Manual de Técnica Legislativa PDF

manual de
tcnica legislativa
manual de tcnica legislativa
asamblea nacional del Ecuador
Miembros del Consejo de

Administracin Legislativa (CAL)
Gabriela Rivadeneira Burbano
Presidenta
Rosana Alvarado Carrin
Primera Vicepresidenta
Marcela Aguiaga Vallejo
Segunda Vicepresidenta
Virgilio Hernndez Enrquez
Primer Vocal
Roco Valarezo Ordez
Segunda Vocal
Ricardo Moncayo Cevallos
Tercer Vocal
Libia Rivas Ordez
Secretaria General
Autores
Piedad Garca-Escudero Mrquez,
Libia Rivas Ordez, Mnica Rodrguez Ayala,
Richard Gonzlez Dvila, Dalia Mara Noboa Cruz,
Roman Acosta Chvez, Pamela Escudero Soliz,
Edwin Alcars Panchi, Xavier Arguello Egas,
Gabriela Vallejo Flores
Segunda edicin
Unidad de Tcnica Legislativa
Impresin
Ediecuatorial
ISBN: 978-9942-07-716-5
Derechos de autor: 044796
Quito - Ecuador
2014
Presentacin
PRESENTACIN
El presente Manual forma parte de un esfuerzo colectivo, orientado a mejorar

la calidad de nuestra elaboracin normativa. Como titular de la Funcin Le-
gislativa, he tenido siempre la preocupacin por enriquecer las herramientas
con las que contamos, como legisladoras y legisladores, como servidoras y
servidores pblicos, para traducir decisiones polticas en leyes pertinentes.
Por qu un ? Sabemos que una redaccin

clara y correcta de las leyes es una condicin necesaria de su eficacia. Este
Manual constituye una herramienta fundamental en este sentido.
La creacin de normas es un proceso complejo y en l es fundamental una

clara distincin entre estos dos conceptos: decisin poltica y tcnica legisla-
tiva. El primero de ellos, la decisin poltica, es tarea exclusiva del legislador
y apunta al contenido; el segundo, la tcnica legislativa, no es necesariamente
una tarea del legislador sino del tcnico y apunta al continente, al texto escrito.
El complejo desarrollo del trabajo legislativo precisa respaldarse en un do-

cumento que brinde los componentes sustanciales de la tcnica legislativa y
apropiadas normas lingsticas. Mediante este Manual, se aspira a cubrir ese
apremiante requerimiento.
Son escasas las disposiciones sobre redaccin y estructura de textos nor-

mativos con las que contamos, por lo que este Manual de Tcnica Legislativa
resultar de gran ayuda para una redaccin concisa y clara.
La redaccin de un texto normativo requiere no solo conocer reglas de tcnica

legislativa sino tambin el estudio de antecedentes legislativos, parlamenta-
rios y doctrinarios, la evaluacin de la oportunidad y conveniencia de la ley que
se proyecta, su adecuada insercin en el orden jurdico vigente y el cuidado
extremo de reflejar en el texto normativo la decisin poltica que le subyace.
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Manual de Tcnica Legislativa
As, nos hemos propuesto establecer reglas o pautas para la redaccin de

normas, de tal manera que sean comunes y contribuyan a brindar calidad
al proyecto normativo, dotando a cada ley de su necesaria coherencia con
respecto al resto del ordenamiento jurdico, correspondencia con relacin a la
intencin poltica del legislador y claridad a los fines de que su interpretacin
sea unvoca.
Tenemos el deber de entregar a quienes en forma directa o indirecta parti-

cipan en el proceso de elaboracin de proyectos legislativos (asamblestas,
asesoras, asesores, secretarias relatoras, secretarios relatores y asistentes)
las necesarias herramientas de tcnica legislativa y normas lingsticas.
Estoy segura de que este Manual habr de contribuir al mejoramiento tcni-

co, morfosintctico y semntico de nuestra legislacin, unificando los crite-
rios tendientes a lograr la correcta sistematizacin del proceso de creacin
de la norma.
Sin dudas, esta publicacin servir de gua para la redaccin de leyes de

mayor calidad. Aspiro a que los estudiosos del arte de legislar hagan llegar
sus valiosos aportes para seguir perfeccionando la construccin de las leyes.
Gabriela Rivadeneira Burbano

PRESIDENTA DE LA ASAMBLEA NACIONAL
6
ndice
ndice
INTRODUCCIN 11
CAPTULO I
CONTENIDO, ESTRUCTURA
Y COMPONENTES DEL PROYECTO DE LEY 15
Sumario: I. CONTENIDO DE LA LEY. 1. La ley debe ser homognea. 2. La ley debe ser
completa. 3. Orden lgico de la ley. 4. Reforma de otras leyes. II. ESTRUCTURA DE LOS
PROYECTOS DE LEY. 1. Estructura tipo: estructura lgica. 2. Partes de la ley. III. TTULO
DE LA LEY. 1. Ttulo a) Categora normativa b) Nmero y/o fecha c) Objeto de la ley.
IV. PARTE EXPOSITIVA: EXPOSICIN DE MOTIVOS Y CONSIDERANDOS. 1. Expo-
sicin de motivos y prembulo o considerandos de la ley. Concepto y significado.
2. Contenido de la exposicin de motivos. 3. Los considerandos o prembulo de la ley
a) Significado de los considerandos como prembulo de la ley b) Valor jurdico del
prembulo c) Contenido del prembulo o considerandos d) Forma de los conside-
randos e) Ejemplo de considerandos. V. ARTICULADO: DIVISIN Y NUMERACIN.
1. Divisin del articulado. 2. Concepto de artculo. 3. Denominacin y numeracin
de los artculos. 4. Extensin de los artculos. 5. Divisin del artculo 6. Contenido de
los artculos. 7. Estructura y sistemtica de los artculos. 8. Disposiciones directivas
a) Concepto y valor normativo de las disposiciones directivas b) Lugar de inclusin
c) Contenido de las disposiciones directivas c.1) Objeto de la ley c.2) Finalidad de
la ley y principios generales c.3) mbito de aplicacin c.4) Definiciones. VI. PARTE
FINAL DE LA LEY: DISPOSICIONES. 1. Opciones de estructuracin y reglas bsicas.
2. Preceptos que deben integrar la parte final de la ley. 3. Ordenacin de la parte
final. Posible divisin en categoras. 4. Criterios de inclusin y numeracin de la parte
final. 5. Disposiciones generales. 6. Disposiciones transitorias. 7. Disposiciones refor-
matorias y derogatorias a) Disposiciones reformatorias b) Disposiciones derogatorias.
8. Disposiciones finales. VII. ANEXOS. VIII. NDICES.
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CAPTULO II
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO 59
Sumario: I. CONCEPTOS PREVIOS. II. LA INICIATIVA LEGISLATIVA: SUJETOS Y REQUI-

SITOS. 1. Sujetos: quin tiene iniciativa legislativa? 2. Requisitos: cmo se ejerce la
iniciativa legislativa? III. LA TRAMITACIN DEL PROYECTO DE LEY: EL PROCEDIMIEN-
TO LEGISLATIVO EN LA ASAMBLEA NACIONAL. IV. CALIFICACIN DEL PROYECTO DE
LEY. 1. Informe de la Unidad de Tcnica Legislativa 2. Calificacin de los proyectos
por el CAL. 3. Problemas. 4. Soluciones. V. TRAMITACIN DEL PROYECTO DE LEY:
PRIMER DEBATE. A) INFORME DE LA COMISIN PARA PRIMER DEBATE. 1. Signi-
ficado del trabajo en Comisin. 2. Las comisiones especializadas permanentes en
la Asamblea Nacional. 3. El Informe de la Comisin. a) Instruccin: las audiencias
y el informe no vinculante de la Unidad de Tcnica Legislativa. b) Deliberacin: el
Informe de la Comisin. B) PRIMER DEBATE DEL PROYECTO EN EL PLENO DE LA
ASAMBLEA NACIONAL. 1. Significado del debate en Pleno. 2. Primer debate en Pleno.
VI. SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO. 1. Informe de la Comisin para segundo de-
bate. 2. Segundo debate en Pleno. VII. DEBATE DE LAS OBSERVACIONES DEL PRE-
SIDENTE DE LA REPBLICA. VIII. COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DEL EJECU-
TIVO. LA PROMULGACIN Y PUBLICACIN DE LA LEY. OTRAS COMPETENCIAS DEL
PRESIDENTE DE LA REPBLICA. 1. Sancin y promulgacin a) Significado de la san-
cin, promulgacin y publicacin. b) Regulacin constitucional y legal. 2. Objeciones
presidenciales. 3. Proyectos de urgencia en materia econmica. IX. PROCEDIMIENTOS
LEGISLATIVOS ESPECIALES. 1. Proyectos de urgencia en materia econmica. 2. Leyes
que establezcan, modifiquen, exoneren o extingan impuestos. 3. Leyes orgnicas.
4. Ley Orgnica de la Funcin Legislativa y sus modificaciones 5. Proyectos de ini-
ciativa popular. 6. Ley Orgnica de Conformacin de una Regin Autnoma. 7. Leyes
interpretativas. 8. Reforma constitucional. 9. Proyectos de codificacin preparados por
la Unidad de Tcnica Legislativa.
CAPTULO III
DINMICA JURDICA: LA INSERCIN

DE LA LEY EN EL ORDENAMIENTO 87
Sumario: I. INTRODUCCIN: LA INSERCIN DE LA LEY EN EL ORDENAMIENTO.

II. PROMULGACIN Y PUBLICACIN DE LA LEY. 1. Promulgacin de la ley. 2. La pu-
blicacin de la ley. a) Efectos de la publicacin. b) Principios generales de la publica-
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ndice
cin oficial. c) Las correcciones de errores. d) Publicacin de las leyes y publicidad.

III. ENTRADA EN VIGENCIA. 1. Concepto y requisitos. 2. Cmo se determina la fecha
de entrada en vigencia de la ley? 3. Cul debe ser la duracin de la vacatio legis?
4. Frmula de entrada en vigencia. 5. Indicacin del fin de la eficacia de la ley.
IV. DEROGACIN DE LEYES. 1. Fundamento de las clusulas o disposiciones dero-
gatorias. 2. Concepto y contenido de las disposiciones derogatorias. 3. Clusulas de
salvaguardia. 4. La derogacin de una ley no supone el restablecimiento del rgimen
anterior. V. DISPOSICIONES TRANSITORIAS. 1. Concepto de las disposiciones transito-
rias. 2. Necesidad de las disposiciones transitorias. 3. Situacin de las disposiciones
transitorias en la ley. 4. Contenido de las disposiciones transitorias. VI. LEYES REFOR-
MATORIAS DE OTRAS LEYES. 1. Necesidad de la reforma. 2. Reglas que se deben
observar al reformar otras leyes. 3. Especialidades de las leyes reformatorias a) Tipos.
b) Ttulo. c) Divisin. d) Estilo de la ley reformatoria. e) Contenido. 4. Las leyes refor-
matorias mltiples o leyes mnibus. 5. Medidas para paliar la confusin normativa.
VII. REMISIONES Y CITAS. 1. Remisiones a otras normas. a) Concepto y fundamento.
b) Alternativas a las remisiones. c) Tipos de remisiones. d) Reglas que se deben aplicar
en las remisiones. e) Las remisiones pueden llegar a lesionar la seguridad jurdica.
2. Citas de normas.
CAPTULO IV
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES 125
I. EL CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD. 1. Control formal. 1.1. Pro-

cedimiento legislativo. 1.2. Principios de publicidad y unidad de materia. 2. Control
material. II. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIN. III. CONCLUSIN.
CAPTULO V
ESTILO Y NORMATIVA LINGSTICA 145
Sumario: I. LA SEMNTICA EN LOS TEXTOS JURDICOS. 1. Generalidad y precisin

de una expresin. 2. Las palabras. a) Homonimia. b) Sinonimia. c) Paronimia. d) Con-
textualizacin. e) Radicacin. II. ESTRUCTURA Y SINTAXIS. 1. El verbo. 2. Produccin
de errores y concordancia. a) La concordancia nominal. b) La concordancia verbal.
c) La concordancia del verbo haber. d) Sujetos compuestos. 3. La diccin. a) Neo-
logismos. b) Solecismos. III. ESTILO Y MATICES DE LAS EXPRESIONES JURDICAS.
1. Precisin versus ambigedad. 2. Los signos de puntuacin. a) Usos de la coma.
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b) Usos del punto y coma. c) Usos de los dos puntos. d) Usos del punto seguido.
e) Usos de la raya. f) Usos de los puntos suspensivos. g) Usos del guion. h) Usos de
los parntesis. i) Usos de los corchetes. j) Usos de las comillas. 3. Los conectores.
IV. EL TEXTO JURDICO. 1. Principios de redaccin. 2. Rasgos lexicales del lenguaje
jurdico. a) Los prefijos y el mecanismo de la prefijacin. b) La sufijacin. c) La com-
posicin. V. ACTUALIZACIN DE CASOS ORTOGRFICOS. VI. NORMAS APA PARA
DOCUMENTOS LEGISLATIVOS Y REDACCIN JURDICA.
APNDICE I
ERRORES COMUNES Y CASOS DUDOSOS

DE LA REDACCIN JURDICA 191
APNDICE II
CONSIDERACIONES DE APLICACIN PRCTICA

EN LA ELABORACIN DEL PROYECTO DE LEY 215
Sumario: INTRODUCCIN. I. ELEMENTOS Y REQUISITOS. II. SEGURIDAD JURDICA.

III. PROPSITOS DEL PROYECTO DE LEY. IV. PROBLEMAS FRECUENTES. V. SOLUCIO-
NES. VI. FICHA TCNICO-LEGISLATIVA. VII. CONCLUSIONES.
APNDICE III
FUNCIN LEGISLATIVA E INICIATIVA POPULAR NORMATIVA 229
BIBLIOGRAFA 243
LOS AUTORES 245
10
Introduccin
INTRODUCCIN
A lo largo de la historia de la Funcin Legislativa ecuatoriana, se han gene-

rado leyes y normas que han respaldado su formulacin en manuales de tc-
nica legislativa idneos para otras realidades jurdicas y que, sin embargo, se
han convertido en fuentes bibliogrficas aceptables para la nuestra. Se debe
recordar que nuestro parlamento es muy semejante a los de Amrica Latina
y Europa pero posee ciertas singularidades que exigen soluciones especfi-
cas contextualizadas.
Legislaciones como la ecuatoriana tienen escasas normas que contengan

disposiciones sobre redaccin y estructura de textos normativos, por lo
que un Manual de Tcnica Legislativa resultar de gran ayuda al redactor
legislativo para lograr claridad y concisin en la construccin de leyes, re-
flejando fielmente la solucin o decisin poltica que el legislador intenta
alcanzar en cada caso. La redaccin de un texto normativo requiere no solo
conocer reglas de tcnica legislativa sino tambin el estudio de antecedentes
legislativos, parlamentarios y doctrinarios, la evaluacin de la oportunidad
y conveniencia de la ley que se proyecta, y su perfecta insercin en el orden
jurdico vigente.
Desde el momento en que la Asamblea Nacional revitaliz las actividades

de la Unidad de Tcnica Legislativa (UTL), se saba que era necesario in-
corporar herramientas tiles para facilitar el trabajo parlamentario de las y
los asamblestas y los servidores legislativos; que se deban impulsar con-
juntamente los procesos de legislacin en el marco de la calidad, efectividad
y eficiencia para contar con modelos de gestin e instrumentos adecuados
para la creacin de leyes ptimas que beneficien a las y los ecuatorianos.
Sin lugar a dudas, una de las mejores polticas planteadas en esta administra-
cin parlamentaria va enfocada hacia la eficiencia en la aplicacin de proce-
sos tcnicos que determinen mejores productos, servicios o procedimientos
y para que exista realmente coherencia entre lo que se dice y lo que se hace.
Hasta aqu, los procesos legislativos desarrollados por la Asamblea Na-

cional en torno a la produccin de leyes fueron iniciativas propias de
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los responsables de legislar o, en otros casos, transferencia de la tcnica

legislativa que funcion idneamente en otras realidades parlamenta-
rias. Hoy se quiere la materializacin y consolidacin de instrumentos
tcnico-jurdicos propios e ideales para poner las leyes y su estructura a
tono con la realidad ecuatoriana.
En esta oportunidad, corresponde a la Unidad de Tcnica Legislativa (UTL)

realizar su aporte al manejo del cambio y la innovacin y concretar las ex-
pectativas de las autoridades de la Asamblea Nacional de disponer de un
Manual de Tcnica Legislativa que recoja las experiencias tcnicas de la Ins-
titucin, ajustadas a un marco referencial serio y rigurosamente acadmico.
Es, entonces, tarea de la Unidad de Tcnica Legislativa proponer a todos

quienes legislan, un trazado tcnico, correcto y determinado para la cons-
truccin de las normas.
Se considera que no son suficientes las buenas intenciones que el legislador

o el rgano que emite la norma general tenga para producir la ley, se requie-
re una profunda consolidacin de la tcnica legislativa. Una interpretacin
equivocada sobre la concepcin del derecho, de los impactos sociales o una
deficiente tcnica para crear las leyes, originar consecuencias no deseadas,
como la sobreestimacin de los efectos de la ley o problemas de aplicacin
de la norma.
Se busca entonces resolver algunos de estos inconvenientes con la elabo-

racin del presente Manual de Tcnica Legislativa que recoge los aportes
acadmicos de prestigiosos juristas y lingistas nacionales y extranjeros
con amplia experiencia en tcnica legislativa, derecho parlamentario y se-
guridad jurdica, quienes indudablemente contribuyen a imprimir mayor
calidad al quehacer legislativo institucional.
Con el objeto de consensuar la definicin de un Manual de Tcnica Legisla-

tiva, con la que el lector se debe familiarizar, se seala que este es un recurso
jurdico que incluye un conjunto de reglas y recomendaciones a las que se
necesita ajustar la conducta funcional del legislador para una correcta ela-
boracin, formulacin e interpretacin general de las leyes.
12
Introduccin
Esta herramienta permite optimizar el proceso de trasformar un proyecto

en una ley, considerando que cuando un cuerpo legislativo aprueba un
proyecto de ley, no lo hace para que permanezca aislado sino que su des-
tino ser el de incorporarse al ordenamiento jurdico. En tal sentido, se
requiere que los legisladores perfilen las leyes manteniendo la coherencia
con el resto de la normativa vigente. Esta tarea no es exclusiva del tcnico
legislativo porque depende de la decisin sobre el contenido jurdico de
la norma, que es una atribucin del legislador. Sin embargo, el tcnico
debe advertir de las inconsistencias que pudieran plantearse y proponer
una alternativa para eliminarlas.
El Manual de Tcnica Legislativa de la Asamblea Nacional est estructurado
por una introduccin, cinco captulos y tres apndices jurdico-lingsticos.
Cuatro de los captulos estn referidos a la tcnica legislativa como tal y un
ltimo, al estilo y normativa lingstica recomendados para el tipo de docu-
mentos generados en la Funcin Legislativa.
El captulo primero determina el contenido, estructura y componentes del

proyecto de ley; el segundo se refiere a procedimiento legislativo; el tercero
seala la dinmica jurdica; el cuarto incluye el control de constitucionali-
dad de las leyes; y, el quinto expone los elementos de estilo y de normativa
lingstica acordes a la temtica.
En la seccin de apndices constan tres documentos: uno en el que se ana-

lizan errores comunes y casos dudosos de la redaccin jurdica, y otros dos,
de tipo jurdico que tratan consideraciones de aplicacin prctica en la ela-
boracin del proyecto de ley, marco constitucional y Funcin Legislativa.
Considero que quedan muchos temas por pensar y relievar alrededor de la

tcnica legislativa pero indudablemente este libro constituye un serio trata-
do que aspira, con el paso de los aos, a enriquecerse con nuevos aportes de
especialistas en el rea.
Mnica Rodrguez Ayala

COORDINADORA DE LA UNIDAD DE TCNICA LEGISLATIVA
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Contenido, Estructura y Componentes del Proyecto de Ley
CAPTULO I
CONTENIDO, ESTRUCTURA Y COMPONENTES

DEL PROYECTO DE LEY
Piedad Garca-Escudero Mrquez
I. CONTENIDO DE LA LEY
1. La ley debe ser homognea
Todas las reglas de tcnica legislativa coinciden en que el contenido de las leyes
debe ser homogneo, regular una sola materia y, en la medida de lo posible, regularla
por entero. As, el artculo 136 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador exige
que los proyectos de ley se refieran a una sola materia, si el proyecto no rene este
requisito, no se tramitar.
Este requerimiento es reiterado por el artculo 56 de la Ley Orgnica de la Funcin Le-

gislativa (LOFL), al tratar sobre los requisitos cuyo cumplimiento debe verificar el Con-
sejo de Administracin Legislativa (CAL) en su calificacin de los proyectos de ley: que
se refiera a una sola materia, y si el proyecto no rene este requisito, no se calificar.
El contenido de la ley deber ser homogneo: cada ley regular un nico

objeto material y evitar incluir materias diferentes a su objeto. Es decir
que no deben incluirse en un mismo proyecto de ley materias distintas o
preceptos que no se refieran a su objeto.
Si fuera necesario o conveniente regular distintas materias con un mismo objeto

(por ejemplo, con una misma finalidad de poltica econmica podra pretenderse
la regulacin de materia tributaria, laboral, etc.), pueden elaborarse iniciativas le-
gislativas distintas para su tramitacin simultnea. La conexin entre ellas se har
constar en los considerandos.
15
Deben evitarse las leyes de reforma mltiple, tambin llamadas en la tradicin espa-
ola leyes mnibus, gravemente lesivas para la seguridad jurdica.
Es importante que la homogeneidad del proyecto se mantenga a lo largo de la

tramitacin parlamentaria. Para ello hay que exigir que las observaciones que se
introduzcan se limiten a la materia objeto del proyecto de ley. La iniciativa legislati-
va, impulsora del procedimiento legislativo, efecta una determinacin material del
objeto de la regulacin propuesta y hasta de su sentido y orientacin, de tal manera
que las observaciones que introduzcan modificaciones, supresiones o adiciones
completan la determinacin de aquellos, con los que deben guardar homogeneidad
y congruencia.
Sera conveniente una regulacin en la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa

(LOFL) que impida el perjuicio que en la seguridad jurdica provoca la introduccin
de preceptos intrusos.
En Derecho Comparado existen manifestaciones del requisito de homogeneidad: el

principle of relevancy aplicado en la Cmara de los Comunes, en el Reino Unido; la
exigencia de lien o vinculacin material, en Francia, que evite el cavalier legislatif
(disposicin extraa a la norma, tan frecuente en nuestras leyes), o el Sachzusam-
menhang en el Bundestag alemn.
Encontramos confirmacin en el mbito constitucional comparado de la

relevancia de este principio en los siguientes casos: La Constitucin de Co-
lombia, en su artculo 158, dispone que todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia, y sern inadmisibles las disposiciones o modificacio-
nes que no se relacionen con ella, lo que ha sido objeto de interpretacin
por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos. En la reforma de
la Constitucin francesa de 1958 por la Ley Constitucional de 23 de julio
de 2008, el nuevo artculo 45 exige la existencia de un lien o vnculo de
las enmiendas con el texto inicial para ser admisibles en primera lectura.
Con anterioridad, ya el artculo 74.5 de la Constitucin de Grecia impide
que pueda someterse a debate proyecto o proposicin de ley alguno que
contenga disposiciones sin relacin con su objeto principal, estableciendo
asimismo que no se someter a discusin ninguna disposicin adicional
o enmienda si no tuviera relacin con el objeto principal del proyecto o de
la proposicin de ley, correspondiendo a la Cmara resolver en caso de
discrepancia.
16
El Tribunal Constitucional espaol ha modificado su doctrina anterior a partir

de la sentencia 119/2011 para exigir esa homogeneidad o conexin mni-
ma de las enmiendas con la iniciativa a que la se refieren, sobre la base del
carcter subsidiario que toda enmienda tiene respecto al texto enmendado
y de la lgica de la tramitacin legislativa.
En este sentido, debe evitarse recurrir a proyectos que se encuentran en tramitacin

parlamentaria para introducir cualquier tipo de cuestiones relacionadas o no con su
contenido que en ese momento constituyen objetivos polticos prioritarios o urgentes
y requieren su regulacin mediante ley. Esta situacin suele producirse al final de un
perodo de sesiones o de un perodo legislativo.
Existen sectores del ordenamiento, como la normativa penal, en los que la tcnica
legislativa ha de ser especialmente cuidada, pues los defectos que inciden en la cla-
ridad de las normas, o de su aplicacin, lesionan especialmente la seguridad jurdica.
La Constitucin de la Repblica del Ecuador (artculo 138) exige homogeneidad a las

objeciones parciales que puede formular a los proyectos de ley el Presidente o la
Presidenta de la Repblica, pues el texto alternativo que presente no podr incluir
materias no contempladas en el proyecto. Igual restriccin debe observar la
Asamblea Nacional en la aprobacin de las modificaciones sugeridas.
2. La ley debe ser completa
La ley debe contener la regulacin completa de su objeto material y evitar, en la me-

dida de lo posible, la dispersin normativa, esto es la regulacin parcial de una misma
materia en varias leyes distintas, pues esto complica el ordenamiento y dificulta el
conocimiento y localizacin de la normativa aplicable.
La confusin no deriva solo del nmero de leyes, sino tambin de que estas son
fragmentarias, sectoriales, estratificadas, lo que sita al intrprete ante un mosaico
impreciso frente a la solemne arquitectura de los cdigos.
En consecuencia, en la medida de lo posible, en una misma disposicin deber

regularse un nico objeto, todo el contenido del objeto y, si procede, los
aspectos que guarden directa relacin con l.
La regulacin fragmentada de una materia en distintas normas solo est justificada

cuando lo exige la distribucin de las competencias normativas entre el Estado y en-
17
tidades territoriales o supranacionales, el principio de reserva de ley o la Constitucin

cuando obliga a incluir ciertas regulaciones en normas asignadas nominativamente.
3. Orden lgico de la ley
En la redaccin de los preceptos, se mantendr el orden siguiente:
De lo general a lo particular.
De lo abstracto a lo concreto.
De lo normal a lo excepcional.
De lo sustantivo a lo procesal.
Esta regla, como las restantes relativas a la estructura de las leyes, contribuye a la
inteligibilidad de la ley y a la localizacin de los distintos preceptos.
4. Reforma de otras leyes
Las reformas de otras leyes debern ser expresas.
No se incluirn reformas de leyes ajenas al objeto material de la ley.
En la medida de lo posible, las leyes reformatorias tendrn por objeto la reforma de

una sola ley, lo que se indicar en el ttulo.
Estos principios se desarrollarn en luego, al analizar la insercin de la ley en el orde-

namiento o dinmica legislativa.
II. ESTRUCTURA DE LOS PROYECTOS DE LEY
1. Estructura tipo: estructura lgica
Para que el ordenamiento jurdico forme un conjunto homogneo y coherente, la di-

visin de las leyes en partes debe ser uniforme y adaptarse a una estructura formal
tipificada igual para todas ellas.
La estructura o sistematizacin de la ley hace referencia a su ordenacin interna, la

cual, adems de venir determinada por criterios de orden lgico, tiene como finalidad
facilitar la localizacin de cada precepto en el conjunto del texto normativo.
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La dificultad de localizacin aumenta con la extensin y complejidad de la ley, pero

una estructura adecuada y uniforme ayuda a superar estos obstculos y, asimismo,
tiene un efecto directo sobre la comprensibilidad de las normas y, en consecuencia,
sobre su interpretacin (por eso existe la interpretacin sistemtica).
La estructura lgica de la ley es la ordenacin sistemtica del conjunto de dis-

posiciones que contiene un texto normativo, en razn de la materia concreta de cada
precepto y de su funcionalidad.
2. Partes de la ley
De acuerdo con esta estructura lgica, las partes o componentes que, en principio,
debe contener una ley, y que examinamos a continuacin en apartados distintos, son:
Ttulo
Parte expositiva: exposicin de motivos y considerandos
Articulado
Parte final o disposiciones
Anexos
III. TTULO DE LA LEY
1. Ttulo
El ttulo de la ley debe permitir la identificacin de su objeto de forma precisa, di-

ferenciada y completa. Mediante el ttulo, una ley se individualiza y diferencia de las
dems leyes.
El ttulo debe indicar:
La categora normativa.
El nmero y/o la fecha y el objeto de la ley
a) Categora normativa
Recordemos que el artculo 133 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador distin-

gue entre leyes orgnicas y ordinarias. Existen otras leyes con especialidades proce-
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dimentales (leyes de urgencia en materia econmica) o efectos sobre el ordenamiento

(leyes reformatorias) que conviene reflejar en el ttulo y, en consecuencia, tambin en
el del Proyecto:
Proyecto de Ley.
Proyecto de Ley Orgnica.
Proyecto de Ley de Urgencia en Materia Econmica
Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley.
De conformidad con el artculo 132 de la Constitucin, la Asamblea Nacional aprobar

como leyes las normas generales de inters comn. Las atribuciones de la Asamblea
Nacional, que no requieran de la expedicin de una ley, se ejercern a travs de
acuerdos o resoluciones. Se requerir de ley en los siguientes casos:
1. Regular el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales.
2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes.
3. Crear, modificar o suprimir tributos sin menoscabo de las atribuciones que la

Constitucin confiere a los gobiernos autnomos descentralizados.
4. Atribuir deberes, responsabilidades y competencias a los gobiernos autno-

mos descentralizados.
5. Modificar la divisin poltico-administrativa del pas, excepto en lo relativo a

las parroquias.
6. Otorgar a los organismos pblicos de control y regulacin la facultad de ex-

pedir normas de carcter general en las materias propias de su competencia,
sin que puedan alterar o innovar las disposiciones legales.
Las leyes pueden ser orgnicas y ordinarias. El artculo 133 declara que sern leyes
orgnicas:
1. Las que regulen la organizacin y funcionamiento de las instituciones creadas

por la Constitucin.
2. Las que regulen el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales.
20
3. Las que regulen la organizacin, competencias, facultades y funcionamiento

de los gobiernos autnomos descentralizados.
4. Las relativas al rgimen de partidos polticos y al sistema electoral.
La expedicin, reforma, derogacin e interpretacin con carcter generalmente obli-

gatorio de las leyes orgnicas requerirn mayora absoluta de los miembros de la
Asamblea Nacional.
Las dems sern leyes ordinarias que no podrn modificar ni prevalecer sobre una
ley orgnica. De conformidad con el artculo 52 de la LOFL, las leyes ordinarias se
aprobarn con la mayora absoluta de las y los miembros de la Asamblea Nacional.
b) Nmero y/o fecha
A diferencia de otros pases, en Ecuador las leyes no suelen contar con un nmero
cronolgico y se identifican por su nombre o por su fecha, que corresponde, en este
caso, a la de su publicacin en el Registro Oficial.
Sea cual fuere el criterio que se adopte en cuanto a numeracin y datacin de la ley,
este deber aplicarse siempre de manera uniforme para todas las leyes.
Ejemplo de ttulo de leyes en las que se incluye numeracin:
Ley Derogatoria No. 9 para la Depuracin de la Normativa Legal
Ley Orgnica Reformatoria a la Ley Orgnica de Salud, Ley 67, para incluir el
Tratamiento de las Enfermedades Raras o Hurfanas y Catastrficas.
c) Objeto de la ley
El nombre de la ley es la parte del ttulo que indica su objeto y permite identificar su
contenido esencial y distinguirla de las dems leyes. Debe ser, por tanto, diferente de
los ttulos de otras leyes en vigor.
La indicacin del objeto de la ley debe ser precisa y completa, pero tambin
breve y concreta. El ttulo de la ley debe permitir una primera aproximacin al
contenido exacto de la ley, de la forma ms concisa posible.
21
La inclusin en l de las palabras clave que permiten identificar el objeto

de la ley es tanto ms necesaria cuanto que en nuestro tiempo facilita su
bsqueda y recuperacin mediante procedimientos informticos.
Cuando la ley tenga por objeto la modificacin de otra ley anterior, deber
indicarse as en el ttulo, citando por su ttulo completo la ley modificada: Ley
Reformatoria de la Ley
En las leyes de mbito temporal, se har constar en el ttulo el periodo de vigencia.
El ttulo deber reflejar, en su caso, las modificaciones que se introduzcan
en el contenido de la iniciativa legislativa a lo largo de su tramitacin par-
lamentaria. En consecuencia, la aprobacin definitiva del ttulo deber
realizarse una vez aprobado definitivamente el articulado de la ley.
Dada su importancia como primer elemento identificador del contenido de la ley y
su conexin con el principio de seguridad jurdica, en Derecho Comparado algunas
normas legales e incluso constitucionales regulan el contenido de los ttulos de
disposiciones para exigir que concuerde con su contenido general.
En las leyes de reforma mltiple leyes trole o leyes mnibus que reforman varias
leyes o en las que contienen preceptos intrusos ajenos a la materia que constituye su
objeto, el ttulo no suele reflejar su contenido ni puede hacerlo por ser heterogneo, de
manera que resulta imposible prever, y difcil detectar, por el ttulo, que la ley incluye una
norma reguladora de una materia determinada. No hay buen ttulo para un mal contenido.
Podemos sealar como ejemplo de lo expuesto las leyes que incluyen reformas del
Cdigo Penal, pero que no indican en su ttulo que contienen tal reforma. Si no figura
tal referencia y, de ser posible, a qu materia afecta la reforma, es difcil concluir que
se cumple estrictamente con la exigencia de certeza sobre el derecho aplicable en
una materia especialmente relacionada con los derechos fundamentales.
IV. PARTE EXPOSITIVA: EXPOSICIN DE MOTIVOS Y CONSIDERANDOS
1. Exposicin de motivos y prembulo o considerandos de la ley. Concepto

y significado.
El artculo 136 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador requiere que los proyectos
de ley sean presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la
suficiente exposicin de motivos. Si el proyecto no rene este requisito no se tramitar.
22
Este requerimiento es reiterado por el artculo 56 de la Ley Orgnica de la Funcin

Legislativa (LOFL), al tratar de los requisitos cuyo cumplimiento debe verificar el Con-
sejo de Administracin Legislativa (CAL) en su calificacin de los proyectos de ley. Si
un proyecto no contiene exposicin de motivos, no se calificar. La exigencia de que
una exposicin de motivos acompae a los proyectos legislativos que se presentan
en la Asamblea Nacional se corresponde con el principio general de necesidad de
motivacin de los actos dirigidos a tutelar intereses pblicos, principio que se ha ido
afirmando por costumbre desde el siglo XIX. Este requerimiento suele aparecer en los
reglamentos parlamentarios y rara vez en las Constituciones.
Podemos definir las exposiciones de motivos como enunciados que deben ante-
ceder al articulado de las iniciativas o propuestas legislativas, en las que el proponente
(Presidente de la Repblica, Gobierno, grupo parlamentario o bancada, asamblesta,
rgano o institucin, grupo de la sociedad) explica los principios a los que responde
y la finalidad perseguida o, en general, declara los motivos que le han conducido a
adoptar esa regulacin y no otra.
Por su parte, en la prctica legislativa ecuatoriana, los considerandos constituyen
el prembulo o parte expositiva de la ley, a cuyo articulado preceden, y expresan la
fundamentacin jurdica y constitucional de aquella, sus antecedentes normativos y
las razones para ser dictada. La exposicin de motivos se distingue del prem-
bulo o considerandos en su concepto y contenido: frente al carcter meramente
justificativo de las exposiciones -que explican las razones para la opcin adoptada- los
considerandos ofrecen un contenido ms poltico.
Es decir, la funcin de la exposicin de motivos (que consiste en esclarecer al Par-
lamento, sujeto ajeno al que elabora el proyecto, las razones que han movido a su
adopcin y que inspiran su orientacin) no es la misma que la que deben cumplir los
considerandos, dirigidos no al rgano que debe aprobar un texto, sino a las autorida-
des y ciudadanos que deben cumplirlo.
Los considerandos sirven tambin como instrumento de justificacin, pero sobre todo
de interpretacin de las razones y orientacin de la ley. Nos referiremos ms especfi-
camente a los considerandos en el apartado siguiente.
No obstante estas distinciones conceptuales, a veces ambos elementos se utilizan

indistintamente en la teora y en la prctica, sin que exista diferencia sustancial de
contenido entre exposiciones de motivos y considerandos, que se distinguen exclusi-
vamente por el rgano que los aprueba.
23
2. Contenido de la exposicin de motivos
Qu deben contener las exposiciones de motivos? La razn de la existencia de las

exposiciones de motivos consiste en proporcionar al Parlamento los elementos de
conocimiento necesarios para pronunciarse sobre los proyectos.
Se trata de un mecanismo de racionalizacin de la actividad legislativa y tambin

de control poltico, en cuanto permite conocer el sentido de las directrices polticas
gubernamentales y la adecuacin de los medios propuestos para realizarlas, as como
contrastar todo ello con el programa poltico del Ejecutivo.
De conformidad con la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa (LOFL), el CAL no trami-

tar un proyecto de ley que no vaya acompaado de la exposicin de motivos, por ser
sta constitucionalmente preceptiva. Mayor problema puede plantear que, existiendo
esta, su contenido pueda ser insuficiente.
El contenido de una exposicin de motivos debe responder a su finalidad de justificar

la oportunidad poltica y la calidad tcnico-jurdica del proyecto: la exposicin de mo-
tivos debe comprender la determinacin de las necesidades o exigencias que trata de
satisfacer la iniciativa legislativa y las medidas tcnicas y jurdicas que se adoptarn
para tal satisfaccin.
En definitiva, una exposicin de motivos debera reflejar el contenido de los cuestio-

narios de tcnica legislativa que pretenden la evaluacin previa o de la oportunidad y
conveniencia de la iniciativa1, describiendo:
La situacin que se pretende modificar.

Las razones por las que no puede alcanzarse mediante la legalidad vigente.
1 Ejemplo de cuestionario o anlisis de impacto normativo:

- Oportunidad de la propuesta.
- Contenido y anlisis jurdico, incluyendo el listado pormenorizado de las normas que
quedarn derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la ley.
- Anlisis sobre la adecuacin de la ley propuesta al orden de distribucin de competencias.
- Impacto econmico y presupuestario, que comprender el impacto sobre los sectores,
colectivos, o agentes afectados por la ley, incluido el efecto sobre la competencia, as como
la deteccin y medicin de las cargas administrativas.
- Impacto por razn de gnero: se analizarn y valorarn los resultados que se puedan seguir
de la aprobac in del proyecto desde la perspectiva de la eliminacin de desigualdades y
de su contribucin a la consecucin de los objetivos de igualdad de oportunidades y de
trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situacin de partida, de
previsin de resultados y de previsin de impacto.
- Impactos de carcter social y medioambiental e impacto en materia de igualdad de
oportunidades, no discriminacin y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
24
Las caractersticas de la norma.

La adecuacin a los fines perseguidos.
La valoracin o determinacin de los factores econmicos y sociales que
concurren en cada caso.
Qu no deben contener las exposiciones de motivos?
Las exposiciones de motivos no deberan abusar de la posicin ideolgica. Deben

evitarse las declaraciones laudatorias, es decir las que contienen elogios de la
poltica del autor de la iniciativa legislativa.
Deben contener informacin veraz, que pueda probarse mediante los estudios, infor-
mes, dictmenes o clculos econmicos que acompaen como documentacin com-
plementaria o antecedentes a la iniciativa, y que permitan juzgar sobre la veracidad de
los hechos expresados en aquella, as como sobre la necesidad y viabilidad de la ley.
Pero este no es el nico contenido que se debe evitar. Tampoco es correcto incluir
exhortaciones o declaraciones didcticas, entre otras razones, en consideracin del
sujeto al que van dirigidas. Aunque algn autor defiende la funcin pedaggica o
educativa de los prembulos, esta no alcanza a las exposiciones de motivos, dirigidas
al rgano legislativo.
3. Los considerandos o prembulo de la ley
a) Significado de los considerandos como prembulo de la ley
Hemos expuesto, en el apartado anterior, la diferencia conceptual y de finalidad entre

las exposiciones de motivos -que acompaan al proyecto remitido a la Asamblea
Nacional para su tramitacin- y el prembulo o considerandos que preceden al articu-
lado, tanto en el proyecto como en la ley aprobada.
Podemos definir el prembulo o considerandos de una ley como la parte expositiva

de la misma, que antecede a su articulado y en la que el legislador expone:
la valoracin o determinacin de los factores econmicos y sociales que

concurren en cada caso,
los antecedentes jurdicos y constitucionales de la ley,
25
los motivos que le han llevado a legislar,

los principios inspiradores de la ley,
su finalidad, y,
de ser el caso, tambin resea las principales novedades introducidas o los
puntos esenciales de la nueva regulacin.
Los considerandos van dirigidos a las autoridades y ciudadanos que deben cumplir
y, en su caso, interpretar la ley. Su objeto no es, por tanto, justificar, como la exposicin
de motivos, sino que servirn como instrumento para conocer la voluntad del legisla-
dor a la hora de interpretar la ley.
Han de evitarse las leyes aprobadas con considerandos no ajustados a su contenido,

que sumen en la perplejidad al lector, as como las expresiones laudatorias, contrarias
a todas las recomendaciones de buena tcnica legislativa.
Para que cumplan su funcin, las normas reguladoras del procedimiento legislativo
deberan permitir modificar el prembulo o considerandos hasta el ltimo momen-
to de la aprobacin de la ley, para poder adecuar su contenido a las modificaciones
que aquella experimente a lo largo de su tramitacin parlamentaria.
Las observaciones que formulen los asamblestas deben incluir necesariamente sus
propuestas de modificacin del articulado para mantener la congruencia. El mayor
peligro para esta congruencia procede de la admisin apresurada en el ltimo trmite
(la aprobacin por el Pleno) de observaciones muchas veces trascendentales en
cuanto a la materia que regulan. La intensidad del debate poltico no debe hacer
olvidar que tambin se requiere adaptar la anterior exposicin de motivos (en caso
de que vaya a publicarse precediendo a la ley), para que no se produzca de forma
irremediable la desconexin entre parte expositiva y contenido de la ley.
Para mantener la congruencia del prembulo con el articulado de la ley, deberan

introducirse correcciones tcnicas en la parte expositiva tras la discusin y aprobacin
de enmiendas al articulado en cada una de las fases del procedimiento legislativo.
b) Valor jurdico del prembulo
Caben distintas posiciones respecto del valor normativo de los prembulos. El debate
se ha producido no solo respecto de los prembulos de las leyes, sino de las propias
Constituciones. As, en Francia, el Consejo Constitucional ha reconocido el valor
26
normativo de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, in-

corporada al Prembulo de la Constitucin de 1946.
En lo que se refiere a las leyes, la cuestin del valor normativo de los prembulos
parece resuelta en la doctrina en el sentido de no reconocer a los prembulos de las
leyes valor normativo, al menos no con la misma intensidad que al articulado.
Por el contrario, es unnime la opinin de que cumplen una innegable funcin in-
terpretativa.
As lo ha confirmado el Tribunal Constitucional de Espaa, que ha apelado a los
prembulos de disposiciones de distinto rango para aclarar dudas sobre determina-
dos extremos de las mismas bien recurriendo a los antecedentes legislativos sobre
la materia en ellos mencionados, bien para indagar sobre la voluntad del legislador o
para averiguar la finalidad de la ley impugnada y ha sealado que los prembulos
tienen un valor jurdicamente cualificado como pauta de interpretacin. Toda vez que,
por tratarse de la expresin de las razones en las que el propio legislador fundamenta
el sentido de su accin legislativa y expone los objetivos a los que pretende que dicha
accin se ordene, constituye un elemento singularmente relevante para la determina-
cin del sentido de la voluntad legislativa y, por ello, para la adecuada interpretacin
de la norma legislada (STC 31/2010, FJ7).
Pese a su funcin interpretativa, no puede atribuirse al contenido del prembulo el valor

de elemento interpretativo vinculante, debido a que no pueden excluirse otros crite-
rios de interpretacin, adems del teleolgico, admitidos por el ordenamiento, como
tampoco otros materiales que ayuden a indagar sobre el espritu y finalidad de la norma.
Ha de reconocerse la utilidad del prembulo como elemento para la interpretacin

teleolgica de las leyes, en cuanto recoge sus objetivos y finalidades.
Esto deber tenerse en cuenta a lo largo de la tramitacin parlamentaria, as como
en la decisin que adopten el Pleno o la Comisin de mantener, modificada o no la
exposicin de motivos al promulgar y publicar la ley o de incorporar los considerandos
propuestos para ser modificados.
c) Contenido del prembulo o considerandos
Admitida la necesidad y el valor interpretativo del prembulo, veamos cul ha de ser

su contenido.
27
Qu deben contener los considerandos o prembulo?
Los considerandos pueden describir breve y concisamente:
los antecedentes constitucionales en los que se funda y las competencias en

cuyo ejercicio se dicta la ley,
sus objetivos y finalidad,
as como resumir sucintamente su contenido, si ello es preciso para una mejor
comprensin del texto.
Dado su valor interpretativo, el contenido esencial del prembulo de las leyes es la
indicacin de su objetivo y finalidad, aunque esto pueda incluirse en una disposicin
directiva (a las que nos referiremos a continuacin al tratar del articulado).
El objetivo hace referencia a la situacin que se pretende conseguir (dismi-

nuir la inflacin, sanear la economa, conservar el medio ambiente o mejorar
la educacin o la sanidad). La finalidad alude a los efectos concretos que han
de producir las medidas especficas establecidas por la ley que se aprueba
(actuar sobre los tipos de inters, imponer la eliminacin de residuos),
medidas que constituirn un instrumento, entre otros, para conseguir aquel
objetivo.
La referencia a los antecedentes permite:
enmarcar los objetivos y la finalidad que se persigue en su contexto, situar la

ley en el ordenamiento jurdico, indicando los preceptos constitucionales en
los que se funda y la legislacin anterior,
pero tambin puede aludir a la situacin existente con anterioridad a la nueva

ley, los problemas planteados y las razones que han dado origen a la nueva
regulacin.
El esquema sera el siguiente:
Exposicin de los elementos de hecho y de derecho que se han tomado

en consideracin.
La conclusin de que, por lo tanto, es necesario adoptar las medidas inclui-

das en la parte dispositiva de la ley.
28
Si es necesario recordar el contexto histrico de la ley, el relato seguir el

orden cronolgico de los hechos, del mismo modo que la motivacin de cada
medida seguir el orden de estas en el articulado de la ley.
Asimismo, contribuye a la correcta insercin de la ley en el ordenamiento la
referencia a las normas constitucionales de las que se deriva la competencia
para regular la materia objeto de la ley, en particular en los Estados compues-
tos, en los que distintos entes territoriales poseen competencia legislativa.
Suele incluirse en el prembulo un sumario o resumen del contenido de la

ley, que resulta de utilidad para el estudioso o el operador jurdico, pero que
no debe abusar de su valor interpretativo forzando la letra de la ley o diciendo
lo que sta no dice en su articulado.
Cuando el sumario exista, deber consistir en un resumen sucinto del conte-

nido de la ley, sin que este constituya una repeticin del articulado. Cuando el
prembulo alcance cierta longitud, puede dividirse en apartados numerados
en romanos.
Qu no debe contener el prembulo o los considerandos?
Los considerandos deben evitar las exhortaciones, las declaraciones didcticas, lau-
datorias y otras anlogas.
Estos son contenidos impropios de una parte de la ley, aunque sea la expositiva,
porque la ley ordena, no persuade (lex iubeat, non suadet); la ley manda, no ensea
(lex iubeat, non docet); la ley manda, no alaba (lex iubeat, non laudat).
No obstante, a veces se defiende la funcin educativa o pedaggica de los prem-

bulos que refuerzan la legitimidad de la norma e incrementan su fuerza integradora.
En conclusin:
El prembulo o considerandos constituye la parte expositiva de la ley, que

indica sus objetivos y contenidos. En este sentido, el prembulo puede ser muy
til para sintetizar las innovaciones principales que introduce la ley. En conse-
cuencia, los considerandos, como el ttulo, han de aprobarse una vez fijado
definitivamente el contenido del articulado de la ley. Es necesario prestar es-
pecial cuidado en su adaptacin a las modificaciones que se introduzcan en el
29
texto de la iniciativa a lo largo de su tramitacin parlamentaria, con el objeto de

asegurar la coherencia entre el prembulo y el contenido de la ley.
d) Forma de los considerandos
En la prctica ecuatoriana, los considerandos que constituyen el prembulo de la ley

se ordenan bajo la expresin centrada:
REPBLICA DEL ECUADOR
ASAMBLEA NACIONAL
EL PLENO
CONSIDERANDO
Luego, en prrafos independientes que se inician con la partcula Que, tras la cual no
debe escribirse coma (pese a la prctica que la incluye) y terminan en punto y coma.
Suelen reproducirse los preceptos constitucionales que sirven de fundamento a la ley,

lo que sera conveniente sustituir por una referencia sucinta a su contenido.
Los considerandos terminan con la expresin de la competencia para dictar la ley,

seguida del ttulo de la misma:
En ejercicio de sus facultades/atribuciones constitucionales y legales, expide la pre-

sente ..
En uso de sus atribuciones expide la presente..
En uso de sus atribuciones y facultades constitucionales y legales, expide la siguien-

te.
En ejercicio de las facultades establecidas en el artculo de la Constitucin expide

la presente.
30
e) Ejemplo de considerandos:
ASAMBLEA NACIONAL
EL PLENO
Considerando
Que el artculo 169 de la Constitucin declara que el sistema procesal es un medio
para la realizacin de la justicia, y que las normas procesales deben consagrar los
principios de simplificacin, uniformidad, eficacia, inmediacin, celeridad y economa
procesal, y hacer efectivas las garantas del debido proceso; y,
Que a pesar de que el combate de la delincuencia es un tema complejo que supone la

actuacin eficiente y coordinada de todos los actores involucrados, hay una demanda
de distintos sectores sobre aspectos puntuales de la legislacin y, por lo tanto, le
corresponde a la Asamblea Nacional dar una respuesta en esta materia.
En uso de sus atribuciones expide la siguiente
Ley Reformatoria al Cdigo Penal y
Cdigo de Procedimiento Penal
V. ARTICULADO: DIVISIN Y NUMERACIN

El articulado constituye la parte dispositiva o normativa de la ley.
1. Divisin del articulado
El articulado o parte dispositiva podr ser objeto, si es necesario, de subdivisin en

libros, ttulos, captulos y secciones. En Ecuador, las leyes suelen dividirse en ttulos y
captulos, o solo en captulos.
Los libros, los ttulos y los captulos pueden escribirse con nmeros romanos; las
secciones, en nmeros ordinales arbigos. Todos ellos deben incluir en su encabeza-
miento una rbrica o ttulo.
31
La indicacin de libro, ttulo, captulo o seccin y sus respectivos nmeros y

denominacin se situarn centrados en el texto.
Libros: la divisin de las leyes en libros ha de ser excepcional. Solo las leyes muy
extensas que traten de recopilar o codificar una materia se dividirn en libros.
Ttulos: solo se dividirn en ttulos las leyes que tengan partes claramente di-
ferenciadas.
Captulos: solo habr divisin en captulos cuando ello responda a razones

sistemticas, pero no a la extensin de la ley.
No debe pasarse de una unidad de divisin a otra omitiendo alguna intermedia,

salvo en el caso de las secciones, ya que los captulos pueden dividirse en sec-
ciones y stas, si procede, en subsecciones o bien directamente en artculos.
Artculos: unidad bsica a la que nos referimos a continuacin
2. Concepto de artculo
Hemos visto con anterioridad la divisin de la ley en partes y, en el apartado anterior,

la parte expositiva de la misma. Nos referimos ahora a la parte dispositiva o
articulado, integrado por artculos, unidades bsicas de la ley, que existen en todas las
leyes y se numeran correlativamente y sin interrupcin.
Constituyen artculos cada uno de los preceptos numerados de un texto normativo.

Cada uno de los artculos y la suma de ellos constituyen la concrecin escrita de la
decisin poltica que se quiere materializar en la ley como mandato del legislador.
3. Denominacin y numeracin de los artculos
Cualquiera que sea la tcnica de denominacin y numeracin de los artculos, sta

debe ser la misma en todas las leyes.
Es frecuente que las distintas leyes, incluso en los ordenamientos jurdicos en que
existen directrices de tcnica normativa, utilicen sistemas de denominacin o de nu-
meracin distintos, combinando incluso varios en la misma ley. Esto debe evitarse. Es
conveniente que todas las leyes utilicen el mismo sistema, sin perjuicio de adoptar
uno especfico para las leyes que modifiquen otras leyes. El encabezado de cada art-
culo, adems de incluir el trmino Artculo y el nmero correspondiente, debe conte-
32
ner un ttulo que refleje su contenido y que permita su fcil identificacin y ms rpida
localizacin en caso de bsqueda. Es como el resumen del contenido del artculo.
Artculo Objeto del impuesto
Artculo... Hecho generador
Artculo Tarifa
La rbrica o ttulo de cada artculo debe ser breve y clara y debe expresar el con-
tenido principal de la norma contenida en l. No entraan contenido normativo y no
pueden repetirse en distintos artculos de la ley.
La inclusin de una rbrica o ttulo del artculo es la opcin tcnicamente preferible.

En todo caso, la opcin que se adopte sobre la existencia o no de rbrica ha de man-
tenerse para todo el texto de la ley, sin que quepa titular unos artculos s y otros no.
Es conveniente asimismo que el encabezado del artculo se distinga tipogrficamente,

como, por ejemplo, con la cursiva.2. Ha de optarse por un tipo de letra y utilizar siempre
el mismo. Si se recomienda el cambio de tipografa o el margen distinto es porque
permite identificar con mayor facilidad el comienzo y el fin de cada artculo.
As, un ejemplo adecuado de encabezamiento sera:
Artculo mbito de aplicacin
O bien: Artculo mbito de aplicacin
La numeracin de los artculos se corresponde con el lugar que el artculo ocupa en

la secuencia legal. Se numera, pues, de forma consecutiva y sin alterar ni interrumpir
o recomenzar la numeracin en ningn caso.
La numeracin es fundamental para la identificacin de la norma y, en su caso, para

la cita, referencia o remisin a la misma.
2 Nota de los editores: La Unidad de Tcnica Legislativa de la Asamblea Nacional del Ecuador
(UTL) ha normado el uso convencional de las cursivas y recomienda usarlas nicamente en el
caso de vocablos extranjeros y de ttulos de obras.
33
La secuencia consecutiva es el nico elemento comn a todas las leyes; pueden

variar, en cambio, en los distintos ordenamientos la tipografa y el sistema de nu-
meracin adoptados. En el ordenamiento ecuatoriano, adems de que se mantenga
el mismo sistema para todas las leyes, debe hacerse la numeracin en cifras con
nmeros cardinales:
Artculo 1. Disposiciones directivas
Las razones que permiten elegir este tipo de numeracin son las siguientes:
La utilizacin de cifras permite separar ms claramente la numeracin de la

rbrica y, a su vez, todo el encabezamiento del texto del artculo.
Asimismo, el uso de nmeros cardinales y no de ordinales facilita la lectura
a partir de los diez primeros artculos: vase la diferencia entre decir artculo
54 o artculo quincuagsimo cuarto.
Deben evitarse los artculos innumerados cuando se reforma una ley introduciendo
preceptos nuevos (en el captulo quinto nos referimos ms detalladamente a las
leyes reformatorias). El criterio que se debe utilizar es numerar estos artculos nue-
vos tomando como referencia el artculo anterior y aadiendo a, b, c, 1, 2, 3
o bis, ter, quater
Ejemplo: Artculo 4 bis

Artculo 4 ter
Qu ocurre con las leyes de un solo artculo? De las varias opciones que, en prin-
cipio, podran parecer posibles, lo importante es que conste la mencin al artculo y la
numeracin, por razones de uniformidad con otras leyes y para distinguir entre parte
expositiva y dispositiva (prembulo y articulado). Tampoco sera oportuno designar
este artculo como Artculo 1, que parece iniciar un listado.
Lo ms conveniente es designar el artculo de la ley como Artculo nico, sistema

que evita los inconvenientes de los anteriores e informa directamente que la ley con-
tiene un solo artculo.
Ejemplo: Ley
Artculo nico
Disposiciones
34
4. Extensin de los artculos
Los artculos no deben ser excesivamente largos. Cada artculo debe recoger un
precepto, mandato, instruccin o regla, o varios de ellos, siempre que respondan a
una misma unidad temtica.
5. Divisin del artculo
El artculo se divide en apartados, que pueden numerarse con cardinales arbigos,

en cifra, salvo que solo haya uno. En tal caso, no se numerar.
Los distintos prrafos (texto entre dos puntos y aparte) o incisos (enunciado, frase
u oracin o parte de la misma entre dos puntos seguidos o dos comas) de un
apartado no se considerarn subdivisiones de este, por lo que no irn numerados.
No es conveniente que los artculos tengan ms de cuatro apartados.
Cuando deba subdividirse un apartado, puede hacerse en prrafos sealados con

letras minsculas, ordenadas alfabticamente: a), b), c). Cuando el prrafo o bloque
de texto deba, a su vez, subdividirse, circunstancia que ha de ser excepcional, cabe
numerar las divisiones con ordinales arbigos (1., 2., 3. o 1., 2., 3., segn
proceda).
El exceso de subdivisiones dificulta la comprensin del artculo, por lo que resulta

ms adecuado transformarlos en nuevos artculos.
No deben utilizarse, en ningn caso, guiones, asteriscos ni otro tipo de marcas en

el texto de la disposicin.
6. Contenido de los artculos
La unidad bsica de divisin de la ley es el artculo. A la hora de determinar su

contenido se debe tener en cuenta que, como se ha sealado al comienzo de este
captulo, el contenido de la ley deber ser homogneo: cada ley regular un nico
objeto material y evitar incluir materias diferentes a su objeto.
Si fuera necesario o conveniente regular distintas materias con un mismo objeto,
pueden elaborarse iniciativas legislativas distintas para su tramitacin simultnea.
Deben evitarse las leyes reformatorias mltiples, especialmente las llamadas leyes
mnibus, gravemente lesivas para la seguridad jurdica.
35
Asimismo, la ley debe contener la regulacin completa de su objeto material: en la me-

dida de lo posible, en una misma disposicin deber regularse un nico objeto, todo
el contenido del objeto y, si procede, los aspectos que guarden directa relacin con l.
Los criterios orientadores bsicos para la redaccin de un artculo son: cada
artculo, un tema; cada prrafo, una oracin; cada oracin, una idea.
Cada artculo debe recoger un nico precepto, mandato, instruccin o regla, o

varios de ellos, siempre que respondan a una misma unidad temtica y tengan
un nexo lgico entre s. El criterio prioritario es que cada artculo recoja un solo
precepto, pero puede incluir tambin las precisiones, desarrollos o reglas de
aplicacin o excepcin. En tales casos, conviene dividir el artculo en apartados.
La estructura del artculo debe ser lo ms sencilla posible.
Esto ha de tenerse en cuenta sobre todo al redactar los proyectos o iniciativas
legislativas que probablemente sern objeto de adiciones o modificaciones a lo
largo del procedimiento legislativo. Estas modificaciones se incorporarn con di-
ficultad al texto y perjudicarn la comprensin de aquellos artculos que, al inicio
de la tramitacin, tengan ya una estructura compleja.
Los artculos no deben ser excesivamente largos.
A partir de una cierta extensin, debern dividirse en apartados numerados,
porque un bloque de texto demasiado compacto provoca un efecto de recha-
zo, tanto ptico como intelectual. No obstante, la divisin no debe dar lugar a
una desmembracin artificial o forzada de la frase.
Los artculos no debern contener motivaciones o explicaciones, pues su lugar
adecuado es la parte expositiva de la disposicin. Tampoco deseos, intenciones
ni declaraciones: hay una contradiccin entre lo deseable y lo obligatorio.
Los artculos no deben reproducir preceptos constitucionales (ni de otras leyes):
si la cita es literal, es ociosa, no aporta nada; si se introducen matices o modifi-
caciones, pueden inducir a error al intrprete.
Cuando la ley incluya planos, tablas, series numricas u otros datos de dif-
cil descripcin, cabe insertar el cuadro con los datos tcnicos en el articulado
(opcin solo recomendable si el cuadro es corto y solo se cita una vez) o bien
incorporarlo como anexo al final de ley (numerado siempre que haya ms de
uno), al que se remitir el articulado. Nos referiremos a los Anexos al final de
este captulo.
36
La redaccin de los artculos debe permitir una lectura fcil y una adecuada
comprensin por parte del lector, adems de claridad, precisin y economa
en el lenguaje.
7. Estructura y sistemtica de los artculos
Cada artculo debe comenzar con un encabezado, en el que figure la mencin de

que se trata de un artculo, su numeracin y su rbrica. En todo caso, debe seguirse
siempre el mismo sistema de numeracin y titulacin.
En la ordenacin de los artculos se puede seguir el criterio siguiente:
Disposiciones directivas
- Objeto
- mbito de aplicacin
- Definiciones
Disposiciones sistemticas
- Normas sustantivas
- Normas organizativas
- Normas planificadoras
- Normas prescriptoras de derechos, obligaciones, prohibiciones y
limitaciones
- Infracciones y sanciones
Disposiciones procedimentales
- Normas procedimentales
- Normas procesales y de garanta
(En la redaccin de los artculos, como en la de las propias leyes, se debe seguir un
orden lgico)
- De lo general a lo particular
- De lo abstracto a lo concreto
- De lo normal a lo excepcional
- De lo sustantivo a lo procesal
37
Los temas deben desarrollarse de manera jerrquica y ordenada, sin dejar huecos
ni lagunas. Para que la ley sea fcilmente comprensible y conseguir una formulacin
sencilla, debe hacerse un esfuerzo de sntesis.
No es necesario, no obstante, agotar en un nico artculo todo un tema objeto de

regulacin: ni lo exige la interpretacin, ni es deseable para la claridad. Antes que
alargar un artculo, es preferible tratar el tema en varios artculos agrupados en una
misma seccin.
Ejemplo de estructura y sistemtica del articulado de una ley:
LEY ORGNICA PARA LA REGULACIN Y CONTROL DEL TABACO
TTULO PRELIMINAR
DEL OBJETO Y MBITO
Artculo 1. Objeto
Artculo 2. mbito
TTULO I.
DEL MARCO INSTITUCIONAL
TTULO II.
DE LA COMERCIALIZACIN
TTULO III.
DE LAS RESTRICCIONES AL CONSUMO
TTULO IV.
DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LA ACCIN
PBLICA
TTULO V.
DEL RGIMEN ADMINISTRATIVO Y SANCIONADOR
DISPOSICIONES GENERALES
DISPOSICIONES DEROGATORIAS
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
38
8. Disposiciones directivas
a) Concepto y valor normativo de las disposiciones directivas
Al comienzo del articulado de la ley pueden situarse disposiciones directivas, de-

nominadas en otros ordenamientos disposiciones generales, denominacin que en
Ecuador se utiliza en la parte final de la ley.
Las disposiciones directivas de la ley son aquellas que fijan:
el objeto,
la finalidad,
el mbito de aplicacin de la ley,
as como las definiciones necesarias para una mejor comprensin de
algunos de los trminos en ella empleados y,
en su caso, los principios generales a los que responde.
Estas son disposiciones normativas que sealan a los rganos de aplicacin la finali-
dad que persigue la ley y eventualmente indican tambin los medios para alcanzar los
fines establecidos. Por otra parte, pueden contener las definiciones necesarias para la
mejor comprensin y la aplicacin unvoca de la ley.
Las disposiciones generales son directamente aplicables por estar incluidas en

la parte dispositiva de la norma. Por lo tanto, los tribunales no pueden ignorarlas. El
legislador fija en ellas las pautas que sigue en la ley y deber acudirse a ellas cuando
surjan problemas de interpretacin sobre la finalidad o el mbito de la regulacin, los
afectados, el arbitrio judicial, la discrecionalidad de la administracin en su aplicacin,
as como cuando existan lagunas en la ley.
Aunque estn integradas en el articulado de la ley y tienen, por tanto, valor nor-
mativo, en ocasiones estas disposiciones pueden constituir meras declaraciones
abstractas de finalidad o intenciones, en cuyo caso no sern de aplicacin por falta
de contenido normativo.
b) Lugar de inclusin
En caso de que se incluyan disposiciones directivas, estas deben figurar en los pri-
meros artculos de la ley.
39
Si la ley se divide en ttulos, se incluirn en un ttulo preliminar titulado Disposiciones

directivas u otras denominaciones del tipo mbito y finalidad.
Si la ley se divide en captulos, los artculos que contengan estas disposiciones se

incluirn en el Captulo I, con la rbrica antes sealada.
c) Contenido de las disposiciones directivas
El primer contenido posible de las disposiciones generales (que justifica ms propia-

mente la denominacin de directivas) es la determinacin, por este orden, del objeto,
finalidad y mbito de la aplicacin de la ley. Adems, pueden incorporarse definiciones.
c.1) Objeto de la ley
El objeto es la materia sobre la que versa la regulacin.
Las disposiciones directivas tratan de reflejar las ideas principales o caractersticas

esenciales de la regulacin contenida en la ley. Suele hacerse mediante el desarrollo
del ttulo de la ley en una frase y pretenden eliminar los equvocos que pudieran sus-
citarse de la lectura de un ttulo que debe ser breve y conciso.
Proporcionan tambin un avance del contenido de la ley, en la medida que dicen de

un modo ms completo lo resultante de la lectura del ttulo.
Las disposiciones directivas deben contener algo ms que lo que se deduce del ttulo:
son intiles si constituyen solo una parfrasis de aquel. Por el contrario, pueden pro-
porcionar al lector elementos no incluidos en el ttulo por necesidad de concisin, pero
que le permiten constatar, a primera vista, si el acto le concierne o no, procurando no
inducir a error.
Deben aparecer en ellas, por tanto, las caractersticas esenciales de la finalidad y sen-
tido de la regulacin. Esto puede expresarse con la frmula se regula por la presente
Ley, o bien la presente Ley tiene por objeto la regulacin de, o indicando si
se establece una regulacin exhaustiva de la materia o delimitando claramente su
mbito de aplicacin respecto de otras leyes.
Ejemplo:
Artculo 1. Objeto
40
La presente Ley tiene por objeto promover el derecho a la salud de los habitantes
de la Repblica del Ecuador, protegindolos de las consecuencias del consumo de
productos de tabaco y sus efectos nocivos.
Deben ser redactadas de forma que sean comprensibles por s mismas, sin
necesidad de acudir al ttulo o a otras partes de la ley para determinar su alcance y
significado.
En la medida en que deben contener todos los datos esenciales sobre la finalidad y el
alcance de la ley, cuanto ms extensa o compleja sea sta, ms difcil ser redactar
unas disposiciones generales referidas a la totalidad de la misma.
Tampoco es fcil redactar las disposiciones generales de una ley que carezca de un
contenido homogneo. En este caso, suelen limitarse a meras declaraciones progra-
mticas de escaso valor normativo.
c.2) Finalidad de la ley y principios generales
Las declaraciones directivas no deben ser prembulos: si existen ambos, las dis-
posiciones generales no pueden constituir una repeticin ms o menos literal del
prembulo.
A los considerandos o prembulo de la ley corresponden las consideraciones que han
dado lugar a la redaccin de la misma, que pueden ser relevantes para su aplicacin
y que no cabe resumir en pocas palabras; de modo que al prembulo corresponde
bsicamente la descripcin de objetivos, el cambio de estado que se espera o aquello
que se desea obtener con la aprobacin de la ley.
A las disposiciones directivas les corresponde el mandato de efectos de la propia ley,
es decir, la declaracin de finalidad.
De acuerdo con esta diferenciacin, deben evitarse las disposiciones que no sean
de carcter normativo (deseos y declaraciones polticas). Las disposiciones directivas
pueden repetir, al expresar la finalidad de la ley lo ya recogido en el prembulo, pero
con una concepcin tcnico-jurdica y no didctica o informativa.
Ejemplo:
Artculo 2. Finalidad
41
Esta Ley tiene por finalidad prevenir, detectar oportunamente, sancionar y erradicar el
lavado de activos y el financiamiento de delitos en sus diferentes modalidades.
c.3) mbito de aplicacin
En las disposiciones directivas, la ley debe expresar las situaciones de hecho o de

derecho y/o las categoras de personas a las que se aplica. A veces no resulta fcil la
distincin entre mbito de aplicacin y definicin.
Cabe expresar de forma clara y directa el mbito de aplicacin mediante la frmula

siguiente: La presente Ley ser de aplicacin a.
Ejemplo:
Artculo 2. mbito: Las disposiciones de la presente Ley son de orden pblico, de

aplicacin y observancia obligatoria en todo el territorio nacional.
El uso del tabaco en manifestaciones ancestrales no se sujeta al contenido de esta Ley.
c.4) Definiciones
Es conveniente que el articulado de las leyes comience con unas disposiciones direc-
tivas en las que, adems de determinar el objeto, la finalidad y el mbito de aplicacin
de la Ley, se incluyan las definiciones necesarias para una mejor comprensin de los
trminos empleados.
Entendemos por definicin, siguiendo al Diccionario de la Real Academia de la Len-

gua, una proposicin que expone con claridad y exactitud los caracteres genricos y
diferenciales de una cosa material o inmaterial.
Un enunciado definitorio es aquel que afirma que una expresin significa lo mismo
que otra expresin del lenguaje, que la abrevia o que puede intercambiarse con ella.
La forma ordinaria de las definiciones establece una equivalencia entre dos trmi-
nos o expresiones. Los dos trminos de una definicin se convierten en intercambia-
bles y, as, cabe eliminar la expresin definitoria sustituyndola por el trmino definido.
Todo lo que puede establecerse con aquella debe tambin poder establecerse si se
la reemplaza por este. La definicin no debe incorporar un incremento de significado
que no sea deducible en la expresin original.
42
Las definiciones que permiten atribuir un determinado significado a los trminos uti-
lizados en la ley deben situarse al comienzo del articulado de la misma, en las
llamadas disposiciones directivas. Las definiciones se situarn tras la especificacin
del objeto y la finalidad de la ley y de su mbito de aplicacin.
En el sistema britnico, las definiciones se sitan al final de la ley, lo cual no es muy

adecuado, pues, desde el punto de vista lgico, parece ms til conocer o leer las
definiciones antes de entrar en los preceptos que las utilizan.
En cualquier caso, menos correcto tcnicamente sera dispersar las definiciones a

lo largo de toda la ley, porque ello dificulta el conocimiento de su existencia y su
localizacin.
Los manuales de tcnica legislativa suelen contener como primera regla en relacin
con las definiciones que solo deben ser incluidas cuando sea necesario.
En la medida en que las reglas sobre lenguaje recomiendan la utilizacin en las leyes
del lenguaje ordinario, en principio debe entenderse que el significado de los trminos
y expresiones contenidos en la ley es el usual, es decir, el que se le atribuye normal-
mente. Este lenguaje usual puede ser el llamado vulgar o el especializado.
La necesidad de definir surge cuando se debe establecer el significado legal

de las palabras utilizadas por la ley (es decir, lo que la ley entiende por un trmino o
expresin, a lo que se anudan por tanto los efectos jurdicos) o bien cuando hay que
abreviar y simplificar la ley.
Se establece un determinado significado legal partiendo del significado

comn del trmino que se define. Aunque se estipule un determinado sentido,
este no debe estar muy alejado del usual. Se trata ms bien de que el legis-
lador desea precisar en caso de que el trmino presente varios significados,
bien para evitar la vaguedad o la ambigedad, o bien para restringir o ampliar
sentidos usuales, particularizar la referencia a un conjunto de cosas, etc. En
todo caso, la definicin no debe ser contraria al sentido usual del trmino.
El recurso a las definiciones permite abreviar o simplificar la ley en la

medida en que podr utilizarse el trmino definido a lo largo del articulado
sin necesidad de aadir explicaciones sobre su significado.
43
El uso de definiciones es particularmente necesario cuando se utilizan trminos tc-

nicos en la ley. No obstante, debe alertarse contra la tendencia al abuso de las
definiciones por influencia de las normas de organizaciones supranacionales, en las
que se hallan justificadas por el pluralismo normativo de los pases a los que afectan.
Debe quedar claro que se trata de una definicin y qu es lo que se define.
Una forma de hacerlo sera indicarlo as en el encabezado del artculo que contiene la
o las definiciones (que, como se ha indicado, deben incluirse entre las disposiciones
directivas, al inicio del articulado), para que figure a continuacin un listado de las
definiciones necesarias, precedidas de la frmula a los efectos de la presente ley se
entiende por o bien se considera.
Puede verse grficamente en el ejemplo siguiente:
Artculo.: Definiciones
A los efectos de la presente Ley, se entiende por:
1.- Autonoma: la capacidad.
2.-Dependencia: el estado.
3.-Discapacidad: la situacin.
En el supuesto de que se considere necesario incluir una nica definicin, se lo puede
hacer de la siguiente forma:
Artculo.: Definicin de
A los efectos de la presente Ley se considera tal o tal cosa.
O bien: En la aplicacin de la presente Ley se considerar .
Adems de no definir ms que cuando sea necesario, otras dos reglas bsicas de
tcnica legislativa que afectan a las definiciones son las siguientes:
Los mismos trminos han de expresar siempre las mismas acepciones.

Deben utilizarse trminos distintos para designar conceptos distintos.
Estas reglas, que deben ser estrictamente aplicadas dentro de cada ley, no siempre
se cumplen cuando se comparan varias leyes de un mismo ordenamiento jurdico. No
obstante, la coherencia del mismo reclamara que se utilizaran los mismos trminos
con el mismo significado en las diferentes leyes en que resultan relevantes.
44
Al incluir una definicin en una ley, debe quedar claro el mbito de aplicacin de la
definicin: si afecta a toda la ley, como en los ejemplos reseados ms arriba, o solo a
una parte de la misma, salvo cuando se disponga expresamente lo contrario.
Los artculos que contienen definiciones no deben contener, adems, reglas de

carcter imperativo distintas de la definicin, y ello no solo por razones de rigor sis-
temtico, sino porque puede inducir a error al lector, que, al no encontrar todos los
elementos normativos agrupados, puede olvidarse de ellos en su interpretacin.
VI. PARTE FINAL DE LA LEY: DISPOSICIONES
1. Opciones de estructuracin y reglas bsicas
Al hablar de la divisin correcta de las leyes, hemos incluido -junto al prembulo o

considerandos y al articulado- la parte final.
Evidentemente, el legislador goza de plena libertad para estructurar las leyes como
desee, pero podemos partir de la distincin en el contenido de estas entre:
aquellos preceptos que contienen la regulacin material que se pretende es-

tablecer, que integran el articulado de la ley,
y otras reglas que asimismo deben ser incluidas en la misma, pero que no
forman parte de esa regulacin de la materia, tales como: habilitaciones,
mandatos al legislador, ttulos competenciales en virtud de los que se dicta la
ley, fecha de entrada en vigor, rgimen transitorio, derogaciones, etc.
Este segundo es el contenido de los preceptos que deben integrarse de forma

ordenada en la parte final de la ley.
A la hora de abordar la parte final de la ley, el legislador se encuentra con distintas

opciones en cuanto a su estructura:
Incluir en los ltimos artculos de la ley, que seguiran la numeracin correla-

tiva, unas disposiciones finales con el contenido que vamos a tratar en este
apartado, que integrara el ltimo captulo de la ley, si sta se divide en cap-
tulos. sta es la prctica generalizada en derecho comparado.
Subdividir la parte final en categoras distintas,cada una con una numeracin
45
propia y distinta del articulado: disposiciones adicionales, transitorias, dero-

gatorias, finales. Esta prctica resulta ms clara y analtica.
En el ordenamiento ecuatoriano, podemos decir que se combinan ambas opciones,

pero sera aconsejable unificar adoptando la segunda para clasificar los preceptos
que deben integrar la parte final de las leyes.
Los primeros principios que se deben tener en cuenta cuando el legislador confi-
gura la parte final de las leyes son la uniformidad y la coherencia.
La uniformidad requiere:
- Que si la parte final se divide en distintas categoras (a algunas de

las cuales nos vamos a referir en este punto y en los siguientes como
disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales), se uti-
licen siempre las mismas, sin aadidos ni supresiones. Obviamente,
cuando la ley no contenga preceptos de una de las categoras, no se
incluir esta, es decir, solo se suprimirn las categoras que carezcan
de contenido.
- Que se respete siempre el orden entre las distintas categoras.
- Que las categoras tengan siempre el mismo contenido y el mismo
tipo de precepto se incluya siempre en la misma categora.
- Que se respete siempre el mismo orden de los preceptos dentro de
cada categora.
La uniformidad y el orden facilitan la labor del intrprete, pero tambin permiten al

legislador seguir una secuencia lgica de forma automtica en todas las leyes y com-
probar si est omitiendo algo necesario.
La coherencia exige que las categoras se construyan a partir de criterios homo-

gneos que les den cierta unidad interna, de forma que los preceptos de una misma
naturaleza estn en una misma categora y que las categoras sean cerradas, es
decir, que contengan nicamente aquellos preceptos que responden a los criterios
homogneos de definicin.
Constituyen defectos usuales en la construccin de la parte final de las leyes:
46
La utilizacin de distintas categoras en diversas leyes de un mismo ordena-

miento.
La no supresin de las categoras sin contenido.
No respetar el orden de prelacin entre las diferentes categoras o el orden

interno de los preceptos dentro de cada categora.
La falta de uniformidad en el contenido de las categoras, lo que conlleva su

falta de homogeneidad o coherencia.
2. Preceptos que deben integrar la parte final de la ley
Deben incluirse en la parte final de las leyes aquellos preceptos cuya incorporacin al
texto articulado hara quebrar la unidad y coherencia de la regulacin que contiene,
pero que deben ser incluidos en la ley.
As ocurre con las reglas siguientes:
Preceptos que establecen regmenes jurdicos especiales, esto es, reglas

que contienen una regulacin material distinta de la establecida con carcter
general por la ley y referida a situaciones jurdicas tambin diferentes de las
que son objeto de la regulacin general contenida en el texto articulado.
No deben confundirse estos preceptos con los que determinan el mbito de

aplicacin de la ley, que deben figurar en las disposiciones directivas, al co-
mienzo de la misma.
Preceptos que establecen mandatos de contenido no normativo, que

el legislador dirige a otras instituciones para que realicen alguna actividad
distinta de la normativa, es decir, no encaminada a la produccin de normas
jurdicas: presentacin de informes, etctera.
Preceptos que regulan la insercin o incidencia de la ley en el ordena-

miento jurdico, tales como:
- Los ttulos competenciales en virtud de los que se dicta la ley.
- Los mandatos o autorizaciones de contenido normativo.
47
- Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de la ley.
- Las reformas del derecho vigente.
- Las clusulas de salvaguardia, de derogacin o de supletoriedad.
- Los preceptos que establecen la eficacia temporal de la ley (entrada

en vigencia y fin de la misma) y los regmenes de transitoriedad.
Otros enunciados normativos que no cabe encuadrar en las categoras ante-

riores, pero cuya inclusin en el articulado rompera la unidad y coherencia
de su regulacin.
Seran disposiciones que se incorporaran a la parte final por lo que sta tiene
de carcter residual y contendrn los preceptos que no pueden colocarse en
otro lugar de la ley.
3. Ordenacin de la parte final. Posible divisin en categoras
Determinado el contenido de los preceptos que van a integrar la parte final de la ley,
podemos proceder a su ordenacin, para lo cual, de acuerdo con lo que hemos indi-
cado, los agrupamos en cuatro categoras:
Disposiciones generales
Disposiciones transitorias
Disposiciones reformatorias y derogatorias.
Disposiciones finales.
La parte final de las leyes podr dividirse en estas cuatro clases de disposiciones y en
este orden, que deber respetarse siempre.
4. Criterios de inclusin y numeracin de la parte final
Deber utilizarse un criterio restrictivo en la elaboracin de la parte final. Solo se

incluirn los preceptos que respondan a los criterios que la definen. Las disposiciones
generales, sin embargo, podrn incorporar las reglas que no puedan situarse en el
articulado sin perjudicar su coherencia y unidad interna.
48
En el supuesto de que existan preceptos complejos o plurales, es decir que, por su

contenido mltiple, puedan incluirse en ms de una categora, el criterio de prelacin
que se puede utilizar es:
El contenido transitorio debe prevalecer sobre los dems.
El contenido derogatorio y reformatorio prevalecer sobre el final y el general.
El contenido final prevalecer sobre el general.
Cada una de las clases de disposiciones en las que se divide la parte final
tendr numeracin correlativa propia.
A diferencia de los artculos para los que se ha recomendado la numeracin

con nmeros cardinales (1, 2, 3), las disposiciones que integran la parte fi-
nal en caso de que se les atribuya tal denominacin de disposiciones pueden
numerarse con ordinales femeninos en letra: Disposicin final primera, etc. Esto
permite diferenciar visualmente el articulado de la parte final.
Si hay una sola disposicin, podr denominarse nica o simplemente Dis-

posicin: Disposicin general, Disposicin final, etc.
Las disposiciones deben llevar una rbrica o un ttulo indicativo de su contenido,

igual que los artculos. Este ttulo o encabezamiento permite la identificacin y locali-
zacin de una disposicin, adems de facilitar la ordenacin de las disposiciones por
su contenido siguiendo un esquema uniforme para todas las leyes.
5. Disposiciones generales
Las disposiciones generales debern regular:
Los regmenes jurdicos especiales que no puedan situarse en el articula-

do, por este orden: territorial, personal, econmico y procesal.
El rgimen jurdico especial implica la creacin de normas reguladoras de

situaciones jurdicas diferentes de las previstas en la parte dispositiva de la
norma. Estos regmenes determinarn de forma clara y precisa el mbito de
aplicacin, y su regulacin ser suficientemente completa para que puedan
ser aplicados inmediatamente.
49
Las excepciones, dispensas y reservas a la aplicacin de la norma o de

alguno de sus preceptos, cuando no sea posible o adecuado regular estos
aspectos en el articulado.
Los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la produccin de nor-
mas jurdicas. Debern usarse restrictivamente y establecern, en su caso,
el plazo dentro del cual debern cumplirse.
Los preceptos residuales que, por su naturaleza y contenido, no tengan
acomodo en ninguna otra parte del texto de la norma, siempre con un con-
tenido restrictivo.
Ejemplo de disposicin general:
Disposicin general segunda. Coordinacin (en la ley original la disposicin no lleva
encabezamiento o rbrica)
La Autoridad Sanitaria Nacional ser responsable de coordinar, con las instituciones
pblicas y privadas que sean necesarias, el cumplimiento de lo dispuesto en el Con-
venio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organizacin Mundial de la Salud
y sus protocolos adicionales, de los que la Repblica del Ecuador sea signataria..
Las disposiciones generales no regularn (errores ms usuales):
Definiciones y precisiones conceptuales.
Reglas sobre el mbito de aplicacin de la ley y su insercin en el ordena-
miento. Estas normas se incluirn al principio de la ley, en las disposiciones
directivas.
La vigencia temporal de la ley, las habilitaciones ni las delegaciones normati-
vas: estas normas se incluirn en las disposiciones finales.
Normas transitorias ni derogatorias.
Las disposiciones generales no deben contener reformas de leyes con un objeto prin-
cipal distinto, que deben ser objeto de leyes reformatorias separadas. Si se incluyen,
ser en las disposiciones reformatorias y derogatorias.
6. Disposiciones transitorias
El objeto de las disposiciones transitorias es facilitar el trnsito al rgimen jurdico

previsto por la nueva regulacin.
50
Debern utilizarse con carcter restrictivo y delimitar de forma precisa la apli-

cacin temporal y material de la disposicin transitoria correspondiente.
Incluirn exclusivamente, y por este orden, los preceptos siguientes:
Los que establezcan una regulacin autnoma y diferente de la esta-

blecida por las normas nueva y antigua para regular situaciones jurdicas
iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposicin.
Los que declaren la pervivencia o ultraactividad de la norma antigua

para regular las situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a la en-
trada en vigor de la nueva disposicin.
Los que declaren la aplicacin retroactiva o inmediata de la norma

nueva para regular situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a su
entrada en vigor.
Ejemplo:
Disposicin transitoria primera: Bienes incautados con anterioridad (en la ley

original la disposicin no lleva encabezamiento o rbrica).
Los bienes incautados antes de la vigencia de esta Ley Reformatoria se some-

tern a las disposiciones de la nueva normativa..
Los que, para facilitar la aplicacin definitiva de la nueva norma, declaren

la pervivencia o ultraactividad de la antigua para regular situaciones
jurdicas que se produzcan despus de la entrada en vigor de la nueva
disposicin.
Disposicin transitoria primera. Tramitacin de los procesos iniciados.
Los procesos, actuaciones y procedimientos de investigacin que a la

entrada en vigencia de esta Ley se encuentren en trmite continuarn
sustancindose conforme a las reglas de procedimiento vigentes al tiem-
po de su inicio y hasta su conclusin.
Los que, para facilitar la aplicacin definitiva de la nueva norma, regulen

de modo autnomo y provisional situaciones jurdicas que se produzcan
despus de su entrada en vigor.
51
No pueden considerarse disposiciones transitorias las que se limiten a diferir la

aplicacin de determinados preceptos de la norma sin que esto implique la perviven-
cia de un rgimen jurdico previo.
El legislador debe examinar siempre los problemas de transitoriedad que la ley

pueda originar y debe resolverlos, no puede dejar su resolucin al intrprete.
Las disposiciones transitorias deben precisar claramente su mbito temporal y material.
Nos referimos ms ampliamente a las disposiciones transitorias otra parte de este

Manual.
7. Disposiciones reformatorias y derogatorias
Las disposiciones reformatorias y derogatorias incluirn en una sola categora las

clusulas de reforma o derogacin de normas vigentes. Nos referimos ms amplia-
mente a la derogacin y las leyes reformatorias ms adelante.
a) Disposiciones reformatorias
Debern constar en estas disposiciones los preceptos que reformen el derecho

vigente, cuando la reforma no sea objeto principal de la disposicin.
Tales reformas tendrn carcter excepcional y se ordenarn en disposiciones

distintas, numeradas, para cada ley reformada, por el orden cronolgico de apro-
bacin de la ley.
Dentro de cada disposicin, se numerarn en apartados distintos con letras (Uno,

Dos) los distintos artculos reformados de cada ley, siguiendo las reglas para las
leyes reformatorias que se incluyen en otro captulo.
b) Disposiciones derogatorias
Las clusulas de derogacin del derecho vigente debern ser precisas y expresas y
debern contener una relacin de las normas o partes de ellas que se derogan, as
como, en su caso, de las que se mantienen en vigor.
En el caso de que se precisen las normas que mantienen su vigencia, deber hacerse
en un apartado distinto de la misma disposicin derogatoria.
52
Se evitarn clusulas genricas o indeterminadas de derogacin del derecho vi-

gente, que no deben sustituir a la propia enunciacin de las normas derogadas.
Recurdese que el artculo 136 de la Constitucin exige que los proyectos de ley se
presenten con la expresin clara de los artculos que, con la nueva ley, se derogaran,
y si el proyecto no rene este requisito, no se tramitar.
No obstante, en caso necesario, las disposiciones derogatorias podrn cerrarse con

una clusula de salvaguardia del tenor siguiente: Quedan asimismo derogadas, a la
entrada en vigencia de la presente Ley, cualesquiera otras disposiciones de igual o
inferior rango/jerarqua en materia de... que se opongan a lo dispuesto en la misma.
Nunca debe establecerse solamente esta clusula genrica, que puede acompaar,
solo si es necesario, a las derogaciones expresas.
Ejemplo de disposiciones derogatorias que podran incluirse como apartados (1, 2, 3)

en una sola Disposicin Derogatoria:
Primera: Dergase la Ley Orgnica Reformatoria de la Ley Orgnica de Defensa del

Consumidor (Ley 54), publicada en el Registro Oficial 356 del 14 de septiembre de
2006.
Segunda: Derganse los artculos 40, 41, 42 y 43 de la Ley Orgnica de Salud (Ley
67), publicada en el suplemento del Registro Oficial 432 del 22 de diciembre de 2006.
Tercera: Quedan derogadas todas aquellas normas de igual o menor jerarqua, que
se opongan a la presente Ley..
Debe evitarse que, mediante las clusulas derogatorias, pervivan en el ordenamiento

jurdico diversas normas con el mismo mbito de aplicacin. En el caso de que deba
mantenerse la vigencia de algunos preceptos de la norma derogada, es conveniente
incorporarlos al nuevo texto como disposiciones generales o transitorias, segn su
naturaleza.
No es preciso exceptuar de la derogacin lo dispuesto en las disposiciones transito-

rias, pues las disposiciones derogatorias no prevalecen sobre stas.
Ms adelante se examina con ms detalle el efecto derogatorio de las leyes al tratar

de su incidencia en el ordenamiento jurdico.
53
8. Disposiciones finales
Aunque la prctica ecuatoriana tiende a incluir una nica disposicin final, reguladora
de la entrada en vigencia de la ley, se recomienda, por razones sistemticas, incluir en
ellas otros contenidos claramente definidos.
Las disposiciones finales incluirn por este orden:
El ttulo competencial en virtud del que se dicta la ley, de especial importan-

cia en los Estados compuestos, en los que distintos entes territoriales tienen
competencia legislativa.
El ttulo competencial puede expresarse de la forma siguiente:
Disposicin final primera. Ttulo competencial.
Esta Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artculo 261. de la
Constitucin, que atribuye al Estado Central competencia exclusiva sobre.
Las clusulas de salvaguardia de disposiciones normativas o de compe-
tencias ajenas, como las de otros entes territoriales. Estas clusulas tendrn
carcter excepcional.
Las reglas de supletoriedad, en su caso.
Las autorizaciones y mandatos dirigidos a la produccin de normas jur-
dicas (habilitaciones de desarrollo y de aplicacin reglamentarios, mandatos
de presentacin de proyectos normativos, etc.).
Las clusulas de habilitacin reglamentaria acotarn el mbito material, los
plazos, si procede, y los principios y criterios que habr de contener el futuro
desarrollo.
El Presidente de la Repblica expedir en el plazo de seis meses el reglamento para
la ejecucin de la presente Ley.
Las reglas sobre la entrada en vigencia de la norma y la finalizacin de su
vigencia. Se incluirn siempre como ltima disposicin final.
Disposicin final quinta. Entrada en vigencia
La presente Ley entrar en vigencia a partir de su publicacin en el Registro Oficial..
Nos referimos a la entrada en vigencia de la ley en el captulo quinto.
54
VII. ANEXOS
Los anexos constituyen simplemente la aplicacin de un procedimiento de presenta-
cin que consiste en separar de la parte dispositiva, debido a su carcter tcnico y a
su extensin, determinados elementos o partes de los artculos, que se sustituyen en
el articulado por una remisin al anexo correspondiente.
Los anexos de una ley forman parte de la misma.
En el caso de que sea necesario incluir anexos en la ley, estos debern figurar a
continuacin de la fecha y de las firmas, es decir, separados pero a continuacin del
cuerpo de la ley.
Los anexos deben expresar su carcter de tales, deben ir numerados correlativamente

(puede hacerse con nmeros romanos, para distinguirlos visualmente de los artculos
y las disposiciones), salvo que haya uno solo, y deben llevar un ttulo o rbrica iden-
tificativos.
En la parte dispositiva de la norma, habr siempre una referencia clara y expresa al

anexo o, si son varios, a cada uno de ellos.
Las citas de los anexos en la parte dispositiva se harn indicando su nmero y ttulo.
Los anexos contendrn:
Conceptos, reglas, requisitos tcnicos, etc., que no puedan expresarse me-

diante la escritura, como, por ejemplo, planos o grficos
Relaciones de personas, bienes, lugares, etc., respecto de los cuales se con-
crete la aplicacin de las disposiciones del texto.
Acuerdos o convenios a los que el texto dota de valor normativo
Otros documentos que, por su naturaleza y contenido, deban integrarse en la
disposicin como anexo.
Ejemplo:
Anexo I. Relacin de.
Anexo II. Modelo de formulario para
Anexo III. Listado de municipios..
55
Cuando se considere necesario, las clusulas de habilitacin al Ejecutivo para el de-

sarrollo reglamentario podrn autorizar la modificacin del contenido de los anexos.
Los anexos pueden ser objeto de subdivisin, para lo que pueden seguirse las reglas
dadas para los artculos.
En todo caso, y en la medida de lo posible, su estructura deber ser uniforme y

subdividirse de manera que su contenido, a pesar de su carcter tcnico, sea lo ms
claro posible.
VIII. NDICES
En las leyes de gran extensin o complejidad, como los cdigos, es conveniente in-
corporar un ndice.
El ndice deber ir situado al comienzo de la ley, tras el ttulo y despus de los consi-
derandos.
El ndice incluir la relacin de las rbricas o ttulos de las distintas divisiones de la

ley (ttulos, captulos) y, en su caso, de los artculos y disposiciones que integran
aquella.
Ejemplo:
Ley.
NDICE
Ttulo I.
Captulo primero.
Artculo 1
Artculo 2
Captulo segundo.
Artculo 3
Artculo 4.
56
Ttulo II.
Artculo 5
Artculo 6
Disposiciones generales
Disposicin general primera.
Disposicin general segunda
Disposicin derogatoria
Disposicin final. Entrada en vigor..
57
Procedimiento Legislativo
CAPTULO II
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
I. CONCEPTOS PREVIOS
El procedimiento legislativo consiste en la sucesin de actos jurdicos necesarios

para la elaboracin de una ley o, es decir, todos los trmites que han de seguirse para
que un texto adquiera la categora de ley.
Se lo puede dividir en tres fases:
Iniciativa, en la que los sujetos reconocidos por la Constitucin como titula-

res de la iniciativa legislativa pueden presentar Proyectos de Ley.
Constitutiva, que es la fase propiamente parlamentaria y central del proce-

dimiento y se desarrolla en la Asamblea Nacional cuyos rganos tramitan las
iniciativas hasta su aprobacin.
Integrativa de eficacia, aquellos trmites que se desarrollan fuera de la

Asamblea Nacional y que son necesarios para la puesta en vigencia de la ley:
sancin, promulgacin y publicacin.
Una concepcin estricta del procedimiento legislativo comprende solo la segunda

fase, la parlamentaria, tanto si se adopta un concepto estricto como uno amplio sobre
el procedimiento (que incluira la fase previa y la integrativa de eficacia). Cada una de
estas fases incluye la participacin de los implicados en la elaboracin de la ley, la
iniciativa sin el procedimiento no tiene sentido y tampoco a la inversa. La fase final
(integrativa de la eficacia de la ley) comprende las actuaciones materiales para que la
ley pueda adquirir plenos efectos.
En definitiva, las tres fases son realidades ntimamente conectadas, que pueden diso-
ciarse a efectos de examen, pero no en la realidad.
59
El procedimiento legislativo presenta dos finalidades o vertientes bsicas, la poltica

y la tcnica.
La primera pretende asegurar la participacin de las distintas opciones polticas en la

elaboracin de la ley. Mediante esta participacin o integracin en el procedimiento se
procura alcanzar el mayor acuerdo posible en torno al texto.
La vertiente tcnica muestra cmo el procedimiento busca que el texto vaya depu-
rndose desde un punto de vista tcnico, de forma que la ley sea lo ms perfecta
posible formal y materialmente, adecundose a los fines que persigue. Este segundo
aspecto constituye el objeto de la tcnica legislativa, que se refiere a los caracteres
formales de las leyes y a su eficacia para conseguir los objetivos que se desean ob-
tener con su aprobacin.
La funcin poltica o integradora del procedimiento legislativo inspira (como tambin

lo hace la tcnica) todas las fases. Como rgano colegiado, la Asamblea Nacional
necesita de un procedimiento que le permita articular su voluntad y como rgano
representativo, el procedimiento cumple una funcin de integracin. El texto final de
la ley no solo expresa la voluntad de la mayora si no que en su debate, participa y se
expresa la voluntad de la minora con la debida publicidad.
Esta es la consecuencia del carcter representativo del Parlamento, que se manifiesta

doblemente. Por una parte, asegura la participacin de las minoras parlamentarias
a lo largo de todo el procedimiento legislativo, y ello es necesario porque este cambia
continuamente de objeto, debido a que es distinto el texto objeto del debate en cada una
de las fases (Comisin y Pleno). De ah que los turnos de intervencin intenten garantizar
esa presencia continua de las minoras. Por otra, la funcin de representacin lleva ad-
junta la publicidad de la actuacin del Pleno como rgano representativo por excelencia.
Este es el papel legitimador del procedimiento legislativo, como garanta de la partici-

pacin en la formacin de la ley por parte de las opciones polticas no representadas
en el Ejecutivo; asimismo, la configuracin del procedimiento debe dar cabida en l a
la negociacin o, al menos, a la audiencia de los intereses afectados.
En suma, la Asamblea Nacional aporta la legitimidad: como smbolo de integracin

de lo jurdicamente posible con lo polticamente posible, como mediacin que hace
posible la participacin a travs de los mecanismos de la representacin y como lugar
donde se intenta aumentar el consenso en cada caso concreto.
60
II. LA INICIATIVA LEGISLATIVA: SUJETOS Y REQUISITOS
1. Sujetos: Quin tiene iniciativa legislativa?
La calidad de la ley depende en gran medida de: la calidad del proyecto que se remita
a la Asamblea Nacional. En consecuencia, del procedimiento seguido para su redac-
cin. Y, muy especialmente, de los sujetos encargados de redactar los proyectos que
se someten a la consideracin de la Asamblea Nacional.
Por eso, es de la mayor importancia conocer quines son los sujetos encargados de
la redaccin de los proyectos de ley y los mtodos que utilizan. El momento de la
iniciativa es crucial para la calidad de las leyes.
De conformidad con el artculo 134 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, la

iniciativa para presentar proyectos de ley corresponde a:
1. Las y los asamblestas, con el apoyo de una bancada legislativa o de al

menos el 5% de los miembros de la Asamblea Nacional.
2. La Presidenta o el Presidente de la Repblica.
3. Otras funciones del Estado en los mbitos de su competencia.
4. La Corte Constitucional, la Procuradura General del Estado, la Fisca-

la General del Estado, la Defensora del Pueblo y la Defensora P-
blica en las materias que les corresponda de acuerdo con sus atribuciones.
5. Las y los ciudadanos que estn en goce de los derechos polticos y las
organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de, por lo menos,
el 0.25% de las ciudadanas y ciudadanos inscritos en el padrn electoral
nacional.
Quienes presenten proyectos de ley de acuerdo con estas disposiciones podrn par-
ticipar en su debate, personalmente o por medio de sus delegados, previa solicitud y
autorizacin de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional (artculo 54 de la
Ley Orgnica para la Funcin Legislativa, LOFL).
Determinadas materias quedan reservadas a la iniciativa legislativa del Presidente

o la Presidenta de la Repblica, en general materias de orden econmico-financiero,
61
por su conexin con la rectora de las polticas pblicas que le atribuye el artculo
141 de la Constitucin. As, de conformidad con el artculo 135, solo la Presidenta o
Presidente de la Repblica podr presentar proyectos de ley que creen, modifiquen
o supriman impuestos, aumenten el gasto pblico o modifiquen la divisin poltico-
administrativa del pas.
2. Requisitos: cmo se ejerce la iniciativa legislativa?
La iniciativa legislativa se ejerce mediante la presentacin de un proyecto de ley, texto

escrito articulado que deber reunir los requisitos que marca la Constitucin y la LOFL.
Si no se cumplen estos requisitos, el proyecto no se tramitar (artculo 136
de la Constitucin).
Los proyectos se presentan por escrito a la Presidenta o Presidente de la Asamblea

Nacional (en el caso de la iniciativa ciudadana, puede hacerse por va electrnica en
la pgina web de la Asamblea Nacional3) y deben reunir los siguientes requisitos:
a) Materia: los proyectos de ley debern referirse a una sola materia.
b) Estructura: de conformidad con el artculo 136 de la Constitucin, el pro-

yecto debe contar con:
Una suficiente exposicin de motivos.
El articulado que se proponga.
La expresin clara de los artculos que con la nueva ley se derogaran o re-
formaran.
Estudiamos estos componentes en la parte pertinente de este Manual.
c) Forma: el texto debe ser escrito y articulado.
Una vez recibido el proyecto de ley, la Presidenta o Presidente de la Asamblea

Nacional ordenar a la Secretara General de la Asamblea Nacional que:
lo distribuya a las y los asamblestas,
3 http://www.asambleanacional.gob.ec/contenido/presenta_tu_propuesta_
legislativa
62
difunda pblicamente su contenido en el portal web oficial de la Asamblea

Nacional,
se difunda pblicamente en extracto, y,
se remita el proyecto al Consejo de Administracin Legislativa (CAL) para su
calificacin.
III. LA TRAMITACIN DEL PROYECTO DE LEY: EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO EN LA ASAMBLEA NACIONAL
La Constitucin de la Repblica del Ecuador, en su artculo 137, establece que el

proyecto de ley ser sometido a dos debates. El procedimiento legislativo, segn los
artculos 55 77 de la LOFL, se articula en las fases siguientes:
1. Informe de la Unidad de Tcnica Legislativa.
2. Calificacin de la iniciativa por el CAL, trmite con informe previo de la

Unidad de Tcnica Legislativa y envo a la Comisin especializada.
3. Estudio del proyecto por parte de la Comisin y emisin del informe

con sus observaciones. En esta fase podrn intervenir, como seala la Cons-
titucin, los ciudadanos interesados o afectados, que podrn acudir a exponer
sus argumentos.
4. Primer debate en el Pleno en una sola sesin. Los asamblestas pueden

presentar sus observaciones por escrito hasta tres das despus. El Pleno, por
mayora absoluta, puede decidir si el proyecto se archiva.
5. Nuevo estudio del proyecto, observaciones de la Comisin y emisin de

segundo informe.
6. Segundo debate en el Pleno en una sola sesin. Podrn incorporarse cam-

bios al proyecto de ley que sean sugeridos en el Pleno. Votacin del texto
ntegro o por partes. Puede decidirse el archivo del proyecto.
7. Envo de la ley aprobada al Presidente de la Repblica para su sancin u

objecin fundamentada. Promulgacin y publicacin de la ley.
8. En caso de objecin total: reconsideracin por la Asamblea un ao despus.

Ratificacin en un solo debate por mayora de dos tercios.
63
9. En caso de objecin parcial en treinta das:
a) Allanamiento por mayora simple o por transcurso de treinta das, o bien
b) Ratificacin del texto inicial por mayora de dos tercios. Envo a publicacin.
10. Si la objecin es por inconstitucionalidad, dictaminado por la Corte Cons-

titucional en treinta das: si es por la totalidad del proyecto, este ser archi-
vado; si es parcial, la Asamblea realiza las enmiendas necesarias para su
sancin. Si no existe inconstitucionalidad, la Asamblea promulga y ordena la
publicacin de la ley.
IV. CALIFICACIN DEL PROYECTO DE LEY
1. Informe de la Unidad de Tcnica Legislativa
La Ley Orgnica de la Funcin Legislativa crea una Unidad de Tcnica Legislativa

como responsable del anlisis de los proyectos de ley antes de su tramitacin. De
conformidad con el artculo 30 de esta Ley Orgnica, corresponde a esta Unidad
acompaar el proceso de creacin de la norma y proveer a las comisiones espe-
cializadas y al Pleno de la Cmara un informe de carcter no vinculante sobre los
siguientes temas:
Normas legales vigentes que se veran afectadas o deberan derogarse o

reformarse con la aprobacin de la norma propuesta
Lenguaje utilizado en la norma y revisin de lenguaje no discriminatorio.
Impacto de gnero de las normas sugeridas.
Estimacin del costo que podra provocar la implementacin de la norma.
Segn dispone la LOFL, quienes integren esta Unidad multidisciplinaria sern profesio-
nales, hombres y mujeres, altamente calificados para el tratamiento de estos temas.
Antes de la calificacin de los proyectos de ley por el CAL, la UTL elabora un

informe tcnico no vinculante dirigido a dicho rgano, de conformidad con su
Resolucin de 28 de septiembre de 2010. En el informe, la UTL realiza un anlisis de
cumplimiento de los requisitos previstos en el artculo 56 de la LOFL (esto es, iniciativa
legislativa, una sola materia, exposicin de motivos y articulado y expresin clara de
64
Cmo se aprueba una ley?
65
los artculos que, con la nueva ley, se derogaran o reformaran), adems de los pres-
critos por el artculo 30 de la LOFL.
La recomendacin realizada por la UTL de calificar o no el proyecto de ley en funcin

del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales es el resultado de un do-
ble anlisis realizado. En cumplimiento de la Resolucin del CAL de 19 de septiembre
de 2012, se adjunta al Informe el extracto del Proyecto de Ley.
El Informe de la UTL se remite a la Secretara General para su sometimiento al CAL.

Luego de su calificacin se realizar un informe detenido con observaciones y su-
gerencias tcnicas a todo el texto propuesto, este informe se enviar a la Comisin
antes del primer debate, con el objeto de que sea tenido en cuenta en la tramitacin
del proyecto.
2. Calificacin de los proyectos por el CAL
De conformidad con el artculo 13 LOFL, el Consejo de Administracin Legislati-

va (CAL) es el mximo rgano de la administracin legislativa. Est integrado por la
Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, dos vicepresidentas o vicepresiden-
tes y cuatro vocales. Actuar como Secretaria o Secretario la Secretaria o Secretario
General o la Prosecretaria o Prosecretario General de la Asamblea Nacional.
Entre las funciones del CAL, se encuentran las siguientes: planificar las actividades le-
gislativas, establecer la prioridad para el tratamiento de los proyectos de ley y conocer
y adoptar las decisiones que correspondan a fin de garantizar el idneo, transparente
y eficiente funcionamiento de la Asamblea Nacional.
Corresponde al CAL la calificacin de los proyectos de ley remitidos por la Presi-

denta o Presidente de la Asamblea Nacional. El CAL verifica que se cumplen los
siguientes requisitos:
a) que se refiera a una sola materia,
b) que contenga exposicin de motivos y articulado,
c) que cumpla los requisitos que la Constitucin y la LOFL establecen sobre la

iniciativa legislativa.
66
Si el proyecto no rene estos requisitos, no se tramitar.
Dentro de la verificacin de requisitos constitucionales y legales, el CAL verificar:
a) Aspectos que afectan a la materia: Adems de referirse a una sola materia,

los proyectos no deben incidir en materia reservada a otros sujetos legitima-
dos (por ejemplo, al Presidente de la Repblica en materia de impuestos) ni
exceder del mbito en que la Constitucin reconoce la iniciativa legislativa
(por ejemplo, a las otras funciones del Estado en el mbito de su competencia
o a diversos organismos en las materias que les correspondan de acuerdo
con sus atribuciones).
b) Requisitos relativos a los sujetos legitimados: Los proyectos presentados

por los asamblestas deben contar con el apoyo de una bancada o de al me-
nos el 5% de los miembros de la Asamblea Nacional.
Los proyectos de origen popular deben proceder de ciudadanos y ciudadanas en goce

de los derechos polticos y de organizaciones sociales que cuenten con el respaldo
de, por lo menos, el 0.25% de las ciudadanas y ciudadanos inscritos en el padrn
electoral nacional.
Si el proyecto de ley cumple los requisitos y es calificado, el CAL establecer el tiempo

para su tratamiento y la comisin especializada que lo tramitar. El Secretario General
remite a la presidenta o presidente de la comisin especializada, junto con el proyecto
de ley, la resolucin en la que conste la fecha de inicio de tratamiento del mismo.
El CAL, en un plazo mximo de sesenta das, contestar motivadamente a los pro-

ponentes del proyecto de ley la resolucin que se ha tomado respecto del trmite de
su propuesta.
V. TRAMITACIN DEL PROYECTO DE LEY: PRIMER DEBATE
A) INFORME DE LA COMISIN PARA PRIMER DEBATE
1. Significado del trabajo en Comisin
La tramitacin del proyecto de ley por parte de la Comisin se inicia luego de que
el Secretario o Secretaria General del CAL lo remite a la presidenta o presidente de
una comisin especializada permanente. As tambin, se comunica la fecha de inicio
67
de tratamiento de este. La fase de comisin es importante dentro del procedimiento

legislativo. A cada momento de la tramitacin le corresponde una funcin que justifica
su existencia y ninguna de ellas puede sustituir a otra. La fase constitutiva o parla-
mentaria del procedimiento legislativo se desarrolla siguiendo un ritmo que marca el
peso y el protagonismo del Pleno y de la Comisin.
En el sistema de dos debates en el Pleno, la Comisin realiza informes previos -que

pueden ser de mayora o de minora- a los dos debates. El primero puede concluir
con una decisin por mayora absoluta del Pleno que resuelva el archivo del proyecto
de ley.
El trabajo que desarrolla la Comisin se diferencia del que realiza el Pleno en que, al
ser un rgano ms reducido y especializado, puede proceder a un debate ms deta-
llado y completo sobre el texto de los proyectos, artculo por artculo (sea literalmente
o agrupados) y de las observaciones presentadas, as como de las aportaciones de
los ciudadanos afectados.
El debate de la Comisin es parecido a los debates en el Pleno y a los que pueden

asistir los medios de comunicacin, pero se diferencia de este por el tono, de tipo tc-
nico y poltico dentro de la Comisin, la cual concentra su debate predominantemente
en las observaciones de ndole poltica sucedidas en el Pleno.
El carcter pblico de la labor legislativa condiciona las actuaciones: en las reuniones

informales, puede ser ms tcnica y de negociacin; en la Comisin, con la presencia
de los medios de comunicacin social tendr una eventual consideracin por la opi-
nin pblica sin que esto signifique la desaparicin de las preocupaciones tcnicas
ni el cese de las negociaciones, las cuales pervivirn (y deben pervivir) hasta el final
del procedimiento.
En cada uno de los debates, el Pleno no parte del texto original, sino que toma como
base la labor ya desarrollada por la Comisin, como filtro previo u rgano preparatorio
ms reducido. El Pleno lo que debate es el informe elaborado por la Comisin.
As, la razn de que la deliberacin en la Comisin constituya el ncleo esencial de la

fase constitutiva del procedimiento parlamentario radica en su condicin de rgano
de menor tamao, especializado, que realiza una actividad de integracin entre las
exigencias polticas y tcnicas, con el objeto de situar al Pleno en las mejores con-
diciones para decidir. Tal es la funcin de la Comisin, que la diferencia de las que
68
desarrollan otros rganos y que permite rechazar la acusacin de duplicacin del

debate en el Pleno: cada debate tiene su sentido y debe ser: ms profundo y detallado
en la Comisin y ms poltico en el Pleno. Cuanto mayor sea la labor de la Comisin
en su doble vertiente poltica (de negociacin) y tcnica, mejor ser la labor del Pleno,
que bien podra limitarse a ratificarla y otorgarle su valor formal, esto, sin embargo, no
resta sentido a la actuacin de ninguno de los dos rganos.
La descripcin realizada de la sucesin de debates que compone la fase constitutiva

del procedimiento legislativo muestra las actuaciones de rganos, cuya labor tiene ca-
rcter acumulativo y no desconectado; el trabajo de cada uno se apoya y toma como
base el anterior. Ello no significa que alguna de las fases sea superflua o reiterativa,
porque cada una aporta una visin distinta del texto, lo que a la larga significa una
mejora en la doble vertiente: tcnica y poltica. Para la democracia, las formas y los
procedimientos son extremadamente importantes.
2. Las comisiones especializadas permanentes en la Asamblea Nacional
Las comisiones son rganos constituidos en el seno de la Asamblea Nacional para

preparar el trabajo del Pleno. Las comisiones especializadas permanentes intervie-
nen en la tramitacin legislativa elaborando informes sobre los proyectos de ley que
someten al Pleno. Los proyectos son remitidos por el CAL a una u otra Comisin en
funcin de su materia.
De conformidad con la LOFL, son comisiones especializadas permanentes

las siguientes:
1. De Justicia y Estructura del Estado
2. De los Derechos de los Trabajadores y la Seguridad Social
3. Del Rgimen Econmico y Tributario y su Regulacin y Control
4. Del Desarrollo Econmico, Productivo y la Microempresa
5. De Soberana, Integracin, Relaciones Internacionales y Seguridad Integral
6. De la Biodiversidad y Recursos Naturales
7. De la Soberana Alimentaria y Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero
69
8. De Gobiernos Autnomos, Descentralizacin, Competencias y Organizacin

del Territorio
9. De Educacin, Cultura y Ciencia y Tecnologa
10. Del Derecho a la Salud
11. De Participacin Ciudadana y Control Social
12. De los Derechos Colectivos Comunitarios y la Interculturalidad
En la sesin siguiente a la de instalacin de la Asamblea Nacional, el Pleno aprobar la

integracin de las comisiones especializadas permanentes. Las y los asamblestas
integrarn tales comisiones por un perodo de dos aos y podrn ser reelegidos.
Todas las y los asamblestas pertenecern a una comisin especializada permanen-

te, a excepcin de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional. Sin embargo,
las y los asamblestas podrn participar con voz pero sin voto en todas las comisiones
previa comunicacin a la presidenta o presidente de la comisin especializada.
A los dos das hbiles siguientes a su integracin, las comisiones se instalarn bajo
la coordinacin provisional del primer asamblesta designado para esa comisin y
procedern a la eleccin, por separado, de una presidenta o presidente y una vice-
presidenta o vicepresidente.
Las o los vicepresidentes de la Asamblea Nacional y las o los cuatro vocales del Con-
sejo de Administracin Legislativa estn autorizados para ausentarse de las reuniones
de las comisiones cuando as lo requiera el CAL.
El Consejo de Administracin Legislativa propondr la creacin de comisiones es-

pecializadas ocasionales, que sern aprobadas e integradas por el Pleno de la
Asamblea Nacional y terminarn cuando se cumplan los fines para los cuales fueron
creadas.
Las comisiones especializadas permanentes y ocasionales se regirn por el regla-

mento correspondiente y dems normativa interna aplicable, expedida por el Consejo
de Administracin Legislativa.
En caso de que las comisiones especializadas se conformen con nmeros pares, la

Presidenta o Presidente de la comisin especializada tendr voto dirimente.
70
3. El informe de la comisin
A partir de la fecha de inicio del tratamiento del proyecto de ley, dispuesta por el
Consejo de Administracin Legislativa, la presidenta o presidente de la comisin es-
pecializada ordenar que se ponga inmediatamente en conocimiento de todas las y
los integrantes de la misma, de la ciudadana y de las organizaciones registradas para
el efecto, el inicio de dicho trmite y el proyecto de ley, a travs del portal web oficial
de la Asamblea Nacional.
Las comisiones especializadas, dentro del plazo mximo de cuarenta y cinco das
contados a partir de la fecha de inicio del tratamiento del proyecto de ley, presentarn
a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional sus informes con las observa-
ciones que juzguen necesarias introducir.
Dentro del referido plazo, se deber considerar un tiempo no menor a los quince
primeros das para que las ciudadanas y los ciudadanos que tengan inters en
la aprobacin del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos pueden ser
afectados por su expedicin, puedan acudir ante la comisin especializada y exponer
sus argumentos. En ningn caso, la comisin especializada podr emitir su informe
en un plazo menor a quince das4.
La comisin especializada podr pedir justificadamente a la Presidenta o Presidente de

la Asamblea Nacional una prrroga de mximo veinte das para presentar el informe.
Las actividades que deben realizar las comisiones especializadas son:
a) Instruccin: las audiencias y el informe no vinculante de la Unidad de

Tcnica Legislativa
En al menos los quince primeros das desde el inicio de la tramitacin, deben ce-
lebrarse las audiencias (ante la Comisin para la exposicin de argumentos) de
las ciudadanas y los ciudadanos interesados en la aprobacin del proyecto y de
quienes consideren que sus derechos pueden ser afectados por esta aprobacin.
4 Si el proyecto no se socializa, la ciudadana podr, no obstante, enviar sus aportes

a la comisin y reclamar ante el CAL el cumplimiento de lo dispuesto en la ley.
71
Estas audiencias han de ser previas a la emisin del informe de la Comisin, pues su
finalidad es contar con datos respecto de los efectos de la aprobacin del proyecto
sobre la sociedad. As:
El informe se beneficiar de la informacin adquirida.

Se asocia la participacin de los sectores interesados a la elaboracin de la
ley. Se produce la integracin de intereses en el procedimiento legislativo, lo
que facilita a los legisladores realizar su funcin de manera ms acorde con
la realidad social.
Con esta incorporacin de opiniones, se contribuye al acercamiento de la Asamblea Na-
cional a los ciudadanos. Aunque la Asamblea no es ajena a las opiniones de los grupos
sociales quienes contribuyen en la toma de decisiones, la participacin que estamos
contemplando es de carcter institucionalizado, regulada en la normativa vigente y que
garantiza a los ciudadanos el derecho a ser odos y a conocer, a travs de la publicidad
parlamentaria, cules son las opiniones de los distintos grupos involucrados.
La Comisin cuenta tambin para su asesoramiento con el informe no vinculante

de la Unidad de Tcnica Legislativa. Como hemos visto, a esta Unidad le corres-
ponde acompaar el proceso de creacin de la norma y proveer a las comisiones
especializadas y al Pleno de la Asamblea de un informe de carcter no vinculante
sobre los siguientes temas:
Normas legales vigentes que se veran afectadas o deberan derogarse o

reformarse con la aprobacin de la propuesta.
Lenguaje utilizado en la norma y revisin de lenguaje no discriminatorio.
Impacto de gnero de las normas sugeridas.
Estimacin del costo que podra provocar la implementacin de la norma.
Una vez celebrada la Comisin General con la presencia de las y los ciudadanos y
recibido el informe de la UTL, tiene lugar el debate en la Comisin que dar lugar al
informe. Este debate puede ser ms detenido que el del Pleno, por la misma configu-
racin de las comisiones y gira en torno al texto del proyecto y las observaciones que
presenten los miembros de la Comisin. Las decisiones sobre el texto final del informe
se adoptan por consenso o por votacin, en la que, en caso de estar la comisin com-
puesta por un nmero par de miembros, el presidente o la presidenta cuenta con voto
72
dirimente. Con los nombres de los asamblestas miembros de la Comisin y la fecha

en la que esta se llev a cabo, el informe se debe estructurar de la siguiente manera:
1. Objeto
2. Antecedentes
3. Anlisis y razonamientos
3.1. Normas jurdicas aplicables
3.2. Informes previos favorables y vinculantes
3. 3. Informe de la Subcomisin (en su caso)
3. 4. Debate de la Comisin
4. Conclusiones
5. Asamblesta ponente
Se concluye el informe con el texto del proyecto de ley (exposicin de motivos,

considerandos, articulado y disposiciones), al que se han incorporado las observa-
ciones que la Comisin considera que deben incluirse en el texto del proyecto de ley
para su mejora.
Este texto articulado constituye una primera modificacin al proyecto, que a partir de
entonces se tendr en cuenta como texto base para la siguiente fase.
Con la elevacin del informe a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional,

concluye la primera fase de actuacin de la Comisin, y el trmite siguiente es el
primer debate en el Pleno.
B) Primer debate del proyecto en el Pleno de la Asamblea Nacional
1. Significado del debate en el Pleno
El Pleno es el rgano supremo de la Asamblea Nacional, lo integran todos los miem-

bros de esta y en l se expresa su voluntad. Como tal, desempea las funciones cons-
titucionalmente atribuidas a la Asamblea Nacional, aunque la Constitucin le permita
actuar en comisiones. El Pleno es el rgano representativo por antonomasia, dotado
73
de la legitimidad democrtica que las elecciones le confieren, y como titular de las

funciones atribuidas a la Asamblea.
La legitimidad y el carcter representativo del Pleno lo hacen el rgano esencial de

la Asamblea Nacional, por mucho que se reivindique la funcionalidad de los rganos
menores para el desarrollo del trabajo legislativo.
El Pleno es un rgano deliberante, representa la voluntad popular segn mandato re-

cibido de la ciudadana en las elecciones y debate para llegar a la toma de decisiones.
El discurso y la deliberacin continan siendo la esencia de la actividad parlamentaria.
Los miembros de la Asamblea se agrupan en mayora y minora(s), circunstancia que

se pone de manifiesto en las votaciones. El Pleno constituye el rgano de publicidad
de la actividad parlamentaria por excelencia. La presencia del pueblo en el Pleno,
adems de los representantes de los medios de comunicacin social, recuerda su
carcter de rgano representativo.
El Pleno es, por regla general, el rgano de decisin en el ejercicio de las funciones
que la Constitucin atribuye a la Asamblea, as como ocurre con la Funcin Legislativa
y al Pleno le corresponde la aprobacin de las leyes.
El procedimiento legislativo diseado por la Constitucin de la Repblica del Ecuador

requiere que el proyecto de ley sea sometido a dos debates ante el Pleno de la Asam-
blea Nacional, ambos precedidos de un informe de la Comisin.
2. Primer debate en el Pleno
Las comisiones especializadas elevan sus informes para primer debate sobre los pro-
yectos de ley a conocimiento de la Presidencia de la Asamblea Nacional. El presidente
o la presidenta de la Asamblea Nacional ordenar a la Secretara General de la Asam-
blea Nacional su distribucin entre los asamblestas.
Una vez incluido en el orden del da de una sesin plenaria, previa convocatoria de la
o del presidente, el primer debate se celebra en una sola sesin, aunque esta puede
suspenderse y finalizar otro da.
Se procede a la lectura del informe de la comisin. Interviene la o el ponente desig-

nado por la Comisin, que realiza una exposicin del trabajo realizado y los hitos de
la propuesta que presenta.
74
A continuacin, interviene el asamblesta proponente del proyecto de ley, as como

los asamblestas que soliciten la palabra.
Las y los asamblestas presentarn sus observaciones por escrito en el transcurso

de la misma sesin o hasta tres das despus de concluida.
El Pleno, por mayora absoluta de sus miembros (ms de la mitad de los miembros de
la Asamblea), puede resolver el archivo del proyecto de ley.
En otro caso, contina la tramitacin y el proyecto se remite a la comisin especiali-

zada para nuevo informe, que deber emitirse en el plazo de cuarenta y cinco das o
en el plazo prorrogado que se conceda a solicitud de la comisin o de la Presidenta o
Presidente de la Asamblea Nacional.
VI. SEGUNDO DEBATE DEL PROYECTO
1. Informe de la comisin para segundo debate
Tras el primer debate en el Pleno y siempre que la Asamblea no haya decidido su

archivo por mayora absoluta, el proyecto es remitido nuevamente a la comisin es-
pecializada con las observaciones presentadas (por escrito) por los asamblestas en el
transcurso de la sesin o hasta tres das despus de concluida la misma.
La comisin analiza y recoge estas observaciones y emite un segundo informe en

el plazo de cuarenta y cinco das desde el cierre de la sesin del Pleno, plazo que
puede ampliarse a solicitud de la comisin, concedida por la Presidenta o Presidente
de la Asamblea. La comisin solicita la prrroga justificadamente y por el tiempo que
considere necesario para presentar el informe. La Presidenta o Presidente determina
si concede la prrroga y el plazo de la misma.
El informe para segundo debate es elevado a la Presidenta o Presidente de la Asam-

blea Nacional.
La estructura de este informe es similar a la del presentado para primer debate: ob-
jeto, antecedentes, anlisis y razonamiento (normas jurdicas aplicables y concordan-
tes, informes previos favorables y vinculantes, debate de la comisin), conclusiones,
asamblesta ponente y texto propuesto del proyecto de ley, al que se han incorporado
las observaciones que la comisin considera pertinentes.
75
2. Segundo debate en el Pleno
Una vez emitido el informe de la comisin para segundo debate, la Presidenta o Pre-
sidente ordena que, por Secretara de la Asamblea Nacional, se realice la distribucin
del informe a las y los asamblestas.
El segundo debate se celebra previa convocatoria de la presidenta o presidente y en

una sola sesin.
Como en el primer debate, se procede a la lectura del informe de la comisin. Inter-

viene el ponente designado por la comisin que realiza una exposicin del trabajo
realizado y las propuestas recogidas por esta. A continuacin, interviene el asambles-
ta proponente del proyecto de ley, as como los asamblestas que soliciten la palabra.
Durante el segundo debate, el o la ponente designado por la comisin podr incor-

porar los cambios al proyecto de ley que sean sugeridos por el Pleno. Para ello, se le
concede la palabra al trmino de las intervenciones de los asamblestas; el ponente
plantea mocin para que se apruebe el proyecto de ley con los cambios que propone.
El debate concluye con la votacin, mediante la cual la Asamblea manifiesta su volun-

tad. Esta podr celebrarse segn se mocione en una sola votacin (el texto ntegro
de la ley) o por ttulos, captulos, secciones o artculos.
La expedicin, reforma, derogacin e interpretacin con carcter generalmente obli-

gatorio de las leyes orgnicas requerirn mayora absoluta de los miembros de la
Asamblea Nacional (artculo 133 de la Constitucin).
Las leyes ordinarias se aprueban por mayora absoluta de votos (esto es, los votos
favorables de ms de la mitad de los miembros de la Asamblea Nacional). Por decisin
del Pleno puede archivarse un proyecto de ley.
En los dos das hbiles siguientes a la aprobacin del proyecto de ley, la Presidenta o
el Presidente de la Asamblea Nacional remitir el proyecto a la Presidenta o Presiden-
te de la Repblica para sancin u objecin (artculo 63 de la LOFL).
76
VII. DEBATE DE LAS OBSERVACIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Una ltima intervencin del Pleno de la Asamblea tiene lugar tras la intervencin del
Presidente o la Presidenta de la Repblica.
Si el Presidente o la Presidenta objeta totalmente el proyecto de ley, la Asamblea

solo puede volver a considerarlo despus de un ao contado a partir de la fecha de
la objecin. Transcurrido este plazo, puede ratificarlo en un solo debate, con el voto
favorable de las dos terceras partes de sus miembros y lo enviar inmediatamente al
Registro Oficial para su publicacin.
Si la objecin es parcial, la Presidenta o Presidente de la Repblica presentar

conjuntamente con su objecin un texto alternativo que no podr incluir materias no
contempladas en el proyecto. Igual restriccin observar la Asamblea Nacional en la
aprobacin de las modificaciones sugeridas.
La Secretara General remite a la comisin especializada la objecin para que emita

un informe no vinculante, que incluye referencia a su objeto, antecedentes, anlisis
de la objecin parcial, aprobacin del informe y resolucin y designacin de un asam-
blesta ponente. En la resolucin, la comisin sugiere al Pleno de la Asamblea Na-
cional el allanamiento total o parcial o la ratificacin del texto inicialmente aprobado.
La Asamblea Nacional examinar la objecin parcial dentro del plazo mximo de trein-
ta das contados a partir de la fecha de su entrega y podr, en un solo debate:
a) Allanarse a ella en todo o en parte y, en consecuencia, enmendar el proyec-

to con el voto favorable de la mayora de asistentes a la sesin.
b) Ratificar el proyecto inicialmente aprobado, en todo o en parte, con el voto

favorable de las dos terceras partes de sus miembros
En ambos casos, la Asamblea Nacional enviar la ley al Registro Oficial para su pu-
blicacin.
Si la Asamblea Nacional no considera la objecin o se ratifica en su texto en el plazo

de treinta das, se entender que se allan a esta y la Presidenta o Presidente de la
Repblica dispondr su promulgacin y publicacin en el Registro Oficial.
77
Si la objecin es tambin por inconstitucionalidad, se resolver esta primero. Si la

objecin del Presidente o la Presidenta de la Repblica se fundamenta en la inconsti-
tucionalidad total o parcial del proyecto, requerir dictamen de la Corte Constitucional,
que lo emitir dentro del plazo de treinta das.
Si el dictamen confirma la inconstitucionalidad total del proyecto, este ser archivado;

si la inconstitucionalidad es parcial, el proyecto ser devuelto a la respectiva comisin
especializada de la Asamblea Nacional para que realice los cambios necesarios. El
Pleno de la Asamblea Nacional aprobar los cambios en un solo debate y luego los
enviar para la sancin de la Presidenta o Presidente de la Repblica.
Si la Corte Constitucional dictamina que no hay inconstitucionalidad, la Asamblea Na-

cional lo promulgar y ordenar su publicacin.
VIII. COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DEL EJECUTIVO. LA PROMULGA-

CIN Y PUBLICACIN DE LA LEY. OTRAS COMPETENCIAS DEL PRESIDENTE
DE LA REPBLICA
Adems de la facultad de ejercer la iniciativa legislativa mediante la presentacin

de proyectos de ley, el presidente o la presidenta de la Repblica tiene importantes
funciones de participacin en la elaboracin de las leyes.
Interviene una vez que la ley ha sido aprobada por la Asamblea para promul-
garla y ordenar su publicacin (fase integrativa de la eficacia de la ley que se
desarrolla fuera del Poder Legislativo).
Pero puede adems colaborar en la Funcin Legislativa formulando obje-

ciones que, como hemos visto, pueden ser aceptadas o no por la Asamblea
Nacional.
Todas ellas son facultades del presidente que han de enmarcarse en el sistema de
divisin y colaboracin entre poderes constitucionales.
1. Sancin y promulgacin
Entre las atribuciones de la Presidenta o del Presidente de la Repblica, de con-

formidad con el artculo 147 de la Constitucin, se encuentra la de sancionar los
proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional y ordenar su promulgacin
en el Registro Oficial.
78
Esto se realiza con la frmula sancinase y promlguese, acompaada de la firma

de la presidenta o presidente.
a) Significado de la sancin, promulgacin y publicacin
La sancin y promulgacin son competencias constitucionales que deben pro-

ducirse necesariamente porque son condiciones de validez de la ley. Con la promul-
gacin, se produce la proclamacin formal de la ley y su aprobacin por parte de la
Asamblea Nacional, as como la orden a las autoridades y ciudadanos para que la
cumplan, orden que recuerda la fuerza vinculante de la ley.
La publicacin de la ley consiste en su insercin en el Registro Oficial, acto des-

tinado a dar a conocer oficialmente la existencia y contenido de las leyes. La publi-
cacin es condicin sine qua non para la vigencia de la ley.
La publicacin es una condicin bsica de seguridad jurdica, pues nadie puede ser
obligado por lo que no puede conocer. La publicacin de la ley permite su entrada
en vigencia y su consiguiente integracin en el ordenamiento jurdico.
La publicacin debe ser completa e inteligible, esto es reconocible y localizable en

secciones especficas, y ser exacta, sin errores ni erratas. Adems, el conocimiento
y la comprensin de una ley nueva pueden requerir de su divulgacin y explicacin
a los ciudadanos. No basta con la publicidad formal, el pueblo debe recibir suficien-
te informacin sobre las leyes y sobre los fines que se persiguen.
Para ello, adems de incluirse la noticia de su publicacin en la pgina web de la

Asamblea Nacional y en los medios de comunicacin, se puede distribuir infor-
macin sobre la nueva ley entre los sectores afectados por la misma y desarrollar
actividades de divulgacin a nivel nacional o local.
Nos referimos con ms detalle a la promulgacin y publicacin de la ley en el

captulo siguiente, pues, con ellas, se produce la insercin de la ley en el orde-
namiento jurdico.
b) Regulacin constitucional y legal
El artculo 137 de la Constitucin establece que, aprobado el proyecto de ley, la Asam-

blea lo enviar a la Presidenta o Presidente de la Repblica para que lo sancione u
objete de forma fundamentada. Sancionado el proyecto de ley o si no hay objeciones
79
dentro del plazo de treinta das posteriores a su recepcin por parte de la Presidenta o
Presidente de la Repblica, se promulgar la ley y se publicar en el Registro Oficial.
El artculo 63 de la LOFL fija el plazo para la remisin del proyecto para sancin una
vez aprobado: la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional debe remitirlo en
los dos das hbiles siguientes a la aprobacin del proyecto de ley.
2. Objeciones presidenciales
En el caso de la objecin total, se trata de un veto presidencial suspensivo, que

impide que la Asamblea vuelva a considerar el proyecto hasta transcurrido un ao
contado a partir de la fecha de la objecin. Transcurrido ese plazo, la Asamblea
puede levantar el veto (superar la objecin total) mediante la ratificacin del texto
por mayora de dos tercios de sus miembros y, en caso de alcanzar tal mayora, se
enva inmediatamente al Registro Oficial para su publicacin.
En el supuesto de objecin parcial, la Presidenta o Presidente de la Repblica

presenta un texto alternativo, que no puede incluir materias no contempladas en
el proyecto, restriccin que afecta tambin a la Asamblea en la aprobacin de las
modificaciones sugeridas.
Dependiendo de la actuacin de la Asamblea frente a la objecin, que debe exa-

minar en el plazo de treinta das, corresponde a uno u otro rgano ordenar la pu-
blicacin:
Si la Asamblea se allana, enmendando el proyecto en el sentido sugeri-

do, con el voto favorable de los asistentes a la sesin (mayora simple), la
Asamblea enva la ley al Registro Oficial para su publicacin.
Si la Asamblea ratifica el proyecto inicialmente aprobado con el voto

favorable de las dos terceras partes de sus miembros, tambin es la Asam-
blea la que enva la ley para su publicacin.
Si la Asamblea no considera el proyecto en el plazo de treinta das, se

entiende que se ha allanado y el Presidente o la Presidenta de la Repblica
dispone la promulgacin de la ley y su publicacin en el Registro Oficial.
El Presidente o la Presidenta de la Repblica puede fundamentar su objecin en la

inconstitucionalidad total o parcial del proyecto, requiriendo el dictamen de la Corte
80
Constitucional, que debe emitirlo en el plazo de treinta das. Segn el contenido del
dictamen de la Corte, las actuaciones que se deben seguir sern diferentes:
Si el dictamen confirma la inconstitucionalidad total del proyecto, este

ser archivado.
Si el dictamen declara la inconstitucionalidad parcial, la Asamblea Na-

cional realizar las enmiendas necesarias y el proyecto pasar a sancin de
la Presidenta o Presidente de la Repblica.
Si la Corte dictamina que no hay inconstitucionalidad, la Asamblea Na-

cional lo promulga y ordena su publicacin.
IX. PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES
Determinados proyectos de ley han de tramitarse con especialidades, derivadas de la

Constitucin o de la LOFL, respecto del procedimiento legislativo ordinario. Sintetiza-
mos a continuacin estos procedimientos especiales.
1. Proyectos de urgencia en materia econmica
De conformidad con el artculo 140 de la Constitucin, la Presidenta o el Presidente

de la Repblica podr enviar a la Asamblea Nacional proyectos de ley calificados de
urgencia en materia econmica. La tramitacin de estos proyectos presenta ciertas
especificidades, y el presidente o la presidenta goza de facultades especiales deriva-
das de la importancia de la materia en relacin con la poltica gubernamental.
La Asamblea debe aprobarlos, modificarlos o negarlos en el plazo mximo

de treinta das desde su recepcin, para lo cual se abrevian los plazos del
procedimiento legislativo, como veremos en la parte siguiente.
Mientras se discuta un proyecto calificado de urgente, el Presidente o la Presi-
denta no podr enviar otro, salvo que se haya decretado el estado de excepcin.
Cuando en el plazo sealado de treinta das la Asamblea no apruebe, mo-
difique o niegue el proyecto, la Presidenta o Presidente de la Repblica lo
promulgar como decreto-ley y ordenar su publicacin en el Registro Oficial.
La Asamblea Nacional podr, en cualquier tiempo, modificarla o derogarla,
con sujecin al trmite ordinario.
81
Los artculos 59 y 62 de la LOFL regulan un acortamiento de los plazos del procedi-

miento para estos proyectos:
Las comisiones especializadas presentarn su informe, con las observa-

ciones que juzguen necesarias introducir, a la Presidenta o Presidente de la
Asamblea Nacional en el plazo de diez das contados a partir de la fecha de
inicio del tratamiento del proyecto de ley y no antes de cinco das.
En un plazo no menor a los cinco primeros das los ciudadanos y las ciuda-
danas interesados o afectados podrn acudir ante la comisin para exponer
sus argumentos.
El plazo para presentar el informe de la comisin para segundo debate es

de cuatro das; al informe, deber adjuntarse la sistematizacin de todas las
observaciones presentadas.
Distribuido a los asamblestas el informe para segundo debate por la Secre-

tara de la Asamblea Nacional y concluido el plazo de cuarenta y ocho horas,
la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional lo incluir en el orden
del da del Pleno para segundo debate, en el que se aprobar, modificar o
negar el proyecto de ley en una sola sesin.
Como se ha sealado, cuando en el plazo de treinta das la Asamblea no apruebe, mo-

difique o niegue el proyecto, la Presidenta o Presidente de la Repblica lo promulgar
como decreto-ley y ordenar su publicacin en el Registro Oficial. La Asamblea Nacional
podr, en cualquier tiempo, modificarla o derogarla, con sujecin al trmite ordinario.
2. Proyectos de iniciativa popular
a) Sujetos
El artculo 134 de la Constitucin reconoce la iniciativa que tienen las y los ciudada-
nos, que estn en goce de los derechos polticos, para presentar proyectos de ley a
las ciudadanas y a las organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de por
lo menos el 0.25% de las ciudadanas y ciudadanos inscritos en el padrn electoral
nacional. Como aclara el artculo 66 de la LOFL, la iniciativa popular normativa deber
contar con el respaldo de un nmero no inferior al 0.25% de las personas inscritas en
el registro electoral de la jurisdiccin correspondiente.
82
Si el proyecto es de reforma constitucional, requiere el respaldo de un nmero no

inferior al 1% de las personas inscritas en el registro electoral.
De conformidad con el artculo 66 de la LOFL, la Asamblea Nacional implementar un

sistema de recepcin de propuestas o proyectos de ley presentados en forma indivi-
dual por las y los ciudadanos, que pondr a conocimiento de las y los asamblestas a
travs de su red interna de comunicacin, para que estos puedan analizarlos y, de ser
el caso, acogerlos y apoyarlos.
b) Objeto
La iniciativa popular normativa se ejercer para proponer la creacin, reforma o de-

rogatoria de normas jurdicas ante la Funcin Legislativa o cualquier otro rgano con
competencia normativa.
c) Procedimiento
Las modificaciones que este tipo de iniciativa introduce en el procedimiento legislativo

son las siguientes (artculo 66 de la LOFL):
Quienes propongan la iniciativa popular participarn, mediante representan-

tes, en el debate del proyecto en el rgano correspondiente.
Un plazo de ciento ochenta das para tratar la propuesta; si no lo hace, la
propuesta entra en vigencia.
La Presidenta o Presidente de la Repblica podr enmendar el proyecto de ley
de iniciativa popular, pero no vetarlo totalmente.
Si la propuesta es de reforma constitucional, en el caso de que la Funcin Le-
gislativa no trate la propuesta en el plazo de un ao, los proponentes podrn
solicitar al Consejo Nacional Electoral que convoque a consulta popular, sin
necesidad de presentar el 8% de respaldo de los inscritos en el registro elec-
toral. Mientras se tramite una propuesta ciudadana de reforma constitucional,
no podr presentarse otra.
3. Ley Orgnica de conformacin de una regin autnoma
El artculo 67 de la LOFL regula las especialidades de tramitacin de las leyes orgni-

cas de conformacin de una regin autnoma.
83
La iniciativa para la conformacin de una regin autnoma corresponder a

los gobiernos provinciales, los que elaborarn un proyecto de ley de regionali-
zacin que propondr la conformacin territorial de la nueva regin, as como
un proyecto de estatuto de autonoma regional.
La Asamblea Nacional aprobar, en un plazo mximo de ciento veinte das,

el proyecto de ley y, en caso de no pronunciarse dentro de este plazo, se
considerar aprobado.
Para negar o archivar el proyecto de ley, la Asamblea Nacional requerir de

los votos de las dos terceras partes de sus integrantes.
El proyecto de estatuto ser presentado ante la Corte Constitucional para

que verifique su conformidad con la Constitucin. El dictamen correspon-
diente se emitir en un plazo mximo de cuarenta y cinco das. En caso de
no emitirse dentro de este plazo, se entender que el dictamen es favorable.
Con el dictamen favorable de la Corte Constitucional y la aprobacin del pro-

yecto de ley orgnica, se convocar a consulta popular en las provincias
que formara la regin, para que se pronuncien sobre el estatuto regional.
Si la consulta fuera aprobada por la mayora absoluta de los votos vlida-

mente emitidos en cada provincia, entrar en vigencia la ley y su estatuto, y se
convocar a elecciones regionales en los siguientes cuarenta y cinco das
para nombrar a las autoridades y representantes correspondientes.
Los cantones interesados en formar un distrito metropolitano seguirn el mismo

procedimiento para la conformacin de regiones.
4. Reforma constitucional
De conformidad con el artculo 73 de la LOFL, el procedimiento de reforma o enmien-

da constitucional se sujetar a los requisitos y trmite determinados en la Constitucin
de la Repblica.
Para el tratamiento de las reformas constitucionales, el CAL crear e integrar una

comisin especializada ocasional.
El procedimiento de reforma constitucional est regulado en los artculos 441 a

444 de la Constitucin, conforme a los cuales:
84
La enmienda de uno o varios artculos de la Constitucin que no altere su es-

tructura fundamental o el carcter y elementos constitutivos del Estado, que
no establezca restricciones a los derechos y garantas, o que no modifique el
procedimiento de reforma de la Constitucin se realizar:
1. Mediante referndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la

Repblica, o por la ciudadana con el respaldo de al menos el 8% de
las personas inscritas en el registro electoral.
2. Por iniciativa de un nmero no inferior a la tercera parte de los miem-

bros de la Asamblea Nacional. El proyecto se tramitar en dos deba-
tes; el segundo debate se realizar de modo impostergable en los
treinta das siguientes al ao de realizado el primero. La reforma solo
se aprobar si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los
miembros de la Asamblea Nacional.
La reforma parcial que no suponga una restriccin en los derechos y garantas

constitucionales ni modifique el procedimiento de reforma de la Constitucin
tendr lugar por iniciativa de la Presidenta o Presidente de la Repblica, o a
solicitud de la ciudadana con el respaldo de al menos el 1% de ciudadanas
y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o bien mediante resolucin
aprobada por la mayora de los integrantes de la Asamblea Nacional.
La Corte Constitucional calificar cul de los procedimientos corresponde en

cada caso.
La Asamblea Constituyente solo podr ser convocada a travs de consulta

popular. Esta consulta podr ser solicitada por la Presidenta o Presidente de la
Repblica, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el 12%
de las personas inscritas en el registro electoral. La consulta deber incluir
la forma de eleccin de las representantes y los representantes y las reglas
del proceso electoral. La nueva Constitucin, para su entrada en vigencia,
requerir ser aprobada mediante referndum con la mitad ms uno de los
votos vlidos.
85
5. Proyectos de codificacin preparados por la Unidad de Tcnica Legislativa
El artculo 31 de la LOFL establece que, por decisin expresa del Pleno de la Asamblea
Nacional, la Unidad de Tcnica Legislativa podr preparar proyectos de codificacin
de diversas leyes, que sern puestos a conocimiento de la respectiva comisin espe-
cializada permanente para que sta realice el informe correspondiente en un plazo
mximo de sesenta das.
El Pleno de la Asamblea Nacional, en un solo debate, que se realizar al menos treinta

das despus de distribuido el informe, y con votacin de la mayora absoluta de sus
miembros, aprobar o negar el proyecto de codificacin. Si se aprueba, la Presidenta
o Presidente de la Asamblea Nacional ordenar su inmediata publicacin en el Re-
gistro Oficial.
86
Dinmica Jurdica: la Insercin de la Ley en el Ordenamiento
CAPTULO III
DINMICA JURDICA: LA INSERCIN

DE LA LEY EN EL ORDENAMIENTO
I. INTRODUCCIN: LA INSERCIN DE LA LEY EN EL ORDENAMIENTO
Las leyes no constituyen unidades aisladas, sino que forman parte de un sistema.
La tcnica legislativa no tiene por objeto ocuparse individualmente de cada ley: cons-
tituye una de sus mayores preocupaciones la unidad y coherencia del ordenamiento
jurdico, en el que no deben existir contradicciones e incoherencias entre las diferen-
tes normas que lo integran y que pueden crear perplejidades en los sujetos afectados
y en los aplicadores del derecho.
As, pues, tan importante para la tcnica legislativa es la calidad de la ley concreta
como la homogeneidad del ordenamiento y la ausencia de contradiccin entre las
diversas normas que forman parte de l.
Cada norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo

del derecho, sino que se integra a un ordenamiento jurdico determinado, en cuyo
seno, y conforme con sus principios generales, deben resolverse las antinomias y
vacos normativos, ya sean reales o aparentes.
Es un lugar comn hablar del exceso de legislacin y de normativa en general. Son

muy variadas las imgenes con las que se ha querido describir esta situacin de hi-
pertrofia legislativa: explosin legislativa, inflacin legislativa, contaminacin legislativa,
legislacin motorizada o elefantiasis legislativa. La sociedad se nos aparece inundada
por una marea incontenible de leyes y de reglamentos en estado de cambio continuo.
De ah se origina la consiguiente complejidad y oscuridad de los ordenamientos ju-

rdicos y la dificultad para conocer con certeza cul es la regulacin vigente en cada
87
materia, adems de la falta de estabilidad de las normas, sometidas a reformas in-

cesantes, que conducen a una gran fragmentacin del ordenamiento y a su creciente
incoherencia con preceptos antinmicos o contradictorios.
Al analizar a continuacin los distintos aspectos que plantea la insercin de la ley en

el ordenamiento, tengamos presente el derecho a la seguridad jurdica, proclamada
en el artculo 82 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador y fundamentada en
el respeto a la Constitucin y en la existencia de normas jurdicas previas, claras,
pblicas y aplicadas por las autoridades competentes.
La seguridad jurdica debe ser entendida como la certeza sobre el ordenamiento jur-
dico aplicable, como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano sobre cul
ha de ser la actuacin del poder en la aplicacin del derecho y como la claridad del
legislador y de la normativa.
No deben olvidarse tampoco los principios que rigen las relaciones entre las distintas
normas del ordenamiento, como los principios de jerarqua normativa o competencia
espacial y temporal.
Como regla general que afecta a todas las normas y no solo a las leyes, han de respe-
tarse los principios de competencia del rgano que las dicta y la jerarqua normativa,
as como la distribucin competencial, en su caso, entre el Estado y otras entidades
territoriales, en primer lugar las regiones autnomas.
Como consecuencia de lo anterior, se desprenden las siguientes reglas:
Para la debida integracin en el ordenamiento, las leyes deben expresar la

competencia en virtud de la que se dictan, as como su rango o categora
normativa.
No es correcta la reproduccin de preceptos constitucionales en normas

legales ni de preceptos legales en normas de inferior rango, como tampoco
su inclusin con modificaciones: la reproduccin literal de la norma superior
es innecesaria y no contribuye a su mejor comprensin. La reproduccin con
matices o modificaciones puede inducir a confusin.
En lugar de la reproduccin, deben utilizarse las remisiones expresas y claras

a los preceptos de otras normas.
88
Las reformas y derogaciones de normas legales deben ser claramente

indicadas como tales, de ser posible en el ttulo de la ley, cuando tal es el
objeto de la misma.
Las reformas adoptarn la forma de un texto que se integra en la ley modi-
ficada, y es preferible la sustitucin de divisiones enteras (artculos o aparta-
dos) a la modificacin, insercin o supresin de frases o palabras (vase en
este mismo captulo el apartado relativo a las leyes reformatorias).
Para la coherencia del ordenamiento y la seguridad jurdica, es fundamental
que toda disposicin legal exponga claramente las normas que resultan de-
rogadas con su aprobacin, en su caso, enumerando las partes de aquellas
que resultan afectadas. Recurdese que el artculo 136 de la Constitucin
de la Repblica del Ecuador exige que los proyectos de ley se presenten con
la expresin clara de los artculos que, con la nueva ley, se derogaran o se
reformaran. Si el proyecto no rene este requisito, no se tramitar.
Deben evitarse las derogaciones tcitas o genricas del tipo quedan dero-
gadas cuantas normas resulten contrarias a lo dispuesto en la presente ley
(vase ms adelante, derogacin de leyes).
La fecha de entrada en vigencia debe indicarse claramente, as como las
disposiciones transitorias, en caso de que resulten necesarias (vanse ms
adelante los apartados relativos a la entrada en vigencia y a las disposiciones
transitorias).
Las habilitaciones al Ejecutivo y mandatos de desarrollo reglamentario de-
ben ser expresos y precisos en cuanto a su alcance y plazo de ejecucin.
Los distintos mbitos del impacto que produce una ley en el ordenamiento (deroga-
ciones normativas, impacto en el orden competencial, impacto econmico o presu-
puestario y por razn de gnero) deberan expresarse en la exposicin de motivos
de los proyectos de ley. Adems de la oportunidad de la propuesta, debera contener:
Listado pormenorizado de las normas que quedarn derogadas como conse-

cuencia de la entrada en vigor de la nueva norma.
Anlisis sobre la adecuacin de la norma propuesta al orden de distribucin

de competencias.
89
Impacto econmico y presupuestario, que comprender el impacto sobre los

sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre
la competencia, as como la deteccin y medicin de las cargas administra-
tivas.
Impacto por razn de gnero, que valora los resultados que se pueden seguir
de la aprobacin del proyecto desde la perspectiva de la eliminacin de des-
igualdades y de su contribucin a la consecucin de los objetivos de igualdad
de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres.
II. PROMULGACIN DE LA LEY
Para que se integren en el ordenamiento jurdico, las leyes deben haber sido debida-
mente aprobadas conforme con el procedimiento establecido y haber sido objeto de
promulgacin y publicacin.
1. Promulgacin de la ley
El significado de la promulgacin es la autenticacin notarial de la ley (segn los orde-

namientos): la asignacin de nmero cronolgico de orden y fecha (datacin) y, sobre
todo, la proclamacin formal de la ley y la orden a las autoridades y ciudadanos para
que la cumplan, lo que recuerda su fuerza vinculante.
De conformidad con el artculo 147 numeral 12 de la Constitucin de la Repblica
del Ecuador, es atribucin de la Presidenta o Presidente de la Repblica sancionar los
proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional y ordenar su promulgacin en el
Registro Oficial, por lo que se identifica a la promulgacin con la publicacin. Se dis-
tingue, no obstante, entre los dos conceptos en los artculos 137 y dems que hemos
examinado en el captulo cuarto, al tratar de la fase final del procedimiento legislativo
y las competencias constitucionales de la presidenta o el presidente de la Repblica.
La orden se realiza con la frmula sancinase y promlguese, suscrita por la Presi-
denta o el Presidente de la Repblica, salvo en los supuestos que hemos visto en el
captulo segundo.
De conformidad con el artculo 5 del Cdigo Civil ecuatoriano, la ley no obliga sino
en virtud de su promulgacin por el Presidente de la Repblica. La promulgacin de
las leyes y decretos deber hacerse en el Registro Oficial, y la fecha de promulgacin
ser, para los efectos legales, la fecha de dicho registro.
90
Ejemplo:
Sancinese y promlguese.
f) Rafael Correa Delgado, Presidente Constitucional de la Repblica
Quito, 15 de diciembre de 2009.
2. La publicacin de la ley
a) Efectos de la publicacin
Mediante la publicacin de las leyes en el Registro Oficial, se produce su insercin

en el ordenamiento jurdico. El objetivo de la publicacin de la ley es dar a conocer
oficialmente la existencia y contenido de las leyes.
La publicacin de la ley es una condicin sine qua non para su entrada en vigencia,
aunque esta es perfecta antes de publicarse y permite su integracin en el ordena-
miento jurdico.
La publicacin es una condicin bsica de la seguridad jurdica, de ah la importancia

de la publicidad de las normas y de que el derecho a la seguridad jurdica, como
proclama el artculo 82 de la Constitucin de la Repblica, se fundamente en la exis-
tencia de normas jurdicas pblicas. La ignorancia de las leyes no excusa de su
cumplimiento, tal como lo especifica el artculo 13 del Cdigo Civil ecuatoriano: La
ley obliga a todos los habitantes de la Repblica, con inclusin de los extranjeros; y su
ignorancia no excusa a persona alguna.
La publicidad de las normas es una exigencia del Estado de Derecho y proporciona a

todos la seguridad de que no hay ms normas escritas que las publicadas y que su
contenido es exactamente el publicado en el Registro Oficial.
Observemos que el artculo 82 de la Constitucin alude a normas pblicas y no a

normas publicadas. En efecto, aunque se da por supuesto que la publicidad que
excluye su carcter secreto o reservado se produce mediante la publicacin en el
Registro Oficial, puede haber ocasiones en que esta no sea suficiente para alcanzar el
requisito de publicidad, sino que deben existir otros medios para que las leyes lleguen
a la sociedad.
91
b) Principios generales de la publicacin oficial
Constituyen principios generales de la publicacin oficial de las normas:
Que la publicacin se produzca en un diario oficial, conforme con lo que

disponga la legislacin del pas; en el caso del Ecuador, en el Registro Oficial.
Que la publicacin sea inteligible. La inteligibilidad exige que la publicacin
sea reconocible y localizable mediante su insercin siempre en el mismo lu-
gar en secciones especficas del Registro Oficial y con tipografa legible.
Que la publicacin y difusin sean inmediatas, para evitar que entre la fecha
de la norma y la fecha de su publicacin medie un perodo de tiempo que d
lugar a discriminaciones entre los que conocen que la norma se va a publicar
y los que no lo conocen.
Que la publicacin sea completa.
Que la publicacin sea exacta, sin errores ni erratas.
La Asamblea Nacional debe verificar que la publicacin de las leyes apro-
badas sea completa y exacta. Si existiera disparidad entre el texto original
autntico (el aprobado por la Asamblea Nacional y remitido para publicar) y
el texto publicado, podr resolverse mediante una correccin de errores, a
cuya problemtica nos referimos en el apartado siguiente.
Las correcciones de errores que no consistan en meras erratas tipogrficas o
de impresin debern ser autorizadas previamente por la Asamblea Nacional.
En ningn caso podr modificarse sustancialmente una ley mediante una
correccin de errores.
La frmula para publicar una correccin de errores puede ser la siguiente:
Ejemplo:
Advertido el error (u omisin) en la Ley, publicada en el Registro Oficial
N., el da, se procede a efectuar las oportunas rectificaciones:
En la pgina, artculo, apartado, donde dice, debe decir .
O bien:
El apartado/artculo debe quedar redactado en la forma siguiente: .
92
O bien:
En la pgina..., artculo..., se aadir el apartado con el siguiente texto ....
Que sea adecuada la publicacin de reformas:
Cuando una ley haya sido reiteradamente reformada, debera procederse a la
publicacin oficial de su texto actualizado o consolidado.
Cuando la regulacin de una materia se encuentre dispersa en varias leyes,
debera procederse a su codificacin.
Que sea adecuada la publicacin de derogaciones y nulidades.
Suele ser insuficiente la publicacin de los efectos que produce sobre una ley
una sentencia del Tribunal Constitucional. Tras una sentencia que declare la
nulidad de una parte de la ley, debera publicarse el texto completo alterado
de la norma.
c) Las correcciones de errores
Las correcciones de errores de las leyes ofrecen un peligro potencial indudable para
la seguridad jurdica desde distintos puntos de vista.
Si no tienen el mismo grado de publicidad ni la facilidad de localizacin que tuvo la

ley, difcilmente sus destinatarios sabrn las correcciones que van a integrarse en el
texto de la misma.
En segundo lugar, bajo la denominacin correccin de errores, se acoge un amplio

abanico de situaciones: desde la mera errata tipogrfica, pasando por los errores
materiales que pueden ser objeto de correccin durante la tramitacin legislativa,
hasta la rectificacin de errores inadvertidos a lo largo de la misma, que supone una
modificacin sustantiva del texto aprobado por el Parlamento.
La correccin de errores debe circunscribirse a su verdadero mbito: el de las erra-

tas o de aquellos supuestos en los que existe una divergencia entre lo publicado
y el texto que debi reproducirse y as rectificar una publicacin deficiente para
adecuarla al texto inicial.
Se excluyen, por tanto, las revisiones que alteren la voluntad del legislador, que ser el
nico legitimado para corregir sus errores mediante una ley reformatoria de la ley original.
93
Sern asimismo exclusivamente los rganos de la Asamblea Nacional los que pue-
dan comunicar al rgano encargado de la publicacin la existencia de errores en
el texto original.
Se plantea tambin un problema de gran relevancia: fijar el momento en el que

la correccin comienza a regir. En la medida en que las modificaciones no innoven,
deben entenderse incorporadas a la ley corregida desde su aprobacin. No cabe, por
tanto, introducir adiciones o reformas que vulneren las normas de procedimiento para
la aprobacin de la ley.
En un sentido similar, el artculo 7. 23. del Cdigo Civil ecuatoriano establece: Las
leyes que se limiten a declarar el sentido de otras leyes se entendern incorporadas
a estas; pero no alterarn en manera alguna los efectos de las sentencias judiciales
ejecutoriadas en el tiempo intermedio.
Incluso aunque la rectificacin responda a la voluntad del Parlamento, podra

llegar a vulnerar tambin la seguridad jurdica una rectificacin tarda, cuando
ya la ley ha comenzado a surtir sus efectos y aquella opera como si fuera una
norma de carcter retroactivo.
d) Publicacin de las leyes y publicidad
Conforme con el artculo 6 del Cdigo Civil ecuatoriano, la ley se entender conocida
por todos desde su promulgacin en el Registro Oficial.
No obstante, la publicacin de las leyes no excluye otras formas de publicidad, que

buscan que esta sea realmente efectiva.
No debe olvidarse que el destinatario de las normas jurdicas es el ciudadano. Aunque

haya otros aplicadores del derecho, como los jueces y dems operadores jurdicos, los
obligados a cumplir las leyes son los ciudadanos.
Las leyes pretenden obtener unos resultados para los que es esencial su cumplimien-
to. En la medida en la que los objetivos perseguidos dependen de los ciudadanos, es
fundamental que estos comprendan el sentido y alcance de la ley y la acepten. Si los
afectados no conocen las leyes, difcilmente podrn cumplirlas.
Por tanto, adems de la claridad en el lenguaje, una ley nueva requiere ser divulgada,
es decir, explicada a los ciudadanos. No basta con la publicidad formal. La sociedad
94
debe recibir suficiente informacin sobre las leyes y sobre los fines que con ellas se
persiguen. Solo si ese conocimiento efectivo es posible, se cumplirn los principios
constitucionales de publicidad de las normas y seguridad jurdica.
III. ENTRADA EN VIGENCIA
1. Concepto y requisitos
Con la publicacin oficial, entran en vigencia las leyes o comienza a correr el plazo para
que la vigencia se produzca, en funcin de la vacatio legis (periodo que trascurre desde
la publicacin de una norma hasta que entra en vigor) en ellas establecida o de la que
opere con carcter general o supletorio en un ordenamiento jurdico determinado.
En el primer captulo, nos hemos referido a la parte final de las leyes, donde deben
constar aquellos preceptos mediante los que se produce la insercin de la ley en el
ordenamiento jurdico.
La insercin de la ley se produce con su entrada en vigencia, que hace que se in-
corporen a dicho ordenamiento. Pero, adems, la ley puede incidir en otras normas,
derogndolas o modificndolas.
Nos ocupamos en este apartado de la entrada en vigencia y, a continuacin, de las

derogaciones, las disposiciones transitorias y las leyes reformatorias.
Sin perjuicio de la teora general del derecho ni del derecho civil, la tcnica legislativa
tambin se preocupa de la entrada en vigencia de las leyes, momento a partir del cual
comienzan a surtir sus efectos, se insertan plenamente en el ordenamiento y actan,
si es el caso, sobre otras normas para modificarlas o derogarlas.
La entrada en vigor de las leyes debe cumplir una serie de requisitos para no vulnerar
la seguridad jurdica:
Debe establecerse de forma clara y concreta la entrada en vigencia de la

ley, de preferencia en la propia ley o con carcter general o supletorio en el
ordenamiento.
Si consta en la propia Ley, debe ser siempre en el mismo lugar, para que pue-
da ser fcilmente localizable (en el caso del Ecuador, en la ltima disposicin
de la ley), fijando con certeza el da exacto de la entrada en vigencia.
95
Es de capital importancia expresar con claridad el mbito de vigencia de la ley

para que los destinatarios conozcan con precisin a partir de qu momento
son aplicables las leyes que afectan a las actividades o conductas que de-
sarrollan.
El artculo 6 del Cdigo Civil ecuatoriano dispone: La ley entrar en vigencia a partir
de su promulgacin en el Registro Oficial y, por ende, ser obligatoria y se entender
conocida de todos desde entonces. Podr, sin embargo, en la misma ley, designarse
un plazo especial para su vigencia a partir de su promulgacin.
Esto significa que si la ley no establece otra cosa, entra en vigencia con su publicacin
en el Registro Oficial (norma supletoria general). Pero la ley puede establecer un plazo
distinto posterior, si el legislador lo considera adecuado.
Las reglas sobre la entrada en vigencia de la ley y, si es del caso, la finalizacin de
la misma deben situarse al final de la propia ley, en la ltima disposicin final, si hay
varias disposiciones de este tipo.
La determinacin de la entrada en vigencia de las leyes corresponde al titular de la
potestad legislativa, esto es a la Asamblea Nacional, y no puede quedar en manos
de otro rgano la posibilidad de detener indefinidamente o retrasar la eficacia de lo
que aquel ha aprobado. Esto podra violar la distribucin de funciones realizada por
la Constitucin.
Se debe tener en cuenta tambin lo dispuesto en el artculo 7 del Cdigo Civil ecua-
toriano, en cuanto a la no retroactividad de las leyes: La ley no dispone sino para lo
venidero: no tiene efecto retroactivo.
2. Cmo se determina la fecha de entrada en vigencia de la ley?
Existen distintas formas posibles de determinar la fecha de entrada en vigencia de

las leyes:
Sealando el da, mes y ao de la misma o

Fijando un plazo a partir de la fecha de publicacin.
La ms utilizada en derecho comparado es la primera, que es recomendable porque
resulta de mayor claridad para el aplicador del derecho. Por tanto, la entrada en vigen-
cia debe fijarse preferentemente sealando el da, mes y ao en los que tendr lugar.
96
Solo se fijar por referencia a la publicacin cuando la nueva disposicin deba entrar
en vigencia de forma inmediata.
A pesar de esta recomendacin, hay que sealar que en muchos ordenamientos se

tiende a fijar la fecha de entrada en vigencia por referencia a la de publicacin de
la ley (por ejemplo, seis meses a partir de su publicacin en el Registro Oficial),
lo que introduce un elemento de indeterminacin, y es necesario conocer, adems
de la fecha de la ley, la de su publicacin, para poder conocer el da en que entr
en vigencia. Tan solo suele hacerse coincidir la entrada en vigor con un da concreto
cuando se trata del 1 de enero del ao siguiente, como ocurre con la ley que aprueba
el Presupuesto General del Estado.
Salvo disposicin expresa de lo contrario, la ley entra en vigor a las 00:00 horas del
da sealado.
3. Cul debe ser la duracin de la vacatio legis?
La vacatio legis es el tiempo que transcurre entre la publicacin de la ley y su entrada

en vigor. Este plazo debe ser lo suficientemente amplio como para posibilitar de forma
real el conocimiento de la norma y la adopcin de las medidas necesarias para su
aplicacin. De ah que cada ley deba tener una vacatio propia, adecuada a la regu-
lacin que establece que una ley no debera entrar en vigencia el mismo da de su
publicacin (porque ello no permite su conocimiento) y solo con carcter excepcional
al da siguiente de la misma.
La aplicacin inmediata solo debe establecerse en casos de mxima urgencia, en

los que se pretende eliminar un vaco jurdico o para evitar especulaciones. Dice, no
obstante, la regla supletoria establecida por el artculo 6 del Cdigo Civil ecuatoriano:
la ley entrar en vigencia a partir de su promulgacin en el Registro Oficial.
En el caso de que la entrada en vigencia sea escalonada, es decir, en distintos momen-

tos para diferentes partes de la ley, debern especificarse con toda claridad los artculos
cuya entrada en vigencia se retrasa o adelanta, as como el momento de la misma.
Si lo que se retrasa es la obtencin de determinados efectos, la especificacin de

cules son y cundo tendrn plena eficacia debe hacerse tambin en una disposicin
final que fije la eficacia temporal de la norma nueva, salvo cuando ello implique la per-
vivencia temporal de la norma derogada, que es propio de una disposicin transitoria.
97
4. Frmula de entrada en vigencia
La frmula habitual en las leyes ecuatorianas repite la regla supletoria del Cdigo Civil:
La presente Ley entrar en vigencia a partir de la fecha de su publicacin en

el Registro Oficial.
Posibles frmulas de especificacin de una entrada en vigencia distinta de una

ley son las siguientes:
Disposicin final Entrada en vigencia.
La presente Ley/Esta ley entrar en vigencia el da de de (frmula

ms apropiada).
La presente Ley/Esta ley entrar en vigencia a los das/meses de su publi-

cacin en el Registro Oficial.
La presente Ley/Esta ley entrar en vigencia el da siguiente al de su publica-

cin (no al da siguiente de) en el Registro Oficial.
5. Indicacin del fin de la eficacia de la ley
Aunque las leyes son aprobadas para que duren indefinidamente hasta que son de-
rogadas por otras leyes, pueden existir leyes de vigencia temporal, lo que tendr
que indicarse claramente en la propia ley,
bien sealando el plazo de validez de la misma (La presente Ley ser de

aplicacin durante meses/ un ao a partir de),
o bien, ms claramente, sealando el trmino de su vigencia (ser aplicable

hasta el da, cuya vigencia finalizar el da u otra frmula).
En ocasiones, la vigencia temporal de una ley deriva de que sus preceptos estn
vinculados a la consecucin de objetivos concretos, de forma que, una vez que estos
o las determinaciones de la ley se cumplen, se extingue su eficacia y la ley queda
fuera de vigencia.
Las ventajas de fijar un plazo concreto de vigencia de una ley pueden ser las siguientes:
Al establecerse la derogacin automtica de sus preceptos, no pueden prolon-

garse de hecho, aunque ya carezcan de sentido o de vigencia.
98
Si se quiere prolongar su regulacin, debe hacerse una nueva ley en la que se

tendrn en cuenta la experiencia obtenida de la aplicacin de la ley anterior,
los efectos conseguidos y el grado de cumplimiento de los fines perseguidos.
IV. DEROGACIN DE LEYES
1. Fundamento de las clusulas o disposiciones derogatorias
La aprobacin de una ley y su incorporacin al ordenamiento jurdico suelen derogar

total o parcialmente otras leyes.
En nuestros das, no es frecuente que una nueva ley que regula por primera
vez una materia no afecte a la legislacin anterior. Es de gran importancia, por
tanto, conocer cul es el derecho vigente en cada contexto histrico. Sin em-
bargo, no es tan frecuente que el legislador se preocupe por especificar con
claridad qu normas quedan derogadas con la aprobacin de la nueva ley:
bien erogacin se entiende implcita (supuesto de ausencia de clusulas

derogatorias) o, como dice el Cdigo Civil ecuatoriano en su artculo 37, la
derogacin es tcita;
bien se incluyen clusulas derogatorias genricas del tipo: Quedan deroga-

das cuantas disposiciones de igual o inferior rango/jerarqua se opongan a lo
dispuesto en la presente Ley. Estas clusulas no resultan claras en cuanto a
su interpretacin y constituyen un ejemplo muy deficiente de tcnica legisla-
tiva, por cuanto traslada al intrprete el problema de la determinacin de los
efectos derogatorios de la ley.
Es posible que, en otros tiempos, haya sido necesario utilizar estas frmulas porque
no haba conocimiento o certeza absoluta sobre las normas vigentes en una materia.
Pero cabe pensar que, en la actualidad, el legislador dispone de los medios tcnicos
suficientes para conocer las disposiciones que entran en contradiccin o deben ser
absorbidas por una nueva ley. En cualquier caso, el legislador cuenta siempre con
ms medios que el intrprete u operador jurdico. Corresponde al legislador decidir y
especificar con precisin las normas que la nueva ley deroga.
Como se ha recomendado anteriormente (en el apartado dedicado a la parte final de

las leyes), los preceptos que contienen derogaciones deben integrar disposiciones
99
especficas en los ltimos preceptos de la ley, en las disposiciones reformatorias y

derogatorias, y con este nico contenido, es decir, la derogacin debe ser el nico
contenido de las disposiciones derogatorias.
Ello no quiere decir que, a falta de derogacin expresa (es expresa cuando la nueva ley
dice expresamente que deroga la antigua), no se produzca la derogacin de las leyes
anteriores (o partes de ellas) contrarias a la nueva ley. Entre normas de igual rango,
ser de aplicacin el principio lex posterior derogat anteriori. Como dice el Cdigo Civil
ecuatoriano en su artculo 37, la derogacin de las leyes puede ser expresa o tcita.
Es tcita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con
las de la ley anterior. La derogacin tcita, de acuerdo con el artculo 38 del Cdigo
Civil, deja vigente en las leyes anteriores, aunque traten sobre la misma materia, todo
aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley.
Lo que se trata de evitar con la derogacin expresa es la existencia de un conflicto

entre normas.
Si hay derogacin expresa, el operador jurdico o el destinatario tendrn la

certeza de lo que es derecho y de lo que no lo es.
Si no hay certeza, la dificultad se originar en la aplicacin de la ley, porque en
cada caso deber examinarse el alcance de la ley en el derecho existente, lo
que complica su aplicacin y aumenta los conflictos y litigios.
Se debe tener en cuenta tambin que, conforme con el artculo 39 del Cdigo
Civil, la ley especial anterior no se deroga por la general posterior, si no se
expresa.
2. Concepto y contenido de las disposiciones derogatorias
Las disposiciones derogatorias de una ley son aquellos preceptos que expresan la
voluntad del legislador de derogar una o varias leyes anteriores o partes de la misma.
Cul es el contenido que deben tener las disposiciones derogatorias?
Las disposiciones derogatorias sern siempre expresas, precisas, exhaustivas y de-

ben tener una relacin de las normas o partes de ellas que la nueva ley derogue, as
como, en su caso, de las que se mantienen en vigor.
Con la indicacin de lo que se deroga, se puede identificar claramente la incidencia

de la norma en el ordenamiento. El alcance de las reglas que se proyectan, en
100
combinacin con las existentes (qu deroga, qu respeta), significar el derecho

nuevo que la regulacin produce.
Recurdese que el artculo 136 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador exige que
los proyectos de ley se presenten con la expresin clara de los artculos que, con la nueva
ley, se derogaran o se reformaran. Si el proyecto no rene este requisito, no se tramitar.
No deben incluirse derogaciones genricas o indeterminadas del tipo: Que-
dan derogadas cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo
dispuesto en la presente Ley.
Solo en el caso de que sea absolutamente necesario, se podrn derogar normas con
una clusula genrica de salvaguardia del tipo siguiente: Quedan asimismo derogadas,
a la entrada en vigencia de la presente ley, cualesquiera otras disposiciones de igual o
inferior rango/jerarqua en materia de... que se opongan a lo dispuesto en la misma.
Nunca debe establecerse solamente esta clusula genrica, que, solo si es estrictamen-
te necesario, puede acompaar a las derogaciones expresas. Incluso en este caso, la
relacin expresa de disposiciones derogadas debe tener la intencin de ser exhaustiva.
En caso de que se precisen las normas que mantienen su vigencia, debern

integrarse en un apartado distinto de la misma disposicin derogatoria.
En la redaccin de las disposiciones derogatorias, debern observarse las si-

guientes reglas:
La voluntad de derogacin debe quedar clara:
- No deben contener otro mandato que el de suprimir simplemente la validez

de unas normas excluyndolas del ordenamiento jurdico.
- La redaccin de la norma debe ser terminante y debe quedar clara la pro-

duccin del efecto derogatorio: Derga(n)se/se deroga(n) o queda(n)
derogada(s).
Cuando la derogacin afecta a una parte de una norma, deben indicarse

claramente los preceptos derogados: se deroga/queda derogado el artculo/
los artculos de la Ley.
La derogacin formal y expresa es fundamental para que exista certidumbre

sobre el derecho aplicable y, por tanto, seguridad jurdica.
101
Ejemplos de disposiciones derogatorias que podran incluirse como apartados (1, 2, 3)

en una sola Disposicin Derogatoria:
Primera: Dergase la Ley Orgnica Reformatoria de la Ley Orgnica de De-
fensa del Consumidor (Ley 54), publicada en el Registro Oficial 356 de 14 de
septiembre de 2006.
Segunda: Derganse los artculos 40, 41, 42 y 43 de la Ley Orgnica de
Salud (Ley 67), publicada en el suplemento del Registro Oficial 432 de 22 de
diciembre de 2006.
Tercera: Quedan derogadas todas aquellas normas, de igual o menor jerar-
qua, que se opongan a la presente Ley.
3. Clusulas de salvaguardia
En ocasiones, el legislador puede considerar necesario incluir, como una especie de

complemento de las derogaciones, unos preceptos que indiquen la subsistencia de
determinadas normas vigentes, con el fin de evitar que puedan considerarse deroga-
das por la nueva ley, por contradiccin o por absorcin.
Si la relacin de normas derogadas incluida en las derogaciones es exhaustiva, in-

cluyendo todas las normas que se derogan, no son necesarias las clusulas de
salvaguardia.
Solo en el caso de que exista, exclusivamente o con carcter residual, una deroga-
cin genrica, ser importante salvar la vigencia de las disposiciones respecto de
las que exista una fundada presuncin de que el intrprete pueda considerarlas dero-
gadas por la nueva ley y que, por su rango o jerarqua, puedan ser derogadas por ella.
4. La derogacin de una ley no supone el restablecimiento del rgimen

anterior
La derogacin de una ley no supone el restablecimiento de una ley derogada que

perdi su vigencia con la derogacin anterior. Si se desea establecer de nuevo un
rgimen anterior, es necesario incluirlo en una nueva ley y aprobarlo como tal.
102
V. DISPOSICIONES TRANSITORIAS
1. Concepto de las disposiciones transitorias
Las disposiciones transitorias son aquellas que facilitan el trnsito al rgimen jurdico
previsto por la nueva regulacin.
El contenido tpico de las disposiciones transitorias son las reglas de derecho in-
tertemporal, esto es, las reglas que tienen como objetivo facilitar el trnsito de la
ley antigua a la nueva, regulando situaciones jurdicas nacidas con anterioridad a la
entrada en vigor de la nueva ley: hechos, actos, relaciones o instituciones jurdicas
regulados por una ley anterior y sus efectos.
Una regulacin jurdica transitoria puede consistir:
En la simple declaracin de la pervivencia de la ley antigua para regular esas

situaciones jurdicas previas o en curso:
Ejemplo:
Disposicin transitoria primera. Tramitacin de los procesos iniciados
Los procesos, actuaciones y procedimientos de investigacin que a la entrada

en vigencia de esta Ley se encuentren en trmite continuarn sustancindose
conforme con las reglas de procedimiento vigentes al tiempo de su inicio y
hasta su conclusin.
En la declaracin de la aplicacin inmediata de la ley nueva a esas situa-

ciones jurdicas pendientes:
Ejemplo:
Disposicin transitoria primera: Bienes incautados con anterioridad (en la ley

original la disposicin no lleva encabezamiento o rbrica).
Los bienes incautados antes de la vigencia de esta Ley Reformatoria se so-

metern a las disposiciones de la nueva normativa.
En la regulacin de las mismas mediante un rgimen jurdico autnomo

diferente del contenido en la ley antigua o en la ley nueva.
103
Adems de estas reglas de derecho intertemporal, suelen incluirse en las leyes re-
glas que no pretenden solucionar conflictos de leyes en el tiempo, sino facilitar la
aplicacin de la nueva ley al regular provisionalmente situaciones jurdicas nuevas
(reglas provisionales).
Tal sera el caso de las disposiciones que regulan por primera vez la eleccin de un
rgano de nueva creacin, distintas de las contenidas con carcter definitivo para el
futuro por el articulado de la ley, que constituyen lo que puede calificarse de derecho
transitorio impropio.
2. Necesidad de las disposiciones transitorias
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 7 del Cdigo Civil ecuatoriano segn el cual
la ley no dispone sino para lo venidero, no tiene efecto retroactivo y no tiene conflicto una
ley posterior con otra anterior, se observarn las reglas dispuestas en dicho artculo.
El legislador debe plantearse siempre los problemas de transitoriedad que la nueva ley
puede provocar es decir, los problemas que suscita la incorporacin de la nueva ley al
ordenamiento jurdico en cuanto a la sucesin temporal de normas anteriores y resol-
verlos de forma clara y precisa, sin dejar la resolucin en manos del intrprete.
No obstante, las disposiciones transitorias debern utilizarse con carcter restricti-

vo, incluyndolas en la medida en que sean necesarias.
En todo caso, se deben evitar las clusulas genricas del tipo se respetarn los
derechos adquiridos, pues la interpretacin de estos conceptos no es unvoca.
Para que sean eficaces, las disposiciones transitorias deben delimitar de forma pre-
cisa su aplicacin temporal y material, expresando de forma detallada y precisa el
rgimen jurdico aplicable a las situaciones jurdicas previas pendientes.
3. Situacin de las disposiciones transitorias en la ley
Como se ha indicado, las disposiciones de contenido transitorio deben situarse en la

parte final de la ley, de forma diferenciada, bajo la forma de disposiciones transito-
rias, despus de las disposiciones generales y antes de las disposiciones reformato-
rias y derogatorias y de las disposiciones finales.
En particular, es importante que los preceptos que establecen un rgimen transi-

torio especfico, distinto del contenido en la ley antigua y en la nueva, vayan al final
104
de la ley, porque, al contener una regulacin especial, su inclusin en el articulado o

cuerpo de la ley nueva rompera su homogeneidad y coherencia.
Cabra la posibilidad de incluir alguna regla de derecho transitorio al establecer el mbito

de aplicacin de la ley al principio de la misma en las disposiciones directivas (vase
el captulo tercero). Ello solo parece admisible cuando su formulacin sea muy breve
y sinttica, como simples excepciones al principio general, lo que no suele ser el caso.
En todo caso, el sistema que adopte el legislador para incluir los preceptos transitorios
en la ley debe mantenerse para todas las leyes, al situarlos de la misma forma y
en el mismo lugar y adoptando siempre criterios para que las mismas categoras
incluyan en todos los casos el mismo tipo de preceptos.
4. Contenido de las disposiciones transitorias
Qu deben contener las disposiciones transitorias?
Las disposiciones transitorias incluirn exclusivamente, y en este orden, los preceptos

siguientes:
Los que establezcan una regulacin autnoma y diferente de la establecida

por las normas nueva y antigua para regular situaciones jurdicas iniciadas
con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposicin.
Los que declaren la pervivencia o ultraactividad de la norma antigua para
regular las situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a la entrada en
vigor de la nueva disposicin.
Los que declaren la aplicacin retroactiva o inmediata de la norma nueva
para regular situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor.
Los que, para facilitar la aplicacin definitiva de la nueva norma, declaren la
pervivencia o ultraactividad de la antigua para regular situaciones jurdicas
que se produzcan despus de la entrada en vigor de la nueva disposicin.
Los que, para facilitar la aplicacin definitiva de la nueva norma, regulen de
modo autnomo y provisional situaciones jurdicas que se produzcan despus
de su entrada en vigor.
En las normas de transicin del antiguo al nuevo sistema, es necesario utilizar un
lenguaje y, sobre todo, mencionar fechas que no deje lugar a la duda en cuanto
105
al perodo durante el cual la antigua normativa o una parte de esta sigue siendo
aplicable de manera residual, una vez que el nuevo sistema est vigente.
Qu no deben contener las disposiciones transitorias?
No pueden considerarse disposiciones transitorias las que se limiten a diferir la apli-

cacin de determinados preceptos de la norma (en este caso, se trata de una eficacia
o vigencia diferida o escalonada), sin que esto implique la pervivencia de un rgimen
jurdico previo.
VI. LEYES REFORMATORIAS DE OTRAS LEYES
1. Necesidad de la reforma
Ms incluso que las derogaciones implcitas o expresas, son las reformas que las
nuevas leyes introducen en las anteriores las que hacen que el ordenamiento se
complique hasta convertirse en una maraa inextricable.
Una ley nueva puede derogar otra ley anterior o puede reformar una o varias leyes.
En la medida en que la reforma de las leyes conlleva una complicacin en el orde-

namiento jurdico, la primera cuestin que ha de plantearse el legislador es si es
necesaria la reforma.
Las leyes nacen con vocacin de permanencia y, en ocasiones, precisan de un pe-

rodo de tiempo para poder desplegar sus efectos. Antes de que transcurra un tiempo
prudencial, puede ser contraproducente introducir variaciones.
De otra parte, la estabilidad del ordenamiento es esencial para la seguridad jur-

dica. Las continuas reformas legislativas introducen complejidad en el ordenamiento
y dificultan el conocimiento del derecho vigente.
En consecuencia, las leyes deben ser reformadas lo menos posible y solo cuando
exista certeza sobre la necesidad de la reforma.
106
2. Reglas que se deben observar al reformar otras leyes
a) Leyes no exclusivamente reformatorias
Las reformas de otras leyes que se incluyan en una ley cuyo objeto es la regulacin
de una materia (y no simplemente la reforma de otra ley) debern ser expresas e
indicar el texto que se inserta, aade o suprime en la ley reformada.
Para mantener la homogeneidad en el contenido de la ley, no se incluirn reformas

de leyes ajenas al objeto material de la misma.
Cuando una ley no propiamente reformatoria contiene tambin reformas de otra

u otras disposiciones, circunstancia que solo se dar de manera excepcional,
puede optarse:
Por incluir estas en las disposiciones reformatorias y derogatorias (segn

lo que se ha mencionado) e indicar en el ttulo de la disposicin correspon-
diente que contiene una modificacin y el ttulo de la ley o leyes reformadas.
Ejemplo:
Disposicin reformatoria primera. Reforma de la Ley
Sustityase el artculo de la Ley por el siguiente texto:
Por destinar un captulo o ttulo de la ley, segn proceda, que recoja las
reformas.
En la medida de lo posible, se debe incluir en el ttulo de la ley la referencia
a las leyes que se reforman.
Ejemplo:
Ley Reformatoria a la Ley y de la Ley.
Recurdese que el artculo 136 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador

exige que los proyectos de ley se presenten con la expresin clara de los artculos
que con la nueva ley se derogaran o se reformaran. Si el proyecto no rene este
requisito, no se tramitar.
107
b) Leyes reformatorias
Las leyes reformatorias tienen por objeto la modificacin de una o varias leyes ante-
riores.
En la medida de lo posible, las leyes reformatorias tendrn por objeto la modificacin

de una sola ley, lo que se indicar en el ttulo.
Ejemplo:
Ley Reformatoria de la Ley
Deben evitarse las leyes de reforma mltiple (que reforman varias leyes), porque
dificultan el conocimiento y la localizacin de las reformas legislativas, lesionando la
seguridad jurdica.
Es preferible la aprobacin de una nueva ley, que sustituya a la anterior, a la apro-

bacin de una ley reformatoria. Por tanto, las disposiciones reformatorias debern
emplearse con carcter restrictivo.
Las leyes reformatorias presentan las especialidades que vemos a continuacin.
3. Especialidades de las leyes reformatorias
a) Tipos
Las leyes reformatorias pueden ser:
De nueva redaccin o leyes nuevas. No se trata en este caso de leyes que regulan por
primera vez una materia (aunque estas tambin pueden modificar otras leyes anterio-
res), sino de leyes que regulan de nuevo una materia completa y, por tanto, entraan
la reforma total o derogacin de la ley anterior, que queda sustituida por la nueva.
- No deben titularse leyes reformatorias porque no modifican la ley

anterior, la sustituyen por otra.
- En la medida de lo posible, el ttulo de la nueva ley deber ser distinto,

aunque regule la misma materia, para evitar confusiones entre la ley
antigua y la nueva.
108
De adicin o modificacin: aaden preceptos nuevos o modifican los de

una ley ya existente.
De derogacin total o parcial de una o varias leyes anteriores
Ejemplo:
Ley Derogatoria del artculo de la Ley
Ley Derogatoria N. 1 para la Depuracin de la Normativa legal.
De prrroga de vigencia de leyes temporales anteriores o de suspensin de

la vigencia de otras leyes.
b) Ttulo
El ttulo de una ley reformatoria debe indicar que se trata de una ley de
esta naturaleza y debe contener el ttulo completo de la ley o de las leyes
reformadas.
Esto puede hacerse con una frmula como la siguiente: Ley Reformatoria
de la Ley.
Para no complicar el ttulo ni perder concisin, no es conveniente que figuren

los artculos o partes de la disposicin que resultan reformados. No obstante,
en ocasiones resulta de utilidad incluir la referencia al contenido esencial
de la reforma que se introduce cuando esta se refiera a aspectos concretos
de la norma que reforma:
Ejemplo:
Ley Reformatoria de la Ley en materia de
Ley Orgnica Reformatoria de la Ley Orgnica de Salud, Ley 67, para

Incluir el Tratamiento de Determinadas Enfermedades Raras o Hur-
fanas y Catastrficas.
Esto es de particular utilidad en leyes o cdigos que sufren numerosas reformas,

como el Cdigo Penal, porque facilita la localizacin de una ley reformatoria concreta.
109
Ejemplo:
Ley Reformatoria del Cdigo Penal para la Tipificacin de los Delitos
Cometidos en el Servicio Militar y Policial.
Si se trata de disposiciones de prrroga o de suspensin de vigencia, deber

reflejarse explcitamente esta circunstancia en el ttulo de la disposicin.
En el caso de leyes de reforma mltiple con una misma finalidad, en las
que no es posible la mencin en el ttulo de todas las leyes que se reforman,
se buscar un ttulo expresivo que haga referencia a esa pluralidad de normas
y al objeto comn de la reforma.
Ejemplo:
Ley Reformatoria de la Legislacin Tributaria en Materia de/para
Ley Reformatoria de Diversas Leyes para su Adaptacin a
c) Divisin
Puesto que la regla general es que las reformas muy extensas deben generar una
norma completa de sustitucin, las leyes reformatorias solo se dividirn en captulos
o ttulos de modo excepcional.
Por tanto, la unidad de divisin de las normas modificativas ser normalmente el
artculo.
Para poder distinguirlos con facilidad de los preceptos que se reforman, los artculos
de la ley reformatoria deben numerarse con ordinales escritos en letras y destaca-
dos mediante la separacin del encabezamiento:
Ejemplo:
Artculo tercero. Reforma de la Ley
En el caso de que la ley modifique una sola ley, puede contener un artculo
nico titulado: Reforma/s de la Ley, para insertar a continuacin la modi-
ficacin con la introduccin siguiente:
Ejemplos:
Artculo nico. Reforma de la Ley
Sustityase la redaccin del artculo/de los artculos de la Ley
en la forma siguiente:
110
O bien:
El/los artculo/s de la Ley queda/n redactado/s de la forma si-
guiente:
Si la reforma afecta a varios preceptos de una sola ley, el artculo nico puede
dividirse en apartados, uno por precepto, numerados con cardinales escritos en
letras (Uno, Dos).
Ejemplos:
Uno. Sustityase el artculo 2 por el texto siguiente:
Dos. Sustityase el artculo 4 por el texto siguiente:
Tres. Suprmase el artculo 5.
En las leyes que reforman varias leyes, conviene utilizar un artculo (u otra
divisin superior, como el captulo) para cada una de ellas, que se divida en
apartados, uno por precepto.
Deben utilizarse tantos artculos como normas reformadas y tantos apartados nume-
rados como preceptos objeto de reforma.
Ejemplos:
Artculo primero Reformas de la Ley X.
Se reforman los artculos de la Ley X en el sentido siguiente:
Uno. Sustityase el artculo por el texto siguiente:

Dos. Sustityase el artculo, que queda redactado en la forma si-
guiente:

Artculo segundo. Reformas de la Ley Y.
Se reforman los artculos de la Ley Y en el sentido siguiente:
Uno. Sustityase el artculo, que tendr la siguiente redaccin:

Dos. Sustityase el artculo, que queda redactado en la forma si-
guiente:

111
El orden de las leyes reformadas ser el de su aprobacin, y las reformas de precep-

tos de una misma ley seguirn el orden de su divisin interna.
d) Estilo de la ley reformatoria
Una reforma en una ley puede llevarse a cabo de dos formas distintas:
1. Mediante el estilo de modificacin, que consiste en sustituir algunas
palabras de la ley reformada sin dar una nueva redaccin a todo el prrafo,
apartado, artculo o a la propia ley.
Ejemplo:
Sustityase en los artculos la expresin por el trmino .
Si se utiliza el estilo de modificacin, se destacarn las expresiones que se cambian,
as como las nuevas. Por ejemplo, unas y otras se entrecomillarn.
Este estilo se utilizar exclusivamente en los siguientes casos:
Sustitucin de palabras aisladas.
Cambio reiterado de las mismas expresiones en distintos lugares de la ley.
Alteracin de cantidades.
Otros anlogos.
2. Mediante el estilo de regulacin, que consiste en dar una nueva redac-

cin a los preceptos modificados.
Ejemplos:
Sustityase el artculo por el texto siguiente:
El artculo de la Ley queda redactado de la forma siguiente
Como regla de buena tcnica legislativa, las leyes reformatorias deben utilizar
el estilo de regulacin o de nueva redaccin.
En el estilo de regulacin, el texto marco (que indica qu disposiciones se

reforman y cmo se lleva a cabo la modificacin) y el texto de regulacin (el
nuevo texto en que consiste la reforma) deben ir perfectamente separados:
112
El texto marco debe indicar con absoluta claridad los datos de la parte
que se reforma (las normas, los captulos, artculos, prrafos y letras objeto
de reforma) y expresar el tipo de reforma que sea (nueva redaccin, adicin,
derogacin).
Ejemplos:
Sustityase el artculo 27 (de la Ley), que queda redactado como sigue/
en la forma siguiente/del siguiente modo:
Sustityase el artculo 27 por el siguiente texto:.
Sustityase la letra a) del artculo 5.1, que queda redactada como sigue:
Agrguese un apartado 4 al artculo 5 con el texto/la redaccin siguiente:
Suprmase la actual letra f) del artculo 29 y adanse dos nuevas letras f)

y g) con la redaccin siguiente:
El texto de regulacin (el nuevo texto de la ley que se reforma) debe

figurar entre comillas colocadas al principio y al final del mismo y en un
prrafo independiente, de manera que se perciba a simple vista cul es la
nueva regulacin.
Ejemplo:
Artculo 27. Competencias
Adems de las competencias sealadas en el artculo anterior
Conviene utilizar recursos tipogrficos como, por ejemplo, el sangrado de
mrgenes o un tipo de letra distinto para distinguir el texto marco del texto
de regulacin, esto es, la ley reformatoria de la ley reformada.
Ejemplos:
Artculo primero. Reforma de la Ley
Los artculos. de la Ley. quedan reformados en los siguientes
trminos:/Se reforman los artculos de la Ley en los trmi-
nos siguientes:
Uno. Sustityase el artculo 27 por el siguiente texto:
Artculo 27. Competencias
113
Adems de las competencias sealadas en el artculo anterior

Dos. Incorprese un artculo 27 bis/27 A con el texto siguiente:
Artculo 27 bis. Actuacin

Tres. Adase al artculo 29 un nuevo apartado 4 con el siguiente
texto:
4. ..
Cuatro: Suprmase el artculo 42.
e) Contenido
Debe indicarse claramente en cada artculo en qu consiste la reforma: si se aade,

suprime o sustituye un texto.
En caso de que se reformen varios apartados o prrafos de un artculo, conviene

reproducir el contenido de este ntegramente. Si se trata de modificaciones menores,
cabe reducir la nueva redaccin al apartado o prrafo afectados.
En todo caso, la nueva redaccin debe afectar a una unidad completa de la ley
anterior (artculo, apartado o prrafo), aunque solo se reformen palabras o frases.
Por ejemplo, no debe decirse:
Introdzcase en la letra b) del artculo 41 despus de la frase siguiente:.
Lo correcto sera reproducir la letra b) con el texto resultante de la reforma:
Sustityase la letra b) del artculo 41 por el texto siguiente: .
No es conveniente, por la confusin que puede ocasionar, alterar la numeracin del

articulado de la ley reformada al incluir un nuevo artculo. Para evitarlo, puede mante-
nerse el mismo nmero en varios artculos, utilizando los adverbios numerales bis, ter,
quater, etc. u otra numeracin equivalente (A, B, C). As tambin se evitan los artculos
innumerados, tan frecuentes en la legislacin ecuatoriana.
114
Ejemplos:
Artculo 5
Artculo 5 bis (o 5A),
Artculo 5 ter (o 5B),
Artculo 5 quater (o 5C),
Toda reforma que implique la adicin de ms de tres nuevos artculos que alteren la
numeracin debera generar la redaccin de una nueva ley entera que sustituya a
la anterior.
Del mismo modo, los huecos ocasionados por la eliminacin de artculos o aparta-
dos deben dejarse vacos con la mencin suprimido.
En la medida de lo posible, la ley reformatoria no debe contener disposiciones

materiales (s la entrada en vigencia, por ejemplo) distintas de la modificacin,
porque la ley que no tiene otro objeto que la reforma carece de otro alcance jurdico
y, por tanto, agota sus efectos con su entrada en vigencia y subsiste solo la ley mo-
dificada en su nueva redaccin, que contina regulando el conjunto de la materia.
Las reformas posteriores debern hacerse con relacin a la ley originaria, aunque
su cita puede completarse con las leyes de reforma de la siguiente manera:
Ley..., reformada por la Ley / Leyes

Ley Reformatoria de la Ley (reformada por la Ley / Leyes).
No se debe olvidar que las reformas se integran en el texto de la ley preexistente, por
lo que se debe respetar su estructura y terminologa.
4. Las leyes reformatorias mltiples o leyes trole
Las leyes trole esto es, aquellas cuyo objeto lo constituye la reforma de cierto nme-
ro de leyes (frecuentemente elevado) unidas o no por razones de poltica coyuntural
o por la materia son las ms denostadas por su carcter perjudicial para el ordena-
miento, dada la confusin que introducen.
115
Suelen integrarse, sobre todo, al mbito de la regulacin econmica y tributaria, como

leyes de medidas fiscales, laborales, etc. En otros pases, acompaan anualmente a
la Ley de Presupuestos.
Tienen un efecto devastador en el ordenamiento porque dispersan la regulacin de las

distintas leyes que reforman y dificultan la localizacin de los preceptos.
Las leyes de medidas fiscales o, en general, las leyes reformatorias mltiples o leyes
trole son, en consecuencia, criticadas por sus efectos perniciosos sobre el ordena-
miento y, por ende, sobre la seguridad jurdica.
De las dificultades de localizacin que provocan, vamos a dar un solo ejemplo

referido al ttulo. Como se ha sealado, el volumen de normas modificadas por estas
leyes no permite que la referencia a las mismas figure en su ttulo, lo que constituye
un primer elemento de inseguridad.
En una normativa especialmente sensible para la seguridad jurdica como el Cdigo

Penal, es frecuente que varias de sus reformas no se indiquen en el ttulo de la ley
reformatoria mltiple. Si en el ttulo no figura como mnimo tal referencia ni a qu
materia afecta la modificacin, es difcil concluir que se cumple estrictamente con la
exigencia de certeza sobre el derecho aplicable.
5. Medidas para paliar la confusin normativa
Son muchos los argumentos negativos que pueden esgrimirse contra las leyes re-
formatorias porque la confusin normativa que crean puede vulnerar la seguridad
jurdica y dispersar la normativa que se produce.
Algunas medidas que podran intentar paliar la confusin normativa existente seran
las siguientes:
Aplicar el principio de legislacin mnima. Hay que partir de la presuncin

de la razonabilidad del derecho vigente y despus sopesar las ventajas e
inconvenientes de la nueva regulacin.
Si el principio de regulacin mnima se aplicara en todos los pases, ponderando no

solo la oportunidad de la regulacin sino la proporcionalidad de la misma (esto es, el
equilibrio entre los objetivos perseguidos y los medios que se utilizan para obtenerlos)
en lugar de actuar a impulsos polticos coyunturales, probablemente los sistemas
jurdicos tendran una dimensin ms comedida y abarcable.
116
Es recomendable la publicacin de textos consolidados oficiales de las nor-

mas modificadas tras cada modificacin o bien con carcter peridico.
El artculo 158 de la Constitucin de Colombia, que tan sabiamente exige la homo-

geneidad en el contenido y las enmiendas de los proyectos de ley, establece: La ley
que sea objeto de reforma parcial se publicar en un solo texto que incorpore las
modificaciones aprobadas.
Tambin cabe aludir a la conveniencia, en ocasiones, de autorizar al Ejecutivo

a dictar textos refundidos que reconduzcan a unidad la legislacin dispersa
sobre una materia. Con el debido control parlamentario, esta tcnica puede
ser beneficiosa para la clarificacin del ordenamiento.
La codificacin, una tendencia hoy de nuevo a la moda, podra ser tambin
una medida que se puede adoptar.
La aprobacin de leyes de depuracin del ordenamiento, que derogan leyes
no derogadas expresamente pero que no estn en vigencia, es una buena
medida para la clarificacin del derecho vigente.
Desde 2010, a partir de la Ley Derogatoria No. 1 para la Depuracin de la Normativa
Legal, han ido aprobndose en el Ecuador distintas leyes de este tipo. As, por ejem-
plo, la Ley Derogatoria No. 8, para la depuracin de la normativa legal, publicada en el
Registro Oficial de 29 de mayo de 2012, deroga ciento cincuenta decretos y acuerdos
supremos, decretos, acuerdos y resoluciones legislativas, una Ley y decretos-ley de
emergencia, que son inaplicables y por lo mismo se han convertido en la actualidad
en normativa irrelevante que ocupa un espacio en el ordenamiento jurdico vigente.
VII. REMISIONES Y CITAS
Las leyes no son elementos aislados. Se insertan en un ordenamiento jurdico que debe
mantener una coherencia y, mantienen relaciones con otras normas de este orde-
namiento (o incluso de otros, como el internacional), a las que se remiten o las que citan.
La seguridad jurdica depende del uso correcto de las remisiones y citas.: La tcnica
legislativa defectuosa puede vulnerarla, en especial, si las remisiones son complejas
y no permiten tener certeza sobre el derecho vigente.
117
1. Remisiones a otras normas
a) Concepto y fundamento
Se legisla por remisin (en ocasiones se utilizan los trminos referencia o reenvo
con un significado equivalente) cuando se regula algo por referencia a otras normas
jurdicas que constituyen el objeto de la remisin.
Se produce una remisin cuando una ley se refiere a otra u otras de modo que el
contenido de estas ltimas deba considerarse parte integrante de la primera.
La remisin produce un efecto de incorporacin:
El contenido del objeto de remisin debe considerarse como parte de la ley

que incluye la norma de remisin, es decir, se integra en esta ltima.
Para averiguar el sentido de la remisin, hay que acudir a la norma objeto de

la misma y sustituir su contenido en la norma remitente.
Las remisiones debern ser expresas e indicar que lo son. Cuando es el intrprete el
que debe realizar la correlacin entre dos normas, no hay remisin sino interpretacin
sistemtica.
Las remisiones cumplen una funcin de economa legislativa que evita las repeticio-
nes de preceptos contenidos en otras normas. Asimismo, pueden facilitar la adecua-
cin automtica de la ley a los cambios futuros que se produzcan en la legislacin a la
que se remite y permiten tambin mantener coherencia y unidad en el ordenamiento.
b) Alternativas a las remisiones
Aunque es inevitable que las leyes contengan remisiones, e incluso deseable desde
el punto de vista de la coherencia del ordenamiento, se deber evitar su proliferacin,
ya que pueden inducir a confusin en la lectura e incomprensin de la ley, complicar
la aplicacin de la legislacin (porque conducen a aplicar un texto legal a situaciones
para las que no ha sido concebido) y plantear problemas en caso de modificacin o
derogacin de la norma objeto de remisin.
Las remisiones se utilizarn cuando simplifiquen el texto de la ley (que sera ms largo y
complejo sin aquellas) y no perjudiquen su comprensin o reduzcan su claridad. En otros
casos, caben instrumentos alternativos, como la repeticin o la refundicin de textos.
118
La repeticin debe utilizarse con cuidado: facilita la lectura de la ley, pero recarga el
ordenamiento; si no es literal, puede dar lugar a preceptos contradictorios; si lo es,
debe estar justificado no acudir a una remisin; adems, cuando se repite un precep-
to ya contenido en otra ley, debe indicarse que se trata de una repeticin.
La refundicin de textos o la codificacin permiten una mejor divisin material del
ordenamiento jurdico, lo que facilita su conocimiento y aplicacin.
c) Tipos de remisiones
Las remisiones pueden ser de varias clases:
Internas (a otros preceptos de la misma ley) o externas (a otra norma del

mismo o distinto ordenamiento).
Ejemplo de remisin interna:
Adems de las operaciones autorizadas, con las excepciones men-
cionadas en el artculo 2 de esta Ley
Las remisiones dentro de una misma ley no plantean ms problema que indicar co-
rrectamente la disposicin objeto de la remisin. No obstante, un exagerado incre-
mento en el nmero de remisiones puede redundar en perjuicio de su claridad.
Ejemplo de remisin externa:
La informacin bancaria sometida a sigilo o sujeta a reserva ten-
dr el carcter de reservada de conformidad con lo establecido en el
inciso final del artculo 101 de la Ley de Rgimen Tributario Interno.
Estticas o dinmicas. Son estticas las remisiones que se hacen a un
texto normativo en la redaccin que tiene en el momento de aprobarse la
ley de remisin, de manera que no le afectarn posteriores modificaciones ni
incluso su derogacin.
Las remisiones dinmicas se entienden realizadas a la redaccin que la norma objeto
de remisin tenga en cada momento.
Ejemplo de remisin dinmica:
Para el cobro de las multas impuestas por la aplicacin de la presente Ley,
la Autoridad Sanitaria Nacional tendr jurisdiccin coactiva, para lo cual se
seguir el procedimiento establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil.
119
Totales (a un precepto completo) o parciales (a algunas reglas de la norma

remitida).
Puras o condicionadas. Son las que limitan el alcance del objeto de la re-
misin, que solo ser aplicable en la medida en que resulte compatible con la
norma que la contiene. Estas remisiones, por indeterminadas (en la medida
en que no se opongan a la presente Ley, en cuanto sea compatible), son
consideradas poco convenientes por la tcnica legislativa.
Nominadas e innominadas. En un caso, se determina as a la norma que

queda claramente individualizada y, en el otro, a la referida de forma genrica
(en la forma prevista en la ley o en la legislacin general). Esta frmula
introduce incertidumbre sobre la normativa aplicable.
d) Reglas que se deben aplicar en las remisiones
La primera regla es asegurarse de la necesidad de la remisin y de que esta no lesione

la seguridad jurdica por falta de certeza o desconocimiento del derecho vigente. En
principio, una ley debe ser leda y comprendida sin consultar otros textos normativos.
La remisin debe indicar su carcter de tal, mediante expresiones como de acuerdo

con o de conformidad con.
Las remisiones deben precisar su objeto con expresin de la materia, la norma a la

que se remiten y el alcance de la remisin.
Ejemplo:
Artculo: Rgimen de las sanciones a servidores pblicos. La san-

cin a servidores pblicos que incumplan esta Ley dentro del ejer-
cicio de sus funciones se aplicar de acuerdo con lo dispuesto en la
Ley que regula el ejercicio del servicio pblico y su reglamento.
La remisin se la debe hacer a un objeto suficientemente concreto, delimitado e in-

dividualizado, por ejemplo, un artculo de una ley. La remisin debe ser lo suficiente-
mente precisa para permitir al lector consultar fcilmente la ley objeto de la remisin.
Tambin, deber incluir una mencin conceptual que facilite su comprensin; es

decir, la remisin no debe realizarse genricamente a las disposiciones, sino a su
contenido textual, para que el principio de seguridad jurdica no se afecte.
120
Debe estar claro si la remisin es esttica o dinmica, en el sentido antes sealado.
Deben evitarse:
Las remisiones condicionadas (se aplicar la Ley en la medida en que).
Las remisiones cruzadas (remisin a una disposicin que a su vez remite a la

norma de partida).
Y las remisiones en cascada (remisin a una norma que a su vez remite a una
tercera norma y as sucesivamente).
Debe comprobarse que la legislacin objeto de remisin se ajusta a las nuevas

circunstancias a las que, como consecuencia de la remisin, deber aplicarse.
Si no se ajusta a ellas, deber ser modificada. Debe verificarse asimismo la co-
herencia y adecuacin del lenguaje de la legislacin a la que se hace remisin.
La adaptacin de una remisin mediante reforma de la ley puede ser necesaria

en caso de supresin del texto objeto de la remisin, que se ha sustituido por
otro nuevo. Tambin puede ser necesaria en caso de remisin esttica, si se ha
modificado la norma objeto de la remisin y se desea que esta regulacin se
aplique tambin a los supuestos previstos en la ley originaria y, por supuesto, si
una reforma de la norma objeto de la remisin tiene repercusiones no deseadas
sobre la ley que contiene la remisin.
e) Las remisiones pueden llegar a lesionar la seguridad jurdica
Segn el principio de seguridad jurdica, el legislador debe perseguir la claridad

y no la confusin normativa, debe procurar que sobre la materia que se legisle,
los operadores jurdicos y los ciudadanos sepan a qu atenerse y debe evitar
situaciones objetivamente confusas producidas por un complicado juego de re-
misiones entre normas.
Hay que promover y buscar la certeza respecto a qu es derecho y no provocar

juegos y relaciones entre normas introduciendo dificultades respecto a la previsi-
bilidad de cul sea el derecho aplicable, cules son las consecuencias derivadas
de las normas vigentes e incluso cules sean estas.
121
2. Citas de normas
La buena tcnica legislativa exige uniformidad y claridad en las citas a otras nor-
mas que existan en una ley e incluso en las diferentes leyes que integran un mismo
ordenamiento jurdico.
Cada ordenamiento puede establecer sus propias reglas de cita; algunas reglas
posibles son las siguientes:
Es conveniente utilizar en las citas un orden decreciente, respetando la

numeracin propia del artculo: nmero del artculo, apartado y, si fuese
el caso, el prrafo que se trate. (Ejemplo: de conformidad con el artculo
6.2.a) 1., prrafo segundo, de la Ley...).
Cabe excepcionar esta regla cuando se trate de la identificacin de un

precepto modificado; en tal caso, puede extraerse de la cita decreciente el
precepto exacto que sufre la modificacin. (Ejemplo: Sustityase el prrafo
segundo del artculo 6.2.a.1. por el siguiente texto:).
Cuando se cite un precepto de la misma disposicin, no es necesario

utilizar expresiones tales como de la presente Ley, excepto cuando se
citen conjuntamente preceptos de la misma disposicin y de otra diferente.
Se actuar del mismo modo cuando la cita afecte a una parte del artculo
en la que aquella se produce.
Cuando se cite una serie de preceptos, deber quedar claro cul es el

primero y cul el ltimo de los citados, mediante el uso de expresiones tales
como ambos inclusive.
En las citas no es necesario mencionar el Registro Oficial en el que se ha

publicado la disposicin citada.
La cita de textos normativos debe incluir el ttulo completo de la norma:

tipo, nmero, ao, fecha y nombre.
La cita de resoluciones judiciales debe hacerse siempre en la misma for-

ma, indicando todos los elementos identificativos: el rgano judicial emisor,
el tipo de resolucin, el nmero, la fecha y el asunto.
122
La primera cita, tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva,

deber realizarse completa. Podr abreviarse en las dems ocasiones se-
alando nicamente el tipo, nmero, ao y fecha.
La cita del Registro Oficial u otro Diario Oficial deber ser siempre igual,
precisa y completa, indicando la denominacin del Diario Oficial, el nmero
y la fecha.
123
Control de Constitucionalidad de las Leyes
CAPTULO IV
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES
Libia Rivas Ordez
El control de constitucionalidad de las leyes supone abordar algunos cuestionamien-

tos doctrinarios que quizs se han presentado desde la vigencia del Estado moderno
y que tienen relacin con el principio contramayoritario o argumento contrama-
yoritario, segn el cual se debate si los tribunales o jueces constitucionales tienen
legitimacin para declarar la inconstitucionalidad de una ley creada mediante un
procedimiento establecido en la Constitucin y aprobada por el rgano Legislativo,
integrado por representantes electos en las urnas5.
Sin embargo, para los fines del presente artculo, no se profundizar en las tesis que
sustentan la exigencia de un control constitucional de las leyes, ni en los tipos de
control constitucional: concentrado o difuso, ni sobre la conveniencia del uno o el
otro, pues ello implicara analizar, por ejemplo, las posturas de Hans Kelsen6 o de Carl
Smith, entre otros.
El presente texto se limitar a tratar aspectos indispensables de destacar en el marco

de un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, como es el ecuatoriano, segn lo
reconoce el artculo 1 de nuestra Constitucin.
Por ello me referir en primer lugar al principio de supremaca constitucional, consa-

grado en el artculo 424 de la Constitucin: La Constitucin es la norma suprema y
prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurdico. Las normas y los actos del
poder pblico debern mantener conformidad con las disposiciones constitucionales;
en caso contrario carecern de eficacia jurdica.
125
De la lectura de esta norma surgen dos interrogantes: por un lado quin o qu r-

gano tiene la competencia para verificar la conformidad de las leyes con las normas
constitucionales? Y, por otro, qu procedimiento se debe adoptar?
La respuesta se encuentra contenida en el artculo 436 numerales 2 y 10 de la Cons-

titucin, que tiene relacin con las atribuciones de la Corte Constitucional y a las que
me referir a continuacin.
I. CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD
El artculo 436 numeral 2 de la Constitucin seala: La Corte Constitucional ejercer,

adems de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones: () 2. Conocer y resol-
ver las acciones pblicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra ac-
tos normativos de carcter general emitidos por rganos autoridades del Estado. ().
Por su parte, la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional,

en su artculo 113 seala: La Corte Constitucional ejercer el control constitucional
formal y material sobre las normas legales de origen parlamentario que hayan sido
impugnadas a travs de una demanda de inconstitucionalidad.
De estas normas se desprende que la Corte Constitucional realiza un control formal y

material de las normas expedidas por la Funcin Legislativa.
El control abstracto de constitucionalidad del ordenamiento jurdico, como seala la

Corte Constitucional, tiende a evitar que las normas promulgadas por el rgano
legislativo entren en contradiccin con las disposiciones contenidas en la Carta Fun-
damental y sobre todo, que atenten en contra de los derechos fundamentales que
bajo el paradigma del Estado Constitucional de Derechos y Justicia, plurinacional e
intercultural, propende a tutelar.7
Cuando hablamos del plano formal, como seala Ferrajoli8, nos referimos al princi-
pio de legalidad, en virtud del cual todo poder pblico -legislativo, judicial y adminis-
trativo- est subordinado a leyes generales y abstractas, que disciplinan sus formas
de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a control de legitimidad por parte
de jueces separados del mismo e independientes; lo que constituye su legitimacin
formal; mientras que, cuando analizamos el fondo, nos referimos al plano sustan-
126
cial, en virtud del cual todos los poderes del Estado se encuentran al servicio de la
garanta de los derechos fundamentales de los ciudadanos, mediante la incorpora-
cin limitativa en su Constitucin de los deberes pblicos correspondientes, es decir,
de las prohibiciones de lesionar los derechos de libertad y de las obligaciones de
dar satisfaccin a los derechos sociales, as como de los correlativos poderes de los
ciudadanos de activar la tutela judicial, lo que constituye su legitimacin sustancial.
Con este antecedente analizar, en primer lugar, la legitimacin formal de las normas,
para luego referirme a su legitimacin material.
1. Control formal
El artculo 114 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitu-

cional seala: El control formal tendr en cuenta los principios y reglas previstos en
la Constitucin y la Ley que regula la Funcin Legislativa y el cumplimiento de los
principios de publicidad y unidad de materia.
Respecto del control formal, dividiremos nuestro anlisis en dos partes: primero, abor-
daremos los principios y reglas previstos en la Constitucin y la Ley Orgnica de la
Funcin Legislativa, respecto del procedimiento legislativo; y, segundo, los principios
de publicidad y unidad de materia.
1.1. Procedimiento legislativo. Respecto del procedimiento legislativo, la Consti-

tucin determina:
La iniciativa para presentar proyectos de ley: artculos 134 y 135.

Los requisitos que debe contener un proyecto de ley: artculo 136.
Nmero de votos necesarios para la expedicin, reforma, derogacin, e in-
terpretacin con carcter generalmente obligatorio de las leyes orgnicas:
art. 133.
El debate y la aprobacin de los proyectos de ley: artculo 137; y,
La objecin de los proyectos de ley: artculos 138 y 139.
La iniciativa, los requisitos de los proyectos de ley y el procedimiento legislativo han
sido analizados en captulos anteriores, por lo que me referir breve y exclusivamente
al primer y segundo debate y a la aprobacin de los proyectos de ley, con el fin de
desarrollar el contenido del artculo 137 de la Constitucin, que dice:
127
El proyecto de ley ser sometido a dos debates. La Presidenta o Presidente

de la Asamblea Nacional, dentro de los plazos que establezca la ley, ordenar
que se distribuya el proyecto a los miembros de la Asamblea y se difunda p-
blicamente su extracto, y enviar el proyecto a la comisin que corresponda,
que iniciar su respectivo conocimiento y trmite.
Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan inters en la aprobacin del

proyecto de ley o que consideren que sus derechos puedan ser afectados
por su expedicin, podrn acudir ante la comisin y exponer sus argumentos.
Aprobado el proyecto de ley, la Asamblea lo enviar a la Presidenta o Presi-

dente de la Repblica para que lo sancione u objete de forma fundamentada.
Sancionado el proyecto de ley o de no haber objeciones dentro del plazo de
treinta das posteriores a su recepcin por parte de la Presidenta o Presiden-
te de la Repblica, se promulgar la ley y se publicar en el Registro Oficial.
Este mandato constitucional se encuentra desarrollado en la Ley Orgnica de la Fun-

cin Legislativa de la siguiente manera:
Una vez que una Comisin Especializada aprueba un informe para primer debate de
un proyecto de ley, debe remitirlo a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacio-
nal, quien en atencin a la facultad prevista en el artculo 12, numerales 3 y 59, de la
Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, convoca a sesin del Pleno de la Asamblea
Nacional, a fin de conocer como parte del orden del da, el informe elaborado por la
comisin.10
Durante el desarrollo de la sesin, luego de la intervencin del ponente11, conforme

seala el artculo 12 numeral 4 de la Ley, la Presidenta o Presidente de la Asamblea
Nacional, abre el debate.12
9 Ley Orgnica de la Funcin Legislativa (LOFL), artculo 12. Son funciones y

atribuciones de la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, numeral 3:
Convocar, instalar, presidir, dirigir, suspender y clausurar las sesiones ordinarias
y extraordinarias del Pleno y del CAL, y 5: Proponer el orden del da para las
sesiones ordinarias y extraordinarias del Pleno y del CAL.
10 Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, artculo 60 y 129.
11 Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, artculo 130.
12 Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, artculo 12, numeral 4. Abrir, dirigir,
suspender y clausurar los debates de las sesiones ordinarias y extraordinarias del
Pleno y del CAL.
128
Abierto el debate, las y los asamblestas pueden solicitar la palabra a la Presidencia13

y adicionalmente, presentar sus observaciones por escrito hasta tres das despus de
concluida la sesin.14
Cuando se cierra el debate y se clausura la sesin en la que se conoci el informe

para primer debate, el proyecto regresa a la comisin especializada para que elabore
el informe de segundo debate.
De acuerdo con el artculo 61 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, la comisin

especializada debe analizar y, de ser el caso, recoger las observaciones efectuadas
al proyecto de ley.
Una vez que la comisin presenta el informe para segundo debate, el Presidente o la
Presidenta de la Asamblea Nacional ordena, a travs de Secretara General, la distri-
bucin del informe a las y los asamblestas.
Luego, el Presidente o la Presidenta, en atencin a la facultad prevista en el artculo

12, numerales 3 y 515, convoca a sesin del Pleno, a fin de conocer como parte del
orden del da, el informe para segundo debate elaborado por la comisin.16
Durante el desarrollo de la sesin, luego de la intervencin del ponente17, conforme

seala el artculo 12 numeral 4 de la Ley, se abre el debate.18
Abierto el debate, las y los asamblestas pueden intervenir en el mismo.19
Una vez que el Presidente o la Presidenta de la Asamblea Nacional cierra el debate

y ordena la votacin, se requiere de la mayora absoluta para aprobar el proyecto de
ley orgnica.20
Aprobado el proyecto de ley, se lo remite al Presidente de la Repblica, a fin de que

lo sancione u objete.21

15 Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, artculo 12, numerales 3 y 5.
18 Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, artculo 12, numeral 4.
19 Constitucin del Ecuador, artculo 130.
20 Constitucin del Ecuador, artculo133.
129
Si el proyecto de ley es sancionado, se lo publica en el Registro Oficial. Si el proyecto

de ley es objetado totalmente, podr volver a ser tratado solamente despus de un
ao contado a partir de la fecha de la objecin; mientras que, si es objetado parcial-
mente, regresa la Asamblea Nacional.22
La objecin parcial es remitida a la Comisin Especializada permanente que elabor

los informes de primer y segundo debate para que, de conformidad con el Reglamen-
to de Comisiones Especializadas Permanentes y Ocasionales23, elabore un informe no
vinculante para conocimiento del Pleno de la Asamblea Nacional.
Con este informe, la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional, convoca a

sesin del Pleno de la Asamblea Nacional. Si durante
el debate se mociona el allanamiento, solo se requerir de mayora simple para aprobar

el mismo; mientras que, si se mociona la ratificacin en el texto original, para aprobarlo
se requerir del voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea.24
Aprobado el allanamiento parcial o total o la ratificacin total o parcial, se remite el

texto definitivo para su publicacin en el Registro Oficial.
1.2. Principios de publicidad y unidad de materia
1.2.1. Principio de publicidad.25 Implica la verificacin de la adopcin de todas las

medidas idneas y eficaces para que las propuestas legislativas sometidas a debate
y votacin, as como las modificaciones que se introduzcan, sean conocidas por todas
las y los asamblestas.
Para tal efecto la Corte Constitucional verificar, entre otras cosas, que:
Los proyectos parlamentarios incluyan un ttulo o nombre que los identifique.

El proyecto de ley debe contener un ttulo o nombre que lo identifique, que
precise por un lado la categora de la ley, esto es, ordinaria, orgnica, urgente
en materia econmica; y, por otro, que haga referencia al objeto que regula y
que permita distinguirlo de otras leyes.

23 Reglamento de Comisiones Especializadas Permanentes y Ocasionales, artculo 25.
25 Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, artculo 115.
130
Como seala Piedad Garca-Escudero, en otro apartado de esta obra, el

ttulo de la ley debe permitir la identificacin de su objeto de forma precisa,
diferenciada y completa. Mediante el ttulo, una ley se individualiza y dife-
rencia de las dems.
Los proyectos parlamentarios incluyan una exposicin y una des-

cripcin de su contenido. De conformidad con el artculo 136 de la Cons-
titucin, los proyectos de ley deben contener una suficiente exposicin de
motivos. Mediante la exposicin de motivos, se da a conocer las razones que
motivan a modificar, reformar, derogar o expedir una ley, la determinacin de
su alcance, su razn, su justificacin26.
Los proyectos parlamentarios sean dados a conocer con la antelacin debida

al inicio del debate y aprobacin parlamentaria. De acuerdo con los artculos
60 y 61 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, las Comisiones Especia-
lizadas deben remitir los informes de primer y segundo debate a la Presidenta
o Presidente de la Asamblea, quien ordena su distribucin a los asamblestas
por Secretara General.
De igual forma, tal como dispone el artculo 129 de la misma Ley, para que se
desarrolle el primer y segundo debate de un proyecto de ley, se debe notificar
a las y los asamblestas con el orden del da, con por lo menos cuarenta y
ocho horas de anticipacin, a travs del portal web de la Funcin Legislativa
o de los correos electrnicos.
Las modificaciones al proyecto inicial sean dadas a conocer a todas
las y los asamblestas. En atencin al principio de publicidad referido,
las modificaciones que se realicen al proyecto inicial, deben ser puestas en
conocimiento de las y los asamblestas, a travs de los correos electrnicos o
de la pgina web de la Asamblea Nacional.
La Corte Constitucional respecto del principio de publicidad en el control abstracto de

constitucionalidad ha sealado: Es importante anotar que las disposiciones constitucio-
nales respecto de la publicidad tienen el propsito de fomentar el debate, tanto interno
131
(al interior de la Asamblea Nacional), cuanto externo (entre los distintos actores de la so-
ciedad civil), para lo cual resulta indispensable que se difunda el contenido del proyecto.27
1.2.2. Principio de unidad de materia.28 Tiene relacin con el artculo 136 de la

Constitucin, que establece entre los requisitos de los proyectos de ley, que debern
referirse a una sola materia.
La verificacin del principio de unidad de materia, comprender entre otras cosas:
Todas las disposiciones de una ley se refieran a una sola materia, por lo que
debe existir entre todas ellas una conexidad clara, especfica, estrecha, nece-
saria y evidente, de carcter temtico, teleolgico o sistemtico;
La totalidad del contenido del proyecto se corresponda con su ttulo;
Para determinar la conexidad entre las disposiciones legales, la Corte Cons-

titucional deber tener en cuenta la exposicin de motivos y las variaciones
entre los textos originales y los definitivos, entre otros.
La Corte Constitucional en la Sentencia N. 003-14-SIN-CC seal, que este principio

requiere de la legislatura el tratamiento de proyectos parlamentarios que cuen-
ten con la suficiente coherencia en la determinacin del ttulo, la materia, el mbito,
as como una relacin jurdica de correspondencia normativa, sin embargo, tambin
precis en sentencia No. 0028-12-SIN-CC que el principio de unidad de materia solo
resultara vulnerado cuando el precepto de que se trate se muestre objetiva y razona-
blemente ajeno al contenido temtico de la ley de la que hace parte.
2. Control material
En un Estado constitucional de derechos como el nuestro, garantizar los derechos

consagrados en la Constitucin y en los instrumentos internacionales, constituye de
conformidad con el artculo 3 de la Norma Suprema, un deber fundamental del Esta-
do, de ah que la Constitucin de 2008, estableci nuevas garantas a las contempla-
das en la Constitucin de 1998: las garantas normativas (art. 84 Constitucin) y de
polticas pblicas, servicios pblicos y participacin ciudadana (art. 85 Constitucin).
27 Sentencia N. 003-14-SIN-CC, Caso N. 0014-13-IN y acumulados N. 0023-13-

IN y 0028-13-IN.
28 Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, artculo 116.
132
Como seala Hans Kelsen
() al ser las Constituciones ya no solo reguladoras de la creacin de las

leyes, sino tambin de su contenido material, engloban normas sobre los
rganos y el procedimiento de legislacin y, adems, fijan derechos funda-
mentales que se convierten en principios, direcciones y lmites para el con-
tenido de las leyes futuras. De esta manera, al proclamar en la Constitucin
derechos como la igualdad, la libertad [] dispone, en el fondo, que las
leyes no solamente debern ser elaboradas segn el procedimiento que ella
prescribe, sino adems, que no podrn contener ninguna disposicin que
menoscabe la igualdad, la libertad, la propiedad.29
Para Miguel Carbonell30, a diferencia del Estado de derecho legislativo, en el Estado

Constitucional de derecho no solo el ser sino tambin el deber ser de las normas
se halla positivizado.
La Constitucin incorpora lmites y vnculos a la produccin jurdica que son

de dos tipos: por un lado, los que condicionan la vigencia o la legitimidad for-
mal de las normas y actos de poder, indicando los rganos con competencia
normativa y los procedimientos para su ejercicio; por otro, los que condicio-
nan su validez o legitimidad sustancial, estableciendo el modelo axiolgico (el
catlogo de derechos y valores de justicia) que debe informar la legislacin.
Esto significa que las normas jurdicas, y particularmente las leyes, ya no
slo deben respetar los requisitos formales que condicionan su vigencia o
existencia, sino que habrn de ser tambin congruentes con los principios
y valores constitucionales que son morales y jurdicos a un tiempo y que
condicionan su validez.
Ferrajoli31, equipara la vigencia de las normas, con la legitimidad jurdica formal, ana-
lizada anteriormente, que se refiere solo a las formas prescritas para los actos nor-
mativos; mientras que la legitimidad jurdica sustancial tiene relacin con el contenido
material de las normas, es decir con los derechos.
133
El contenido de estos derechos, como seala el artculo 11 numeral 4 de la Consti-

tucin, no puede ser restringido por ninguna norma jurdica. Por el contrario, al tenor
del numeral 8 del mismo artculo, deben ser desarrollados de manera progresiva a
travs de las normas, la jurisprudencia y las polticas pblicas; sin perjuicio de que, tal
como dispone el numeral 3 del citado artculo, puedan regularse las condiciones o los
requisitos para su ejercicio.
Como resultado del mandato constitucional, los derechos son lmites y vnculos del
poder y en especial de los rganos con potestad normativa, los que, como manda el
artculo 84 de la Constitucin, tienen la obligacin de adecuar, formal y materialmen-
te, las leyes y dems normas jurdicas a los derechos previstos en la Constitucin y
los tratados internacionales y los que sean necesarios para garantizar la dignidad del
ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades
Esta obligacin de adecuar formal y materialmente las leyes y dems normas jur-
dicas tiene estrecha relacin con uno de los deberes establecidos en el artculo 2
de la Convencin Americana de Derechos Humanos, que es de naturaleza positiva
pues requiere que los Estados Partes adopten medidas afirmativas de ndole judicial,
legislativa y ejecutiva con el objetivo de organizar todo el aparato gubernamental y,
en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del
poder pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y
pleno ejercicio de los derechos humanos32. El deber de garantizar comprende cinco
obligaciones estatales primordiales: el deber de prevenir, el deber de investigar, el de-
ber de sancionar, el deber de remediar y el deber de garantizar un contenido mnimo
esencial. El deber de prevenir abarca todas aquellas medidas de carcter jurdico,
poltico, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos hu-
manos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectiva-
mente consideradas y tratadas como un hecho ilcito que, como tal, es susceptible
de acarrear sanciones para quien los cometa, as como la obligacin de indemnizar a
las vctimas por sus consecuencias perjudiciales. Entre estas medidas se encuentra
el deber de normar, pues los Estados Parte tienen el deber de imponer lmites legales
sobre la conducta pblica y privada que pueda afectar la vigencia de los derechos
134
humanos y establecer como infraccin sancionable segn el ordenamiento jurdico

interno el incumplimiento de tales lmites.33
Ahora bien, para realizar este control material, de conformidad con el artculo 118
de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, la Corte
Constitucional tendr en cuenta los principios generales de la justicia constitucional y
los mtodos de interpretacin establecidos en esta Ley.
La doctrina recoge una serie de principios que podran considerarse de la interpre-

tacin constitucional: el de unidad constitucional, el de correccin funcional, el de
eficacia, el de fuerza normativa de la Constitucin, el de interpretacin conforme,
entre otros.34
Entre los principios constitucionales que reconoce el artculo 2 de la Ley Orgnica de

Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, se encuentran: el de aplicacin
ms favorable a los derechos, el de optimizacin de los principios constitucionales, el
de obligatoriedad del precedente constitucional y el de obligatoriedad de administrar
justicia constitucional. En particular, los principios que rigen el control abstracto de
constitucionalidad, de conformidad con el artculo 76 de la misma Ley, son: de control
integral, presuncin de constitucionalidad de las disposiciones jurdicas, in dubio pro
legislatore, permanencia de las disposiciones del ordenamiento jurdico, interpreta-
cin conforme, declaratoria de inconstitucionalidad como ltimo recurso, instrumen-
talidad de las formas y procedimientos, control constitucional de normas derogadas y
configuracin de la unidad normativa.
Respecto del principio de aplicacin directa de la Constitucin, el artculo 426 inciso

segundo de la Constitucin establece: Las juezas y jueces, autoridades administra-
tivas y servidoras y servidores pblicos, aplicarn directamente las normas constitu-
cionales y las previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos
siempre que sean ms favorables a las establecidas en la Constitucin, aunque las
partes no las invoquen expresamente, en concordancia con el artculo 11, numeral 3,
135
que seala: Los derechos y garantas establecidos en la Constitucin y en los instru-

mentos internacionales de derechos humanos sern de directa e inmediata aplicacin
por y ante cualquier servidora o servidor pblico, administrativo o judicial, de oficio o
a peticin de parte.
Esta aplicacin directa de la Constitucin implica, como seala la Corte Constitucional:
Que todas las normas y los actos del poder pblico deben mantener con-
formidad con las disposiciones constitucionales; por lo tanto, legisladores,
jueces y dems servidores pblicos, as como los particulares, habrn de
tomar a la Constitucin como una norma de decisin, con las siguientes
consecuencias: a) habr de examinarse y compararse todas las normas
con las disposiciones constitucionales para determinar, de forma legtima,
si hacen parte o no del ordenamiento jurdico; b) en la solucin concreta
de conflictos jurdicos provocados por ausencia de ley o por evidentes con-
tradicciones respecto de la Constitucin, habr de aplicarse directamente
la Carta Fundamental; y c) habr de interpretarse todo el ordenamiento
conforme a la Constitucin.35
La forma de interpretar las normas constitucionales, de conformidad con el artculo

427 de la Constitucin, debe atender al tenor literal q ue ms se ajuste a la Constitu-
cin en su integralidad y, en caso de duda, se interpretarn en el sentido que ms fa-
vorezca a la plena vigencia de los derechos y que mejor respete la voluntad del cons-
tituyente, de acuerdo con los principios generales de la interpretacin constitucional.
La Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional recoge, en su ar-

tculo 3, reglas, principios y mtodos de interpretacin constitucional. As tenemos: reglas
para solucionar antinomias, el principio de proporcionalidad, la ponderacin, los mtodos
de interpretacin: evolutiva o dinmica, sistemtica, teleolgica, literal, entre otros.
Cabe sealar, que cuando la Corte Constitucional realiza el examen de constituciona-

lidad, no solo contrasta la disposicin impugnada con el mandato constitucional, sino
tambin con los instrumentos internacionales de derechos humanos, tomando en
consideracin la Convencin Americana de Derechos Humanos, las sentencias de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, y todos aquellos instrumentos interna-
cionales de derechos humanos ratificados por el Ecuador.36
35 Sentencia No. 00l-10-SIN-CC, Casos No. 0008-09-IN y 00ll-09-IN.
36 Sentencia N. 003-14-SIN-CC, Caso N. 0014-13-IN y acumulados N. 0023-13-
IN y 0028-13-IN.
136
Uno de los aspectos fundamentales a considerar en el examen de constitucionalidad,

es que en atencin al principio de conservacin de la ley
Se exige al juez constitucional salvar, hasta donde sea razonablemente posi-

ble, la constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de afirmar la seguri-
dad jurdica y en especial la gobernabilidad del Estado, evitando, de esta mane-
ra, sustituir al constituyente o al legislador. Es decir, la expulsin de una norma
del ordenamiento jurdico por inconstitucional, debe ser la ltima ratio a la que
debe apelarse. As, la simple declaracin de inconstitucionalidad no debe ser
utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable. Ese es precisamente el efecto
conciliador, pacificador del conflicto social que conlleva el control abstracto de
constitucionalidad, proceso a partir del cual se propende a la armonizacin de
las normas que integran el ordenamiento jurdico, y no la expulsin indiscrimi-
nada de normas que podran incentivar un conflicto social severo37.
De esto se desprende, que el control material que realiza la Corte Constitucional,

tiene como finalidad determinar si el texto legal sometido a su conocimiento, incurre
en violaciones, vulneraciones, afectaciones, restricciones, entre otros, a los derechos,
de forma tal que en aplicacin de los principios y mtodos de interpretacin, esta-
blecidos en la Constitucin, la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional y la jurisprudencia, se determinar si una norma debe ser desechada o
si aplicando la facultad de la Corte para dictar sentencias modulativas, interpretativas,
aditivas, sustitutivas, puede adecuar la norma de forma tal que a partir del fallo, su
texto se encuentre ajustado por completo al mandato constitucional.
II. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIN
El segundo tema al que me referir tiene relacin con la inconstitucionalidad por omisin
legislativa, establecida en el artculo 436, numeral 10, de la Constitucin de la Repblica.
De acuerdo con esta norma, procede dicha declaratoria, cuando:

Las instituciones del Estado o autoridades pblicas, por omisin inobserven,
en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales,
dentro del plazo establecido en la Constitucin o en el plazo considerado razo-
nable por la Corte Constitucional. Si transcurrido el plazo la omisin persiste,
la Corte, de manera provisional, expedir la norma o ejecutar el acto omitido,
de acuerdo con la ley.
37 Sentencia No. 00l-10-SIN-CC, Casos No. 0008-09-IN y 00ll-09-IN.
137
En consecuencia, seran requisitos para que opere esta declaratoria de inconstitucio-

nalidad por omisin:
a) Que la omisin sea total o parcial de mandatos contenidos en normas

constitucionales;
b) Que sean instituciones del Estado o autoridades pblicas las que incurran
en esta omisin; y,
c) Que no hayan cumplido con dicho mandato, en un plazo establecido en la

Constitucin o por la Corte Constitucional.
Sin embargo, el artculo 128 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y

Control Constitucional, limita la omisin a un deber claro y concreto de desarro-
llar normativamente los preceptos constitucionales.
En cuanto a las clases de omisiones normativas que existen, del artculo 129 de la
Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional se pueden des-
prender dos tipos: omisiones normativas absolutas y omisiones normativas relativas.
Esta clasificacin, que es la comnmente aceptada en la doctrina y que tambin

la reconoce la Corte Constitucional en la sentencia No. 001-11-SIO-CC, del Caso
NO. 0005-10-IO, fue desarrollada por el Tribunal Constitucional alemn.
De acuerdo con W. Wessel, magistrado alemn38, existen omisiones inconstitucio-

nales absolutas y relativas. Cuando hay ausencia total de la norma que debera
regular una determinada situacin jurdica fijada constitucionalmente, nos encon-
tramos ante una omisin absoluta. Mientras que cuando el legislador, al propulsar
la norma para obedecer el mandato constitucional, favorece a ciertos grupos y
olvida a otros o acuerda ventajas a unos que no son dispensables a otros, nos
encontramos ante una omisin inconstitucional relativa.
Esto de favorecer a ciertos grupos y olvidar a otros supone un resultado discri-

minatorio o arbitrario. De forma tal que si el legislador no introduce disposiciones
transitorias que reglamenten los derechos adquiridos de quienes los haban ejer-
cido anteriormente tambin incurre en una omisin relativa.39
138
Aunque la clasificacin generalizada que se da en la doctrina es de omisiones ab-

solutas y relativas, resulta interesante analizar como la Corte Suprema de Justicia
Mexicana, en el caso de controversia constitucional No. 14/200540 clasific las omi-
siones legislativas, tomando en consideracin competencias de ejercicio obligatorio y
competencias de ejercicio potestativo. As tenemos:
Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio y omisiones

relativas en competencias de ejercicio obligatorio; y,
Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo y omisiones

relativas en competencias de ejercicio potestativo.
Como seala la Corte, una facultad de ejercicio potestativo no implica evidentemente

una obligacin, sino solo la posibilidad establecida en el ordenamiento jurdico de
crear, modificar o suprimir normas generales, de forma tal que dichos rganos pueden
decidir si ejercern o no tal facultad y la oportunidad de hacerlo. De modo que crear o
no una determinada norma jurdica y el momento en que lo har, es una decisin libre
del rgano con potestad normativa.
Mientras que, de existir una facultad o competencia de ejercicio obligatorio, el rgano

con potestad normativa, no tiene la posibilidad de decidir si crea o no una norma
determinada, sino que existe un mandato o una obligacin de hacerlo y tiene por lo
general relacin, con la existencia de normas constitucionales que, para su plena
eficacia, reclaman un desarrollo normativo.41
139
Lo cierto es que no siempre se imponen al legislador o a los rganos con potes-

tad normativa mandatos normativos explcitos, sino que tal mandato puede ser el
resultado de una interpretacin sistemtica y/o funcional de determinadas normas
constitucionales42.
A manera ejemplificativa, nos encontraramos ante una omisin normativa, cuando el
constituyente al redactar la Constitucin, manda o instruye a la Funcin Legislativa por
ejemplo, para que, en un determinado plazo o trmino, modifique o cree la legislacin
secundaria que torne o haga plenamente eficaces las nuevas normas constitucionales
y este no cumple con tal prescripcin.
Respecto de este tipo de omisin, en la sentencia interpretativa No. 0001-09-SIC-CC,
dentro del caso No. 0019-09-IC, de 25 de febrero de 2010, relacionado con la accin
de interpretacin constitucional presentada respecto de la Disposicin Transitoria Pri-
mera de la Constitucin, la Corte Constitucional, seal:
2.- La atribucin de la Asamblea Nacional de expedir, codificar, reformar y de-
rogar las leyes, no se limita por el vencimiento de los plazos establecidos por
la norma constitucional transitoria; por el contrario, el poder del legislador de
aprobar leyes es una atribucin especfica, propia de su esencia que perma-
nece vigente, pues lo fundamental es que la expedicin de leyes responda
a un profundo anlisis legislativo y una importante participacin ciudadana.
De otro lado, nos encontraramos ante una omisin normativa relativa, cuando al expedir
una ley, el legislador dicta una regulacin no acorde con la Constitucin por haber omi-
tido previsiones que la Norma Suprema exiga. En este ltimo caso, si bien el legislador
expide una norma, lo hace inobservando los requisitos sustanciales que dan validez a las
mismas. Es decir, la omisin legislativa sera inconstitucional no solo cuando el legislador
desconoce mandatos concretos de legislar, sino tambin cuando regula una materia de
manera incompleta o deficiente desde el punto de vista constitucional.43
140
Ahora bien, qu plantea la legislacin nacional para solucionar estas omisiones? De

acuerdo con el artculo 129 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional, al referirse a los efectos seala:
1.- En el caso de las omisiones normativas absolutas, se conceder al rgano
competente un plazo determinado por la Corte Constitucional para la respec-
tiva subsanacin. En caso de que no se expida la normatividad en el plazo
concedido, la Corte Constitucional formular por va jurisprudencial las reglas
bsicas correspondientes que sean indispensables para garantizar la debida
aplicacin y acatamiento de las normas constitucionales.
Dichas reglas bsicas mantendrn su vigencia hasta que se dicten por la Fun-
cin o institucin correspondiente las normas reguladoras de esa materia.
2. En el caso de las omisiones normativas relativas, cuando existiendo regula-

cin se omiten elementos normativos constitucionalmente relevantes, sern
subsanadas por la Corte Constitucional, a travs de las sentencias de cons-
titucionalidad condicionada
Estas soluciones que plantea nuestra Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales,

coincide con la forma cmo se han abordado las omisiones en el derecho y jurispru-
dencia comparada.
Por ejemplo en Italia y Alemania se verifica una importante actividad para controlar
las omisiones legislativas relativas por medio del empleo de remedios unilaterales,
sentencias interpretativas y dentro de estas las manipulativas, ms especficamente
las aditivas y bilaterales como las declaraciones de mera incompatibilidad o de in-
constitucionalidad sin nulidad, las sentencias de apelacin, las que declaran que la
ley an no es inconstitucional, el retraso de los efectos del fallo para dar tiempo a la
intervencin del legislador y las sentencias aditivas44.
La naturaleza de la accin de inconstitucionalidad por omisin fue analizada por la

Corte Constitucional, en la Sentencia No. 001-11-SIO-CC, del Caso NO. 0005-10-IO,
de 26 de enero de 2011, en este fallo, la Corte analiza por un lado, los dos tipos de
omisiones que la doctrina y la jurisprudencia distinguen, estas son: la simple omisin
y la omisin legislativa propiamente dicha; y, por otro lado, el elemento temporal.
141
De acuerdo con la Corte, en la accin de inconstitucionalidad por omisin se parte del

supuesto de que las instituciones o autoridades pblicas pueden errar al inobservar
preceptos constitucionales en donde se les impone el deber de desarrollar normativa-
mente aquellos preceptos. Sin embargo, seala, que para que opere la inconstitucio-
nalidad por omisin los rganos competentes deben omitir un deber claro y concreto,
siendo este deber, en el caso de la omisin legislativa, el desarrollar normativamente
los preceptos constitucionales.
Esta sentencia recoge algunos aspectos que debemos destacar: la Corte enu-
mera los requisitos que debe contener una accin de inconstitucionalidad por
omisin, as tenemos:
Que esta obligacin de hacer normativa debe estar sealada expresamente

dentro del propio texto constitucional.
Que se sealen las instituciones del Estado o las autoridades pblicas que
deben dar cumplimiento a ese mandato constitucional; y,
Los plazos determinados en la propia Constitucin, o de no existirlos, dentro

del plazo considerado razonable por la Corte Constitucional.
Respecto de los plazos seala que si el legislador ha dejado transcurrir el perodo de

tiempo determinado en la disposicin constitucional sin proceder al cumplimiento
de una obligacin, podramos encontrarnos frente al escenario de una inconstitu-
cionalidad por omisin legislativa. Sin embargo, establece como excepcin a este
supuesto: Si el legislador ha demostrado que ha emprendido en los esfuerzos para la
promulgacin de determinada norma, pero las circunstancias polticas o sociales se lo
han impedido, habr de entenderse que no ha incurrido en omisin legislativa, ya que
circunstancias ajenas no le han permitido dar cumplimiento al mandato constitucional
en el lapso determinado, sin que ello comporte una conducta omisiva del legislador.
Esta flexibilidad no debe ser confundida con la negligencia o desidia legislativa.
Cuando analizamos las soluciones que la Corte Constitucional tiene frente a las omi-
siones legislativas, determinamos que una de ellas, es la expedicin de reglas pro-
visionales, hasta que la Asamblea Nacional expida las correspondientes normas. Sin
embargo, esta posibilidad no es privativa exclusivamente de este tipo de acciones,
e inclusive, a diferencia de los casos que hemos analizado, dentro de la accin de
inconstitucionalidad resuelta en Sentencia No. 001-10-SIN-CC, de 18 de marzo de
142
2010, casos No. OOOS-09-IN y 0011-09-IN (acumulados), la Corte Constitucional

expidi reglas jurisprudenciales.
En dicha sentencia se analiz la consulta prelegislativa, y se establecieron las reglas

y procedimientos mnimos que debe contener la consulta prelegislativa prevista en el
numeral 17 del artculo 57 de la Constitucin y que debern ser observadas hasta
tanto la Asamblea Nacional expida las normas correspondientes. Por lo que en este
caso nuevamente la Corte Constitucional supli la ausencia de un cuerpo normativo,
mediante las correspondientes reglas jurisprudenciales.
III. CONCLUSIN
Del anlisis realizado se desprende que, en un Estado constitucional de derechos

y justicia como el nuestro, los derechos no constituyen un mero texto declarativo,
la Funcin Legislativa est obligada a garantizar y hacer efectivos los derechos al
redactar las leyes, considerando, por un lado, el amplio catlogo contenido en nuestra
Constitucin, y en general en los tratados internacionales, as como sus principios de
aplicacin.
La Corte Constitucional, como mximo rgano de control, interpretacin constitucio-

nal y de administracin de justicia en esta materia, tiene como obligacin garantizar
el principio de supremaca de la Constitucin y, en consecuencia, el control formal y
material de las leyes, a travs del control abstracto de constitucionalidad que es uno
de los mecanismos para conseguirlo.
143
Estilo y Normativa Lingstica
CAPTULO V
ESTILO Y NORMATIVA LINGSTICA
Dalia Mara Noboa y Roman Acosta
El arte de escribir distintos tipos de texto es bastante complejo, ms an para quienes

apenas revisan muy poco sus escritos y prestan atencin a problemas externos y
superficiales del borrador. Muchos se imaginan que escribir es crear un texto bien ela-
borado a la primera, expresando el sentido buscado inmediatamente y con precisin,
pero esto es casi imposible.
Las prcticas reales de escritura, incluidas las de los expertos, constituyen un proceso
lento, laborioso, de reescritura constante. Para el trabajo de estilo y lingstica que se
propone en este Manual, se consideran varios criterios de Cristina Carretero Gonzlez,
profesora de Derecho Procesal y coordinadora del Grupo de Investigacin Derecho y
Lenguaje de la Universidad Pontificia de Comillas, Espaa:
Adecuar el registro al destinatario del mensaje jurdico. Por ejemplo, la palabra

legitimacin es un tecnicismo necesario, pero la palabra petitum no. Si se
pone a disposicin del pblico un modelo sucinto de demanda, los trminos
especializados que aparezcan deben estar explicados. No hacerlo implica que
el usuario de la justicia no entiende el mensaje; en definitiva, que no se co-
munica el Derecho.
Tener presente el orden natural de los elementos de la oracin: sujeto, verbo

y complementos del predicado.
No redactar prrafos muy extensos. Se deben evitar las subordinaciones en-

cadenadas. Es necesario puntuar suficientemente: se suele abusar de las
comas, mientras los puntos escasean. Ordenar y numerar es tambin con-
veniente.
145
Utilizar las formas verbales apropiadas para cada tipo de narracin (y no saltar
de un tiempo verbal a otro sin sentido). No abusar de los gerundios. No co-
menzar oraciones con infinitivos introductorios.
Evitar los arcasmos tpicos pero desfasados: si se le hubiere entregado, en
vez de si se le ha entregado.
Evitar la reiteracin de argumentos, salvo aquello que verdaderamente nece-
sitan ser destacado. La repeticin recarga el discurso.
Revisar los usos de maysculas y minsculas (Vase la parte correspondiente
a Errores Comunes en la Redaccin Jurdica de este Manual).
Retomar los diccionarios (en especial los virtuales a los que es muy cmodo
acceder en lnea, www.rae.es, www.dem.colmex.mex, www.elcastellano.
org, etc.).
Por ltimo, evitar la pedantera.
I. LA SEMNTICA EN LOS TEXTOS JURDICOS
1. Generalidad y precisin de una expresin
Las normas jurdicas se expresan mediante enunciados lingsticos. La norma jurdica

marca una conducta como obligatoria, prohibida o permitida. Su estructura es:
Supuesto Cpula Sancin

Las y los ciudadanos que se en-
promover una ges-
cuentren al frente de las organiza- debern
tin en eficiente.
ciones amparadas en esta Ley
Las proposiciones normativas son oraciones que describen el derecho y son tan im-
portantes que es fundamental su correcta formulacin a travs de enunciados jurdi-
cos o artculos.
2. Las palabras
Las palabras soportan la mayor parte del peso del lenguaje por ello el famoso neurop-
siclogo Alexander Luria dice que la palabra es la clula del pensamiento. Sin palabras
146
no existira pensamiento. La palabra generaliza la cosa, la incluye en una determinada

categora, es decir, tiene una compleja funcin intelectual de generalizacin.
Las palabras son elementos constitutivos de la oracin y de las proposiciones.
Para que sean comprendidas semnticamente, las palabras requieren de un proceso

de conceptualizacin antes de su incorporacin en la oracin. Por esto es indispensa-
ble determinar su sinonimia, antonimia, contextualizacin, radicacin y valor
polismico, en caso de que los tengan.
La presencia de variados lenguajes jurdicos hace que aparezcan casos de homo-

nimia (palabras con igual escritura o la misma forma) y polisemia (pluralidad de
significados de una palabra).
a) Homonimia
La homonimia es la cualidad de dos palabras, de distinto origen y significado por

evolucin histrica, que tienen la misma forma, es decir, la misma pronunciacin o
la misma escritura. En un diccionario, las palabras homnimas suelen tener entradas
distintas, es decir, aparecen citadas independientemente en el diccionario.
Ejemplos:
Acatar = Obedecer una orden.
Acatar = Rendir un homenaje.
Cdigo = Reglamento o ley.
Cdigo = Jeroglfico o contrasea.
b) Sinonimia
Existen palabras cuyo referente conceptual es semejante. Las palabras sinnimas sig-
nifican aproximadamente lo mismo, pero indudablemente hay algunas ms prximas
semnticamente.
En el mbito jurdico, un ejemplo es la palabra legislar.
Legislar tiene como sinnimos: Promulgar, codificar, legalizar, disponer, establecer,

estatuir, firmar, proclamar, decretar, sancionar, ordenar.
Ninguna de las palabras seleccionadas podra considerarse estrictamente como sinni-
147
ma de legislar. Todas hacen referencia a funciones o actividades propias de la legislacin.
En el lenguaje jurdico es necesario emplear palabras con sentido unvoco, es decir,

que solo puedan tener un significado o interpretacin.
La terminologa debe ser siempre constante y uniforme. Se recomienda no em-

plear sinnimos. Y en caso de que se use un trmino en un sentido no
habitual, se lo debe definir.
Un ejemplo del uso desacertado de sinnimos:
Artculo 2.- Los organismos de gobierno podrn auscultar la opinin de la poblacin

mediante consulta popular, referendo o plebiscito.
Las frases destacadas estn empleadas como sinnimas: referendo, plebiscito y

consulta popular son sinnimas? Pueden ser utilizadas indistintamente?
Los trminos del lenguaje jurdico deben ser utilizados de modo apropiado.
Cabe recordar que, para los trminos jurdicos, es necesario en primer lugar conside-
rar su significado legal, en segundo lugar, el significado atribuido por la jurispruden-
cia predominante y, en tercer lugar, el significado atribuido por la doctrina.
En conclusin, sinnimas son aquellas formas lingsticas que tienen distinto signifi-
cante y significado igual o parecido, pero que en el campo jurdico son de uso restringido.
c) Paronimia
Son vocablos semejantes en su escritura (en la mayora de grafas) pero con distinto
significado.
Ejemplos:
Infligir: imponer penas corporales.
Infringir: quebrantar las leyes.
Abocar: asir con la boca, acercarse.
Avocar: llamar a un tribunal superior.
Absorber: atraer y retener un cuerpo.
Absolver: dar por libre de cargo.
148
d) Contextualizacin
La contextualizacin rastrea el posible significado del vocablo desconocido recurrien-

do a las otras palabras acompaantes del trmino desconocido, especialmente las
ms cercanas a l. La contextualizacin se vuelve necesaria cuando, en derecho, un
mismo trmino tiene distintas acepciones. As, por ejemplo, el trmino abandonar
puede ser utilizado en distintos contextos.
Abandonar: Dejar voluntariamente un bien o una cosa, renunciar a ella. Desamparar

a una persona. Desistir de algo, por lo general, pasivamente.
Pero existen varios tipos de abandono, entre ellos:
Abandono de la accin: Facultad de quien ha promovido una accin judicial para

no continuarla. Si este abandono se expresa, se llama desistimiento y si se hace
de manera tcita, al instar el procedimiento para que la accin prescriba, se llama
perencin.
Abandono de apelacin: Cuando se interpone el recurso de apelacin por ambas

partes del proceso, se puede efectuar abandono por uno de ellos y el proceso conti-
nuar segn el inters de la otra parte.
Abandono de familia: Cuando sin razn justificada incumple su obligacin de padre

de familia de prestar alimentos, salud y educacin a las personas que estn bajo su
patria potestad.
Abandono de instancia: Desistimiento de una de las partes o de ambas, de las

acciones procesales en un juicio, que la asisten como posibilidad cierta.
Abandono de recurso: Inactividad de la parte interesada, que omite la ejecucin de

un acto procesal dentro del plazo sealado por la ley.
e) Radicacin
Es otra tcnica que permite determinar si se est empleando una palabra con su
significacin correcta. Incluir antes de la raz de una palabra (prefijo) o despus de ella
(sufijo) puede variar notablemente su significacin.
149
PREFIJOS DE ORIGEN GRIEGO
Prefijo Significado Ejemplo

A, an Privado de Amorfo: sin forma regular.
Contra, sobre o
Ana Analgesia: falta de dolor.
separacin
El ms, el mejor,
Archi Archisabido: muy sabido.
el primero
Automacin: funcionamiento de una mquina
Auto Uno mismo que efecta una serie de operaciones sin la
intervencin del hombre.
Diagonal: lnea recta que va de un vrtice a
Di(a) A travs de
otro.
Dis Con dificultad Disconforme: no conforme.
En Dentro Enmarcado: dentro del marco.
Endo Internamente Endgeno: Que se origina o nace en el interior.
Epgrafe: Cita o sentencia que suele ponerse a
Epi Sobre
la cabeza de una obra.
Eu Bien Eufona: Sonoridad agradable de la palabra.
Exo Fuera Exgeno: Que se origina o nace en el exterior.
Hiper Exceso Hipergarantista: exageracin de garantas.
Hipocentro: punto subterrneo donde se origina
Hipo Debajo
un sismo.
Met(a) Ms all de Metafsica: filosofa, teora general y abstracta.
Para Junto a o contra Paranormal: fuera de lo normal.
Periferia: Contorno de un crculo, circunferen-
Peri Alrededor
cia.
Pro Adelante Progreso: aumento, adelanto.
Sim(n) Con Simtrico: con simetra
150
PREFIJOS DE ORIGEN LATINO
Prefijo Significado Ejemplo

A, ad Proximidad Adyacente: contiguo.
Abstinencia: Virtud que consiste en privarse total
Ab, abs Separar, evitar
o parcialmente de satisfacer los apetitos.
Ante Delante Antesala: pieza delante de la sala.
Bi, bis Dos o doble Bifurcacin: dividir en dos
Circun Alrededor Circunvalar: rodear.
Co, col,
Unin o colabo-
con, Colegir: juntar.
racin
com
Di, dis Que se opone Discordia: desacuerdo.
Que se ha Excedente: empleado que durante cierto tiempo
Ex
dejado de ser deja de prestar un servicio.
Extra Que rebasa Extramuros: fuera del recinto de la ciudad.
Infrarrojo: radiaciones oscuras menos refrangi-
Infra Por debajo de
bles que el rojo.
En medio o
Inter Interceder. Pedir algo por otro.
entre
Que abarca
Omni Omnisciencia: conciente de todo.
todo
Pos(t) Despus Posdata: lo que se aade a una carta.
Pre Antecede Prediccin: conjetura.
Pro En lugar de Prosecretario: persona que suple al secretario.
Retro Hacia atrs Retroactivo. Que obra sobre lo pasado.
Sub Bajo Subalterno: que esta sujeto a otro.
Super, Superdotado: que tiene coeficiente intelectual
Por encima de
supra superior.
151
Trans,
Ms all Transformar: Cambiar de forma.
tras
Ulter,
Que rebasa Ultramundo: otro mundo.
ultra
Viz,
En lugar de Vicepresidente: persona que suple al presidente.
vice
Yuxta Junto a Yuxtalineal: lnea por lnea.
II. ESTRUCTURA Y SINTAXIS
La sintaxis es la parte de la gramtica que estudia las reglas y principios que gobier-
nan la combinatoria de constituyentes sintcticos y la formacin de unidades supe-
riores a estos, como los sintagmas y oraciones gramaticales. La sintaxis, por tanto,
estudia las formas en las que se combinan las palabras, as como las relaciones
sintagmticas y paradigmticas existentes entre ellas.
1. El verbo
Los verbos imprimen dinamismo y movimiento a la redaccin. Sin embargo, en la

elaboracin de las leyes, no es recomendable el uso de todos los tiempos verbales
que admite el espaol que se consignan en el siguiente cuadro.
MODO INDICATIVO
Tiempos simples
Presente Imperfecto Pretrito Futuro Condicional
yo sustituyo sustitua sustitu sustituir sustituira

t sustituyes sustituas sustituiste sustituirs sustituiras
l, ella, Ud. sustituye sustitua sustituy sustituir sustituira
nosotros sustituimos sustituamos sustituimos sustituire- sustituira-
vosotros sustitus sustituais sustituisteis mos mos
ellos, ellas, sustituyen sustituan sustituyeron sustituiris sustituiras
Uds. sustituirn sustituiran
152
Tiempos compuestos
Pretrito Pluscuamper- Futuro per- Condicional
perfecto fecto fecto perfecto
yo he sustituido haba sustituido habr sustituido habra sustituido

t has sustituido habas susti- habrs susti- habras susti-
l, ella, Ud. ha sustituido tuido tuido tuido
nosotros hemos susti- haba sustituido habr sustituido habra sustituido
vosotros tuido habamos habremos habramos
ellos, ellas, habis susti- sustituido sustituido sustituido
Uds. tuido habais susti- habris susti- habrais susti-
han sustituido tuido tuido tuido
haban susti- habrn susti- habran susti-
tuido tuido tuido
MODO SUBJUNTIVO
Tiempos simples
Pretrito
Presente Futuro
imperfecto
yo sustituya sustituyeraosusti- sustituyere

t sustituyas tuyese sustituyeres
l, ella, Ud. sustituya sustituyerasosusti- sustituyere
nosotros sustituyamos tuyeses sustituyremos
vosotros sustituyis sustituyeraosusti- sustituyereis
ellos, ellas, sustituyan tuyese sustituyeren
Uds. sustituyra-
mososustituy-
semos
sustituyeraisosusti-
tuyeseis
sustituyeranosusti-
tuyesen
153
Tiempos compuestos
Futuro perfecto
Pretrito perfecto Pluscuamperfecto
(desusado)
yo haya sustituido hubieraohubiese hubiere sustituido

t hayas sustituido sustituido hubieres sustituido
l, ella, Ud. haya sustituido hubierasohubieses hubiere sustituido
nosotros hayamos sustituido sustituido hubiremos susti-
vosotros hayis sustituido hubieraohubiese tuido
ellos, ellas, hayan sustituido sustituido hubiereis sustituido
Uds. hubiramos hubieren sustituido
ohubisemos
sustituido
hubieraiso
hubieseis sustituido
hubieranohubiesen
sustituido
Imperativo Indicativo
Pretrito anterior
Afirmativo Negativo
(desusado)
(yo) - - hube sustituido

(t) sustituye no sustituyas hubiste sustituido
(usted) sustituya no sustituya hubo sustituido
(nosotros) sustituyamos no sustituyamos hubimos sustituido
(vosotros) sustituid no sustituyis hubisteis sustituido
(ustedes) sustituyan no sustituyan hubieron sustituido
Para la redaccin de los artculos de una ley, a nivel mundial, se recomienda usar
verbos en modo indicativo en lugar del modo subjuntivo en razn de varias consi-
deraciones que a continuacin se detallan.
a) Para la redaccin de las normas nuestra cultura jurdica ha estado acostum-

brada al uso del modo subjuntivo (que se asocia con la expresin de aspectos
subjetivos del hablante como sueos, deseos, peticiones, etctera), aunque,
como se ha dicho, el uso ms natural para este tipo de casos sea el modo in-
dicativo, en tanto este expresa la fuerza de una accin, proceso o estado que
154
se cumple efectivamente, se cumpli o se cumplir, sin ninguna condicin

adicional. Un verbo conjugado en subjuntivo, en cambio, presenta la accin,
proceso o estado generalmente como posible o hipottico y se subordina a
otro verbo conjugado en indicativo.
Ejemplos:
Conjugacin en el presente de indicativo
Artculo 419.- Prejudicialidad. En los casos expresamente sealados por

la ley, si el ejercicio de la accin penal depende de cuestiones prejudiciales,
cuya decisin compete exclusivamente al fuero civil, no podr iniciarse
Conjugacin en el presente de subjuntivo
Artculo 419.- Prejudicialidad. En los casos expresamente sealados por la

ley, cuando el ejercicio de la accin penal dependa de cuestiones prejudicia-
les, cuya decisin competa exclusivamente al fuero civil, no podr iniciarse
b) Toda norma debe redactarse como un imperativo, ya sea categrico (indicativo)

o hipottico (subjuntivo). En ciertas ocasiones, funciona como hipottico, el verbo
conjugado en modo indicativo precedido de los condicionales si, cuando, como...
Ejemplo:
Artculo 11.- Derechos, ltimo inciso. Si la vctima es de nacionalidad distinta
a la ecuatoriana (verbo en presente de indicativo con condicionales).
c) En el caso de que, de ser necesario, se utilicen verbos en modo subjuntivo, se
preferir el tiempo presente simple (sea, pueda, sancione) y, en pocos casos, el
pretrito perfecto de indicativo o de subjuntivo (ha incurrido, haya incurrido).
d) Actualmente, en los campos jurdico y lingstico, se considera que los verbos

en modo subjuntivo (tiempos pretrito primera forma, pretrito segunda forma y
futuro hipottico: fuere, fuera, hubiere, hubiera o trajere) son estticos, arcaicos y
dificultan la comprensin de un texto, pues muchas veces no es fcil diferenciar,
por su forma, los pretritos respecto del futuro. Los legisladores, por lo general,
se muestran tradicionalmente inclinados al uso de los verbos en modo subjuntivo,
porque piensan que es ms jurdico, pero estas formas restan claridad a la
expresin de la ley.
155
Ejemplos:
El que matareEl que hubiere matado (pasado de subjuntivo).
Podran remplazarse por el que mate (presente de subjuntivo) o por el que
haya matado (pretrito perfecto de subjuntivo).
El que mata (presente de indicativo) El que ha matado (pretrito perfecto
de indicativo).
e) Todo artculo de una ley est constituido por el supuesto jurdico y la consecuencia jurdica.
El supuesto recibe el nombre de tipo y la consecuencia se conoce como punibilidad. Se
considera conveniente que el verbo o verbos del supuesto jurdico se redacten en el tiem-
po presente simple de subjuntivo y, en algunos casos, en el presente simple del indicativo
y que la consecuencia jurdica sea declarada en tiempo futuro de indicativo (Vase la
entrada Concordancia de oraciones condicionales, en el Captulo V del presente Manual).
Artculo 217.- Produccin, fabricacin, comercializacin y distribucin de
medicamentos e insumos. La persona que importe, produzca, fabrique,
comercialice, distribuya o expenda medicamentos o dispositivos mdi-
cos falsificados o que incumpla las exigencias normativas relativas a su
composicin, estabilidad y eficacia determinadas en la legislacin correspon-
diente, ser sancionada con pena privativa de libertad de tres a cinco aos.
f) Los artculos que incluyen definiciones, principios o finalidades debern declararse
en presente o futuro simples de indicativo.
Ejemplos:
Artculo 1.- Principios generales. En materia penal, se aplican todos los prin-
cipios que emanan de la Constitucin de la Repblica, de los instrumentos
internacionales de derechos humanos y los desarrollados en este Cdigo.
Artculo 26.-Finalidad. Las medidas cautelares tendrn por objeto evitar o
cesar la amenaza o violacin de los derechos reconocidos en la Constitucin
y en instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
Para facilitar el proceso de transicin hacia el modo indicativo, la Unidad de Tcnica
Legislativa de la Asamblea Nacional del Ecuador (UTL) sugiere que en la redaccin del
articulado de las leyes y cdigos el modo subjuntivo pueda usarse si bien de modo
excepcional: en lo posible en los tiempos simples; aunque, en casos especficos, pue-
de ser aceptable el pretrito perfecto del subjuntivo, que es equivalente, en el tiempo
compuesto, del presente simple.
156
Ejemplo:
Modo indicativo, presente simple
Artculo 210.- Se prohbe la importacin o introduccin al territorio ecuato-
riano de sustancias qumicas consideradas contaminantes orgnicos persis-
tentes, sus mezclas o productos que las contienen
Modo subjuntivo, presente simple
Artculo 210.- Se prohbe (presente de indicativo) la importacin o
introduccin al territorio ecuatoriano de sustancias qumicas consideradas
contaminantes orgnicos persistentes, sus mezclas o productos que las con-
tengan (presente del subjuntivo).
2. Produccin de oraciones y concordancia
En la produccin de oraciones es trascendental la concordancia entendida como la
coincidencia obligada del gnero, nmero y persona entre distintos elemen-
tos variables de la oracin.
Existen dos tipos de concordancia, importantes para un adecuado y claro manejo del
lenguaje:
a) La concordancia nominal
Es la correspondencia que debe existir entre el gnero (masculino o femenino) y el
nmero (singular o plural) del sustantivo con sus determinantes, es decir, el artculo y
los adjetivos que lo acompaan.
Ejemplo:
Artculo 5.- Interpretacin. Los (artculo) procedimientos (sustantivo) y los
contratos sometidos (adjetivo) a esta Ley se interpretarn y ejecutarn con-
forme los principios referidos en el artculo anterior y tomando en cuenta la ne-
cesidad de precautelar los intereses pblicos y la debida ejecucin del contrato.
b) La concordancia verbal
Se refiere a la coincidencia entre persona y nmero. Se observa en la relacin que
existe entre el sujeto de la oracin y el verbo.
Ejemplo:
Artculo 2.- Rgimen Especial. Se sometern (verbo) a la normativa espec-
fica que para el efecto dicte el Presidente de la Repblica en el Reglamento
157
General de esta Ley, bajo criterios de selectividad, los procedimientos (sujeto)

precontractuales de las siguientes contrataciones ()
c) Concordancia del verbo haber
En espaol, el verbo haber tiene dos usos posibles:
Conjugado como verbo auxiliar para la composicin de los tiempos compuestos (Yo
he aprobado, t has aprobado, etc.).
Y para significar existencia, en cuyo caso, haber se comporta como un verbo imper-
sonal, es decir que no admite conjugacin ni concordancia con el sujeto de la oracin.
Solo puede usarse en forma impersonal (hay, haba, hubo, habr, habra, haya, hubiera
o hubiese, etc.) y nunca se pluraliza, aunque se acompae de complemento en plural.
Ejemplos:
Han habido numerosas observaciones en este proyecto de ley. (INCORRECTO)
Ha habido numerosas observaciones en este proyecto de ley. (CORRECTO)
Los asamblestas tuvieron que retirarse porque no hubieron consensos.
(INCORRECTO)
Los asamblestas tuvieron que retirarse porque no hubo consensos.
(CORRECTO)
d) Sujetos compuestos por una enumeracin de sustantivos
Cuando el sujeto se halla formado por una sucesin de elementos y al final de esta se
escribe una frmula de resumen que incluye a todos, el verbo se escribir en singular,
para concordar con esta ltima construccin.
Ejemplo:
La acusacin, el juicio, la sentencia, todo el proceso se prolong en exceso.
Enumeracin resumen verbo
Pero, si no se indica ese resumen, el verbo ir en plural, por tratarse de un sujeto
compuesto (integrado por ms de un ncleo).
Ejemplo:
La acusacin, el juicio, la sentencia, se prolongaron en exceso.
Enumeracin verbo
158
3. La diccin
La diccin es la forma de emplear las palabras para formar oraciones, ya sea de

manera oral o escrita. Se habla de vicios de diccin cuando el empleo de dichas
palabras es incorrecto y provoca la distorsin del mensaje.
Dos de los errores de diccin ms usuales son los neologismos y los solecismos.
a) Neologismos. Son los nuevos giros que se van incorporando al idioma, en
tanto este es un organismo vivo en constante transformacin. En cualquier
caso, si an no estn registrados en el uso culto (el que se incluye en la
literatura y la prensa seria de una comunidad de hablantes), estas palabras
deben marcarse con cursivas y regirse a las normas ortogrficas del espaol
(escner, bloguear, marketing, tuitear).
b) Solecismos. Son errores que se producen en la estructura de una oracin
respecto de la concordancia, el rgimen y la composicin de sus partes. Entre
los ms usuales de la redaccin jurdica ecuatoriana se pueden citar:
Quesmo. El quesmo, segn el Diccionario Panhispnico de Dudas de la
Academia Espaola de la Lengua (DPD), es la supresin indebida de una
preposicin (generalmentede) delante de la conjuncinque,cuando la pre-
posicin viene exigida por alguna palabra del enunciado.
Ejemplo:
Los asamblestas se alegraron que su mocin hubiera sido aceptada.

(INCORRECTO)
Los asamblestas se alegraron de que su mocin hubiera sido aceptada.

(CORRECTO)
El dequesmo. Segn el DPD, es el uso indebido de la preposicin dedelante

de la conjuncin que cuando la preposicin no viene exigida por ninguna
palabra del enunciado.
Ejemplo:
Es seguro de que la oposicin pondr trabas en el proceso. (INCORRECTO)
Es seguro que la oposicin pondr trabas en el proceso. (CORRECTO)
159
El uso excesivo de gerundios. Consiste en el abuso del verboide que indica pro-
ceso y simultaneidad (terminado en ando iendo). En su lugar se recomienda el
uso de verbos conjugados. Veamos un ejemplo tomado del libro Redaccin jurdica,
de Fernando Torre Lpez y Jorge Efran Monterroso Salvatierra.
Ejemplo:
Le estoy enviando los datos criminolgicos, esperando que le lleguen a tiem-

po y confiando en su utilidad para la investigacin jurdica que est realizan-
do. (DESACONSEJADO)
Le envo los datos criminolgicos. Espero que le lleguen a tiempo y confo en

su utilidad para la investigacin que realiza. (ACONSEJADO)
El gerundio no debe utilizarse como adjetivo porque posee ndole adverbial.
Ejemplo:
Afortunadamente ahora existe una ley prohibiendo la violencia de gnero.

(INCORRECTO)
Afortunadamente ahora existe una ley que prohbe la violencia de gnero.

(CORRECTO)
Un uso del gerundio un tanto anacrnico, aunque todava admitido, permite

anteponer la preposicin al gerundio.
Ejemplo:
En llegando, empezaron los vtores para la Presidenta. (CORRECTO)
160
III. ESTILO Y MATICES DE LAS EXPRESIONES JURDICAS
1. Precisin versus ambigedad
La ambigedad implica la posibilidad de varias interpretaciones para una palabra y

constituye un defecto del lenguaje que afecta tanto a las palabras como a las oracio-
nes. La ambigedad puede ser semntica, cuando la disyuntiva afecta a una palabra, y
sintctica cuando, en virtud del ordenamiento de las palabras, afecta a toda la oracin.
La ambigedad gramatical se denomina anfibologa.
Ejemplo:
La Unidad se encarga de redactar informes para los asesores no vinculantes.
(INCORRECTO)
La Unidad se encarga de redactar informes no vinculantes para los asesores.

(CORRECTO)
Para evitar la ambigedad se recomienda:
a) Aadir un complemento. En el caso de ambigedades lxicas que no quedan

resueltas por el contexto, se puede aadir un complemento que aclare a qu signifi-
cado concreto nos referimos. Por ejemplo, el trminoavalancha, que normalmen-
te es de nieve; si por el contexto quedara claro que nos referimos a las avalanchas
de nieve, no es necesario especificar ms, pero en caso contrario se puede aadir
el complemento:una avalancha de tierra, una avalancha de gente, etc.
El uso indiscriminado de este recurso puede resultar en algn grado de re-

dundancia. Segn el tipo de escrito o las intenciones de claridad puede ser
adecuado asumir ese riesgo.
b) Acentuacin. Este mecanismo es meramente convencional y est fijado en al-

gunos casos con la tilde diacrtica. En algunos casos la tilde basta para eliminar
ambigedades, pero en otros es insuficiente y puede ser necesario recurrir a un
cambio en la redaccin.
c) Puntuacin. Las comas pueden servir tanto para separar los elementos de una
enumeracin como para delimitar un inciso. En ciertos casos puede no quedar claro
cul de esos posibles usos es el que corresponde:
161
Entre los entrevistados estaban sus dos exesposas, Mara y Elena.
Aqu se puede tratar de cuatro personas (si se ponen comas para enumerar) o dos
(si la coma marca un inciso). En el primer caso a veces se puede cambiar el orden
o aadir as como, mientras que en el segundo bastara con usar parntesis:
Entre los entrevistados estaban sus dos exesposas, as como Mara y Elena.
Entre los entrevistados estaban sus dos exesposas (Mara y Elena).
d) Cambio de construccin. Un cambio en la construccin, con la adicin, por

ejemplo, de artculos o preposiciones puede ayudar a eliminar o reducir la ambi-
gedad o evitar equvocos. Por ejemplo:
La norma prev un golpe dado con el pie o la pata de un animal.
Aqu se puede interpretar quede un animalafecta a la coordinacinel pie o la

pata, con lo cual se genera confusin. Si se altera la construccin, la oracin se
hace ms clara:
La norma prev un golpe dado bien con el pie, o bien con la pata de un animal.
2. Lossignos de puntuacin
Son signos ortogrficos que se utilizan para dar sentido a las frases, oraciones y
textos; sirven para distinguir, delimitar, otorgar jerarqua a nivel sintctico y ayudan a
determinar cules son las ideas principales y las secundarias dentro de un prrafo.
Sin ellos, la comprensin lectoraresulta compleja. En la ortografa del espaol, los
signos de puntuacin que se usan con ms frecuencia son el punto, la coma, el punto
y coma, los dos puntos, los puntos suspensivos, el guion, la raya, las comillas, los
parntesis, los signos de interrogacin y los de admiracin.
En el lenguaje jurdico tienen una funcin importantsima porque permiten que todo
lo redactado pueda ser ledo y comprendido de manera fluida, clara y unvoca. A
continuacin se presentan algunas normas recomendadas por la Academia Espaola
de la Lengua (RAE) y otras instituciones de estudios lingsticos de Amrica Latina,
como el Colegio de Mxico.
162
a) Usos de la coma
Para separar una enumeracin horizontal (en cuyo caso la coma es obligatoria).
Ejemplo:
Se fomentarn acciones con los rganos constitucionales autnomos, entida-
des federativas, federaciones y delegaciones.
Para separar un inciso del resto de la oracin (obligatoria).
Ejemplo:
El doctor Andrs Ortiz, juez de la sala, inaugurar el acto.
Para separar el vocativo, o invocacin nominal, del resto de la oracin, (obligatoria).
Ejemplo:
Seora jueza, las pruebas son falsas.
O bien: Las pruebas, seora jueza, son falsas.
Despus de un condicional cuando este se halla al inicio o al final de oracin, sobre
todo si esa es extensa (habitual).
Ejemplo:
Si una ley no se publica en el Registro Oficial, no tiene...
Sirve para indicar la omisin del verbo.
Ejemplo:
Juana era muy agradable; Pedro, antiptico.
A veces se usa para separar oraciones enlazadas por la conjuncin y en los casos
en que pueda haber confusin o se prefiera esa formacin ms clara.
Ejemplo:
A Pedro le gustaba el trabajo y el estudio, y el ocio lo consideraba absurdo.
Luego de locuciones adverbiales que indican objecin (sin embargo, no obstante,
sino, mas) es obligatorio su uso. Si est entre otras partes de la oracin, se precisa
comas antes y despus.
Ejemplos:
No obstante, el Ejecutivo an no se ha pronunciado.
El Parlamento tiene libertad de interpretar las leyes, sin embargo, no est
eximido de cumplirlas.
163
Luego de adverbios cuyo uso implica una pausa en el discurso (adems, por ejem-
plo, es decir, asimismo), es habitual colocar una coma de acuerdo a la intencin del
autor. Si est entre otras partes de la oracin, se precisa comas antes y despus.
Ejemplos:
Asimismo, se consignan como causales de seguimiento judicial.
El proceso inici inmediatamente, adems, los medios publicaron investiga-
ciones.
b) Usos del punto y coma
Para separar elementos anlogos que, a su vez, estn separados por comas.
Ejemplo:
Cada partido poltico recibir una notificacin de acuerdo a la zona en la
que est situada su sede: el primero, en Pichincha; el segundo, en Guayas;
el tercero, en Azuay.
Para separar oraciones sintcticamente independientes entre las que existe una
estrecha relacin semntica.
Ejemplos:
Era necesario que la clnica permaneciera abierta toda la noche; hubo que
establecer turnos.
Todo el mundo vyase a casa; ya no hay nada ms que hacer.
c) Usos de los dos puntos
Este signo representa una pausa mayor que la de la coma y menor que la del
punto seguido. Detienen el discurso para llamar la atencin sobre lo que sigue, que
siempre est en estrecha relacin con el texto precedente. Se escriben pegados a
la palabra o el signo que los antecede y separados por un espacio de la palabra o
el signo que los sigue. Se usa para:
Despus del anuncio de una cita textual (en cuyo caso son obligatorios).
Ejemplo:
El Acuerdo A/190/04 seala en su cuarto prrafo: Con motivo de la...
En decretos, sentencias, edictos, dictmenes, certificaciones, entre otros docu-
mentos de similar finalidad, se colocan despus del verbo introductorio.
164
Ejemplo:
La Comisin resuelve: como parte del rediseo de procesos, procedimientos
y operaciones de...
Cuando preceden a una enumeracin de carcter explicativo.
Ejemplo:
Ayer me compr dos libros: uno de Garca Mrquez y otro de Cortzar.
O bien, en el caso inverso, cuando, por inters, se anticipan los elementos de

la enumeracin, los dos puntos sirven para cerrarla y dar paso al concepto
que los engloba.
Ejemplo:
Natural, sana y equilibrada: as debe ser una buena alimentacin.
Cuando preceden la reproduccin de citas o palabras textuales, que deben escribir-

se entre comillas e iniciarse con mayscula.
Ejemplo:
Ya lo dijo Ortega y Gasset: La claridad es la cortesa del filsofo.
Se emplean tras las frmulas de saludo en el encabezamiento de cartas y documen-

tos. En este caso, la palabra que sigue a los dos puntos, y que inicia el cuerpo de la
carta, se escribe con inicial mayscula y en rengln aparte.
Ejemplo:
Muy seor mo: le agradecer que en el plazo ms breve posible...
Sirven para separar una ejemplificacin del resto de la oracin:
Ejemplo:
De vez en cuando tiene algunos comportamientos inexplicables: hoy ha ve-

nido a la oficina en zapatillas.
Se usan tambin para conectar oraciones relacionadas entre s sin necesidad de

emplear otro nexo.
165
Ejemplos:
Se ha quedado sin trabajo: no podr cubrir sus deudas.
No se lo puede juzgar por lo que ha dicho: la verdad, lealmente expresada,
no es un delito.
Para efectos del presente Manual, se recomienda su uso para separar las horas
de los minutos en la escritura con nmeros de la hora. No debe dejarse espacio
de separacin entre los dos puntos y las cifras colindantes.
Ejemplo: 15:30
d) Usos del punto seguido
El punto seguido separa enunciados que integran un prrafo. Despus de un punto
seguido se contina escribiendo en la misma lnea. Sirve para separar oraciones
que contienen pensamientos relacionados entre s, pero no de forma inmediata. En
este aspecto, la diferencia con el punto y coma es sutilsima.
Ejemplo:
El proceso tom mucho tiempo. Cuatro jueces diferentes se hicieron cargo.
e) Usos de la raya
Segn el Diccionario Panhispnico de Dudas (DPD), la raya es un signo de pun-
tuacin representado por un trazo horizontal () de mayor longitud que el corres-
pondiente al guion, con el cual no debe confundirse. Cuando se usan dos rayas
(una de apertura y otra de cierre) para introducir un inciso dentro de un perodo
ms extenso, estas se escriben pegadas a la primera y a la ltima palabra del
perodo que enmarcan, y separadas por un espacio de la palabra o signo que
las precede o las sigue; pero si lo que sigue a la raya de cierre es otro signo de
puntuacin, no se deja espacio entre ambos. Los incisos entre rayas suponen
un aislamiento mayor con respecto al texto en el que se insertan que los que
se escriben entre comas, pero menor que los que se escriben entre parntesis.
A continuacin se presentan algunos casos que pueden presentar dudas en la
redaccin jurdica:
Se utiliza para incluir un inciso, explicacin, comentario o parte que desee des-
tacarse en una oracin o para distinguir en los dilogos lo que dice cada uno de
los interlocutores.
166
Ejemplo:
El porcentaje ser superior segn las reas presupuestales de acuerdo con el

proveedor; quien excepte a los proveedores de las garantas de cumplimiento
en operaciones que no rebasen el monto sealado debern rendir en junio...
Se usa para enmarcar, en medio de una cita textual entrecomillada, las aclaraciones
del transcriptor sobre la autora de las palabras que se citan.
Ejemplo:
Es imprescindibleseal el ministroreforzar los sistemas de control mi-

litar en las fronteras.
Deben usarse para introducir una nueva aclaracin en un texto ya encerrado entre
parntesis.
Ejemplo:
Para ms informacin sobre este tema (la bibliografa existenteincluso en

espaoles bastante extensa), se deber acudir a otras fuentes.
f) Uso de los puntos suspensivos

Su uso es obligatorio para indicar la supresin de un fragmento de una cita textual.
Si la supresin se produce en medio de la cita, los suspensivos se encierran entre
parntesis.
Ejemplo:
...entidades federativas y Gobiernos Autnomos Descentralizados municipa-
les destinen (...) deber ser tal que el gasto nacional en este rubro no podr
ser menor a 1% del PIB...
g) Usos del guion
Segn el DPD, este signo ortogrfico (-) no debe confundirse con la raya (-). Ambos
se representan por medio de un trazo horizontal, pero el guion es de una longitud
menor que la de la raya. Se utiliza, bien para vincular, en determinados casos, los
dos elementos que integran una palabra compuesta (franco-alemn, histrico-crtico,
bomba-trampa), bien para expresar distintos tipos de relaciones entre palabras sim-
167
ples (relacin calidad-precio, direccin Norte-Sur, bus Quito-Guayaquil), caso en que

funciona con valor de enlace similar al de una preposicin o una conjuncin. En am-
bos casos, cada uno de los elementos unidos por el guion conserva la acentuacin
grfica que le corresponde como palabra independiente.
A continuacin presentamos algunos casos que clarifican su uso en casos dudosos:
Para la escritura de prefijos (ex, ante, anti, pre, sub, etc.). Se unen con guion a la
palabra base cuando esta comienza por mayscula. Generalmente se emplea este
signo de enlacecuando el prefijo se antepone a una sigla o a un nombre propio uni-
verbal. El guion sirve en estos casos para evitar la anomala que supone, en nuestro
sistema ortogrfico, que aparezca una minscula seguida de una mayscula en
posicin interior de palabra. Tambin se usa el guion cuando la base es un nmero,
con el fin de separar la secuencia de letras de la de cifras
Ejemplos:
anti-ALCA, mini-USB, pos-Gorbachov, pro-Obama, sub-21, super-8
No se consideran correctas las grafas en las que el prefijo aparece unido con guion
a la palabra base (anti-mafia, anti-cancergeno) o separado de ella por un espacio
en blanco (anti mafia, anti cancergeno). Si se forma una palabra anteponiendo a la
base varios prefijos, estos deben escribirse igualmente soldados, sin guion interme-
dio: antiposmodernista, requetesuperguapo.
Por otro lado, los prefijos se escriben necesariamente separados de la base a la

que afectan cuando esta es pluriverbal, es decir, cuando est constituida por varias
palabras. Hay determinados prefijos, como ex-, anti- o pro-, que son especialmente
proclives, por su significado, a unirse a bases de este tipo, ya se trate de locuciones
o de grupos sintcticos, caracterstica por la cual la gramtica ha establecido para
ellos la denominacin de prefijos separables.
Ejemplos:
ex relaciones pblicas, anti pena de muerte, pro derechos humanos, pre Se-
gunda Guerra Mundial, sper en forma, vice primer ministro.
Para juntar compuestos ocasionales mediante la unin de dos sustantivos, de los

cuales el segundo acta, en aposicin, como modificador del primero, formando
ambos un concepto unitario.
168
Ejemplo:
Los dos nuevos edificios eran viviendas-puente [...].Servan para alojar

durante dos aosel tiempo que tardaba la Administracin en hacer casas
nuevasa las familias que perdan sus pisos por grietas.
Este tipo de compuestos puede escribirse tambin sin guion, con espacio interme-
dio. Esto ocurre cuando la aparicin conjunta de ambos sustantivos se generaliza
en el uso y el concepto unitario que ambos designan pasa a formar parte del lxico
asentado; as ha sucedido con expresiones como sof cama, ciudad dormitorio,
hombre rana, etc...
Para establecer relaciones entre conceptos, que pueden ser fijas.
Ejemplo:
kilmetros-hora, calidad-precio, coste-beneficio.
O bien relaciones circunstanciales
Ejemplo:
conversaciones Gobierno-sindicatos.
En estos casos el guion tiene un valor de enlace similar al de una preposicin o
una conjuncin (kilmetros por hora, conversaciones entre Gobierno y sindicatos).
Con dos prefijos coordinados, cuando se desea unir en coordinacin dos prefijos
asociados a una misma palabra base, el primero de ellos se escribe de forma
independiente y con guion, para evidenciar su condicin de forma prefija y evitar,
al mismo tiempo, la repeticin de la base.
Ejemplo:
Se harn descuentos en casos de pre- o recontratacin de servicios.
Para escribir otros elementos grficos. Por ejemplo, nmeros, sean arbigos o
romanos, para designar el espacio comprendido entre uno y otro.
Ejemplo:
Las pginas 23-45; durante los siglosx-xii.
169
En la expresin de perodos, los aos pueden estar escritos en su forma plena

(1998-1999), o bien en forma abreviada, con omisin de las dos primeras cifras
(curso acadmico 71-72). Tambin es posible combinar la forma plena del primer
ao y la forma abreviada del segundo, siempre y cuando las dos primeras cifras de
ambos coincidan; as, podr escribirse:temporada 1992-93.
Pueden usarse guiones para separar las parejas o los tros de las cifras que compo-
nen los nmeros de telfono:593-12-83,pero en estos casos es preferible la se-
paracin mediante espacios en blanco: 593 12 83. Letras (o palabras) y nmeros,
o prefijos y nmeros:DC-10(modelo de avin),Barcelona-92(Juegos Olmpicos
celebrados en Barcelona en 1992),sub-18(categora deportiva), super-8(tipo de
pelcula cinematogrfica), etc.
h) Usos de los parntesis
Segn el DPD, estos son signos ortogrficos que se usan para insertar en un enuncia-
do una informacin complementaria o aclaratoria. Normalmente se escriben pegados
a la primera y la ltima palabra del perodo que enmarcan, y separados por un espacio
de las palabras que los preceden o los siguen. Si lo que sigue al signo de cierre de
parntesis es un signo de puntuacin, no se deja espacio entre ambos. A continuacin
se consignan algunos casos que pueden producir ambigedad en el momento de la
redaccin jurdica:
Cuando se interrumpe el enunciado con un inciso aclaratorio o accesorio.
Ejemplo:
Las asambleas (la ltima dur casi cuatro horas sin ningn descanso) se
celebran en el saln del Pleno.
Aunque tambin las comas y las rayas se utilizan para enmarcar incisos, el uso de
los parntesis implica un mayor grado de aislamiento del enunciado que encierran
con respecto al texto en el que se inserta. Por ello, los incisos entre parntesis
suelen ser normalmente oraciones con sentido pleno y poca o nula vinculacin
sintctica con los elementos del texto principal.
En la reproduccin de citas textuales, se usan tres puntos entre parntesis para

indicar que se omite un fragmento del original.
170
Ejemplo:
El artculo 1 de la Constitucin dice que, en la parte pertinente, que () La

soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autori-
dad, y se ejerce a travs de los rganos del poder pblico y de las formas de
participacin directa previstas en la Constitucin. ().
Otro uso que tienen los parntesis es para indicar distintas partes de un todo, en los
que se pueden utilizar letras o nmeros.
Ejemplo:
a), b), c), etc., o bien, 1), 2), 3), etc.
Los signos de puntuacin correspondientes al perodo en el que va inserto el texto
entre parntesis se colocan siempre despus del parntesis de cierre:
Ejemplos:
Llevaban casados mucho tiempo (el ao pasado cumplieron sus bodas de
oro), pero nunca lograron entenderse.
Cuntos pases integran la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)?
No debe colocarse ningn signo de puntuacin que no fuera necesario si se supri-
mieran los parntesis; por ello, si el texto entre parntesis est colocado entre el
sujeto y el verbo de la oracin, nunca debe escribirse coma despus del parntesis
de cierre, pues es incorrecto que sujeto y verbo vayan separados por coma.
i) Usos de los corchetes

Los corchetes [ ] se utilizan de forma anloga a los parntesis que incorporan infor-
macin complementaria. Sus usos son anlogos a los de los parntesis. Adems se
consignan, para la redaccin jurdica, los siguientes:
Dentro de un enunciado que va entre parntesis con el fin de introducir una nota
aclaratoria.
Ejemplo:
Alguna de las ltimas novelas que public Galds (por ejemploEl caballero
encantado [1909]tuvo muy malas crticas en su poca).
171
En la transcripcin de un texto, se emplean para marcar cualquier interpolacin

o modificacin en el texto original, como aclaraciones, adiciones, enmiendas o el
desarrollo de abreviaturas.
Ejemplos:
Hay otros [templos] de esta misma poca de los que no se conserva prctica-
mente nada; Subi la cue[s]ta con dificultad. [En el original,cuenta].
Acabose de imprimir el A[nno] D[omini] de 1537.
Al desarrollar abreviaturas, no se deja espacio de separacin ante los cor-
chetes de apertura.
j) Usos de las comillas
Las comillas enmarcan palabras que corresponden a alguien distinto del emisor del
mensaje. Estos signos pueden ser angulares, inglesas o simples.
Clases de comillas
angulares: latinas o
inglesas simples
espaolas

Comillas en citas. Las comillas se utilizan para enmarcar citas textuales.
Ejemplo:
En la ceremonia de posesin para el nuevo periodo presidencial en el Ecua-

dor, la seora Gabriela Rivadeneira en una parte de su discurso expres:
Nosotros estamos haciendo lo difcil, pero tambin estamos haciendo lo
imposible.
Concurrencia de las comillas con otros signos. Los delimitadores principales (punto,
coma, punto y coma, y dos puntos) se escriben siempre despus de las comillas
de cierre.
172
Ejemplos:
Sus palabras fueron: No lo har, pero al final nos ayud.
Segn los estatutos, cualquier miembro de la corporacin puede ser elegido

presidente. La realidad parece contradecir este principio.
3. Los conectores
Son expresiones que ayudan a lograr la continuidad en el enlace de ideas dentro

de los prrafos, o para relacionar unas oraciones con otras. No tienen gnero ni
nmero, por lo tanto son invariables. Entre otras, estas son las ms importantes:
Las que indican sucesin de la misma idea: al principio, en segundo lugar, a

continuacin, por ltimo.
Las que indican limitacin u objecin: pero, no obstante, con todo, sin embargo.
Las que indican exclusin: por el contrario, antes bien.
Las que indican concesin (acto de conceder): aunque, si bien, es cierto que.
Las que indican distribucin: bien (unos)... bien (otros), tanto (estos) como
(otros).
Las que indican consecuencia: por lo tanto, pues, luego, por consiguiente.
Las que indican continuidad: pues bien, ahora bien, adems, por otra parte,
como decamos.
Los que indican adicin: y, tambin, adems, ms, an, por otra parte, sobre
todo, otro aspecto.
Las que indican oposicin: Pero, sin embargo, por el contrario, aunque, no obs-
tante.
Las que indican causa-efecto: Porque, por consiguiente, por esta razn, puesto
que, por lo tanto, de modo que, por eso, en consecuencia, esto indica.
Las que indican tiempo: Despus, ms tarde, antes, seguidamente entre tanto,
posteriormente, ahora, luego.
173
Las que indican ampliacin o ejemplificacin: Por ejemplo, en otras palabras,

es decir.
Las que indican comparacin: Tanto como, del mismo modo, igualmente, de la
misma manera, as mismo, de igual modo.
Las que indican nfasis: Sobre todo, ciertamente, ms an, lo que es peor.
Las que indican resumen o finalizacin: Finalmente, en suma, en conclusin, para
terminar, para conclusin, etctera.
Las que indican orden: Primero, segundo, siguiente, luego, a continuacin, seguida-
mente, en primer lugar, por ltimo, an, al final, al principio, al inicio, pronto.
Las que indican reafirmacin: Con todo, decididamente, en efecto, en realidad,
decisivamente, a pesar de todo, de todos modos, justamente.
Las que indican contraste: Por otra parte, en cambio, por el contrario, de otra ma-
nera, por otro lado.
Las que indican condicin: Si, supongamos, suponiendo, en el supuesto de que,
siempre que, dado que, cuando.
IV. EL TEXTO JURDICO

El texto jurdico debe ser claro en sus supuestos y preciso en los trminos en que est
redactado, de manera que su comprensin, tanto en la forma como en el contenido,
sea clara y no est sujeta al dominio tcnico del derecho. Cuando se utiliza lenguaje
inteligible, se formulan textos fciles de leer, entender y usar.
En el mbito jurdico, se usa exageradamente palabras como cosa, algo, esto, eso.
Con el uso excesivo de la palabra cosas parecera que esta tuviera preeminencia
sobre las personas. El catedrtico espaol Gonzalo Martn Vivaldi, en su Curso de
redaccin dice: Cosa es probablemente la palabra de sentido ms vago, ms impre-
ciso, el vocablo ms vulgar y trivial de la lengua.
El pronombre indefinido algo se usa correctamente cuando se pretende dar a la frase
un sentido indeterminado, cuando se quiere mencionar algo sin precisar lo que es.
Para redactar este tipo de textos se sugiere:
Escribir oraciones breves y claras.
174
Limitar al mximo posible el lenguaje tcnico.

Ubicar el tema principal en las oraciones principales, no en las subordinadas.
Redactar tan sencillamente que el texto no se pueda prestar a varias interpretaciones.
Evitar las nominalizaciones.
No utilizar neologismos (acepciones o giros nuevos introducidos en el idioma) an
no suficientemente probados o conocidos.
1. Principios bsicos de redaccin
Fragmentacin. El contenido debe presentarse en prrafos cortos.
Etiquetado. Ofrece al lector una idea previa, o un avance de lo que va a leer, me-
diante ttulos, subttulos, etiquetas, cuadros, grficas, diagramas de flujo, negritas,
subrayados, enlistados, a fin de destacar datos, anticipar contenidos y permitir la
rpida ubicacin de una parte del texto.
Cohesin. Todo lo contenido en un fragmento debe referirse a un solo punto prin-

cipal. Con el objeto de mantener una constante lectura.
Relevancia. Debe evaluarse cuidadosamente qu es lo importante y qu lo se-

cundario.
Uniformidad. Deben utilizarse formatos, tipos de letra, maneras de nombrar, eti-

quetas, sangras, encabezados, vocablos semejantes dentro de un mismo escrito.
2. Rasgos lexicales del lenguajejurdico
Los trminos jurdicos, al igual que las otras palabras, se definen por su constitucin
interna. Contienen una raz con significacin, unos formantes posibles (afijos: prefijos
y sufijos) y los morfemas finales, que son diferentes, dependiendo de la categora
formal del vocablo.
a) Los prefijos y el mecanismo de la prefijacin
Segn la Ortografa de la Academia Espaola, los prefijos son elementos afijos, carentes
de autonoma, que se anteponen a una base lxica (una palabra o una expresin pluri-
verbal) a la que aportan diversos valores semnticos. Para su correcta escritura hay que
175
tener en cuenta que se escriben sin guion, es decir, siempre unidos a la base a la que
afectan cuando esta es univerbal, o sea, cuando est constituida por una sola palabra.
Los prefijos que existen en el lenguaje jurdico pueden ser:
1. Los que proceden de elementos de relacin o preposiciones (amillarar,

encausar)
2. Los prefijos cuantitativos (desacato, recurso)
3. Prefijos semiautnomos (supranacional, vicesecretario)
Por lo que atae al mecanismo de la prefijacin, en el lenguaje jurdico el elemento
de relacin se antepone a la palabra y queda incluido en ella. De todos modos, se
distinguen cuatro zonas de prefijacin:
Zona 1: incluye los prefijos antiguos de formacin latina (sobreseguro) y roman-

ce (amotinar), adems de los prefijos latinos con valor de opuesto a, iteracin
o repeticin, negacin (insolvencia, revocar, desestimar).
Zona 2: incluye los prefijos latinos de tradicin culta (contravencin, infrascrito,
supranacional).
Zona 3: comprende los prefijos cultos cuantificadores (los numerales latinos: tri-,
cuadri-, etctera).
Zona 4: comprende los prefijos griegos (aptrida, analoga).
b) La sufijacin
Los sufijos se insertan entre la raz y los morfemas terminales y pueden ser:
Cualitativos: afectan al sustantivo (fiador), sirven para crear adjetivos (oneroso)
y para crear verbos (protocolizar);
Cuantitativos: se usan poco en el lenguaje jurdico; pueden aparecer en sustan-
tivos (hijuela) y en adjetivos y crean en el verbo lexemas secundarios.
En el mbito jurdico, la sufijacin crea formas verbales, nominales y adjetivas y es
sobre todo de tipo cualitativo.
Los sufijos cualitativos de origen latino ms utilizados son, entre otros:
-able, -ible: forman adjetivos sobre verbos e indican obligatoriedad (irres-
ponsable, irrevocable).
176
-aje: procede del sufijo francs -age e indica accin o derechos (arbitraje).
-ario: crea nombres de agente o bien formas adjetivas (beneficiario, pro-
pietario, funcionario).
-ativo: significa constitutivo de (causativo, legislativo).
-atura: sirve para crear sustantivos que indican empleo, jurisdiccin (legis-
latura, magistratura).
c) La composicin
La composicin puede ser:
Perfecta: une dos trminos simples sin modificar sus componentes (compra-
venta, socialdemocracia).
Cuasiperfecta: une dos trminos simples modificndolos parcialmente (justo +

precio = justiprecio).
Sintagmtica: consta de varios trminos constitutivos de diferentes sintagmas,

uno rector y otro regido, con un solo significado (estado de necesidad).
Imperfecta: separa los trminos integrantes del vocablo compuesto con un

guion (libro-registro, contencioso-administrativo).
Con pseudoprefijos: une dos lexemas de los que el primero acta como prefijo
(democracia, poligamia).
Con derivacin: hay secuencias de discurso que se integran gracias a la sufi-

jacin.
V. ACTUALIZACIN DE CASOS ORTOGRFICOS
Ya no se usa la tilde en la o escrita entre cifras
Hasta ahora se recomendaba escribir con tilde la conjuncinocuando apareca entre

dos cifras, a fin de evitar que pudiera confundirse con el nmero cero. Esto ya no se
considera correcto. Este uso de la tilde diacrtica no est justificado desde el punto
de vista prosdico, puesto que la conjuncinoes tona (se pronuncia sin acento) y
tampoco se justifica desde el punto de vista grfico, ya que tanto en la escritura me-
177
cnica como en la manual los espacios en blanco a ambos lados de la conjuncin y su

diferente forma y menor altura que el cero evitan suficientemente que ambos signos
puedan confundirse (1 o 2,frente a102).
El caso de habemos
Debe evitarse en el uso dehabemoscon el sentido de somos o estamos, puesto que,

como se ha dicho, el verbohaber,cuando se emplea para denotar la presencia o
existencia de personas o cosas, es impersonal y, como tal, se usa solo en tercera per-
sona del singular. Si quien habla desea incluirse en la referencia, no debe emplear el
verbohaberen primera persona del plural, como se hace a veces en el habla popular,
sino reemplazarlas por estar o ser.
Ejemplos:
Habemos pocos asistentes. (INCORRECTO)
Estamos pocos asistentes. (CORRECTO)
Participios dobles
Los nicos verbos que en la lengua actual presentan dos participios, uno regular y
otro irregular, son:
Imprimir (imprimido/impreso), frer (fredo/frito) y proveer(provedo/provisto), con sus

respectivos derivados. Los dos participios pueden utilizarse indistintamente en la for-
macin de los tiempos compuestos y de la pasiva perifrstica, aunque la preferencia
por una u otra forma vare en cada caso.
Ejemplos:
Hemosimprimidoveinte ejemplares / Habanimpresolas copias en papel.

Nos hemosprovedode todo lo necesario / Se habaprovistode vveres abun-
dantes.
Las empanadas han de serfredasdos horas antes / Nunca habafritoun
huevo.
Palabras clave o palabras claves, copias pirata o copias piratas
En las construcciones formadas por dos sustantivos que constituyen una unidad lxi-
178
ca, en las que el segundo de ellos modifica al primero como si se tratara de un

adjetivo, normalmente solo el primer sustantivo lleva marca de plural.
Ejemplos:
horas pico, bombas lapa, faldas pantaln, ciudades dormitorio, proyectos pilo-
to, coches cama, hombres rana, nios prodigio, noticias bomba, sofs cama.
No obstante, hay casos en que el segundo sustantivo puede adquirir un funciona-
miento plenamente adjetivo y adoptar tambin la marca de plural, como es carac-
terstico en esta clase de palabras. Normalmente esto sucede cuando el segundo
sustantivo puede funcionar, con el mismo valor, como atributo del primero en ora-
ciones copulativas.
Ejemplos:
Estados miembros, pases satlites, empresas lderes, palabras cla-
vesocopias piratas
Es decir, tantopalabras claveocopias piratacomopalabras clavesoco-

pias piratasson expresiones posibles y correctas, segn el significado que se
les atribuya:
La mayora de los manifestantes, el resto de los asamblestas, la

mitad de los presentes, + verbo
Cuando este tipo de estructuras funcionan como sujeto de una oracin, a muchos
hablantes se les plantea problemas a la hora de conjugar el verbo. En general, es
posible poner el verbo tanto en singular (concordando con el sustantivo cuantifi-
cador singular:mayora, mitad, minora, resto,..) como en plural (concordan-
do con el sustantivo plural que especifica de qu seres se trata:manifestantes,
asamblestas,servidores,). Aunque se considera como ms habitual a la con-
cordancia en plural:
Ejemplos:
Lamayorade los manifestantesgritabaconsignas.

La mayora de los manifestantes gritaban consignas.
Lamitadde los asamblestasacept.
La mitad de losasamblestasaceptaron.
179
Los miles de personas

Como sustantivo, la palabramiles de gnero masculino y se usa, en singular, para
designar el propio nmero. (Despus del novecientos noventa y nueve viene el mil.)
Puesto que se trata de un sustantivo masculino, los determinantes que lo acompaen

deben ir tambin en masculino.
Ejemplos:
Las miles de personas, unas miles de personas, esas miles de personas.
(INCORRECTO)
Los miles de personas, unos miles de personas, esos miles de personas.
(CORRECTO)
VI. NORMAS APA PARA DOCUMENTOS LEGISLATIVOS Y REDACIN JURDICA
Esta seccin presenta una sntesis de los aspectos que se requieren para organizar
y redactar documentos como disertaciones, proyectos, informes, ensayos, as como
artculos legislativos y jurdicos. Se incluyen algunos ejemplos de cmo organizar
notas, citas y referencias bibliogrficas, sobre la base del estilo APA.
Estas normas sern adoptadas por la Asamblea Nacional a partir de noviembre
de 2014.
Qu es APA?
Es el Manual de Estilo de la Asociacin Estadounidense de Psicologa (APA por sus
siglas en ingls American Psychological Association). Constituye una ayuda para evitar
el plagio de documentos legislativos, jurdicos y acadmicos.
Esta edicin brinda los siguientes aportes:
Estndares ticos y legales para la publicacin de textos de toda ndole.
Normas de redaccin para una expresin clara, concisa y sin sesgo.
Formato de tablas y grficas.

Formato de citas y referencias.
180
Formato general del trabajo

2,54 cm en los mrgenes superior, inferior, derecho e izquierdo del documen-
to. Se recomienda establecer 3 cm en el margen izquierdo por el detalle de la
encuadernacin, empastado o espiralado.
Letra Times New Roman o Arial, 12 puntos.
Texto a espacio y medio o dos espacios segn las necesidades.
Se justifica el texto, segn los requerimientos.
Sangra, cinco espacios en la primera lnea de cada prrafo.
Dos espacios despus del punto final de una oracin.
Las tablas no tienen lneas separando las celdas.
Orden de las partes de un manuscrito

Pgina de ttulo o portada, resumen (abstract), texto, referencias, tablas, fi-
guras y apndices.
1. Citas y referencias
APA utiliza el sistema de autor y ao. El apellido del autor y la fecha de publicacin
se incluyen dentro de la oracin y la informacin completa aparece al final del docu-
mento, en referencias bibliogrficas. Todas las referencias citadas en el texto deben
aparecer en la bibliografa al final del trabajo.
Si la oracin incluye el apellido del autor (sin inicial del nombre), solo se escribe la
fecha entre parntesis.
Ejemplos:
Rodrguez (2011) sostiene que
De acuerdo con Rodrguez (2011),
Si la oracin incluye autor y ao (sin inicial del nombre), no se usa parntesis.
Ejemplo:
En 2011, Rodrguez comprob que
181
a) Obras con un autor

Cuando el apellido del autor forma parte de la narrativa, se incluye solamente el ao
de publicacin del artculo, entre parntesis.
Ejemplo:
Rodrguez (2014) seala que en el marco constitucional
Si el apellido y fecha de publicacin no forman parte de la narrativa del texto, se
incluyen entre parntesis ambos elementos, separados por una coma.
Ejemplo:
En un estudio reciente sobre lenguaje jurdico (Andrade, 2013)
Si se cita textualmente, se sigue el mismo formato pero se incluye el fragmento
citado entre comillas y se agregap. y el nmero de pgina entre parntesis
Ejemplos:
Cceres (2011, p. 45) afirma
En palabras de Cceres (2011) .. (p. 45)
(Cceres, 2011, p. 45)
b) Obras con mltiples autores:

Cuando un escrito tiene dos autores, siempre se citan ambos nombres cada vez
que la referencia ocurre en el texto. Aqu los apellidos se unen por medio de la
conjuncin y.
Ejemplo:
Vsquez y Armijos (2009) afirman:
Cuando un trabajo tiene tres, cuatro o cinco autores, se citan todos los autores
la primera vez que ocurre la referencia en el texto. En las citas subsiguientes del
mismo trabajo, se escribe solamente el apellido del primer autor seguido de et al.
[del latn y otros] y el ao de publicacin.
182
Ejemplo:
Primera vez que se cita en el texto:
Gonzlez, Carrillo, Andrade y Vallejo (2012) encontraron que...
Prxima vez que se menciona en el texto:
Vlez et al. (1985) concluyeron que...
Cuando una obra se compone de seis o ms autores, se cita solamente el apellido

del primer autor seguido por et al., y el ao de publicacin, desde la primera vez que
aparece en el texto.
Ejemplo:
vila et al. (2008) encontraron que ... [primera cita]
vila et al., encontraron que... [omitir el ao en las citas subsecuentes des-

pus de la primera cita dentro de un prrafo]
En el caso que se citen dos o ms obras por diferentes autores en una misma re-
ferencia, se escriben los apellidos y respectivos aos de publicacin separados por
un punto y coma dentro de un mismo parntesis.
Ejemplo:
Varias investigaciones (Escudero, 2005; Acosta, 2010; Lpez y Muoz, 2011)

concluyeron que...
c) Citas textuales
El material que es citado directamente (palabra por palabra) de otro autor requiere un
trato diferente para incluirse en el texto. Al citar textualmente, se representa la cita
palabra por palabra y se incluye el apellido del autor, ao de publicacin y la pgina
en donde aparece la cita.
Cuando las citas directas son cortas [menos de 40 palabras], estas se incorporan
a la narrativa del texto entre comillas.
183
Ejemplo:
En el lenguaje comn (no especializado), el trmino ley es frecuentemente

empleado de dos modos diversos, ambos (Gonzlez, 2013, p. 13).
Cuando las citas directas constan de 40 o ms palabras, estas se destacan en el texto

en forma de bloque sin el uso de comillas. Comienza este bloque en una lnea nueva,
desplazando el texto 1,25 cm a la derecha. El bloque citado se escribe a espacio y
medio, sin negrita y justificado a la izquierda.
Ejemplo:
Gonzlez (2014) manifiesta lo siguiente:
La Funcin Legislativa debe tener en cuenta, adems, que para la creacin de

normas que creen una obligacin financiada con recursos pblicos, deber
establecerse la respectiva fuente de financiamiento, para evitar que la falta de
recursos econmicos vuelva inejecutable una ley y el acto de legislar incurra
en la demagogia (p. 12).
2. Referencias bibliogrficas
Es la resea de cada fuente que se ha utilizado en una bibliograf, es decir, los datos de
cadalibro, revista, fotografa, grabacin, etctera, a la que se ha recurrido en el texto.
Deben constar al final de la obra, en una seccin dedicada a la bibliografa del texto.
a) Libros
Libro con un autor
Elementos:
1. Autor: Apellido e inicial del nombre
2. Ao de publicacin (entre parntesis)
3. Ttulo del libro (en cursiva)
4. Lugar de edicin (seguido de dos puntos)
5. Editorial. Si no tiene editorial se escribe (s.n.) del latn sine nomine que significa
sin nombre.
184
Ejemplo:
Svetaz, A. (2013). Compendio de tcnica legislativa para la construccin de

leyes. Quito: Asamblea Nacional.
Libro con ms de un autor y con otra edicin que no es la primera
Elementos:
1. Autor(es): Apellido e inicial del nombre
2. Ao de publicacin
3. Ttulo del libro (cursiva)
5. Editorial
Ejemplo:
Laurence, H. y Dorf, M. (2010). Interpretando la Constitucin. Lima: Palestra

editores.
Libro sin autor o editor
Elementos:
2. Edicin (entre parntesis)
5. Editorial
Ejemplo:
Asamblea Nacional (2008). Constitucin de la Repblica del Ecuador. Quito:

Registro oficial No. 449.
185
Libro con autor corporativo
Elementos:
1. Nombre del autor corporativo
5. Editorial (Si coincide con el autor corporativo escribir la palabra Autor como nombre
del editor)
Ejemplo:
Asamblea Nacional del Ecuador. (2014). Manual de Tcnica Legislativa. Quito:

Ediecuatorial C.A.
b) Parte o captulo de libro
Elementos:
1. Autor(es): Apellido e inicial del nombre
3.Ttulo del captulo del libro
4. En (seguido del autor del libro)
6. Edicin y paginacin (entre parntesis separados por una coma)
8. Editorial
Ejemplo:
Rodrguez, M. (2010). Subjetividad jurdica internacional. En M. S. Rodrguez.

El Derecho constitucional. (1.a edicin, pp. 35-54) Quito: Grafiprint.
186
c) Conferencia, ponencias en simposio, congreso o reunin
Actas publicadas, contribucin publicada para un simposio, artculo o captulo en un

libro editado.
Elementos:
1. Autor (es): Apellido e inicial del nombre
3. Ttulo del artculo, ponencia o conferencia
4. Coloque la expresin En
5. Nombre del Editor (Inicial del nombre y Apellido)
6. Coloque la expresin (Ed.), despus del nombre del Editor (seguido de coma)
7. Nombre del Congreso, Simposio, Reunin, Jornada (en letra cursiva y con la inicial
del nombre en maysculas)
8. Pginas donde aparece publicada la contribucin entre (entre parntesis), (seguido

de un punto)
9. Ciudad, Pas (seguido de dos puntos)
10. Editorial
Ejemplo:
Rivera, M.S. (2002). Conciencia de gnero en las etapas del ciclo vital de
las mujeres. En L. Prez. (Ed.), VII Jornadas Australes Sobre Gnero, Mujer y
Desarrollo (pp. 230-255). Valdivia, Chile: Universidad Austral de Chile.
d) Artculo de diario
Elementos:
2. Ao, da y mes (entre parntesis)
187
3. Ttulo del artculo

4. Nombre del diario (en letra cursiva)
5. Paginacin
Ejemplo:
Romoleroux, K. (2014, 09 de octubre). Con la unidad hacemos todo. El Tel-
grafo, p. 13.
e) Sin autor
Elementos:
1. Ttulo del artculo
2. Ao, da y mes (entre parntesis)
3. Nombre del diario (en letra cursiva)
4. Paginacin
Ejemplo:
El FMI y el crecimiento. (2014, 9 de octubre) El Comercio, p. 6.
f) Diapositiva
Elementos:
3. Ttulo de la obra (en cursiva)
4. Coloque la expresin Diapositiva [entre corchetes]
5. Lugar de edicin: ciudad, pas (seguido de dos puntos)
6. Editorial
Ejemplo:
Noboa, M. y Acosta, R. (2013). Competencias lingsticas [Diapositiva]. Quito,
Ecuador: Saphi Creativa.
188
g) Documentos electrnicos
Documentos en internet
En el formato base debe aparecer:
Autor, iniciales de su nombre (ao). Ttulo. Obtenido el mes, da, ao de direccin en
Internet.
Ejemplo:
Garca-Escudero, P. (2013, 27 septiembre). Manual de Tcnica Legislativa,
Obtenido el 27 de septiembre de 2013, de http://www.casadellibro.com/
libro-manual-
Leyes
Ecuador, Asamblea Nacional. (2014). Ley de recursos hdricos, Registro Ofi-
cial Suplemento 305 de 06-ago-2014. Obtenido el 14 de julio de 2009, de:
http://www.silec.com.ec/ WebTools/eSilecPro/Default.aspx
Sitio web completo
Al referirse al sitio completo, se coloca la direccin en la cita en el texto pero no en
la bibliografa.
Ejemplo:
El sitio web de LEXIS http://www.lexis.com.ec/website/content/servicio/ esi-
lec.aspx incluye la ms completa, eficiente y confiable herramienta de inves-
tigacin jurdica del Ecuador.
Nota importante
En el estilo APA no se utilizan los recursos ibid., ibdem., op. cit., etc. Cuando se re-
quiera repetir la identificacin de una fuente, es necesario volver a sealar el ao y la
pgina de la obra referenciada, o solamente la pgina en caso de que sea una nueva
cita de la ltima obra mencionada. Tampoco se aceptan las notas al pie de pgina
para indicar la referencia bibliogrfica.
189
Errores Comunes y Casos Dudosos de la Redaccin Jurdica
APNDICE I
ERRORES COMUNES Y CASOS DUDOSOS

DE LA REDACCIN JURDICA
Edwin Alcars, Xavier Arguello y Gabriela Vallejo
1. Acorde a/ acorde con
El Diccionario Panhispnico de Dudas de la Academia Espaola de la Lengua (DPD)

registra acorde como un adjetivo que significa en consonancia o conformidad con
otra. En la lengua estndar (la usada por la mayora de los cerca de 400 millones de
hablantes de nuestra lengua), acorde se construye con un complemento introducido
porcon o, menos frecuentemente,a. Como se trata de un adjetivo, debe concordar
en nmero (singular o plural) con el sustantivo al que se refiere.
Ejemplos:
El nuevo Cdigo Orgnico Integral Penal est ms acorde con la sociedad

contempornea.
No hubo sugerencias acordes a la calidad del debate.
La recurrencia de uso y la normativa sugiere que debe evitarse el empleo deacorde

con o acorde a como equivalente asegno de acuerdo con.
Ejemplos:
Las leyes nacionales se crean acorde a los plazos previstos en la Constitu-

cin. (INCORRECTO)
Las leyes nacionales se organizan de acuerdo con los plazos previstos en la

Constitucin. (CORRECTO)
Tambin se registra el uso de este adjetivo, tratndose de personas, con el significado

de conforme con otra o de la misma opinin. En estos casos el complemento va
191
introducido siempre por con, nunca con a. Puede aparecer, adems, un segundo
complemento, introducido poren,que expresa aquello en lo que existe conformidad.
Ejemplo:
El director se mostr acorde con la iniciativa del nuevo empleado.
En virtud del uso actual del espaol ecuatoriano y de la tradicin de la redaccin jurdi-
ca nacional, la Unidad de Tcnica Legislativa de la Asamblea Nacional (UTL) recomien-
da para todos los casos el uso de la combinacin acorde con en lugar de acorde
a, ya que, aunque no se trata de un error gramatical, la primera forma mantiene ms
claridad y evita la recurrencia de errores.
2. En relacin a/ en relacin con
La primera expresin es incorrecta y muy utilizada en la lengua escrita ecuatoriana.

Segn la Fundacin del Espaol Urgente (Fundu), las expresiones adecuadas en
espaol sonen relacin conocon relacin ay no la forma hbrida de estas dos
expresiones:en relacin a.
Por otra parte, el DPD consigna dos usos posibles para la locucin correcta en rela-
cin con. El primero cuando significa a propsito de:
Ejemplos:
Los sectores econmicos guardan desconfianza en relacin con la norma-

tiva que los regula.
Mostraron discrepancias en relacin con el modo de aplicar la ley en los

pueblos indgenas.
El segundo, cuando significa en comparacin con:

Ejemplo:
Las empresas han incrementado en el doble su inversin en relacin con
las administraciones pasadas.
3. A base de/ sobre la base de/ en base a
La locucin adverbial en base a, aunque comn en el lenguaje popular, se considera

incorrecta y se desaconseja su uso en todos los casos.
192
El uso comn del espaol estndar recomienda el empleo de las locuciones a base
de o sobre la base de. La primera de ellas, seguida de un sustantivo, expresa que
algo es fundamento o componente principal.
Ejemplo:
Las construcciones coloniales estn hechas a base de barro y piedras vol-
cnicas.
Tambin puede expresar, seguida de un verbo en infinitivo, la idea de a fuerza de,
como consecuencia de una accin reiterada por el verbo.
Ejemplo:
La Polica Nacional ha logrado prestigio a base de combatir la delincuencia.
4. De acuerdo a/ de acuerdo con
El DPD sostiene la idea de que la locucin de acuerdo a proviene, posiblemente,

de la voz inglesa according to. No la consigna como incorrecta cuando se refiere a
objetos inanimados.
Ejemplo:
La frecuencia de sesiones y la composicin del directorio se establecern de
acuerdo a la reglamentacin de esta Ley.
Por otro lado, cuando la locucin se refiere a personas, su uso no es correcto:
Ejemplo:
De acuerdo a los asamblestas, las leyes harn un gran bien a la sociedad.
(INCORRECTO)
De acuerdo con los asamblestas, las leyes harn un gran bien a la socie-
dad. (CORRECTO)
Por lo dems, el diccionario tambin registra la tendencia del uso culto (el
que se emplea mayormente en las artes literarias y en el periodismo serio) a
emplear la locucin de acuerdo con. En consideracin de la redaccin jurdica
especfica del Ecuador, la UTL recomienda el uso exclusivo de esta ltima
locucin para todos los casos, tanto para los objetos animados como para
los inanimados.
193
5. Previo a
Previo es un adjetivo que significa anticipado, que va delante, que sucede primero.
Su condicin de adjetivo exige que modifique o se relacione con un sustantivo y san-
ciona como incorrecto su uso en funcin de adverbio (que modifica a un verbo) como
usualmente se hace en el habla popular. En estos casos es preferible reemplazar la
locucin previo a por antes de.
Ejemplos:
Previo a debatir el proyecto de ley, la asamblesta pidi tratar un asunto

urgente. (INCORRECTO)
Antes de debatir el proyecto de ley, la asamblesta pidi tratar un asunto

urgente. (CORRECTO)
En los casos en que previo mantiene su condicin de adjetivo su uso se consigna

como correcto:
Ejemplo:
Para que entren a discusin en el Pleno de la Asamblea, todos los proyectos

de ley requieren cumplir varios requerimientos previos. (CORRECTO)
6. Reglamento a
Usualmente la redaccin jurdica ecuatoriana emplea la construccin errnea Regla-

mento a la ley, probablemente surgida del calco sintctico de reglamentar a algo,
cuyo caso tambin es incorrecto debido a la imposibilidad en espaol de colocar la
preposicin delante del complemento directo. El lugar de ella se recomienda el uso,
en todos los casos, de la construccin natural del espaol: Reglamento de la ley.
Ejemplos:
El Reglamento a la presente Ley ser expedido en un plazo no mayor a

treinta das. (INCORRECTO)
El Reglamento de la presente Ley ser expedido en un plazo no mayor a

veinte das (CORRECTO)
194
7. Regular a una institucin/ regular una institucin

Los verbos transitivos son aquellos que transmiten la accin del verbo hacia un Objeto
Directo. Por ejemplo en la oracin: La Asamblea aprob la Ley, la accin de aprobar se
transmite hacia el Objeto Directo Ley. Los objetos directos pueden ser objetos o per-
sonas. Generalmente solo se admite la preposicin a cuando el OD es una persona:
Ejemplo:
La Comisin deleg a su Secretario para dialogar con los grupos sociales.
O un objeto personalizado figuradamente:
Ejemplo:
Esperaba lentamente a la muerte.
Para la redaccin jurdica ecuatoriana es importante tener en cuenta que los verbos
del mbito semntico de controlar (como regular, fiscalizar, controlar, normar, vigilar,
examinar, moderar, etc.) cuando llevan un OD que sea una institucin, fsica o abs-
tracta, nunca deben llevar la preposicin a.
Ejemplos:
Acaba de expedirse la Ley que regula a los sistemas financieros nacionales.
(INCORRECTO)
Acaba de expedirse la Ley que regula los sistemas financieros nacionales.
(CORRECTO)
8. En honor a/ en honor de
Existe el error comn de referir una condecoracin o cualquier tipo de reconocimiento
con la locucin incorrecta en honor a. Lo natural en espaol es en honor de.
Ejemplos:
Se realiz una ceremonia en honor a los hroes de la guerra del Cenepa.
(INCORRECTO)
Se realiz una ceremonia en honor de los hroes de la guerra del Cenepa.
(CORRECTO)
Se registra una excepcin con la expresin: En honor a la verdad, cuyo uso es correcto.
195
9. Gerundio de posterioridad
Se considera incorrecto el uso del gerundio cuando este indica una accin posterior a
la del verbo principal de una oracin compuesta. Para evitar tales casos se recomienda
reemplazar el gerundio anmalo por la conjuncin y seguida de un verbo conjugado.
Ejemplo:
La Ley se aprob finalmente a principios de mes, publicndose en Registro
Oficial tres semanas despus. (INCORRECTO)
La ley se aprob finalmente a principios de mes y se public en el Registro
Oficial tres semanas despus. (CORRECTO)
La Nueva gramtica de la lengua espaola admite, como excepcin, el uso del gerun-
dio de posterioridad solamente para los casos en que esta sea inmediata y se entien-
da como simultaneidad.
Ejemplo:
Los ciudadanos salieron de las barras altas dando vtores por la aprobacin
de la ley.
10. Gerundio especificativo y partitivo
Hay que recordar que la funcin principal del gerundio es modificar a otro verbo, por
ello se lo llama muchas veces verbo adverbio o adverbio verbal. Por ello es inco-
rrecto relacionar el gerundio con un sustantivo (excepto en los casos de los verbos de
percepcin y representacin: ver, or, pintar, dibujar, fotografiar etc.).
Ejemplo:
La Asamblea Nacional orden la publicacin de un folleto explicando el
contenido de la Ley. (INCORRECTO)
La Asamblea Nacional orden la publicacin de un folleto que explique el
contenido de la Ley. (CORRECTO)
Excepcin:
La prensa fotografi a los asamblestas estrechando la mano de los ciuda-
danos. (CORRECTO)
196
El mismo error suele ocurrir a menudo cuando el gerundio se refiere a una

parte de un grupo o conjunto.
Ejemplo:
Durante este periodo se aprobaron cerca de diez leyes importantes para el
pas, siendo las ms difundidas por los medios solo aquellas que se relacio-
nan con el sistema financiero.(INCORRECTO)
Durante este periodo se aprobaron cerca de diez leyes importantes para el
pas, de las cuales han sido ms difundidas por los medios, solo aquellas
que afectaron al sistema financiero. (CORRECTO)
11. Porqu, porque, por qu y por que
a) Porqu
De acuerdo con el DPD, se escribe unido y con tilde cuando se trata de un sustantivo
que equivale a causa, motivo o razn y suele estar precedido de un artculo o cualquier
otro determinante.
Ejemplo:
Se debe exponer con claridad el porqu de la reforma a la Ley.
b) Porque
Se trata de una conjuncin tona que sirve para responder una pregunta directa y
debe escribirse unido y sin tilde. El DPD reconoce dos diferencias en este caso:
Como conjuncin causal (que indica causa) para introducir oraciones subordinadas
que expresan causa. Puede sustituirse por locuciones de valor asimismo causal como
puesto que o ya que.
Ejemplo:
No se pudo aprobar la ley porque no hubo curum.
Como conjuncin final (que indica una finalidad), seguida de un verbo en subjuntivo,
con sentido equivalente a para que. Sin embargo, la Nueva gramtica de la lengua
espaola de 2009 y su Manual de 2010, aclaran que se puede optar por escribir la
secuencia unida (porque) o separada (por que), indistintamente, aunque se prefiere
la escritura en una sola palabra.
197
Ejemplos:
La Asamblea trabaja porque los ciudadanos tengan una verdadera represen-

tacin democrtica. (CORRECTO)
La Asamblea trabaja por que los ciudadanos tengan una verdadera repre-
sentacin democrtica. (CORRECTO)
c) Por qu
Esta es una secuencia formada por la proposicin por y el interrogativo o exclamativo

qu. Introduce oraciones interrogativas o exclamativas directas e indirectas.
Ejemplo:
Por qu es tan importante la Reforma al Cdigo que se debate? (modo
directo)
No comprendo por qu te demoras tanto. (modo indirecto)
Por qu autopistas avanza nuestro pas!
d) Por que
El DPD registra dos casos al respecto:
Como la formulacin compuesta de la preposicin por y del pronombre relativo que,

equivalente a por lo cual o por la cual. El uso ms frecuente antepone al relativo los
artculos el o la.
Ejemplo:
El juez explic la razn por (la) que lo condenaron
Como secuencia formada con la preposicin por y la conjuncin subordinante que

cuando un verbo, sustantivo o adjetivo rige un complemento introducido por la prepo-
sicin por y llevan una oracin subordinada introducida por la conjuncin que.
Ejemplo:
Los gremios estn expectantes por que se apruebe la nueva ley lo antes
posible.
198
12. Diferencia entre conectores causales (porque, ya que, pues, puesto que)
Son locuciones o expresiones conjuntivas que introducen una explicacin en una oracin
subordinada de por qu se produce un hecho expresadoen la oracin principal. Estas
oraciones son externas al predicado principal y, por tanto, tal como indica la Ortografa
de la lengua espaola, se separan de l mediante comas, antepuestas o pospuestas.
a) Porque
Es el conector ms simple. Es un conector activo porque expone la razn o motivo de
una accin.
b) Ya que
Puede ir antepuesto o pospuesto a la oracin principal. Se trata de un conector causal
pasivo porque explica la circunstancia que favorece la accin.
Ejemplo:
La Municipalidad determin las multas, ya que en los ltimos meses el n-
mero de infractores aument.
Tambin se puede usar cuando hay acciones simultneas.
Ejemplo:
Ya que hubo la reunin del Bloque, los asamblestas aprovecharon para in-
troducir otros temas de discusin.
c) Pues
Generalmente se lo utiliza pospuesto. Como enlace pasivo, sirve para explicar el moti-
vo de lo que se dice en la oracin principal. Se lo utiliza en segundo lugar.
Ejemplo:
Hubo que prolongar la reunin del Pleno, pues an faltaban muchos temas
por debatir.
d) Puesto que
Es tambin un conector causal pasivo que puede remplazar a pues o a ya que. Puede
ocupar el lugar anterior o posterior al enunciado principal.
199
Ejemplos:
No pudo ejercer su derecho al voto, puesto que no estaba empadronado.

El lenguaje jurdico y el administrativo pueden estudiarse conjuntamente, puesto que
tienen recursos lingsticos en comn.
13. Diferencia de uso de los pronombres relativos que y cual
Estos pronombres relativos se usan para unir dos clusulas, la segunda de las cuales
califica al sujeto de la primera. En el caso de los relativos que y cual, pueden ser
intercambiables en casi todos los casos, excepto en uno. La principal diferencia es
que cual nunca puede ser utilizado con un antecedente implcito.
Ejemplos:
El cual cometa una infraccin leve, grave o muy grave deber someterse por
igual a lo que dicta la ley. (INCORRECTO)
El que cometa una infraccin leve, grave o muy grave deber someterse por
igual a lo que dicta la ley. (CORRECTO)
14. Tilde diacrtica en monoslabos y en pronombres interrogativos y ex-
clamativos
El DPD define la tilde diacrtica como el acento grfico que permite distinguir palabras
con idntica forma, pero que pertenecen a categoras gramaticales diferentes. Uno
de los usos ms frecuentes de la tilde diacrtica es el caso de los monoslabos.
Ejemplos:
de (preposi- Los resultados de d (forma del Esperan que el

cin) la legislacin son verbo dar) Ejecutivo d un veto
evidentes. total a esta Ley.
el (artculo) El tribunal deber l (pronombre En caso de que l
llamar a las partes. personal) sea el infractor.
mas (con- El hombre fue ms (adver- No se poda decir
juncin ad- sentenciado, mas bio, adjetivo o ms de los grupos
versativa) la acusacin fue pronombre) clsicos del poder.
infundada.
200
mi (adjetivo Mi caso ha sido m (pronom- El juez afirm: A m

posesivo) desestimado por bre personal) no me concierne ese
falta de pruebas. proceso.
se (pro- El traslado se co- s (forma del S un hombre de
nombre con municar a la o al verbo ser o bien y vers los
distintos juez que conoce la saber) frutos. Aunque s
valores) causa. lo que pasa, no dir
nada.
si (conjun- Si el delito es pre- s (adverbio S, es verdad lo que
cin con meditado, siempre de afirmacin) dijo en su declara-
distintos es un agravante. cin.
valores)
te (pronom- Esas fueron las t (sustantivo) Discutieron las di-
bre personal) tareas que te enco- ferencias mientras
mend. tomaban un t.
tu (posesivo) Tom prestado tu t (pronombre Eres t quien me
Manual. personal) debe una explica-
cin.
Por su parte, las palabras qu, cul/es, quin/es, cmo, cun, cunto/a/os/as, cundo
y dnde se escriben con tilde diacrtica cuando tienen sentido interrogativo o excla-
mativo. Por s solas o precedidas de alguna preposicin, introducen oraciones interro-
gativas o exclamativas directas; si estn integradas en otros enunciados, introducen
oraciones interrogativas o exclamativas indirectas. En ambos casos llevan tilde.
Ejemplos:
Quin realiz la denuncia ante las autoridades?
Con cuntos asamblestas se cuenta para la votacin?
Qu admirable es el trabajo de nuestros artesanos!
Sera mejor que preguntaras cmo llegar hasta all.
El Secretario le pidi que explicara cules haban sido sus motivaciones.
201
15. Plural de siglas y abreviaturas
a) A pesar de que en la lengua oral las siglas tienden a tomar marca plural, en la
lengua escrita son invariables, es decir, no modifican su forma para el plural. Este
se marca en las palabras que las introducen o las modifican, por lo que es reco-
mendable utilizar siempre un artculo que las anteceda. Por tanto, aunqueexiste
cierta tendencia al uso copiado del ingls deaadir una s minscula a la sigla para
pluralizarla, lo recomendable es mantenerla invariable. Entre los casos ms comu-
nes estn: GAD, ONG, o CDC (por Centros de Desarrollo Comunitarios).
Ejemplos:
Los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GADs) se regirn por el C-
digo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin.
(INCORRECTO)
Los Gobiernos Autnomos Descentralizados (GAD) se regirn por el Cdi-
go Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin.
(CORRECTO)
b) Para las abreviaturas, la pluralizacin depender de la naturaleza de su formacin.
Para los casos de abreviaturas por truncamiento, cuando se suprimen las letras o
slabas finales, se aade simplemente la s.
Ejemplos:
Pgs. (pginas), cds. (cdigos), arts. (artculos).

Si la abreviatura se obtuvo por contraccin, es decir, eliminando las letras centrales
o dejando las ms representativas, entonces se agregan s o es, de acuerdo con las
reglas generales de formacin del plural en espaol.
Ejemplos:
Uds. (ustedes), cas. (compaas), lcdos. (licenciados).

Si la abreviatura se aplica para una forma verbal, el plural es el mismo que el singular.
Ejemplos:
Cp. (comprese o comprense), v. (vase o vanse), usab. (usbase o us-

banse).
202
Por ltimo, para las abreviaturas que estn formadas por una sola letra, el plural se
expresa duplicando la misma.
Ejemplos:
EE.UU. (Estados Unidos), OO.PP. (obras pblicas), FF.AA. (Fuerzas Armadas),

DD.HH. (Derechos Humanos).
16. Casos dudosos de concordancia
a) Oraciones pasivas reflejas
Estas oraciones siempre estn en tercera persona, ya sea del singular o del plural, tie-
nen sujeto y estn precedidas del vocablo se. Antes, lo correcto era concordar el verbo
con el segmento que le sigue a continuacin y no se admita la forma no concordada.
No obstante, de acuerdo con los ltimos cambios introducidos en la Nueva gramtica
de la lengua espaola, se aceptan las variantes concordadas y no concordadas como
correctas, aunque se prefiere la forma concordada.
Ejemplos:
Se tramitan los juicios en la Corte Nacional de Justicia. (CORRECTO)
Se tramita los juicios en la Corte Nacional de Justicia. (CORRECTO)
b) Oraciones impersonales reflejas

Es muy usual la confusin que se produce entre las oraciones pasivas reflejas y las
impersonales reflejas. Sin embargo, se las puede diferenciar porque estas ltimas
carecen de sujeto y se construyen con complemento directo de persona precedido de
la preposicin a. En estas construcciones se debe mantener siempre la conjugacin
del verbo en tercera persona del singular.
Ejemplos:
Se detuvo a los cmplices del secuestro la maana de ayer. (CORRECTO)
Se detuvieron a los cmplices del secuestro la maana de ayer.
(INCORRECTO)
203
a) Coma delante de conjunciones o locuciones conjuntivas

Conforme con el DPD, se escribe coma delante de las conjunciones o locuciones
conjuntivas que unen las oraciones incluidas en una oracin compuesta en los
siguientes casos:
Ante oraciones coordinadas adversativas introducidas por pero, mas, aunque, sino que.
Ejemplo:
El jueves tuve un accidente, pero afortunadamente no fue nada grave.
Ante oraciones consecutivas introducidas por conque, as que, de manera que, etc.
Ejemplo:
No me encuentro bien de salud, as que prefiero regresar a mi casa.
No debe escribirse coma delante de la conjuncin que cuando esta tiene sentido
consecutivo y va precedida, inmediatamente o no, de tan(to) o tal.
Ejemplo:
Escuch el sermn tantas veces que ya se lo saba de memoria.
b) Coma entre sujeto y predicado

Como se ha dicho en este Manual es incorrecto escribir coma entre el sujeto y el
verbo de una oracin. Es comn en la redaccin jurdica ecuatoriana que el sujeto
est compuesto de varios elementos separados por comas y por ello suele hacerse
oralmente una pausa antes del comienzo del predicado. Sin embargo, esta pausa no
debe marcarse grficamente con la coma.
Ejemplos:
Las acreencias no reclamadas por los beneficiarios en el plazo de ciento
ochenta das a partir de la convocatoria, se extinguirn y no sern exigibles.
(INCORRECTO)
Las acreencias no reclamadas por los beneficiarios en el plazo de ciento
ochenta das a partir de la convocatoria se extinguirn y no sern exigibles.
(CORRECTO)
Existen dos excepciones a esta regla. La primera se da cuando el sujeto es una enu-
meracin que se cierra con etctera (o su abreviatura etc.).
204
Ejemplo:
El maltrato fsico, el abuso sexual, el maltrato infantil, el maltrato psicolgico,
la intimidacin, etctera, son manifestaciones caractersticas de violencia
intrafamiliar.
La segunda excepcin ocurre cuando inmediatamente despus del sujeto se abre
un inciso o aparece cualquiera de los elementos que se aslan por comas del
resto del enunciado. En esos casos aparece necesariamente una coma delante
del verbo de la oracin.
Ejemplo:
La o el servidor de las Fuerzas Armadas o Polica Nacional que eluda su
responsabilidad en actos de servicio, cuando esta omisin cause daos a
una persona, ser sancionado con pena privativa de libertad de seis meses
a un ao.
18. Uso de maysculas
a) Siglas
Las siglas se escribirn con mayscula. Ejemplos: SECOM (por Secretara Nacional
de Comunicacin), SERCOP (por Servicio Nacional de Contratacin Pblica), GAD
(Gobierno Autnomos Descentralizado), OMS (Organizacin Mundial de la Salud.
b) Maysculas independientes de la puntuacin

Se utiliza la escritura en maysculas con el fin de destacar determinadas frases o
palabras dentro de un escrito. As, suelen escribirse enteramente en maysculas.
Ejemplo:
Por las motivaciones constitucionales, jurdicas y sociales, esta Comisin
RESOLVI: Aprobar el Informe para Primer Debate del Proyecto de Ley Re-
formatoria al
Tambin se escriben con letra inicial mayscula todos los nombres propios y tambin
los comunes que, en un contexto dado funcionan con valor de tales, es decir, cuando
designan seres o realidades nicas y su funcin principal es la identificativa. En otras
ocasiones, la mayscula responde a otros factores, como la necesidad de distinguir
entre sentidos diversos de una misma palabra (mayscula diacrtica), o a razones
expresivas o de respeto (mayscula de respeto).
205
Ejemplos:
El hecho ms notable es la aprobacin de la Constitucin elaborada en
Montecristi por la Asamblea Constituyente y la exigencia de su armoniza-
cin en con todos los rdenes normativos..
De forma general se plantea la presente Reforma sobre la base de los
siguientes puntos
c) Nombres de instituciones y documentos
Llevan mayscula tambin los sustantivos y adjetivos que componen el nombre
de entidades, organismos, departamentos o divisiones administrativas, edificios,
monumentos, establecimientos pblicos, partidos polticos, etc., as como los sus-
tantivos y adjetivos que forman parte del nombre de documentos oficiales, como
leyes o decretos, cuando se cita el nombre oficial completo.
Ejemplos:
el Ministerio del Interior, el Palacio de Carondelet, la Facultad de Medicina,
el Departamento de Recursos Humanos, el Partido Demcrata. Registro
Oficial No. 457, Decreto Ejecutivo 125/1983, Ley para la Ordenacin Ge-
neral del Sistema Educativo (pero la ley de educacin).
d) Sustantivos que diferencian sentido

Llevan mayscula determinados nombres, cuando designan entidades o colecti-
vidades institucionales para distinguir entre acepciones distintas de una misma
palabra.
Ejemplos:
Iglesia (institucin) / iglesia (edificio), Ejrcito (institucin) / ejrcito
(conjunto de soldados), Gobierno (conjunto de los ministros de un Esta-
do) / gobierno (accin de gobernar).
De forma general, y adicional a las reformas ya existentes, se plantea la
presente Reforma sobre la base de los siguientes puntos
Los proyectos de ley que el Pleno resuelva someter a consulta prelegisla-
tiva se sujetarn al procedimiento especial determinado en esta Ley y su
Reglamento.
206
e) Palabras marcadas con intencin

Inician con mayscula las palabras marcadas con intencin dentro de un proceso
histrico y/o poltico.
Ejemplos:
Buen Vivir, Sumak Kawsay, Matriz Productiva.
f) Convecciones jurdicas
Los ttulos y las palabras que formen parte de las secciones de las leyes y los proyec-
tos de ley se escriben con maysculas.
Ejemplos:
EXPOSICIN DE MOTIVOS, CONSIDERANDO, CAPTULO I, SECCIN II, TTULO
III, DE LAS DISPOSICIONES GENERALES.
g) Das, meses, estaciones
No se escriben con mayscula los nombres de los das de la semana, de los
meses y de las estaciones del ao excepto cuando forman parte de fechas histricas,
festividades o nombres propios.
Ejemplo:
Primero de Mayo, 10 de Agosto, Viernes Santo.
h) Ttulos y cargos
Los ttulos, cargos y nombres de dignidad como asamblesta, presidente, ministro,
etc., se escriben con minscula cuando aparecen acompaados del nombre propio
de la persona que los posee o del lugar o mbito al que corresponden:
Ejemplos:
El presidente Juan Manuel Santos, la asamblesta Iturralde, la ministra Jo-
sefina Landeta.
Se escriben con mayscula cuando cumplen funcin de pronombre, es decir cuando
reemplazan a un nombre propio.
Ejemplos:
El Presidente almorz con los estudiantes.
La Asamblesta introdujo varios elementos nuevos en el debate.
207
Cuando el nominativo se refiere a una funcin general, se escribe con mi-

nscula.
Ejemplos:
En todo el proceso, los asamblestas observarn el Reglamento respectivo.

19. Concordancia de tiempos verbales de las oraciones condicionales
El Manual de la Nueva gramtica de la lengua espaola seala que las oraciones

condicionales expresan condicin o hiptesis con respecto a la oracin principal: Si
x (proposicin subordinada condicional) entonces y (proposicin principal).
En espaol hay tres tipos de oraciones condicionales, segn expresen:
a) Condiciones reales
b) Condiciones potenciales
c) Condiciones irreales
De todas estas formas, las que se utilizan en el medio jurdico son las primeras, las
condiciones reales, aunque vale la pena conocer las dems formas condicionales
para no confundirlas.
a) Si + presente de indicativo + futuro de indicativo
Ejemplo:
Si la empresa que firma contratos con el Estado realiza gastos o inversiones
superiores a los mnimos estipulados no se alterar la escala de participa-
cin en los resultados de la produccin que se haya fijado en el contrato de
asociacin. (condicin real)
b) Si + pretrito imperfecto del subjuntivo + condicional simple
Ejemplo:
Si la ley se aprobara para fines de este mes, la Comisin podra dedicarse

al nuevo proyecto desde principios del siguiente. (condicin potencial)
208
c) Si + pretrito pluscuamperfecto del subjuntivo + condicional compuesto
Ejemplo:
Si hubiramos tenido un cdigo financiero fuerte a finales de los noventa,

nunca habra ocurrido una crisis bancaria. (Condicin irreal en el pasado)
20. Usos de el mismo, la misma
A menudo en el lenguaje jurdico se emplea el mismo y la misma con valor anaf-

rico, es decir para referirse a un elemento mencionado previamente en el discurso.
El DPD considera este uso innecesario y desaconsejable y la Fundacin del Espaol
Urgente (Fundu) recomienda sustituirlo por demostrativos, posesivos o pronombres
personales.
Ejemplos:
El CES ha informado de la emisin de su dictamen sobre el anteproyecto de ley

por el que se suspende el funcionamiento del mismo. (DESACONSEJADO)
El CES ha informado de la emisin de su dictamen sobre el anteproyecto de

ley por el que se suspende su funcionamiento. (ACONSEJADO)
Se sometern a la normativa respectiva, la adquisicin de repuestos o ac-

cesorios que se requieran para el mantenimiento de equipos y maquinarias
a cargo de las Entidades Contratantes, siempre que los mismos no se en-
cuentren incluidos en el Catlogo Electrnico del Portal de Compras Pblicas.
(DESACONSEJADO)
Se sometern a la normativa respectiva, la adquisicin de repuestos o ac-

cesorios que se requieran para el mantenimiento de equipos y maquinarias
a cargo de las Entidades Contratantes, siempre que estos no se encuen-
tren incluidos en el Catlogo Electrnico del Portal de Compras Pblicas.
(ACONSEJADO)
Por otra parte, cabe recordar que no es apropiado eliminar el artculo delante de este
adjetivo en casos como misma persona, mismo trabajo, mismo horario
209
21. Abreviaturas
Las abreviaturas son la representacin grfica reducida de una palabra o grupo de pala-
bras, obtenida por eliminacin de algunas de las letras o slabas de su escritura completa
y que siempre se cierra con un punto. El uso de las abreviaturas convencionales tiene
ciertas restricciones, de forma que no pueden aparecer en cualquier lugar del texto. As,
las abreviaturas de tratamientos solo deben usarse cuando anteceden al nombre propio
(Sr. Gonzlez, Dr. Ponce, Arq. Torres, Lcda. Pez); y no debe escribirse una cantidad con
letras seguida de la abreviatura del concepto cuantificado: veinte cts. por veinte centavos.
En cuanto a la formacin de abreviaturas, existen dos procedimientos:
a) Por truncamiento: suprimiendo letras o slabas finales. En este caso, la abrevia-
tura nunca debe terminar en vocal.
Ejemplos: cd. por cdigo
prl., y no pr. ni prlo.
b) Por contraccin: eliminando letras centrales y dejando solo las ms representa-
tivas. Entre las abreviaturas formadas por contraccin estn las que presentan la letra
o letras finales voladas.
Ejemplos: admr. por administrador.
No. por nmero
Las abreviaturas que aparecen con frecuencia en los textos jurdicos (R.O., Art., Cap.)
no son consideradas correctas; en su lugar, se recomienda utilizar las palabras com-
pletas (Registro Oficial, Artculo, Captulo, respectivamente).
Ejemplos:
Art. 48.- El Consejo Nacional de Planificacin. El Consejo Nacional de Planifi-
cacin, a travs de su Secretara Tcnica (DESACONSEJADO)
Artculo 48.- El Consejo Nacional de Planificacin. El Consejo Nacional de
Planificacin, a travs de su Secretara Tcnica (ACONSEJADO)
La presente Ley entrar en vigencia a partir de su publicacin en el R. O.
(DESACONSEJADO)
La presente Ley entrar en vigencia a partir de su publicacin en el Registro Oficial.
(ACONSEJADO)
210
22. Comillas
Las comillas dobles se reservan para los siguientes casos:
a) Citas textuales
Ejemplo:
Que el artculo 370 de la Constitucin establece que: El Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social, entidad autnoma regulada por la ley, ser responsable
de la prestacin de las contingencias del seguro universal obligatorio a sus
afiliados, sern las dos nicas excepciones
Cuando se trata de una cita extensa, que sobrepase las tres lneas, se reproducir
con sangra a ambos lados del texto y con letra un punto menor que la usada para el
cuerpo de texto. En ese caso ya no son necesarias las comillas.
Ejemplo:
En relacin al problema presentado en Bagua, Garca Caldern (2009) afirma
que:
Contrariamente a lo que se cree, no solo el Estado y las grandes empresas han
afectado los intereses y las posesiones de los nativos. Algunas comunidades nos
dicen que ya no les queda mucho que perder, porque ya han cedido gran parte de
sus territorios ante la presin de los migrantes andinos que vienen buscando tie-
rras para la agricultura. Otros nativos, en particular los ms ancianos, nos hablan
del desarraigo y la prdida de prcticas culturales, porque ahora los nativos, sobre
todo los ms jvenes, buscan la modernidad y salen hacia las grandes ciudades
en busca de mejores oportunidades, y muchos ya no regresan (p. 65).
b) Para marcar negativamente las palabras

Se usan las comillas para indicar que una palabra o expresin es impropia, vulgar o se
utiliza irnicamente o con un sentido especial.
Ejemplo:
A este ltimo proyecto de ley la prensa lo ha calificado de inconstitucional.
23. Cursivas
Las cursivas se emplearn en dos casos nicamente:
211
a) Para citar obras

Se usa cursiva para los nombres o ttulo de obras, documentos, libros que aparezcan
citados en el texto. Con excepcin de los nombres de las leyes que se escribirn en
letra normal y con mayscula inicial en todas las palabras.
Ejemplo:
El doctor Ernesto Albn Gmez, en su Manual de Derecho Penal Ecuatoriano,
se refiere a la necesidad de incluir delitos que se encuentran en leyes espe-
ciales y en otras normas.
b) Para marcar vocablos extranjeros
Las palabras extranjeras an no adaptadas al espaol deben escribirse con cursiva
para marcar su carcter forneo. En cambio, los vocablos extranjeros que ya estn
adaptados al espaol por el uso ecuatoriano (Ejemplos: ced, deved, tuiter) no llevan
marca alguna y se someten a las reglas de acentuacin grfica del espaol.
Ejemplos:
En cumplimiento de la disposicin final, que prev una vacatio legis de ciento
ochenta das, a excepcin de las reformas al Cdigo Orgnico de la Funcin Ju-
dicial que se encuentran en vigencia desde la publicacin en el Registro Oficial.
La reunin se suspendi por falta de curum.
24. Negritas
Las negritas se utilizarn:
a) En los ttulos y subttulos de las secciones del texto del anteproyecto o proyecto de
ley, as como en los ttulos de los artculos.
Ejemplos:
CAPTULO SEGUNDO
DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LAS O LOS SERVIDORES CIVILES
DE LAS ENTIDADES PREVISTAS EN ESTE LIBRO
SECCIN PRIMERA
DE LOS DERECHOS
212
Artculo 5.- Derechos. Son derechos de las y los servidores civiles de las entidades
previstas en este Libro, adems de los establecidos en la Constitucin de la Repblica,
dentro de la carrera profesional, los siguientes
b) Para destacar, como importantes para el discurso especfico del texto, varias pa-
labras. No usar con esa intencin las comillas, ni subrayados, ni cualquier otra dis-
tincin grfica.
Ejemplo:
En fin, fue el resultado de ciertos criterios que se consideraron en el docu-
mento elaborado por el Ministerio de Justicia, del cual se transcribe a con-
tinuacin, los aspectos que sirvieron de base para la dosimetra del Cdigo
Orgnico Integral Penal.
25. Escritura de nmeros en letras y guarismos
Se escribirn preferentemente con letras:
a) Los nmeros que pueden expresarse en una sola palabra, esto es, del cero al vein-
tinueve, las decenas (treinta, cuarenta, etc.) y las centenas (cien, doscientos, etc.).
Ejemplos:
En lo que va del ao se han aprobado cinco proyectos de ley.
La ley recibi cien votos a favor.
b) Los nmeros redondos que pueden expresarse en dos palabras (trescientos mil,
dos millones, etc.).
Ejemplos:
Acudieron cien mil personas a la manifestacin.
Gan tres millones en un concurso.
c) Los nmeros que se expresan en dos palabras unidas por la conjuncin y (hasta
noventa y nueve).
Ejemplo:
En la Biblioteca de Palacio hay treinta y cinco manuscritos.
No es recomendable mezclar en un mismo enunciado nmeros escritos con cifras y
nmeros escritos con letra; as pues, si algn nmero perteneciente a las clases antes
sealadas forma serie con otros ms complejos, es mejor escribirlos todos con cifras.
213
d) En textos no tcnicos es preferible escribir con letras los nmeros no excesiva-

mente complejos referidos a unidades de medida. En ese caso, no debe usarse el
smbolo de la unidad, sino su nombre
Ejemplos:
Recorrimos los ltimos veinte km. (INCORRECTO)
Recorrimos a pie los ltimos veinte kilmetros. (CORRECTO)
Cuando se utiliza el smbolo es obligado escribir el nmero en cifras.
e) Se escribirn con cifras los nmeros que exigen el empleo de cuatro o ms pala-
bras en su escritura con letras.
Ejemplo:
En 2006 la poblacin ascenda a 32 423 habitantes.
f) Tambin se prefieren las cifras en los nmeros formados por una parte entera y
una decimal.
Ejemplo:
El ndice de natalidad es de 1,5 nios por mujer.
g) En los porcentajes se prefieren las cifras.
Ejemplo:
En las ltimas elecciones vot el 84% de la poblacin.
h) Los nmeros referidos a unidades de medida se prefiere las cifras.
Ejemplo:
Se inform que del proceso de limpieza en dicho sitio alcanza un total estima-
do de 550 barriles, los cuales una vez recuperados son enviados en gabarra
hacia un sitio de recoleccin en donde se lo trata adecuadamente
i) Los nmeros que expresen cantidades monetarias se escriben con nmeros. En
este caso se incluir a continuacin y entre parntesis cantidad en letras.
Ejemplo:
La multa por esta infraccin ser de USD 300 (trescientos).
214
Consideraciones de Aplicacin Prctica
APNDICE II
CONSIDERACIONES DE APLICACIN PRCTICA EN

LA ELABORACIN DEL PROYECTO DE LEY
Pamela Escudero Soliz
INTRODUCCIN
Entre las atribuciones otorgadas por la Constitucin a la Funcin Legislativa cons-

tan principalmente las siguientes Expedir, codificar, reformar, y derogar las leyes e
interpretarlas con carcter generalmente obligatorio y Crear, modificar o suprimir
tributos mediante ley sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos
autnomos descentralizados.45 Estas son las tareas legislativas cuyo conocimiento
compete a toda la nacin. Es imprescindible tener conocimiento de la funcin y de
la aplicabilidad de la tcnica legislativa en la prctica parlamentaria para redactar
normas claras, pblicas y aplicadas como elementos primordiales que permitan ga-
rantizar la seguridad jurdica. Impera as la necesidad de establecer los elementos,
requisitos, principios y propsitos que deben cumplir los proyectos de ley para su
procedimiento legislativo. Estos apuntes permitirn establecer parmetros de organi-
zacin para presentar propuestas normativas con el fin de evitar errores frecuentes y
proponer soluciones.
I. ELEMENTOS Y REQUISITOS
A la hora de redactar el proyecto de ley, se deben considerar los requisitos inherentes

al trmite y los elementos contenidos en el proyecto, pues, si no constan, se dificulta
el proceso. Para una mejor comprensin se los ha ubicado en la siguiente tabla:
215
Elementos Requisitos
del proyecto de ley del trmite
Presentacin del proyecto de ley ante la
Unidad de la materia
Presidencia de la Asamblea mediante oficio.
El comunicado (oficio, memorando) de
presentacin del proyecto debe contener
Exposicin de motivos
la constancia de la iniciativa legislativa del
proponente.
Al comunicado (oficio, memorando), se debe
acompaar la lista de nombres y firmas que
Articulado que se proponga
apoyan o respaldan el proyecto de ley conforme
cada caso.
Artculos que se derogaran
Adjuntar el proyecto de ley.
o reformaran
II. SEGURIDAD JURDICA, UNIDAD DE LA MATERIA Y RESERVA DE LEY
A la hora de redactar las propuestas normativas, adems de incluir los elementos y

requisitos indicados en la tabla antes indicada se deben considerar el derecho a la
seguridad jurdica y los principios de unidad de la materia y reserva de ley
Seguridad jurdica
Desde la perspectiva constitucional, la seguridad jurdica constituye una garanta ciu-

dadana que se fundamenta en el respeto a la Constitucin y en la existencia de nor-
mas jurdicas previas, claras, pblicas y aplicadas por las autoridades competentes46,
garanta que refiere Fernando Serrano Antn como: la certeza sobre el ordenamiento
jurdico aplicable y los intereses jurdicamente tutelados, la claridad del legislador y
la no confusin normativa, y, finalmente, la expectativa razonablemente fundada del
ciudadano en cul ha de ser la actuacin del poder en la aplicacin del Derecho. [...]
tambin debe tenerse presente que el principio de seguridad jurdica integra como
46 Derecho a la seguridad jurdica. Constitucin del Ecuador, artculo 82.
216
una de sus garantas la publicidad de las normas, lo que supone que la quiebra de
esta garanta implica tambin la quiebra del principio en s.47
De este orden de ideas se desprende que a la hora de redactar el proyecto de ley, es

de vital importancia aplicar este principio en su redaccin, para que el principio est ga-
rantizado en cada momento de formacin de la ley e incluso en su aplicacin. Alejandra
Svetaz reconoce en el legislador y en el Poder Ejecutivo la responsabilidad de que las
normas sean pblicas y conocidas por todos.48 Regular la realidad comn por medio de
normas claras implica hacer uso de un lenguaje que facilite su conocimiento pblico.
Estas herramientas deben observarse considerando estudios y anlisis sobre la rea-

lidad que se pretende regular a partir de lo que se denomina el proyecto de ley, en
cuyo contenido deben constar algunos elementos sin los cuales no podra empezar
su tramitacin: por un lado, la iniciativa para presentar proyectos de ley49 y, por otro,
procurar que los proyectos de ley deban referirse a una sola materia con la suficiente
exposicin de motivos, el articulado que se proponga y la expresin clara de los art-
culos que con la nueva ley se derogaran o se reformaran (...).50
Unidad de la materia
El principio de unidad de materia est regulado en la Constitucin del Ecuador cuando

dispone que los proyectos de ley debern referirse a una sola materia.51 Adems, la
Ley Orgnica de la Funcin Legislativa prev que el Consejo de Administracin Legis-
lativa verificar el cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, que los proyectos
de ley se refieran a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que
afecte.52 A esto se aade que, de cierto modo, el significado o contenido de lo que
constituye la unidad de la materia, como principio legislativo, es bastante impreciso,
49 Iniciativa Legislativa. Constitucin de la Repblica, artculo 134.
51 Unidad de la materia. Constitucin del Ecuador, artculo 136.

52 Unidad de la materia, Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, artculo 56.
217
pues la realidad que se pretende regular mediante ley, no siempre viene determinada
por una sola materia. Es el legislador quien acopla dicha realidad a la especificidad de
una materia o disciplina perteneciente al mundo de las ciencias en general, ya sean
sociales, naturales u otras.
En pocas lneas, se puede decir que la unidad de la materia es un principio que de-
limita el desarrollo temtico de la ley, en el sentido de que regula aquellos aspectos
comunes a un rea o problema especfico. La Corte Constitucional de la Repblica de
Colombia, cuya sentencia C-133/12 desarrolla mejor el principio de la unidad de la
materia, ha creado jurisprudencia y puede guiar la labor legislativa ecuatoriana:
El principio de unidad de materia acta, entonces, como un lmite al ejercicio del

poder de configuracin normativa de que es titular el Congreso de la Repblica, en
cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y al mismo tiempo,
como un parmetro de control de las leyes, en el entendido que una vez surtido el
proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad
con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional. Ahora bien
(...) el principio de unidad de materia no puede manejarse como un concepto rgido
o de interpretacin restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o
distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo hacindolo del
todo nugatorio.53
Con estas precisiones, se puede colegir y coincidimos con el pronunciamiento de la

Corte Constitucional colombiana que la unidad de la materia constituye un lmite al
ejercicio del poder de configuracin normativa del que es titular la Asamblea Nacional
del Ecuador.
Reserva de ley
La reserva de ley se entiende como la garanta constitucional, destinada a asegurar

que determinadas materias o temas de especial importancia sean directamente re-
guladas por el titular ordinario de la funcin legislativa y materias reservadas para que
el autor o motivador de la propuesta legislativa sea la Funcin Ejecutiva. La regulacin
de las normas que son tratadas en la Asamblea Nacional estn determinadas por las
permisiones que la Constitucin establece o reserva en determinadas materias para
ser abordadas mediante ley, es lo que se denomina reserva de ley. As, uno de los ca-
53 Sentencia C-133/12 de la Corte Constitucional de Colombia.
218
sos que aplica a la prctica parlamentaria diaria es la reserva de ley determinada por
la Constitucin cuando prev Solo la Presidenta o Presidente de la Repblica podr
presentar proyectos de ley que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten
el gasto pblico o modifiquen la divisin poltica administrativa del pas.54 Es decir
que las materias o temas quedan reservados para ser elaborados o tratados desde
la Funcin Ejecutiva y luego propuestos a la Funcin Legislativa, en tal sentido, los
proyectos de ley que regulen cualquiera de los temas antes indicados y que no sean
motivados y presentados por el Presidente o la Presidenta de la Repblica, no podrn
ser tramitados dentro de la Asamblea Nacional.
No obstante, si se trata de tasas y contribuciones especiales, hay que tomar en cuen-

ta que los Gobiernos Autnomos Descentralizados de las regiones, distritos metro-
politanos, provincias y cantones, tienen facultades legislativas en el mbito de sus
competencias y jurisdicciones territoriales.55 Asimismo, los gobiernos municipales
tendrn competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley, es decir:
Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas, tasas y contribuciones especiales
de mejoras. 56
En consecuencia, a la hora de proponer Proyectos de Ley, es fundamental revisar qu

materias se pueden proponer atendiendo a las permisiones de iniciativa legislativa
establecidas en la Constitucin.
III. PROPSITOS DEL PROYECTO DE LEY
Entre las tareas legislativas otorgadas por la Constitucin vigente a la Asamblea Na-
cional consta que son sus atribuciones y deberes: Expedir, codificar, reformar y dero-
gar las leyes e interpretarlas con carcter generalmente obligatorio.57 De este modo,
cuando se propone un proyecto de ley es preciso identificar desde el inicio cul es su
finalidad de acuerdo con la siguiente clasificacin:
54 Reserva de ley en determinada materia. Constitucin de la Repblica, artculo

135.
56 Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial de Autonoma y Descentralizacin,
artculo 57, literal c) y artculo 60.
57 Atribuciones y deberes de la Asamblea Nacional. Constitucin del Ecuador, art-
culo120, numeral 6.
219
a) De expedicin: son aquellos proyectos de ley que proponen nuevas normas para
regular una realidad que aqueja a la sociedad y no se encuentra regulada en ningn
otro cuerpo normativo.
b) De reforma: son aquellos proyectos de ley que modifican la ley existente, refor-
mndola en alguna parte de su texto, es decir, cambindola de acuerdo con nuevas
realidades. Lo que se conoce como sustityase o modifquese una parte del
texto por otra.
c) De derogacin: son aquellos proyectos que buscan descongestionar la acumula-

cin de normas o cuerpos normativos en desuso pero que an estn vigentes y es
preciso eliminarlos o derogarlos del sistema legislativo.
d) De interpretacin con carcter generalmente obligatorio: es el tipo de pro-
yecto de ley que tiene por finalidad interpretar la ley o la norma que carece de
cierta claridad, dotndola de significado y contenido explicativo. Sobre este tema
no se ha desarrollado doctrina alguna. Para acercarnos al propsito de la expresin
interpretacin con carcter generalmente obligatorio es preciso comprenderla por
partes. As, la palabra interpretar significa dar sentido a lo abstracto, oscuro o
carente de sentido propio. Por otro lado, respecto de la expresin con carcter
generalmente obligatorio ni la Constitucin ni la Ley Orgnica de la Funcin Legis-
lativa prevn el sentido de su alcance mandatorio.
De tal modo que se puede colegir que la interpretacin realizada por los legisla-
dores sobre las normas creadas en el ejercicio de la actividad parlamentaria de la
Asamblea Nacional contribuye a garantizar el derecho a la seguridad jurdica debido
a que tal interpretacin escrita es vinculante para todo ciudadano que conoce la ley
y para toda autoridad que la aplica. Por ello sabemos que dicha interpretacin es
la correcta y no otra. Tambin se entendera que el legislador -en la medida en que
tiene la atribucin de expedir, crear, reformar y derogar las leyes- es quien conoce
el espritu de las normas, en consecuencia, puede dar sentido interpretativo a las
normas que no se explican por s mismas. Aun as, la exactitud de la esencia de la
norma, la conoce el proponente del Proyecto de Ley, quien participa en el debate y
deben ser registrados en los informes de la Comisin respectiva. Tambin se puede
encontrar sentido en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley en tanto expone
las razones fundamentales que motivan la necesidad de creacin de una norma y
contribuye a comprender su espritu. Es, entonces, el legislador quien crea la ley y,
por tanto, quien tiene la facultad de interpretarla para darle un sentido legislativo.
220
Por otra parte, no se debe confundir interpretar con modificar, pues ha sucedido
que en el ttulo de un Proyecto de Ley se lee de interpretacin, mas su contenido
normativo no establece interpretacin alguna, ni cmo ha de entenderse determi-
nado artculo, ni ningn sentido especfico. Lo que se ha observado en el texto de
la ley de aquel ejemplo es que se llama proyecto interpretativo a la alteracin o
modificacin de normas o cuerpos normativos incompletos. Lo correcto es disear
un Proyecto de Ley Interpretativo que explique el sentido de normas abstractas,
ambiguas u oscuras, de acuerdo con la comprensin dada por el legislador.
e) Codificacin: conforme con directrices espaolas es un procedimiento mediante

el cual se derogan los actos que son objeto de codificacin y se sustituyen por un
texto nico, sin que signifique la modificacin de dichos actos. Es decir, la codifica-
cin es una forma de integrar las normas de una materia especfica o relacionada
en un mismo cuerpo normativo sin alterar su sentido. Se debe procurar que dicha
integracin sea nicamente de leyes, sin confundirla con otros instrumentos nor-
mativos que por su naturaleza no tienen las caractersticas ni la fuerza de ley. Tal
es el caso de los decretos ejecutivos e instructivos que no nacen de la actividad
parlamentaria, entre otros.
IV. PROBLEMAS FRECUENTES
Luego de que el proyecto haya ingresado para su trmite administrativo, y antes del
proceso parlamentario en Comisin y en el Pleno, la Unidad de Tcnica Legislativa
de la Asamblea Nacional (UTL) realiza un Informe No Vinculante sobre el proyecto,
en el que se revisa analticamente el cumplimiento de los requisitos y la constancia
de los elementos del proyecto de ley. En el informe se verifica que el proyecto de ley
se refiera a una sola materia, que contenga exposicin de motivos y articulado, que
cumpla los requisitos establecidos por la Constitucin para la iniciativa legislativa.58
Adems, el informe debe referirse a las normas legales vigentes que se veran afec-
tadas o deberan derogarse o reformarse con la aprobacin de la norma propuesta, el
uso adecuado del lenguaje empleado (tanto en la forma gramatical como en que no
sea discriminatorio), el impacto de gnero de las normas sugeridas y la estimacin del
costo que podra provocar la implementacin de la norma. Sin embargo, la verificacin
de dichos requisitos no es tarea que fcilmente pueda constatarse, pues frecuente-
mente se observan los siguientes problemas:
221
Indeterminacin del proponente del proyecto de ley como iniciativa legis-

lativa.
Indeterminacin del propsito del proyecto de ley respecto a la falta de
especificidad de la norma existente, cuando se trata de un proyecto de
creacin, derogacin, reforma o interpretacin de la ley.
En la exposicin de motivos existe oscuridad o falta de explicacin de los
motivos que justifican la necesidad del proyecto de ley. Se debe evitar in-
cluir tablas o cuadros estadsticos.
En los considerandos, falta de especificacin de las normas constitucionales
que se consideran para fundamentar la pertinencia del proyecto de ley.
En la estructura del proyecto de ley, falta de organizacin normativa tcnica
y secuencial de las disposiciones.
La redaccin del texto del articulado no siempre es claro ni comprensible.
Ciertos proyectos no incluyen las disposiciones que derogan o reforman
otros cuerpos normativos.
Falta de la disposicin final sobre la entrada en vigencia de la ley.
Falta de empleo de lenguaje no discriminatorio.
Falta de inclusin del impacto de gnero de las normas sugeridas.
Falta de valoracin del impacto econmico de la implementacin del pro-
yecto de ley.
V. SOLUCIONES
Son recomendaciones que se deducen de la tarea analtica de los proyectos de ley

revisados y que permiten mejorar su estructura. Son las siguientes:
Ordenar las disposiciones de acuerdo con el propsito del proyecto de ley, as

como con la estructura que se sugiere en el presente documento.
Revisar la capacidad constitucional dada para la iniciativa legislativa. En tal
sentido, especificar la titularidad o autora intelectual del o de los proponente
del proyecto de ley.
Realizar una investigacin sobre el estado de situacin social real que se
222
prev regular para desarrollar los motivos sustanciales que promueven el

proyecto de ley y exponerlos adecuadamente en la exposicin de motivos.
En los considerandos se deben ordenar, en sucesin jerrquica de aplicacin
normativa, las normas que se consideran el fundamento normativo que dan
sustento a la necesidad del proyecto de ley.
El texto del articulado debe estar escrito con claridad, observando las mxi-
mas constitucionales, evitando el uso de trminos discriminatorios, atendien-
do al sentido literal de las palabras, y acogiendo el orden sugerido por las
directrices de tcnica legislativa, de tal modo que sea comprensible para
quien vaya a aplicar la ley. Ya deca Virgilio Zapatero: Es esencial que las
palabras de las leyes susciten en todos los hombres las mismas ideas: la
vaguedad de los trminos es un artilugio con el que se genera inseguridad en
los destinatarios59. Esto es lo que se conoce como inseguridad jurdica y lo
que se debe evitar en todos los preceptos normativos.
Incluir las disposiciones que derogan o reforman otros cuerpos normativos.
Escribir las normas cuidando el impacto de gnero que puede tener el len-
guaje.
Incluir el presupuesto econmico de la implementacin del proyecto de ley,
con el propsito de analizar si afectar o no al Presupuesto General del Es-
tado.
VI. FICHA TCNICO-LEGISLATIVA

Dentro de la Unidad de Tcnica Legislativa se realizan fichas tcnico-legislativas de
cada uno de los proyectos de ley que son presentados para su aprobacin y trmite,
fichas que permiten observar la estructura del proyecto de ley tanto en la forma como
en el fondo de su contenido. Es un documento escrito que permite analizar el proyecto
de ley y verificar su armona con los principios, garantas y requisitos establecidos en
la Constitucin de la Repblica, adems, realizar observaciones y sugerencias para
mejorar la calidad de la propuesta normativa.
223
A continuacin a modo de ejemplo se incluye una versin resumida de una ficha

tcnico-legislativa.
PROYECTO DE LEY PARA

EL CIERRE DE LA CRISIS OBSERVACIONES SUGERENCIAS
BANCARIA DE 1999
OBSERVACIONES DE FORMA
En el prrafo dos, pgina 4, se lee:

En el prrafo dos se mencionan
el proyecto mantiene tres ejes Definir los tres ejes
tres ejes fundamentales
fundamentales que se relacionan fundamentales del
que son distintos de los
con los bienes (muebles e inmuebles) proyecto de ley.
mencionados en el prrafo seis.
deudores y acreedores (depositantes).
En el prrafo seis, pgina 4, se lee:

Este proyecto de ley se basa en tres
ejes fundamentales: la transferencia En el prrafo seis se mencionan
de activos para darles un uso tres ejes fundamentales que Definir los tres ejes
productivo, el pago a depositantes son distintos a los mencionados fundamentales del
no vinculados perjudicados y la en el prrafo dos. proyecto de ley.
reestructuracin de deudas de cartera
no vinculada en condiciones justas
viables.
Se debe incluir
La terminologa contenida descripcin de
en el proyecto de ley es trminos (glosario)
confusa. ej: deudores de
buena fe.
224
OBSERVACIONES DE FONDO
En el Informe para primer debate

se constata que no se incluye
el desarrollo de exposicin de Incluir la exposicin de motivos.
motivos, requisito establecido por la Establecer el tipo de ley, pues,
Exposicin Constitucin para admitir a trmite de acuerdo con la Constitucin
de motivos un proyecto de ley. de 2008, solo se pueden crear
En el antepenltimo prrafo de la leyes orgnicas y ordinarias,
exposicin de motivos se menciona no especiales.
que se requiere de una Ley
especial.
Se propone la siguiente redaccin
en orden cronolgico:
Que el Decreto Ejecutivo nmero
685 del 11 de marzo de 1999
dispuso el congelamiento de
fondos de cuentas corrientes,
cuentas de ahorros e inversiones
No existe ningn considerando que en el sistema financiero y bancario,
relate a modo de memoria histrica que tuvo como consecuencia
Considerandos la crisis bancaria que inici en el ao la prdida de los ahorros de los
de1999. usuarios del sistema, as como
la quiebra econmica de un
sinnmero de empresas y familias,
afectacin directa a la vida, a
la salud, al bienestar fsico y
psicolgico del pueblo ecuatoriano
desencadenando en la crisis
econmica ms penosa en la
historia del Ecuador.
No existe ningn artculo que Redactar artculos que contengan

establezca el mbito de aplicacin el objeto y mbito de aplicacin del
Articulado
y objeto que contenga a quines est Proyecto de Ley Orgnica para el
dirigido el espritu del proyecto. Cierre de la Crisis Bancaria de 1999.
inclusiones
Se propone la siguiente redaccin:
Artculo 1.- Objeto. Restituir al
pueblo ecuatoriano la confianza
en el sistema financiero y en las
Artculo 1.- El proyecto de ley no contiene un polticas gubernamentales de
Objeto. artculo que determine el objeto de supervisin y control del sistema
la ley. financiero, concluyendo los
procesos de pago a los acreedores
perjudicados de la banca cerrada,
facilitando el cobro de la cartera
adeudada.
225
Se propone la siguiente redaccin:
Artculo 2.- mbito de

aplicacin. Las disposiciones
de la presente Ley regulan los
procesos de pago a los acreedores
perjudicados de la banca cerrada,
Artculo 2.-
El proyecto de ley no contiene un establece procedimientos que
mbito de
artculo que determine el mbito de le permiten facilitar el cobro de
aplicacin
aplicacin del proyecto. la cartera, optimiza los recursos
generados por la venta de activos
y recuperacin de cartera de las
instituciones financieras extintas
y redime las obligaciones de
mayor porcentaje de acreedores
perjudicados por la crisis bancaria
del ao 1999.
Debido a que el Estado ecuatoriano
ratific el Estatuto de Roma de la Corte Se propone la siguiente redaccin:
Penal Internacional el mismo que, en
el artculo 7, numeral 1 menciona: Artculo 3.- Imprescriptibilidad
A los efectos del presente Estatuto, de los delitos econmicos. Se
se entender por crimen de lesa consideran delitos econmicos
humanidad cualquiera de los actos y sern imprescriptibles los
siguientes cuando se cometa como siguientes actos:
parte de un ataque generalizado o El congelamiento de fondos de
Artculo 3.-
sistemtico contra una poblacin las cuentas corrientes, cuentas
Imprescrip-
civil y con conocimiento de dicho de ahorro e inversiones en el
tibilidad
ataque y, en el literal k), otros actos sistema bancario y financiero,
de los delitos
inhumanos de carcter similar que haciendo uso del poder pblico.
econmicos
causen intencionalmente grandes Que una institucin privada
sufrimientos o atenten gravemente disponga fondos econmicos
contra la integridad fsica o la salud privados de propiedad de
mental o fsica, se considera incluir usuarios del sistema financiero.
dentro del proyecto de ley la figura de Declarar feriado bancario.
imprescriptibilidad de los delitos El procedimiento ser establecido
econmicos, como una garanta que en el Cdigo Orgnico Integral
permita salvaguardar los derechos Penal.
de quienes se vinculan al sistema
bancario.
Para que no se vuelva a repetir el Se propone la siguiente redaccin:

feriado bancario de 1999, como
medida de reparacin histrica Artculo 4.- Memoria histrica.
Artculo 4.- El nefasto captulo de la crisis
para quienes sufrieron la crisis, se
Memoria econmica que inici con el Decreto
recomienda redactar artculos que
histrica Ejecutivo nmero 685 del 11 de
establezcan polticas que incluyan
mantener presente y vigilante en la marzo de 1999 en la historia del
memoria de los ciudadanos y del pas Ecuador no puede culminar sin
los hechos ocurridos. considerar la afectacin directa a
226
la vida, a la salud, al bienestar fsico y

psicolgico que vivi el pueblo ecuatoriano
como consecuencia
del congelamiento de fondos de las cuentas
corrientes, cuentas de ahorro e inversiones
en el sistema bancario y financiero y el
feriado bancario del ao de 1999. No existe
medida de reparacin que enmiende el
Artculo 4.-
agravio nacional. Olvidar ciertos captulos
Memoria
de la historia nos condena a repetirlos. Para
histrica
mantenernos vigilantes en la construccin
de un nuevo pas, se dispone que todas las
entidades del Sistema Financiero y Bancario
utilicen sus medios de informacin para
dedicar un espacio para la conservacin de la
memoria histrica que relate la afectacin de
la crisis bancaria del ao 1999, encabezando
el lema Ecuador pas prspero, crisis
nunca ms.
Conforme con la Constitucin del Ecuador,

En la Disposicin Derogatoria
para que se d trmite a un proyecto de
Disposiciones nica se lee: Se derogan todas
ley, se debe incluir la expresin clara de los
Derogatorias y las normas de igual o menor
artculos que con la nueva ley se derogaran
Disposiciones jerarqua, as como tambin las
o reformaras, lo que en este proyecto
Reformatorias resoluciones emitidas por la
no consta. En tal sentido, desarrollar las
Junta Bancaria que se opongan
Disposiciones Derogatorias y Disposiciones
a la presente Ley.
Reformatorias puntualmente.
VII. CONCLUSIN
La funcin de la tcnica legislativa es procurar la creacin de normas claras, com-

prensibles, para evitar interpretaciones errneas y que puedan ser de ptima apli-
cacin en todos los mbitos que requieran de ella. Debe ser de fcil conocimiento
para los ciudadanos y para quienes aplican la ley. Decir que una ley es conocida por
todos no es lo mismo que decir tal ley sea comprendida y correctamente aplicada por
todos. Es tarea del legislador asegurar la efectividad de la aplicacin de las normas, a
partir de la propuesta del proyecto de ley estructurado desde su inicio con propuestas
normativas claras, efectivas y ordenadas que den cuenta de la regularizacin de la
realidad social.
227
228
Funcin Legislativa e Iniciativa Popular Normativa
APNDICE III
FUNCIN LEGISLATIVA E INICIATIVA

POPULAR NORMATIVA
Richard Gonzlez Dvila
En el Ecuador no hay da en que no se consulte, interprete o aplique la Constitucin del

Ecuador (CE) para hacer o dejar de hacer cualquier tipo de accin por parte del Estado
y los ciudadanos. Esta interaccin con el texto constitucional no es gratuita, sino que
es el resultado del mandato supremo del pueblo, que ha concebido la Constitucin
como el Mapa de Navegacin60 y ha plasmado ah los anhelos colectivos por el Buen
Vivir que deben seguir los gobernantes y la sociedad que la aceptaron as como las
generaciones venideras.
Nuestra Constitucin fue aprobada por el pueblo soberano, mediante referendo, el 28

de septiembre de 2008 y publicada en el Registro Oficial 449 de 20 de octubre del
mismo ao. Este proceso marca una gran diferencia respecto a lo sucedido con la
mayora de nuestras constituciones, cuya aprobacin no la hizo directamente el pue-
blo. En ella, el Soberano decidi y estableci que la Constitucin es la Norma Jurdica
Suprema del ordenamiento ecuatoriano y prevalece sobre el resto de normas. En con-
secuencia, determin que las normas y los actos del poder pblico deben mantener
conformidad con las disposiciones constitucionales, caso contrario, son ineficaces
(CE, artculo 424).
Para corresponder con su carcter de Norma Suprema y diferenciarla del resto de

normas del ordenamiento jurdico, el Soberano determin que los procesos para re-
formar la Constitucin no sean los mismos que los previstos para reformar las leyes.
Para los primeros hay ms dificultad que para el caso de los segundos u otras nor-
mas (CE, artculo 424). Conceptualmente esto se conoce como el principio de rigidez
constitucional, dificultad que el propio texto constitucional ha previsto para evitar su
reforma fcilmente.
60 La metfora fue popularizada por el prcer argentino Juan Bautista Alberdi.
229
La Constitucin en s misma es una garanta para las personas pues limita el poder
pblico y privado. En ella se determinan cules son los derechos constitucionales de
los ciudadanos, por ejemplo: el derecho al trabajo, a la educacin, a la salud, a la
vivienda adecuada y digna que tanto el poder pblico como los particulares tienen que
observar al momento de hacer o dejar de hacer cualquier accin.
El carcter de norma jurdica de la Constitucin implica que sus preceptos son jus-
ticiables, es decir, que est previsto ante qu rgano o autoridad podrn acudir los
ciudadanos para exigir su cumplimiento. Las autoridades designadas para el efecto
por la propia Constitucin son los jueces constitucionales, quienes, por mandato de
ella, tienen la atribucin de administrar justicia constitucional. En ese sentido se cons-
tituyen en guardianes de su eficacia y tambin en vigilantes de que la ruta trazada en
el Mapa de Navegacin sea respetada por los capitanes del barco. Para el efecto, la
Carta Fundamental tambin ha previsto los procedimientos para exigir su efectividad,
es decir las denominadas garantas constitucionales.
Aunque sus enunciados normativos estn definidos en la propia Constitucin, no solo

estos pueden adquirir tal rango y jerarqua, pues las disposiciones previstas en los
tratados internacionales de derechos humanos tambin forman parte de ella cuando
se establece que las y los jueces, autoridades administrativas y servidores pblicos
deben aplicar directamente las normas constitucionales y las previstas en los tratados
internacionales, siempre que sean ms favorables a las establecidas en la Constitu-
cin (CE, artculo 425).
Adems, de los derechos constitucionales reconocidos por la Carta Magna y los trata-
dos internacionales de derechos humanos, tambin podrn considerarse como tales,
otros derechos derivados de la dignidad de las personas, comunidades, pueblos y na-
cionalidades que son necesarios para su pleno desenvolvimiento (CE, artculo 11.7).
En este caso, ser la jurisprudencia la que determine cules sern esos nuevos
derechos que adquirirn rango constitucional.
La Constitucin, para asegurar que sus disposiciones se cumplan, dentro de la

institucionalidad fundamental que ha creado para que el Estado funcione de modo
equilibrado conforme con las atribuciones y lmites asignadas a cada una de ellas,
dispuso que la Corte Constitucional sea el rgano que controle jurisdiccional-
mente la accin de todas ellas y, en consecuencia, sea la vigile su cumplimiento.
230
En conclusin, como crea Rusell (2010) desde que se aplica la Constitucin parece que
el pueblo ha diseado una mquina con voluntad propia, pues como se indic al inicio,
no hay da que a partir de ella no se adopten o dejen de tomar decisiones (p. 43).
La Asamblea Nacional y su deber constitucional de legislar
La Constitucin de la Repblica le ha asignado a la Asamblea Nacional la competencia

para tramitar leyes, las que son normas de carcter general y de observancia obliga-
toria para todas las autoridades y ciudadanos. La Funcin Legislativa resulta de vital
importancia para el efectivo y adecuado ejercicio de los derechos constitucionales.
Veamos al respecto lo que refiere el numeral 8 del artculo 11 de la Constitucin:
El contenido de los derechos se desarrollar de manera progresiva a tra-

vs de las normas, la jurisprudencia y las polticas pblicas. El Estado generar
y garantizar las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio.
Ser inconstitucional cualquier accin u omisin de carcter regresivo que dis-

minuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos. (El
resaltado fuera del texto).
Este enunciado constitucional da la pauta para que los derechos constitucionales

sean obligatoriamente dotados de contenido. Si bien estos derechos se encuentran
reconocidos en la Constitucin, son las normas secundarias (principalmente las leyes)
las que deben definir en qu consisten y hasta dnde llegan cada uno y la forma en
que sern ejercidos.
De acuerdo con las disposiciones de la Constitucin, la Funcin Legislativa es ejerci-

da por la Asamblea Nacional, que est conformada por representantes elegidos por
el pueblo.61 Una de sus competencias es: Expedir, codificar, reformar y derogar las
leyes, e interpretarlas con carcter generalmente obligatorio (CE, artculo 120.6).
En tal virtud podramos decir que la ley es la expresin de la voluntad poltica de los
representantes del pueblo y la que permite el desarrollo de los preceptos constitu-
cionales pues los dota de contenido a la vez que observa los lmites que la propia
Constitucin les impone. Entonces las leyes son el vehculo por el cual se transpor-
tan los objetivos constitucionalmente adoptados por el pueblo en su Carta Suprema.
61 La Asamblea Nacional actualmente est conformada por 137 representantes.
231
La Constitucin establece los casos en los que, para regular determinada materia o
temtica, se necesita de una ley y no de otra normativa (ordenanza o reglamento). Se
requiere una ley para:
1. Regular el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales.
2. Tipificar infracciones y establecer las sanciones correspondientes.
3. Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las atribuciones que la

Constitucin confiere a los Gobiernos Autnomos Descentralizados.
4. Atribuir deberes, responsabilidades y competencias a los Gobiernos Autno-

mos Descentralizados.
5. Modificar la divisin poltico-administrativa del pas, excepto en lo relativo a

las parroquias.
6. Otorgar a los organismos pblicos de control y regulacin la facultad de ex-

pedir normas de carcter general en las materias propias de su competencia,
sin que puedan alterar o innovar las disposiciones legales (CE, artculo 132).
En estos casos estamos frente a lo que se denomina el principio de Reserva de Ley,

y solo a la Asamblea Nacional le compete regular estas materias. De otro modo se
vulnerara el principio de legalidad en la medida en que no se respetaran los lmites
y competencias que la Constitucin ha distribuido entre las instituciones creadas por
ella, en los siguientes casos la ley es la que debe:
1. Determinar los requisitos para que las personas extranjeras que contraigan
matrimonio o mantengan unin de hecho con una persona ecuatoriana, pue-
dan ser declaradas ecuatorianas por naturalizacin.
2. Sancionar toda forma de discriminacin.
3. Debe establecer qu informacin tiene el carcter de reservada y, por tanto,

no es pblica.
4. Debe sealar en qu forma procede el ejercicio del derecho de las personas

adultas mayores a que se les exonere del pago de costos notariales y registrales.
5. Dar contenido a los derechos de asilo y refugio.
232
6. Tipificar el delito de etnocidio.
7. Especificar la excepcin al derecho constitucional que postula que nadie po-

dr ser obligado a realizar un trabajo gratuito o forzoso.
Para cumplir su misin, la Asamblea Nacional, en concordancia con el artculo 84

de la Constitucin, tiene la obligacin de adecuar, formal y materialmente las leyes a
los derechos previstos en ella, a los tratados internacionales y a los que sean nece-
sarios para garantizar la dignidad del ser humano. En ningn caso, la reforma de la
Constitucin ni las leyes podrn atentar contra los derechos que esta reconoce. En
consecuencia, el legislador tiene unos lmites especficos para realizar su misin, que
es la proteccin de los derechos.
En tal sentido, el numeral 4 del artculo 11 de la Constitucin expresa que ninguna

norma jurdica podr restringir el contenido de los derechos y garantas constitucio-
nales. Es decir que, mientras la Asamblea Nacional desarrolla el contenido de los
derechos y garantas constitucionales, no puede, en tal ejercicio, restringir el derecho
constitucional y afectar su esencia.
El contenido esencial de un derecho es un concepto cuya gnesis est en el consti-

tucionalismo alemn. Si el derecho fuera una fruta, la semilla constituira su ncleo
duro, aquello que no puede ser alterado por el legislador ya que implicara de suyo
restringirlo o incluso anularlo. El legislador solamente puede actuar en la parte exterior
para regular el ejercicio de un derecho, es decir restringir o ensanchar su estructura.
Pongamos un ejemplo: la Constitucin establece que en un proceso judicial una per-

sona tiene derecho a impugnar o apelar (lo que se conoce como derecho a la doble
instancia), es decir que, cuando se decida sobre sus derechos, exista otro tribunal que
revise una decisin adoptada por el tribunal que en primera instancia inicialmente
juzg la causa. Si el legislador crea una norma que establece que no habr derecho
a interponer un recurso de apelacin si no se deposita previamente un valor o tasa
fijada para el efecto en el trmino de tres das, el derecho a la doble instancia queda
restringido ostensiblemente porque, si una persona no dispusiera del dinero para pa-
gar el valor o tasa prevista, no se revisara la decisin que cree le afecta. El acceso a
la justicia en este caso se anulara.
233
En cambio, no se restringira el contenido esencial del derecho si el legislador estable-

ciera que el recurso de apelacin debera fundamentarse oralmente por el recurrente
en audiencia que se convoque para el efecto y que, en caso de que no se presente,
se tendra como no interpuesto. Aqu el requisito impuesto es razonable y no anula
el ejercicio del derecho, antes bien le permite a la contraparte y al recurrente ejercer
su derecho a ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones,
como parte de su derecho a la defensa.
Por otro lado, las leyes que apruebe la Asamblea Nacional pueden ser de dos clases:
orgnicas y ordinarias. Las primeras deben ser leyes que:
a) Regulen la organizacin y funcionamiento de las instituciones creadas por la

Constitucin.
b) Regulen el ejercicio de los derechos y las garantas constitucionales.
c) Regulen la organizacin, competencias, facultades y funcionamiento de los
Gobiernos Autnomos Descentralizados.
d) Las relativas al rgimen de partidos polticos y al sistema electoral.
El resto de leyes sern ordinarias y no pueden modificar ni prevalecer sobre una ley
orgnica (CE, artculo 133). Esto significa que las leyes ordinarias no estn autorizadas
para invadir la competencia que la Constitucin ha otorgado a las leyes orgnicas para
regular cierto tipo de materias, y viceversa, las leyes orgnicas no deben invadir la
competencia para regular el resto de materias, que corresponden, segn la misma
Constitucin, a las leyes ordinarias. Entonces es el principio de competencia el que
determina la aplicacin de uno u otro tipo de ley.
La Funcin Legislativa debe tener en cuenta, adems, que para la creacin de normas
que creen una obligacin financiada con recursos pblicos, deber establecerse la
respectiva fuente de financiamiento, para evitar que la falta de recursos econmicos
vuelva inejecutable una ley y el acto de legislar incurra en la demagogia. Es importante
anotar que solamente las instituciones de derecho pblico pueden financiarse con
tasas y contribuciones especiales establecidas por ley (CE, artculo 287).
Por qu es importante el trabajo parlamentario?
El desempeo del Parlamento es vital para que las personas ejerzan y disfruten de
sus derechos. Sin su voluntad para desarrollar y llenar de contenido los derechos
234
constitucionales, estos corren grave riesgo de no poder ser exigidos ni aplicados en la

prctica, a pesar de que el pueblo, en la Norma Suprema, haya dispuesto a las autori-
dades administrativas y a los jueces que la falta de norma jurdica no puede constituir
justificativo para desconocer los derechos (CE, artculo 11.3).
Para subsanar una posible falta de desarrollo normativo por parte del Parlamento, en
la Constitucin se instituy como garanta normativa la accin de inconstitucionalidad
por omisin, mediante la cual la Corte Constitucional puede:
a) Cuando se trate de una omisin de carcter absoluto, es decir cuando la

Asamblea Nacional no haya expedido una ley, conceder un plazo al legislador
para que desarrolle la norma. En caso de que esto no se cumpla, la Corte
llenar el vaco provisionalmente hasta que lo haga el mismo Parlamento. A
esto se denomina inconstitucionalidad por omisin absoluta.
b) Subsanar una omisin relativa, es decir aquella que ocurre si el Parlamento,
al momento de expedir una normativa, acta de forma parcial y vulnera el
principio de igualdad ante la ley. Por ejemplo, cuando el legislador mediante
una norma seala que: Las mujeres pueden usar las ciclorrutas existentes
en el pas, la Corte podra, mediante una sentencia aditiva, despus de mu-
jeres y antes de pueden, aumentar las palabras y hombres, con lo que el
principio de igualdad quedara restablecido.
En el diseo institucional del Estado, la Constitucin, en su artculo 429, design como
su mximo intrprete a la Corte Constitucional. Aunque todos interpretamos diaria-
mente la Constitucin, la Corte es el rgano de cierre del sistema jurdico.
De todas formas, para aprobar un Proyecto de Ley la Asamblea Nacional tiene que
interpretar la Norma Suprema y revisar que las normas no guarden ninguna contra-
diccin con ella, ni la desborden o rebasen. En tales casos la Corte Constitucional
tiene la autoridad para declarar la invalidez de las normas aprobadas por el Poder
Legislativo (CE, artculo 436.2).
Por ejemplo, si en la ley que desarrolla el derecho a la educacin se establece que

un establecimiento educativo no podr conceder matrcula a una persona que posea
discapacidad visual, el derecho a educarse de las personas con discapacidad visual
quedara anulado y se afectara su contenido y ncleo esencial, puesto que estos
ciudadanos jams podran ejercer este derecho. En este caso, ante una demanda
235
de inconstitucionalidad contra la norma creada por la Funcin Legislativa, la Corte

Constitucional podra declarar su invalidez.
En conclusin, podemos afirmar que la Funcin Legislativa a travs de las leyes,

es el nexo de comunicacin entre la Constitucin y las personas. Ello, porque a
travs de las leyes que desarrollan los derechos constitucionales y que son apli-
cadas por los diferentes operadores de justicia, diariamente las personas viven
la Constitucin.
La iniciativa popular normativa
La Constitucin de la Repblica que fue aprobada con un espritu incluyente y partici-
pativo, previ que la ciudadana tendr el derecho de proponer directamente leyes en
la Asamblea Nacional o cualquier otro rgano con competencia normativa y participar
en su tramitacin.
En la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana (LOPC) se ha previsto los requisitos ne-
cesarios para la presentacin de una iniciativa popular normativa as como el procedi-
miento que se requiere para su aprobacin en un rgano con potestades legislativas. A
continuacin, mediante la formulacin de preguntas y respuestas revisaremos los pasos
para la construccin y tramitacin de este mecanismo de participacin ciudadana.
Qu es la iniciativa popular normativa?
La iniciativa popular normativa (IPN) es un mecanismo constitucional de la democracia
directa previsto en la Constitucin de la Repblica, mediante el que la ciudadana
colectivamente tiene derecho a proponer la creacin reforma o derogatoria de normas
jurdicas ante la Funcin Legislativa o cualquier otro rgano con competencias nor-
mativas, como por ejemplo, los consejos regionales, consejos provinciales, concejos
metropolitanos y concejos municipales que estn facultados para expedir normas de
carcter general a travs de ordenanzas, acuerdos y resoluciones, que tienen efectos
en sus respectivas jurisdicciones (CE, artculo 103).
Las juntas parroquiales tambin pueden expedir acuerdos y resoluciones as como
normas reglamentarias de carcter administrativo que no contravengan la normativa
constitucional, legal y la dictada por Gobiernos Autnomos Descentralizados men-
cionados anteriormente. (Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin, artculo 8).
236
Quin o quines pueden presentar una iniciativa popular normativa?

La IPN pueden presentarla las ciudadanos y ciudadanos que estn en goce de
sus derechos polticos y organizaciones sociales que cuenten con respaldo del
0.25% de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdiccin corres-
pondiente.
El Consejo Nacional Electoral (CNE) tiene el deber legal de publicar a travs de su
pgina web, la cifra exacta de electores y el porcentaje mnimo de firmas que se
requiere para presentar la IPN.
Cuntas firmas se requieren para presentar una iniciativa popular
normativa?
El Consejo Nacional Electoral para las elecciones del 23 de febrero de 2014 aprob
el registro electoral con un total de 11613.270 de electores. En consecuencia, para
la presentacin de una iniciativa popular normativa para crear, reformar o derogar
una ley, se requiere el respaldo de 29.034 electores y para presentar una IPN en un
Gobierno Autnomo Descentralizado para crear, reformar o derogar una ordenanza,
depende del nmero de lectores en cada jurisdiccin. Por ejemplo, para presentar
un proyecto de ordenanza en el cantn Guayaquil, se requiere del apoyo de 4687
firmantes, puesto que son un total de 1.874.634 electores, conforme con el registro
electoral aprobado para las elecciones de 2014.
Sobre qu materias la ciudadana no puede presentar una iniciativa
popular normativa?
Una iniciativa popular no puede presentarse para crear, modificar o suprimir impues-
tos, aumentar el gasto pblico o modificar la divisin territorial poltico- administrativa
del pas, pues de acuerdo con el artculo 135 de la Constitucin de la Repblica, la
iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley sobre estas materias es potestad
del Presidente de la Repblica.
Cules son los requisitos que debe contener una iniciativa popular
normativa?
- Ttulo o nombre que identifique el proyecto de ley, ordenanza o resolu-
cin parroquial, por ejemplo: Iniciativa Popular Normativa para expedir
la Ordenanza para la Implementacin de la Silla Vaca en el cabildo del
cantn Guayaquil;
237
- Exposicin de motivos con una explicacin sobre el alcance y contenido de

las normas cuya reforma, creacin o derogatoria se propone;
- La propuesta normativa redactada de manera adecuada;
- La identidad de los miembros de la comisin popular promotora con-

formada por personas naturales, por sus propios derechos, o por los que
representen de personas jurdicas y como portavoces de otras agrupaciones
que respalden la iniciativa, que se har constar en el escrito inicial;
- Las firmas de respaldo de acuerdo con la Constitucin y la ley;
- La descripcin del proceso de construccin del proyecto de norma
presentado; y,
- Sealamiento para recibir notificaciones de casilla judicial o correo elec-
trnico.
Ante qu organismo debe presentarse la iniciativa popular normativa?

La Iniciativa popular normativa debe ser presentada ante el mximo rgano decisorio
de la institucin u organismo con competencia normativa. Si se presenta una iniciativa
de ley se la deber poner en conocimiento del Pleno de la Asamblea Nacional median-
te una solicitud dirigida a su representante, esto es, su Presidenta o Presidente. Lo
propio debe suceder si se presenta un proyecto de ordenanza o resolucin parroquial,
se la debe poner en conocimiento del pleno del gobierno autnomo descentralizado
regional, provincial, municipal o parroquial, segn corresponda, a travs del represen-
tante respectivo de cada organismo (LOPC, artculo 9 primer prrafo).
Quin o quines verifican los requisitos de admisibilidad de la iniciativa
popular normativa?
El mximo organismo decisorio, esto es, el pleno de cada organismo con potestad
normativa, es el que debe revisar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad
de la iniciativa popular normativa. Para ello tiene el plazo de quince das.
Para resolver si corresponde admitirse a trmite o no la iniciativa popular normativa,
se conformar una comisin de calificacin, integrada por dos representantes de las
fuerzas polticas ms votadas y un representante de las minoras, quienes determina-
rn si la iniciativa popular normativa posee los requisitos exigidos por la Constitucin
y la ley (LOPC, artculo 9 segundo prrafo).
238
Sin embargo, se debe anotar, que en esta primera fase se revisar de manera formal
que se hayan adjuntada las firmas de respaldo necesarias para la tramitacin de
la iniciativa popular normativa, mas no si se ha presentado el porcentaje de firmas
requerido, pues esta actividad le compete hacerla al Consejo Nacional Electoral luego
de que se admita a trmite la iniciativa popular normativa por el mximo organismo
decisorio del ente normativo.
Qu sucede si la iniciativa popular normativa no cumple los requisitos
necesarios para su tramitacin?
No se puede rechazar la tramitacin de una iniciativa popular normativa, salvo el in-
cumplimiento de uno o varios requisitos exigidos por el artculo 103 de la Constitucin
de la Repblica y el artculo 8 de la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana. En este
caso, dicho incumplimiento se notificar a la comisin popular promotora para que
en el plazo de treinta das lo subsane, luego de lo cual, el mximo rgano decisor se
pronunciar (LOPC, artculo 9 tercer prrafo).
Qu sucede si es rechazada la tramitacin de la iniciativa popular

normativa?
Si luego de haber subsanado el incumplimiento de requisitos necesarios para la trami-
tacin de la iniciativa popular normativa, se resuelve no admitirla a trmite y rechazar-
la, la comisin popular promotora puede acudir ante la Corte Constitucional para que
resuelva si la motivacin y decisin adoptadas son acordes con la Constitucin y la
ley, es decir, verifique si los derechos constitucionales de la ciudadana que present
la iniciativa popular normativa han sido vulnerados o no. La Corte Constitucional debe
pronunciarse en el plazo de treinta das.
Si la Corte Constitucional resuelve que la iniciativa popular normativa debe tra-
mitarse, se proceder a notificar al Consejo Nacional Electoral para que revise
si las firmas de respaldo adjuntadas constituyen el porcentaje requerido para el
efecto. Si en cambio la Corte considera que la negativa para que se tramite la ini-
ciativa popular normativa est correctamente motivada, se proceder a archivarla
(LOPC, artculo 9 cuarto prrafo)
Qu sucede si la iniciativa popular normativa contiene los requisitos
necesarios para su tramitacin?
Con la resolucin de admisibilidad a trmite de la iniciativa popular normativa del
mximo rgano decisorio con competencia normativa o el pronunciamiento de la
239
Corte Constitucional, se notificar al Consejo Nacional Electoral para que proceda a

autenticar y verificar las firmas de respaldo y, en consecuencia, determine si se cum-
ple con el porcentaje requerido para el efecto, esto es el 0.25% del registro electoral
(LOPC, artculo 10).
Luego de que el CNE revisa las firmas, cul es el siguiente paso?

Si el Consejo Nacional Electoral determina que las firmas de apoyo son las que se re-
quieren de acuerdo con los votantes existentes en el registro electoral aprobado para
la ltima eleccin pluripersonal, nacional o local, notificar al rgano con competencia
normativa a la Asamblea Nacional en el caso de que se trate de una propuesta de
creacin, reforma o derogatoria de una ley para que d inicio al trmite legislativo
respectivo y garantice la participacin directa y efectiva de las promotoras y promoto-
res populares en el debate del proyecto normativo (LOPC, artculo 10).
Cunto tiempo tiene el rgano legislativo para tramitar la iniciativa popular
normativa?
La Constitucin de la Repblica dispone que el rgano con competencia normativa
tiene un plazo de ciento ochenta das para tratar la propuesta. Si no lo hace esta
entrar en vigencia (CE, artculo 103 segundo prrafo).
Cul es el trmite legislativo interno que precede a la aprobacin de una

iniciativa popular normativa para crear, reformar o derogar una ley?
La Asamblea Nacional es el nico rgano legislativo que tiene competencia para tra-
mitar y aprobar leyes. Los principales pasos para su aprobacin son:
1. Previa la aprobacin de la propuesta normativa, se deben producir dos deba-
tes en la Asamblea Nacional. En esta se designa una comisin especializada
para que proceda a elaborar los informes para primer y segundo debate que
sern conocidos por el Pleno de la Asamblea Nacional;
2. Si se aprueba la propuesta normativa en segundo debate, es enviada al Pre-
sidente de la Repblica para que ejerza sus funciones de colegislador que la
Constitucin le ha asignado; y,
3. Tanto en el primer como en el segundo debate se puede modificar o resolver
archivar la propuesta normativa presentada por la ciudadana.
240
Cules son las facultades que tiene el Presidente de la Repblica como

colegislador respecto de una propuesta de iniciativa popular normativa?
El Presidente de la Repblica, en ejercicio de su calidad de colegislador que la Cons-
titucin le ha asignado, al momento que Asamblea Nacional aprueba un proyecto de
ley proveniente de la ciudadana y lo enva para su conocimiento puede:
1. Sancionarlo, lo que sucede cuando el Presidente de la Repblica est de
acuerdo con la propuesta normativa de la ciudadana aprobada por la Asam-
blea Nacional y dispone su publicacin en el Registro Oficial, para que entre
en vigencia;
2. Objetarlo parcialmente, sucede cuando el Presidente de la Repblica no est
de acuerdo con la totalidad de la propuesta normativa de la ciudadana apro-
bada por la Asamblea Nacional, en cuyo caso, lo enmendar, proponiendo
un texto alternativo a las partes que considera erradas y lo regresar a la
Asamblea Nacional para que se ratifique en el texto que inicialmente envi a
la Funcin Ejecutiva o se allane con la enmienda realizada por el Presidente
de la Repblica.
El Presidente de la Repblica no puede vetar totalmente un proyecto de ley propuesto
por la ciudadana (LOPC, artculo 12).
Qu puede hacer la comisin popular promotora en caso de rechazo o mo-
dificacin no consentida o relevante de la propuesta de iniciativa popular
normativa?
La Asamblea Nacional u otro organismo con competencia normativa pueden en el
primer como en el segundo debate modificar o decidir archivar la propuesta normativa
presentada por la ciudadana. En estos casos, la comisin popular promotora puede
solicitar al Presidente de la Repblica o al rgano ejecutivo del nivel de gobierno
correspondiente, la convocatoria a consulta popular para decidir entre la propuesta
original y la resultante de la tramitacin en la Asamblea Nacional o el rgano con
competencia normativa.
El Consejo Nacional Electoral debe garantizar que la comisin popular promotora ac-
ceda en condiciones de igualdad a los medios de comunicacin social para la defensa
y debate pblico de su iniciativa, previo dictamen de la Corte Constitucional sobre la
constitucionalidad de las preguntas (LOPC, artculo 11). Los resultados de la consulta
popular son obligatorios.
241
Cmo se aprueba una ley

propuesta por la ciudadana?
La ciudadana y organizaciones sociales pueden La ciudadana no puede proponer proyecto

proporner ante la AN la creacin, reforma o de ley para crear, modificar o suprimir
degoratoria de leyes con el respaldo del 0.25% de impuestos; aumentar el gasto pblico o
las personas inscritas en el registro electoral. modifica la organizacin territorial, poltico -
administrativo del pas.
Requisitos que debe contener el proyecto de ley

1. Ttulo o nombre que identifique el proyecto de ley;
2. Exposicin de motivos con una explicacin sobre
el alcance y contenido de las normas que se propone
crear, reformar o derrogar;
3. La propuesta normativa redactada de manera
adecuada;
4. La identidad de los miembros de la comisin
popular promotora se har constar en el inscrito
incial;
5. Las firmas de respaldo de acuerdo a la Consti-
tucin y la ley;
6. La descripcin del proceso de construccin del
proyecto de norma presentada.
El Pleno de la Asamblea Nacional decide si se

admite al trmite el proyecto o no. Al efecto crea una La Comision popular promotora
Comisin para calificar el proyecto, compuesta por 2 NO CALIFICA puede acudir a la Corte Constitucio-
miembros de las fuerzas polticas ms botadas y un nal para que revea esta decisin.
miembro de las minoras.
S CALIFICA
El CNE verifica firmas de respaldo
La AN remite la propuesta normativa a una

propuesta especializada para que elabore La ciudadana
el informe para primer debate en el plazo
mediante sus repre-
de 45 das
sentantes participar desde
el inicio en la tramitacin del
Socializacin del informe por parte de la
proyecto en la AN.
Secretara General.
Primer Debate (Pleno)

En caso de rechazo o modifi-
cacin sustancial no consentida del
Comisin elabora informe para segundo proyecto, se podr solicitar al Presidente de
debate con las observaciones realizadas en la Repblica la convocatoria o consulta
el pleno y las que aporte la ciudadana, tiene
popular para decidir entre la propuesta
un plazo de 45 das.
original y la resultante de la tramitacion en la
Asamblea Nacional
Segundo Debate (Pleno)
Fuente: Constitucin de la Repblica y Ley Orgnica de Participacin Ciudadana.
242
Bibliografa
BIBLIOGRAFA
243
244
Los Autores
LOS AUTORES
Piedad Garca-Escudero Mrquez. Doctora en Derecho con Premio Extraordinario

por la Universidad Complutense de Madrid, Espaa. Letrada Mayor de las Cortes Ge-
nerales de Espaa. Catedrtica de Derecho Constitucional en la Universidad Complu-
tense de Madrid. Ha publicado libros y artculos sobre tcnica legislativa y seguridad
jurdica, Derecho constitucional, Derecho parlamentario y Derecho electoral. Actual-
mente es Jefa del Departamento de Estudios Jurdicos en la Secretaria General del
Congreso de los Diputados.
Libia Rivas Ordez. Doctora en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad Catli-

ca del Ecuador. Postgrado en Derecho Administrativo por la Universidad de Salaman-
ca, candidata a magster en Derecho Constitucional por la UASB, candidata Magster
en Derecho Parlamentario por la Universidad Castilla La Mancha. Especialista en Con-
tratacin Pblica por la UASB, Especialista en Derecho Administrativo por la UASB,
Especialista en Derecho Constitucional por la UASB.
Mnica Rodrguez Ayala. Magster en Derecho, perodo de docencia para la ob-

tencin del ttulo de Doctor en Derecho, Universidad Alcal de Henares de Madrid,
Espaa. Magster en Asesora Jurdica de la Empresa por la Universidad Carlos III
de Madrid-Espaa. Magster en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales,
Mencin Honorfica como Mejor Egresada por la Universidad Complutense de Madrid,
Espaa. Licenciada en Derecho (abogada) por la Universidad Complutense de Madrid,
Espaa. Licenciada en Ciencias Polticas y de la Administracin, especializacin en
Estudios Latinoamericanos por la Universidad Complutense de Madrid-Espaa.
Richard Gonzlez Dvila. Egresado del Programa de Doctorado en Derecho por la

Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Magster en Derecho Constitucional
por la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Abogado por la Universidad
Nacional de Loja.
Dalia Noboa Cruz. Magster en Desarrollo de la Inteligencia y Educacin por la Pon-

tificia Universidad Catlica del Ecuador. Especialista en Desarrollo Intelectual y Educa-
cin, Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Doctora en Administracin Educativa
por la Escuela Politcnica Javeriana (ESPOJ). Licenciada en Ciencias de la Educacin,
Especializacin en Castellano y Literatura por la Universidad Central del Ecuador.
245
Roman Acosta Chvez. Magster en Desarrollo de la Inteligencia y Educacin por

la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Especialista en Desarrollo Intelectual y
Educacin por la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Licenciado en Ciencias
de la Educacin, Especializacin en Pedagoga por la Universidad Politcnica Salesia-
na. Egresado de la Licenciatura en Ciencias de la Educacin por la Universidad Central
del Ecuador.
Pamela Escudero Soliz. Magster en Derecho, con mencin en Derecho Tributario

por la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Abogada de los Tribunales y
Juzgados de la Repblica por la Universidad Central del Ecuador.
Edwin Alcars Panchi. Lingista. Magster en Filologa Hispnica por la Universidad

Nacional de Educacin a Distancia de Espaa y el Consejo Superior de Investigaciones
Cientficas de Espaa. Periodista. Licenciado en Comunicacin Social por la Universi-
dad Central del Ecuador.
Xavier Arguello Egas. Egresado de la Maestra en Estudios de la Cultura con

mencin en Literatura Hispanoamericana por la Universidad Andina Simn Bolvar.
Licenciado en Comunicacin con mencin en Literatura por la Pontificia Universidad
Catlica del Ecuador.
Gabriela Vallejo Flores. Egresada de la Especializacin en Enseanza del Lenguaje

y Comunicacin por la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador. Ingeniera
en Administracin de Empresas Comercializadorasde Turismo por la Universidad de
Especialidades Tursticas.
246

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4. Reforma de otras leyes

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