EL NEGOCIO JURDICO DEL PARTICULAR

EN EL D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O

Por FERNANDO GARRIDO FALLA

Oficial Letrado de IB Corte y Proieior Adjunto en le Univeriidad de Madrid

1. Es sabido que la teora general del negocio jurdico privado,

con independencia de la del negocio contractual, fue iniciada por los
pandectistas alemanes, y despus aplicada con xito al Derecho civil,
donde adquiri expresin legal en el Cdigo civil alemn.
La aplicacin de este concepto al campo del Derecho pblico tiene
tambin una considerable tradicin en la literatura jurdica alemana.
Cerno representantes de ella pueden ser citados muy particularmente,
por lo que a los primeros tiempos se refiere, GAREIS, LABAND y O. MA-
YER (1). Algunos de entre los privatistas (ZITELMANN, KUNTZE, REGELS-
BERGER ...) intuyeron tambin la aplicabilidad de la nocin de negocio
jurdico al campo pblico (2).

(1) Vid. para una exposicin ms detallada del contenido y desarrollo de esta li-
teratura KORMANN, System der Rechlsgeschfichen Staatsakte, 1910, pgs. 15 y
siguientes. OTTO MAYER distingue fundamentalmente los actos administrativos en de-
cisiones (Entscheidungen) y disposiciones (Verfgungen). Las decisiones son actos
administrativos con contenido jurdico predeterminado. Las disposiciones, en cambio,
constituyen su anttesis absoluta, puesto que crean ex novo una cierta relacin jurdi-
ca entre un individuo determinado y el Poder pblico. Pues bien, para el citado autor
este tipo de actos administrativos corresponde precisamente a lo que en Derecho
civil es el negocio jurdico, como el convenio, el testamento, etc.; por ello lo de-
nomina negocio jurdico de Derecho pblico (Le Droit Administraf allemand,
edicin francesa, tomo I, Pars, 1903, pgs. 126 y 127).
(2) Claro es que no ha faltado oposicin por parte de algunos autores. MANICK
seala que el empleo del concepto de negocio jurdico en el campo pblico conduci-
ra a la anomala de construir un tipo de negocio jurdico al que no le seran apli-
cables las normas contenidas en el Cdigo Civil alemn, que son las que constituyen
la disciplina del negocio jurdico como tal. De todas formas, la oposicin de MANICK
se fundamenta, sobre todo, en razones terminolgicas.
Desde el punto de vista del Derecho procesal se opone tambin a la admisin dei
negocio jurdico pblico MICHEL. Su razonamiento es el siguiente: la esencia del ne-
gocio jurdico que regula el Cdigo Civil est en la fuerza del mismo por la transfor-

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 FERNANDO GARRIDO FALLA

La recepcin del concepto as acuado se realiza en Italia, hacia 1904,

por PACINOTTI, arraigando ms Urde en la literatura de aquel pas (3).
En cambio, se muestra impermeable al mismo, en sus lneas generales,
la doctrina francesa, sin que tampoco pueda afirmarse que ha tenido
demasiado xito en la espaola (4).

macin del orden jurdico privado; ninguna actuacin procesal, particularmente la

sentencia tiene influjo alguno sobre el Derecho privado, sino que antes bien, su efi-
cacia se da exclusivamente en el campo jurdico pblico; conscientemente, dice l,
las actuaciones procesales no son negocios jurdicos. Claro es que, como dice KORMANN,
lo nico que prueba la argumentacin de MICHEL es que no son negocios jurdicos
privados, pero deja por demostrar que los nicos negocios jurdicos deben ser los pri-
vados (KORMANN, Op. cit., pg. 17).
Es curioso sealar que la poqusima literatura jurdica espaola relativa a la dis-
cusin sobre la admisibilidad del concepto de negocio jurdico en el campo del Derecho
pblico es tambin de filiacin procesalista. As, por ejemplo, GUASP seala que si
nos atenemos a la direccin tradicional que ve en el negocio jurdico una declaracin
de voluntad privada, que tiende a producir ciertos efectos jurdicos, resulta preferi-
ble contestar negativamente a la cuestin de si las declaraciones de voluntad que se
producen con motivo del proceso, son verdaderos negocios jurdicos (GUASP, Co-
mentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil, I, 1. a ed., pg. 673).
(31 ViTTA, Diritto Amminittrnvo, 1940, vol. I. pg. 3S7.
(4> La doctrina francesa no conoce la expresin negocio jurdico. Bien es
verdad que hasta cierto punto se llena el hueco que. s-te produce con acto jur-
dico. As, por ejemplo, cuando GASTN JEZE dice: los actos jurdicos son mani-
festaciones de voluntad de individuos (gobernantes, agentes pblicos, simples par-
ticulares), en ejercicio de un poder legal y con finalidad de producir un efecto ju-
rdico (Principios generales de Derecho Administrativo. 1. trad. castellana, Buenos
Aires, 1948, pg. 29), est definiendo algo que se parece mucho al negocio jurdico.
No obstante falta una terminologa adecuada para distinguir, mediante la introduccin
de la categora del negocio jurdico dentro de la teora general del acto administrati-
vo, aquello? acto? que por sus efecto? son negocios jurdicos, de aquellos que no lo
son. Esta imprecisin se descubre i:n le edicin francesa de la obra de OTTO MAYER
cuando se emplea acte juridinue cu lugar del trmino alemn Rechtsgeschaft. Es-
timamos que en el campo del Derecho Administrativo este ltimo trmino, correspon-
diente al espaol negocio jurdico, es de ms precisin que el anterior.
No cabe duda de que todo depende sin embargo de la extensin que queradnos <lar
al trmino negocio jurdico. Se ha de observar con Winsr.HRio que siendo el de ne-
gocio jurdico un concepto creado por la jurisprudencia para sus fines propios, cada
autor puede darle la forma que crea ms apropiada, por lo que en vez de discutir lo
que deba ser el negocio jurdico, se debera exponer simplemente lo que cada cual
entiende que es (recuerda esta opinin SCIAI.OJA en Negocios Jurdicos, pg. 24, por
nota, trad. esp. Sevilla. 1942). Aceptando estos consejos nosotros admitimos la dife-
rencia de matiz que la moderna doctrina italiana del Derecho Administrativo descubre
entre acto jurdico y nepocio jurdico. As, ZANOBINI define como acto jurdico aque-
llos que son realizados con el fin de conservar un efecto reconocido por el Derecho.
Siendo as que los actos jurdicos son actos voluntario, cabe preguntarse qu diferen-
cia puede entonces existir entre la anterior definicin y la que, referente al negocio
jurdico admitimos en el texto. Ahora bien, ti propio ZANOBINI, seala que la nocin
de acto jurdico no debe limitarse a los actos o manifestaciones de voluntad (como
rdenes, previsiones, permisos, consentimientos en relaciones contractuales, etc.), sino
que con tal denominacin se comprenden otras manifestaciones psquicas como deca-

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 El. NECOCIO JURDICO DEL PARTICULAR EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Podemos definir, con KORMANN, el negocio jurdico como cierta

actuacin jurdica en la que la voluntad del actuante est dirigida a pro-
ducir determinados efectos de derecho (5). Estos negocios jurdicos son
pblicos, segn el citado autor, cuando el sujeto que acta aparece como
soporte de derechos y obligaciones pblicas. Normalmente, por tanto,
lo sern las entidades administrativas. Pero, teniendo en cuenta que tam-
bin el particular figura en la relacin jurdico-administrativa como
portador de derechos pblicos subjetivos y deberes pblicos subjetivos,
queda claro que tambin a l pueden atribuirse la produccin de nego-
cios jurdicos.
Por lo que se refiere a los negocios jurdicos pblicos de que es su-
jeto agente el Estado, la doctrina seala que, no obstante su carcter
de declaraciones de voluntad que producen efectos jurdicos, no deben
incluirse entre los negocios jurdicos ni los actos de carcter general
(por ejemplo, los reglamentos), ni aquellos en que la Administracin
aplica funciones jurisdiccionales. Los negocios jurdicos de Derecho p-
blico quedan as limitados a ser una especial categora de actos admi-
nistrativos. A continuacin veremos hasta qu punto pueden ser tambin
una especial categora de actos del administrado.
Pero ante todo vamos a poner de relieve ciertas peculiaridades que
presenta la aplicacin del negocio jurdico, segn se trate del campo
pblico o del privado.
. Es muy conocida la distincin que hace la doctrina civilista entre
negocios jurdicos unilaterales y bilaterales. Pues bien : mientras los ne-
gocios unilaterales son la excepcin en Derecho privado (donde resulta
difcil encontrar dos o tres ejemplos que sumar al testamento), en el
Derecho pblico constituyen la mayora. Por cuanto se refiere a los que
emanan del Estado, el acto administrativo es esencialmente unilateral;
y por lo que se refiere a los actos del administrado, en los pocos casos
en que verdaderamente constituyen negocios jurdicos, dicho lo anterior,
es lgico que concluyamos su unilateralidad.
Por el contrario, el negocio bilateral constituye la regla general en

raciones de conocimiento, de voluntad, de deseo, porque todas ellas constituyen acto

voluntario (ZANOBIM. Corso di Diritto Amministrativo, pg. 169, vol. I, 5.a ed., 1947).
Decir pues acto voluntario no equivale a decir acto cuyo contenido es una decla-
racin de voluntad. Si la diferencia existe, es lcito introducir el trmino negocio
jurdico para hablar del segundo supuesto.
(5) Op. cit., pg. 18.

119
 naunAprou CABBIDO FALLA

Derecho privado, mientras que en el pblico ge ha llegado incluso a

discutir su admisibilidad terica. Este problema se plantea siempre uni-
do al de los contratos de Derecho pblico, y por el momento bstenos
decir que la doctrina no ha llegado a soluciones unnimes.
2. Hemos dejado abierta en el pargrafo anterior la siguiente cues-
tin : Hay actos administrativos y actos del administrado que no sean
negocios jurdicos?
En la magnfica monografa de KoRMANN ya citada, arrancando de
un concepto amplsimo de acto administrativo, que comprendera un
catlogo heterogneo de todas las actuaciones de la Administracin, se
llegan a determinar cuatro grupos de actos: 1. Actos de la Administra-
cin de naturaleza jurdico-privada, que emanan de ella considerada
como personalidad privada; 2., actos de pura ejecucin (rein tatsack-
Hchen Akt), como la detencin efectiva de un malhechor, o el hecho
de sacrificar animales afectados por una epidemia, etc.; 3., la oposi-
cin tajante al grupo anterior la constituyen los actos negocios jurdi-
cos (rechtsgeschaftlicken Staatsakt), que se caracterizan por una de-
terminada intervencin de la voluntad dirigida a producir efectos jur-
dicos ; 4., las simples actuaciones administrativas con efectos jurdicos
(rechtshandlungmassigen Verwaltungsakte), en las que los efectos jur-
dicos no son buscados por una concreta voluntad que a ello se dirige,
sino que es la ley la que los une a una actuacin determinada (6).
A los efectos de la definicin del acto administrativo interesan los
do ltimos grupos. Pues aunque KORMANN toma el ttulo general para
su obra de la naturaleza de los que constituyen el tercero, ninguna de
las modernas definiciones limita el mbito de los actos administrativos
al crculo de los negocios jurdicos, o sea, de las declaraciones de volun-
tad dirigidas a obtener efectos jurdicos. As, VITTA seala que mien-
tras unos actos administrativos son meros juicios, otros son declara-
ciones de voluntad (7). Y tampoco se limita a la idea de declaracin
de voluntad RANELLETTI cuando define el acto administrativo como una
declaracin concreta de voluntad, de opinin, de juicio, de ciencia, de
un rgano administrativo del Estado o de otro sujeto de Derecho p-
blico administrativo en el desarrollo de la actividad de administra-

(6) Op. cit., pgs. 14 a 26.

(7) Dir. Amm., cit., pg. 356.

J20
 EL NECOCIO JURDICO DEL PABT1CULAB EN EL DERECHO ADMINJSTBATIVO

cin (8). De la que deriva la clasificacin de los actos administrativos,

que ms adelante plantea, en dos categoras : actos administrativos en
sentido estricto o meros actos administrativos y actos administrativos
negocios jurdicos (9). De todo esto una consecuencia aparece clara: el
concepto de acto administrativo es ms amplio que el de negocio jur-
dico administrativo. Hay actos administrativos que no son negocios ju-
rdicos.
Veamos ahora qu ocurre con los actos del administrado. En esta
materia es posible adelantar las siguientes afirmaciones:
I. 1 Hay actos del particular con efectos jurdico-administrativos que
eon simples actuaciones de ejecucin.
2." Hay actos del particular que son verdaderos negocios jurdicos
unilaterales.
3.* Hay actos del particular que, conteniendo declaraciones de vo-
luntad, no son verdaderos negocios jurdicos.
Explicaremos brevemente cada una de ellas.
a) Hay, en efecto, actuaciones de ejecucin del particular que su-
ponen, por ejemplo, la extincin de una relacin jurdico-administra-
tiva, es decir, efectos jurdicos. As un particular recibe notificacin de
la cuota tributaria a que est obligado; al pagarla extingue su deber ju-
rdico scal para con el Estado. Estos actos del administrado son cabal-
mente los que constituyen el grupo de los que son consecuencia de un acto
administrativo (segn la terminologa que venimos adoptando) (9'). Aqu
bstenos saber que tales actos no son por supuesto negocios jurdicos (no
lo es el hecho de pagar una contribucin) y que tienen efectos jurdicos,
relativos a la extincin de una relacin jurdico-administrativa.
b) La existencia de negocios jurdicos de Derecho pblico realiza-
dos unilateralmente por el particular, puede resultar extraa a primera
vista. En efecto, siendo la administracin obra de la Administracin,
no 6e comprende fcilmente qu campo puede existir en ella que sea
esfera de libre disponibilidad para el particular. No obstante, aunque
los ejemplos no sean numerosos, ello es perfectamente admisible.
G. MIELE dice a este respecto: En el Derecho administrativo no
(8) Teora degli atti antm. speciali, 1945, pg. 3.
(9) Op. cit., pg. 17.
(9') Nosotros clasificamos los actos del administrado en actos del particular con-
secuencia de nn acto administrativo (el ejemplo del texto) y actos del particular presu-
puestos para la eficacia o validez del acto administrativo.

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 FERNANDO GARRIDO FALLA

faltan, como en el Derecho privado, actos unilaterales con los que el

ciudadano, ejerciendo un poder jurdico concedido al mismo por las
leyes, crea una relacin, o bien la extingue, o, en suma, produce un
efecto que el Derecho protege y sanciona. En todos estos casos se trata
de actos del particular que exclusivamente por obra suya dan lugar a
un efecto jurdico designado en su contenido (10).
Aunque no estamos de acuerdo con la totalidad de los ejemplos ci-
tados por MIELE, ya que en muchos de ellos es dudoso^ si el verdadero
efecto jurdico se debe a la manifestacin de voluntad del particular
o al acto administrativo dictado como consecuencia de la misma, es lo
cierto que aparecen claros el caso de la renuncia unilateral y ciertos
supuestos de opciones.
El ttulo I del libro I de nuestro Cdigo civil seala, en materia de
nacionalidad, numerosos ejemplos de opcin (art. 18, prr. 2.) y de
declaraciones de voluntad que producen, sin ms, efectos jurdicos. Sir-
va de ejemplo el art. 21 : El espaol que pierda esta calidad por ad-
quirir naturaleza en pas extranjero, podr recobrarla volviendo al rei-
no, declarando que tal es su voluntad ante el encargado del Registro
civil del domicilio que elija para que haga la inscripcin correspondien-
te, y renunciando a la proteccin del pabelln de aquel pas. Es evi-
dente que esta declaracin de voluntad que contempla el art. 21 pro-
duce por s misma los efectos jurdicos relativos a adquisicin de la
nacionalidad espaola, por lo que es imposible negar al acto del par-
ticular carcter de negocio jurdico de Derecho pblico. En cuanto a la
inscripcin que realiza el encargado del Registro, es obvio aadir que
ella no constituye negocio jurdico, sino mera actuacin jurdica, cuyos
nicos efectos son la formalizacin del acto, pero nunca la concesin de
la nacionalidad.
En cuanto a la renuncia, nicamente es negocio jurdico unilateral
cuando no exija el ordenamiento positivo la aceptacin del Estado, en
tal forma que de la aceptacin, y no de la renuncia, parezcan derivarse
los efectos constitutivos o extintivos de la relacin jurdico-administra-
tiva. As, por ejemplo, la renuncia al cargo de un funcionario pblico
no la estimamos ejemplo de renuncia unilateral. Pero sobre esto ya nos
extenderemos al hablar de la bilateral.
(10) MIELE, La manifestnzione di volonta del privato nel Dir. Amminittrativo,
1931, pg. 81.

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 El. .NfcCOCIO JLB1DJCO DEL PARTICULAR EN EL DEKECHO ADMINISTRATIVO

c) Aunque por razones distintas a las de la afirmacin contenida ei

el apartado anterior, tambin puede aparecer extrao que existan actos
del particular que, conteniendo declaraciones de voluntad, no sean, sin
embargo, verdaderos negocios jurdicos. Si hay declaracin de voluntad
y hay efectos jurdicos, cmo no hay negocio jurdico?
Desde luego, la ntima relacin entre el negocio jurdico y la decla-
racin de voluntad es indudable. Pero sera un error, dice OERTMANN,
equiparar ambas cosas. De una parte, porque no toda declaracin de
voluntad es un hecho apropiado para producir por s los efectos jurdi-
cos, antes bien, hay negocios que se componen de una pluralidad de
declaraciones de voluntad, hasta el punto de que cada una de ellas no
es bino un factor, es decir, un hecho subordinado a su unin con otros;
ejemplo, el contrato. De otra, tampoco el negocio jurdico unilateral con-
siste en una sola declaracin de voluntad, antes bien, muchas veces es
precisa la reunin de varios elementos para llevar a cabo la realizacin
del negocio; por ejemplo, el envo de la declaracin o el consentimien-
to de un tercero (11).
Pues bien, la aplicacin de esta doctrina al crculo de los actos del
particular con eeacia jurdica administrativa, nos va a explicar la apa-
rente contradiccin que dejbamos sealada : hay declaraciones de vo-
luntad del particular con efectos jurdico-administrativos que no alcan-
zan la categora de negocios jurdicos. En realidad, el nacimiento, mo-
dificacin o extincin de relacin jurdica que puede producirse, tiene
su causa en el acto administrativo (he aqu el verdadero negocio jur-
dico) de que es presupuesto el del administrado.
Explica MIELE detenidamente la funcin que la voluntad del par-
ticular desempea en relacin con el acto administrativo. Hay veces,
dice, en que la ley. en consideracin al modo como el acto administra-
tivo incide sobre los intereses del particular sacrificndolos (traslado de
funcionarios inmovibles, por ejemplo); o al carcter que el acto de la
persona privada pone como condicin para la administracin de ejer-
cicio de su recurso jerrquico; o en consideracin a que la emanacin
del acto adminitsrativo exige un laborioso procedimiento de comproba-
cin y control que presupone necesariamente la participacin del par-
ticular (legitimaciones, cambios de nombre...), etc., prescribe un or-

(11) P. ORRTMANN, Introduccin al Derecho civil, trad. esp.. 1933, pg. 195.

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 FERNANDO CABRIDO FALLA

den riguroso en el cumplimiento de los dos actos, el de la autoridad

y el del administrado, y precisamente la precedencia del segundo sobre
el primero (12). La hiptesis opuesta se da cuando, no obstante exi-
girse la voluntad del particular como requisito indispensable, la ley no
se preocupa de establecer un determinado orden, como en el caso an-
terior, siendo indiferente si la voluntad del particular aparece bajo for-
ma de instancia o solicitud o revistiendo la forma de aceptacin poste-
rior. En estos casos se trata normalmente de providencias que confieren
ventajas al particular (por ejemplo, ttulos u honores), o bien, no obs-
tante imponerse, junto a ciertas ventajas, deberes de grave responsabi-
lidad, se supone que la participacin del particular en un previo con-
curso u oposicin constituye externamente (ya que no puede estimarse
jurdicamente como aceptacin de un acto administrativo que aun no
se ha producido) una notable expresin de su voluntad de desear esas
consecuencias. Se trata, pues, de una presuncin de aceptacin, que, si
no elimina, al menos atena el peligro de que el acto administrativo
tenga que ser retirado por falta de consentimiento del particular. Y es-
tas razones explican por qu los actos administrativos de tal categora
se dictan normalmente sin atender la instancia o peticin del particular.
Por eso aqu, dice MIELE, la voluntad privada no afecta a la validez
del acto administrativo, ya que, ms que influir sobre la causa produc-
tiva, influye sobre el efecto producido. De esta forma resulta que la
pendencia de la aceptacin no hace que deba considerarse invlido el
acto administrativo, sino slo pendiente en sus efectos. Consecuencia de
esto, que cuando la aceptacin tiene lugar, el acto administrativo se
retrotrae en su eficacia al momento mismo en que eman del rgano
oficial competente, no al momento de la aceptacin.
En dos formas puede ser el acto del administrado presupuesto del
acto administrativo : como presupuesto de validez y como presupuesto
de eficacia (13). En uno y otro caso nos interesa conocer la relacin ju-
rdica en que se encuentran estos actos entre s. Y las hiptesis expli-
cativas que pueden intentarse son las siguientes :
a) Que ambos actos no sean sino los elementos constitutivos de un
6olo negocio jurdico bilateral. Esta hiptesis estara de acuerdo con la
tesis que informa la afirmacin que estamos manteniendo, por lo que
(12) La manilestaxione, cit., pge. 54-55.
13 Op. cit., pgs. 55 a 57.

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 EL NECOCIO JURDICO DBL PARTCULAS EN EL DESECHO ADMINISTRATIVO

se refiere a que los actos del particular, aunque declaraciones de volun-

tad, no constituyen por s negocios jurdicos; pero estara en desacuer-
do por cuanto no reconoce tal carcter al acto administrativo.
Para CAMMEO, ambas actos, el del particular y el de la Administra-
cin, constituyen elementos de un solo negocio, de tal modo dice
que no debe hablarse de acto administrativo, por ejemplo, de nombra-
miento de funcionario o de concesin, sino de negocio jurdico de nom-
bramiento o de concesin, por cuanto la aceptacin del funcionario o
del concesionario es elemento que, unido al anterior, produce el nego-
cio total. MIELE, combatiendo esta postura, subraya la autonoma de am-
bos actos, administrativo y del administrado; pero no nos aclara defi-
nitivamente si concede a los dos la categora de negocio jurdico, o si
esta calidad falta en el acto del administrado, como mero presupuesto
que es de la eficacia del administrativo o de su validez (14).
Estimamos que el negocio jurdico bilateral es posible en Derecho
pblico porque admitimos la existencia del contrato administrativo. Pero
los casos en que ste se da, que por cierto no son numerosos, no son los
que nos preocupan en este momento. Si tomamos, por ejemplo, una
autorizacin de polica concedida a un particular como consecuencia de
una peticin del mismo, hemos de comprender fcilmente que el juego
peticin-autorizacin no da nacimiento en absoluto a un negocio bila-
teral, a que dan lugar conjuntamente la voluntad pblica y la privada.
Es evidente, por el contrario, que los efectos que de la autorizacin
derivan, la extensin de la esfera de disponibilidad jurdica del par-
ticular, no son consecuencia de la voluntad de ste, sino de la adminis-
trativa, si bien deba admitirse que sin aqulla sta no hubiese sido de-
clarada.
Por tanto, la hiptesis de la bilateralidad no nos sirve.
6) Que ambos sean negocios jurdicos independientes. Ya hemos
visto cmo MIELE seala la independencia o autonoma de los dos actos.
Pero de esto a que haya que admitir la independencia de dos negocios
jurdicos diferentes, media un abismo. En efecto, si dos fuesen los ne-
gocios jurdicos, dos habran de ser las clases de efectos jurdicos pro-
ducidos, y no es esto lo que sucede en los supuestos con que tratamos.
Recordemos el ejemplo de la autorizacin de polica.

(14) Op. ciu, pg. 52 y SS.

125
 FERNANDO GARRIDO FALLA

c) Que no haya ms que un negocio jurdico el acto administra-

tivo, pero condicionado en su validez o eficacia por el acto del particu-
lar. Ya hemos visto cmo sta es la hiptesis obligada a que nos con-
ducen los anteriores razonamientos. Si unos son los efectos jurdicos,
relativos a creacin, modificacin o extincin de una relacin jurdico-
administrativa, uno es el negocio jurdico. Y, adems, se encontrar all
donde est la causa de tales efectos, es decir, en la voluntad de la Ad-
ministracin, no en la del particular.
3. Ya nos referimos lneas atrs al problema de la renuncia unila-
teral en Derecho pblico, nica que para nosotros constituye acto del
administrado con categora de negocio jurdico. Ahora vamos a insistir
en el problema de las renuncias con algo ms de detenimiento.
En un sentido amplio, dice ROMANELLI (15), renuncia es la dimisin
de un derecho que se extingue por la sola voluntad del titular. Donde
lo primero que resalta es que la causa de la extincin del derecho se
pone cabalmente en la voluntad del titular.
Este mismo aspecto ofrece la definicin que da de la renuncia ROCA
SASTRE : Declaracin jurdica de voluntad dirigida al abandono de un
derecho subjetivo, facultad, beneficio, pretensin, expectativa o posicin
jurdica (16). Tambin TRAVIESAS estima que la esencia de La renuncia
estriba en qut un derecho es excluido de la esfera jurdica del renun-
ciante, ponjiu: as lo quiere el que emite la declaracin de voluntad que
es la renuncia (17). Y el propio MIELE afirma que una renuncia bila-
teral no puede constituir sino un tipo impropio, impreciso, correspon-
diente a otros principios jurdicos que no son los que presiden la verda-
dera renuncia, esto es, la renuncia unilateral (18).
Ahora bien, las anteriores definiciones no pueden mantenerse con tal
inflexibilidad que no dejen paso a la excepcin y a la clasificacin. As,
ROCA distingue la renuncia de derechos reales de la renuncia de dere-
chos de crdito. La primera, consecuencia del poder dispositivo al de-
recho anejo, es esencialmente unilateral y, consecuentemente, irrevoca-
ble, pues produce sus efectos jurdicos desde el mismo momento de la
manifestacin de la voluntad de renuncia. La segunda, como afecta a
(15) L'annullamenlo degli ati amministrntivi, 1939, pg. 43.
(16) ROCA SASTRE, Derecho Hipotecario, vol. I, 1946, pg. 455.
(17) TRAVIESAS, ,a renuncia, en Rev. gen. de Leg. y Jorisp., 1929, t. 155,
pg. 557.
<8i Op. <t., pg. 41.

126
 El. NEGOCIO JURDICO DEI. PARTICULAR EN EL OEKtCHO ADMINISTRATIVO

uua persona determinadamente obligada, como no se trata slo de ex-

tinguir un derecho, sino de disolver una relacin jurdica, es bilateral
y exige aceptacin, y, por consecuencia, es revocable con anterioridad
a esta aceptacin. Si, por otra parte, nos limitamos exclusivamente al
terreno del Derecho pblico, habremos de tener en cuenta nuevas con-
sideraciones. Dice C. JELLINEK que tanto para los particulares como para
los entes pblicos, puede admitirse como regla la no renunciabilidad
de los derechos pblicos, puesto que solamente con base en especiales
motivos puede ser lcito que relaciones creadas y ordenadas en inters
general cedan el paso al inters individua]. El carcter de irrenuncia-
bilidad se da especialmente en aquellos derechos que son consecuencia
del status activo del ciudadano en el Estado, y que, por su peculiar ca-
rcter, implican en cuanto a su ejercicio una prestacin momentnea
y sin importancia. De esta forma se consideran como no renunciables
los derechos electorales y, especialmente, el voto (19). Otras veces la no
renunciabilidad se refiere a derechos de contenido econmico; por ejem-
plo en la legislacin espaola, el carcter de irrenunciable de la
gratificacin econmica mensual de los Procuradores en Cortes.
Ahora bien, el principio de la irrenunciabilidad que acabamos de
contemplar, extendiendo sus dominios en el Derecho pblico, se eclipsa
en determinados casos. Y as, junto a los denominados cargos o funcio-
nes obligatorias (por ejemplo, los cargos de alcalde y de concejal en
nuestro Derecho municipal), es posible la renuncia al cargo de los fun-
cionarios profesionales.
Mas he aqu que esta renuncia en el campo del Derecho pblico
siempre ser una renuncia a contrapelo de los principios generales ex-
puestos, y por tanto, ese tipo impropio e impreciso que deca MIELE.
En definitiva, no ser, desde luego, una renuncia unilateral.
El ms claro caso de renuncia bilateral en Derecho administrativo
es, sin duda, la renuncia a los cargos pblicos renunciables, o dimisin.
Hasta tal punto es necesaria la aceptacin de la renuncia por parte del
Estado, que hasta tanto no se produzca, la relacin de funcin pblica
no se extingue. Con otras palabras, el acto del cual emanan verdadera-
mente las consecuencias jurdicas es el de la Administracin, no el de
renuncia. De esta forma queda confirmada nuestra postura inicial de no

(191 G. J E L M N E K , Sistema tei diritti pubblici aubbiettivi, trad. it., 1912, pg. 376.

127
 FERNANDO CABRLDO PALIA

considerar la renuncia bilateral como negocio jurdico del administrado,

sino, simplemente, mero acto presupuesto de la validez de un acto
administrativo. Consecuentemente: no puede concederse validez a la
aceptacin de una renuncia que no se ha presentado.
4. De cuanto se ha dicho hasta ahora, una conclusin se desprende
con toda evidencia: el negocio jurdico del particular en Derecho ad-
ministrativo exige dos requisitos fundamentales, de una parte, una ma-
nifestacin de voluntad del particular; de otra, unos determinados efec-
tos jurdicos, que tienen por causa precisamente esa voluntad del par-
ticular.
Por supuesto que la coincidencia de estos dos requisitos no es de-
masiado frecuente en el campo del Derecho administrativo. Pero si que-
remos que el negocio jurdico constituya en este terreno una verda-
dera categora cientfica, no tenemos ms remedio que desechar como ta-
les negocios las simples manifestaciones de voluntad del particular, que no
son sino un elemento del acto administrativo. Ya hemo9 visto en lo anterior
qu diferencia existe entre unas y otras manifestaciones de voluntad.
Insistimos, pues, en que, en esta materia, el negocio jurdico del
particular es una institucin jurdica de carcter extraordinario. Ello es
lo que 6e deduce tambin de un examen a priori de lo que es la esen-
cia de la Administracin pblica. Una clasificacin total de los actos del
administrado, tal como la hemos hecho en otra ocasin (20), nos pro-
duce conciencia de cul es el lugar exacto que en la sistemtica total
de aqullos se reserva al negocio jurdico del particular.

(20) Vid. nuestro trabajo Actos del Administrado, publicado en la voz corres-
pondiente de la Nueva Enciclopedia Jurdica Seix. En dicho trabajo se hace una
clasificacin de actos del administrado que se ha recogido tambin aqu: actos de
ejecucin con efectos jurdico-administrativos, actos negocios jurdicos y actos que
contienen declaraciones de voluntad sin ser negocios jurdicos. Este ltimo grupo
nos est demostrando la existencia de una eerie de casos en los que la manifestacin
de voluntad del particular es un simple elemento de un acto administrativo. Pues
bien, segn el valor de este elemento y en relacin con l distinguamos entre actos
del administrado que son presupuestos de la validez del acto administrativo (como
son los actos que forman parte de un procedimiento administrativo y las renuncias bi-
laterales) y actos del particular que son presupuestos de la eficacia del acto adminis-
trativo (como son las aceptaciones y aquiescencias).

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JURISPRUDENCIA