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Modalidades de gesto social

no Brasil
Maria Tereza Gonalves*
Samira Kauchakje**
Toms Antonio Moreira***

Resumo:
No Brasil a gesto social se configura num processo complexo, devido sua
assimetria diante das polticas econmicas, ambiental e poltica. A gesto social
um grande desafio que envolve a articulao de garantia de direitos, a ampliao
da noo de desenvolvimento social, o papel do Estado e a busca de um paradigma
de gesto. A anlise foca-se nas modalidades de gesto social no Brasil. Dentre as
concluses destaca-se, por um lado, que a gesto social se encontra diante de
diversos e complexos enfrentamentos, sendo que os modelos de gesto adotados
ao longo do tempo tm se mostrado insuficientes diante de tais complexidades.
Por outro lado, aponta-se que o iderio produzido em torno de uma gesto
democrtico-participativa tenciona a hegemonia da gesto gerencial no pas, de
modo que essa tenso pode representar uma potencializao entre eficincia e
democracia.
Palavras-chave: Polticas Pblicas; Direitos Sociais; Gesto Social;
Desenvolvimento Social; Estado.

*
Graduada em Servio Social pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Mestre em Gesto Urbana pelo
Programa de Ps-Graduao em Gesto Urbana da Pontifcia Universidade Catlica do Paran.
Atualmente gestora de projetos da Fundao de Ao Social, rgo da Prefeitura Municipal de Curitiba.
Possui experincia na rea de Servio Social, com nfase em Servio Social da Criana, atuando
principalmente nos seguintes temas: Famlia, Polticas Pblicas, Gesto Social, Modelos de Gesto,
Intersetorialidade, Redes e Violncia Domstica. Contato: terezag@terra.com.br
**
Possui duas graduaes: Cientista Social - formao na rea de Poltica pela Universidade Federal do
Paran e Assistente Social pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas. Mestre em Cincias Sociais
Aplicadas Educao e Doutora pela Universidade Estadual de Campinas. Ps-doutorado no Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Pesquisadora PQ (2) -
CNPq. Professora Titular do Programa de Ps-Graduao em Gesto Urbana e Curso de Sociologia da
Pontifcia Universidade Catlica do Paran.
***
Professor Adjunto no Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (IAU-USP), So
Carlos - Brasil, pertencente rea de Teoria e Histria da Arquitetura e do Urbanismo. Ph.D. em Estudos
Urbanos pela Universit du Qubec Montral - Canad, com ttulo revalidado pela USP. Consultor ad hoc
da FAPESP. Foi professor visitante na Universit de Rennes 2, no Laboratrio Espao e Sociedade - ESO -
Rennes, Frana (2013). Foi Professor Adjunto da Pontifcia Universidade Catlica do Paran, membro do
corpo docente do Programa de Ps Graduao em Gesto Urbana. Atua principalmente nos temas de
polticas pblicas habitacionais e fundirias, instrumentos urbansticos, urbanizao, mobilidade urbana,
governana e participao social.
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Maria Tereza Gonalves, Samira Kauchakje e Toms Antonio Moreira

Abstract: Brazilian social management modalities


In Brazil the social management is configured in a complex process. This is due to
its asymmetry with respect to economic policy, environmental policy and. Social
management is a major challenge that involves the articulation of warranty rights,
expanding the notion of social development, the role of the state and the search
for a management paradigm that respects the new status given to the social area .
The analysis focuses on the methods of social management in Brazil. Among the
findings it is noted that the management models adopted in Brazil has proved
insufficient. It is also noted that the ideas produced around a democratic-
participative management creates tensions in the hegemony of the managerial
organization in the country, so that tension may represent a potentiation
between efficiency and democracy.
Key Words: Public Policies; Social Rights; Social Management; Social
Development; State.

Resumen: Arquetipos de gestin social en Brasil


En Brasil, la gestin social se configura en un proceso complejo debido a su
asimetra delante de las polticas econmicas, ambientales y polticas. La gestin
social es un reto importante que implica la articulacin de los derechos, la
ampliacin de la nocin de desarrollo social, el papel del Estado y la bsqueda de
un paradigma de gestin. El anlisis se centra en los mtodos de gestin social en
Brasil. Entre las conclusiones se destaca, por un lado, la gestin social se enfrenta
a diversas y complejas confrontaciones, y los modelos de gestin adoptados a
travs del tiempo han demostrado ser insuficientes frente a tales complejidades.
Por otro lado, se observa que las ideas producidas alrededor de una gestin
democrtica participativa tiene la intencin hegemona de organizacin
empresarial en el pas, de modo que la tensin puede representar una
potenciacin entre la eficiencia y la democracia
Palabras claves: Polticas Pblicas; Derechos Sociales; Gestin Social; Desarrollo
Social; Estado.

1. APRESENTAO

O presente artigo tem como temtica principal a gesto social. Tem-se por
objetivo levantar elementos que considerem a necessidade de estruturar uma
nova forma de gesto. Para tal, sero apresentados alguns conceitos de gesto
social, em seguida, sero apresentadas as modalidades de gesto pblica e quadro
analtico na tentativa de pontuar, a partir das caractersticas de cada modelo,
fatores que favorecem ou que podem constituir-se em obstculos para a prtica
da gesto social. Para encerrar sero apresentadas consideraes em torno da

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possibilidade de estruturao processual de uma nova forma de gesto pblica, j


que os modelos adotados no obtiveram xito, no que diz respeito ao
atendimento das demandas da populao.

2. GESTO SOCIAL: GARANTIA DE DIREITOS

A gesto social no mbito do setor pblico (estatal e privado) est envolto em


situaes complexas que remetem necessidade de envolvimento dos diversos
setores sociais para que haja um atendimento satisfatrio diante das
necessidades da populao. Estas, a partir da Constituio Federal de 1988, so
reconhecidas como direitos. Os novos direitos sociais, garantidos a partir da
Constituio, dizem respeito assistncia social e segurana alimentar, bem
como, a partir de 2000, habitao. Os demais j eram reconhecidos como
direitos sociais, em especial sade e educao. Estes diversos direitos sociais so
necessidades integradas da populao.

A gesto social tem sido definida por diferentes autores na compreenso da


garantia de direitos dos cidados. Para Kauchakje, a gesto social refere-se
"gesto de aes sociais pblicas para o atendimento de necessidades e
demandas dos cidados, no sentido de garantir os seus direitos por meio de
polticas, programas, projetos e servios sociais" (KAUCHAKJE, 2007, p.27). A
garantia de direitos se concretiza por meio de polticas pblicas que "so
instrumentos de ao do governo a serem desenvolvidas em programas, projetos
e servios de interesse da sociedade" (KAUCHAKJE, 2007, p.26).

Cohen e Franco, da mesma forma, entendem que as polticas sociais so a


concretizao dos direitos reconhecidos constitucionalmente, sendo que essa
concretizao de responsabilidade do Estado como carter primordial e que a
gesto social a responsvel pela administrao dos meios colocados
disposio da poltica para alcanar os fins dos programas e projetos (COHEN e
FRANCO, 2007, p. 71).

Para Fischer a gesto social caracterizada por:

um processo de mediao que articula mltiplos nveis de poder individual e


social. Sendo um processo social e envolvendo negociao de significados sobre o
que deve ser feito, por que e para quem, a gesto no uma funo exercida
apenas por um gestor, mas por um coletivo que pode atuar em grau maior ou
menor de simetria/assimetria e delegao, o que traz uma carga potencial de
conflito de interesse entre atores envolvidos e entre escalas de poder (FISCHER,
2002, p. 27).

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Desta forma, a autora aborda a complexidade no interior da gesto social. No


entanto, a gesto social est intimamente ligada a outras dimenses como a
econmica, a ambiental e a poltica.

No Brasil a gesto social se configura num processo complexo devido sua


assimetria diante das polticas econmicas (COHN, 1998; KLIKSBERG, 1998;
POCHMANN, 2003; KOGA, 2003). Kliksberg (1996, p. 81) afirma que dentro da
macroestrutura do setor pblico, este tende a ser um setor fraco, pois, possui
influncia limitada diante de grandes decises, sua situao hierrquica diante de
outros setores inferior, e no raro, privado de decises fundamentais do
governo, em especial as relacionadas s polticas econmicas. Ele sustenta que
essa marginalizao da poltica e da gesto social responsvel, em certa medida,
pela reproduo e intensificao dos problemas sociais. Ademais, de acordo com
Koga este tratamento subalterno dado ao mbito das polticas sociais pblicas
brasileiras tem resultado na crescente mercantilizao dos servios tidos como
bsicos populao (KOGA, 2003, p. 23).

Dowbor (1999) apresenta uma leitura que dilata a compreenso da rea social.
Esta vista como uma rea central, que envolve vrios setores (educao sade,
assistncia social, cultura, habitao e outras), mas que tambm uma dimenso
de todas as outras atividades, inclusive as produtivas. Ele afirma, para tal, que a
rea social no um apenas um meio, mas se constitui na finalidade da sociedade
onde o meio seria a rea econmica. Ele afirma ainda que essa forma de
compreender a rea social muito recente e parte, segundo Kliksberg (1998), da
mudana de noo do que desenvolvimento social, motivada pela queda do
paradigma de que o crescimento econmico acelerado iria garantir a reduo da
pobreza e das desigualdades sociais. Desta forma, o crescimento econmico no
se sustenta mais como fundamento para o desenvolvimento social sendo que:

a percepo cada vez mais generalizada da ineficincia do modelo de derrame


sugere que as relaes entre o setor econmico e o social so muito mais
complexas do que o modelo supunha, e que, como outros modelos na histria, os
fatos terminaram por desacredit-lo, sendo, ento, necessrio buscar novos
rumos (KLIKSBERG, 1998, 23).

Segundo Dowbor (1999) os paradigmas de gesto herdados no conseguem dar


suporte instrumental gesto social j que estes tm slidas razes industriais e
se baseiam em experincias empresariais, da mesma forma os paradigmas da
gesto pblica, at hoje experimentados, no alcanam as necessidades reais para
uma gesto social que alcance as necessidades da populao.

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A agilidade e flexibilidade que exigem as situaes sociais muito diferenciadas no


podem mais depender de interminveis hierarquias estatais que paralisam as
decises e esgotam os recursos (DOWBOR, 1999, p. 36).

De acordo com Dowbor (1999, p.36), a gesto social "uma rea procura do seu
paradigma organizacional", uma rea que est buscando formas, ou novos rumos
para sua efetivao. Essa forma est por ser definida ou construda, j que os
modelos vigentes no alcanam as necessidades de capilaridade que caracterizam
a rea social.

As aes sociais sejam elas de sade, educao ou assistncia social devem


atingir a todos, pessoa (indivduo), famlia, grupo, comunidade (DOWBOR, 1999).
Estes se encontram em situaes bastante diferenciadas e com necessidades
igualmente diversas dependendo da regio do pas em que se localizam, em
funo de necessidades, estruturas, distribuio de riquezas, formas de gesto do
setor pblico e diversas caractersticas diferenciadoras das regies do pas.
Diante disso, tais aes, alm da capilaridade, devem tambm respeitar as
diferenas de cada local.

Seguindo a mesma linha, Kliksberg defende a ideia de que desejvel que a


gesto social construa a sua prpria agenda de gerenciamento e para tal afirma
que esta rea possui caractersticas singulares:

atores institucionais mltiplos, necessidade de articul-los, redes, turbulncia,


imprescindibilidade de participao por seus amplos efeitos positivos,
necessidade de respeito pelas culturas locais e incidncia de fatores polticos,
demogrficos e de diversas ndoles (KLIKSBERG, 1999, p. 79).

Neste sentido, Dowbor (1999) e Koga (2003) alertam que a complexidade


aumenta j que esta se constitui numa rea de interesse do mercado, que tem como
fundamento o lucro, sendo caracterizada da seguinte forma por Dowbor "uma
nova mina de ouro" e por Koga como um processo de mercantilizao dos
chamados servios pblicos. Um pas onde imperam as desigualdades sociais pe
em questo o debate em torno do papel do Estado na gesto social.

A gesto social, desta forma, um grande desafio que envolve a articulao de:
garantia de direitos por meio da ao das polticas pblicas, a ampliao da noo de
desenvolvimento social, o papel do Estado e a busca de uma forma organizacional ou
de um paradigma de gesto que respeite a nova condio dada rea social ou sua
tendncia a se tornar central, e ainda s suas caractersticas especficas.

Para Carvalho (1999) e Kauchakje (2007), a gesto social se refere gesto de


aes sociais pblicas. A gesto pblica, em especial do Estado, tem adotado
modelos para a gesto social. Tais modelos tm caractersticas distintivas entre si,

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esto situadas em momentos histricos diferenciados, o que no anula uma


convivncia de determinadas caractersticas num mesmo perodo histrico.

3. GESTO SOCIAL NO BRASIL

O processo de gesto social no Brasil envolve o enfrentamento de questes que se


entrecruzam, tais como: vasta rea territorial; desigualdades territoriais;
desigualdade social, profundas diferenas culturais, acelerao do crescimento das
grandes cidades, aglomeraes, metrpoles e macro-metrpoles, concentrao de
renda, variadas e sucessivas crises num passado recente.

Para citar algumas, a chamada crise da dvida externa, ocorrida no final da dcada de
1970, incio da dcada de 1980; a crise gerada pelo Plano Collor no incio dos anos
1990 com o bloqueio de ativos financeiros impactando na produo; o desequilbrio
das contas pblicas e crescimento do endividamento pblico, somado perdas de
reservas (mesmo num contexto de privatizaes dos bancos estatais e servio de
telecomunicaes, eletricidade e minerao) e dificuldades nas exportaes; a
chamada crise cambial 1997/98; sem deixar de mencionar os acordos com o FMI,
caractersticos desse perodo. Alguns autores referenciam que esse perodo, em
especial a dcada de 1990, foi de adoo de um modelo econmico de corte
neoliberal, perodo este marcado pelas privatizaes, pela liberalizao do comrcio
e a desregulamentao que se caracterizou pelo aumento da competitividade com a
anulao de decretos e leis que restringiam alguns setores, por meio de monoplios
ou controle de preos. Um perodo oscilante nas atividades produtivas que geram
desemprego e expanso de ocupaes precrias ou no regulamentadas de acordo
com Pochmann (2003) uma resignificao dos agregados sociais, antes
caractersticos das atividades rurais, mas que se reconfiguram na urbanidade. Estes,
por sua vez esto excludos do processo produtivo pelo que Pochmann (2003)
denomina de ciclo de financeirizao da riqueza a que o Brasil est submetido,
contrrio democratizao da riqueza, onde o primeiro est ligado acumulao da
riqueza e a segunda distribuio e redistribuio de bens, servios e recursos
(POCHMANN, 2003).

A ao do Estado na dcada de 1990 marcada pela crise fiscal, priorizao de


privatizaes, crise poltica, entre outras, que contriburam para a reproduo da
desigualdade social, gerando assim, um acmulo na demanda de atendimento que se
adensa e se complexifica.

Nos dias de hoje h uma retomada da importncia do Estado regulando e


atendendo o mercado e um fortalecimento de programas sociais ligados
transferncia de renda. Arbix (2007) e Neri (2007) apontam que o perodo de

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2001 - 2005 pode ser reconhecido como um perodo de reduo da desigualdade,


onde houve a reduo da pobreza. Enfatizam que tal reduo se deu em grande
medida pela reduo da desigualdade e no s pelo crescimento econmico.
Como causa, eles apontam uma combinao entre os fatores econmicos,
polticos e sociais ligados ao papel do Estado, dentre elas as principais so, em
primeiro, a estabilidade da moeda produzida pelo Plano Real, que tem como
consequncia direta o controle da inflao, o que possibilita planejamento e
controle sobre oramento; em segundo, uma distribuio de renda distinta nos
anos de 2001 a 2005 onde houve uma queda de 0,2% contra 4% de ganho dos
mais pobres (NERI, 2007, p. 59) que culminou em 2006 com o nvel mais baixo
de desigualdade de renda nos ltimos 30 anos (ARBIX, 2007, p. 132); e, em
terceiro, investimentos em polticas sociais de redistribuio de renda.
importante ressaltar que nesse perodo o governo federal implantou vrios
programas de transferncia de renda como o bolsa-alimentao (Ministrio da
Sade), o bolsa-escola (Educao), o auxlio gs (Minas e Energia), o carto
alimentao (segurana alimentar Ministrio do Desenvolvimento Social), que
foram unificados, em 2004, no Programa Bolsa Famlia, o qual integra tais
ministrios, procurando atuar de forma integrada e sistmica (FONSECA e
VIANA, 2006, p. 461).

importante ainda destacar a questo da subordinao das polticas sociais ao


monoplio das polticas econmicas. Essa velha, mas atual, dicotomia tem urgncia
em ser superada e segundo Cohn (1998, p.144) nesse contexto que surgem a
necessidade e a emergncia dos debates em torno do desenvolvimento
sustentvel, em especial para propostas de desenvolvimento em nvel local.
Conforme Cohn (1998), h um consenso em torno do debate atual que o Brasil no
um pas pobre e sim um pas injusto, o que mantm a reproduo de inmeras
desigualdades sociais; tambm se constitui num pas de significativa dimenso
geogrfica e populacional, o que complexifica os processos de gesto e em especial
da gesto social, dadas as diferenas regionais ou mesmo municipais existentes.

A gesto social se encontra, desta forma, diante de diversos e complexos


enfrentamentos, sendo que os modelos de gesto adotados ao longo do tempo
tm se mostrado insuficientes diante de tais complexidades.

4. MODALIDADES DE GESTO NO BRASIL

No Brasil a gesto social acompanhou as modalidades de gesto implementadas


nos diferentes momentos histricos. Dowbor (1999), afirma que os servios que
compe a rea social tm necessidades especficas, no entanto, alterna
burocratismos estatais ultrapassados e privatizaes desastrosas em sua gesto,

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por no dispor de paradigmas adequados diferente das reas produtivas que


possuem um acmulo terico em termos de gesto. Segundo Kauchakje (2007),
estas devem ser compreendidas no como formas puras, mas como tendncias que
se articulam em determinados momentos. No so lineares e, caractersticas de
uma e de outra, permanecem com o decorrer das mudanas implementadas. Pode-
se dizer, em termos gerais, que h uma superposio de modelos. H traos bem
delimitados de todos os modelos, convivendo no dia a dia do processo de gesto
social, sendo que algumas prticas caem em desuso e se acrescentam outras que se
julgam mais adequadas ou novas, ao mesmo tempo em que velhas prticas
continuam em uso. No h uma mudana por completo, h sim caractersticas de
inovao, algumas aes inovadoras que se incorporam processualmente.

Para Bresser Pereira, na linha da administrao tradicional, a administrao


pblica no Brasil tem sua evoluo em trs modelos: a administrao pblica
patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Essas trs formas se sucedem no
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Essa diviso em modelos permite a aproximao do contexto e das mudanas
processadas num perodo. Nesta perspectiva de compreenso dos modelos,
Kauchakje (2007), apresenta cinco modalidades de gesto social e que estas esto
inseridas num contexto sociocultural, portanto ligadas a momentos histricos
dentre os quais, um ou outro modelo, ganha predominncia: gesto patrimonial;
gesto tcnico-burocrtica; gesto gerencial; gesto democrtica-participativa e
gesto em redes.

5. GESTO PATRIMONIAL

A gesto patrimonial se caracteriza por abordagens de utilizao do Estado para


interesses privados e est voltada a interesses particularizados de grupos
dominantes (KAUCHAKJE, 2007, p.88). Segundo Zanlorenzi (2007), esta gesto
est situada nas primeiras formas que tomou a nao brasileira. Obviamente essa
denominao "patrimonial" dada pelos estudiosos contemporneos, tendo em
vista que a racionalizao sobre a administrao do sculo XX. As caractersticas
desse formato so apontadas pela autora como a:

. Prevalncia do Estado, caracterizando a centralizao e representado pela


intensidade de mecanismos burocrticos e legais;
. A explorao prpria dessa poca expressava na idia de clientelismo e troca de
favores;
. O poder poltico estava ligado ao poder econmico, possibilitando influncias
pessoais diretas no governo;
. A ideia de patrimonialismo estava ligada ao poder econmico expresso na
propriedade territorial;

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. Sua estrutura est baseada na rigidez e hierarquia, gerando uma desigualdade de


tratamento (ZANLORENZI, 2007, p.117).

No Brasil colonial no havia, na administrao do Estado, normas gerais e mesmo


a legislao no se encontrava sobre um plano comum. Da mesma forma os cargos
pblicos no eram profissionalizados. A organizao governamental se constitua
como um bem privado a ser explorado pelas elites, no caso o rei e a burguesia
ascendente. Os interesses privados, pessoais se sobrepunham ao interesse da
coletividade. De acordo com Paes de Paula (2007), traos do patrimonialismo
persistiram at a era Vargas (1930-1945). No entanto, nesse perodo com a
criao do Departamento de Administrao do Servio pblico DASP procura-
se uma profissionalizao na organizao do Estado. Traos da organizao
burocrtica se mesclam ao patrimonialismo tradicional. Paes de Paula classifica
trs tipos de patrimonialismo no Brasil, o tradicional, o burocrtico e o poltico,
aos quais denomina de uma sofisticao do patrimonialismo que mantm e
assegura a centralizao do Estado. Nesse perodo, a centralidade se concentrava
na arrecadao de tributos.

Para Bresser Pereira, no patrimonialismo enquanto administrao, no havia


distino entre o pblico e o privado. O Estado pertencia ao rei o nepotismo e o
empreguismo, seno corrupo, eram a norma (BRESSER PEREIRA 2003b, p.
241). Na viso do autor, no Brasil, esse modelo de administrao foi substitudo
pela administrao burocrtica clssica em 1936, com o que considera a primeira
reforma da administrao pblica. Conforme Bresser Pereira:

a criao do DASP representou no s a primeira reforma administrativa do pas,


com a implantao da administrao pblica burocrtica, mas tambm a
afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica
(BRESSER PEREIRA, 2003b, p. 243).

6. GESTO TCNICO-BUROCRTICA

A gesto tcnico-burocrtica distingue-se pela adoo de critrios tcnicos, que


se, por um lado, despersonaliza as decises do Estado, por outro, promove a
despolitizao da populao, pois a nfase est na racionalidade burocrtica dos
processos. As regras e formas de atuao esto subordinadas aos critrios
tcnicos. Esse modelo teve predominncia no perodo ditatorial militar e se
fundamenta na aparente neutralidade das decises, porm, como a patrimonial,
centra-se em grupos hegemnicos que detm o poder e o mantm por muito
tempo, utilizando conscientemente estratgias que visam coibir a participao
popular (KAUCHAKJE, 2007, p. 88-89).

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Maria Tereza Gonalves, Samira Kauchakje e Toms Antonio Moreira

Segundo Ferreira et al. (2006), as principais caractersticas deste modelo em


administrao (empresarial) situam-se na distino entre a propriedade e
administrao; os proprietrios nem sempre exercem sua autoridade na gesto da
organizao, esta designada por eles a profissionais especializados na forma de
normas que regulamentam os procedimentos administrativos e operacionais; cada
empregado ou servidor deve apenas recorrer ao seu chefe imediato; as decises so
tomadas de forma impessoal; h padronizao de rotinas e procedimentos;
sobressai a meritocracia, em que a qualificao tcnica e capacidade estejam
como fundamento para o sistema de recompensas. Este modelo, na gesto
pblica, se, por um lado, reduziu os abusos de autoridade e trouxe uma maneira
mais eficiente de gerenciamento de tarefas, num momento de crescimento das
instituies, por outro, ocasiona uma srie de disfunes relacionadas
inflexibilidade, fragmentao da viso do todo, concentrao de decises,
descompromisso, formalismos, substituio dos objetivos por normas, valorizao
das rotinas sem que o resultado esteja ao alcance, aumento da corrupo,
corporativismo e um fechamento para inovaes (FERREIRA et al., 2006).

Esse modelo de gesto situa-se em uma abordagem estrutural ou mecnica, a qual


marca os primeiros modelos de gesto intencionais, racionalizados, pensados para
o alcance de um determinado fim. Caracteriza-se como uma abordagem mecnica
da administrao e est situada num perodo ps-Revoluo Industrial e as
mudanas processuais que ocorreram na sociedade nesse perodo marcado por
uma industrializao intensa. Segundo Zanlorenzi, no Brasil, "esse processo
marcaria a superao do campo pela cidade, com a indstria substituindo
progressivamente o setor cafeeiro" (ZANLORENZI, 2007, p. 77).

Os principais tericos da abordagem estrutural so Frederick Taylor e Henri


Faiol, no entanto, Henry Ford tambm deixa sua marca pela aplicao prtica dos
princpios e pressupostos na empresa privada Ford Motors Company (FERREIRA
et al., 2006, p.41).

A abordagem estrutural se caracteriza por altos nveis de padronizao,


produtividade por meio da especializao, disciplina e ordenamento, centralizao de
decises, hierarquia, ordem no ambiente de trabalho, organizao dividida em funes
tcnica, comercial, financeira, segurana, contbil, administrativa utilizadas nos
dias de hoje baixo custo ligado produo em massa e criao do mercado de
consumo de massa. Fayol criou o famoso POCCC planejamento, organizao,
comando, coordenao e controle, principais operaes da tarefa administrativa,
mais tarde, as aes de comando e coordenao foram substitudas por direo
resultando a sigla PODC planejamento, organizao, direo e controle,
utilizada no gerencialismo (FERREIRA et al., 2006, p.59-60).

As contribuies dessa abordagem, em sua poca e at os dias de hoje, so


inegveis. Os princpios e pressupostos dela podem ser facilmente identificados

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Modalidades de gesto social no Brasil

nas organizaes contemporneas. As principais crticas, segundo os mesmos


autores, so:

viso mecanicista das pessoas, exigncia de comportamento mecnico, com


conseqncias para a sade em especial do operrio; superespecializao na
realizao das tarefas que eram sempre as mesmas as quais consistiam em
apenas uma parte do processo, no possibilitando a viso do resultado final e do
processo como um todo; separao entre quem pensa e quem executa (chefia e
operariado); modelos generalizantes sem que se leve em conta as
caractersticas singulares das organizaes ou influncias do contexto scio
econmico e poltico externos organizao, mas que influenciam nos
processos internos e na relao que essa organizao mantm com a sociedade
(FERREIRA et al., 2006, p.62-65).

O modelo burocrtico, inserido numa abordagem mecanicista ou estrutural, foi


criado, institudo e consolidado pela necessidade de adoo de um modelo mais
complexo, em especial na esfera governamental. Tem como propsito modificar
um padro em que havia um predomnio de caractersticas patriarcais e
patrimonialistas. Para tal, prope a criao de um quadro de funcionrios pblicos
profissionalizados que pudessem imprimir racionalidade e objetividade nas
decises, que deveriam ser impessoais, sem privilgios para grupos ou pessoas,
com rotinas padronizadas e as funes do Estado geridas por especialistas
(WEBER, 1999).

A questo da setorizao com a complexificao das funes do Estado e o


aprofundamento das especializaes segue o padro burocrtico, em especial, nas
caractersticas de diviso de funes, ordenamento, hierarquizao,
centralizao, normatizao e outras. Essas caractersticas foram predominantes
num longo perodo de tempo. Foi a marca do sculo XX, tendo seu esgotamento
no final do sculo, mais precisamente nas dcadas de 1980 e 1990, quando se
iniciam os processos de Reforma do Estado, que tem como iderio a gesto
gerencial baseada nos novos modelos adotados pela iniciativa privada.

7. GESTO GERENCIAL

A gesto gerencial faz parte de um movimento internacional, mais precisamente


desencadeado no Reino Unido e nos Estados Unidos a partir da dcada de 1980 e
est calcado em conceitos da iniciativa privada.

Segundo Paes de Paula (2003), a gesto gerencial influenciada por diversas


tcnicas, ferramentas e prticas administrativas que invadiram e circularam pelo
mundo dos negcios, tornando-se populares nas dcadas de 1980-1990. A autora

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Maria Tereza Gonalves, Samira Kauchakje e Toms Antonio Moreira

aponta para alguns do que se pode chamar de submodelos do gerencialismo aos


quais denomina de modismos gerenciais. Ela aponta para tal duas categorias, a
da qualidade total e a da reengenharia. Na primeira, cita a Total Quality
Management TMQ ligada ao toyotismo, caracterizado pela busca da
flexibilidade, baixo custo e qualidade; o mtodo Deming de administrao, que
divulga o ciclo PDCA Planning, doing, cheking, acting com foco nos processos;
aperfeioamento contnuo; os Crculos de Controle de Qualidade CCQ e ainda
as certificaes ISO 9000, caracterizado pela qualidade total. A segunda categoria
a da reengenharia, que se prope a uma revoluo das organizaes baseada em
custo, qualidade, atendimento e velocidade, para tal, prope a reduo de nveis
hierrquicos, terceirizao de algumas atividades e uso de tecnologias de
informao. Para Paes de Paula esses movimentos so transferidos para o setor
pblico e se inicia um movimento denominado reinventando o governo onde seus
expoentes so David Osborne e Ted Gaebler, em especial para os EUA (PAES DE
PAULA, 2003, p. 43-48).

Para Abrcio (1997) o modelo gerencial, tanto no Reino Unido como tambm nos
EUA, passou ao longo do processo por um desenvolvimento, incorporando novas
teorias e valores. Ele prope trs tipos de gerencialismo, o modelo gerencial puro,
o Consumerism e o Public Service Orientation.

O modelo gerencial puro: em princpio a gesto gerencial se caracteriza pela


busca de eficincia modificando o modelo weberiano ento vigente. Para tal
houve a implementao de instrumentos para o controle oramentrio e
avaliao de desempenho institucional. Implementa-se desta forma a chamada
administrao por objetivos, com avaliao dos resultados diante do que fora
planejado. Outra estratgia, mas sob as mesmas bases de controle da eficincia
instituiu-se uma desconcentrao de poderes, onde as agncias ou
departamentos tinham seus objetivos definidos e havia o controle central. A
busca pela eficincia e os mecanismos de controle, acabaram por reproduzir a
lgica do modelo burocrtico pela rigidez dos critrios de medio ento
adotados e a ineficcia da hierarquizao, que no permitem a flexibilizao nas
decises ou inovaes na gesto.

O Consumerism: onde se inclui a noo de efetividade sob a tica da qualidade na


prestao dos servios pblicos. Outra questo incorporada a de prestao de
servios pblicos de acordo com os anseios dos clientes. Adota-se ento a
abordagem da qualidade total. Acrescenta-se valores como a competio entre as
agencias ou departamentos que ofertam servios, premiao (que tambm advm
da meritocracia uma das caractersticas da burocracia), implementao da
contratualizao entre o setor pblico e privado, dentro do setor pblico e entre
os provedores dos servios e consumidores. Essa fase ou tipologia tem sua
principal crtica no conceito dado ao beneficirio do servio pblico. Coloca o
cidado como consumidor, onde a noo de direito e equidade no se situam.

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Modalidades de gesto social no Brasil

O Public Service Orientation: uma vertente que tende a introduzir uma discusso
de dimenso poltica como a democratizao por meio da prestao de servios, a
participao poltica, equidade e o conceito de cidadania voltado para a noo de
direitos e da coletividade. Desta forma introduz a noo de esfera pblica como
um local de debate social. Traz ainda a noo de cooperao entre os setores e do
poder local como um lcus de participao cidad.

Para Kauchakje (2007), o modelo gerencial est focado em prticas neoliberais


que tentam reduzir a responsabilidade do Estado em seu papel prioritrio perante
as questes sociais em especial de determinados grupos mais fragilizados e
empobrecidos. Promove a concorrncia entre os nveis de Estado e adota
princpios da gesto empresarial. Por outro lado, adota prticas importantes para
a democratizao como a prestao de contas e a necessidade de transparncia
na gesto pblica; prope a participao de alguns atores sociais, porm, reduzida
a processos protocolares, de cunho instrumental, sem desenvolver capacidades
de negociao ou discusso em mbito mais amplo e em decises que deveriam
envolver diferentes setores da sociedade civil.

No Brasil, se apresentou como fundamento para o Plano Diretor da Reforma do


Estado, conhecido como Plano Bresser Pereira. Bresser Pereira (2003a, p 28/29 e
2003b 242/243) aponta para algumas caractersticas desse modelo de gesto:

. Orientada para o cidado (ao invs de autorreferida) e para obteno de


resultados;
. Pressupe que polticos e funcionrios pblicos so merecedores de grau
limitado de confiana (e no desconfiana total);
. A descentralizao tida como estratgia, bem como o incentivo criatividade e
inovao;
. O instrumento utilizado para o controle dos gestores o contrato de gesto, tido
como controle preventivo (negociado);
. Controle posterior (resultado), ao invs de controle rgido, passo a passo, dos
procedimentos administrativos;
. Descentralizao do ponto de vista poltico transferindo recursos e atribuies
para os nveis polticos regionais e locais;
. Descentralizao administrativa por meio da delegao de autoridade aos
administradores pblicos, transformados em gerentes cada vez mais autnomos;
. Organizaes com poucos nveis hierrquicos, ao invs de piramidal.

De acordo com Zanlorenzi (2007, p. 117), as caractersticas principais da gesto


gerencial so:

. Vinculada ao gerenciamento, baseia-se em modelos da iniciativa privada que


prima pela transparncia, prestao de contas e estabelecimento de parcerias;
. A ao do Estado passa a ser compreendida como prestao de servios;
. Torna-se mais articulada aos interesses da sociedade;
. Orientada para obteno de resultados por meio da descentralizao e do

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incentivo inovao, trouxe uma idia mais dinmica e flexvel administrao;


. Valoriza a participao da sociedade para eficcia dos programas.

A gesto gerencial no Brasil est intrinsecamente ligada reforma da gesto


pblica de 1995. Segundo Bresser Pereira (2008) tal reforma pode ser
considerada como uma reforma da organizao do Estado e foi calcada em dois
fundamentos: o primeiro refere-se aos gestores/administradores pblicos com o
foco na responsabilizao por resultados contratados, utilizando a concorrncia
como estratgia para a busca da excelncia; o segundo refere-se s definies das
funes do prprio Estado, no sentido de que este deve reduzir suas tarefas ao
que conceitua como atividades exclusivas do Estado. Segundo o autor as
atividades exclusivas esto vinculadas diretamente ao poder do Estado, so
atividades que garantem diretamente que as leis e as polticas pblicas sejam
cumpridas e financiadas (BRESSER-PEREIRA, 2003a, p.33). Fazem parte desse
setor: foras armadas, polcia, a arrecadao fiscal e as agncias de regulao,
financiamento, fomento e controle para os servios sociais e seguridade social. J
as atividades denominadas no exclusivas dizem respeito aos servios
fomentados ou financiados pelo Estado:

so todos aqueles que o Estado prov, mas que, como no envolvem o exerccio
de poder extroverso do Estado, podem ser tambm oferecidos pelo setor privado
e pelo setor pblico no estatal. Esse setor compreende os servios de Educao,
sade, culturais e de pesquisa cientfica (BRESSER-PEREIRA, 2003a, p. 34).

Desta forma, os servios sociais no so considerados exclusivos do Estado e a


reforma prope que estes sejam contratados com terceiros. Bresser reconhece
que o mercado no o lugar mais adequado para essa tarefa seja porque envolve
direitos humanos bsicos (educao, sade), seja porque implica externalidades
aferveis (educao, sade, cultura, pesquisa cientfica) (BRESSER PEREIRA,
2003a, p.34). Para os servios sociais, nem mercado, nem Estado, prope um mix,
denominado juridicamente de organizaes sociais que se caracterizam como
organizaes pblicas no estatais, mas de direito privado. Desta forma, tais
organizaes prestariam esses servios considerados de interesse pblico, mas
que juridicamente se constituem como organizaes privadas. Tais organismos
teriam financiamentos do Estado e seriam os executores das polticas pblicas
que envolvem servios no exclusivos do Estado. Nesse contexto, o sentido de
descentralizao dos servios sociais, difere do sentido constitucional, referente
municipalizao ou cooperao das esferas de governo para as polticas de corte
social. Descentralizao, nesse contexto, refere-se especificamente ao repasse ou
transferncia de tais responsabilidades s organizaes sociais e agncias
prestadoras de servios.

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Modalidades de gesto social no Brasil

8. GESTO DEMOCRTICA-PARTICIPATIVA

A gesto democrtico-participativa se caracteriza pela ao local,


descentralizao, intersetorialidade de polticas e programas e a articulao entre
as esferas de poder governamental. Esta gesto adota como prioridade as
demandas das classes populares, realizando uma inverso das gestes
tradicionais que privilegiam os grupos de poder j estabelecidos. Ela prev o
acesso da populao aos servios essenciais e privilegia os interesses populares,
tidos como garantia de direitos e no mero assistencialismo, bem como amplia o
processo de democratizao com a adoo de instrumentos e mecanismos de
participao social.

As polticas pblicas passam a ser percebidas como processo e conquista social e


entra na lgica do direito social, portanto, no sistema de garantia de direitos. O
pragmatismo nos servios d lugar ao processo construdo que aproveita os
saberes acumulados e as necessidades reais da populao. A Constituio de
1988 o instrumento legal no qual esto assentadas tais fundamentaes e onde
os princpios da participao e corresponsabilidade esto presentes
(KAUCHAKJE, 2007, p.89-91). Para Frey, a gesto democrtico-participativa
implementa estratgias para que ocorra a participao popular como uma forma
de que os setores desprivilegiados, alm do aprendizado de cidadania, possam
influenciar os processos polticos. Tem como finalidade a garantia da incluso
desses setores nas decises polticas (FREY, 1996).

Segundo Zanlorenzi, a principal caracterstica a participao social no processo


poltico, que tem em seu bojo a ideia de transparncia e descentralizao. H a
criao de espaos dialgicos onde ocorre o exerccio da democracia, onde
aparecem a aceitao da diversidade, a conciliao e negociao como
instrumentos para busca de um equilbrio (ZANLORENZI, 2007, p.118).

Paes de Paula (2005, p. 41) analisa o que denomina de administrao pblica


societal com caractersticas similares chamada gesto democrtico-
participativa. A administrao pblica societal no Brasil, segundo a autora, nasce
dos movimentos sociais dos anos 1960, tem sua nfase na dimenso sociopoltica,
foco na participao social e prope uma reestruturao do projeto de
desenvolvimento brasileiro, da estrutura do aparelho do Estado e do paradigma
de gesto. Este ltimo recai na gesto social com centralidade nas demandas da
populao. De acordo com Paes de Paula (2005, p. 39), este modelo est ligado em
sua origem s comunidades eclesiais de base, a grupos que se mobilizaram por
direitos de cidadania, movimentos populares e sociais, os centros populares.
Concretamente, tiveram suas experincias de gesto pblica na dcada de 1980
com os mutires de casas populares onde cita os Estados de Santa Catarina, So
Paulo e o Paran. Afirma a autora que os governos das Frentes Populares foram

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protagonistas em experincias de gesto que continham propostas de


participao social. No entanto Paes de Paula enfatiza que a vertente societal
no um monoplio de um partido ou fora poltica, nem apresenta o mesmo
consenso da vertente gerencial em relao aos objetivos e caractersticas de seu
projeto poltico (PAES DE PAULA, 2005, p. 45).

Brugu (2004) prope, na mesma direo de uma gesto democrtica


participativa, uma administrao deliberativa, cujo principal instrumento o
dilogo com a sociedade para o enfrentamento de situaes complexas e que
exigem solues negociadas e criativas, para que se possa propor e alcanar
objetivos substantivos e no apenas instrumentais.

Para o autor, importante romper com as abordagens onde a economia, eficincia


e eficcia so os grandes eixos norteadores de uma gesto pblica. Conceitos
esses que fundamentaram as abordagens neoliberais, popularizadas pelo
thatcherismo adotadas at hoje na gesto pblica, bem como ter como eixo
principal a satisfao das necessidades, das demandas e das expectativas de uma
comunidade que dialoga para fazer frente aos seus problemas coletivos
(BRUGU, 2004, p. 3).

9. GESTO EM REDE

A gesto em rede uma modalidade que tem um trnsito e apresenta


caractersticas mais afeitas ao modelo gerencial e democrtico-participativo. Est
focada na articulao das polticas, hoje fortemente setorizadas, para
potencializar recursos e assegurar servios que atendam s necessidades da
populao. Suas caractersticas principais so: horizontalidade, negociao,
articulao de atores sociais, participao da sociedade civil, aproveitamento de
recursos, intersetorialidade, negociao e diversidade. Constitui-se numa
tentativa de superao das polticas setorizadas e desarticuladas que prejudicam
a garantia de direitos vistos em seu conjunto. H vrios tipos de redes: de
pertencimento, que esto relacionadas s interconexes comunitrias; redes de
equipamentos, relacionadas aos direitos sociais e operacionalizao de polticas
pblicas, sem, no entanto, garantir a interconexo de direitos; rede
movimentalista, relacionadas aos movimentos da sociedade civil pela garantia de
direitos, tambm segmentadas voltadas para um ou outro direito; rede de
polticas pblicas relacionadas s interaes de atores do Estado e da sociedade
civil (KAUCHAKJE, 2007, p.91-92).

Os conceitos de rede na contemporaneidade so mltiplos e diversos, no h um


consenso sobre a noo de redes. Segundo Scherer-Warren, esse um conceito

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Modalidades de gesto social no Brasil

em construo e existe um dilogo entre as vrias cincias ou campos cientficos


como a biologia, antropologia, geografia, sociologia, estudos organizacionais e
outros (SCHERER-WARREN, 2005). No h consenso nem sobre a noo de
redes sociais, um dos diversos tipos de rede, em cincias sociais, rea do
conhecimento que vem dialogando com as outras cincias para a construo de
tal conceito.

Martins (2004) aponta que tal conceito no novo, porm atual em sua utilizao
para se "compreender a complexidade da vida social". Contemporaneamente, h
um contexto de ampliao dos direitos de cidadania, que necessitam de respostas
polticas adequadas, que sejam eficazes diante das necessidades da populao e
que possam acompanhar o fluxo cada vez mais rpido que tem se institudo na
sociedade com as mudanas tecnolgicas e as novas demandas, somadas s
anteriores na questo de direitos sociais. Nesse sentido,

as redes sociais aparecem como recurso decisivo para permitir o avano de


programas territorializados, que exigem envolvimento e participao ativa das
populaes locais, objetivando a promoo da cidadania e a democratizao da vida
local (MARTINS, 2004, p.21).

Segundo o autor, h uma busca da elaborao de uma forma de pensar que


conecte e permita um olhar sobre a complexidade da realidade social e em especial
das relaes sociais que so dinmicas. Estas se apresentam em constante
movimento, portanto, h uma exigncia, cada dia mais premente de se aproximar
o pensamento do modo constituinte da sociedade.

Para Loiola e Moura, redes sociais

correspondem articulaes/interaes entre organizaes, grupos e indivduos


vinculados a aes/movimentos reivindicatrios, visando mobilizao de
recursos, ao intercmbio de dados e experincias e formulao de projetos e
polticas (LOIOLA; MOURA, 1997, p.56).

As autoras fazem um recorte entre os movimentos e as articulaes da Sociedade


Civil e o Estado, que se colocam em campos diferenciados. Para as autoras, no
campo do Estado "as redes representam formas de articulao entre agncias
governamentais e ou destas com redes sociais, organizaes privadas ou grupos
que lhes permite enfrentar problemas sociais e implementar polticas pblicas"
(LOIOLA; MOURA, 1997, p. 58). As denominaes empregadas nesse caso so:
redes institucionais, secundrias, formais, sociogovernamentais ou ainda redes
locais de insero. Loilola e Moura enfatizam que

as redes contribuiriam, para engendrar as precondies de mobilizao, uma vez


que o movimento social constitui-se a partir da teia de interaes informais

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estabelecida por uma pluralidade de indivduos, grupos e/ou organizaes (LOIOLA;


MOURA, 1997, p. 56).

Delazari, Penna e Kauchakje (2005) propem cinco modalidades de rede sociais de


direitos, a saber: rede de pertencimento, rede de equipamentos e servios
coletivos, rede movimentalista, rede de polticas pblicas e rede de atores e
sujeitos sociais e polticos. A rede de pertencimento tem uma dinmica relacional,
constitui-se a partir das relaes estabelecidas pelos sujeitos individuais e
coletivos e parte de situaes cotidianas vividas por eles familiares, vizinhos,
grupos, clubes, organizaes religiosas e outras. A rede de equipamentos e
servios coletivos mostra que o substrato est na questo dos direitos sociais
como habitao, saneamento, transporte, educao, sade, assistncia social,
lazer, entre outros. Esta rede tem o sentido de operacionalizao das polticas
pblicas e forma uma malha institucional que base da tessitura de relaes
sociais e, ao mesmo tempo, solo dos trajetos da populao pela busca dos direitos.
A rede movimentalista formada pelos movimentos sociais, fruns, conselhos,
organizaes no-governamentais, bem como outras formas da ao coletiva,
configuradas como participao sociopoltica. A rede de polticas pblicas
formada, especialmente, por atores sociais que atuam no interior do Estado e da
sociedade civil (movimentos sociais, conselhos, ONGs, conferncias, fruns,
instituies e entidades sociais, assim como secretarias e rgos pblicos estatais
e para estatais) e pelos programas, projetos e aes implementados. Por ltimo a
rede de atores e sujeitos sociais e polticos mostra que estes esto presentes em
interao nessas diversas modalidades e em suas interfaces.

Para Jacobi, os atores sociais que participam de redes se caracterizam pela


diversidade e so multifacetados. A mobilizao ocorre em torno de temas
cotidianos, problemas ou enfrentamentos concretos que trazem consigo valores
ticos, geralmente caros sociedade. Os atores sociais se utilizam de estratgias
de ao para articular interesses comuns e expandir suas relaes de poder,
buscando alianas, colaborao e solidariedade que se constituem em
instrumentos na experimentao de uma forma compartilhada de resoluo de
problemas ou de enfrentamentos de questes ligadas aos diversos direitos
(JACOBI, 2000, p.133-134).

Segundo a Kauchakje (2007), o modelo gerencial, o participativo democrtico e em


rede tem potencial democratizador, aliado competncia tcnica dos gestores na
planificao e implementao de polticas pblicas.

Tais modelos ou formas de gesto fazem, na realidade, parte de um continum que


compreende tanto avanos como retrocessos, assim, algumas caractersticas se
mantm com mais ou menos intensidade, outras se sobrepe, outras ainda tm a
tendncia ao desaparecimento.

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Modalidades de gesto social no Brasil

Alguns autores como Brugu (2004), alertam que alguns modelos de gesto, como
o modelo gerencial ou a nova gesto pblica, como conhecida, pode se travestir
com algumas inovaes e novos formatos, sem no entanto, sofrer mudanas
significativas com relao, especialmente s demandas da sociedade. Afirma que
estas so cada vez mais complexas e variadas. Vivemos numa sociedade alm de
complexa, instvel e cada vez mais diversa que exige novos modelos que incluam
processos dialgicos, que tenham objetivos substantivos, que alcancem as
demandas sociais existentes. Afirma da mesma forma que no h neutralidade na
escolha de um modelo de gesto, reconhecendo sua dimenso poltica e
ideolgica. Brugu (2004) prope, desta forma, uma administrao deliberativa,
afeita com as caractersticas da gesto democrtico participativa ou
administrao pblica societal.

Numa sociedade onde as demandas so cada vez maiores, no sentido da


ampliao dos direitos e mais complexas, no sentido dos diversos fatores
conjuntos que impactam e interferem nas relaes da sociedade contempornea,
e ainda com a clareza de que a finalidade da gesto pblica elevar o bem-estar
da populao como um todo, considerando todos os grupos e classes sociais,
imperativo considerar a dimenso poltica numa arena pblica ampliando tal
esfera. Para a gesto social necessrio considerar, para alm da tcnica, a
capacidade de entrar no mundo dos conflitos, do debate, das mediaes, das
contradies, dos consensos, das diferentes opinies, interesses, preferncias e
construir pactos dialogados, ou seja, uma ao poltica.

10. CONSIDERAES FINAIS

A gesto social, enquanto garantia de direitos, que se concretiza por meio de


polticas sociais, , portanto, componente essencial da misso do Estado. A lgica
de mercado no assegura, em especial, aos segmentos populacionais de baixa
renda ou dela desprovidos, o acesso aos servios de educao, sade, moradia,
cultura, lazer e outras, que, ademais, no se constituem em mercadorias. A ao
do Estado , assim, primordial para que de fato, a sociedade tenha assegurada
polticas pblicas, na perspectiva de direitos, estes compreendidos como
conquista ou concesses de poder, na gesto social.

Nesse contexto, o papel do Estado, na gesto social se revela cada vez mais
central, tendo em vista que, a partir dos anos 1980, o Governo Federal tem
intensificado a descentralizao das polticas e em especial as polticas sociais;
descentralizao esta que est relacionada autonomia dos municpios, conforme
a Constituio Federal de 1988. Na dcada de 1990, com uma reforma centrada
na crise financeira, ocorre uma retrao do Estado de alguns setores da vida

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social, ou este reduz a sua ao a grupos distintos, mesmo em relao a setores de


sua responsabilidade, no nica, mas central, como sade, educao, habitao,
assistncia social, emprego, dentre outros. H recortes de classe social, grupos de
risco, crianas e adolescentes, idosos, mulheres, etnia e outros, que so
priorizados, pois se encontram na categoria chamada diferencialidade, que se
caracteriza por se encontrar em condies pelas quais no permite igual
tratamento e igual proteo, para que atinjam patamares de cidadania. Isto , so
grupos sociais em situao de vulnerabilidade social, que necessitam de incluso
pobreza, deficincia, ciclo de vida, gnero e etnia que requerem ateno protetiva
para a universalizao dos direitos.

No mesmo sentido, h o princpio de universalidade, onde todos devem exercer e


ter acesso ao usufruto dos direitos civis, polticos, culturais, econmicos e sociais
constitudos. Estes ltimos fazem referncia igualdade e os associados s
diferencialidades. Da mesma forma, h o reconhecimento de novos direitos, que
surgem em funo do movimento da sociedade, se fazem presentes e pressionam,
com mais ou menos fora, o surgimento de novas polticas e a atuao do Estado.
Essa luta pelos direitos se caracteriza tanto pela sua ampliao, fazendo
referncia a novos direitos, quanto luta pela sua universalizao, referindo-se
necessidade de capilaridade ou de incluso nesse exerccio.

Universalizao e focalizao podem ser complementares e no dicotmicas,


diante dos conceitos descritos, a menos que a ltima seja utilizada como um
recurso ou estratgia para a diminuio de gastos governamentais que so
transferidos para as responsabilidades individuais ou familiares quem pode
pagar, paga.

As polticas, em especial de sade, educao, habitao, assistncia social,


segurana alimentar, esporte, lazer e cultura, quando no agregam o princpio da
universalidade e do provimento pblico, podem levar, em mdio prazo, a duas
tendncias entrelaadas. A primeira, em que a populao de baixa ou sem renda
ficar sem o usufruto desses direitos. A segunda em que o mercado priorizado
ou privilegiado, ficando com a fatia ou com os setores da populao que
conseguem manter financeiramente planos de sade privados, educao privada,
mercado imobilirio para casa prpria ou com os aluguis, programas culturais
privados e lazer por oferta de mercado. Desta forma apenas a importante
garantia legal dos direitos pode no significar o asseguramento dos direitos, isto
requer polticas e programas pblicos no mbito prioritrio do Estado.

No Brasil, h um processo de municipalizao para a execuo das polticas


sociais. Processo este que tem como marco a Constituio Federal de 1988, que
prev a chamada descentralizao das polticas sociais. Em funo desta
estratgia, os municpios tm que fazer uma readequao nas suas estruturas
organizacionais para receber essa incumbncia e fazer parte desse processo.

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Modalidades de gesto social no Brasil

H uma tenso gerada e consolidada nas ltimas trs dcadas, advindas de um


lado do perodo de redemocratizao caracterizada pela Assembleia Constituinte
e na prpria Constituio dela decorrente, que definem a democracia e a
participao popular como componentes importantes para o fortalecimento da
cidadania. Essa aponta para um modelo democrtico participativo. Por outro lado,
a Reforma do Estado com marco em 1995 vem dispor e implementar o modelo
gerencial que tem como seu principal atributo a questo da eficincia do Estado,
buscando promover o equilbrio fiscal e os ajustes oramentrios necessrios
para o enfrentamento da chamada crise do Estado e cuja principal crtica que
esta no inclui a dimenso sociopoltica juntamente com a administrativa, para o
gerenciamento do Estado.

Em termos de gesto social, enquanto a Constituio Federal de 1988 instaurava a


universalizao de acesso aos direitos mais fortemente ligados s reas de sade,
educao e assistncia social, o Banco Mundial voltava-se para a focalizao de tais
polticas. Se por um lado tal medida visa atender as consequncias da pobreza e
atingir populaes em estado de vulnerabilidade antes sem acesso por outro,
no se coaduna com os pressupostos da Carta Magna.

Desta forma, essa relao conflituosa entre o iderio construdo em torno da


Constituio Federal de 1988 e os pressupostos contidos na chamada Reforma do
Estado esto inseridos nas discusses das modalidades de gesto social no Brasil.
O primeiro fruto de amplos debates, prev um processo de democratizao da
sociedade inserido na prpria prestao de servios sociais, onde o Estado tem
um papel preponderante, diante do acesso da populao s polticas pblicas
entendidas como direito universal. Um acesso que alm da oferta de servio
prev um processo de aprendizagem em cidadania e a democratizao dos
espaos coletivos. Prev, portanto, um processo poltico, alm do processo fiscal,
administrativo ou burocrtico inseridos pela reforma do Estado e as prticas da
gesto gerencial, baseadas na lgica de mercado e em valores como a
concorrncia, a competitividade que fundamentam a eficincia.

Entre a proposio Constitucional que reconhece os direitos, os instrumentos de


implantao e implementao como as Polticas e Planos Nacionais Setoriais, as
leis orgnicas, que fundamentam as polticas sociais, preveem uma gesto
democratizadora e a reforma do Estado, que se d sob a gide da gesto gerencial
no Brasil, cria-se um espao de contradies entre o iderio dos gestores e atores
envolvidos com a implementao das polticas pblicas da rea social e a prtica
cotidiana, impregnada pelos pressupostos e prticas da gesto gerencial, muitas
vezes voltadas para os processos internos da organizao.

H uma hegemonia da gesto gerencial, porm, o iderio produzido em torno de


uma gesto democrtico-participativa, tenciona tal hegemonia. Esse convvio
pode, por um lado, representar uma potencializao entre eficincia e

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Maria Tereza Gonalves, Samira Kauchakje e Toms Antonio Moreira

democracia, propondo evolues na gesto gerencial, por outro lado, pode


representar os limites de uma gesto gerencial na administrao pblica e que
pede novamente por uma nova gesto pblica.

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Artigo Recebido em: 30/09/2015 Aceito para publicao em: 04/12/2015

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