisitos do projeto bsico mencionados na LLC e
demais elementos utilizados na sua elaborao, ainda que sob
a forma de anexos.

4. Projeto Executivo

O projeto executivo complementar ao projeto bsico e deve


conter todos os demais elementos para a execuo completa
da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas ABNT (LLC, art. 6, X).
Portanto, sem projeto bsico no h pode existir projeto exe-
cutivo (LLC, art. 7).

Naturalmente, a licitao somente deve ocorrer com a prvia


existncia do projeto executivo. Entretanto, como regra de ex-
ceo, a licitao poder ser levada a efeito apenas com o pro-
jeto bsico e seus levantamentos preliminares, quando a lei
diz que cada etapa ser obrigatoriamente precedida da con-
cluso e aprovao, pela autoridade competente, dos traba-

65
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

lhos relativos s etapas anteriores, exceo do projeto execu-


tivo, o qual poder ser desenvolvido concomitantemente com
a execuo das obras e servios, desde que tambm autorizado
pela Administrao (LLC, art. 7, 1).

O que a lei no diz explicitamente que essa faculdade somen-


te pode ser exercida se o nvel de detalhamento do projeto b-
sico for suficientemente alto para extirpar subjetivismos por
parte das licitantes. Ou seja, a definio dos mtodos, quanti-
tativos, prazos e valores dever ser to precisa que a elabora-
o do projeto executivo se torne algo que pode ser realizado
por qualquer uma das licitantes sem grandes variaes, tal
como se fosse um servio de prateleira, isto , semelhante a
um servio comum de engenharia.

Para tanto, necessrio que os estudos preliminares, o pro-


grama de necessidades, o projeto bsico e o caderno de es-
pecificaes, dentre outros, sejam suficientemente claros e
de grande preciso. Alm disso, necessrio que constem as
plantas conceituais do objeto. No se permitem especificaes
genricas ou amplas que deixem a cargo da licitante a opo
por um modo de execuo que influencie diretamente no pre-
o ou no bem que interessa Administrao. Assim, as consi-
deraes que foram traadas por ocasio da possibilidade de
contratao da elaborao do projeto bsico por terceiro con-
tratado so aqui aplicveis.

Ao rgo de Consultoria cabe advertir ao responsvel tcnico


pela aprovao do projeto bsico (e demais documentos cor-
relatos) que o nvel de detalhamento deve alcanar todos os
fatores mencionados sob pena de responsabilizao do agente
pblico que tiver dado causa deficincia do projeto e demais
informaes (mormente quando o contrato vier a ser invalida-
do), vez que vedada a incluso de fornecimento de materiais
e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos

66
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

no correspondam s previses reais do projeto bsico ou exe-


cutivo (LLC, art. 7, 4 e 6).

5. Modalidades Licitatrias

Das modalidades licitatrias existentes, as obras e servios de


engenharia podem ser contratadas por meio do convite, da
tomada de preos e da concorrncia. O concurso til para
a premiao de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos re-
lacionados engenharia, arquitetura, urbanismo e correlatas,
porm no se encontra no escopo do presente trabalho.

No possvel a utilizao do prego para empreendimentos


caracterizados obras de engenharia. Tambm no aplicvel
s situaes de natureza predominantemente intelectual ou
que permitam solues no padronizadas (comuns) entre os
licitantes. Da porque apenas os servios de engenharia de na-
tureza comum devem ser obrigatoriamente licitados por meio
da modalidade prego.

5.1. Convite (para obras e servios de engenharia)41

Do ponto de vista legal, o principal fator determinante para


a utilizao do convite o valor global da licitao. Os dis-
positivos legais que tratam do convite ex.: prazo mnimo
de cinco dias teis para apresentao das propostas, menor
valor, possibilidade de dispensa de requisitos de habilitao,
possibilidade de conduo do procedimento por um nico
agente pblico, prazo recursal reduzido (arts. 21, 2, IV; 23,

41
O Acrdo n. 2.177/2011, TCU/Plenrio trata da aplicao do convite a
reparties sediadas no exterior e afirma que no se faz obrigatria a adoo
das modalidades licitatrias e dos respectivos limites, previstos nos arts. 22
a 24 do citado diploma legal (Voto, Item 7).

67
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

I, a; 32, 1; 51, 1; 109, 6) indicam que essa modalidade


destinada a situaes simples. Portanto, eventual comple-
xidade tcnica do objeto licitatrio e a decorrente necessida-
de de verificao das qualificaes tcnicas e econmicas das
licitantes podem determinar a escolha de outra modalidade
licitatria. Por essa razo, mesmo quando os valores envolvi-
dos no ultrapassem a R$150 mil, h discricionariedade para
a substituio do convite por tomada de preos ou concorrn-
cia (LLC, art. 23, 4). Essa discricionariedade limitada pe-
los princpios da eficincia e da economicidade, de modo que
permitida a utilizao dos procedimentos licitatrios mais
complexos no lugar dos mais simples desde que exista razo
suficiente para tanto. Nessas situaes, compete ao adminis-
trador pblico sopesar os possveis desdobramentos contratu-
ais, especialmente nas situaes de regime de empreitada por
preo unitrio ou tarefa, que permitem uma maior margem
de variao em relao a erros nas projees dos quantitativos
feitas pela Administrao.

Isso porque, em regra, o aditamento no valor contratual que


extrapole o limite legal para modalidade de licitao realizada
somente ser possvel se a modificao quantitativa ou quali-
tativa for absolutamente imprevisvel42 ou que no poderiam
ser previamente estimadas e a hiptese de resciso contratu-
al seguida de nova licitao e contratao importar sacrifcio
insuportvel ao interesse pblico a ser atendido pela obra ou
servio, inclusive quanto sua urgncia e emergncia43.

Note-se que a definio da modalidade de licitao leva em

42
Nesse sentido: Jorge Ulisses Jacoby Fernandes - Contratao Direta sem
Licitao, Frum, 7 Edio, pg. 143 e Maral Justen Filho - Comentrios
Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Dialtica, 11 Edio, pg.
236.
43
Raciocnio deduzido de situao anloga, retratada no Ac 3133/2010-TCU
Plenrio

68
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

considerao a obra/servio como uma estrutura funcional,


compreendendo o conjunto ou complexo de etapas previstas
para realizao de todo o empreendimento. Exemplo: no
possvel a utilizao do convite para a construo de uma qua-
dra esportiva simultaneamente ou sucessivamente unidade
escolar onde se localizar a quadra de esportes, ainda que seu
valor individual seja inferior ao teto legal. No se veda o par-
celamento de uma obra, mas to-somente se probe a utiliza-
o de modalidade licitatria mais singela quando o empreen-
dimento previamente programado demanda a realizao de
tomada de preos ou de concorrncia.

No que diz respeito participao, a Administrao tem liber-


dade para convidar empresas que estejam ou no cadastradas
no Registro Cadastral de que tratam os arts. 34 e seguintes
da LLC. Entretanto, o devero ser convidadas ao menos trs
empresas que efetivamente atuem no ramo especfico do ob-
jeto a ser contratado. Isso, porm, no impede que outras em-
presas venham a participar do certame, desde que j sejam
cadastradas ou que realizem o devido cadastro na correspon-
dente especialidade e manifestem seu interesse em participar
da licitao com antecedncia mnima de 24 (vinte e quatro)
horas do momento destinado apresentao das propostas.
salutar que o convite a empresa especializada no cadastra-
da, em detrimento de outras j cadastradas, deva ser especial-
mente motivado pela Administrao, vez que a utilizao da
regra de exceo envolve procedimento mais complexo, por-
quanto pressuposto lgico do convite que o rgo promotor
da licitao tenha informaes acerca da aptido da empresa
convidada de executar o objeto da contratao. Ademais a in-
cluso imotivada de empresa no cadastrada pode despertar
rumores de desvio de finalidade permitindo a impugnao do
certame44.

44
Nesse sentido: Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos, Dialtica, 11 edio, p. 199.

69
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

O Tribunal de Contas da Unio vem exigindo no apenas o


convite a trs possveis licitantes, mas a efetiva participao
desse nmero mnimo de convidados, salvo quando, por limi-
taes do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados,
for impossvel a obteno do nmero mnimo de licitantes
exigido, quando ento essas circunstncias devero ser devi-
damente justificadas no processo, sob pena de repetio do
convite (LLC, art. 22, 7).

No se obtendo o nmero legal mnimo de trs propostas


aptas seleo, na licitao sob a modalidade Convite, im-
pe-se a repetio do ato, com a convocao de outros poss-
veis interessados, ressalvadas as hipteses previstas no pa-
rgrafo 7, do art. 22, da Lei n. 8.666/1993.
TCU, Smula n. 248, de 02.09.2005.

No mbito federal, o registro cadastral mantido pelo Sistema


de Cadastramento Unificado de Fornecedores SICAF, cujas
normas de funcionamento so fixadas na Instruo Normati-
va n. 02/2010 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da In-
formao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG). Regras sobre a divulgao de convites en-
contram-se na Instruo Normativa n. 02/2011-SLTI/MPOG.

Deve-se atentar, ainda, que o convite deserto ou fracassado


no permite a realizao de dispensa de licitao com funda-
mento na ausncia de interessados ou na impossibilidade de
aceitao de proposta incompatvel com os preos de mercado
(art. 24, V e VII), conforme menciona a Orientao Normativa
AGU n. 12/2009:

70
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Orientao Normativa AGU n. 12 (DOU de 07.04.2009,


S. 1, p. 14)
No se dispensa licitao, com fundamento nos incs. V e VII
do art. 24 da Lei n. 8.666, de 1993, caso a licitao fracassa-
da ou deserta tenha sido realizada na modalidade convite.

5.1.1 Dispensa de requisitos de habilitao

O art. 32, 1 da LLC afirma que a documentao de habilita-


o mencionada nos arts. 28 a 31 poder ser dispensada, no
todo ou em parte, nos casos de convite. Veja-se que essa pos-
sibilidade de dispensa deve ser interpretada em conformidade
com a Constituio Federal, quando dispe sobre exigncias
de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia
do cumprimento das obrigaes (art. 37, XXI).

Nesse contexto, a regularidade fiscal45, no que diz respeito


previdncia social, no pode ser dispensada, na medida em
que seu art. 195, 3 da CF/88 veda a possibilidade de con-
tratao de pessoa em dbito com o sistema de seguridade so-
cial. De igual modo, o TCU considerou que o FGTS se insere
dentro do conceito de sistema de seguridade social, razo pela
qual obrigatria a comprovao, em licitaes na modalida-
de convite, da regularidade das licitantes perante a seguridade
social e o FGTS46. Note-se que as Leis ns. 8.036/90 (art. 27) e
8.212/91 (art. 47) tambm tratam da necessidade de compro-

45
TCU, Ac. 3198/2013-Plenrio: a exigncia de comprovao de regulari-
dade fiscal devida mesmo quando a contratao advm de aquisies por
dispensa ou inexigibilidade de licitao (item c.2).
46
Informativo 138 Acrdo n. 98/2013, Acrdo n. 2.575/2009 e Deciso
n. 705/1994 todos do Plenrio.

71
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

vao das regularidades previdenciria e fundiria em licita-


es pblicas.

Deve-se, ainda, argumentar que recomendvel a exign-


cia da regularidade trabalhista mencionada no art. 29, V da
LLC. Isso porque o inadimplemento de dbitos trabalhistas,
em regra, repercute perante verbas de natureza previdenci-
ria. Ainda que no contrato de empreitada de construo civil
no exista responsabilidade solidria ou subsidiria entre o
empreiteiro e o dono da obra pelos encargos trabalhistas ina-
dimplidos durante o contrato (OJ n. 191 SDi, Res. 175/2011),
deve-se privilegiar o objetivo estabelecido pela Constituio
Federal de proteo previdncia, de garantia dos direitos
trabalhistas e da dignidade da pessoa humana, a despeito de
lapsos no sistema que permitam a eventual emisso de certi-
do negativa de dbitos previdencirios (ou equivalente) em
favor de empregadores comprovadamente inadimplentes47.

Por outro lado, a habilitao jurdica, na medida em que ates-


ta a capacidade de uma determinada pessoa natural ou jurdi-
ca de contrair direitos e obrigaes, ao mesmo tempo em que
permite conhecer os poderes de quem se apresenta perante
a comisso de licitao/servidor encarregado, tambm no
pode ser dispensada sob pena de insegurana jurdica da rela-
o que se pretende estabelecer48.

Some-se a isso o fato de que o cumprimento das disposies


constitucionais relativas ao menor no est no rol mencionado
no art. 32, 1 da LLC e, portanto, no pode ser dispensado.

47
Sobre o tema, vale lembrar que o Brasil signatrio da Conveno n. 94
da OIT, aprovada por meio do Decreto 58.818/66.
48
No mesmo sentido: Maral Justen Filho afirma que a prova da habilitao
jurdica nunca poder ser dispensada (Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos, Dialtica 11 edio, p. 353).

72
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Assim, a dispensa de que trata o mencionado dispositivo le-


gal refere-se s qualificaes tcnica e econmico-financeira
(art. 27, II e III)49. Porm, no que diz respeito apresentao
de certido negativa de falncia, bem como comprovao
da inscrio da licitante na entidade profissional competen-
te tambm no h possibilidade de dispensa, vez que no pri-
meiro caso h impedimento legal (Lei 11.101/2005, art. 75) e,
no segundo, porque todo contrato para a execuo de obras
ou prestao de quaisquer servios de engenharia/arquitetu-
ra fica sujeito ao poder de polcia das entidades profissionais
pertinentes por meio do Registro/Anotao de Responsabili-
dade Tcnica (Lei n. 6.496/77, art. 1 e Lei n. 12.378/2010,
art. 45). Por fim, importante interpretar a Constituio Fe-
deral no sentido de que a habilitao no convite dever conter
to-somente as condies indispensveis ao cumprimento das
obrigaes.

5.2. Tomada de Preos (para obras e servios de


engenharia)

A forma de habilitao o principal diferencial entre as moda-


lidades licitatrias comuns, muito embora existam diferenas
de valores mximos, prazos, necessidade de comisso licita-
tria, critrios de habilitao, dentre outros aspectos. Assim
como ocorre no convite, o primeiro passo para a definio da
modalidade licitatria aplicvel a verificao do teto legal de
contratao.

49
Jess Torres Pereira Jnior entente que apenas a documentao relacio-
nada regularidade perante o sistema previdencirio no poder ser dis-
pensada (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, Ed. Renovar, p. 383). Carlos Pinto Coelho Motta, citando Ivan Bar-
bosa Rigolin, defende que a faculdade legal permite a eliminao de toda a
fase de habilitao (Eficcia nas Licitaes e Contratos, DelRey, 10 ed., p.
309).

73
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Portanto, a tomada de preos segue os mesmos passos da con-


corrncia, salvo no que diz respeito (1) participao, que se
limita a licitantes previamente cadastrados ou queles que
atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento
at o terceiro dia anterior data do recebimento das propos-
tas (LLC, art. 22, 2); (2) ao prazo mnimo entre a publica-
o do edital e o recebimento das propostas, que deve ser de
quinze dias, excetuados os casos de licitao do tipo melhor
tcnica e tcnica e preo, quando o lapso mnimo dever
ser de trinta dias; e (3) ao valor que no pode ser superior a
R$1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais), confor-
me art. 23, I b da LLC.

Esse limite de valor implica a necessidade de observncia do


art. 23, 5, a fim de que seja considerado o conjunto de obras
e servios como unidade funcional, dentro dos limites da pro-
gramao oramentria, de modo que no possvel licitar
por meio de tomada de preos fraes de um objeto cujo valor
global ultrapasse o teto legal para a modalidade e exista previ-
so oramentria para a totalidade do empreendimento.

5.3. Concorrncia para obras e servios de enge-


nharia

Considerando a ausncia de limite monetrio para as contrata-


es decorrentes de sua utilizao, a ampla possibilidade de par-
ticipao no certame de empresas cadastradas ou no, a forma de
dar publicidade licitao, os prazos mais amplos e a realizao
do procedimento por meio de comisso devidamente constituda
dentre outros aspectos, considera-se a concorrncia a modali-
dade mais complexa dentre as existentes, apta no s para con-
trataes de grande porte, como para situaes abrangidas pelas
modalidades contive e tomada de preos, desde que garantidas a
eficincia e economicidade do procedimento.

74
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Porm, a concorrncia cede lugar ao prego, sempre que se


tratar de servio comum de engenharia, independentemente
do valor, por fora do art. 4, caput do Decreto n. 5.450/2005,
segundo o qual nas licitaes para aquisio de bens e servi-
os comuns ser obrigatria a modalidade prego, sendo pre-
ferencial a utilizao da sua forma eletrnica.

5.4. Prego para servios de engenharia

No mbito federal, a aquisio de bens comuns e a contrata-


o de servios comuns devem ser realizadas obrigatoriamen-
te por meio da modalidade prego (Decreto n. 5.450/2005,
art. 4), preferencialmente na sua forma eletrnica. Como
cedio, consideram-se comuns aqueles cujos padres de de-
sempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos
pelo edital, por meio de especificaes usuais do mercado (Lei
n. 10.520/2002, art. 1, pargrafo nico).

Consequentemente, a utilizao do prego depende exclusi-


vamente das caractersticas intrnsecas do objeto a ser con-
tratado ou do servio a ser executado e no do alto grau de
capacidade tcnica dos profissionais necessrios execuo50,
desde que o objeto seja perfeitamente definido de acordo com
padres de mercado, possa teoricamente ser realizado sem di-
ferenas tcnicas de execuo entre eventuais empresas con-
correntes, a utilizao do prego passa a ser obrigatria, como
se refere a doutrina:

Em aproximao inicial do tema, pareceu que comum


tambm sugeria simplicidade. Percebe-se, a seguir, que
no. O objeto pode portar complexidade tcnica e ainda
assim ser comum, no sentido de que essa tcnica per-

50
TCU, Ac 1.114/2006 e Ac 1.356, ambos do Plenrio

75
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

feitamente conhecida, dominada e oferecida pelo mer-


cado. Sendo tal tcnica bastante para atender s necessi-
dades da Administrao, a modalidade prego cabvel
a despeito da maior sofisticao do objeto.51

(...) o objeto comum para fins de cabimento da licitao


por prego no mero sinnimo de simples, padroni-
zado e de aquisio rotineira. Bens e servios com tais
caractersticas esto includos na categoria de comuns
da Lei 10.520/2002, mas no s. Bens e servios com
complexidade tcnica, seja na sua definio ou na sua
execuo, tambm so passveis de ser contratados por
meio de prego. O que se exige que a tcnica neles en-
volvida seja conhecida no mercado do objeto ofertado,
possibilitando, por isso, sua descrio de forma objetiva
no edital.52

O Parecer n. 075/2010-DECOR/CGU/AGU, elaborado pela


Dra. Luisa Ferreira Lima (de leitura obrigatria) define servi-
os comuns de engenharia no seguinte sentido:

(...) pode definir servio comum de engenharia como aque-


le que obedece a padres de desempenho e qualidade que po-
dem ser definidos objetivamente no edital, estando disponvel
a qualquer tempo no mercado prprio, com caractersticas,
quantidades e qualidades padronizadas, sem alta complexi-
dade tcnica, e sem necessidade de acompanhamento e atua-
o relevante e proeminente de um engenheiro especializado.

51
Jess Torres Pereira Junior Comentrios Lei de Licitaes e Contratos
da Administrao Pblica, 6 ed., Renovar, 2003, p.1006.
52
Vera Scarpinella Licitao na Modalidade de Prego, Malheiros, 2003,
p.81.

76
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Portanto, a realizao do prego para a contratao de ser-


vios comuns incluindo os de engenharia tem sido bem
aceito na doutrina, vez que (1) no existe restrio legal na Lei
n. 10.520/2002 e (2) que a vedao contida no art. 6 do De-
creto n. 5.450/2005 se aplica apenas s obras de engenharia.

Muito embora o art. 5 do Decreto n. 3.555/2000 afirme tex-


tualmente que a licitao na modalidade de prego no se
aplica s contrataes de obras e servios de engenharia, de-
ve-se adotar o entendimento de que este ltimo dispositivo foi
afetado pelo art. 6 do Decreto n. 5.450/200553; demais disso,
a redao inicial do referido decreto previa expressamente a
utilizao do prego para servios de manuteno de bens
imveis (Anexo II revogado), o que deve ser entendido como
servios comuns de engenharia.

Registre-se, por oportuno, a existncia de alguns julgados


que mencionavam a possibilidade de utilizao do prego in-
clusive para a contratao de obras comuns de engenharia54.
Entretanto, a Smula n. 257/2010 do Tribunal de Contas da
Unio veio uniformizar o entendimento, no seguinte sentido:

O uso do prego nas contrataes de servios comuns de en-


genharia encontra amparo na Lei n 10.520/2002
Smula/TCU n 257/2010 (DOU de 05.05.2010, S. 1, p. 93)

Porm, o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Con-


fea), contrariando a firme orientao j consolidada sobre a

53
Posio defendida no Parecer n. 075/2010/DECOR/CGU/AGU, Item 25.
54
TCU, Acrdo n. 286/2007-1 Cmara (Item 7) e Acrdo n. 817/2005-1
Cmara (Item 7).

77
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

questo, tornou pblica a Deciso n. 2467/2012-Plenrio por


meio da qual afirmou que os ...servios que exigem habilita-
o legal para sua elaborao ou execuo, com a obrigatorie-
dade de emisso da devida ART perante o Crea, tais como pro-
jetos, consultoria, fiscalizao, superviso e percias, jamais
podero ser classificados como comuns, dada a sua natureza
intelectual, cientfica e tcnica, fatores que resultam em am-
pla complexidade executiva, exigindo portanto profissionais
legalmente habilitados e com as devidas atribuies, confor-
me tambm detalha o art. 13 da Lei 8.666, de 1993, no se
admitindo a sua contratao pela modalidade Prego.

Porm, reitera-se que a mencionada ampla complexidade


executiva no impede a utilizao da modalidade prego
para servios de engenharia, vez que o fator determinante a
padronizao do servio no mercado, independentemente da
necessidade de utilizao de profissionais legalmente habili-
tados55, muito embora no seja suficiente para caracteriz-los
como comuns o simples fato de estarem os servios vincula-
dos a diversas normas tcnicas que estabelecem apenas pa-
dres mnimos a serem seguidos56. Portanto, a caracterizao
da atividade como comum dever ser avaliada e, se for o caso,
declarada pelo administrador no caso concreto, mediante a
existncia de circunstncias objetivas constantes da fase in-
terna do procedimento licitatrio57. A questo pode ser sinte-
tizada nos seguintes termos: o prego legalmente destinado
aquisio de bens (compras/fornecimento) e servios co-
muns, dos quais est excluda a possibilidade de contratao

55
Acrdo n. 1.039/2010-Plenrio
56
NAJ-MG, Orientao Normativa n. 13/2009.
57
TCU, Acrdo n. 1168/2009-Plenrio, Item 4.2.24

78
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

de obra58 e esto includos os servios comuns de engenharia,


que devero ser licitados mediante prego59. Obviamente, tal
ilao remete diferenciao que se faz entre obras e servios
de engenharia.

5.5. Critrios de habilitao

Os requisitos gerais de habilitao so tratados na parte geral


do Manual de Licitaes e Contratos. Porm, existem aspec-
tos relevantes que devem ser abordados durante o processo
de habilitao das licitaes que envolvem obras e servios de
engenhariam que so apresentados adiante.

5.5.1. Capacitao tcnico-operacional

Dentre as exigncias de qualificao tcnica indispensveis ao


cumprimento das obrigaes est a capacitao operacional,
definida no art. 30, II da LLC como a comprovao de aptido
para desempenho de atividade pertinente e compatvel em ca-
ractersticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao,
por meio da indicao das instalaes e do aparelhamento
adequados e disponveis para a realizao do objeto da lici-
tao.

58
(...)a expresso obra de engenharia, espcie do gnero obra, no se en-
contra na zona cinzenta do conceito jurdico indeterminado bens e servios
comuns (art. 1 lei n. 10.520/02), estando, ao reverso, na zona de certeza
negativa do mesmo, a impedir que o conceito de obras de engenharia se
confunda com o de servios de engenharia, para fins de contratao por in-
termdio do prego - Parecer n. 075/2010/DECOR/CGU/AGU, Item 58.
59
Em sentido semelhante: Jorge Ulisses Jacoby, Sistema de Registro de
Preos e Prego Presencial e Eletrnico, 3 ed, Ed. Frum:2009, Belo Ho-
rizonte, pg. 429

79
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Portanto, esse requisito diz respeito ao porte empresarial da


licitante no que tange ao acervo material disponvel para a
execuo do objeto licitado, sem considerar os profissionais
que estaro envolvidos no empreendimento, cuja qualificao
chamada de capacitao tcnico-profissional. Avalia-se, por-
tanto, a infraestrutura empresarial e a capacidade de gesto
da licitante no apenas de executar a obra/servio, mas tam-
bm de incorporar mais um contrato ao leque de encargos j
assumidos. Nesse contexto, possvel exigir a comprovao
de anterior execuo de quantitativos mnimos no procedi-
mento de habilitao da licitante, proporcionalmente ao ob-
jeto licitado e compatvel com suas caractersticas, desde que
limitadas s parcelas de maior relevncia e valor significativo,
objetivamente definidas no edital e devidamente fundamen-
tadas nos estudos preliminares, projeto bsico ou termo de
referncia que o acompanham. Tais quantitativos, em regra,
no podero ultrapassar o limite de 50% (cinquenta por cen-
to) dos quantitativos totais previstos no empreendimento60,
salvo imprescindvel necessidade, devidamente arrimada em
fatos concretos devidamente documentados nos autos61, como
o caso de obra de grande vulto, no qual j se admitiu a razo-
abilidade de quantitativos mnimos da ordem de 65% (sessen-
ta e cinco por cento)62. A soma de quantitativos de atestados
em documentos diversos a fim de se alcanar o mnimo da
regra editalcia s admissvel quando tecnicamente vivel,
no modo como disciplinado pelo edital que, justificadamente,
pode substituir a simples adio aritmtica por outro crit-
rio63.

60
TCU, Acrdo n 3.104/2013-Plenrio (Item 9.2.2)
61
TCU, Acrdos ns. 2.099/2009, 2.147/2009, 813/2010, 3.105/2010 e
1.832/2011 (todos do Plenrio).
62
TCU, Ac 1.090/2001, Item 30 do Voto.
63
TCU, Ac 1.090/2001 , Item 22 do Voto: Em no havendo essa viabili-
dade, cabe ao gestor definir como ser a conjugao de esforos entre os
consorciados. No mesmo sentido: Maral Justen Filho, Comentrios..., 11
ed., pg 332.

80
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Consequentemente, sem que haja devida justificativa tcni-


ca64, invivel a fixao de quantidade mnima ou mxima de
atestados, de servios por atestados65 ou que vedem o soma-
trio de atestados66, bem como as limitaes de tempo, poca,
locais especficos ou quaisquer outras no previstas em lei,
que inibam a participao da licitao67. Veja-se que no se
probe, por exemplo, a exigncia de que a licitante comprove
experincia anterior em obras sobre aterros moles, ou em lo-
cais sob a incidncia de chuvas constantes, ou mesmo na regio
amaznica; de igual modo, tambm no se veda a exigncia de
comprovao da realizao de determinadas obras em prazos
mximos, em razo de urgncias; porm, a restrio a poss-
veis interessados, imposta na licitao, deve ser absolutamente
aquela necessria satisfao do interesse pblico, pela apli-
cao do princpio da proibio do excesso (proporcionalida-
de)68. Por essa mesma razo, j se considerou descabido exigir
dos licitantes a comprovao de que esto inscritos em sindi-
cato patronal e de que no h inadimplncia em relao aos
respectivos pagamentos69.

Para a comprovao da capacidade tcnico-operacional das


licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, s parce-

64
TCU, Acrdos ns. 1.636/2007, 170/2007, 2.640/2007, 1.163/2008,
2.150/2008, 2.783/2009, 3.119/2010 e 3.170/2011 (todos do Plenrio).
65
TCU, Ac 1079/2013-Plenrio (itens 9.5.1 a 9.5.3); Ac 1240/2008-Plen-
rio, Sumrio; Ac 989/2006-1 Cmara, Item 1.6.
66
TCU, Ac 1174/2008-Plenrio, Item 3.a do voto
67
TCU, Acrdo n. 890/2007-Plenrio (Item 9.3.3 do Voto)
68
Nesse sentido: Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, 11 ed., pgs. 330/331.
69
TCU, Ac 3409/2013-Plenrio (Item 9.3.3)

81
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

las de maior relevncia e valor significativo do objeto a ser


contratado, legal a exigncia de comprovao da execuo
de quantitativos mnimos em obras ou servios com carac-
tersticas semelhantes, devendo essa exigncia guardar pro-
poro com a dimenso e a complexidade do objeto a ser exe-
cutado.
TCU, Smula n. 263/2011

Nos termos da Lei de Licitaes e Contratos, a comprovao


da capacidade tcnico-operacional se faz por meio de ates-
tados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, devidamente registrados nas entidades profissionais
competentes (art. 30, 1). Ainda assim, deve ser considerado
vlido o atestado emitido por pessoa natural ou condomnios,
vez que importa o registro no conselho competente e a efetiva
realizao da atividade que comprova, independentemente da
natureza jurdica do seu emissor70.

Entretanto, o Item 1.5.2 do Manual de Procedimentos


Operacionais Nova ART, editado pelo Conselho Federal
de Engenharia e Agronomia Confea dispe o seguinte:

1.5.2 Da leitura do art. 30, 1, da Lei n 8.666, de 1993,


observamos que inexiste dispositivo legal na Lei
de Licitaes que obrigue o Crea ao registro do
atestado para comprovao da capacidade tcni-
co-operacional, uma vez que esta exigncia, constante
do art. 30, 1, inciso II, foi vetada pelo Presidente da
Repblica por meio da Lei n 8.883, de 1994, fundamen-
tado nos argumentos de que esta exigncia contrariava
os princpios propostos no projeto de lei(...) (g.n.)

70
Maral Justen Filho, Comentrios... 11 ed., pgs. 331/332.

82
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Portanto, considerando a possibilidade de recusa, por parte


de algum dos conselhos, de registro do atestado mencionado
no art. 30, 1 da LLC, deve-se admitir a comprovao da ca-
pacitao tcnico-operacional da empresa por meio da apre-
sentao de Certides de Acervo Tcnico CAT emitidas pelos
conselhos competentes. Muito embora esse tipo de documen-
to esteja intimamente relacionado aos profissionais para os
quais emitido, vez que vedada a emisso de CAT em nome
da pessoa jurdica (Resoluo Confea n. 1.025/2009, art. 55),
em tese, possvel demonstrar a experincia operacional da
empresa licitante por meio de CATs emitidas para os profis-
sionais a ela vinculados e em CATs nos quais conste o nome da
licitante como empresa executora do contrato.

Nota-se uma forte tendncia no sentido de que a experin-


cia operacional de uma empresa no seja mais certificada por
meio de contratos anteriormente realizados, mas pela existn-
cia de vnculo com profissionais que realizaram os quantitati-
vos mnimos exigidos na licitao. Essa parece ser a pretenso
do art. 13, pargrafo nico da Lei n. 12.378/2010 quando afir-
ma que a qualificao tcnica de sociedade com atuao nos
campos da arquitetura e do urbanismo ser demonstrada por
meio dos acervos tcnicos dos arquitetos e urbanistas com-
provadamente a ela vinculados. Observe-se a ausncia das
palavras profissional e operacional.

Em todo caso, porm, no se pode ignorar o teor do art. 30,


1 da LLC, o qual permite a comprovao da capacitao tc-
nico-operacional por meio de atestados de contratos j reali-
zados, independentemente da manuteno de vnculo com os
profissionais responsveis pelas obras.

No se deve olvidar que as Certides de Acervo Tcnico (CAT)


podem ser emitidas em relao a obras/servios ainda no
concludos, vez que a Resoluo n. 1.025/2009 prev CATs

83
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

com registro de atestado de atividade concluda ou em anda-


mento71. Neste ltimo caso, o Tribunal de Contas da Unio re-
comenda que se estipule no edital que, quando da aceitao de
atestados para comprovao de qualificao tcnica emitidos
com base em contrato em andamento, a licitante j tenha exe-
cutado percentual razovel em relao vigncia total do con-
trato, para fins de comprovar a aptido para o desempenho da
atividade pertinente e compatvel com o objeto da licitao72.

Destarte, repete-se a observao veiculada pela Consultoria


Jurdica da Unio no Estado de So Paulo, a qual afirma que
caber ao rgo promotor da licitao avaliar, caso a caso, se
o atestado menciona explicitamente as atividades, o perodo
e as etapas finalizadas, e se tais informaes servem de com-
provao exigncia editalcia, valendo-se da faculdade pro-
mover diligncia destinada a esclarecer ou a complementar a
instruo do processo, se for o caso (LLC, art. 43, 3).

Cabe, ainda, mencionar que a capacitao tcnico-operacional


abrange tambm a indicao das instalaes e do aparelha-
mento adequados e disponveis para a realizao do objeto da
licitao, que se relaciona especialmente com a ideia contida
no art. 31, 4 da LLC que trata da apresentao dos compro-
missos assumidos pelo licitante que importem diminuio da
capacidade operativa. Assim, o edital dever definir quais so
as parcelas de maior relevncia tcnica e de valor significati-
vo do empreendimento (art. 30, 2, LLC) e, a partir deles,
definir os quantitativos mnimos como requisito habilitatrio
(se houver necessidade) e relacionar os meios materiais ne-
cessrios (equipamentos, instalaes etc.) e indispensveis a
sua realizao, ressalvando-se que no se pode exigir a prova

71
Manual de Procedimentos Operacionais, 1 Reviso (28/01/2011) - Cap-
tulo III, Item 2
72
TCU, Acrdo n. 09/2011 Plenrio, Item 1.8.4.

84
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

de propriedade dos aparelhamentos e instalaes, mas to-so-


mente a declarao formal de futura disponibilidade73.

5.5.2. Capacitao tcnico-profissional

Em primeiro lugar, a capacitao tcnica de uma empresa no


pode ser medida apenas pelo aspecto operacional, razo pela
qual se faz imprescindvel tambm a capacitao tcnico-pro-
fissional. E por meio da apresentao das Certides de Acervo
Tcnico na documentao de habilitao, faz-se a avaliao do
corpo profissional vinculado licitante, de modo a se aferir a
capacidade (expertise) daqueles que sero responsveis pela
conduo do servio/obra que licitada. Com isso, pretende-
se saber se o corpo tcnico responsvel j trabalhou com os
materiais e tcnicas discriminados nos projetos bsico e/ou
executivo, ou outros semelhantes ou de maior complexidade.
Essa comprovao limita-se s parcelas de maior relevncia
do contrato, sendo vedada a exigncia de quantitativos mni-
mos por profissional.

Portanto, o Projeto Bsico dever definir quais os profissio-


nais necessrios execuo do futuro contrato, indicando a
denominao de cada uma das categorias necessrias, as qua-
lificaes exigidas e as atribuies a serem desempenhadas74,
bem como definir as parcelas de maior relevncia para as
quais a capacitao ser exigida. Deve-se exigir a demonstra-
o de vnculo com a entidade profissional competente, que
poder ter sido emitida por conselho de qualquer unidade da
federao75. Portanto, as exigncias de qualificao devero
ser necessariamente justificadas no processo; de igual modo,

73
TCU, Ac 2656/2007-Plenrio, Item 9.2.3.5 do Acrdo.
74
TCU, Acrdo n. 646/2007-Plenrio
75
TCU, Ac. 3409/2013-Plenrio (Item 9.3.1)

85
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

deve ser demonstrada a pertinncia dessas exaes para as


parcelas de maior relevncia da obra/servio de engenharia,
sem as quais haver carncia de instruo processual76. Ao Po-
der Pblico cabe o nus de demonstrar a imprescindibilidade
da qualificao exigida, porquanto os nveis de qualificao,
em regra, influenciam diretamente no nmero de participan-
tes que estaro habilitados a participar do certame. Assim, a
deciso administrativa deve fundamentar-se no princpio da
proibio do excesso77, de modo que a restrio criada seja ab-
solutamente aquela necessria realizao da poltica pblica
que se tem em vista.

5.5.3. Vnculo profissional

Para se entender a questo do vnculo profissional, necess-


rio ter em mente dois momentos: o da licitao e o da execu-
o contratual. Para fins de habilitao no certame, o vnculo
profissional poder ser demonstrado mediante o compromis-
so pessoal desses profissionais com a realizao do empreen-
dimento na empresa licitante, seja na qualidade de scio, ad-
ministrador, diretor, empregado ou, ainda, mero prestador de
servios. Importa que o vnculo seja demonstrado por meio de
documento hbil que crie relaes jurdicas obrigacionais ou
trabalhistas entre os profissionais e a empresa, ex.: contrato/
estatuto social, registro em CTPS ou contrato escrito. Nesse
ltimo caso, admite-se, ainda, o compromisso de vinculao
futura condicionada ao xito na licitao. Esse tem sido o en-
tendimento acerca da exigncia legal de possuir em seu qua-

76
TCU, Ac n. 641/2014-1 Cmara (Item itens 9.7.1 a 9.7.7).
77
Suzana de Toledo Barros, afirma que sistema jurdico brasileiro segue
ideia semelhante ao do Direito Constitucional Alemo que elevou o princ-
pio da proibio de excesso (bermassverbot) qualidade de norma cons-
titucional no-escrita, derivada do Estado de Direito. In O Princpio da Pro-
porcionalidade, Braslia Jurdica, 2 Edio, pg. 47.

86
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

dro permanente, contida no art. 30, 1, I da LLC78. Por essa


razo, o TCU j julgou indevida a exigncia de apresentao
de atestados de capacidade tcnica e certides de acervo tc-
nico de profissionais que mantivessem vnculo empregatcio
com o licitante na data de publicao do edital79.

Por outro lado, por ocasio da execuo contratual, a empresa


contratada dever manter o vnculo com todos os profissio-
nais mencionados nos documentos comprobatrios de capa-
citao tcnica que foram utilizados para sua habilitao no
certame, que somente podero ser substitudos por outros de
igual ou superior qualificao, aps o consentimento expresso
da Administrao.

5.5.4. Vistoria

A fim de diminuir os riscos envolvidos na contratao, a Admi-


nistrao poder exigir vistoria (visita tcnica) como condio
de habilitao dos licitantes80. Sua exigncia se insere no con-
texto da discricionariedade administrativa81. Entretanto, tal
exigncia dever ser plenamente fundamentada, de modo que
sua presena como condio de habilitao somente ser pos-
svel diante de sua imprescindibilidade, se necessria perfeita
execuo do objeto. nus da Administrao provar que exe-
cuo do objeto contratual correr riscos diante da ausncia de
vistoria, que especialmente til nos regimes de empreitada
por preo global e empreitada integral, vez que a contratada

78
TCU, Ac. 103/2009-Plenrio, Ac 73/2010-Plenrio, Item 9.2.2
79
TCU, Ac. 3196/2013-Plenrio (Item 1.7.1.2.3)
80
Carlos Pinto Coelho Motta, Eficcia nas Licitaes e Contratos, pgina
298. TCU, Ac 2028/2006-1 Cmara e Ac. 874/2007-Plenrio.
81
TCU, Ac 729/2009-Plenrio: [...] A imprescindibilidade da vistoria foi
justificada no projeto bsico e sua exigncia insere-se na esfera discricion-
ria do administrador. (Item 3 do voto).

87
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

no poder alegar falhas e omisses perceptveis, de modo que


a admissibilidade da celebrao de aditivos em razo do art. 13,
II do Decreto n. 7.983/2013, sob o argumento de quantitativos
subestimados ou omisses dever ser tratada como situao
excepcionalssima, aplicvel apenas quando no for possvel
ao licitante identificar a discrepncia no quantitativo do servi-
o com os elementos existentes no projeto bsico82. No sen-
do a exigncia estritamente necessria perfeita execuo da
obra, importar em circunstncia impertinente ou irrelevante,
restritiva da competitividade do certame83.

A exigncia de prvia vistoria ao local onde ser realizado


o servio vlida, desde que necessria perfeita execuo
do objeto do contrato (art. 37, XXI da CR/88). Caso a visto-
ria no se configure como exigncia estritamente necessria
perfeita execuo do servio, importar em circunstncia
impertinente ou irrelevante, restritiva da competitivida-
de do certame, o que vedado pelo art. 3, 1, I da Lei n
8.666/93 (Deciso TCU n 682/1996-Plenrio) ON CJU/
MG n. 42/2009.

Ainda quando a vistoria for possvel como requisito de habi-


litao, em regra, vedada a imposio de condies restriti-
vas84 tais como fixao de horrio e dia nicos de visitao85 ou

82
TCU, Ac 1.977/2013-Plenrio Item 75.
83
TCU, Deciso 682/1996-Plenrio, Ac 409/2006-Plenrio
84
TCU, Ac 2477/2009-Plenrio
85
No Ac. 2656/2009-Plenrio consignou-se que [...]Reputa-se admissvel
que a administrao discipline a vistoria a ser franqueada aos licitantes ao
local das obras, marcando a visita para um nico dia, com a presena de
responsvel tcnico pela empresa, uma vez que, as informaes obtenveis
por esse meio so eminentemente acessrias, e de natureza subjetiva [...]
(Sumrio, Item 1), porm a afirmao dever ser contextualizada situao
enfrentada pela Corte de Contas, pela leitura do acrdo.

88
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

exigncia de comparecimento pessoal do responsvel tcnico


pela execuo do servio86 ou, ainda, a estipulao de vistoria
coletiva87, sem que tais requisitos sejam imprescindveis re-
gularidade do certame88. O prazo destinado s visitas tcnicas
dever ser razovel e compatvel com objeto licitado89. Muito
embora no exista uma regra matemtica, o Plenrio do TCU
j decidiu que o prazo de vistoria no prego deve ser coinci-
dente com o prazo de apresentao das propostas quando afir-
mou que o estabelecimento de prazo de apenas trs dias teis
para a realizao de vistoria tcnica nas dependncias do rgo
contratante [...] implica reduo indireta do prazo de oito dias
teis estipulado pela Lei n 10.520/200290. Tambm j con-
signou que [...]se a visita tcnica condio para participar
do certame, seu prazo final o do recebimento das propostas,
no podendo a Administrao fixar prazo anterior para a vi-
sita, sob pena de estar reduzindo o prazo concedido no Edital
para os potenciais interessados participarem do certame91. De
todo modo, no se permite a fixao de prazos exguos ou de

86
TCU, Ac 800/2008-Plenrio (Parte final do Item 3 do voto).
87
TCU, Ac 2150/2008-Plenrio (Item 93, II, e)
88
TCU, Ac 571/2006-2 Cmara - Item 9.2.1 do Acrdo: consigne de for-
ma expressa, nos prximos editais, o motivo de exigir-se visita, ao local da
realizao dos servios, do responsvel tcnico da empresa que participar
da licitao, demonstrando, tecnicamente, que a exigncia necessria, per-
tinente e indispensvel correta execuo do objeto licitado, de forma que
a demanda no constitua restrio ao carter competitivo do certame;.
89
TCU, Ac 890/2008-Plenrio Importa em restrio ao carter com-
petitivo do certame o estabelecimento de prazo por demais exguo para os
licitantes vistoriarem os diversos locais onde os servios sero executados
(Sumrio).
90
Item 9.2.3 do Voto do Ac 2655/2007-Plenrio.
91
Item 9.2.5 do Acrdo do Ac 1306/2003-1 Cmara. No mesmo sentido:
Ac 1979/2006-Plenrio, Item 9.4.2 do Acrdo). No Ac 4377/2009-2 C-
mara no ficou clara a razo da seguinte determinao do acrdo: 9.5.1.
abstenha-se de estabelecer prazo para realizao de visita tcnica que se
encerre em data anterior realizao da sesso pblica, quando esta for
condio essencial para participao no certame[...].

89
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

exigncias incompatveis com a finalidade pblica do institu-


to92, que a de reduzir os riscos da Administrao na futura
contratao.

Mesmo dispensada a vistoria como requisito de habilitao, a


Administrao dever permitir s licitantes o acesso a todas as
informaes pertinentes, bem como facultar o acesso aos lo-
cais e instalaes onde se realizar a obra/servio de engenha-
ria93. Em assim fazendo, garante-se que o licitante possa ter
conhecimento das condies locais para o cumprimento das
obrigaes objeto da licitao, nos termos do art. 30, III da
Lei n. 8.666/93, eximindo a Administrao de eventual res-
ponsabilidade de falhas perceptveis do projeto. Nessa situa-
o, relativamente comum exigir de cada um dos licitantes
declarao formal de que esto cientes de todas as condies
envolvidas na execuo do objeto94; porm, considerando que
a ausncia dessa declarao no importar a inabilitao da
licitante ou a desclassificao de sua proposta ou, ainda, que
eximir a empresa de responsabilidade quanto seriedade da
oferta apresentada, convm reputar que tal declarao apenas
reafirma o compromisso assumido com a participao no cer-
tame. Note-se que nos regimes de empreitada integral e em-
preitada por preo global, h exigncia normativa no sentido
de que dever constar do edital e do contrato clusula expres-
sa de concordncia do contratado com a adequao do projeto
que integrar o edital de licitao95; tambm existe recomenda-

92
Deve-se, inclusive, permitir a realizao de vistoria por empresas no ca-
dastradas quando da realizao de licitao por Tomada de Preos, visto
que o credenciamento poder ser providenciado em prazo hbil.
93
Lei de Licitaes e Contratos Anotada. Ed. Znite : Curitiba, 9 Edio, p.
620
94
TCU, Ac 1174/2008-Plenrio (Item 9.1.2 do Voto) e Ac n. 2477/2009-Ple-
nrio (Item 3 do voto)
95
Decreto n. 7.983/2013, art. 13, II

90
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

o do TCU de que o edital deve conter regra de que a licitante


responder pela ocorrncia de eventuais prejuzos em virtude
de sua omisso na verificao dos locais de instalao, quando
a vistoria no for estabelecida como requisito de habilitao96.

5.5.5. Credenciamento no Sicaf

A previso de credenciamento situao pertinente s moda-


lidades de Tomada de Preos e Prego. Entretanto, apenas em
relao Tomada de Preos o prvio cadastramento consi-
derado requisito de habilitao. Relativamente ao prego, a
previso de registro atualizado no Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores SICAF est contida no art. 3 do
Decreto n. 5.450/2005, porm, sem o efeito de inabilitar a lici-
tante.

O Parecer n. 129/2011/DECOR/CGU/AGU esclarece que exis-


tem nveis diferentes de cadastro no Sicaf, que podem abranger
a comprovao da habilitao jurdica, de regularidade fiscal fe-
deral/estadual/municipal e de qualificao tcnica/econmica,
alm da regularidade trabalhista. Alm desses, h o nvel bsico
de credenciamento, que no se constitui em requisito de habili-
tao para a modalidade prego, mas como pr-requisito para o
cadastramento de que tratam os arts. 34, 1 e 32, 3 da LLC.
Portanto, o credenciamento e o cadastramento so situaes
diferentes, de modo que os dados inseridos no Sicaf servem
como indicao da regularidade a que se referem, cuja eventu-
al inexistncia ou deficincia poder ser suprida pelo licitante
atravs da documentao pertinente ou mesmo por diligncia
promovida pela direo do procedimento licitatrio junto ao

96
TCU, Acrdo n 7.519/2013-2 Cmara (Item 9.2.2)

91
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

cadastro97. Portanto, o mero credenciamento no diz respeito


habilitao da licitante, vez que no se deve exigir documento
relacionado habilitao antes do momento apropriado.

5.5.6. CADIN

O CADIN no pode ser exigido como documento de habilita-


o ou como condio para a celebrao do contrato por falta
de amparo legal, vez que a Lei n. 10.522/2002 exige apenas a
consulta prvia [...] para [...]celebrao de convnios, acordos,
ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer
ttulo, de recursos pblicos, e respectivos aditamentos (art.
6). Assim, a consulta servir como indicador da situao eco-
nmica da empresa antes da contratao. O Parecer AGU n.
AC-06, de carter vinculativo, foi emitido antes da edio da
MP n. 1.863-52, de agosto de 1999, e declarou a inexigibilidade
da exigncia de regularidade no CADIN como condicionante
da celebrao dos instrumentos acima mencionados. Destar-
te, a criao de cadastro no mbito da Administrao Pblica
Federal e a simples obrigatoriedade de sua prvia consulta por
parte dos rgos e entidades que a integram no representam,
por si s, impedimento celebrao dos atos previstos no art.
6 da Lei n. 10.522/2002 (STF, ADI n. 1.454/DF), conforme
tambm conclui o Parecer n. 043/2011/DECOR/CGU/AGU.
Todavia, tal entendimento no afasta a obrigatoriedade de
consulta e anexao dos respectivos resultados ao processo
nos quais sejam formalizados convnios, acordos, ajustes ou
contratos que envolvam desembolso, a qualquer ttulo, de re-
cursos pblicos98, que deve ser feita utilizando-se apenas os

97
Digenes Gasparini, Prego Presencial e Eletrnico, Editora Frum, 1
Edio - Belo Horizonte: 2007 pgina 111: O Ac. n 1.758/03, do Plenrio
do TCU, DOU de 28.11.03, proclamou a licitude de pregoeiro haver
98
TCU, Acrdo n 1.054/2013- Plenrio.

92
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

oito primeiros dgitos do CNPJ99. Tambm no afasta a obri-


gatoriedade de verificao da manuteno das condies de
habilitao exigidas na licitao por ocasio da celebrao do
contrato. Quanto s regras aplicveis ao referido cadastro,
vale citar a Smula AGU n. 46100, a Deciso Normativa TCU n.
126/2013101 e a Portaria/AGU n 348, de 16.09.2013 (DOU de
18.09.2013, S. 1, p. 8)102, dentre outros103.

5.5.7. Outros requisitos ISO / CREA / CAU

A necessidade de registro da empresa responsvel pela execu-


o da obra no conselho profissional competente requisito
indispensvel licitao, nos termos do art. 30, I da LLC. O
edital dever indicar quais os registros necessrios, com fun-
damento nos projetos bsico e executivo104. Porm, para fins
de habilitao, no se pode exigir a comprovao do registro

99
TCU, Acrdo n 2.485/2010-Plenrio
100
Ser liberada da restrio decorrente da inscrio do municpio no SIAFI
ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que sucedeu o adminis-
trador faltoso, quando tomadas todas as providncias objetivando o ressar-
cimento ao errio Consolidada em 31.01.2013 (DOU de 04.02.2013, S. 1,
ps. 14 a 19)
101
Dispe sobre procedimentos a serem observados relativamente inclu-
so e excluso de nomes de responsveis condenados ao pagamento de d-
bito ou multa pelo Tribunal de Contas da Unio no Cadastro informativo
dos crditos no quitados do setor pblico federal (Cadin).
102
Dispe sobre a competncia da Procuradoria-Geral da Unio para a ins-
crio, no Cadastro Informativo de crditos no quitados do setor pblico
federal (CADIN), dos responsveis/devedores inadimplentes em relao s
multas administrativas aplicadas pelo TCU.
Ex.: IN/TCU n 56/2007 trata do valor mnimo de inscrio; Portaria/
103

STN-MF n 685/2006 veda a respectiva inscrio de valores inferiores a R$


999,99.
104
Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes e Contratos, 11 ed.
pg.324.

93
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

ou visto junto ao conselho regional do local da realizao da


licitao ou da obra relativamente a empresa registrada em
outra unidade da federao, salvo por ocasio da celebrao
do contrato105. Portanto, a exigncia, para licitante de outro
Estado, de visto do registro profissional pelo CREA local apli-
ca-se apenas ao vencedor da licitao106.

A lei tambm no prev a exigncia de certificaes tcnicas


para fins de habilitao tais como a certificao ISO e outros
de natureza privada, as quais somente podem ser exigidas na
licitao como critrio de pontuao para a classificao das
propostas, e no como critrio de desclassificao, se indis-
pensveis ao cumprimento das obrigaes107.

5.6. Fracionamento

Existe divergncia entre os autores quando aos conceitos de fracio-


namento e de parcelamento108. Vrias decises do TCU utilizam as

105
TCU, Deciso n. 348/1999-Plenrio, Item 8.1.
106
TCU, Acrdo 1908/2008 Plenrio e Deciso 279/1998.
107
Parecer n. 2.546/2012/CJU-RS/CGU/AGU, Item 15; TCU, Acrdo
512/2009-Plenrio, Acrdo 1092/2004-Plenrio (voto, Item 29)
108
Maral Justen Filho, coincide os conceitos de fracionamento e parce-
lamento (ver comentrios ao arts. 8 e 23), fazendo a distino entre fra-
cionamento permitido, fracionamento proibido e execuo parcial ou pro-
gramao parcial Comentrios, p. 117. Carlos Pinto Coelho Motta define
fracionamento como a utilizao errada da modalidade licitatria em fun-
o do valor do objeto (Eficcia nas Licitaes e Contratos, pg. 138). Cludio
Sarian Altounian diz que fracionamento conceito diametralmente oposto
ao parcelamento (Obras Pblicas, pg. 133).

94
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

expresses como sinnimas do ponto de vista tcnico-jurdico109.

Portanto, ao invs da fixao de conceitos, deve-se incutir a


ideia de que a LLC prima pela ampliao da competitividade,
que poder ser alcanada pela diviso do objeto da licitao
em itens, grupos ou lotes, quando demonstrada a viabilidade
tcnica dessa diviso, sem perda dos ganhos decorrentes da
economia de escala110.

Entretanto, esse parcelamento mantm a necessidade de uti-


lizao da modalidade licitatria que seja cabvel para o so-
matrio de todas as parcelas licitadas, sob pena de violao ao
art. 23, 5 da LLC.

Nesse aspecto, o TCU j se pronunciou pela necessidade de


aglutinao de todas as despesas anuais da mesma natureza

109 TCU, Acrdo n 2.393/2006 - Plenrio; TCU, Acrdo n 3.008/2006


- 2 Cmara; Acrdo n 1.895/2010-Plenrio, Item 9.4. Obviamente, tam-
bm existem diversas decises que tratam o fracionamento como situao
proibida, ex.: Acrdo n 1.038/2011-Plenrio).
110
TCU, Acrdo n 2.393/2006

95
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

para fins de definio da modalidade licitatria aplicvel111. A


questo subjacente deciso, porm, chama-se planejamen-
to. Assim, considerado o exerccio financeiro, obras e servios
de engenharia de mesma natureza devero ser consideradas
para fins de fixao da modalidade licitatria cabvel. Muito
embora seja possvel a realizao de procedimentos licitat-
rios separados, a modalidade escolhida para cada um deles
dever ser a permitida em lei para o valor somado de todos
esses certames, ainda que seus respectivos objetos estejam si-
tuados em locais diferentes e previstos para serem executados
em momentos diferentes do mesmo exerccio financeiro.

Muito embora o art. 23, 5 da LLC utilize a expresso obras


e servios da mesma natureza e no mesmo local, a interpre-
tao do vocbulo local conduz ilao de que a rea mencio-
nada na lei bem mais ampla que o ponto geogrfico de uma
nica obra. Assim diz o TCU: Interpretando-se a norma de
forma sistmica, orientados pelo princpio da isonomia que
norteou sua promulgao, s se pode conceber que a meno

111 o administrador pblico deve realizar o planejamento prvio dos gastos


anuais, de modo a evitar o fracionamento de despesas de mesma natureza,
observando que o valor limite para as modalidades licitatrias cumulativo
ao longo do exerccio financeiro, a fim de no extrapolar os limites estabele-
cidos nos artigos 23, 2, e 24, inciso II, da Lei n 8.666/1993 (Acrdo n
6.139/2012-1 Cmara, Item 1.8.2). No mesmo sentido: TCU, Ac. 587/2002-
1 Cmara (Item 8.6.a do acrdo) e Revista Znite a determinao da
modalidade se d em vista dos gastos que a Administrao far com objetos
de mesma natureza durante o exerccio financeiro vigente. Se em 2001 os
gastos com objetos dessa natureza resumirem-se apenas contratao do
item D (porque os demais j foram contratados e empenhados com recursos
do exerccio relativo ao ano 2000), no h motivo para compelir a Adminis-
trao a utilizar modalidade superior cabvel. No obstante isso, ainda que
configurada essa hiptese, poder a Administrao valer-se novamente da
modalidade tomada de preos, ou at mesmo concorrncia, em privilgio
competitividade, nos termos do 3 do art. 23 da Lei n 8.666/93 - Lei de
Licitaes e Contratos Anotada. Editora Znite : Curitiba, 9 Edio: 2013,
pg. 360.

96
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

a um mesmo local tenha por objetivo nico permitir o maior


aproveitamento das potencialidades regionais, observando-se
a rea geogrfica de atuao das empresas que executam os
servios ou obras a serem contratados112, no se limitando
rea do municpio da execuo da obra/servio. Em termos
prticos, em se tratando de um rgo regional responsvel
pela reforma de diversos postos de atendimento localizados
em diferentes locais de uma mesma regio durante um nico
exerccio financeiro, em regra, deve-se considerar, em primei-
ro lugar, que se trata de um empreendimento nico para fins
de definio da modalidade licitatria cabvel113, o qual dever
nos termos da Smula 247 do TCU ser parcelada, seja pela
diviso da licitao em lotes/grupos, seja pela realizao de
licitaes diferentes, adequadas modalidade resultante do
somatrio dos valores envolvidos. Essa concluso afastada
diante da impossibilidade justificada de se licitar cada um dos
objetos de forma conjunta em razo, por exemplo, de relevan-
tes peculiaridades inerentes a um ou a vrios dos objetos con-
siderados. De igual modo, situaes que escapem do normal
planejamento do rgo ou unidade administrativa no pode-
ro seguir a regra114. Por fim, cabe asseverar que as parcelas
de natureza especfica que possam ser executadas por pesso-
as ou empresas de especialidade diversa daquela do executor
da obra ou servio tambm escapam da regra da aglutinao
(LLC, art. 23, 5, in fine).

112
TCU, Acrdo n 1.620/2010-Plenrio
113
Em sentido contrrio: Maral Justen Filho A aluso unicidade da
obra ou servio tem de ser interpretada na acepo da existncia de uma
unidade material intrnseca no objeto a ser executado em prol da Admi-
nistrao. Assim, por exemplo, no existe um nico objeto quando h duas
obras, mesmo que seu objeto seja semelhante Comentrios, p. 212.
114
Nesse sentido: Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, p. 216.

97
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

5.7. Aquisio de materiais relacionados a obras


e servios de engenharia

Em tese, a mera aquisio de materiais deveria ser classifica-


da como compra/fornecimento. Porm, quando se considera
a aquisio de bens que devero ser empregados em obras ou
servios de engenharia, ainda que se trate de mera manuten-
o predial, deve-se considerar a complexidade envolvida na
definio dos quantitativos. Isso porque a aquisio preten-
dida enquadra-se na hiptese de parcelamento do objeto em
licitaes distintas em razo da viabilidade tcnico-econmi-
ca nsita ao objeto115. Da porque, em primeiro lugar, deve-se
atentar para a modalidade de licitao cabvel em relao ao
todo; em se tratando de aquisio de bem comum, ser obri-
gatria a adoo do prego116. Depois, haver a necessidade de
fixao de preos mximos em relao Tabela Sinapi ou pes-
quisa de preos local para os itens ali no contemplados117. E,
por fim, os quantitativos devero estar previamente definidos
em estimativas existentes no Projeto Bsico/Termo de Refe-
rncia da obra/servio onde os materiais sero empregados.
Os dois certames, em razo da interdependncia, devero ser
tratados como licitaes casadas, cujo projeto de uma deve-
r integrar a documentao da outra para fins de definio dos
quantitativos envolvidos, ainda que de forma estimada.

Situaes nas quais houver necessidade de aquisies fre-


quentes, ou for conveniente a aquisio de bens com previso
de entregas parceladas, ou para atendimento a mais de um
rgo ou entidade ou, ainda, quando no for possvel definir
com preciso o quantitativo a ser demandado pela Adminis-

115 Ver Smula TCU n. 253.


116 Decreto n. 5.450/2005, art. 4
117 Decreto n. 7.983/2013, arts. 3 e 6

98
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

trao, ser possvel a utilizao do Sistema de Registro de


Preos SRP118.

6. Dispensa de licitao

As hipteses mais comuns de dispensa de licitao aplicveis


para obras e servios de engenharia so as decorrentes da
aplicao do art. 24, I, IV, V, VII e XI da LLC, a saber: pequeno
valor, situaes emergenciais, licitao deserta, licitao fra-
cassada e contratao do remanescente de obra/servio. Dei-
xamos, pois, de comentar outras situaes possveis, como as
decorrentes de guerra ou grave perturbao da ordem (inciso
III), isso em favor da objetividade do presente texto.

6.1. Em razo do valor

No que diz respeito dispensa de licitao, deve-se ter o cui-


dado de se evitar o fracionamento vedado em lei e, para tanto,
remetemos o leitor para o item sobre fracionamento. Entre-
tanto, considerando que os valores permitidos para a contra-
tao direta de obras e servios de engenharia, previstos no
inciso I, so mais elevados do que para as demais situaes
(v.g. compra, fornecimento etc.), necessrio que, antes da
contratao, o corpo tcnico do rgo defina o nvel de parti-
cipao dos profissionais vinculados CREA/CAU-BR119, no
que diz respeito necessidade de elaborao de projeto b-
sico/executivo e ao acompanhamento da execuo do objeto

118
Decreto n. 7.893/2013, art. 3
119
A Resoluo Confea n. 218/73 discrimina atividades das diferentes mo-
dalidades profissionais da Engenharia e Agronomia. A Resoluo CAU/BR
n. 51/2013 especifica as atividades, atribuies e campos de atuao privati-
vos dos arquitetos e urbanistas.

99
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

da futura contratao, de forma fundamentada, a fim de de-


fini-lo como obra ou de servio de engenharia, ou no120. As-
sim, to-somente as atividades que demandem participao
preponderante e essencial, alm da superviso constante dos
mencionados profissionais podem ser subsumidos hiptese
do art. 24, I da LLC. Mesmo nessa situao de simplicidade,
a lei no dispensa a elaborao do projeto bsico/executivo,
a realizao do devido registro/anotao de responsabilidade
tcnica pela elaborao das planilhas oramentrias estimati-
vas da administrao, bem como a anotao/registro pela exe-
cuo da atividade contratada, que devero ser devidamen-
te includas no procedimento de contratao direta. No se
deve olvidar de utilizar os Sistemas Sinapi/Sicro (sempre que
possvel) e atentar para a necessidade de fixao de critrios
de aceitabilidade dos custos unitrios, em conformidade com
o regime de execuo, dando-se preferncia execuo por
preo unitrio, sempre que possvel, alm de outros aspectos.
Maiores detalhes na seo especfica sobre o assunto, que tra-
ta de outros aspectos, tais como a necessidade de pesquisa de
preos em um nmero mnimo de trs empresas do ramo121,
devidamente registradas no CREA/CAU-BR122.

6.2. Situaes emergenciais

Independentemente do valor, as obras e servios de engenha-


ria que devam ser realizadas de forma urgente, ainda que as-
sim venham a ser consideradas em razo de desdia do setor

120
TCU Ac. n 3.389/2006-1 Cmara (Item 1.10)
121
Sobre a forma da pesquisa: TCU, Ac n 296/2011-2 Cmara (Item
9.3.1)
122
Sobre a necessidade de inscrio do Conselho competente: TCU, Ac n
2.410/2005-1 Cmara (Item 1.3).

100
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

responsvel123, podero ser contratadas de forma direta com


supedneo no art. 24, IV da LLC.

Ainda que a Lei no discrimine um teto mximo para tais con-


trataes, obviamente os valores sero limitados ao prazo m-
ximo de realizao das atividades consideradas urgentes, visto
que a LLC limita o prazo de execuo a 180 (cento e oitenta
dias) em princpio improrrogvel e em tese contados da
ocorrncia da emergncia ou calamidade. Em princpio por-
que diante da supervenincia de fato excepcional ou impre-
visvel, estranho vontade das partes, que altere fundamen-
talmente as condies de execuo do contrato ou mesmo a
hiptese de prorrogao automtica do art. 79, 5 da LLC, os
prazos de concluso e de vigncia podero ser dilatados, desde
que haja a devida documentao contempornea acerca dos
fatores que conduziram ilao fundamentadamente adota-
da pela Administrao, devidamente autuada no processo de
contratao direta124.

O prazo mximo da prorrogao dever ser apenas o estrita-


mente necessrio concluso e demais procedimentos de re-
cebimento do objeto125, existindo recomendao de que no
sejam ultrapassados outros cento e oitenta dias126, vez que a
fixao de prazo superior pode descaracterizar a urgncia e
ser considerada como fuga obrigao de licitar127.

123 A situao prevista no art. 24, IV, da Lei n2 8.666/93 no distingue a


emergncia real, resultante do imprevisvel, daquela resultante da incria
ou inrcia administrativa Trecho do sumrio da Ac 1138/2011-Plenrio
TCU.
124 TCU, Ac n 7.745/2010-1 Cmara (item 1.5)
125 TCU, Ac n 1.941/2007-Plenrio (item 9.1)
126 Nesse sentido: TCU, Ac n 3.795/2007-1 Cmara (Item 9.4)
127 TCU, Ac n 454/2009-Plenrio (Item 9.2)

101
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Quanto ao motivo da contratao direta emergencial, deve-se


ater finalidade pblica objetivada pelo instituto que expli-
citada no texto da lei da seguinte forma: quando caracteriza-
da urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar
prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras, ser-
vios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares.
Portanto, a finalidade pblica pode ser aglutinada na expres-
so preveno de dano. Da porque o entendimento inicial
(j superado) do TCU de que esse tipo de contratao no
seria possvel quando a situao adversa tivesse se originado,
total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desdia
administrativa ou da m gesto dos recursos disponveis128,
evoluiu a fim de que restasse permitida por lei a contratao
emergencial independentemente de falha atribuvel ao rgo
promotor do contrato, nos seguintes termos:

A situao prevista no art. 24, IV, da Lei n 8.666/93 no


distingue a emergncia real, resultante do imprevisvel, da-
quela resultante da incria ou inrcia administrativa, sendo
cabvel, em ambas as hipteses, a contratao direta, desde
que devidamente caracterizada a urgncia de atendimento a
situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a se-
gurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros

128
Resposta do TCU quanto aos requisitos exigveis para a contratao di-
reta emergencial, diante da consulta formal feita pelo Ministrio dos Trans-
portes Deciso n. 0347/1994-Plenrio. De todo modo, a falha gerencial ou
funcional nunca poder ser o motivo de fato ensejador da contratao dire-
ta, mas sim a necessidade de preservao de bens a cargo do Poder Pblico
e a ausncia de outra soluo igualmente vivel que produza os mesmos
efeitos mediante processo licitatrio.

102
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

bens, pblicos ou particulares.129

E mais: em razo da premncia, seria possvel a dispensa do


projeto bsico/executivo? A Resoluo Confea n. 361/1991
responde positivamente130. O TCU tambm admite essa situa-
o excepcional, permitindo a substituio do Projeto Bsico
por planilhas estimativas que sigam as linhas gerais previstas
em lei para o projeto131, e isso no apenas em empreendimen-
tos de baixa complexidade executiva132, desde que exista pr-
vio relatrio tcnico que demonstre a inviabilidade de sua ela-
borao em tempo hbil a garantir a preservao de pessoas,
bens e servios. Assim, os valores estimados pela Administra-
o devero ser, preferencialmente, extrados de licitaes an-
teriores nas quais tenha havido competio133, limitados aos

129
TCU, Ac n. 1138/2011-Plenrio. Do acrdo se extrai o seguinte trecho
elucidativo: Exemplificando esse ponto com uma situao extrema, ima-
gine-se que a falta de planejamento de algum gestor conduza ausncia de
medicamentos em determinado hospital. Poder o hospital deixar de adqui-
rir os medicamentos, em carter emergencial, porque decorreu de omisso
da prpria entidade? Evidente que no.
130
Art. 5 Poder ser dispensado o Projeto Bsico com as caractersticas
descritas nos artigos anteriores, para os empreendimentos realizados nas
seguintes situaes: I - nos casos de guerra ou graves perturbaes da or-
dem; II - nos casos de obras ou servios de pequeno porte, isolados e sem
complexidade tcnica de gerenciamento e execuo; III - nos casos de emer-
gncia, quando caracterizada a urgncia de atendimento de situao que
possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras,
servios, equipamentos e outros bens, pblicos e privados.
TCU, Acrdos ns. 53/2007 (Item 5 do Voto), 103/2007, 2364/2006 e
131

2263/2008, todos do Plenrio.


TCU, 943/2011-Plenrio, Item 9.2 que evoluiu de entendimento em rela-
132

o ao Ac. 614/2010-Plenrio.
133
TCU, Ac. 1644/2008-Plenrio (Item 1.7)

103
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

patamares mximos estipulados nos Sistemas Sinapi/Sicro134.


Quando se fala em dispensa do projeto bsico, no se preten-
de permitir a realizao de obra ou servio de engenharia sem
qualquer critrio tcnico previamente definido. Pelo contr-
rio, permite-se apenas a ausncia de alguns dos elementos
mencionados na definio legal de Projeto Bsico (art. 6, IX
da LLC), a depender das circunstncias atpicas a que a Admi-
nistrao estiver sujeita.

Alm disso, a contratao dever estar limitada s parcelas


do empreendimento imprescindveis preveno do dano, de
modo que a soluo definitiva seja posteriormente obtida
por meio da elaborao completa dos projetos necessrios e
da realizao da licitao na modalidade adequada135.

6.3. Licitao deserta

A licitao deserta no pode ser considerada como o ni-


co motivo ensejador da dispensa de licitao. Mais uma vez
a Lei de Licitaes exige que seja demonstrada a premncia
da contratao, de modo que a desero sempre dever estar
acompanhada da impossibilidade de repetio da licitao,
bem como do prejuzo a que a Administrao estar sujeita.
Registre-se, porm, que a situao diversa em se tratando de
desero em convite.

No se dispensa licitao, com fundamento nos incs. V e VII


do art. 24 da Lei n 8.666, de 1993, caso a licitao fracassa-
da ou deserta tenha sido realizada na modalidade convite.
Orientao Normativa/AGU n 12/2009 (DOU de
07.04.2009, S. 1, p. 14)

134
TCU, Acrdo n 943/2011-Plenrio
135
TCU, Ac. 943/2011-Plenrio (Item 9.2)

104
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

O prejuzo mencionado pela lei, porm, no diz respeito ao


atraso comumente esperado pela demora da contratao e,
consequentemente, da realizao da finalidade pretendida
pela Administrao, pois do contrrio sempre haveria preju-
zo. No contexto legal, h necessidade de valorao das cir-
cunstncias, de modo que o sacrifcio da licitao deve ser
justificado pela magnitude do dano potencial decorrente da
ausncia de contratao imediata.

Em qualquer caso, o rgo promotor da licitao dever ave-


riguar as razes pelas quais o certame foi deserto antes da re-
petio da licitao ou da realizao da contratao direta, vez
que a causa da desero pode ter sido proveniente de falha no
procedimento licitatrio. Considerando o mandamento legal
de que devero ser mantidas na dispensa todas as condies
preestabelecidas (habilitao, preo mximo aceitvel, con-
dies de execuo etc.)136, a simples realizao de dispensa,
que contenha a mesma falha do procedimento licitatrio, po-
der resultar frustrada ou esconder desvio de finalidade por
parte de agente pblico.

6.4. Licitao fracassada137

A licitao deve ser considerada fracassada quando a Admi-


nistrao no conseguir obter proposta vlida aceitvel. Ob-
viamente, quando todos os licitantes forem inabilitados ou
todas as propostas forem desclassificadas, a Administrao
poder fixar prazo de oito dias teis para a apresentao de

136 TCU, Ac 7848/2013-1 Cmara. No mesmo sentido: Lei de Licitaes e


Contratos Anotada, 9 Edio, Ed. Znite: 2013, pg. 427.
137 Jorge Ulisses Jacoby Fernandes em Contratao Direta sem Licitao,
pgina 377, tambm trata como licitao fracassada a hiptese de licitao
deserta.

105
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

nova documentao ou de outras propostas escoimadas das


causas referidas neste artigo, facultada, no caso de convite, a
reduo deste prazo para trs dias teis (LLC, art. 48, 3).
Aps tal providncia, a Lei de Licitaes e Contratos apenas
permite a dispensa de licitao quando as propostas apre-
sentadas consignarem preos manifestamente superiores aos
praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com
os fixados pelos rgos oficiais competentes. No caso de obras
e servios de engenharia, eventual incompatibilidade deve-
r ser obtida pela comparao com os custos existentes nos
Sistemas Sinapi/Sicro, ou por pesquisa no mercado local, nos
moldes da metodologia do art. 6 do Decreto n. 7.983/2013.
Por isso, o fracasso da licitao somente poder ser declarado
aps a verificao de compatibilidade de todas as propostas
apresentadas138. No se admite a realizao de dispensa pelo
inciso VII quando todos os licitantes so inabilitados, pois que
o motivo dessa contratao direta est ligado ao preo. Nesse
caso, uma vez constatada que a demora na contratao pode
ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas,
bens ou servios, a dispensa poder ser realizada, porm, com
fundamento no art. 24, IV da LLC.

Tanto na licitao deserta como na fracassada no h neces-


sidade de que o gestor revogue a licitao. Assim, o procedi-
mento licitatrio ser considerado automaticamente encerra-
do e servir apenas como fundamento ftico para a realizao
de novos atos administrativos, tais como a reabertura da lici-
tao. Isso porque o ato de revogao est ligado existncia
de razes de relevante interesse pblico decorrentes de fato
superveniente devidamente comprovado (LLC, art. 49), o que
no o caso da licitao fracassada.

138
TCU, Ac. 3198/2013-Plenrio (Item c.1).

106
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

6.5. Contratao de remanescente

Encerrada a etapa competitiva com a declarao do


vencedor, homologao da licitao e celebrao do contrato,
o procedimento licitatrio encerrado, de modo que os demais
licitantes ficam liberados das propostas apresentadas. Entre-
tanto, possvel o aproveitamento do procedimento realizado
quando o contrato decorrente rescindido antes da entrega
total da prestao devida. Portanto, a Administrao poder
dispensar a realizao de nova licitao e chamar os demais li-
citantes no contratados, na ordem de classificao, para que
manifestem seu interesse, ou no, na celebrao de contrato
cujo objeto ser a parte no cumprida da prestao que estava
a cargo da primeira contratada, porm, no nas condies e
preo da proposta apresentada pela ento convocada, mas nas
mesmas bases da proposta da licitante vencedora da licitao
(art. 24, XI da LLC). Consequentemente, deve existir contrato
parcialmente cumprido, vez que a inexecuo total de contra-
to j assinado no permite a utilizao do instituto139. De igual
modo, exaurido o prazo de vigncia contratual, eventual re-
manescente decorrente da inadimplncia da contratada no
pode servir de fundamento para a dispensa de licitao140.

A utilizao dessa modalidade de dispensa somente admiss-


vel quando houver comprovada convenincia administrativa,
pela vantagem econmica e pela eficincia na contratao; do
contrrio, impe-se a realizao de nova licitao ou adoo
de outra opo legal. Considerando que, para a contratao
do remanescente, a lei prescreve o reajuste do valor da pro-
posta vencedora da licitao, quanto maior for o lapso tem-

139 TCU, Ac. 1317/2006-Plenrio.


140 TCU, Deciso 531/1993 Plenrio (Item 41 do voto).

107
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

poral em relao pretenso de contratao direta141, maior


tambm dever ser a cautela de demonstrar a vantajosidade
e exequibilidade do ajuste pretendido. Nessas circunstncias,
salvo relatrio tcnico circunstanciado devidamente apro-
vado nos termos do art. 8, pargrafo nico do Decreto n.
7.983/2013142, os custos unitrios do novo contrato no pode-
ro ser superiores s medianas previstas no Sinapi/Sicro143,
ou seja, devero ser mantidos os mesmos critrios legais de
aceitabilidade para os novos preos.

6.6. Contratao de fundao de apoio

Muito embora a contratao de instituio brasileira incumbi-


da regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou
do desenvolvimento institucional seja uma das hipteses em
que a licitao seja dispensvel, a execuo de obra ou servi-
o de engenharia no considerada atividade que se destine

Maral Justen Filho diz que rigorosamente, no se caracteriza contrata-


141

o direta - Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,


Dialtica : So Paulo, 11 Edio, pg. 251.
142
Art. 8, Pargrafo nico. Os custos unitrios de referncia da adminis-
trao pblica podero, somente em condies especiais justificadas em re-
latrio tcnico elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo rgo
gestor dos recursos ou seu mandatrio, exceder os seus correspondentes
do sistema de referncia adotado na forma deste Decreto, sem prejuzo da
avaliao dos rgos de controle, dispensada a compensao em qualquer
outro servio do oramento de referncia.
143
TCU, Ac. 1590/2013-Plenrio (Item 9.3.4).

108
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

a um dos objetivos mencionados144. Isso porque deve haver


estreita correlao entre o objeto contratado e atividades de
pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, no sendo
suficiente to-somente o preenchimento pela instituio des-
ses requisitos, alm de no caber falar em prestao do servio
por intermdio de terceiros145.

7. Inexigibilidade de licitao146

cedio que a inexigibilidade de licitao situa-se na zona da


inviabilidade de competio147. As hipteses de contratao de
profissional de setor artstico e de fornecimento no podero
ser utilizadas a obras e servios de engenharia. A primeira por
motivo bvio. A segunda, em razo da prpria definio de
fornecimento, que no se ajusta definio de obra/servio,
salvo quando indissocivel nos termos da Smula 253/2010
do TCU do servio que tenha sido qualificado como inexi-
gvel148. Portanto, em regra, a questo no poder ser tratada
com base no inciso I do art. 25 da LLC, conforme Orientao

144
TCU, Ac. 2731/2008-Plenrio: 9.2.29. no transfiram, para as funda-
es de apoio, recursos destinados execuo de obras ou servios de enge-
nharia, tendo em vista o no-enquadramento desta atividade no conceito de
desenvolvimento institucional, nos termos da jurisprudncia firmada pelo
Tribunal;. No mesmo sentido: TCU, Ac 1306/2008-Plenrio (Item 9.3)
e TCU, Ac 1306/2003, nos quais foi considerada irregular a realizao de
obras e servios de engenharia por intermdio de fundao de apoio.
145
TCU, Ac 994/2006-Plenrio, Item 1 do Sumrio.
146
Maiores detalhes sobre inexigibilidade no tpico correspondente.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, in Contratao Direta sem Licitao, F-
147

rum, 7 Edio, pg. 534, trata da hiptese de inviabilidade de licitao por


contratao de todos, que se encontra alm do escopo de obras e servios de
engenharia.
148
Nesse caso a contratao no ser de fornecimento, mas de obra ou ser-
vio de engenharia.

109
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

Normativa AGU n. 15/2009, que restrita aos casos de com-


pras149, mas dever ser fundamentada no inciso II ou, excep-
cionalmente, no prprio caput do dispositivo.

Deve-se ter especial ateno quanto comprovao de exclu-


sividade e demonstrao de utilizao de preos compatveis
com os de mercado. Isso porque compete a Administrao
averiguar a veracidade do atestado de exclusividade apresen-
tado150, bem como incluir no processo de inexigibilidade a jus-
tificativa de preo, que dever ser realizada mediante a com-
parao da proposta apresentada com os preos praticados
pela proponente junto a outros rgos pblicos ou pessoas
privadas151. Tambm deve-se fazer constar nos autos o nome e
a assinatura do responsvel por tais verificaes152.

8. Contrato

Os contratos de engenharia adquirem peculiaridades prprias

149
A contratao direta com fundamento na inexigibilidade prevista no art.
25, inc. I, da Lei n 8.666, de 1993, restrita aos casos de compras, no
podendo abranger servios - Orientao Normativa/ AGU n 15 (DOU de
07.04.2009, S. 1, p. 14).
150
Orientao Normativa AGU n. 16/2009 (DOU de 07.04.2009, S. 1, p. 14)
- Compete Administrao averiguar a veracidade do atestado de exclusi-
vidade apresentado nos termos do art. 25, inc. I, da Lei n 8.666, de 1993.
No mesmo sentido: TCU Smula n. 255/2010 Nas contrataes em que
o objeto s possa ser fornecido por produtor, empresa ou representante co-
mercial exclusivo, dever do agente pblico responsvel pela contratao a
adoo das providncias necessrias para confirmar a veracidade da docu-
mentao comprobatria da condio de exclusividade.
151
Orientao Normativa AGU n 17/2009 (DOU de 07.04.2009, S. 1, p. 14)
- obrigatria a justificativa de preo na inexigibilidade de licitao, que
dever ser realizada mediante a comparao da proposta apresentada com
preos praticados pela futura contratada junto a outros rgos pblicos ou
pessoas privadas.
152
TCU, Ac 1934/2009- Plenrio (Item 9.7.5 do Acrdo)

110
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

ainda que sejam classificados como obra ou servio. Em regra,


estabelecida uma obrigao de resultado, no qual a contra-
tada se compromete a entregar uma determinada prestao
completa nos moldes estabelecidos pela Administrao, o que
denominado de contrato de escopo. Assim, necessrio dis-
cernir os prazos de vigncia e de execuo do ajuste, de modo
que possvel flexibilizar seu prazo final, exclusivamente em
prestgio ao interesse pblico relacionado entrega do objeto,
sem descuidar das prerrogativas administrativas de fiscaliza-
o e de aplicao de eventuais sanes contratada.

8.1. Prazo de vigncia

No se tratando de contrato cujo objeto consistem em uma


prestao peridica contnua, repetida e diferida no tempo,
ou seja, em se tratando de contrato de escopo, o instrumento
dever fixar os prazos de incio, de entrega, de observao e
de vigncia do contrato, em conformidade com o cronograma
fsico, alm do prazo de recebimento definitivo, dentre outros,
tais como os prazos de liquidao e pagamento da despesa153.
Portanto, tais prazos no podero ser coincidentes, vez que
o contrato estabelece obrigaes que somente podero ser
adimplidas aps a entrega do seu objeto. o que se conclui
a partir do Parecer n. 133/2011/DECOR154/CGU/AGU, o qual
afastou a ilao de que a execuo de contrato de escopo po-
deria ultrapassar seu prazo de vigncia e que a extino do
contrato somente ocorre com a concusso da obra, conforme

153
LLC, art. 55, IV.
154
Departamento de Orientao e Coordenao de rgos Jurdicos da
Consultoria-Geral da Unio, responsvel pela uniformizao da jurispru-
dncia administrativa dos rgos de consultoria, nos termos do Decreto n.
7392/2010.

111
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

esposado por Hely Lopes Meirelles155.

Assim, para a realizao de obras e servios de engenharia, fa-


z-se necessrio fixar prazo certo de vigncia para todos os con-
tratos administrativos156, dentro do qual dever estar o prazo
de execuo e entrega do objeto licitado. Pois ultrapassado o
prazo de vigncia, o contrato dever ser considerado extinto e
improrrogvel157.

Ademais, todos os eventos relacionados execuo do ajus-


te devero ser devidamente anotados no dirio da obra158, de
modo se ter o registro da responsabilidade pela eventual mora

155
In Licitao e contrato administrativo, Hely Lopes Meirelles, 10 edi-
o, RT, p. 230. Antnio Carlos Cintra do Amaral, menciona que na Itlia
os contratos de escopo no so considerados extintos apenas pelo advento
do termo, porquanto a extino sem o recebimento do objeto seria o pior
resultado: in Licitao e Contrato Administrativo, Ed. Frum, 3 Edio,
pg. 196. Carlos Pinto Coelho Motta considera que no direito pblico nem
sempre a extino do contrato decorre do trmino de seu prazo, in Eficcia
nas Licitaes e Contratos, Ed. Delrey, 10 Edio, pg. 471.
156
LLC, Art. 57, 3 vedado o contrato com prazo de vigncia indeterminado.
157
Orientao Normativa/AGU n 3, DOU de 07.04.2009, S. 1, p. 13 - Na
anlise dos processos relativos prorrogao de prazo, cumpre aos r-
gos jurdicos verificar se no h extrapolao do atual prazo de vigncia,
bem como eventual ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos
precedentes, hipteses que configuram a extino do ajuste, impedindo
a sua prorrogao. Ver ainda: TCU, Ac 199/2009-Plenrio (item 1.5.1.1).
O TCU j admitiu efeito retroativo a termo aditivo de prorrogao em ra-
zo de atraso na coleta de assinaturas (Ac 25/2007-Plenrio, Item 10 do
voto).
158
TCU Ac 1685/2009-Plenrio, (Item 9.5.3 do Acrdo). LLC, art. 67, 1:
O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as
ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que
for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.

112
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

que, se imputvel contratada, dever ser sancionada159. Se


no contexto de culpa da contratada, a sano dever ser obri-
gatria, a deciso de prorrogao do contrato, porm, ser
discricionria, na medida em que a Administrao dever
avaliar o caso concreto e decidir pela opo mais vantajosa
para o interesse pblico. Em todo caso, porm, ultrapassado
o termo de vigncia do contrato sem a concluso do seu obje-
to, o ajuste estar extinto, no podendo ser prorrogado ou de
qualquer forma modificado160.

A hiptese prevista no art. 79, 5 da LLC, segundo a qual


ocorrendo impedimento, paralisao ou sustao do contrato,
o cronograma de execuo ser prorrogado automaticamente
por igual tempo, estabelecido como garantia do direito do
contratado de no ser penalizado ou, de alguma forma pre-
judicado, por ato atribuvel a Administrao, a terceiro ou a
fora maior/caso fortuito161. Porm, as situaes mencionadas
em lei no dispensam o devido registro dos fatos ou a neces-
sidade de formalizao e justificativa da dilao dos cronogra-
mas e do prazo de vigncia contratuais, isso porque a altera-
o de regras contratuais dever ser realizada por escrito, a
contrario sensu do art. 65, 8 c/c art. 60, pargrafo nico e
art. 57, 2 da LLC.

159
Lcia Valle Figueiredo, Extino dos Contratos Administrativos, Ed. Ma-
lheiros, 3 Edio, pg. 44: A sano , pois, obrigatria para a Adminis-
trao. Deveras, no um direito ou faculdade, mas sim dever. E, como j
afirmamos, no pode haver disponibilidade da competncia.
160
TCU, Ac 211/2008-Plenrio (Item 1 do Sumrio)
161
Nesse sentido: Maral Justen Filho, Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, Ed. Dialtica, 11 Edio, pg. 604. Ver ainda:
TCU, Smula 191: Torna-se, em princpio, indispensvel a fixao dos limi-
tes de vigncia dos contratos administrativos, de forma que o tempo no
comprometa as condies originais da avena, no havendo, entretanto,
obstculo jurdico devoluo de prazo, quando a Administrao mesma
concorre, em virtude da prpria natureza do avenado, para interrupo da
sua execuo pelo contratante.

113
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

8.2. Prorrogao

A vigncia do contrato de engenharia cujo objeto consistir na


entrega de um objeto (contrato de escopo/resultado) prorro-
gvel, independentemente de culpa da empresa contratada162.
Porm, o prazo de durao de uma obra ou servio de enge-
nharia influencia diretamente sobre o valor final do contrato,
seja em relao aos custos da mo de obra envolvida, locao
de equipamentos ou taxa de rateio da administrao central
(que compe o BDI). Da surge a importncia de se definir a
responsabilidade pelos custos adicionais que eventualmente
venham a incidir sobre o empreendimento, em razo de even-
tual atraso na sua concluso.

Nos termos do art. 57, 1 da LLC, os prazos de incio, de en-


trega e de concluso podero ser prorrogados nos seguintes
casos: a) alterao do projeto ou especificaes, pela Adminis-
trao; b) supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel,
estranho vontade das partes, que altere fundamentalmente
as condies de execuo do contrato; c) interrupo da execu-
o do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem
e no interesse da Administrao; d) aumento das quantidades
inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por
esta Lei; e) impedimento de execuo do contrato por fato ou
ato de terceiro reconhecido pela Administrao em documen-
to contemporneo sua ocorrncia; f) omisso ou atraso de
providncias a cargo da Administrao, inclusive quanto aos
pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedi-
mento ou retardamento na execuo do contrato, sem preju-
zo das sanes legais aplicveis aos responsveis.

Todas as hipteses legais mencionadas tratam de situaes

162
uma das concluses do Parecer 133/2011/DECOR/CGU/AGU, com as
ressalvas que observa.

114
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

onde no h culpa da contratada e, sutilmente, a lei pe a


responsabilidade pelos encargos financeiros sobre a Admi-
nistrao contratante quando assegura a manuteno do seu
equilbrio econmico-financeiro. Porm, nem sempre as si-
tuaes mencionadas implicaro a necessidade de prorroga-
o dos cronogramas fixados, muito embora a interrupo da
execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por
ordem da Administrao, bem como o impedimento da exe-
cuo contrato estabeleam a presuno de dilao163. Antes,
necessrio que surjam situaes que tornem impossvel o
cumprimento dos prazos, o que deve ser avaliado caso a caso
pela Administrao164. No h discricionariedade, mas o setor
tcnico dever ser chamado a manifestar-se nos autos acer-
ca da possibilidade, ou no, do cumprimento do cronograma
inicial em razo dos coeficientes de produtividade adotados,
alm de outros critrios tambm de natureza tcnica, para de-
cidir acerca da deciso mais adequada, ciente de que a prorro-
gao sem culpa da contratada poder gerar custos adicionais
que devero ser suportados pela Administrao.

Cludio Sarian Altounian afirma que no sero aceitos rea-


justamentos no previstos, caso atrasos no tenham ocorrido

163
LLC, art. 79, 5: Ocorrendo impedimento, paralisao ou sustao do
contrato, o cronograma de execuo ser prorrogado automaticamente por
igual tempo.
164
Nesse sentido: Maral Justen Filho - Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, Dialtica, 11 Edio, pg. 508; Antnio Jorge
Leito - Obras Pblicas, Artimanhas & Conluios, Liv. e Ed. Universitria
de Direito, 4 Edio, pg. 298. Ver tambm TCU, Ac 291/2009 Segunda
Cmara: O acrscimo do objeto contratual, nos termos do art. 65, inciso I,
alnea b e 1 da Lei n 8.666/1993, s implicar prorrogao dos prazos
contratuais, em conformidade com o disposto no art. 57, 1, inciso IV e
2 do referido normativo, se o contratado demonstrar, por escrito, no
ter condies de produzir maior quantidade em igual prazo anteriormente
concedido.

115
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

por culpa da Administrao em obra de valor fixo165. Isso em


razo de deciso proferida pelo Tribunal Regional Federal da
4 Regio, cuja deciso reproduzida pelo autor afirma que
a alegao de que adversidades climticas seriam a causa do
atraso das obras no se enquadra em nenhuma das situaes
previstas na norma legal. Entretanto, deve-se ter em mente
que eventuais adversidades climticas, quando se constitu-
rem em condio inevitvel e determinante para o atraso do
cronograma de execuo, sendo devidamente reconhecidas
pela Administrao e caracterizadas como fato excepcional ou
imprevisvel, estranho vontade das partes, que altere funda-
mentalmente as condies de execuo do contrato, podem
ser tratadas como caso fortuito autorizador da prorrogao da
avena, ainda que o contrato estipule a regra de ser fixo e ir-
reajustvel.

8.3. Reajuste

Reajuste o instrumento jurdico destinado a recompor a per-


das decorrentes da defasagem dos preos inicialmente contra-
tados, segundo regras objetivas fixadas no prprio contrato e
que no implicam a alterao das regras contratuais, mas to-
somente do valor monetrio da contraprestao devida pela
Administrao contratante, em funo do ndice escolhido e
da periodicidade ajustada, que no pode ser inferior a um ano,
nos termos da Lei n. 10.192/2001. Tem-se, ento, um even-
to futuro e certo no contrato cuja incerteza do percentual de
reajuste mitigada pelos indicadores econmicos divulgados
pelos rgos de pesquisa.

165
In Obras Pblicas, Frum, 1 Edio, pg. 244. Excerto da AC
2001.04.01.078680-0/RS afirma: O art. 57 da Lei n 8.666/93 estabelece
as hipteses em que se admite a prorrogao dos contratos e o reajuste dos
valores fixados, como forma de manter o equilbrio econmico-financeiro. A
alegao de que adversidades climticas seriam a causa do atraso das obras
no se enquadra em nenhuma das situaes previstas na norma legal.

116
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Ao lado do reajuste em sentido estrito, tem-se o reajuste por


repactuao, cuja diferena consiste na substituio do ndice
de correo monetria pela demonstrao analtica da varia-
o dos custos incidentes na formao do preo do contrato
e prprio dos contratos de servio contnuo com a utiliza-
o de mo de obra exclusiva166. Em tese, as duas espcies de
reajuste podem conviver em um mesmo contrato, conforme
as peculiaridades dos custos envolvidos. E como no envol-
vem alterao contratual, devem ser promovidas por meio de
apostilamento167.

O mesmo no ocorre com a reviso, que decorre da superve-


nincia de fatos imprevisveis ou, mesmo, de situaes previ-
sveis, porm de consequncias incalculveis, retardadoras ou
impeditivas da execuo do ajustado, ou, ainda, em caso de
fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando
lea econmica extraordinria e extracontratual168. No est
sujeita regra da anualidade, independe de previso contra-
tual, demanda a anlise da mensurao da adversidade inci-
dente sobre o contrato, ultrapassa a lea normal do contrato e,
portanto, somente pode ser efetivada por meio de termo aditi-
vo bilateral, na medida em que pode promover alteraes con-
tratuais que no esto restritas aos valores remuneratrios169.

8.3.1. Reajuste Anualidade

Em se tratando de reajuste, o edital da licitao dever indi-


car a regra de cmputo da anualidade, ou seja, deve-se esta-

166
Decreto n. 2271/97, art. 5
167
LLC, art. 65, 8
168
LLC, art. 65, II, d
169
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, 14
Edio, Forense:2005, p. 171.

117
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

belecer uma data fixa a partir da qual sua periodicidade ser


contada. Assim, o rgo licitante deve escolher ou a data limite
de apresentao da proposta170, ou a data a que essa se referir,
em ateno ao disposto no art. 3, 1 da Lei n. 10.192/2001171.
Tem-se, porm, como inconveniente o fato de que, por vezes,
h considervel interregno entre a elaborao do oramento de
referncia e a data para apresentao das propostas, especial-
mente nos casos em que a lei exige a obedincia ao prazo de
45 (quarenta e cinco) dias entre a publicao do instrumento
convocatrio e o recebimento daquelas172. Esse lapso temporal
pode gerar a inviabilidade de propostas que tenham sido elabo-
radas com base em ms de referncia posterior quele utilizado
pela Administrao173. Portanto, o rgo promotor da licitao
dever definir no edital as regras para a contagem da anualida-
de em harmonia com o modo de apresentao da proposta de
preo. Assim, caso se escolha a data a que se referir a propos-
ta necessrio que a Administrao indique o ms da tabela
de referncia de preos que foi utilizada para a construo dos
critrios de aceitabilidade e que dever coincidir com a mais
recente disponvel, na medida do possvel. Da conclui-se que a
anualidade que confere o direito ao reajuste ocorrer no mes-
mo dia e ms do ano seguinte, quando se escolher a data limite
para apresentao da proposta como critrio de anualidade;
ou o primeiro dia do ms utilizado como referncia, quando o
edital tiver optado pelo critrio da data do oramento a que

170
Jess Torres Pereira Jnior entende que a data limite para apresentao
da proposta corresponde data destinada a entrega dos envelopes (Comen-
trios Lei de Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. 6 edio.
Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p.436.
171
Lei 10.192/2001: Art. 3 (...) 1 A periodicidade anual nos contratos
de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite para
apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir. Anterior-
mente, o art. 5 do Decreto n. 1.054/1994 mencionava apenas a data limite
de apresentao da proposta.
172
LLC, art. 21, 2
173
Ver art. 13, I do Decreto n. 7.983/2013.

118
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

essa se referir174. Consequentemente, a primeira data de rea-


juste poder ocorrer pouco antes que o contrato complete um
ano de vigncia, em razo dos critrios legais de contagem da
anualidade.

8.3.2. Reajuste em contratos de vigncia inicial


inferior a um ano
Em princpio, no possvel a concesso de reajuste sem pre-
viso contratual175. A presena de clusula dispondo sobre re-

174
Raciocnio adotado pelo TCU no Ac 2923/2010-Plenrio, do qual se ex-
trai o seguinte excerto: Ocorre que, de acordo com a prtica adotada nas
obras pblicas, os oramentos so referentes a um determinado ms, sem
indicao do dia (novembro/2000, por exemplo). E no h obstculo para
que assim o seja. Nesse caso, o reajustamento do contrato aplicvel no
exerccio seguinte, a partir do 1 dia do mesmo ms do oramento. Eviden-
temente, nada impede que o oramento se refira a uma data especfica, caso
em que o reajuste ser aplicvel a partir do mesmo dia e ms do ano seguin-
te. (Item 6 do voto condutor do acrdo).
175
O STJ, no REsp n. 730.568-SP, entendeu que a ausncia de clusula de
reajuste, em contrato inicialmente fixado para perodo inferior a um ano e
posteriormente prorrogado para ultrapassar a anualidade, no permite o
reajuste, afirmando que a contratada, momento em que foram firmados
os citados aditivos, no tomou as devidas providncias para fazer inserir a
discutida clusula de reajuste (2 Turma, DJ 26/09/2007 p. 202). Tam-
bm nesse sentido: Marcos Juruena Villela Souto (in Direito Administrativo
Regulatrio, 2 edio, Rio de Janeiro: LumenJuris, 2005. p. 334), Dora
Maria de Oliveira Ramos (in Temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos,
5 edio. So Paulo: Malheiros, 2001, p.189), e Jos dos Santos Carvalho
Filho (in Manual de Direito Administrativo, 13 edio. Rio de Janeiro: Lu-
men Juris, 2005, p.160), todos citados por Flvio Amaral Garcia no arti-
go intitulado Aspectos Polmicos da Clusula de Reajuste nos Contratos
Administrativos, publicado na Revista de Direito da PGE-RJ, n. 61. Em
sentido contrrio: TCE/SP, TC-017775.026.06, Rel. Cons. Robson Marinho,
j. em 14.04.2009, apud Lei de Licitaes e Contratos Anotada, Ed. Znite,
9 Edio, pg. 1079. Observao: O TCU considerou irregular a concesso
de reajuste sem prvia previso contratual, mas RELEVOU a irregularidade
dada a vedao ao enriquecimento ilcito Ac 1542/2003-Plenrio (Item
5 do voto). J no Ac 963/2010-Plenrio, afirmou que se deve assegurar ao
interessado o direito a esse instrumento de reequilbrio econmico-finan-
ceiro do contrato, ainda que no esteja previsto contratualmente (Item 27
do voto).

119
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

ajuste obrigatria nos termos do art. 55, III da LLC176.

Por essa razo, comum a insero de regra prevendo a irrea-


justabilidade dos valores contratuais nos ajustes cujo prazo de
execuo inferior a um ano. Isso em razo da vedao legal
contida no art. 2, 2 da Lei 10.192/2001177.

Entretanto, o TCU vem recomendando a incluso da previso


de reajuste e do respectivo ndice mesmo nos contratos cujo
prazo de durao previsto seja inferior a um ano, respeitada a
regra da anualidade, de forma a manter a relao econmica
inicialmente ajustada diante de atrasos em ajustes cuja dura-
o venha a superar o prazo de um ano da data da proposta
ou da data a que ela se referir, desde que no haja culpa da
contratada, do contrrio a correo ser vedada, obrigando
o particular contratado a arcar com os nus decorrentes do
atraso178. Entretanto, em certos casos, apenas a aplicao do
ndice poder no ser suficiente para recompor despesas adi-
cionais decorrentes de paralisao da obra/servio de enge-
nharia. Isso porque, em regra, o tempo exerce efeito monet-
rio significativo nos contratos de engenharia, a exemplo das
despesas relacionadas taxa de rateio da administrao cen-

176
O Ac 313/2002-TCU Plenrio, com respaldo em pareces de Maral Jus-
ten Filho e Celso Antnio Bandeira de Mello, d a entender que a alterao
da clusula de reajuste contratual possvel, desde que devidamente forma-
lizada, nos moldes do art. 50 da LLC (ver Itens 86 a 89 do relatrio).
177
Mesmo na ausncia de clusula que permitisse reajuste, o TRF da 5 Re-
gio deferiu pedido de aplicao do INCC em obra diversas vezes prorroga-
da que ultrapassou o prazo de um ano. Ao contrrio do TCU, entendeu-se
que h direito ao reajuste mesmo quando o atraso na entrega de obra de-
corre de falha da contratada, partindo do pressuposto de que a correo
monetria no corresponde a um acrscimo no valor da contraprestao,
mas apenas a manuteno do valor inicial diante dos efeitos deletrios da
inflao (APELREEX N 1131 - RN / 2007.84.00.00834-2, Rel. Luiz Alberto
Gurgel de Faria).
178
TCU, Ac 1607/2009-Plenrio

120
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

tral, dos encargos trabalhistas do pessoal mobilizado, da loca-


o de mquinas e equipamentos e dos encargos financeiros.
Portanto, caso no haja culpa da contratada, possvel que o
equilbrio econmico do contrato seja alcanado somente por
meio da recomposio permitida pela reviso contratual, sem
descuidar do reajuste j previsto no contrato.

De outro lado, situao diversa se desenha nas hipteses em


que a celebrao do contrato se d alm do prazo de validade
das propostas previsto em edital como, por exemplo, a hip-
tese de assinatura da avena um ano aps o encerramento da
fase de apresentao das propostas na licitao. Nesse caso,
observe-se que a proposta vencedora no poder ser atualiza-
da antes da celebrao do contrato por absoluta carncia de
amparo legal179, com exceo dos casos expressamente men-
cionados em lei180. Por outro lado, a celebrao do contrato
depende de expressa anuncia do licitante vencedor em pror-
rogar a validade de proposta j vencida, mediante solicitao
da Administrao181. Perceba-se que em nenhum momento
altera-se a data de apresentao da proposta ou do momento
a que ela se refere, razo pela qual se conclui que a celebrao
do contrato no importa renncia ao reajuste decorrente da

179
TRF1, Agravo de Instrumento n. 2003.01.00.029236-9/DF. Nesse caso,
o tribunal reconheceu empresa o direito de recusar a assinatura do con-
trato diante de excessiva onerosidade superveniente apresentao da pro-
posta, obviamente, sem possibilidade de penalizao por parte do poder p-
blico. Maral Justen Filho, menciona deciso do STJ em que a atualizao,
antes da celebrao do contrato, teria sido deferida ver ROMS 15.378/SP
(Maral Justen Filho - Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Admi-
nistrativos, Dialtica, 11 Edio, pg. 535)
180
Ver LLC, arts. 24, XI e art. 64, 4.
181
TCU, Ac 2167/2008-Plenrio (Sumrio)

121
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

anualidade182.

8.3.3. Reajuste insuficiente

Em condies normais de execuo, ou seja, na ausncia alte-


rao contratual ou de fatores extraordinrios, tais como fato
da administrao, circunstncias imprevistas, caso fortuito ou
fora maior, dentre outros, a aplicao do mtodo de reajus-
te estipulado no contrato dever ser o fator nico e suficiente
para a alterao dos valores ajustados inicialmente. Eventual
alegao de que a metodologia de reajuste fixada contratual-
mente seria insuficiente para a recomposio de valores de
itens especficos da planilha de custos, em princpio, no po-
der ser admitida pela Administrao, vez que os percentuais

182 No mesmo sentido: Flvio Amaral Garcia no artigo intitulado Aspectos


Polmicos da Clusula de Reajuste nos Contratos Administrativos, publi-
cado na Revista de Direito da PGE-RJ, n. 61. No Ac 474/2005-Plenrio, o
TCU respondeu consulta especfica sobre a questo, bem como outras sobre
prazos de reajuste, do qual se extrai o seguinte: 9.1.2. na hiptese de vir a
ocorrer o decurso de prazo superior a um ano entre a data da apresentao
da proposta vencedora da licitao e a assinatura do respectivo instrumento
contratual, o procedimento de reajustamento aplicvel, em face do disposto
no art. 28, 1, da Lei 9.069/95 c/c os arts. 2 e 3 da Lei 10.192/2001, con-
siste em firmar o contrato com os valores originais da proposta e, antes do
incio da execuo contratual, celebrar termo aditivo reajustando os preos
de acordo com a variao do ndice previsto no edital relativa ao perodo de
somente um ano, contado a partir da data da apresentao das propostas
ou da data do oramento a que ela se referir, devendo os demais reajustes
ser efetuados quando se completarem perodos mltiplos de um ano, conta-
dos sempre desse marco inicial, sendo necessrio que estejam devidamente
caracterizados tanto o interesse pblico na contratao quanto a presena
de condies legais para a contratao (Item 9.1.2 do Acrdo). Este autor
faz a recomendao de que a licitante dever manifestar-se expressamen-
te sobre a incidncia do ndice de reajuste previsto no edital, quando da
prorrogao da proposta, visto que haver considervel coincidncia com o
instituto da precluso lgica, caso se celebre o contrato aps a anualidade,
sem qualquer ressalva da licitante.

122
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

de reajuste so aplicados de forma indistinta sobre os valores


contratuais, a depender do momento previsto para o adim-
plemento no cronograma fsico-financeiro e da anualidade.
necessrio se ter em mente que os itens pesquisados no clcu-
lo dos ndices de reajuste sofrem variaes diferenciadas para
mais ou para menos (aumentos ou diminuies de preos di-
ferenciados), de modo que na economia interna do contrato
h uma espcie de compensao entre os diferentes custos, si-
tuao essa que mantm o equilbrio dos encargos no contra-
to. Portanto, existe uma presuno legal de que eventual dife-
rena entre os valores calculados por meio dessa metodologia
e aqueles decorrentes da variao analtica dos itens compo-
nentes do Custo Global de Referncia estaria includa dentro
da lea contratual183, no podendo ser reclamada pelas partes,
salvo se houver grave e imprevisvel desequilbrio financeiro,
no suportado pelos mecanismos de proteo contra riscos,
situao na qual aplicar-se- a teoria da impreviso184.

Por outro lado, conquanto o TCU j tenha afirmado que no


possvel a modificao dos ndices de reajuste estabelecidos

183
No Ac n. 1364/2008-Plenrio, o TCU considerou indevida a alegao da
contratada de que determinados materiais tinham um peso maior no con-
trato do que aquele previsto no clculo do ndice OAS-FGV (Obras de Artes
Especiais), determinando ao ente pblico que se abstivesse ...de promover
reajustes, em contratos em andamento, com base em ndices diferentes da-
queles originalmente previstos nesses contratos (Item 9.1.3). Em sede de
recurso, o TCU manteve a determinao, porm, deixou consignado que ...
na hiptese de se constatar a necessidade de alterao dos ndices de obras
de arte especiais matria inclusive em exame no mbito do TCU, como fez
ver o Auditor -, devem tais ndices integrar novos contratos (Item 45 do Ac
n. 1800/2010-Plenrio).
184
TCU, Ac n. 1800/2010-Plenrio (Item 40). Nos Acrdos ns. 85/2005
e 1595/2005, ambos do Plenrio, tratou-se da tese denominada de desco-
lamento dos ndices, onde o TCU analisou a excepcional possibilidade de
reviso do preo de itens do empreendimento que, em regra, deveriam ser
objetos de reajuste, mas no fixou orientao conclusiva nessas manifesta-
es.

123
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

nos contratos em andamento185, deve-se entender a afirmao


dentro do contexto do caso concreto que foi analisado, no qual
as licitantes contratadas detinham prvio conhecimento (1) da
realidade contratual desde a participao no certame, (2) da
metodologia de reajuste do ndice calculado pela Fundao
Getlio Vargas FGV e (3) da situao peculiar do contrato
que utilizava uma proporo de insumos diferente daquela
aplicada no clculo do ndice de reajuste. Nesse contexto, po-
de-se concluir que somente possvel a alterao consensual
do ndice de reajuste, sem efeitos retroativos, quando houver
robusta fundamentao no sentido de que (1) a metodologia
de reajuste fixado poca do procedimento licitatrio ou da
contratao direta era perfeitamente aplicvel execuo con-
tratual e que, (2) por fora de fator superveniente, a frmula
original passou a ser inapropriada para a realizao da finali-
dade legal de manter o equilbrio dos encargos contratuais186.

Assim, eventuais alegaes de insuficincia do ndice de re-


ajuste devem ser tratadas de acordo com os pressupostos da
reviso contratual, que demanda prova detalhada acerca de
evento que se caracterize como lea econmica extraordinria
e extracontratual187.

TCU, Ac 1364/2008-Plenrio (Item 16 do voto), Rel. Min. Augusto Sher-


185

man.
186
Menciona-se como exemplo hipottico a extino de ndice existen-
te ou a modificao da metodologia de clculo de um ndice oficial que o
torne inapropriado para a manuteno do equilbrio econmico-financei-
ro de contrato em curso. O TCU, admitiu aditivo a contrato continuado j
existente para estabelecer o ndice de reajuste a ser aplicado, conforme Ac
144/2013-Plenrio (Itens 7 do voto e 9.4 do Acrdo), Rel. Min. Augusto
Sherman.
TCU, Ac n. 54/2002-Plenrio - Deve reputar-se que, ocorrendo elevao
187

de custos no retratada pelo ndice de atualizao ou de reajuste adotado


contratualmente, o particular tem direito recomposio de preos. Em ter-
mos prticos, isso significa que o particular dever produzir prova bastante
complexa e muito mais detalhada.

124
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

8.4. Reviso

A supervenincia de fatos extraordinrios que incidam direta


ou indiretamente sobre o contrato, alterando sensivelmente
a realidade conjuntural ou econmica188, podem determinar
a reviso de suas clusulas a fim de ajustar o contrato nova
realidade decorrente do imprevisto. A reviso no se confun-
de com as alteraes quantitativas e qualitativas promovidas
pela Administrao, que so adaptaes voluntrias promo-
vidas para a melhor realizao do objeto do contrato e do in-
teresse pblico e, assim, a reviso no adentra nos limites de
25% e 50% mencionados no art. 65, 1 da LLC, na medida
em que seu motivo ensejador advm de fatores no deseja-
dos ou provocados por culpa das partes, mas se constitui em
obstculo realizao do objeto do contrato na forma como
inicialmente previsto, especialmente no que diz respeito a sua
equao econmica. Portanto, o cerne da reviso encontra-se
na imprevisibilidade, seja do evento, seja de suas consequn-
cias189. Da porque o art. 65, II, d consiste em uma verso p-

188
A equao econmica diz respeito relao inicial do contrato entre os
encargos assumidos e a contraprestao devida, enquanto o equilbrio fi-
nanceiro relaciona-se ao fluxo financeiro estabelecido em cronograma (ver
Arnold Wald: A Garantia do Contratado Recuperao do Equilbrio Eco-
nmico-Financeiro em caso de Inadimplemento contratual da Administra-
o Pblica, in Direito das Concesses vol. 3, Rio de Janeiro: Amrica Jur-
dica, 2004, p.79/80).
189
TCU, Ac 1180/2007-2 Cmara Consta determinao para que no
conceda reequilbrio econmico-financeiro de contratos, baseado no art. 65,
II, d, da Lei n 8.666/1993, quando no ficar indiscutivelmente caracteriza-
da a total impossibilidade de previso da situao ocorrida ou a incapacida-
de de clculo de seus efeitos, e no afastada a hiptese de que algum outro
participante do processo licitatrio tenha montado suas propostas com base
na previsibilidade de fatos futuros; (Item 1.1.7 das determinaes).

125
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

blica da teoria da impreviso190, vez que destinada a resta-


belecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre
os encargos do contratado e a retribuio da administrao
para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento,
objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financei-
ro inicial do contrato.

pacfico que no se admite o enriquecimento ilcito por


meio do contrato. Porm, a divergncia reside na interpre-
tao do texto configurando lea econmica extraordinria
e extracontratual, contida no mesmo dispositivo. Isso por-
que no existe um limite monetrio ou um percentual limite
que configure matematicamente o que seja extraordinrio.
O TCU j deixou claro que pequenas variaes cambiais, em
contratos fortemente influenciados por moeda estrangeira,
no permitem o uso da reviso191. Inclusive, nesses casos, h
a recomendao de que as licitantes adotem o mecanismo de
proteo denominado hedge cambial192, a fim de evitar pedi-
dos de reequilbrio econmico-financeiro em razo de graves
oscilaes do cmbio. Por outro lado, pequenos incrementos
da carga tributria no obrigariam a Administrao a aditar
um contrato193. Porm, a sua diminuio impe o refazimento

190
Diz-se verso pblica porquanto o contrato administrativo considera-
do, por diversos autores de renome, um contrato colaborativo entre o Poder
Pblico e particular, de modo que no seria necessria a presena de efetivo
prejuzo para que se d a reviso. Dentre eles: Maral Justen Filho e Ant-
nio Carlos Cintra do Amaral. Este ltimo, inclusive, afirma que os contratos
administrativos se regem tambm pelo princpio da colaborao, e cita am-
pla doutrina estrangeira (Licitao e Contrato Administrativo, Frum, 3
Edio, pgs. 228 e segs.). Da a razo lgica para se admitir a reviso, no
apenas para aumento mas para diminuio do valor do contrato.
191
TCU, Ac 2063/2008-Plenrio
192
TCU, Ac 87/2008-Plenrio (Item 9.3)
193
TCU, Ac 1742/2003-Plenrio (Item 3 do Voto).

126
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

dos clculos do valor da avena194, com fulcro no art. 65, 5


da LLC. busca de um critrio objetivo, observa-se nos acr-
dos do TCU a indicao de que a lea extraordinria fica evi-
dentemente configurada pelo aumento dos custos j previstos
no contrato em montante que venha a ultrapassar os valores
correspondentes soma dos valores da bonificao (lucro) e
da taxa de risco195.

De outro lado, corrente doutrinria sustenta ideia de que exis-


te um carter colaborativo no contrato administrativo, dife-
rentemente do que ocorreria no direito civil196. Assim, no
seria necessrio que a empresa contratada sofresse prejuzo
para valer-se da reviso contratual; tambm no seria poss-
vel que a Administrao recusasse a reviso sob a alegao de
que a contratada ainda mantm margem de lucro, como afir-

194
TCU, Ac 2063/2008-Plenrio (Item 9.1.2). Veja-se, ainda, que o TCU de-
terminou a reviso de todos os contratos celebrados com o segmento bene-
ficiado com a desonerao da folha de pagamento por meio do plano Brasil
Maior (MP 540/2011 e Lei 12.546/2011) Ac n. 2859/2013-Plenrio.
195
TCU, Ac. 1977/2013-Plenrio, Item 96.c
196 Antnio Carlos Cintra do Amaral trata da questo dentro do tpico
Princpio do equivalente econmico nos contratos administrativos in Li-
citao e Contrato Administrativo, Ed. Frum, 3 Edio, pg. 228, onde
faz referncia doutrina de Gaspar Ario Ortiz. Sobre o tema ver tambm:
Lcia Valle Figueiredo, Extino dos Contratos Administrativos, Ed. Ma-
lheiros, 3 Edio, pg. 116; Digenes Gasparini - Prego Presencial e Ele-
trnico, Frum, 1 Edio, pg. 76; Maral Justen Filho - Comentrios Lei
de Licitaes e Contratos Administrativos, Dialtica, 11 Edio, pg. 619;
dentre outros.

127
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

ma Maral Justen Filho197. Bastaria, portanto, a incidncia de


evento economicamente significativo sobre o contrato, acerca
do qual as partes estivessem absolutamente impossibilitadas
de prever sua ocorrncia ou suas consequncias, sob a tica
comum do mercado.

O Superior Tribunal de Justia adotou essa mesma linha de


pensamento198 e, sem adentrar nas questes relacionadas
ausncia ou presena de prejuzo dos contratantes, decidiu
que abruptas modificaes do cenrio econmico que ultra-
passem a razovel previsibilidade exigida da contratante con-
figuram causa excepcional de mutabilidade dos contratos ad-
ministrativos.

197 Sob o mesmo enfoque, no h cabimento em afirmar que est respei-


tado o equilbrio quando a empresa no tem prejuzo. Trata-se da aplicao
no tcnica do vocbulo. Quando se alude a equilbrio econmico financeiro
no se trata de assegurar que a empresa se encontre em situao lucrati-
va. A garantia constitucional se reporta relao original entre encargos e
vantagens. O equilbrio exigido envolve essa contraposio entre encargos e
vantagens, tal como fixada por ocasio da contratao. (...)
No suficiente alegar que o contratado possuiria margens de lucro sufi-
cientemente elevadas para arcar com o prejuzo. Nem caberia argumentar
que o contratado, em ocasies anteriores, obteve grandes vantagens em
contrataes administrativas ou que, diante de eventos semelhantes, no
pleiteou recomposio do equilbrio econmico-financeiro da contratao.
Todos esses argumentos so impertinentes. Se a proposta consignava mar-
gem de lucro muito elevada, a Administrao poderia t-la desclassificado
por ser excessiva. Se no o fez e homologou o resultado, reconheceu for-
malmente a vantajosidade dela. Os eventos passados e atinentes a outras
contrataes no interferem sobre o contrato afetado pelo desequilbrio.
Dever examinar-se a situao originria ( poca da apresentao das pro-
postas) e a posterior. Verificar-se- se a relao original entre encargos e
remunerao foi afetada. Em caso positivo, dever alterar-se a remunerao
do contratado proporcionalmente modificao dos encargos (Coment-
rios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Dialtica, 11 Edio,
pg. 544).
198
RESp 15.154/PE, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 02/12/2002.

128
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

Explica-se: cedio que, periodicamente, so divulgados indi-


cadores econmicos que orientam o mercado nas negociaes
que envolvem prazos; tais indicadores so apenas estimativas
conjunturais decorrentes do ambiente econmico que, por-
tanto, podem sofrer variaes positivas e negativas, tambm
esperadas, dentro de margens de erro. Consequentemente,
as variaes dos custos dentro dos parmetros previstos pelo
mercado constituem a lea econmica a que se sujeita o em-
preendedor, que deve ofertar seu preo levando em considera-
o tais indicadores. Caso a contratada tenha superestimado
os fatores econmicos positivos no momento da contratao
e, posteriormente, veja a realidade lhe ser desfavorvel, de-
ver suportar eventuais prejuzos sem direito ao reequilbrio
econmico-financeiro, desde que, em tese, a manuteno do
contrato no a leve runa. Porm, superveniente conjuntura
desfavorvel que ultrapasse os limites daquilo que era previ-
svel impe o restabelecimento do equilbrio, independente-
mente de prejuzo, vez que o texto constitucional protege as
empresas que diligentemente apresentam propostas srias e
exequveis por meio da manuteno das condies existentes
poca das respectivas apresentaes. Nesse contexto, obser-
ve-se que o voto condutor do citado acrdo acolheu a tese
da recorrente de que teria ocorrido modificao da prpria
poltica cambial e no apenas uma mera variao do cmbio,
configurando o fator extraordinrio mencionado na lei199.

Outros fatores a serem considerados na apreciao dos pedi-


dos de reviso so a repartio dos encargos fixada na ma-

199
Interessante precedente do Supremo Tribunal Federal permite deduzir
que at mesmo a inflao, que deveria ser objeto de reajuste, pode ser fator
desencadeador da reviso contratual, ao afirmar que a aplicao da clusu-
la rebus sic stantibus no importa na negativa de vigncia do art. 1246 do
Cdigo Civil, se ocorre aumento imprevisvel do surto inflacionrio, depois
de celebrado o contrato de empreitada e no prazo de execuo das obras
(RE 85714/RJ, 1 Turma DJ de 03/07/1979).

129
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

triz de riscos e a margem de erro na elaborao do projeto. A


Orientao Tcnica n. 04/2011 do Instituto Brasileiro de En-
genharia de Custos200 prev uma margem de erro de 5% (cinco
por cento) na estimativa de custos de um oramento detalhado
(projeto executivo) e de dez a quinze por cento para o antepro-
jeto, que tambm deve ser considerado por ocasio da anlise
de pedido de reviso contratual. Obviamente, variaes que
sejam suportadas pelos instrumentos discriminados na ma-
triz de riscos (ex.: seguro) e na margem de erro normalmente
esperada para o tipo de empreendimento no caracterizam a
lea extraordinria prevista em lei.

Assim, adaptando a lio de Arnoldo Medeiros da Fonseca201


ao regime de direto pblico dos contratos administrativos,
pode-se fixar quais seriam os requisitos bsicos necessrios
reviso: a) vigncia de um contrato de execuo diferida ou
sucessiva; b) alterao extraordinria e substancial das condi-
es econmicas objetivas no momento da execuo, em con-
fronto com o ambiente razoavelmente previsvel que havia no
da celebrao; c) imprevisibilidade daquela modificao ou de
suas consequncias; e d) onerosidade excessiva.

Evidentemente, compete empresa contratada o nus de pro-


var detalhadamente todos os requisitos necessrios reviso
do contrato, a partir de dados objetivos e incontestes, sem os
quais o pedido no poder ser deferido202.

200
Fonte: http://portalgeoobras.tce.mg.gov.br/docs/OT%20IBEC.pdf
verso 001/R01
201
Citado por Caio Mrio da Silva Pereira in Instituies de Direito Civil,
Vol. III, Rio de Janeiro: 2000, Forense, 10 Edio, p. 100)
202
TCU, Ac 2408/2009-Plenrio. TRF 1 Regio, AC 96.01.24079-9/BA

130
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

8.4.1. Convenes, acordos e dissdios coletivos


de trabalho

Conforme tudo o que foi dito, pode-se concluir que as alte-


raes salariais promovidas pelos diversos meios jurdicos
existentes enquadram-se como situaes previsveis e de con-
sequncias relativamente calculveis, na medida em que os
reajustes conferidos por ocasio das datas-bases tm, costu-
meiramente, seguido os mesmos padres inflacionrios, cujos
ndices so constantemente divulgados nos meios de comuni-
cao especializados. Portanto, ausente o fator extraordin-
rio, tanto do evento como de suas consequncias, no h que
se falar em reequilbrio por meio da reviso203. Cabe, porm,
observar que os ajustes coletivos de trabalho tm fora pre-
ponderante nos contratos de prestao de servios continu-
ados com dedicao exclusiva de mo de obra, por meio do
instituto da repactuao204.

203
STJ, REsps 668367/PR (2 Turma), 411101/PR (1 Turma) e 134797/
DF (1 Turma). TCU, Ac n. 2655/2009-Plenrio (Sumrio). No mesmo
sentido: TRF 1 Regio, AC 1999.34.00.037269-5/DF 4 Turma Su-
plementar (29/08/2013 e-DJF1 P. 503); TRF 4 Regio, AC 5009466-
47.2011.404.7000 (D.E. 15/08/2013). Orientao Normativa/AGU n 25
(DOU de 07.04.2009, S. 1, p. 15) - A alterao dos insumos da planilha
de preos decorrente de acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho
somente poder ser objeto de pedido de repactuao contratual.
204
Orientao Normativa AGU n 23 (DOU de 14.12.2011, S. 1, p. 9) - O
edital ou o contrato de servio continuado dever indicar o critrio de rea-
justamento de preos, sob a forma de reajuste em sentido estrito, admitida
a adoo de ndices gerais, especficos ou setoriais, ou por repactuao, para
os contratos com dedicao exclusiva de mo de obra, pela demonstrao
analtica da variao dos componentes dos custos. Orientao Normativa
AGU n 25 (DOU de 14.12.2011, S. 1, p. 9) - No contrato de servio continu-
ado com dedicao exclusiva de mo de obra, o interregno de um ano para
que se autoriza a repactuao dever ser contado da data do oramento a
que a proposta se referir, assim entendido o acordo, conveno ou dissdio
coletivo de trabalho, para os custos decorrentes de mo de obra, e da data
limite para a apresentao da proposta em relao aos demais insumos.

131
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

8.4.2. Limites da reviso

Ao contrrio das alteraes contratuais volitivas da Adminis-


trao Pblica (modificaes quantitativas e qualitativas), a
reviso no se sujeita aos limites de 25% e 50% menciona-
dos no art. 65, 1 da LLC. De igual modo, o valor resultante
da reviso contratual no est adstrito aos valores previstos
em lei para a modalidade de licitao utilizada, de modo que
possvel, por exemplo, a reviso de contrato decorrente de
convite cujo valor revisado ultrapasse cento e cinquenta mil
reais, que o valor mximo de contratao de obras e servios
de engenharia por essa modalidade. Parte-se do pressuposto
constitucional da intangibilidade do equilbrio econmico-fi-
nanceiro205.

Assim, a lei impe limites tanto ao aumento como para a re-


duo de valores em 25% (vinte e cinco por cento) do valor
atualizado do contrato, salvo nos acrscimos em reforma que
podem chegar ao patamar de 50% (cinquenta por cento).

8.5. Alteraes volitivas qualitativas e quantitativas

As alteraes qualitativas e quantitativas so denominadas de


volitivas porque no so impostas pelas circunstncias, mas
decorrem da convenincia administrativa de melhor adequar
o objeto do contrato ao interesse pblico. Mesmo assim, so
consideradas modificaes unilaterais, visto que a contratada
no poder se opor pretenso administrativa. A participao
no certame presume o conhecimento da prerrogativa admi-
nistrativa de alterao do contrato que importe no aumen-
to ou diminuio do seu valor ou na apresentao de novas

205
Maral Justen Filho, in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Ad-
ministrativos, Dialtica, 11Edio, pg. 236.

132
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

especificaes de execuo. Assim, a lei impe limites tanto


ao aumento como para a reduo de valores em 25% (vinte
e cinco por cento) do valor atualizado do contrato, salvo nos
acrscimos em reforma que podem chegar ao patamar de 50%
(cinquenta por cento).

8.5.1. Necessidade de acrscimo superior aos


limites legais

As modificaes contratuais so regidas pelos princpios da


economicidade, eficincia e moralidade. Da porque se hou-
ver necessidade intransponvel de ampliao do objeto con-
tratual e as nicas opes disponveis para a Administrao
forem a resciso contratual e realizao de nova licitao ou a
formalizao de aditivo em percentual superior ao teto legal,
deve-se averiguar qual das opes melhor realiza os princpios
mencionados e adotar as cautelas mencionadas na Deciso n.
215/1999-Plenrio, a seguir mencionadas: I no acarretar
para a Administrao encargos contratuais superiores aos
oriundos de uma eventual resciso contratual por razes de
interesse pblico, acrescidos aos custos da elaborao de um
novo procedimento licitatrio; II no possibilitar a inexe-
cuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e eco-
nmico-financeira do contratado; III decorrer de fatos su-
pervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou
imprevisveis por ocasio da contratao inicial; IV no oca-
sionar a transfigurao do objeto originalmente contratado
em outro de natureza e propsito diverso; V ser necessrias
completa execuo do objeto original do contrato, otimi-
zao do cronograma de execuo e antecipao dos bene-
fcios sociais e econmicos decorrentes; VI demonstrar-se,
na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual
que extrapole os limites legais (...) que as consequncias da
outra alternativa (a resciso contratual seguida de nova lici-

133
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

tao e contratao) importam sacrifcio insuportvel ao inte-


resse pblico primrio (interesse coletivo) a ser atendido pela
obra ou servio, ou seja, gravssimas a esse interesse; inclusive
quanto sua urgncia e emergncia206.

8.5.2. Decrscimos superiores ao limite legal

O limite legal de 25% (vinte e cinco por cento) para a reduo


dos valores contratuais decorrentes de modificaes impostas
pela Administrao no se aplica s situaes em que houver
acordo entre as partes, quando o contrato poder ser suprimi-
do em percentual superior207, mediante nota de empenho de
anulao208. Assim, nesse caso, a Administrao poder pro-
mover a supresso contratual alm do limite legal.

8.5.3. Impossibilidade de compensao entre


acrscimos e decrscimos

A base de clculo sobre a qual incidem os mencionados per-


centuais aquele definido no art. 65, 1o da LLC, sendo o valor
inicial atualizado do contrato. Excluem-se, portanto, eventu-
ais compensaes, ou seja, a reduo de determinados itens e
o acrscimo de outros para que, no final, o valor resultante das
subtraes e adies seja inferior ao valor inicial do contrato
acrescido dos 25% ou 50% mencionados em lei209. Em outras
palavras: todos os acrscimos realizados ao longo da execuo

206
TCU, Deciso n. 215/1999-Plenrio (Item 8.1.b da deciso).
207
TCU, Ac n. 1049/2004-1 Cmara (Item 9.5.13 do acrdo).
208
Tribunal de Contas da Unio - Licitaes & Contratos : orientaes e
jurisprudncia do TCU, Senado Federal, 4 Edio, pg. 686.
209
TCU, Ac n. 1733/2009- Plenrio (Item 9.9.3.a).

134
MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

do contrato devero ser somados a fim se aferir a obedincia


lei, independentemente das supresses, que tambm devero
seguir o mesmo raciocnio.

8.5.4. Manuteno da vantagem econmica esta-


belecida entre o preo de referncia e a proposta
vencedora do certame

Em todo caso, porm, as modificaes realizadas dentro dos


limites legais, sejam qualitativas ou quantitativas, no pode-
ro reduzir a relao de vantagem obtida pela Administrao
por ocasio da realizao da licitao, comparando-se a pro-
posta vencedora com Preo Global de Referncia adotado pelo
rgo/entidade licitante. o que afirma o art. 14 do Decreto
n. 7.983/2013.

A determinao legal tem especial repercusso nos regimes de


empreitada por preo global/integral em que h modificao
qualitativa do contrato. Isso porque o acrscimo de itens j
constantes na planilha oramentria, na medida em que de-
vem seguir os custos unitrios e os mesmos coeficientes de
produtividade ajustados por ocasio da celebrao do contra-
to, no tem o condo de alterar a vantagem econmica inicial-
mente estabelecida.

Entretanto, a modificao do projeto ou de suas especifica-


es, frequentemente implica a incluso de novos itens na pla-
nilha de custos, cujos valores podem, ou no, ser cotados nas
tabelas de referncia (ex.: Sinapi/Sicro), de onde surge a ne-
cessidade de se fixar critrio objetivo para que se mantenha a
vantagem econmica inicialmente obtida pela Administrao.

Por essa razo, o Tribunal de Contas da Unio recomenda


que, (1) no caso de servios novos, os valores devem estar li-

135
CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

mitados aos limites mencionados no Captulo II do Decreto


n. 7.893/2013, acrescidos de BDI, aplicando-se o desconto
inicialmente obtido; (2) no caso de servios preexistentes, uti-
lizar os preos unitrios contratuais, tambm observando o
desconto da proposta inicial210. Entretanto, os preos dos no-
vos servios devero guardar a devida proporo relativamen-
te aos servios semelhantes que j se encontrem nos projetos
do empreendimento, conforme os seguintes excertos:

Na demonstrao dos custos unitrios dos eventuais


novos servios a serem acrescentados aos contratos, o
preo final deve ser deduzido dos preos dos itens con-
gneres previstos no contrato original e das condies
licitadas, no se admitindo que, na sua composio de
preo, constem custos elementares de insumos dife-
rentes dos atribudos aos mesmos insumos em compo-
sies preexistentes nem taxas de consumo ou de pro-
dutividade em visvel desacordo com as especificadas
em composies semelhantes, atentando-se para o fato
de que o preo de mercado sempre dever servir de li-
mitante superior211.

156. Tratando-se de soluo ou servio novo, caso seus


itens constitutivos de custos possam ser encontrados
ou extrados do contrato, ento seu custo dever ser
projetado a partir desses parmetros. O custo dos itens
constitutivos que no puderem ser extrados do con-
trato devero ser estimados por valor de mercado.
157. razovel supor, como regra, que o custo de de-
terminado item, cotado pela empresa em sua proposta
como integrante de uma determinada composio de

210
TCU, Ac n. 2152/2010-Plenrio (Item 9.2.1.4.1 e 9.2.1.4.2 do acrdo, ver
ainda Item 3.4.6 do relatrio).
211
TCU, Ac n. 1874/2007-Plenrio (Item 8 da ementa)

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MANUAL DE OBRAS E SERVIOS DE ENGENHARIA

custos, seja semelhante ao custo de mesmo item em


outra composio de custos. Portanto, razovel que
essa mesma cotao seja utilizada para estabelecer os
custos de uma soluo ou servio novo, observadas as
peculiaridades de cada um.
158. Apenas para exemplificar, razovel supor que o
custo de um determinado trator de esteiras seja o mes-
mo em todas as composies de custos em que com-
parea, respeitada a variao de sua produtividade em
relao ao servio especfico.
159. Assim, comparecendo esse trator de esteiras como
item de custo de um servio novo, seu custo dever ser
semelhante quele j ofertado pela empresa executora,
em sua proposta, para outro servio.
160. Caso no seja possvel extrair do contrato o custo
integral da nova soluo ou servio, ento a adminis-
trao dever receber proposta da empresa executora
para o servio novo, a qual dever respeitar as cotaes
j ofertadas para itens de composio de custos cons-
tantes do projeto bsico e garantir que os demais itens
encontrem-se em patamar de igualdade ou inferiori-
dade com os valores mdios de mercado encontrados
para mesmo item de custo212.

Como regra de exceo, o pargrafo nico do art. 14 do Decre-


to n. 7.893/2013 prev que em caso de adoo dos regimes de
empreitada por preo unitrio e tarefa, a vantagem econmica
obtida pela Administrao poder ser reduzida para a preser-
vao do equilbrio econmico-financeiro do contrato em ca-
sos excepcionais e justificados, desde que os custos unitrios
dos aditivos contratuais no excedam os custos unitrios do
sistema de referncia utilizado na forma deste Decreto, as-

212
TCU, Ac n. 1019/2007-Plenrio (Itens constantes da proposta de delibe-
rao).

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CONSULTORIA-GERAL DA UNIO

segurada a manuteno da vantagem da proposta vencedora


ante a da segunda colocada na licitao.

Vale, por fim, reiterar que as modificaes contratuais devem


estar devidamente fundamentadas e acompanhadas dos pro-
jetos complementares tecnicamente adequados s pretenses
administrativas, devendo expressar todos os custos unitrios
coerentes com os parmetros mencionados213, bem como do
respectivo cronograma fsico-financeiro, cujos prazos podero
ou no ser modificados em razo das peculiaridades do
caso concreto214.

213
TCU, Ac n. 1755/2004-Plenrio (Parte V do voto)
214
TCU, Ac n. 291/2009-2 Cmara

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