Doutrina
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______. Um recorrido pelas estatsticas da violncia. In: Violncia, Gnero e
Crime no Distrito Federal. Braslia: Paralelo 15; Editora Universidade de Braslia,
1999. p. 173-237.
WACQUANT, Loc. Os condenados da cidade. Rio de Janeiro: Observatrio
Ippur/OFRJ-Fase/Revan, 2001.
WIEVIORKA, Michel. Para compreender a violncia: a hiptese do sujeito. In: Em
que mundo viveremos? Trad. Eva Landa e Fabio Landa. So Paulo: Perspectiva, 2006.
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Em busca das penas perdidas: a perda da
legitimidade do sistema penal. 5. ed. Traduo: Vania Romano Pedrosa, Amir
Lopez da Conceio. Rio de Janeiro: Revan, 2001.
ZAFFARONI, Eugenio Ral et al. Direito Penal Brasileiro. Rio de Janeiro:
Revan, 2003. v.1 Teoria Geral do Direito Penal.
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Revista de Artigos - 2010
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Democracia na gesto da segurana pblica
Antonio Henrique Graciano Suxberger
Mestre em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia;
Doutor em Direito e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide
(Sevilha, Espanha). Professor da Fundao Escola Superior do MPDFT.
Promotor de Justia do MPDFT.
SUMRIO: 1 Introduo. 2 Repensando a gesto democrtica. 2.1 A necessria
superao do isolamento jurdico e da democracia como status. 2.2 A democracia
como projeto poltico. 3 O resgate da ao poltica. 3.1 A busca de um critrio e
a ideia de desenvolvimento humano. 3.2 A participao cidad. 4 Os conselhos
de segurana e os desafios da integrao. 4.1 Como verificar a consistncia
democrtica e cidad das propostas? 4.2 Conselhos comunitrios e a integrao
local e regional. 4.3 A integrao entre os mbitos local e regional. 5 Concluses.
Referncias.
Introduo
Os temas de segurana pblica no Brasil gozam de um sofisticado arcabouo
normativo nos planos constitucional e infraconstitucional. O princpio federativo
impe a repartio e concorrncia de atuaes entre Unio, Estados e Municpios
na gesto da segurana pblica e no raramente se v a ausncia de um dilogo
interestatal das agncias de segurana pblica com as instituies e estruturas
incumbidas da realizao do sistema de justia criminal. O enfrentamento de tais
temas, em regra, acabam por resumir-se sua feio jurdica, cuja relevncia no
se nega, mas igualmente no se superestima a ponto de imagin-la como suficiente
e hbil a abarcar toda a complexidade das questes ventiladas.
Faz-se necessria, ento, uma abordagem de cunho crtico1 , isto , ao se
_______________________________
1
A expresso crtica, aqui veiculada repetidamente, compreendida como referncia
ao instrumental pedaggico operante, nas esferas terica e prtica, hbil a permitir uma tomada
histrica de conscincia e, com isso, desencadear processos que conduzem formao de agentes
sociais possuidores de uma concepo de mundo racionalizada, antidogmtica, participativa e
transformadora, num marco histrico-concreto, de prtica cotidiana insurgente, dos conflitos,
das interaes sociais e das necessidades humanas essenciais (WOLKMER, 2002, p. 5).
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R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
 Doutrina
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considerar o compromisso de apresentao de propostas que estimulem a
participao qualificada da sociedade civil e do dilogo interestatal das agncias
incumbidas da gesto da segurana pblica e do funcionamento do sistema de justia
criminal, impe-se a adoo de um marco terico comprometido com mudanas
sociais e com a justificao de prticas sociais emancipatrias j existentes ou
a serem criadas. As categorias operacionais desenvolvidas, nesse particular, pela
teoria crtica dos direitos humanos, tal como desenvolvida por Joaqun Herrera
Flores (2008, passim), respondem afirmativamente a essas demandas.
Salientando a necessidade de visibilizao dos contextos subjacentes realidade
normativa e a natureza dos direitos como produtos culturais, Herrera apresenta
uma proposta metodolgica comprometida com a realizao da dignidade da
pessoa num sentido concreto, material, efetivo. Por meio da repulsa a solues
que reduzam os problemas sociais ao mbito jurdico no se nega o jurdico; mas
cumpre reconhecer a necessidade de construir solues que no sejam s jurdicas
para assegurar a efetividade das prescries normativas , Herrera reivindica
a formulao de propostas hbeis a fomentar o exerccio das potencialidades
humanas, bem assim diminuir o abismo existente entre as prescries normativas
postas como garantias dos direitos humanos e a realidade que insiste em neg-los.
O compromisso de uma teoria crtica o de tomada de conscincia, de
modificao da realidade. Nesse sentido, inserir-se num marco terico crtico
exige do investigador a assuno desse compromisso de mudana e daquele que
trava contato com os frutos desse esforo intelectual a cincia desse compromisso
e dessa orientao finalisticamente dirigida construo de propostas, meios,
instrumentos destinados a uma maior participao em prticas insurgentes,
voltadas s necessidades humanas essenciais e s interaes sociais das pessoas
envolvidas.
Na primeira parte da investigao, apresenta-se a necessidade de superao do
vezo de isolamento da abordagem jurdico-dogmtica a respeito do funcionamento
do sistema de justia criminal e dos temas manuseados na construo de um
modelo de gesto da segurana pblica. Parte-se de concepo que no rechaa prestar-se como justificao terica ao fomento de prticas de carter emancipatrio
a abordagem jurdica, mas que a situa de modo agregado a outras leituras
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R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
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destinadas construo de um marco de pensamento interdisciplinar, que respeite
a complexidade dos problemas que envolvem a gesto de segurana pblica e
o funcionamento do sistema de justia criminal. Ver-se- que os reclamos de
visualizao do contexto subjacente ao funcionamento das agncias estatais
envolvidas atendem preocupao de democratizao no acesso a tais temas. A
prpria ideia de democracia, usualmente apresentada como status nas abordagens
que a resumem ao seu vis representativo, deve ser repensada, para que seja ela
assumida como projeto poltico.
Na segunda parte da investigao, a partir da contribuio do pensamento
crtico na abordagem dos direitos humanos, procurar-se- apresentar um critrio
de avaliao das propostas destinadas ao resgate da ao poltica num modelo de
gesto democrtica da segurana pblica e de visualizao do contexto subjacente
ao funcionamento do sistema de justia criminal. Para tanto, firmar-se- a
necessidade de compromisso tico com o desenvolvimento das potencialidades
humanas e de abordagem da ideia de desenvolvimento integral, isto , no restrito
a categorias quantificveis ou de vis puramente econmico.
A terceira parte da investigao, aproveitando-se da categoria operacional
participao cidad construda ao logo do trabalho, pretende abordar a
consistncia democrtica das propostas de um modelo de gesto de segurana
pblica de carter relacional e compartilhado, alm de apontar caractersticas de
incidncia necessria verificao de consistncia dessas novas propostas. Nesse
particular, toma-se o Distrito Federal como hiptese de trabalho, para se construir
a ideia do que sejam mbitos local e regional de participao cidad e dilogo
interistitucional, bem assim apontar o funcionamento de conselhos comunitrios
como exemplo prtico das propostas de gesto democrtica.
Longe da pretenso de completude ou mesmo de esgotamento do tema, os
aportes e colocaes lanados ao longo do presente trabalho tm por objetivo
apenas contribuir construo de prticas de segurana pblica e de funcionamento
do sistema de justia criminal comprometidas com a ideia de cidadania, bem assim
e de resgate da ao poltica.
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considerar o compromisso de apresentao de propostas que estimulem a
participao qualificada da sociedade civil e do dilogo interestatal das agncias
incumbidas da gesto da segurana pblica e do funcionamento do sistema de justia
criminal, impe-se a adoo de um marco terico comprometido com mudanas
sociais e com a justificao de prticas sociais emancipatrias j existentes ou
a serem criadas. As categorias operacionais desenvolvidas, nesse particular, pela
teoria crtica dos direitos humanos, tal como desenvolvida por Joaqun Herrera
Flores (2008, passim), respondem afirmativamente a essas demandas.
Salientando a necessidade de visibilizao dos contextos subjacentes realidade
normativa e a natureza dos direitos como produtos culturais, Herrera apresenta
uma proposta metodolgica comprometida com a realizao da dignidade da
pessoa num sentido concreto, material, efetivo. Por meio da repulsa a solues
que reduzam os problemas sociais ao mbito jurdico no se nega o jurdico; mas
cumpre reconhecer a necessidade de construir solues que no sejam s jurdicas
para assegurar a efetividade das prescries normativas , Herrera reivindica
a formulao de propostas hbeis a fomentar o exerccio das potencialidades
humanas, bem assim diminuir o abismo existente entre as prescries normativas
postas como garantias dos direitos humanos e a realidade que insiste em neg-los.
O compromisso de uma teoria crtica o de tomada de conscincia, de
modificao da realidade. Nesse sentido, inserir-se num marco terico crtico
exige do investigador a assuno desse compromisso de mudana e daquele que
trava contato com os frutos desse esforo intelectual a cincia desse compromisso
e dessa orientao finalisticamente dirigida construo de propostas, meios,
instrumentos destinados a uma maior participao em prticas insurgentes,
voltadas s necessidades humanas essenciais e s interaes sociais das pessoas
envolvidas.
Na primeira parte da investigao, apresenta-se a necessidade de superao do
vezo de isolamento da abordagem jurdico-dogmtica a respeito do funcionamento
do sistema de justia criminal e dos temas manuseados na construo de um
modelo de gesto da segurana pblica. Parte-se de concepo que no rechaa prestar-se como justificao terica ao fomento de prticas de carter emancipatrio
a abordagem jurdica, mas que a situa de modo agregado a outras leituras
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destinadas construo de um marco de pensamento interdisciplinar, que respeite
a complexidade dos problemas que envolvem a gesto de segurana pblica e
o funcionamento do sistema de justia criminal. Ver-se- que os reclamos de
visualizao do contexto subjacente ao funcionamento das agncias estatais
envolvidas atendem preocupao de democratizao no acesso a tais temas. A
prpria ideia de democracia, usualmente apresentada como status nas abordagens
que a resumem ao seu vis representativo, deve ser repensada, para que seja ela
assumida como projeto poltico.
Na segunda parte da investigao, a partir da contribuio do pensamento
crtico na abordagem dos direitos humanos, procurar-se- apresentar um critrio
de avaliao das propostas destinadas ao resgate da ao poltica num modelo de
gesto democrtica da segurana pblica e de visualizao do contexto subjacente
ao funcionamento do sistema de justia criminal. Para tanto, firmar-se- a
necessidade de compromisso tico com o desenvolvimento das potencialidades
humanas e de abordagem da ideia de desenvolvimento integral, isto , no restrito
a categorias quantificveis ou de vis puramente econmico.
A terceira parte da investigao, aproveitando-se da categoria operacional
participao cidad construda ao logo do trabalho, pretende abordar a
consistncia democrtica das propostas de um modelo de gesto de segurana
pblica de carter relacional e compartilhado, alm de apontar caractersticas de
incidncia necessria verificao de consistncia dessas novas propostas. Nesse
particular, toma-se o Distrito Federal como hiptese de trabalho, para se construir
a ideia do que sejam mbitos local e regional de participao cidad e dilogo
interistitucional, bem assim apontar o funcionamento de conselhos comunitrios
como exemplo prtico das propostas de gesto democrtica.
Longe da pretenso de completude ou mesmo de esgotamento do tema, os
aportes e colocaes lanados ao longo do presente trabalho tm por objetivo
apenas contribuir construo de prticas de segurana pblica e de funcionamento
do sistema de justia criminal comprometidas com a ideia de cidadania, bem assim
e de resgate da ao poltica.
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2 Repensando a gesto democrtica
2.1 A necessria superao do isolamento jurdico e da democracia como
status
A leitura isolada dos diplomas normativos brasileiros, especificamente aqueles
que tocam de algum modo os agentes e as estruturas estatais voltadas realizao
do poder punitivo do Estado, permitiria a fcil concluso de que o Brasil encontra-
se seguramente entre os pases do mundo que melhor asseguram segurana a sua
populao. Porm, essa a realidade do contexto brasileiro hoje?
A poltica social brasileira, o dilogo democrtico para a soluo de conflitos e a
preocupao com os verdadeiros problemas sociais seguem sendo substitudos cada
vez mais por um discurso alarmista sobre as ameaas advindas da criminalidade.
Preocupaes democrticas e os avanos duramente conquistados que permitem
afirmar o modelo de Estado social cedem lugar ao discurso fcil e tentador de um
Estado penal.2
O resultado disso, alm do alijamento do componente poltico nas discusses a
respeito do campo jurdico-penal, uma dualidade das manifestaes que ocupam
hoje um espao que seria de incumbncia da poltica criminal. De um lado, os
partidrios da ampliao da represso penal tentam justificar esse crescimento por
meio de uma afirmada necessidade de combater a criminalidade e de estabelecer
_________________________________________
2
A expresso Estado penal aqui tomada de Wacquant, quando descreve o que chama
de febre neoliberal nos Estados Unidos e em diversos pases europeus, bem como a difuso de
uma poltica pblica caracterstica do Estado mnimo: o programa Tolerncia Zero da cidade
de Nova Iorque. A propsito da reduo do Estado Social e consequente aumento do Estado Penal,
diz: Pois atrofia deliberada do Estado Social corresponde a hipertrofia distpica do Estado
Penal: a misria e a extino de um tm como contrapartida direta e necessria a grandeza e a
prosperidade insolente do outro (2001, p. 80). Ainda que se refira a pases centrais Estados
Unidos e pases europeus a assertiva de Wacquant perfeitamente aplicvel ao Brasil; alis, no
Brasil, as consequncias de tal constatao so ainda mais duras, porque a situao do sistema
prisional superlotao, falta de vagas, instalaes antigas, ausncia de programas de
reintegrao social etc. d tratamento a seres humanos que os assemelha a animais. Em
outras palavras, mesmo o Brasil, que nunca passou por uma experincia de Estado de bem-
estar social, v agigantar-se essa figura fixada por Wacquant como Estado penal.
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uma reao oficial a manifestaes de desvios causados3 por fatores biolgicos,
psicolgicos ou mesmo sociais. De outro lado, h quem reconhea a preponderncia
dos fatores sociais da criminalidade e, a partir disso, prope estratgias que se
dirigem melhoria da situao social das classes mais pobres e no centradas no
combate aos prprios criminosos4.
A par disso, a temtica dos direitos humanos frequentemente associada a
posies utpicas, sonhadoras ou descompromissadas com um ideal de segurana
coletiva. O discurso identificado com os direitos humanos, em geral, encarado
como um discurso de abolio ou laxismo penal, porque centrado na defesa
intransigente de liberdades e garantias individuais. Quando se cuida das discusses
que tocam a interveno penal do Estado, tal percepo ainda mais agravada,
como se a luta pela concretizao dos direitos humanos fosse conflitante com as
razes que justificam a interveno do Estado por meio da represso penal.
em razo dessa abissal distncia entre esses dois eixos temticos direitos
humanos, de um lado, e sistema de justia criminal e segurana pblica, de
outro lado que se faz necessria uma abordagem diferenciada das questes
que tocam a interveno penal do Estado, mxime nos temas que envolvem a
gesto da segurana pblica. Mais que a proposta de modificao legislativa
ou mesmo a reduo do tema ao mbito jurdico, o que si ocorrer nos debates
acerca da ineficcia das previses atinentes s garantias dos direitos humanos, o
tema reclama contribuio que respeite a complexidade das questes envolvidas
e, principalmente, assuma um compromisso de realizao material da dignidade
humana.
Para a consecuo dessa tarefa, parece evidente que, em lugar das vazias
construes estritamente jurdicas e dogmticas as quais, diga-se desde logo,
_________________________________________
3
ntido o vis etiolgico da assertiva, reproduzida aqui justamente para salientar
o perigoso vcio de insistir na reproduo de um modelo terico de criminologia h muito
superado.
4
Ainda que por um discurso de sofisticado cariz social, aqui tambm h a reproduo
desavisada de um modelo etiolgico de abordagem criminolgica, na medida em que veicula
a ideia de que a criminalidade se centra nos pobres. Logo, se superada a pobreza, superado
estaria o fenmeno criminoso.
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2 Repensando a gesto democrtica
2.1 A necessria superao do isolamento jurdico e da democracia como
status
A leitura isolada dos diplomas normativos brasileiros, especificamente aqueles
que tocam de algum modo os agentes e as estruturas estatais voltadas realizao
do poder punitivo do Estado, permitiria a fcil concluso de que o Brasil encontra-
se seguramente entre os pases do mundo que melhor asseguram segurana a sua
populao. Porm, essa a realidade do contexto brasileiro hoje?
A poltica social brasileira, o dilogo democrtico para a soluo de conflitos e a
preocupao com os verdadeiros problemas sociais seguem sendo substitudos cada
vez mais por um discurso alarmista sobre as ameaas advindas da criminalidade.
Preocupaes democrticas e os avanos duramente conquistados que permitem
afirmar o modelo de Estado social cedem lugar ao discurso fcil e tentador de um
Estado penal.2
O resultado disso, alm do alijamento do componente poltico nas discusses a
respeito do campo jurdico-penal, uma dualidade das manifestaes que ocupam
hoje um espao que seria de incumbncia da poltica criminal. De um lado, os
partidrios da ampliao da represso penal tentam justificar esse crescimento por
meio de uma afirmada necessidade de combater a criminalidade e de estabelecer
_________________________________________
2
A expresso Estado penal aqui tomada de Wacquant, quando descreve o que chama
de febre neoliberal nos Estados Unidos e em diversos pases europeus, bem como a difuso de
uma poltica pblica caracterstica do Estado mnimo: o programa Tolerncia Zero da cidade
de Nova Iorque. A propsito da reduo do Estado Social e consequente aumento do Estado Penal,
diz: Pois atrofia deliberada do Estado Social corresponde a hipertrofia distpica do Estado
Penal: a misria e a extino de um tm como contrapartida direta e necessria a grandeza e a
prosperidade insolente do outro (2001, p. 80). Ainda que se refira a pases centrais Estados
Unidos e pases europeus a assertiva de Wacquant perfeitamente aplicvel ao Brasil; alis, no
Brasil, as consequncias de tal constatao so ainda mais duras, porque a situao do sistema
prisional superlotao, falta de vagas, instalaes antigas, ausncia de programas de
reintegrao social etc. d tratamento a seres humanos que os assemelha a animais. Em
outras palavras, mesmo o Brasil, que nunca passou por uma experincia de Estado de bem-
estar social, v agigantar-se essa figura fixada por Wacquant como Estado penal.
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uma reao oficial a manifestaes de desvios causados3 por fatores biolgicos,
psicolgicos ou mesmo sociais. De outro lado, h quem reconhea a preponderncia
dos fatores sociais da criminalidade e, a partir disso, prope estratgias que se
dirigem melhoria da situao social das classes mais pobres e no centradas no
combate aos prprios criminosos4.
A par disso, a temtica dos direitos humanos frequentemente associada a
posies utpicas, sonhadoras ou descompromissadas com um ideal de segurana
coletiva. O discurso identificado com os direitos humanos, em geral, encarado
como um discurso de abolio ou laxismo penal, porque centrado na defesa
intransigente de liberdades e garantias individuais. Quando se cuida das discusses
que tocam a interveno penal do Estado, tal percepo ainda mais agravada,
como se a luta pela concretizao dos direitos humanos fosse conflitante com as
razes que justificam a interveno do Estado por meio da represso penal.
em razo dessa abissal distncia entre esses dois eixos temticos direitos
humanos, de um lado, e sistema de justia criminal e segurana pblica, de
outro lado que se faz necessria uma abordagem diferenciada das questes
que tocam a interveno penal do Estado, mxime nos temas que envolvem a
gesto da segurana pblica. Mais que a proposta de modificao legislativa
ou mesmo a reduo do tema ao mbito jurdico, o que si ocorrer nos debates
acerca da ineficcia das previses atinentes s garantias dos direitos humanos, o
tema reclama contribuio que respeite a complexidade das questes envolvidas
e, principalmente, assuma um compromisso de realizao material da dignidade
humana.
Para a consecuo dessa tarefa, parece evidente que, em lugar das vazias
construes estritamente jurdicas e dogmticas as quais, diga-se desde logo,
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3
ntido o vis etiolgico da assertiva, reproduzida aqui justamente para salientar
o perigoso vcio de insistir na reproduo de um modelo terico de criminologia h muito
superado.
4
Ainda que por um discurso de sofisticado cariz social, aqui tambm h a reproduo
desavisada de um modelo etiolgico de abordagem criminolgica, na medida em que veicula
a ideia de que a criminalidade se centra nos pobres. Logo, se superada a pobreza, superado
estaria o fenmeno criminoso.
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possuem sua importncia e valor, mas no tm aptido de modificar por si s a
realidade, se consideradas isoladamente , faz-se necessria uma abordagem com
vocao mundana, impura, contaminada pelo contexto e pela dura realidade do
sistema de justia criminal. 5
Todo fenmeno jurdico e assim o tambm para o fenmeno criminoso
est perpetrado de interesses ideolgicos e no pode ser entendida a margem
de seu fundo cultural. Essa realidade muito mais presente quando se trata de
temas prprios das cincias criminais. essa tendncia descontextualizante
que permite ao Direito ser objeto exclusivamente de anlises lgico-formais e
submetido a um fechamento epistemolgico, autopoitico, como se suas normas
estivessem separadas e isoladas dos contextos e interesses que necessariamente
so subjacentes a toda produo normativa.
O que deve orientar as propostas de um sistema de justia criminal e de
um modelo de gesto de segurana pblica destinados a se aproximarem da
implementao dos direitos humanos? As propostas ho de se comprometer com
a ideia de abalar as caractersticas de centralizao e hierarquizao do sistema de
justia criminal e da organizao estatal do pensamento sobre segurana pblica no
Brasil. A supremacia quase totalitria do jurdico nas respostas estatais acaba por
alijar a contribuio de outros campos de conhecimento sociologia, antropologia,
servio social, cincia poltica. e restringir toda sorte de construes de respostas
ao pensamento jurdico-dogmtico.
Os agentes pblicos envolvidos na prestao jurisdicional no campo jurdico-
penal no conseguem sequer enxergar-se como agentes pblicos igualmente
comprometidos com a atuao do Estado na concretizao do direito social
de segurana pblica. As estruturas hierarquizadas de Tribunais, carreiras do
Ministrio Pblico, rgos policiais, repartio de competncias, servios de defesa
_________________________________________
5
A utilizao dessa abordagem guarda referncia ao pensamento de Joaqun Herrera
Flores (2000, p. 21 et seq.; 2008, p. 42 et seq.), para quem, ao se pr em crise um objeto de
estudo, especialmente um produto cultural, preciso afastar todo tipo de metafsica e ontologia
transcendentais, isto , preciso mundanizar o objeto de estudo.
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civil e programas de incluso social por vezes dificulta, ou mesmo impedem, o
necessrio dilogo interinstitucional que permitiria a identificao de problemas e
ineficincias mtuas.
Essa herclea sorte de compromissos a serem assumidos por meio de propostas
de resgate da ao poltica, acredita-se, pode ser resolvida com a assuno de um
componente democrtico, a ser observado em todos os esforos de realizao de uma
poltica criminal e de um modelo de gesto de segurana pblica compromissados
com os direitos humanos. Convm, ento, delinear algumas ideias sobre o que seja
democracia para os marcos de possveis propostas de resgate da ao poltica.
A democracia, como conceito operacional, pode ser visto por dois vieses.
O primeiro refere-se democracia como status sem Estado e diz respeito
democracia representativa, a respeito do qual convm tecer algumas consideraes.
Usualmente, entende-se a democracia representativa, desenvolvida durante o sculo
XIX e firmada durante o sculo XX, como a forma de democracia liberal em que
representantes do povo, eleitos livremente, se agrupam em instituies como
Parlamento, Congresso ou qualquer outra em que se faa necessrio falar, decidir
e atuar em nome de todos. O conceito de democracia sob o vis representativo
isola-se da prtica para justificar-se apenas como projeo terica e abstrata da
participao popular no processo poltico. Isso porque a democracia representativa
no permite a visualizao de sujeitos polticos.
A valer, a democracia representativa, por si s, evidencia uma situao quase
esquizofrnica, pois permite a identificao de pessoas com qualidades negativas,
ainda que se mantenha em alto conceito as instituies que representam essas
pessoas. Ainda, v-se que a anlise da democracia representativa usualmente
autorreferencial. Seu conceito perde-se em sua localizao histrica e passa a
observar uma referncia pretensamente universal, abstrata e, por isso mesmo,
vazia de sentido. O conceito se universaliza e perde a noo de tempo. Nessa
perspectiva, a democracia representativa tem definio ao mesmo tempo neutra
e valorativa. No traz em si elementos polticos, econmicos, culturais. Sua
definio objetiva, carece de sujeitos. Cuida-se de definio externa, afastada de
qualquer experincia emprica.
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possuem sua importncia e valor, mas no tm aptido de modificar por si s a
realidade, se consideradas isoladamente , faz-se necessria uma abordagem com
vocao mundana, impura, contaminada pelo contexto e pela dura realidade do
sistema de justia criminal. 5
Todo fenmeno jurdico e assim o tambm para o fenmeno criminoso
est perpetrado de interesses ideolgicos e no pode ser entendida a margem
de seu fundo cultural. Essa realidade muito mais presente quando se trata de
temas prprios das cincias criminais. essa tendncia descontextualizante
que permite ao Direito ser objeto exclusivamente de anlises lgico-formais e
submetido a um fechamento epistemolgico, autopoitico, como se suas normas
estivessem separadas e isoladas dos contextos e interesses que necessariamente
so subjacentes a toda produo normativa.
O que deve orientar as propostas de um sistema de justia criminal e de
um modelo de gesto de segurana pblica destinados a se aproximarem da
implementao dos direitos humanos? As propostas ho de se comprometer com
a ideia de abalar as caractersticas de centralizao e hierarquizao do sistema de
justia criminal e da organizao estatal do pensamento sobre segurana pblica no
Brasil. A supremacia quase totalitria do jurdico nas respostas estatais acaba por
alijar a contribuio de outros campos de conhecimento sociologia, antropologia,
servio social, cincia poltica. e restringir toda sorte de construes de respostas
ao pensamento jurdico-dogmtico.
Os agentes pblicos envolvidos na prestao jurisdicional no campo jurdico-
penal no conseguem sequer enxergar-se como agentes pblicos igualmente
comprometidos com a atuao do Estado na concretizao do direito social
de segurana pblica. As estruturas hierarquizadas de Tribunais, carreiras do
Ministrio Pblico, rgos policiais, repartio de competncias, servios de defesa
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5
A utilizao dessa abordagem guarda referncia ao pensamento de Joaqun Herrera
Flores (2000, p. 21 et seq.; 2008, p. 42 et seq.), para quem, ao se pr em crise um objeto de
estudo, especialmente um produto cultural, preciso afastar todo tipo de metafsica e ontologia
transcendentais, isto , preciso mundanizar o objeto de estudo.
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civil e programas de incluso social por vezes dificulta, ou mesmo impedem, o
necessrio dilogo interinstitucional que permitiria a identificao de problemas e
ineficincias mtuas.
Essa herclea sorte de compromissos a serem assumidos por meio de propostas
de resgate da ao poltica, acredita-se, pode ser resolvida com a assuno de um
componente democrtico, a ser observado em todos os esforos de realizao de uma
poltica criminal e de um modelo de gesto de segurana pblica compromissados
com os direitos humanos. Convm, ento, delinear algumas ideias sobre o que seja
democracia para os marcos de possveis propostas de resgate da ao poltica.
A democracia, como conceito operacional, pode ser visto por dois vieses.
O primeiro refere-se democracia como status sem Estado e diz respeito
democracia representativa, a respeito do qual convm tecer algumas consideraes.
Usualmente, entende-se a democracia representativa, desenvolvida durante o sculo
XIX e firmada durante o sculo XX, como a forma de democracia liberal em que
representantes do povo, eleitos livremente, se agrupam em instituies como
Parlamento, Congresso ou qualquer outra em que se faa necessrio falar, decidir
e atuar em nome de todos. O conceito de democracia sob o vis representativo
isola-se da prtica para justificar-se apenas como projeo terica e abstrata da
participao popular no processo poltico. Isso porque a democracia representativa
no permite a visualizao de sujeitos polticos.
A valer, a democracia representativa, por si s, evidencia uma situao quase
esquizofrnica, pois permite a identificao de pessoas com qualidades negativas,
ainda que se mantenha em alto conceito as instituies que representam essas
pessoas. Ainda, v-se que a anlise da democracia representativa usualmente
autorreferencial. Seu conceito perde-se em sua localizao histrica e passa a
observar uma referncia pretensamente universal, abstrata e, por isso mesmo,
vazia de sentido. O conceito se universaliza e perde a noo de tempo. Nessa
perspectiva, a democracia representativa tem definio ao mesmo tempo neutra
e valorativa. No traz em si elementos polticos, econmicos, culturais. Sua
definio objetiva, carece de sujeitos. Cuida-se de definio externa, afastada de
qualquer experincia emprica.
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 Doutrina
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A democracia representativa apenas reduz a participao popular a uma regra
procedimental (regra do jogo). Sem adjetivos, a democracia representativa mostra-
se objetiva, universal, autorreferencial. Existe notadamente como tcnica, que se
converte ao mesmo tempo num fator possvel de composio, vez que toda tcnica
tem sua tecnologia (ROITMAN, 2007, p. 13-14).
Em verdade, a prpria compreenso do componente democrtico e sua estrita
compreenso como exerccio de voto nada mais faz que repetir a iluso do natural,
a iluso do sempre foi assim, de sorte a provocar o que Pierre Bourdieu chamou
de amnsia da gnese (2005, p. 71), para criar obstculos aos questionamentos
a respeito da ordem natural das coisas. Em verdade, ao reduzir a participao
popular ao exerccio do voto, a democracia representativa oculta a distino entre
o modo de produo e elaborao da opinio e o modo de expresso dessa opinio.
Convm mencionar literalmente o que diz Bourdieu (2005, p. 73):
A viso liberal identifica o ato elementar da democracia tal como geralmente
concebido com a ao solitria, ou melhor, silenciosa e secreta de indivduos
reunidos somente para essa circunstncia excepcional, que no se conhecem,
que no contriburam mutuamente para a formao das suas opinies. Esse
ato, a um s tempo pblico e secreto, artificialmente institudo pela cabine de
votao cuja cortina protetora, que o oculta aos olhares, e, portanto, ao controle
de terceiros, a escolha efetuada, cria, com a urna onde se coloca o voto escolhido,
as condies materiais de expresso invisvel, incontrolvel, inverificvel (essa
toda a diferena em relao ao voto aberto) de uma opinio dita pessoal que, por
motivos diferentes, pode-se querer manter secreta. Alm do mais, ao fazer existir
num dia determinado, a sucesso dos indivduos que vo uns depois dos outros
desfilar diante da urna, e ao suspender, durante um momento, o tempo de uma
escolha, todas as ligaes sociais, entre marido e mulher, patro e empregado,
paroquiano e cura, mestre a aluno e, ao mesmo tempo, as dependncias e
promessas (como verificar, mesmo no seio do grupo de conhecidos, ou de um
conjunto, se tal ou qual manteve os compromissos?), ele reduz os grupos a uma
srie desagregada de indivduos cuja opinio no passar de uma agregao
estatstica de opinies individuais individualmente expressas.
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R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
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A contribuio de Bourdieu ao debate revela-se na utilidade da investigao
sobre as condies sociais de possibilidade das prticas democrticas. Isso implica
tanto um rechao s ideias abstratas aos grandes ideais quanto considerao
dos comportamentos polticos, significados e organizaes realmente existentes.
Da a necessidade de localizar no apenas as capacidades polticas inscritas nas
estruturas formais, mas tambm as variadas predisposies e esperanas dos
agentes concretos e como essas disposies passam a ser dotadas, ou no, de
categorias, habilidades e desejos necessrios dinmica do jogo democrtico
(WACQUANT, 2005, p. 11).
Assim, alm do vis da democracia como status, cumpre compreender a
democracia como prtica poltica. H de se compreend-la no como uma
imposio, mas como autonomia de cidadania, como vivncia. O resgate da ao
poltica num marco crtico exige a democracia como opo radical de articulao
entre o particular e o universal. A democracia considerada como prtica poltica
implica um projeto de construo tica do bem comum a partir da participao
cidad. Mais que regras procedimentais, cuida-se de uma forma de vivncia, pois
no se restringe a mbitos ou esferas especficas. Implica uma cidadania plena que
no deriva do Estado, mas decorre de uma prtica plural de controle e de exerccio
do poder a partir do dever ser do poder.
2.2 A democracia como projeto poltico
A democracia assumida como prtica poltica veicula um valor tico. Pressupe
que a cidadania conduz a uma relao que tem como objetivo unir a diferena
e a alteridade (unir o uno e o diferente, aceitando as diferenas), que implica a
construo do poltico como aqui desenvolvido, a construo da autonomia
do ser. A democracia, assim, assume-se como uma prtica plural de exerccio de
poder. Pressupe a autonomia do sujeito e sua responsabilidade de atuar, pois
fixa sua responsabilidade a partir justamente da diferena. A democracia como
prtica plural de controle de exerccio do poder se relaciona com o poltico e com
a autoridade e suas formas (ou com as formas da autoridade e do poder).
O marco da democracia como prtica poltica significa o exerccio radical da
democracia, isto , compreende-se a democracia no como um meio, mas como
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 Doutrina
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A democracia representativa apenas reduz a participao popular a uma regra
procedimental (regra do jogo). Sem adjetivos, a democracia representativa mostra-
se objetiva, universal, autorreferencial. Existe notadamente como tcnica, que se
converte ao mesmo tempo num fator possvel de composio, vez que toda tcnica
tem sua tecnologia (ROITMAN, 2007, p. 13-14).
Em verdade, a prpria compreenso do componente democrtico e sua estrita
compreenso como exerccio de voto nada mais faz que repetir a iluso do natural,
a iluso do sempre foi assim, de sorte a provocar o que Pierre Bourdieu chamou
de amnsia da gnese (2005, p. 71), para criar obstculos aos questionamentos
a respeito da ordem natural das coisas. Em verdade, ao reduzir a participao
popular ao exerccio do voto, a democracia representativa oculta a distino entre
o modo de produo e elaborao da opinio e o modo de expresso dessa opinio.
Convm mencionar literalmente o que diz Bourdieu (2005, p. 73):
A viso liberal identifica o ato elementar da democracia tal como geralmente
concebido com a ao solitria, ou melhor, silenciosa e secreta de indivduos
reunidos somente para essa circunstncia excepcional, que no se conhecem,
que no contriburam mutuamente para a formao das suas opinies. Esse
ato, a um s tempo pblico e secreto, artificialmente institudo pela cabine de
votao cuja cortina protetora, que o oculta aos olhares, e, portanto, ao controle
de terceiros, a escolha efetuada, cria, com a urna onde se coloca o voto escolhido,
as condies materiais de expresso invisvel, incontrolvel, inverificvel (essa
toda a diferena em relao ao voto aberto) de uma opinio dita pessoal que, por
motivos diferentes, pode-se querer manter secreta. Alm do mais, ao fazer existir
num dia determinado, a sucesso dos indivduos que vo uns depois dos outros
desfilar diante da urna, e ao suspender, durante um momento, o tempo de uma
escolha, todas as ligaes sociais, entre marido e mulher, patro e empregado,
paroquiano e cura, mestre a aluno e, ao mesmo tempo, as dependncias e
promessas (como verificar, mesmo no seio do grupo de conhecidos, ou de um
conjunto, se tal ou qual manteve os compromissos?), ele reduz os grupos a uma
srie desagregada de indivduos cuja opinio no passar de uma agregao
estatstica de opinies individuais individualmente expressas.
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A contribuio de Bourdieu ao debate revela-se na utilidade da investigao
sobre as condies sociais de possibilidade das prticas democrticas. Isso implica
tanto um rechao s ideias abstratas aos grandes ideais quanto considerao
dos comportamentos polticos, significados e organizaes realmente existentes.
Da a necessidade de localizar no apenas as capacidades polticas inscritas nas
estruturas formais, mas tambm as variadas predisposies e esperanas dos
agentes concretos e como essas disposies passam a ser dotadas, ou no, de
categorias, habilidades e desejos necessrios dinmica do jogo democrtico
(WACQUANT, 2005, p. 11).
Assim, alm do vis da democracia como status, cumpre compreender a
democracia como prtica poltica. H de se compreend-la no como uma
imposio, mas como autonomia de cidadania, como vivncia. O resgate da ao
poltica num marco crtico exige a democracia como opo radical de articulao
entre o particular e o universal. A democracia considerada como prtica poltica
implica um projeto de construo tica do bem comum a partir da participao
cidad. Mais que regras procedimentais, cuida-se de uma forma de vivncia, pois
no se restringe a mbitos ou esferas especficas. Implica uma cidadania plena que
no deriva do Estado, mas decorre de uma prtica plural de controle e de exerccio
do poder a partir do dever ser do poder.
2.2 A democracia como projeto poltico
A democracia assumida como prtica poltica veicula um valor tico. Pressupe
que a cidadania conduz a uma relao que tem como objetivo unir a diferena
e a alteridade (unir o uno e o diferente, aceitando as diferenas), que implica a
construo do poltico como aqui desenvolvido, a construo da autonomia
do ser. A democracia, assim, assume-se como uma prtica plural de exerccio de
poder. Pressupe a autonomia do sujeito e sua responsabilidade de atuar, pois
fixa sua responsabilidade a partir justamente da diferena. A democracia como
prtica plural de controle de exerccio do poder se relaciona com o poltico e com
a autoridade e suas formas (ou com as formas da autoridade e do poder).
O marco da democracia como prtica poltica significa o exerccio radical da
democracia, isto , compreende-se a democracia no como um meio, mas como
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um projeto poltico. Esta a diferena em relao democracia como status
(democracia representativa), que aparece muito mais como uma concesso ou favor
do Estado ao exerccio de suas instituies (regras para acesso das instituies por
elites). A democracia relaciona-se com a construo e o exerccio do poder. No
um meio, tampouco um fim: um projeto poltico dinmico e sempre inacabado.
um processo poltico essencialmente conflitivo; em outras palavras, no atua
no consenso, mas no conflito e nas lutas (dissenso). um fato a ser pensado de
modo qualitativo, no quantitativo. Desse modo, no um problema de maioria
e minoria, mas um fato dialogal, de hbito e de palavra. A democracia implica a
construo permanente de um pacto num espao de conflito.
possvel visualizar, a partir de tais consideraes, algumas caractersticas
para a definio desse marco de democracia como prtica poltica. Em primeiro
lugar, a democracia um espao constituinte, no constitudo. poder aberto,
que se define e se redefine continuamente. preciso refletir sobre sujeitos e no
atores. Justamente por ser aberto, envolve a construo de tempo em termos de
alternativas, pois so estas que abrem o tempo ao futuro. Em segundo lugar, a
democracia contingente, existe como forma capaz de construir um processo
alternativo. Em terceiro lugar, a democracia igualmente absoluta (o que no
significa que seja totalitria) em relao ao espao que ocupa. Em quarto lugar, a
democracia coativa, no sentido de que em seu marco no se permite fazer o que
bem se quer. Cuida-se de valorizar a responsabilidade social e o valor tico do
compromisso coletivo.
A enumerao da democracia, assim, implica admitir o risco de que ela possa
sofrer involues ao longo do tempo. A democracia, como projeto poltico, tem
que expressar a liberdade de realizao do ser, que a capacidade de realizao
das expectativas na sociedade em que se insere o sujeito. Ao guardar relao com
suas consequncias, v-se o valor tico da consecuo da democracia. Ao contrrio
de uma abordagem instrumental, que apenas considera uma causa eficiente,
a democracia como prtica poltica substancia um projeto de realizao do ser
humano e, assim, h de ser fomentada em todos os graus e medidas de atuao
estatal e popular. A liberdade de potencialidades que constri a democracia. No
h dualidade entre a ideologia do ser e a tica do ser (no pode haver guerra para
evitar guerra, por exemplo).
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R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
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O esforo terico, para criar e justificar prticas sociais de carter emancipatrio,
reside, assim, na recuperao da dimenso estrutural e estratgica da democracia,
para implicar a rearticulao e a reafirmao de seus contedos materiais. A
democracia vlida quando poltica, social, econmica e culturalmente d respostas
e soluciona os problemas que, no campo jurdico-penal e na gesto da segurana
pblica, dizem respeito inefetividade das decises judiciais, ineficcia do
sistema carcerrio, ineficcia de prticas prevencionais de crimes, por conta da
sua absoluta inaptido para concretizar um ideal prevencional de pena, utilizao
da resposta penal como prima ou solo ratio para questes sociais de considervel
complexidade .
A anlise, portanto, da democracia inclui, como pressuposto bsico para seu
estudo, a realizao do bem comum, isto , a satisfao de direitos sociais e
individuais, o que impe refletir sobre a democracia no como modelo terico
baseado em princpios metafsicos, mas como realmente se apresenta (desigual
ou mesmo morta) (ROITMAN, 2005, p. 148-149). Trata-se de reconhecer a
democracia como parte da luta pelo poder poltico, no apenas a luta representativa,
mas articulada com objetivos sociais, econmicos, culturais e polticos em sua
ampla acepo.
Ao relacionar o conceito de desenvolvimento com o conceito de democracia
como instrumento de resgate da ao poltica, parece claro que essas categorias
operacionais atuam numa concepo de sociedade e de poltica fundada em
valores constitutivos do ser humano. A ideia de desenvolvimento no se resume
a um conceito econmico quantitativo6 , mas substancia uma qualidade inerente
_______________________________
6
Alijado de uma unidade integradora, o conceito de desenvolvimento em geral utilizado
apenas como critrio de interpretao quantitativa em relao a avaliaes de economia, investimento
e tecnologia, isto , dados a respeito de progresso tcnico, crescimento econmico, renda per capita,
ndices de consumo e bem-estar social. Nesse marco quantitativo, de marcado vis etnocntrico e
formalista, a ideia de desenvolvimento constitui-se basicamente de trs pontos. O primeiro refere-se
a uma elevao sustentvel dos nveis e taxas de economia e investimento mediante a transferncia
bsica de recursos de economia e tecnologia de pases centrais para pases em desenvolvimento
(pobres). O segundo diz respeito elevao das taxas de economia e investimento e o efeito
necessrio de incremento do produto nacional (Produto Interno Bruto PIB) por habitante at o
patamar dos pases desenvolvidos, por meio de um processo de racionalizao dos mtodos de uso
dos recursos disponveis (humanos, fsicos, culturais, tecnolgicos, financeiros). O terceiro cuida
do processo de trnsito do subdesenvolvido ao desenvolvido que assume feio linear e ascendente,
com a observncia de trs etapas ou fases histricas: ciclo de acumulao, ciclo de desenvolvimento
e ciclo de desenvolvimento autossustentado. Essa foi a tica orientadora do usual conceito de
desenvolvimento inoperante, frise-se na Amrica Latina,
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 Doutrina
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um projeto poltico. Esta a diferena em relao democracia como status
(democracia representativa), que aparece muito mais como uma concesso ou favor
do Estado ao exerccio de suas instituies (regras para acesso das instituies por
elites). A democracia relaciona-se com a construo e o exerccio do poder. No
um meio, tampouco um fim: um projeto poltico dinmico e sempre inacabado.
um processo poltico essencialmente conflitivo; em outras palavras, no atua
no consenso, mas no conflito e nas lutas (dissenso). um fato a ser pensado de
modo qualitativo, no quantitativo. Desse modo, no um problema de maioria
e minoria, mas um fato dialogal, de hbito e de palavra. A democracia implica a
construo permanente de um pacto num espao de conflito.
possvel visualizar, a partir de tais consideraes, algumas caractersticas
para a definio desse marco de democracia como prtica poltica. Em primeiro
lugar, a democracia um espao constituinte, no constitudo. poder aberto,
que se define e se redefine continuamente. preciso refletir sobre sujeitos e no
atores. Justamente por ser aberto, envolve a construo de tempo em termos de
alternativas, pois so estas que abrem o tempo ao futuro. Em segundo lugar, a
democracia contingente, existe como forma capaz de construir um processo
alternativo. Em terceiro lugar, a democracia igualmente absoluta (o que no
significa que seja totalitria) em relao ao espao que ocupa. Em quarto lugar, a
democracia coativa, no sentido de que em seu marco no se permite fazer o que
bem se quer. Cuida-se de valorizar a responsabilidade social e o valor tico do
compromisso coletivo.
A enumerao da democracia, assim, implica admitir o risco de que ela possa
sofrer involues ao longo do tempo. A democracia, como projeto poltico, tem
que expressar a liberdade de realizao do ser, que a capacidade de realizao
das expectativas na sociedade em que se insere o sujeito. Ao guardar relao com
suas consequncias, v-se o valor tico da consecuo da democracia. Ao contrrio
de uma abordagem instrumental, que apenas considera uma causa eficiente,
a democracia como prtica poltica substancia um projeto de realizao do ser
humano e, assim, h de ser fomentada em todos os graus e medidas de atuao
estatal e popular. A liberdade de potencialidades que constri a democracia. No
h dualidade entre a ideologia do ser e a tica do ser (no pode haver guerra para
evitar guerra, por exemplo).
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O esforo terico, para criar e justificar prticas sociais de carter emancipatrio,
reside, assim, na recuperao da dimenso estrutural e estratgica da democracia,
para implicar a rearticulao e a reafirmao de seus contedos materiais. A
democracia vlida quando poltica, social, econmica e culturalmente d respostas
e soluciona os problemas que, no campo jurdico-penal e na gesto da segurana
pblica, dizem respeito inefetividade das decises judiciais, ineficcia do
sistema carcerrio, ineficcia de prticas prevencionais de crimes, por conta da
sua absoluta inaptido para concretizar um ideal prevencional de pena, utilizao
da resposta penal como prima ou solo ratio para questes sociais de considervel
complexidade .
A anlise, portanto, da democracia inclui, como pressuposto bsico para seu
estudo, a realizao do bem comum, isto , a satisfao de direitos sociais e
individuais, o que impe refletir sobre a democracia no como modelo terico
baseado em princpios metafsicos, mas como realmente se apresenta (desigual
ou mesmo morta) (ROITMAN, 2005, p. 148-149). Trata-se de reconhecer a
democracia como parte da luta pelo poder poltico, no apenas a luta representativa,
mas articulada com objetivos sociais, econmicos, culturais e polticos em sua
ampla acepo.
Ao relacionar o conceito de desenvolvimento com o conceito de democracia
como instrumento de resgate da ao poltica, parece claro que essas categorias
operacionais atuam numa concepo de sociedade e de poltica fundada em
valores constitutivos do ser humano. A ideia de desenvolvimento no se resume
a um conceito econmico quantitativo6 , mas substancia uma qualidade inerente
_______________________________
6
Alijado de uma unidade integradora, o conceito de desenvolvimento em geral utilizado
apenas como critrio de interpretao quantitativa em relao a avaliaes de economia, investimento
e tecnologia, isto , dados a respeito de progresso tcnico, crescimento econmico, renda per capita,
ndices de consumo e bem-estar social. Nesse marco quantitativo, de marcado vis etnocntrico e
formalista, a ideia de desenvolvimento constitui-se basicamente de trs pontos. O primeiro refere-se
a uma elevao sustentvel dos nveis e taxas de economia e investimento mediante a transferncia
bsica de recursos de economia e tecnologia de pases centrais para pases em desenvolvimento
(pobres). O segundo diz respeito elevao das taxas de economia e investimento e o efeito
necessrio de incremento do produto nacional (Produto Interno Bruto PIB) por habitante at o
patamar dos pases desenvolvidos, por meio de um processo de racionalizao dos mtodos de uso
dos recursos disponveis (humanos, fsicos, culturais, tecnolgicos, financeiros). O terceiro cuida
do processo de trnsito do subdesenvolvido ao desenvolvido que assume feio linear e ascendente,
com a observncia de trs etapas ou fases histricas: ciclo de acumulao, ciclo de desenvolvimento
e ciclo de desenvolvimento autossustentado. Essa foi a tica orientadora do usual conceito de
desenvolvimento inoperante, frise-se na Amrica Latina,
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 Doutrina
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da condio humana, pois incorpora os distintos mbitos de atuao da pessoa
em sua vida social. A ideia de desenvolvimento, assim, apresenta-se como uma
categoria integral. O desenvolvimento e o conjunto de esferas que o constituem
isto , o poltico, o social, o cultural, o tnico e o econmico so um todo
indivisvel. A construo de um projeto democrtico tem por premissa fixar a
democracia como fundamento que explica, d sentido e orienta o desenvolvimento
humano. Caso contrrio, uma leitura reduzida da ideia de desenvolvimento
inevitavelmente produzir uma deficitria compreenso terica que, por sua vez,
alijar a concretizao desse desenvolvimento democrtico como opo poltica.
As questes atinentes ideia de desenvolvimento, para os fins do presente
trabalho, assumem essa necessria abordagem integral. Trata-se de conceito a
ser manuseado igualmente nas discusses de gesto de segurana pblica e de
propostas para emancipao social nessa rea. Longe de apenas restringir-se a
quantitativos econmicos, a concepo integral de desenvolvimento, vista
da prpria condio humana, servir de lastro e ao mesmo tempo de limite s
discusses sobre imposies de condutas num marco penal, bem assim sobre
o modo com que atua o sistema de justia criminal como um todo e se gere a
segurana pblica. A referncia aqui, ento, possibilidade de exerccio de
potencialidades humanas, num marco emancipatrio, o que representa o maior
desafio do pensamento crtico no campo jurdico-penal. Como conciliar o fomento
de prticas sociais emancipadoras pelas instituies que integram o sistema de
justia criminal? Como afastar o cariz tendencialmente regulatrio e opressor
que existe na atuao estatal sem perder de vista a necessria funo estatal de
proteo do particular?
____________________________________________________________________
com destaque para o Brasil. Em grande medida, o fracasso de tal concepo parece decorrer
da eliminao dos contedos polticos, sociais, econmicos, culturais e democrticos, de
sorte a resultar num conceito de desenvolvimento vazio de significado. O desenvolvimento,
tomado numa perspectiva quantificada apenas, resume-se a um desenvolvimento econmico,
isto , reduz-se a uma busca por eficincia e por racionalidade em aes de mercado e
de consumo. Sua relao com a democracia acaba por transferir para a rea econmica
toda e qualquer potencialidade de eficincia, ao custo da perda da vitalidade poltica da
concepo de desenvolvimento. Um panorama dessas construes e suas relaes com a
ideia de democracia pode ser encontrado em ROITMAN, 2005, p. 48 et seq..
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Revista de Artigos - 2010
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Faz-se necessria uma relao prxima, indissocivel, entre discurso e prtica,
entre ser e dever ser. Por apresentar-se comprometida com a realizao de
justia social, por fora de seu contedo tico, a democracia pressupe dois
elementos: igualar desigualdades sem elimin-las (a democracia fato poltico,
no econmico, por isso no elimina as desigualdades, mas assume as diferenas);
e a ideia de mandar obedecendo. a conscincia dessa dinmica que permitir a
transio de agentes polticos passivos a agentes polticos ativos.7 A democracia,
assim, realiza-se em dois estados do social, isto , em sistemas objetivos de
posies (situados nos campos poltico e burocrtico) e pacotes subjetivos de
disposies (situados nas estruturas mentais que compem o habitus poltico)
depositadas nos agentes sob a forma de esquemas cognitivos e conativos que
informam pensamentos, sentimentos e conduta (WACQUANT, 2005, p. 11).
Ento, esses cinco elementos constituintes da democracia mediao,
participao, representao, coao, negociao evidenciam que a questo
principal (ROITMAN, 2005, passim), alm de visualizar as distines entre
democracia como status (democracia participativa) e democracia como prtica
poltica, reside em pensar propostas e instrumentos de coexistncia e mantena
desses elementos num marco de resgate da ao poltica. A apresentao e a
____________________________________________________________________
7
Um conjunto de questes que, atualmente, vm ocupando a ateno dos estudiosos
no campo da sociologia poltica, principalmente nos estudos vinculados com o problema
da constituio de novas estruturas e de novas formas de exerccio da poltica, se refere s
relaes que so tecidas no interior de quatro campos: o campo da poltica, envolvendo os
dirigentes e os protegidos, ou o que Weber denomina os agentes polticos ativos e os agentes
polticos passivos; o espao situado entre o Estado e a sociedade civil, onde se debatem os
que so autorizados pela prpria funo a fazer poltica e os delegados da sociedade civil
que ingressam no campo da poltica; a intercesso entre o pblico e o privado ou entre os
representantes do que o pblico e os representantes do que o privado; o campo onde se
opem a cultura poltica local e o que Bourdieu e Wacquant denominam o imperialismo
cultural (WACQUANT, 2005, p. 209). Essas tenses se estruturam, de uma s vez, a partir de
noes como as de desigualdade, diferena, competio, solidariedade, integrao e incluso,
que ganham sentidos especficos nos diferentes campos e, principalmente, em funo dos
atores que as proclamam. No Brasil, esse quadro localizado, em geral, no interior do que
seria a reforma e a democratizao do Estado e a reestruturao do campo da poltica. Mas,
enquanto alguns estudiosos abordam prioritariamente as mudanas operadas no quadro formal-
institucional e sustentam que estaramos, atualmente, ingressando num patamar poltico e de
democracia qualitativamente novo e superior, outros se concentram na anlise dos sujeitos que
elaboram essas mudanas e, assim, na anlise das posies e das disposies desses sujeitos
no interior dos diversos campos onde atuam; realam, com isso, a importncia dos contedos
veiculados pelas formas e instrumentos atravs dos quais se vem elaborando e operando as
novas estruturas de poder e, consequentemente, os novos modos de subalternizao e de
dominao na poltica. Esse dualismo ficar mais evidente adiante no presente trabalho, quando
da abordagem do poder local e de um modelo de gesto relacional.
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 Doutrina
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da condio humana, pois incorpora os distintos mbitos de atuao da pessoa
em sua vida social. A ideia de desenvolvimento, assim, apresenta-se como uma
categoria integral. O desenvolvimento e o conjunto de esferas que o constituem
isto , o poltico, o social, o cultural, o tnico e o econmico so um todo
indivisvel. A construo de um projeto democrtico tem por premissa fixar a
democracia como fundamento que explica, d sentido e orienta o desenvolvimento
humano. Caso contrrio, uma leitura reduzida da ideia de desenvolvimento
inevitavelmente produzir uma deficitria compreenso terica que, por sua vez,
alijar a concretizao desse desenvolvimento democrtico como opo poltica.
As questes atinentes ideia de desenvolvimento, para os fins do presente
trabalho, assumem essa necessria abordagem integral. Trata-se de conceito a
ser manuseado igualmente nas discusses de gesto de segurana pblica e de
propostas para emancipao social nessa rea. Longe de apenas restringir-se a
quantitativos econmicos, a concepo integral de desenvolvimento, vista
da prpria condio humana, servir de lastro e ao mesmo tempo de limite s
discusses sobre imposies de condutas num marco penal, bem assim sobre
o modo com que atua o sistema de justia criminal como um todo e se gere a
segurana pblica. A referncia aqui, ento, possibilidade de exerccio de
potencialidades humanas, num marco emancipatrio, o que representa o maior
desafio do pensamento crtico no campo jurdico-penal. Como conciliar o fomento
de prticas sociais emancipadoras pelas instituies que integram o sistema de
justia criminal? Como afastar o cariz tendencialmente regulatrio e opressor
que existe na atuao estatal sem perder de vista a necessria funo estatal de
proteo do particular?
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com destaque para o Brasil. Em grande medida, o fracasso de tal concepo parece decorrer
da eliminao dos contedos polticos, sociais, econmicos, culturais e democrticos, de
sorte a resultar num conceito de desenvolvimento vazio de significado. O desenvolvimento,
tomado numa perspectiva quantificada apenas, resume-se a um desenvolvimento econmico,
isto , reduz-se a uma busca por eficincia e por racionalidade em aes de mercado e
de consumo. Sua relao com a democracia acaba por transferir para a rea econmica
toda e qualquer potencialidade de eficincia, ao custo da perda da vitalidade poltica da
concepo de desenvolvimento. Um panorama dessas construes e suas relaes com a
ideia de democracia pode ser encontrado em ROITMAN, 2005, p. 48 et seq..
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Faz-se necessria uma relao prxima, indissocivel, entre discurso e prtica,
entre ser e dever ser. Por apresentar-se comprometida com a realizao de
justia social, por fora de seu contedo tico, a democracia pressupe dois
elementos: igualar desigualdades sem elimin-las (a democracia fato poltico,
no econmico, por isso no elimina as desigualdades, mas assume as diferenas);
e a ideia de mandar obedecendo. a conscincia dessa dinmica que permitir a
transio de agentes polticos passivos a agentes polticos ativos.7 A democracia,
assim, realiza-se em dois estados do social, isto , em sistemas objetivos de
posies (situados nos campos poltico e burocrtico) e pacotes subjetivos de
disposies (situados nas estruturas mentais que compem o habitus poltico)
depositadas nos agentes sob a forma de esquemas cognitivos e conativos que
informam pensamentos, sentimentos e conduta (WACQUANT, 2005, p. 11).
Ento, esses cinco elementos constituintes da democracia mediao,
participao, representao, coao, negociao evidenciam que a questo
principal (ROITMAN, 2005, passim), alm de visualizar as distines entre
democracia como status (democracia participativa) e democracia como prtica
poltica, reside em pensar propostas e instrumentos de coexistncia e mantena
desses elementos num marco de resgate da ao poltica. A apresentao e a
____________________________________________________________________
7
Um conjunto de questes que, atualmente, vm ocupando a ateno dos estudiosos
no campo da sociologia poltica, principalmente nos estudos vinculados com o problema
da constituio de novas estruturas e de novas formas de exerccio da poltica, se refere s
relaes que so tecidas no interior de quatro campos: o campo da poltica, envolvendo os
dirigentes e os protegidos, ou o que Weber denomina os agentes polticos ativos e os agentes
polticos passivos; o espao situado entre o Estado e a sociedade civil, onde se debatem os
que so autorizados pela prpria funo a fazer poltica e os delegados da sociedade civil
que ingressam no campo da poltica; a intercesso entre o pblico e o privado ou entre os
representantes do que o pblico e os representantes do que o privado; o campo onde se
opem a cultura poltica local e o que Bourdieu e Wacquant denominam o imperialismo
cultural (WACQUANT, 2005, p. 209). Essas tenses se estruturam, de uma s vez, a partir de
noes como as de desigualdade, diferena, competio, solidariedade, integrao e incluso,
que ganham sentidos especficos nos diferentes campos e, principalmente, em funo dos
atores que as proclamam. No Brasil, esse quadro localizado, em geral, no interior do que
seria a reforma e a democratizao do Estado e a reestruturao do campo da poltica. Mas,
enquanto alguns estudiosos abordam prioritariamente as mudanas operadas no quadro formal-
institucional e sustentam que estaramos, atualmente, ingressando num patamar poltico e de
democracia qualitativamente novo e superior, outros se concentram na anlise dos sujeitos que
elaboram essas mudanas e, assim, na anlise das posies e das disposies desses sujeitos
no interior dos diversos campos onde atuam; realam, com isso, a importncia dos contedos
veiculados pelas formas e instrumentos atravs dos quais se vem elaborando e operando as
novas estruturas de poder e, consequentemente, os novos modos de subalternizao e de
dominao na poltica. Esse dualismo ficar mais evidente adiante no presente trabalho, quando
da abordagem do poder local e de um modelo de gesto relacional.
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 Doutrina
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assuno de propostas deve observar a necessria e permanente abertura ao
surgimento de novos sujeitos polticos, alm de uma aproximao e fidelidade das
demandas existentes dos sujeitos polticos j existentes.
As razes da democracia, isto , a construo de sujeitos ticos e polticos,
dizem respeito semelhana do que ocorre com as razes da liberdade, ao bem
comum, objetivos irrenunciveis para atingir o desenvolvimento da condio
humana. Com preciso, lembra Marcos Roitmann (2005, p. 35-36) que a relao
que une as razes da democracia e da liberdade no se resolve de forma pragmtica.
Alis, as prticas democrticas e de liberdade so sempre contraditrias, mas
jamais antagnicas. Por veicularem valores e fins polticos, a relao entre razes
democrticas e de liberdade traa um conjunto que d corpo aos diferentes projetos
polticos de transformao social.
A necessidade de construo de um projeto democrtico de textura aberta se
justifica por substanciar uma ferramenta possvel de adequao a um contexto em
que a velocidade das mudanas sociais no acompanhada pelas transformaes
dos aparatos formais do Estado. A velocidade das mudanas, que impe o adjetivo
de novo a tantos fenmenos sociais nova criminalidade transnacional, novos
crimes de perigo abstrato, novos objetos jurdicos a reclamarem interveno
penal, novos movimentos sociais, novas tecnologias, nova economia, nova gesto
pblica etc. , implica uma adaptao permanente das formas de organizao e
pede tambm que se ponha em evidncia os desajustes prprios dos perodos de
transio. A poltica criminal hoje vivenciada no contexto brasileiro exemplo
desse desajuste. Isso patente quando se tem em conta a exacerbada distncia que
fixa, de um lado, a poltica realmente existente e suas estruturas (governamentais
e institucionais) de (re)produo no sistema de justia criminal e, de outro lado, os
novos desafios e as novas formas de manifestao da criminalidade.
Vale frisar a lio de Herrera Flores (2008, p. 182), quando afirma que a
democracia [] debe consistir en un proceso de construccin de un espacio pblico
de empoderamiento, donde puedan darse una variedad de tipos de experiencias
y donde primen la mutabilidad y las posibilidades de cambio y transformacin .8
_______________________________
8
Traduo: [] deve ser um processo de construo de um espao pblico de
fortalecimento, de onde emane uma variedade de experincias e de possibilidades de mudana
e transformao.
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R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
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Se o compromisso tico que impe a democracia como prtica poltica decorre da
eleio de um valor, cumpre ento buscar um critrio de avaliao suficientemente
amplo, que permita afirmar ou negar a generalidade de um direito, de uma teoria
ou de prticas sociais. Porm, h de ser um critrio que permita concreo, isto ,
que supere apreciaes ou consideraes transcendentais ou alheios aos contextos
que subjazem a realidade do sistema de justia criminal e da realidade como um
todo.
3 O resgate da ao poltica
3.1 A busca de um critrio e a ideia de desenvolvimento humano
Um critrio consentneo com a preocupao de um modelo de gesto de
segurana pblica e de incidncia do sistema de justia criminal compromissados
com uma participao popular e cidad deve desdobrar-se de modo a permitir, de
um lado, o desenvolvimento das capacidades humanas e, de outro lado, a construo
de condies que permitam a apropriao e evoluo dessas capacidades por parte
de indivduos, grupos, culturas, enfim, de todas as formas de vida.9
A preocupao, portanto, de resgate da ao poltica justamente por meio da
fixao da democracia como prtica poltica revela-se medida imprescindvel a
qualquer tentativa de compromisso com a temtica dos direitos humanos que se
afaste das costumeiras armadilhas de reduo do tema ao jurdico e de esforos
tericos que redundam em abstraes irrealizveis. Nessa linha de ideias, o debate
poltico criminal no pode dar-se apenas no momento de criminalizao primria;
mas, ao revs, deve espraiar-se e estender-se s prticas prprias da criminalizao
secundria e da criminalizao terciria.10 Igualmente, o teste de consistncia de
um modelo de gesto de segurana pblica passa pelo atendimento a esse critrio
de avaliao.
_________________________________________
9
A referncia aqui ao que desenvolve Herrera Flores a respeito do critrio da riqueza
humana (2008, p. 178), hbil a desestabilizar as estruturas tradicionais de abordagem da
temtica dos direitos humanos e, ao fim, transformar a realidade a partir de propostas de carter
emancipatrio.
10
O paradigma da reao social, no pensamento criminolgico, trouxe a concepo
de que os processos de criminalizao so criadores da criminalidade; da a necessidade de
reconhecimento das variantes (ou dos momentos desse processo). Cf. BARATTA, 2004, p. 94-
95.
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 Doutrina
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assuno de propostas deve observar a necessria e permanente abertura ao
surgimento de novos sujeitos polticos, alm de uma aproximao e fidelidade das
demandas existentes dos sujeitos polticos j existentes.
As razes da democracia, isto , a construo de sujeitos ticos e polticos,
dizem respeito semelhana do que ocorre com as razes da liberdade, ao bem
comum, objetivos irrenunciveis para atingir o desenvolvimento da condio
humana. Com preciso, lembra Marcos Roitmann (2005, p. 35-36) que a relao
que une as razes da democracia e da liberdade no se resolve de forma pragmtica.
Alis, as prticas democrticas e de liberdade so sempre contraditrias, mas
jamais antagnicas. Por veicularem valores e fins polticos, a relao entre razes
democrticas e de liberdade traa um conjunto que d corpo aos diferentes projetos
polticos de transformao social.
A necessidade de construo de um projeto democrtico de textura aberta se
justifica por substanciar uma ferramenta possvel de adequao a um contexto em
que a velocidade das mudanas sociais no acompanhada pelas transformaes
dos aparatos formais do Estado. A velocidade das mudanas, que impe o adjetivo
de novo a tantos fenmenos sociais nova criminalidade transnacional, novos
crimes de perigo abstrato, novos objetos jurdicos a reclamarem interveno
penal, novos movimentos sociais, novas tecnologias, nova economia, nova gesto
pblica etc. , implica uma adaptao permanente das formas de organizao e
pede tambm que se ponha em evidncia os desajustes prprios dos perodos de
transio. A poltica criminal hoje vivenciada no contexto brasileiro exemplo
desse desajuste. Isso patente quando se tem em conta a exacerbada distncia que
fixa, de um lado, a poltica realmente existente e suas estruturas (governamentais
e institucionais) de (re)produo no sistema de justia criminal e, de outro lado, os
novos desafios e as novas formas de manifestao da criminalidade.
Vale frisar a lio de Herrera Flores (2008, p. 182), quando afirma que a
democracia [] debe consistir en un proceso de construccin de un espacio pblico
de empoderamiento, donde puedan darse una variedad de tipos de experiencias
y donde primen la mutabilidad y las posibilidades de cambio y transformacin .8
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8
Traduo: [] deve ser um processo de construo de um espao pblico de
fortalecimento, de onde emane uma variedade de experincias e de possibilidades de mudana
e transformao.
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Se o compromisso tico que impe a democracia como prtica poltica decorre da
eleio de um valor, cumpre ento buscar um critrio de avaliao suficientemente
amplo, que permita afirmar ou negar a generalidade de um direito, de uma teoria
ou de prticas sociais. Porm, h de ser um critrio que permita concreo, isto ,
que supere apreciaes ou consideraes transcendentais ou alheios aos contextos
que subjazem a realidade do sistema de justia criminal e da realidade como um
todo.
3 O resgate da ao poltica
3.1 A busca de um critrio e a ideia de desenvolvimento humano
Um critrio consentneo com a preocupao de um modelo de gesto de
segurana pblica e de incidncia do sistema de justia criminal compromissados
com uma participao popular e cidad deve desdobrar-se de modo a permitir, de
um lado, o desenvolvimento das capacidades humanas e, de outro lado, a construo
de condies que permitam a apropriao e evoluo dessas capacidades por parte
de indivduos, grupos, culturas, enfim, de todas as formas de vida.9
A preocupao, portanto, de resgate da ao poltica justamente por meio da
fixao da democracia como prtica poltica revela-se medida imprescindvel a
qualquer tentativa de compromisso com a temtica dos direitos humanos que se
afaste das costumeiras armadilhas de reduo do tema ao jurdico e de esforos
tericos que redundam em abstraes irrealizveis. Nessa linha de ideias, o debate
poltico criminal no pode dar-se apenas no momento de criminalizao primria;
mas, ao revs, deve espraiar-se e estender-se s prticas prprias da criminalizao
secundria e da criminalizao terciria.10 Igualmente, o teste de consistncia de
um modelo de gesto de segurana pblica passa pelo atendimento a esse critrio
de avaliao.
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9
A referncia aqui ao que desenvolve Herrera Flores a respeito do critrio da riqueza
humana (2008, p. 178), hbil a desestabilizar as estruturas tradicionais de abordagem da
temtica dos direitos humanos e, ao fim, transformar a realidade a partir de propostas de carter
emancipatrio.
10
O paradigma da reao social, no pensamento criminolgico, trouxe a concepo
de que os processos de criminalizao so criadores da criminalidade; da a necessidade de
reconhecimento das variantes (ou dos momentos desse processo). Cf. BARATTA, 2004, p. 94-
95.
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Estudos avanados que envolvem o manejo do aparato policial na segurana
pblica evidenciam que, embora seja corrente a ideia de que as cidades com mais
policiais envolvidos em patrulhamento tm ndices de criminalidade menores,
desde que alcanado um limite mnimo, a multiplicao do nmero de policiais
no surte efeito significativo na queda do volume da criminalidade (por todos,
cf. ROLIM, 2006, p. 50-51). Isso porque a poltica de simples patrulhamento
que muito visvel, diga-se orienta-se precipuamente realizao do aumento
do nmero de prises. Contudo, igualmente j se sabe que, no enfrentamento da
criminalidade, a realizao sistemtica de pesquisas de vitimizao e a utilizao
de sistemas de georreferenciamento para a atuao policial revelam-se instrumento
muitssimo mais teis e efetivos na abordagem da criminalidade, especialmente a
de carter violento (Ibid., p. 60-61).
Da a necessidade de pensar categorias que sirvam para articular seriamente
a relao entre direitos sociais e polticas pblicas destinadas a satisfaz-los, de
gerar standards que permitam avaliar em termos jurdicos essas polticas e, por
fim, de apontar casos em que se possa exigir dos poderes pblicos aqueles direitos
includos em Constituies e pactos de direitos humanos (COURTIS, 2007, p.
190).
O desafio apreender a noo de complexidade, que no se limita aos direitos
sociais de que o direito segurana pblica espcie , mas tambm os inclui.
No h uma frmula simples que permita sua efetivao, tampouco se pode limitar
a responsabilidade de sua concretizao apenas a ferramentas jurdicas. Debruar-
se sobre a temtica da concretizao dos direitos sociais, em especial o direito
social de segurana pblica, implica desenvolver ferramentas criativas e rever
construtos tericos, a fim de que novas realidades sejam enfrentadas com novas
ideias, novas solues. Vale salientar que no se trata aqui de rechaar as solues
tradicionalmente levadas a efeito para assegurar a concretizao de direitos h
um sem nmero de avanos arduamente conquistados ao longo do tempo para
efetivao dos direitos de cunho privatista que devem certamente ser considerados
; ao contrrio, cumpre propor meios e alternativas que se somem ao arcabouo j
existente, para que da se permita visualizar novas solues.
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Nesse passo, a via da participao popular nos temas afetos segurana pblica
parece ser a chave para a construo de prticas voltadas ao desenvolvimento
de instrumentos de empoderamento individual e coletivo. A segurana pblica,
alijada da participao popular e de instrumentos que permitam sua fiscalizao,
controle e abertura a propostas que venham a surgir de novos sujeitos coletivos,
resume-se a um fim em si mesmo.
Entretanto, deve-se compreender a segurana como uma condio de
desenvolvimento de potencialidades humanas. Sua razo muito mais de
instrumento vocacionado a fomentar potencialidades humanas que de justificativa
para ao regulatria por parte do Estado. esse o vis emancipador, comprometido
com um acesso igualitrio e no hierarquizado de modo apriorstico segurana,
bem imaterial imprescindvel a uma vida digna.
Tambm nos campos da gesto da segurana pblica e do funcionamento do
sistema de justia criminal necessrio agregar a ideia de desenvolvimento. A
contextualizao dessas discusses no prescinde da visualizao dos panoramas
econmico, cultural, social. A ideia de desenvolvimento, porm, no se reduz ao
vis econmico e de visibilizao dos processos de globalizao e de imposio
neoliberal, mas ganha complexidade para se referir igualmente potencializao
das capacidades humanas.
Em 1994, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) , no
seu relatrio anual, trouxe o conceito de segurana humana (PROGRAMA, 1994,
p. 25 et seq.)11. Para o PNUD, o conceito de segurana humana deve modificar-
se evolucionando de tal maneira que, em vez de se basear exclusivamente na
segurana nacional, passe a destacar muito mais a segurana da pessoa. Em lugar
do tradicional discurso de segurana mediante o armamentismo, que se passe
segurana para o desenvolvimento humano; em lugar da segurana territorial
segurana alimentcia, no emprego e o meio ambiente. A definio de segurana
_________________________________________
11
Embora o conceito de segurana humana j fosse empregado em crculos acadmicos
do mbito da investigao para a paz na dcada de 1980, a divulgao em nvel internacional
ocorre no ano 1994, quando o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
em seu Relatrio de Desenvolvimento Humano . desenvolveu dito conceito.
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Estudos avanados que envolvem o manejo do aparato policial na segurana
pblica evidenciam que, embora seja corrente a ideia de que as cidades com mais
policiais envolvidos em patrulhamento tm ndices de criminalidade menores,
desde que alcanado um limite mnimo, a multiplicao do nmero de policiais
no surte efeito significativo na queda do volume da criminalidade (por todos,
cf. ROLIM, 2006, p. 50-51). Isso porque a poltica de simples patrulhamento
que muito visvel, diga-se orienta-se precipuamente realizao do aumento
do nmero de prises. Contudo, igualmente j se sabe que, no enfrentamento da
criminalidade, a realizao sistemtica de pesquisas de vitimizao e a utilizao
de sistemas de georreferenciamento para a atuao policial revelam-se instrumento
muitssimo mais teis e efetivos na abordagem da criminalidade, especialmente a
de carter violento (Ibid., p. 60-61).
Da a necessidade de pensar categorias que sirvam para articular seriamente
a relao entre direitos sociais e polticas pblicas destinadas a satisfaz-los, de
gerar standards que permitam avaliar em termos jurdicos essas polticas e, por
fim, de apontar casos em que se possa exigir dos poderes pblicos aqueles direitos
includos em Constituies e pactos de direitos humanos (COURTIS, 2007, p.
190).
O desafio apreender a noo de complexidade, que no se limita aos direitos
sociais de que o direito segurana pblica espcie , mas tambm os inclui.
No h uma frmula simples que permita sua efetivao, tampouco se pode limitar
a responsabilidade de sua concretizao apenas a ferramentas jurdicas. Debruar-
se sobre a temtica da concretizao dos direitos sociais, em especial o direito
social de segurana pblica, implica desenvolver ferramentas criativas e rever
construtos tericos, a fim de que novas realidades sejam enfrentadas com novas
ideias, novas solues. Vale salientar que no se trata aqui de rechaar as solues
tradicionalmente levadas a efeito para assegurar a concretizao de direitos h
um sem nmero de avanos arduamente conquistados ao longo do tempo para
efetivao dos direitos de cunho privatista que devem certamente ser considerados
; ao contrrio, cumpre propor meios e alternativas que se somem ao arcabouo j
existente, para que da se permita visualizar novas solues.
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Nesse passo, a via da participao popular nos temas afetos segurana pblica
parece ser a chave para a construo de prticas voltadas ao desenvolvimento
de instrumentos de empoderamento individual e coletivo. A segurana pblica,
alijada da participao popular e de instrumentos que permitam sua fiscalizao,
controle e abertura a propostas que venham a surgir de novos sujeitos coletivos,
resume-se a um fim em si mesmo.
Entretanto, deve-se compreender a segurana como uma condio de
desenvolvimento de potencialidades humanas. Sua razo muito mais de
instrumento vocacionado a fomentar potencialidades humanas que de justificativa
para ao regulatria por parte do Estado. esse o vis emancipador, comprometido
com um acesso igualitrio e no hierarquizado de modo apriorstico segurana,
bem imaterial imprescindvel a uma vida digna.
Tambm nos campos da gesto da segurana pblica e do funcionamento do
sistema de justia criminal necessrio agregar a ideia de desenvolvimento. A
contextualizao dessas discusses no prescinde da visualizao dos panoramas
econmico, cultural, social. A ideia de desenvolvimento, porm, no se reduz ao
vis econmico e de visibilizao dos processos de globalizao e de imposio
neoliberal, mas ganha complexidade para se referir igualmente potencializao
das capacidades humanas.
Em 1994, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) , no
seu relatrio anual, trouxe o conceito de segurana humana (PROGRAMA, 1994,
p. 25 et seq.)11. Para o PNUD, o conceito de segurana humana deve modificar-
se evolucionando de tal maneira que, em vez de se basear exclusivamente na
segurana nacional, passe a destacar muito mais a segurana da pessoa. Em lugar
do tradicional discurso de segurana mediante o armamentismo, que se passe
segurana para o desenvolvimento humano; em lugar da segurana territorial
segurana alimentcia, no emprego e o meio ambiente. A definio de segurana
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11
Embora o conceito de segurana humana j fosse empregado em crculos acadmicos
do mbito da investigao para a paz na dcada de 1980, a divulgao em nvel internacional
ocorre no ano 1994, quando o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
em seu Relatrio de Desenvolvimento Humano . desenvolveu dito conceito.
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 Doutrina
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humana consiste em proteger a essncia vital de todos os seres humanos de maneira
que realce as liberdades humanas e a potencialidade de realizao humana,
distintos momentos de incidncia dos instrumentos formalizados de controle
social, dentre eles a interveno penal pelo Estado. A complexidade do tema, que
toca a prpria condio humana, reclama o manejo de elementos como estratgia,
desenvolvimento humano e segurana humana. A verificao prtica dessas idias
substanciam a trama e os fios da vida.
Vale destacar que as acepes ora desenvolvidas no contrariam as concluses
da Comisso de Segurana Humana da Organizao das Naes Unidas, que, em
relatrio datado de 2003, destacou que garantir a segurana humana significa:
proteger as chamadas liberdades vitais, proteger as pessoas expostas a ameaas
ou situaes crticas, desenvolvendo os seus pontos fortes e procurando realizar as
suas aspiraes; criar sistemas que proporcionem s pessoas os elementos bsicos
de sobrevivncia, dignidade e meios de subsistncia.
A Comisso destaca que a segurana humana complementa a segurana do
_______________________________
. O PNUD entende que a essncia da insegurana humana a vulnerabilidade que
apresentam os seres humanos. Existe uma estreita vinculao entre o desenvolvimento
humano e a segurana humana, at se pode afirmar se temor a equivocar-se que so as duas
caras de uma mesma moeda. Mesmo que existem diferentes campos onde se manifesta
a insegurana humana, as questes que tm maior incidncia na vida dos seres humanos
podem ser divididas em seis pontos. O primeiro refere-se proteo das pessoas nos conflitos
violentos. Uma vez que os civis so as principais vtimas dos conflitos, o esforo deve
dirigir-se a reforar as normas e os procedimentos para proteg-los. O segundo menciona a
proteo e potencializao das pessoas que se trasladam. Para muitas pessoas a migrao
uma oportunidade de melhorar seu meio de vida; para outras, contudo, a migrao a nica
opo que dispe para se proteger, como por exemplo, o caso das pessoas que esto obrigadas
a fugir a causa dos conflitos ou de graves violaes dos direitos humanos. O terceiro diz
respeito potencializao e proteo das pessoas em situaes posteriores aos conflitos:
Os acordos de cessao de fogo e os arranjos de paz podem indicar o final do conflito,
mesmo que no a obteno da paz e segurana humana. O quarto refere-se insegurana
econmica, o poder de escolher entre diversas oportunidades. Trata da subsistncia de uma
situao geral de pobreza extrema. O funcionamento adequado dos mercados, bem assim o
estabelecimento de instituies fora dos mercados so chaves para a erradicao da pobreza.
O quinto ponto diz respeito sade como elemento da segurana humana. O sexto, sobre
os conhecimentos, preparao para a vida e valores como elementos da segurana humana.
Aqui a referncia educao e informao pblica que proporciona conhecimentos,
tcnicas de preparao para a vida e o respeito da diversidade, temas que so especialmente
importantes para a segurana humana.
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Revista de Artigos - 2010
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Estado, promove o desenvolvimento humano e refora os direitos humanos. A
tarefa de complementar a segurana do Estado concentra-se nas pessoas e toma em
considerao os riscos que no foram consideradas uma ameaa para a segurana
do Estado. Ao contemplar este outro tipo de riscos, entende a Comisso que
essa atuao complementar faz com que o desenvolvimento humano v alm do
conceito de crescimento em equidade. Com isso, entende que o respeito pelos
direitos humanos encontra-se no cerne da proteo da segurana humana.
possvel, a partir desse conceito de segurana humana, destacar trs ordens de
obstculos sua implementao: a preocupao pela segurana dos indivduos e
suas comunidades, especialmente nos setores mais vulnerveis; conflitos, ameaas
e violncias de diferentes tipos (conflitos entre Estados, colapso de Estados,
violaes de direitos humanos, terrorismo, crime organizado etc.); a pobreza e as
situaes de excluso econmica.
Corrupo, discriminao em funo de raa, sexo, etnia, religio ou filiao
poltica, juntamente com insegurana poltica e ausncia de possibilidades
democrticas, pem em risco a segurana humana em muitos pases, entre eles o
Brasil. Problemas relacionados a fatos violentos de diferentes tipos so citados em
muitos informes, principalmente dos pases latino-americanos: violncia urbana,
homicdios, crime organizado, trfico ilcito internacional de entorpecentes etc.
Observa-se um aumento das redes de criminalidade que agravam a violncia
urbana. No Brasil, destaca-se a violncia urbana, especialmente contra jovens O
conceito de segurana humana, por se vincular concepo de desenvolvimento
humano, surge quando se debatem os paradigmas de segurana e outros conceitos
interrelacionados12. A ideia de segurana humana, sua natureza, seu alcance e
_______________________________
12
Os componentes desse conceito podem ser visualizados do seguinte modo. Entende-se
por segurana econmica o manejo de fontes seguras de ingressos provenientes do trabalho
produtivo e remunerado (a partir da necessria mudana da lgica de apropriao para a
lgica de uso); segurana nas fontes de emprego; luta contra a m distribuio de ingressos
e a perda de poder aquisitivo. A ideia de segurana alimentar traz a ideia de que a populao
conta com os acessos necessrios aos alimentos bsicos. A segurana na sade assegurada
na situao em que existe proteo contra a existncia e disseminao de doenas infecciosas
e parasitrias nas zonas mais vulnerveis do mundo. A seguranapessoal implica a proteo
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 Doutrina
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humana consiste em proteger a essncia vital de todos os seres humanos de maneira
que realce as liberdades humanas e a potencialidade de realizao humana,
distintos momentos de incidncia dos instrumentos formalizados de controle
social, dentre eles a interveno penal pelo Estado. A complexidade do tema, que
toca a prpria condio humana, reclama o manejo de elementos como estratgia,
desenvolvimento humano e segurana humana. A verificao prtica dessas idias
substanciam a trama e os fios da vida.
Vale destacar que as acepes ora desenvolvidas no contrariam as concluses
da Comisso de Segurana Humana da Organizao das Naes Unidas, que, em
relatrio datado de 2003, destacou que garantir a segurana humana significa:
proteger as chamadas liberdades vitais, proteger as pessoas expostas a ameaas
ou situaes crticas, desenvolvendo os seus pontos fortes e procurando realizar as
suas aspiraes; criar sistemas que proporcionem s pessoas os elementos bsicos
de sobrevivncia, dignidade e meios de subsistncia.
A Comisso destaca que a segurana humana complementa a segurana do
_______________________________
. O PNUD entende que a essncia da insegurana humana a vulnerabilidade que
apresentam os seres humanos. Existe uma estreita vinculao entre o desenvolvimento
humano e a segurana humana, at se pode afirmar se temor a equivocar-se que so as duas
caras de uma mesma moeda. Mesmo que existem diferentes campos onde se manifesta
a insegurana humana, as questes que tm maior incidncia na vida dos seres humanos
podem ser divididas em seis pontos. O primeiro refere-se proteo das pessoas nos conflitos
violentos. Uma vez que os civis so as principais vtimas dos conflitos, o esforo deve
dirigir-se a reforar as normas e os procedimentos para proteg-los. O segundo menciona a
proteo e potencializao das pessoas que se trasladam. Para muitas pessoas a migrao
uma oportunidade de melhorar seu meio de vida; para outras, contudo, a migrao a nica
opo que dispe para se proteger, como por exemplo, o caso das pessoas que esto obrigadas
a fugir a causa dos conflitos ou de graves violaes dos direitos humanos. O terceiro diz
respeito potencializao e proteo das pessoas em situaes posteriores aos conflitos:
Os acordos de cessao de fogo e os arranjos de paz podem indicar o final do conflito,
mesmo que no a obteno da paz e segurana humana. O quarto refere-se insegurana
econmica, o poder de escolher entre diversas oportunidades. Trata da subsistncia de uma
situao geral de pobreza extrema. O funcionamento adequado dos mercados, bem assim o
estabelecimento de instituies fora dos mercados so chaves para a erradicao da pobreza.
O quinto ponto diz respeito sade como elemento da segurana humana. O sexto, sobre
os conhecimentos, preparao para a vida e valores como elementos da segurana humana.
Aqui a referncia educao e informao pblica que proporciona conhecimentos,
tcnicas de preparao para a vida e o respeito da diversidade, temas que so especialmente
importantes para a segurana humana.
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Revista de Artigos - 2010
_________________________________________________________________
Estado, promove o desenvolvimento humano e refora os direitos humanos. A
tarefa de complementar a segurana do Estado concentra-se nas pessoas e toma em
considerao os riscos que no foram consideradas uma ameaa para a segurana
do Estado. Ao contemplar este outro tipo de riscos, entende a Comisso que
essa atuao complementar faz com que o desenvolvimento humano v alm do
conceito de crescimento em equidade. Com isso, entende que o respeito pelos
direitos humanos encontra-se no cerne da proteo da segurana humana.
possvel, a partir desse conceito de segurana humana, destacar trs ordens de
obstculos sua implementao: a preocupao pela segurana dos indivduos e
suas comunidades, especialmente nos setores mais vulnerveis; conflitos, ameaas
e violncias de diferentes tipos (conflitos entre Estados, colapso de Estados,
violaes de direitos humanos, terrorismo, crime organizado etc.); a pobreza e as
situaes de excluso econmica.
Corrupo, discriminao em funo de raa, sexo, etnia, religio ou filiao
poltica, juntamente com insegurana poltica e ausncia de possibilidades
democrticas, pem em risco a segurana humana em muitos pases, entre eles o
Brasil. Problemas relacionados a fatos violentos de diferentes tipos so citados em
muitos informes, principalmente dos pases latino-americanos: violncia urbana,
homicdios, crime organizado, trfico ilcito internacional de entorpecentes etc.
Observa-se um aumento das redes de criminalidade que agravam a violncia
urbana. No Brasil, destaca-se a violncia urbana, especialmente contra jovens O
conceito de segurana humana, por se vincular concepo de desenvolvimento
humano, surge quando se debatem os paradigmas de segurana e outros conceitos
interrelacionados12. A ideia de segurana humana, sua natureza, seu alcance e
_______________________________
12
Os componentes desse conceito podem ser visualizados do seguinte modo. Entende-se
por segurana econmica o manejo de fontes seguras de ingressos provenientes do trabalho
produtivo e remunerado (a partir da necessria mudana da lgica de apropriao para a
lgica de uso); segurana nas fontes de emprego; luta contra a m distribuio de ingressos
e a perda de poder aquisitivo. A ideia de segurana alimentar traz a ideia de que a populao
conta com os acessos necessrios aos alimentos bsicos. A segurana na sade assegurada
na situao em que existe proteo contra a existncia e disseminao de doenas infecciosas
e parasitrias nas zonas mais vulnerveis do mundo. A seguranapessoal implica a proteo
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 Doutrina
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suas aplicaes concretas, portanto, afetam sensivelmente a vida humana. A
ideia do que se conhece como segurana nacional algo remoto, no sentido
de que frequentemente definida nos termos de preparao militar, empenho
de foras policiais, indstrias para a defesa e outros temas de poltica nacional.
E a segurana humana mais ampla e tem vigncia em cada dia e em adultos
em situao de hipossuficincia econmica, como um dos obstculos centrais
segurana humana.
A leitura dos dados e concluses aportados pela Comisso de Segurana
Humana permite, desse modo, a visibilizao de um contexto, a desestabilizao
da compreenso vigente e imposta como natural e imutvel, tudo de sorte a
pavimentar o surgimento de propostas hbeis a provocar uma transformao da
realidade e promover efetivas prticas sociais de empoderamento e participao
social.
O conceito de segurana humana complementa o conceito territorial de
segurana do Estado, pois diz respeito mais ao indivduo e comunidade do
que ao Estado. Portanto, pode ser estabelecida uma diferenciao clara entre as
polticas de segurana nacional centradas na integridade territorial de um Estado
e na liberdade de determinar sua forma de governo e o conceito de segurana
humana, que tem como foco as pessoas e as comunidades, especialmente civis
que estejam em situao de vulnerabilidade extrema, em consequncia de guerras
ou por marginalizao social e econmica. Os perigos para a segurana das
pessoas incluem ameaas e condies que nem sempre eram vistas como tais para
a segurana do Estado; e, o que ainda mais importante, o campo dos atores
envolvidos foi ampliado, deixando de ser exclusivamente estatal. O objetivo da
segurana humana implica no somente a proteo das pessoas, mas tambm seu
_______________________________
das pessoas contra mortes criminosas, violncia fsica, delitos associados ao narcotrfico etc. e
seu impacto sobre grupos mais vulnerveis. Por segurana comunitria se entende o fato de que
ser de um grupo social, tnico ou racial gera uma concorrncia pela preservao cultural, o qual
pode derivar em situaes de conflito, violncia ou discriminao, e tal circunstncia requer
proteo, com observncia de um marco de prticas interculturais. Por segurana ambiental h
de se compreender que seres humanos dependem, para seu desenvolvimento, de um ambiente
fsico saudvel. Por fim, a segurana poltica supe a garantia de abertura ao surgimento de
novos sujeitos e prticas sociais de cunho emancipador, mxime nas situaes de transio
poltica.
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R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
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empoderamento, para que possam enfrentar as situaes por si mesmas.
Num vis crtico, que no rechaa, mas demanda releitura das estruturas j
existentes, o conceito de segurana humana amolda-se ao compromisso de
realizao dos direitos humanos como resultado de processos de luta voltados
a assegurar o acesso igualitrio e no aprioristicamente hierarquizado ao bem
imaterial denominado segurana, necessrio a permitir uma vida digna de ser
vivida por todos.13
A reviso dos papis das instituies com atribuio de garantia, a participao
popular e a criao de prticas emancipatrias no tema da segurana pblica ho
de ser incorporadas no campo jurdico-penal por meio de uma poltica criminal
compromissada com o resgate da ao poltica. A noo democrtica de poltica
criminal surge justamente por meio da criao de novos espaos polticos, frise-
se, sem rechao das garantias j arduamente conquistadas, mas por meio da
reinveno do j existente e do acrscimo de novos modos de pensar a realidade
jurdico-penal dos rgos incumbidos de realizar na prtica o sistema de justia
criminal.
3.2 Participao cidad
O desenvolvimento, ento, de um modelo de gesto de segurana pblica e
de prticas de um sistema de justia criminal compromissados com os direitos
humanos tem por ponto de partida e de chegada o resgate da ao poltica.
Dessa percepo surge a ideia de que a participao popular e o dilogo coletivo
devem ser promovidos e fomentados pelas agncias estatais responsveis pela
segurana pblica e pelo funcionamento do sistema de justia como um todo. Tal
compreenso tem por fundamento a participao democrtica promovida num
marco de fortalecimento do poder local e da participao popular.
A implementao do resgate da ao poltica tem por pressuposto a renovao
da prpria ideia de participao popular. Isso porque o processo de construo
_________________________________________
13
As categorias operacionais mencionadas no conceito, por evidente, so aquelas
desenvolvidas pelo marco terico da presente investigao, qual seja, a teoria crtica dos
direitos humanos tal como a desenvolve Herrera Flores (2008, passim; 2000; passim; 2005b,
passim).
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 Doutrina
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suas aplicaes concretas, portanto, afetam sensivelmente a vida humana. A
ideia do que se conhece como segurana nacional algo remoto, no sentido
de que frequentemente definida nos termos de preparao militar, empenho
de foras policiais, indstrias para a defesa e outros temas de poltica nacional.
E a segurana humana mais ampla e tem vigncia em cada dia e em adultos
em situao de hipossuficincia econmica, como um dos obstculos centrais
segurana humana.
A leitura dos dados e concluses aportados pela Comisso de Segurana
Humana permite, desse modo, a visibilizao de um contexto, a desestabilizao
da compreenso vigente e imposta como natural e imutvel, tudo de sorte a
pavimentar o surgimento de propostas hbeis a provocar uma transformao da
realidade e promover efetivas prticas sociais de empoderamento e participao
social.
O conceito de segurana humana complementa o conceito territorial de
segurana do Estado, pois diz respeito mais ao indivduo e comunidade do
que ao Estado. Portanto, pode ser estabelecida uma diferenciao clara entre as
polticas de segurana nacional centradas na integridade territorial de um Estado
e na liberdade de determinar sua forma de governo e o conceito de segurana
humana, que tem como foco as pessoas e as comunidades, especialmente civis
que estejam em situao de vulnerabilidade extrema, em consequncia de guerras
ou por marginalizao social e econmica. Os perigos para a segurana das
pessoas incluem ameaas e condies que nem sempre eram vistas como tais para
a segurana do Estado; e, o que ainda mais importante, o campo dos atores
envolvidos foi ampliado, deixando de ser exclusivamente estatal. O objetivo da
segurana humana implica no somente a proteo das pessoas, mas tambm seu
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das pessoas contra mortes criminosas, violncia fsica, delitos associados ao narcotrfico etc. e
seu impacto sobre grupos mais vulnerveis. Por segurana comunitria se entende o fato de que
ser de um grupo social, tnico ou racial gera uma concorrncia pela preservao cultural, o qual
pode derivar em situaes de conflito, violncia ou discriminao, e tal circunstncia requer
proteo, com observncia de um marco de prticas interculturais. Por segurana ambiental h
de se compreender que seres humanos dependem, para seu desenvolvimento, de um ambiente
fsico saudvel. Por fim, a segurana poltica supe a garantia de abertura ao surgimento de
novos sujeitos e prticas sociais de cunho emancipador, mxime nas situaes de transio
poltica.
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empoderamento, para que possam enfrentar as situaes por si mesmas.
Num vis crtico, que no rechaa, mas demanda releitura das estruturas j
existentes, o conceito de segurana humana amolda-se ao compromisso de
realizao dos direitos humanos como resultado de processos de luta voltados
a assegurar o acesso igualitrio e no aprioristicamente hierarquizado ao bem
imaterial denominado segurana, necessrio a permitir uma vida digna de ser
vivida por todos.13
A reviso dos papis das instituies com atribuio de garantia, a participao
popular e a criao de prticas emancipatrias no tema da segurana pblica ho
de ser incorporadas no campo jurdico-penal por meio de uma poltica criminal
compromissada com o resgate da ao poltica. A noo democrtica de poltica
criminal surge justamente por meio da criao de novos espaos polticos, frise-
se, sem rechao das garantias j arduamente conquistadas, mas por meio da
reinveno do j existente e do acrscimo de novos modos de pensar a realidade
jurdico-penal dos rgos incumbidos de realizar na prtica o sistema de justia
criminal.
3.2 Participao cidad
O desenvolvimento, ento, de um modelo de gesto de segurana pblica e
de prticas de um sistema de justia criminal compromissados com os direitos
humanos tem por ponto de partida e de chegada o resgate da ao poltica.
Dessa percepo surge a ideia de que a participao popular e o dilogo coletivo
devem ser promovidos e fomentados pelas agncias estatais responsveis pela
segurana pblica e pelo funcionamento do sistema de justia como um todo. Tal
compreenso tem por fundamento a participao democrtica promovida num
marco de fortalecimento do poder local e da participao popular.
A implementao do resgate da ao poltica tem por pressuposto a renovao
da prpria ideia de participao popular. Isso porque o processo de construo
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13
As categorias operacionais mencionadas no conceito, por evidente, so aquelas
desenvolvidas pelo marco terico da presente investigao, qual seja, a teoria crtica dos
direitos humanos tal como a desenvolve Herrera Flores (2008, passim; 2000; passim; 2005b,
passim).
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da cidadania vinculado consolidao do Estado de Direito fundamentou-se
num modelo poltico de democracia representativa. Esse modelo procedimental e
formalista foi incapaz de incorporar plenamente os cidados nos assuntos pblicos.
Por consequncia, pode-se afirmar que o modelo de democracia representativa
motivou uma cidadania de natureza passiva.14
Essa a razo pela qual se visualizam e se vivenciam no mbito da sociedade
em geral, mas tambm de modo particular nas prprias instituies vocacionadas
garantia dos direitos humanos, um evidente desinteresse e uma significativa perda
de adeso da cidadania. Quantos agentes pblicos participam de modo ativo nas
decises e rumos assumidos pelas instituies a que pertencem? O questionamento,
por bvio, refere-se poltica como prtica constituinte, prtica democrtica,
de pertencimento e atuao na conformao das orientaes e revises dos atos
estatais. No mbito da sociedade em geral, existe um sentimento de participao
ativa nos rumos da segurana pblica ou mesmo nos ditames do sistema de justia
criminal?
H de se buscar e fomentar prticas sociais que valorizem movimentos de
cidadania, que fomentem a criao de espaos de singularidade prpria, com
base territorial e, por conseguinte, de desenvolvimento de capacidades dentro
de um processo de confluncias territorialmente identificadas. Cumpre adotar
uma perspectiva de complementariedade dessas territorialidades, que projete
a extenso das demandas locais a garantias de maior amplitude, combinando
eficazmente estratgias de reivindicao e mobilizao por meio da prtica de
experincias de ao direta, de autogesto e de gesto compartilhada com outras
agncias, instituies e rgos de governo locais. A lgica de construo de
polticas pblicas voltadas implementao de demandas de atuao do sistema de
_________________________________________
14
Julio Alguacil Gmez (2006, p. 11) salienta que o modelo de democracia representativa,
por seu significado e fomento passividade, constituiu um impedimento consolidao de uma
cidadania social e ativa, mais prxima de uma participao real nas decises e na construo
dos objetivos coletivos. Nesse sentido, [] La no implicacin plena de los ciudadanos en
la poltica y en los asuntos pblicos hace de la propia poltica una dimensin muy vulnerable
frente a los procesos econmicos y territoriales propios del actual contexto de una globalizacin
neoliberal. Traduo: [] O no envolvimento pleno dos cidados na poltica e nos asuntos
pblicos faz da prpria poltica uma dimenso muito vulnervel frente aos procesos econmicos
e territoriais prprios do atual contexto de uma globalizao neoliberal.
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Revista de Artigos - 2010
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justia e, principalmente, concretizao de uma gesto democrtica da segurana
pblica deve passar por processos de constituio que atuem segundo uma lgica
de baixo para cima.
Com efeito, a dinmica de leitura de demandas e respostas, na tenso entre o
geral e o particular, deve atuar a partir da considerao que permita uma relao de
tenso dinmica entre o todo e a parte, entre diretivas de carter geral e condies
concretas de espao social e mbitos locais, entre formalizao de demandas
por garantias (jurdicas, sociais, econmicas, polticas) e reclamos particulares
de efetivao concreta dessas garantias. Planos e estratgias que no observem
essa lgica de baixo para cima, isto , de fortalecimento de poder local, correm
inevitvel risco de ineficcia, de permanncia na apatia prpria de uma cidadania
passiva. As estratgias excessivamente genricas ou se encontram submetidas a
diretrizes emanadas de um centro decisrio ou acabam por carecer de recursos
para sua implementao. As polticas locais, num marco de poder centralizado
e geral, no so polticas de deciso, mas polticas subordinadas de execuo e
transmisso da poltica geral.
A prtica de cidadania e de compromisso com o acesso igualitrio e no
hierarquizado a priori aos bens necessrios a uma vida digna jamais plena se no
reflete e projeta a esfera do mundo numa perspectiva de suas demandas e leituras
cotidianas. A origem de propostas de poltica criminal surge necessariamente de
um lugar, hbil a permitir a construo de identidade e de relao do sujeito face
ao seu entorno. possvel verificar dois marcos na construo desse lugar.
O primeiro marco refere-se, na esteira da ideia de lugar, a orientar as propostas
de prticas sociais, criao de um sentimento de pertencimento das pessoas que
so destinatrias e ao mesmo tempo razo de existncia dessas aes. A ideia de
pertencimento, imprescindvel construo de uma autonomia cidad, traduz-se
na possibilidade real de acesso direto s relaes sociais. Nesse sentido,
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 Doutrina
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da cidadania vinculado consolidao do Estado de Direito fundamentou-se
num modelo poltico de democracia representativa. Esse modelo procedimental e
formalista foi incapaz de incorporar plenamente os cidados nos assuntos pblicos.
Por consequncia, pode-se afirmar que o modelo de democracia representativa
motivou uma cidadania de natureza passiva.14
Essa a razo pela qual se visualizam e se vivenciam no mbito da sociedade
em geral, mas tambm de modo particular nas prprias instituies vocacionadas
garantia dos direitos humanos, um evidente desinteresse e uma significativa perda
de adeso da cidadania. Quantos agentes pblicos participam de modo ativo nas
decises e rumos assumidos pelas instituies a que pertencem? O questionamento,
por bvio, refere-se poltica como prtica constituinte, prtica democrtica,
de pertencimento e atuao na conformao das orientaes e revises dos atos
estatais. No mbito da sociedade em geral, existe um sentimento de participao
ativa nos rumos da segurana pblica ou mesmo nos ditames do sistema de justia
criminal?
H de se buscar e fomentar prticas sociais que valorizem movimentos de
cidadania, que fomentem a criao de espaos de singularidade prpria, com
base territorial e, por conseguinte, de desenvolvimento de capacidades dentro
de um processo de confluncias territorialmente identificadas. Cumpre adotar
uma perspectiva de complementariedade dessas territorialidades, que projete
a extenso das demandas locais a garantias de maior amplitude, combinando
eficazmente estratgias de reivindicao e mobilizao por meio da prtica de
experincias de ao direta, de autogesto e de gesto compartilhada com outras
agncias, instituies e rgos de governo locais. A lgica de construo de
polticas pblicas voltadas implementao de demandas de atuao do sistema de
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Julio Alguacil Gmez (2006, p. 11) salienta que o modelo de democracia representativa,
por seu significado e fomento passividade, constituiu um impedimento consolidao de uma
cidadania social e ativa, mais prxima de uma participao real nas decises e na construo
dos objetivos coletivos. Nesse sentido, [] La no implicacin plena de los ciudadanos en
la poltica y en los asuntos pblicos hace de la propia poltica una dimensin muy vulnerable
frente a los procesos econmicos y territoriales propios del actual contexto de una globalizacin
neoliberal. Traduo: [] O no envolvimento pleno dos cidados na poltica e nos asuntos
pblicos faz da prpria poltica uma dimenso muito vulnervel frente aos procesos econmicos
e territoriais prprios do atual contexto de uma globalizao neoliberal.
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justia e, principalmente, concretizao de uma gesto democrtica da segurana
pblica deve passar por processos de constituio que atuem segundo uma lgica
de baixo para cima.
Com efeito, a dinmica de leitura de demandas e respostas, na tenso entre o
geral e o particular, deve atuar a partir da considerao que permita uma relao de
tenso dinmica entre o todo e a parte, entre diretivas de carter geral e condies
concretas de espao social e mbitos locais, entre formalizao de demandas
por garantias (jurdicas, sociais, econmicas, polticas) e reclamos particulares
de efetivao concreta dessas garantias. Planos e estratgias que no observem
essa lgica de baixo para cima, isto , de fortalecimento de poder local, correm
inevitvel risco de ineficcia, de permanncia na apatia prpria de uma cidadania
passiva. As estratgias excessivamente genricas ou se encontram submetidas a
diretrizes emanadas de um centro decisrio ou acabam por carecer de recursos
para sua implementao. As polticas locais, num marco de poder centralizado
e geral, no so polticas de deciso, mas polticas subordinadas de execuo e
transmisso da poltica geral.
A prtica de cidadania e de compromisso com o acesso igualitrio e no
hierarquizado a priori aos bens necessrios a uma vida digna jamais plena se no
reflete e projeta a esfera do mundo numa perspectiva de suas demandas e leituras
cotidianas. A origem de propostas de poltica criminal surge necessariamente de
um lugar, hbil a permitir a construo de identidade e de relao do sujeito face
ao seu entorno. possvel verificar dois marcos na construo desse lugar.
O primeiro marco refere-se, na esteira da ideia de lugar, a orientar as propostas
de prticas sociais, criao de um sentimento de pertencimento das pessoas que
so destinatrias e ao mesmo tempo razo de existncia dessas aes. A ideia de
pertencimento, imprescindvel construo de uma autonomia cidad, traduz-se
na possibilidade real de acesso direto s relaes sociais. Nesse sentido,
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[] La identidad se forja a travs de la alteridad (reconocimiento administrativas, a permitir a leitura localizada de demandas e de atuaes
de los otros diferentes) y esto precisa de una gestin democrtica comunitrias, a melhor varivel para apreciao da descentralizao a diviso
de la pluralidad que permita alcanzar la adhesin necesaria sin la das regies administrativas.
cual resulta imposible abordar los retos de la ciudadana: construir
conjuntamente (donde ningn tipo de singularidad puede arrogarse la A participao com maior intensidade pode se dar com maior facilidade e
superioridad) (ALGUACIL, 2006, p. 16). 15 operacionalidade na medida em que o mbito de atuao mantenha um certo
Logo, a participao poltica plena s pode desenvolver-se num espao equilbrio, o que reclama uma dimenso territorial suficientemente grande, para
de realidade social vinculado a um espao concreto, que seja suporte de uma contar com estruturas mnimas e prprias de organizao, e suficientemente
populao (crescentemente diversa em sua composio), de seus recursos e de sua pequena, para possuir uma densidade relacional adequada e poder estabelecer
organizao social. instrumentos de controle coletivo e participao real. Por se tratar de diviso que
deriva de reclamos polticos pois, como se ver, a unidade criada a partir de
O segundo marco refere-se cidadania como participao nos assuntos pblicos, uma lei , bem assim por j constar na estrutura do Distrito Federal, a regio
que conduz necessariamente redistribuio ou a socializao do poder. H de ser administrativa surge como unidade mnima de lugar para os fins de articulao
compreendido como o desenvolvimento das capacidades para efetivar decises poltica ora propostos.
sobre a gesto dos recursos de seu ambiente social e fsico, bem assim poder
afrontar a soluo dos problemas que afetam aos sujeitos por parte dos prprios A Lei Orgnica do Distrito Federal prev, em seus artigos 10 a 13, que
sujeitos. essa orientao prtica que permitir a construo da democracia num [] o Distrito Federal organiza-se em Regies Administrativas, com vistas
vis de textura aberta, de prtica democrtica constituinte. descentralizao administrativa, utilizao racional de recursos para o
desenvolvimento socioeconmico e melhoria da qualidade de vida, bem assim
Um exemplo especfico elucidativo para demonstrao do que aqui se que [] as Administraes Regionais integram a estrutura administrativa do
desenvolve. Tome-se, por amostra, o caso do Distrito Federal. preciso ter Distrito Federal. As Regies Administrativas evidenciam exemplo, ao menos
em mente, na realidade do Distrito Federal (regio), o que seriam unidades formalmente, de governo descentralizado, uma vez que cada Regio []
hbeis a serem consideradas como locais. A criao de um espao que sirva de ter um Conselho de Representantes Comunitrios, com funes consultivas
local, num marco terico de carter propositivo, isto , que pretenda propor ou e fiscalizadoras, na forma da lei e a criao ou extino de cada uma dessas
justificar prticas sociais emancipadoras de sorte a agregar realidade, e no Regies, segundo a mesma Lei Orgnica do Distrito Federal, se far mediante lei
simplesmente desconstruir as estruturas de que j se dispe, deve, tanto quanto aprovada pela Cmara Legislativa do Distrito Federal.
possvel, considerar as estruturas formalmente existentes para a consolidao de
uma prtica democrtica. Alm disso, por conta da descentralizao das unidades Atualmente, o Distrito Federal conta com vinte e nove regies administrativas.16

_________________________________________

_______________________________
16
So elas: Candangolndia, guas Claras, Braslia, Brazlndia, Ceilndia, Itapo,
15 Planaltina, Samambaia, Santa Maria, So Sebastio, Sobradinho, Sobradinho II, Taguatinga,
Traduo: [] A identidade se forja por meio da alteridade (reconhecimento dos
outros diferentes) e isso exige uma gesto democrtica da pluralidade que permita alcanar Cruzeiro, Gama, Guar, Jardim Botnico, Lago Norte, Lago Sul, Ncleo Bandeirante, Parano,
a adeso necessria sem a qual resulta impossvel abordar os desafios da cidadania: construir Park Way, Recanto Das Emas, Riacho Fundo, Riacho Fundo II, Setor Complementar de Indstria
conjuntamente (onde nenhum tipo de singularidade pode arrogar-se como superior). e Abastecimento, Setor de Indstria e Abastecimento (SIA), Sudoeste e Octogonal, Varjo.

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[] La identidad se forja a travs de la alteridad (reconocimiento administrativas, a permitir a leitura localizada de demandas e de atuaes
de los otros diferentes) y esto precisa de una gestin democrtica comunitrias, a melhor varivel para apreciao da descentralizao a diviso
de la pluralidad que permita alcanzar la adhesin necesaria sin la das regies administrativas.
cual resulta imposible abordar los retos de la ciudadana: construir
conjuntamente (donde ningn tipo de singularidad puede arrogarse la A participao com maior intensidade pode se dar com maior facilidade e
superioridad) (ALGUACIL, 2006, p. 16). 15 operacionalidade na medida em que o mbito de atuao mantenha um certo
Logo, a participao poltica plena s pode desenvolver-se num espao equilbrio, o que reclama uma dimenso territorial suficientemente grande, para
de realidade social vinculado a um espao concreto, que seja suporte de uma contar com estruturas mnimas e prprias de organizao, e suficientemente
populao (crescentemente diversa em sua composio), de seus recursos e de sua pequena, para possuir uma densidade relacional adequada e poder estabelecer
organizao social. instrumentos de controle coletivo e participao real. Por se tratar de diviso que
deriva de reclamos polticos pois, como se ver, a unidade criada a partir de
O segundo marco refere-se cidadania como participao nos assuntos pblicos, uma lei , bem assim por j constar na estrutura do Distrito Federal, a regio
que conduz necessariamente redistribuio ou a socializao do poder. H de ser administrativa surge como unidade mnima de lugar para os fins de articulao
compreendido como o desenvolvimento das capacidades para efetivar decises poltica ora propostos.
sobre a gesto dos recursos de seu ambiente social e fsico, bem assim poder
afrontar a soluo dos problemas que afetam aos sujeitos por parte dos prprios A Lei Orgnica do Distrito Federal prev, em seus artigos 10 a 13, que
sujeitos. essa orientao prtica que permitir a construo da democracia num [] o Distrito Federal organiza-se em Regies Administrativas, com vistas
vis de textura aberta, de prtica democrtica constituinte. descentralizao administrativa, utilizao racional de recursos para o
desenvolvimento socioeconmico e melhoria da qualidade de vida, bem assim
Um exemplo especfico elucidativo para demonstrao do que aqui se que [] as Administraes Regionais integram a estrutura administrativa do
desenvolve. Tome-se, por amostra, o caso do Distrito Federal. preciso ter Distrito Federal. As Regies Administrativas evidenciam exemplo, ao menos
em mente, na realidade do Distrito Federal (regio), o que seriam unidades formalmente, de governo descentralizado, uma vez que cada Regio []
hbeis a serem consideradas como locais. A criao de um espao que sirva de ter um Conselho de Representantes Comunitrios, com funes consultivas
local, num marco terico de carter propositivo, isto , que pretenda propor ou e fiscalizadoras, na forma da lei e a criao ou extino de cada uma dessas
justificar prticas sociais emancipadoras de sorte a agregar realidade, e no Regies, segundo a mesma Lei Orgnica do Distrito Federal, se far mediante lei
simplesmente desconstruir as estruturas de que j se dispe, deve, tanto quanto aprovada pela Cmara Legislativa do Distrito Federal.
possvel, considerar as estruturas formalmente existentes para a consolidao de
uma prtica democrtica. Alm disso, por conta da descentralizao das unidades Atualmente, o Distrito Federal conta com vinte e nove regies administrativas.16

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16
So elas: Candangolndia, guas Claras, Braslia, Brazlndia, Ceilndia, Itapo,
15 Planaltina, Samambaia, Santa Maria, So Sebastio, Sobradinho, Sobradinho II, Taguatinga,
Traduo: [] A identidade se forja por meio da alteridade (reconhecimento dos
outros diferentes) e isso exige uma gesto democrtica da pluralidade que permita alcanar Cruzeiro, Gama, Guar, Jardim Botnico, Lago Norte, Lago Sul, Ncleo Bandeirante, Parano,
a adeso necessria sem a qual resulta impossvel abordar os desafios da cidadania: construir Park Way, Recanto Das Emas, Riacho Fundo, Riacho Fundo II, Setor Complementar de Indstria
conjuntamente (onde nenhum tipo de singularidade pode arrogar-se como superior). e Abastecimento, Setor de Indstria e Abastecimento (SIA), Sudoeste e Octogonal, Varjo.

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 Doutrina
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Esses mbitos locais, onde os cidados podem alcanar maior autonomia e
construir a oportunidade de incorporar-se a uma estrutura comum de ao poltica,
permite o encontro de estruturas de ordem governamental e tambm de ordem
social (organizaes sociais, associaes comunitrias etc.). A proximidade dessas
estruturas formais estatais e no estatais possuem a aptido para se converterem
em verdadeiras escolas de democracia, desde que se assegure o interesse e se estime
o sentimento de pertencimento de cada cidado na gesto da res pblica. A temtica
da segurana pblica, inserida na esfera poltico-criminal, essencialmente uma
questo poltica e, como tal, deve ser debatida e construda por todos os cidados,
independentemente de sua formao e conhecimento (ROLIM, 2006, p. 49).
Nesse sentido, tambm aos temas atinentes poltica criminal, notadamente na
sua feio de segurana pblica, h de se desenvolver um conceito de cidadania,
de modo que seja ela compreendida como um espao de mediao, um conjunto
de procedimentos diversos para confluncias em escalas territoriais, grupos
e coletividades em geral, em que o espao social e de governo local seja um
primeiro momento bsico e fundamental de incluso dos sujeitos para construo
de relaes timas de liberdade e igualdade.
A advertncia de Alguacil Gmez precisa, quando afirma que [] Unas
organizaciones sociales separadas de la poltica, de la gobernacin local, pueden
llevar a movimientos sectarios y antisociales; un gobierno local separado de las
organizaciones sociales puede llevar al autoritarismo y a la deslegitimacin de las
instituciones (2006, p. 18). Esse risco justamente o que pode vir a acometer
instituies e agncias estatais, na hiptese de que suas disposies evidenciem
um descompromisso com os direitos humanos e com o resgate da ao poltica
nos temas de segurana pblica e funcionamento do sistema de justia. Mais que
formalmente e juridicamente estabelecidos como estruturais estatais de garantia
ao cidado, cabem a esses rgos e instituies assumir o papel de fomentador
dessa nova cidadania, tambm no campo jurdico-penal, para que possam atuar de
modo emancipatrio.
A soluo para afastar o perigo mencionado uma nova cultura poltica que
d protagonismo a polticas locais. Com isso, as novas dimenses da cidadania
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recuperam a originria vinculao s particularidades, aos territrios e esfera
da vida cotidiana. Essa nova articulao entre o universal e o particular e a
nova complexidade derivada da fragmentao dos mbitos de poder anunciam
a necessria observncia de vetores de que atuem de baixo para cima e de
dentro para fora. A preocupao com a construo de um projeto democrtico
de poltica criminal para o sistema de justia e de construo de um modelo de
gesto de segurana pblica que deem azo e possibilidade ao desenvolvimento
das capacidades humanas e, por conseguinte, se apresentem como complexo,
multidimensional e interativo, isto , de textura aberta. Vale lembrar o que leciona
Boaventura de Sousa Santos (2002, p. 238-239) a respeito:
Uma tal concepo da emancipao poltica implica a criao de um novo
senso comum poltico. A converso da diferenciao do poltico no modo
privilegiado de estruturao e diferenciao da prtica social tem como corolrio
a descentrao relativa do Estado e do princpio do Estado. A nova cidadania
tanto se constitui na obrigao poltica vertical entre os cidados e o Estado,
como na obrigao poltica horizontal entre os cidados. Com isto, revaloriza-se
o princpio da comunidade e, com ele, a ideia da igualdade sem mesmidade, a
ideia de autonomia e a ideia de solidariedade.
A emergncia de polticas locais substancia justamente a ferramenta necessria
para o desenvolvimento local. Igualmente, a multidimensionalidade e a
complexidade de polticas locais de coeso social, prprias de uma interveno
integrada e inclusiva, s podem ter lugar a partir da introduo de inovaes
participativas de carter transversal. esse o ambiente para o surgimento de uma
democracia de carter reflexivo, em que seus agentes atuam como produtores e
comunicadores sobre si mesmos e sobre suas aes externas, graas interatividade
com os demais sujeitos-agentes de outros locais.
bem verdade que o tema da participao local e da democracia participativa
como um todo por si s reclamaria uma investigao monogrfica prpria. No
entanto, ao menos para os fins do presente trabalho, h de se ter em conta que a
democracia participativa, por configurar uma autonomia crtica ao sujeito, baseia-
se na participao como um conjunto de procedimentos e processos relacionais
em que os agentes atuam em relao simtrica e recproca, de comunicao, de
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Esses mbitos locais, onde os cidados podem alcanar maior autonomia e
construir a oportunidade de incorporar-se a uma estrutura comum de ao poltica,
permite o encontro de estruturas de ordem governamental e tambm de ordem
social (organizaes sociais, associaes comunitrias etc.). A proximidade dessas
estruturas formais estatais e no estatais possuem a aptido para se converterem
em verdadeiras escolas de democracia, desde que se assegure o interesse e se estime
o sentimento de pertencimento de cada cidado na gesto da res pblica. A temtica
da segurana pblica, inserida na esfera poltico-criminal, essencialmente uma
questo poltica e, como tal, deve ser debatida e construda por todos os cidados,
independentemente de sua formao e conhecimento (ROLIM, 2006, p. 49).
Nesse sentido, tambm aos temas atinentes poltica criminal, notadamente na
sua feio de segurana pblica, h de se desenvolver um conceito de cidadania,
de modo que seja ela compreendida como um espao de mediao, um conjunto
de procedimentos diversos para confluncias em escalas territoriais, grupos
e coletividades em geral, em que o espao social e de governo local seja um
primeiro momento bsico e fundamental de incluso dos sujeitos para construo
de relaes timas de liberdade e igualdade.
A advertncia de Alguacil Gmez precisa, quando afirma que [] Unas
organizaciones sociales separadas de la poltica, de la gobernacin local, pueden
llevar a movimientos sectarios y antisociales; un gobierno local separado de las
organizaciones sociales puede llevar al autoritarismo y a la deslegitimacin de las
instituciones (2006, p. 18). Esse risco justamente o que pode vir a acometer
instituies e agncias estatais, na hiptese de que suas disposies evidenciem
um descompromisso com os direitos humanos e com o resgate da ao poltica
nos temas de segurana pblica e funcionamento do sistema de justia. Mais que
formalmente e juridicamente estabelecidos como estruturais estatais de garantia
ao cidado, cabem a esses rgos e instituies assumir o papel de fomentador
dessa nova cidadania, tambm no campo jurdico-penal, para que possam atuar de
modo emancipatrio.
A soluo para afastar o perigo mencionado uma nova cultura poltica que
d protagonismo a polticas locais. Com isso, as novas dimenses da cidadania
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recuperam a originria vinculao s particularidades, aos territrios e esfera
da vida cotidiana. Essa nova articulao entre o universal e o particular e a
nova complexidade derivada da fragmentao dos mbitos de poder anunciam
a necessria observncia de vetores de que atuem de baixo para cima e de
dentro para fora. A preocupao com a construo de um projeto democrtico
de poltica criminal para o sistema de justia e de construo de um modelo de
gesto de segurana pblica que deem azo e possibilidade ao desenvolvimento
das capacidades humanas e, por conseguinte, se apresentem como complexo,
multidimensional e interativo, isto , de textura aberta. Vale lembrar o que leciona
Boaventura de Sousa Santos (2002, p. 238-239) a respeito:
Uma tal concepo da emancipao poltica implica a criao de um novo
senso comum poltico. A converso da diferenciao do poltico no modo
privilegiado de estruturao e diferenciao da prtica social tem como corolrio
a descentrao relativa do Estado e do princpio do Estado. A nova cidadania
tanto se constitui na obrigao poltica vertical entre os cidados e o Estado,
como na obrigao poltica horizontal entre os cidados. Com isto, revaloriza-se
o princpio da comunidade e, com ele, a ideia da igualdade sem mesmidade, a
ideia de autonomia e a ideia de solidariedade.
A emergncia de polticas locais substancia justamente a ferramenta necessria
para o desenvolvimento local. Igualmente, a multidimensionalidade e a
complexidade de polticas locais de coeso social, prprias de uma interveno
integrada e inclusiva, s podem ter lugar a partir da introduo de inovaes
participativas de carter transversal. esse o ambiente para o surgimento de uma
democracia de carter reflexivo, em que seus agentes atuam como produtores e
comunicadores sobre si mesmos e sobre suas aes externas, graas interatividade
com os demais sujeitos-agentes de outros locais.
bem verdade que o tema da participao local e da democracia participativa
como um todo por si s reclamaria uma investigao monogrfica prpria. No
entanto, ao menos para os fins do presente trabalho, h de se ter em conta que a
democracia participativa, por configurar uma autonomia crtica ao sujeito, baseia-
se na participao como um conjunto de procedimentos e processos relacionais
em que os agentes atuam em relao simtrica e recproca, de comunicao, de
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cooperao, de corresponsabilidade (ALGUACIL, 2006, p. 24). A compreenso
da participao na vida social passa pela variveis necessidade e direito, de modo a
permitir a recuperao do sentido transversal e relacional da participao popular.
4 Os conselhos de segurana e os desafios da integrao
4.1 Como verificar a consistncia democrtica e cidad das propostas?
A participao popular como ao cidad conjunta, quando se cuida de poltica
criminal e segurana pblica, demanda a assuno de um conceito complexo de
participao. Mais que enunciar as propostas, preciso igualmente dotar aquele
que atua no sistema de justia criminal e na gesto da segurana pblica de
mecanismos de verificao do xito dessas propostas. Em outras palavras, a tarefa
no se resume a enunciar as propostas, mas tambm implica apresentar os testes de
consistncia dessas propostas como ferramentas para o empoderamento cidado.
Os testes de consistncia para propostas de empoderamento e participao
cidad nos rumos de poltica criminal, especialmente na sua feio de segurana
pblica, passam por trs pontos de anlise. O primeiro refere-se complexidade da
prpria participao, o segundo cuida do modelo a ser adotado que define o grau
de participao e o terceiro define-se pela anlise do produto dessa participao.
Passa-se anlise da complexidade da participao. Pode ser ela enunciada
por cinco momentos (os quais no so sucessivos ou estanques, mas atuam em
relao cclica, dinmica). O fomento comunicao (i), compreendida esta como
o amplo acesso informao sobre a gesto da res pblica, o meio para que a
construo de uma poltica inclusiva, em que o cidado parte de redes sociais.
O fomento ao conhecimento (ii) acerca de como se gere o aparato de segurana
pblica implica uma integrao prxima do cidado em relao ao seu lugar, isto
, o cidado, desse modo, est parte da coletividade. A conscincia (iii) advinda
desse processo permite ao cidado a construo de uma relao de identidade/
alteridade em relao a si prprio e ao seu meio, de modo que ele se sente parte
de uma comunidade. Comunicao, conhecimento e conscincia conduzem ao
(iv), em que o cidado chamado a decidir num projeto futuro ou mesmo na
construo de procedimentos, de sorte que ele tem parte ou toma parte no processo
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democrtico. Por fim, num ambiente em que os sujeitos compartilham, cooperam e
se corresponsabilizam (v), parece evidente que esto eles implicados num processo
mais amplo e, por conseguinte, concretizam sua participao.
Em relao ao modelo de gesto da poltica criminal, v-se em regra um
modelo de gesto direta, em que a administrao formalmente estabelecida
gere exclusivamente a criao e programao de servios, prestaes e espaos
pblicos. As limitaes participao popular so mximas, pois esse modelo de
gesto compreende essa participao apenas como direito informao a respeito
das atividades realizadas pelo gerenciamento central das reas e departamentos
administrativos (decises que derivam de cima para baixo). Em contraposio, o
modelo a se almejar um modelo de codeciso e gesto compartilhada, em que
os sujeitos assumam responsabilidades de organizao e gesto dos servios e
espaos, para obter a capacidade de (re)orientar suas demandas e necessidades,
bem assim aliviar a carga decisria do governo local em particular e do setor
pblico em geral.17
A anlise do produto da participao popular implica necessariamente
comunicao e participao interna nas estruturas administrativas, alm de
comunicao e participao externa com o entorno e as estruturas sociais (redes
sociais). O produto de um modelo de gesto relacional da poltica criminal,
espera-se, deve promover: uma anlise da realidade mais acurada; a concepo de
estruturas e de programas mais consistentes e prximos aos anseios da comunidade;
a formulao de servios pblicos (demanda); a produo de servios pblicos
com a participao da comunidade; o balano social dos resultados obtidos.
O aprimoramento de carter institucional que reclama o maior esforo do
operador jurdico, que costumeiramente encontra-se cerrado em suas posies
_______________________________
17
No se vislumbra possvel, no campo penal, a incidncia de um modelo de autogesto,
que supe o controle a apropriao plena por parte dos cidados de continentes e contedos,
de espaos e atividades de carter pblico, independentemente de quem seja a propriedade
jurdica. Isso porque tal modelo implica a afastar a feio repressiva que inegavelmente exerce
o controle penal, a atuar muitas vezes de modo contramajoritrio. A respeito do modelo de
autogesto, cf. ALGUACIL, 2006, p. 28-29).
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cooperao, de corresponsabilidade (ALGUACIL, 2006, p. 24). A compreenso
da participao na vida social passa pela variveis necessidade e direito, de modo a
permitir a recuperao do sentido transversal e relacional da participao popular.
4 Os conselhos de segurana e os desafios da integrao
4.1 Como verificar a consistncia democrtica e cidad das propostas?
A participao popular como ao cidad conjunta, quando se cuida de poltica
criminal e segurana pblica, demanda a assuno de um conceito complexo de
participao. Mais que enunciar as propostas, preciso igualmente dotar aquele
que atua no sistema de justia criminal e na gesto da segurana pblica de
mecanismos de verificao do xito dessas propostas. Em outras palavras, a tarefa
no se resume a enunciar as propostas, mas tambm implica apresentar os testes de
consistncia dessas propostas como ferramentas para o empoderamento cidado.
Os testes de consistncia para propostas de empoderamento e participao
cidad nos rumos de poltica criminal, especialmente na sua feio de segurana
pblica, passam por trs pontos de anlise. O primeiro refere-se complexidade da
prpria participao, o segundo cuida do modelo a ser adotado que define o grau
de participao e o terceiro define-se pela anlise do produto dessa participao.
Passa-se anlise da complexidade da participao. Pode ser ela enunciada
por cinco momentos (os quais no so sucessivos ou estanques, mas atuam em
relao cclica, dinmica). O fomento comunicao (i), compreendida esta como
o amplo acesso informao sobre a gesto da res pblica, o meio para que a
construo de uma poltica inclusiva, em que o cidado parte de redes sociais.
O fomento ao conhecimento (ii) acerca de como se gere o aparato de segurana
pblica implica uma integrao prxima do cidado em relao ao seu lugar, isto
, o cidado, desse modo, est parte da coletividade. A conscincia (iii) advinda
desse processo permite ao cidado a construo de uma relao de identidade/
alteridade em relao a si prprio e ao seu meio, de modo que ele se sente parte
de uma comunidade. Comunicao, conhecimento e conscincia conduzem ao
(iv), em que o cidado chamado a decidir num projeto futuro ou mesmo na
construo de procedimentos, de sorte que ele tem parte ou toma parte no processo
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democrtico. Por fim, num ambiente em que os sujeitos compartilham, cooperam e
se corresponsabilizam (v), parece evidente que esto eles implicados num processo
mais amplo e, por conseguinte, concretizam sua participao.
Em relao ao modelo de gesto da poltica criminal, v-se em regra um
modelo de gesto direta, em que a administrao formalmente estabelecida
gere exclusivamente a criao e programao de servios, prestaes e espaos
pblicos. As limitaes participao popular so mximas, pois esse modelo de
gesto compreende essa participao apenas como direito informao a respeito
das atividades realizadas pelo gerenciamento central das reas e departamentos
administrativos (decises que derivam de cima para baixo). Em contraposio, o
modelo a se almejar um modelo de codeciso e gesto compartilhada, em que
os sujeitos assumam responsabilidades de organizao e gesto dos servios e
espaos, para obter a capacidade de (re)orientar suas demandas e necessidades,
bem assim aliviar a carga decisria do governo local em particular e do setor
pblico em geral.17
A anlise do produto da participao popular implica necessariamente
comunicao e participao interna nas estruturas administrativas, alm de
comunicao e participao externa com o entorno e as estruturas sociais (redes
sociais). O produto de um modelo de gesto relacional da poltica criminal,
espera-se, deve promover: uma anlise da realidade mais acurada; a concepo de
estruturas e de programas mais consistentes e prximos aos anseios da comunidade;
a formulao de servios pblicos (demanda); a produo de servios pblicos
com a participao da comunidade; o balano social dos resultados obtidos.
O aprimoramento de carter institucional que reclama o maior esforo do
operador jurdico, que costumeiramente encontra-se cerrado em suas posies
_______________________________
17
No se vislumbra possvel, no campo penal, a incidncia de um modelo de autogesto,
que supe o controle a apropriao plena por parte dos cidados de continentes e contedos,
de espaos e atividades de carter pblico, independentemente de quem seja a propriedade
jurdica. Isso porque tal modelo implica a afastar a feio repressiva que inegavelmente exerce
o controle penal, a atuar muitas vezes de modo contramajoritrio. A respeito do modelo de
autogesto, cf. ALGUACIL, 2006, p. 28-29).
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estritamente jurdicas diz respeito s relaes entre os agentes envolvidos nos
temas de poltica criminal. Na relao entre governo local e entidades sociais,
preciso desmitificar o infundado costume de desconfiana e instrumentalizao
da atuao dessas entidades. Na relao entre governo local e cidados em geral,
cumpre incorporar os cidados s decises pblicas e, para tanto, revela-se
imprescindvel o trabalho em redes, onde cada um cumpre seu papel de forma
no exclusiva nem excludente. Essa ltima preocupao tambm destina-se a
instituies como o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e s Polcias, muitas
vezes enxergados pela populao em geral apenas como estruturas de governo.
Nas relaes interadministrativas, v-se a necessidade de estabelecer um plano
de comunicao relacional interno entre as administraes locais. A comunicao
e a participao, que devem ser relacionais e transversais, devem ter a aptido de
conduzir a uma capacidade de liderana e tambm a competncias para articular
partes distintas da estrutura da administrao na construo comum e democrtica
dessa estrutura administrativa. Em particular, as agncias estatais destinadas
represso da criminalidade e realizao do sistema de justia devem atentar
para a abertura dos temas em debate institucional para a colheita das demandas e
necessidades da coletividade.
A leitura dessas demandas e necessidades de onde podem tambm surgir
propostas de soluo se d pela cultura de redes sociais. A criao desses
tecidos comuns h de permitir o surgimento de uma potencialidade sinrgica
para um projeto comum: que considere os temas de poltica criminal com uma
textura aberta, de profunda densidade democrtica e, principalmente, de efetiva
participao tanto da sociedade quanto de cada agente pblico envolvido na
realizao da segurana pblica e do sistema de justia criminal.
importante ter em mente que, ainda que considerada a realidade da
Administrao Pblica, as ideias aqui lanadas num menor ou maior grau
a ela tambm se aplicam. Em outras palavras, tambm a produo derivada
de uma participao amide e relacional deve ocorrer dentro das instituies e
agncias estatais de segurana pblica e de funcionamento do sistema de justia.
As orientaes derivadas e havidas pelos rgos pblicos ho de ser fruto da
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mobilizao e dilogo permanentes de todos os integrantes de seus quadros,
observando a lgica de baixo para cima, de dentro para fora, para que igualmente
possam afirmar-se democrticas. A democracia, no demais repetir, h de ser
considerada como status, como prtica constituinte e complexa, de sorte a implicar
igualmente a sua observncia tambm na gesto institucional da Administrao
Pblica, a fim de que o componente democrtico de sua conformao no se esgote
na eventual luta pela escolha por voto de seus dirigentes.
Tem-se, pois, que, politicamente, um modelo de pretenso emancipatria, a
reclamar prticas sociais de empoderamento cidado e de maior dilogo com as
instituies e agncias que concretizam o sistema de justia criminal, apresenta-se,
no plano poltico, como um Estado descentralizado, de feio participativa no seu
contedo democrtico (democracia reflexiva) e dotado de uma comunitarizao
dos servios. A gesto pretendida, por conseguinte, uma gesto compartilhada,
de corresponsabilidade, em lugar do modelo de gesto direta hoje presente nos
temas de segurana pblica e de poltica criminal como um todo. A qualidade
dos servios eleitos, das propostas formuladas, das demandas exteriorizadas, de
toda a estrutura organizacional estatal e no estatal , enfim, entendida como
processo, e no como produto. A participao compreendida numa perspectiva
de cooperao e dilogo, em lugar de simples consulta ou mesmo de audincia
para um monlogo estatal. Culturalmente, abre-se espao para uma nova cultura
poltica, aberta a uma multiculturalidade ou, melhor dizendo, interculturalidade
(HERRERA, 2008, p. 124 et seq.).
Os instrumentos de participao de um modelo de participao democrtica,
por conseguinte, so facilmente visualizveis. A ampla realizao de assembleias
no mbito das regies administrativas do Distrito Federal parece ser amplamente
necessria para a discusso comunitria dos temas que envolvam segurana
pblica e prticas comunitrias. O fomento a oficinas que resultem em projetos de
interesse comunitrio parece ser interessante. Workshops, congressos, seminrios,
toda sorte de espao de discusso sobre a gesto pblica, nesse ponto, bem-
vinda. O fomento a planos integrais de desenvolvimento comunitrio surge como
medida premente e necessria. O oramento participativo, experincia pioneira da
cidade de Porto Alegre, no Estado do Rio Grande do Sul, tambm parece interessar
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estritamente jurdicas diz respeito s relaes entre os agentes envolvidos nos
temas de poltica criminal. Na relao entre governo local e entidades sociais,
preciso desmitificar o infundado costume de desconfiana e instrumentalizao
da atuao dessas entidades. Na relao entre governo local e cidados em geral,
cumpre incorporar os cidados s decises pblicas e, para tanto, revela-se
imprescindvel o trabalho em redes, onde cada um cumpre seu papel de forma
no exclusiva nem excludente. Essa ltima preocupao tambm destina-se a
instituies como o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e s Polcias, muitas
vezes enxergados pela populao em geral apenas como estruturas de governo.
Nas relaes interadministrativas, v-se a necessidade de estabelecer um plano
de comunicao relacional interno entre as administraes locais. A comunicao
e a participao, que devem ser relacionais e transversais, devem ter a aptido de
conduzir a uma capacidade de liderana e tambm a competncias para articular
partes distintas da estrutura da administrao na construo comum e democrtica
dessa estrutura administrativa. Em particular, as agncias estatais destinadas
represso da criminalidade e realizao do sistema de justia devem atentar
para a abertura dos temas em debate institucional para a colheita das demandas e
necessidades da coletividade.
A leitura dessas demandas e necessidades de onde podem tambm surgir
propostas de soluo se d pela cultura de redes sociais. A criao desses
tecidos comuns h de permitir o surgimento de uma potencialidade sinrgica
para um projeto comum: que considere os temas de poltica criminal com uma
textura aberta, de profunda densidade democrtica e, principalmente, de efetiva
participao tanto da sociedade quanto de cada agente pblico envolvido na
realizao da segurana pblica e do sistema de justia criminal.
importante ter em mente que, ainda que considerada a realidade da
Administrao Pblica, as ideias aqui lanadas num menor ou maior grau
a ela tambm se aplicam. Em outras palavras, tambm a produo derivada
de uma participao amide e relacional deve ocorrer dentro das instituies e
agncias estatais de segurana pblica e de funcionamento do sistema de justia.
As orientaes derivadas e havidas pelos rgos pblicos ho de ser fruto da
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mobilizao e dilogo permanentes de todos os integrantes de seus quadros,
observando a lgica de baixo para cima, de dentro para fora, para que igualmente
possam afirmar-se democrticas. A democracia, no demais repetir, h de ser
considerada como status, como prtica constituinte e complexa, de sorte a implicar
igualmente a sua observncia tambm na gesto institucional da Administrao
Pblica, a fim de que o componente democrtico de sua conformao no se esgote
na eventual luta pela escolha por voto de seus dirigentes.
Tem-se, pois, que, politicamente, um modelo de pretenso emancipatria, a
reclamar prticas sociais de empoderamento cidado e de maior dilogo com as
instituies e agncias que concretizam o sistema de justia criminal, apresenta-se,
no plano poltico, como um Estado descentralizado, de feio participativa no seu
contedo democrtico (democracia reflexiva) e dotado de uma comunitarizao
dos servios. A gesto pretendida, por conseguinte, uma gesto compartilhada,
de corresponsabilidade, em lugar do modelo de gesto direta hoje presente nos
temas de segurana pblica e de poltica criminal como um todo. A qualidade
dos servios eleitos, das propostas formuladas, das demandas exteriorizadas, de
toda a estrutura organizacional estatal e no estatal , enfim, entendida como
processo, e no como produto. A participao compreendida numa perspectiva
de cooperao e dilogo, em lugar de simples consulta ou mesmo de audincia
para um monlogo estatal. Culturalmente, abre-se espao para uma nova cultura
poltica, aberta a uma multiculturalidade ou, melhor dizendo, interculturalidade
(HERRERA, 2008, p. 124 et seq.).
Os instrumentos de participao de um modelo de participao democrtica,
por conseguinte, so facilmente visualizveis. A ampla realizao de assembleias
no mbito das regies administrativas do Distrito Federal parece ser amplamente
necessria para a discusso comunitria dos temas que envolvam segurana
pblica e prticas comunitrias. O fomento a oficinas que resultem em projetos de
interesse comunitrio parece ser interessante. Workshops, congressos, seminrios,
toda sorte de espao de discusso sobre a gesto pblica, nesse ponto, bem-
vinda. O fomento a planos integrais de desenvolvimento comunitrio surge como
medida premente e necessria. O oramento participativo, experincia pioneira da
cidade de Porto Alegre, no Estado do Rio Grande do Sul, tambm parece interessar
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aos temas de segurana pblica e justia criminal, na medida em que permite ao
cidado a participao e deciso sobre os rumos de gastos e investimentos que
refletiro na segurana da comunidade.
Os chamados conselhos comunitrios, como proposta de participao
popular de formulao de polticas criminais, especialmente voltados a temas
de segurana pblica, assumem importante papel num modelo de administrao
relacional, isto , num modelo de administrao que permita uma participao
cidad e democrtica. Com efeito, os Conselhos exercem papel semelhante ao que
exercem as Associaes, que atuam em cooperao e mediao amparadas em
compromissos de reciprocidade e corresponsabilidade, e os cidados de um modo
geral, que atuam tanto de modo ativo, corresponsvel e participativo.
Propostas de cunho relacional, portanto, em qualquer mbito de atuao,
implicam comunicao e participao internas em face das estruturas
administrativas e tambm comunicao e participao externas em face do entorno
e das estruturas sociais (redes sociais). Isso porque, parece bvio, o contedo
democrtico de determinada sociedade h de ser medido, entre outros meios,
pelo grau de articulao de seu tecido social. Assim, permite-se a satisfao das
necessidades e demandas no nvel mais prximo possvel dos cidados. Nesse
sentido, confira-se:
[] la funcin de las administraciones pblicas, en cuanto que se trata de
estructuras de las que democrticamente se han dotado los ciudadanos en
su conjunto, es garantizar la cohesin social y, en consecuencia, potenciar,
promover y fomentar el desarrollo de la capacidad de los ciudadanos para
que estos puedan acometer de forma autnoma y democrtica el diseo de la
accin colectiva, la gestin, la gestin de las actividades, espacios y mbitos
necesarios para dar solucin a las demandas y necesidades de la sociedad.
Sera tambin cometido de las administraciones pblicas armonizar las
diferentes iniciativas sociales, favoreciendo la compatibilidad de los
diversos intereses colectivos, evitando los corporativismos o sectarismos
y garantizando a la vez la participacin y la transparencia de los proyectos,
as como el uso de los recursos pblicos gestionados por las propias
organizaciones ciudadanas. (ALGUACIL, 2006, p. 43).
362
R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
_________________________________________________________________
Assim, o processo de democratizao passa, no aspecto econmico-
administrativo, pela distribuio de recursos da economia pblica, por meio
da desconcentrao poltico-administrativa. No aspecto poltico, passa pela
desconcentrao poltica e, por conseguinte, pela transferncia de competncias.
No aspecto scio-poltico, passa pela desburocratizao scio-poltica, hbil a
permitir a distribuio do poder.
A presena concomitante desses aspectos da democratizao permite a
multiplicao de pontos de confluncia entre o mbito estatal e o mbito no-
estatal, de modo a permitir a melhor das polticas locais, a participao e a confiana
necessria para o desenvolvimento dos recursos e capacidades de natureza
comum e relacional. Nessa linha de ideias, a utilizao dos chamados conselhos
comunitrios atende ao critrio de desenvolvimento humano j mencionado.
4.2 Conselhos comunitrios e a integrao local e regional
O conceito de conselho comunitrio insere-se na ideia mais ampla de proposta
de segurana pblica comunitria como poltica pblica. Com efeito, parte-se da
concepo de segurana comunitria, que, segundo conceito veiculado em ato
normativo regulamentar (DISTRITO FEDERAL, Portaria n. 30, item 5.23):
[] uma filosofia de segurana pblica do Governo do
Distrito Federal, cuja diretriz a integrao e o engajamento,
na implantao de uma nova forma de gesto, dos rgos do
Sistema de Segurana Pblica e Defesa Social, demais rgos
governamentais, representantes da sociedade civil e as autoridades
locais dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico,
atravs da participao de todos na formulao, desenvolvimento
e avaliao das medidas operacionais que objetivem a reduo da
criminalidade, violncia, sinistros, desastres e acidentes, priorizando
aes preventivas tendentes obteno de uma melhor qualidade de
vida, maior percepo de risco da sociedade e aumento da sensao
de segurana.
Convm destacar que o tema da segurana comunitria vai alm da questo
criminal. Com efeito, podem-se visualizar duas vertentes de segurana pblica e
363
 Doutrina
_________________________________________________________________
aos temas de segurana pblica e justia criminal, na medida em que permite ao
cidado a participao e deciso sobre os rumos de gastos e investimentos que
refletiro na segurana da comunidade.
Os chamados conselhos comunitrios, como proposta de participao
popular de formulao de polticas criminais, especialmente voltados a temas
de segurana pblica, assumem importante papel num modelo de administrao
relacional, isto , num modelo de administrao que permita uma participao
cidad e democrtica. Com efeito, os Conselhos exercem papel semelhante ao que
exercem as Associaes, que atuam em cooperao e mediao amparadas em
compromissos de reciprocidade e corresponsabilidade, e os cidados de um modo
geral, que atuam tanto de modo ativo, corresponsvel e participativo.
Propostas de cunho relacional, portanto, em qualquer mbito de atuao,
implicam comunicao e participao internas em face das estruturas
administrativas e tambm comunicao e participao externas em face do entorno
e das estruturas sociais (redes sociais). Isso porque, parece bvio, o contedo
democrtico de determinada sociedade h de ser medido, entre outros meios,
pelo grau de articulao de seu tecido social. Assim, permite-se a satisfao das
necessidades e demandas no nvel mais prximo possvel dos cidados. Nesse
sentido, confira-se:
[] la funcin de las administraciones pblicas, en cuanto que se trata de
estructuras de las que democrticamente se han dotado los ciudadanos en
su conjunto, es garantizar la cohesin social y, en consecuencia, potenciar,
promover y fomentar el desarrollo de la capacidad de los ciudadanos para
que estos puedan acometer de forma autnoma y democrtica el diseo de la
accin colectiva, la gestin, la gestin de las actividades, espacios y mbitos
necesarios para dar solucin a las demandas y necesidades de la sociedad.
Sera tambin cometido de las administraciones pblicas armonizar las
diferentes iniciativas sociales, favoreciendo la compatibilidad de los
diversos intereses colectivos, evitando los corporativismos o sectarismos
y garantizando a la vez la participacin y la transparencia de los proyectos,
as como el uso de los recursos pblicos gestionados por las propias
organizaciones ciudadanas. (ALGUACIL, 2006, p. 43).
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Assim, o processo de democratizao passa, no aspecto econmico-
administrativo, pela distribuio de recursos da economia pblica, por meio
da desconcentrao poltico-administrativa. No aspecto poltico, passa pela
desconcentrao poltica e, por conseguinte, pela transferncia de competncias.
No aspecto scio-poltico, passa pela desburocratizao scio-poltica, hbil a
permitir a distribuio do poder.
A presena concomitante desses aspectos da democratizao permite a
multiplicao de pontos de confluncia entre o mbito estatal e o mbito no-
estatal, de modo a permitir a melhor das polticas locais, a participao e a confiana
necessria para o desenvolvimento dos recursos e capacidades de natureza
comum e relacional. Nessa linha de ideias, a utilizao dos chamados conselhos
comunitrios atende ao critrio de desenvolvimento humano j mencionado.
4.2 Conselhos comunitrios e a integrao local e regional
O conceito de conselho comunitrio insere-se na ideia mais ampla de proposta
de segurana pblica comunitria como poltica pblica. Com efeito, parte-se da
concepo de segurana comunitria, que, segundo conceito veiculado em ato
normativo regulamentar (DISTRITO FEDERAL, Portaria n. 30, item 5.23):
[] uma filosofia de segurana pblica do Governo do
Distrito Federal, cuja diretriz a integrao e o engajamento,
na implantao de uma nova forma de gesto, dos rgos do
Sistema de Segurana Pblica e Defesa Social, demais rgos
governamentais, representantes da sociedade civil e as autoridades
locais dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico,
atravs da participao de todos na formulao, desenvolvimento
e avaliao das medidas operacionais que objetivem a reduo da
criminalidade, violncia, sinistros, desastres e acidentes, priorizando
aes preventivas tendentes obteno de uma melhor qualidade de
vida, maior percepo de risco da sociedade e aumento da sensao
de segurana.
Convm destacar que o tema da segurana comunitria vai alm da questo
criminal. Com efeito, podem-se visualizar duas vertentes de segurana pblica e
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 Doutrina
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defesa social a ser veiculadas no modelo de segurana comunitria. Uma primeira
vertente, prpria de segurana pblica, diz respeito violncia e criminalidade e
se refere precipuamente, na esfera do Poder Executivo, s Polcias Militares e Civil.
Poltica Militar incumbe precipuamente a realizao do policiamento ostensivo
e a manuteno da ordem pblica e, por isso, deve ela buscar um engajamento na
comunidade, de sorte que atue ela tambm como sujeito na preveno e soluo
dos problemas comunitrios. Polcia Civil cabe a tarefa de realizar as funes
de polcia judiciria e investigativa das infraes penais. Uma segunda vertente,
que se refere defesa social, refere-se aos acidentes, sinistros e desastres, e guarda
pertinncia com o Corpo de Bombeiros Militar, A Subsecretaria de Defesa Civil e
o Departamento de Trnsito.
Ainda que os programas de segurana pblica fiquem a cargo, em regra,
das pastas (Secretarias) de segurana pblica, importante ter em conta que a
questo criminal, para que se respeite a sua complexidade, exige abordagem
interorganizacional, isto , que permita o enlace e a atuao de diversas instituies
e rgos, pois so diversos os temas e matrias atinentes questo da segurana.
Os Conselhos Comunitrios de Segurana so entidades comunitrias privadas
de cooperao voluntria com a poltica de segurana pblica e defesa social do
Distrito Federal. So constitudos por pessoas de uma mesma comunidade que
se renem com autoridades pblicas para discutir, analisar, planejar, avaliar e
acompanhar a soluo de seus problemas de proteo social, assim como para
estreitar laos de entendimento e cooperao entre as vrias lideranas locais.
Formalmente, os Conselhos so compostos de um presidente, um vice-presidente,
um diretor comunitrio, um primeiro secretrio e um segundo secretrio, escolhidos
dentre representantes da comunidade.
A partir da previso formal de sua existncia, a serem considerados pela estrutura
organizativa do Governo local, os conselhos passam a influir decisivamente nos
rumos da poltica criminal estatal, mxime na vertente de segurana pblica.
Substanciam canal privilegiado para o direcionamento dessas aes. Ainda, ao
chamar participao os integrantes de uma mesma comunidade, os conselhos
cumprem com a previso normativa que fixa a segurana pblica como um dever
364
R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
_________________________________________________________________
de todos (e no apenas das estruturas burocrticas e organizativas do Estado), a
teor do art. 144 da Constituio brasileira.
A previso normativa dos Conselhos de Segurana Comunitria passa ainda
por divises que atendem tanto ao critrio de local um conselho para cada regio
administrativa, no mnimo, chamados de CONSEGs/RA quanto a um critrio
de especializao de matria18. interessante notar que o surgimento desses
Conselhos Especiais ocorreu muito pela presena e luta poltica das classes ou
grupos envolvidos nos processos de luta acerca dos bens tocados pela temtica do
Conselho. Com efeito, rodovirios, taxistas, empresrios e outros grupos articulam-
se politicamente para, a fim de consolidar maior (e melhor) espao poltico tambm
nos temas de segurana pblica, verem reconhecidos conselhos especficos e,
com isso, assegurarem um canal direto e privilegiado para a exposio de suas
demandas de segurana pblica.
Desse modo, segundo a estrutura formalmente prevista ao Conselho de
Segurana, hoje, incumbe aos Conselhos tarefas que podem ser agrupadas em
cinco pontos. O primeiro ponto refere-se funo de identificar e mobilizar
os segmentos representativos da comunidade para, juntos com os rgos do
sistema de segurana pblica e defesa social do Distrito Federal, promoverem o
planejamento de programas de preveno violncia, criminalidade e a outros
fatores envolvidos na problemtica dos fenmenos da segurana pblica e defesa
social. O segundo ponto refere-se ao papel de possibilitar a integrao entre a
comunidade mobilizada e as autoridades locais de segurana pblica e defesa
social. O terceiro ponto menciona a realizao de estudos para promoo de cursos
de capacitao dos segmentos da comunidade, sobre medidas de proteo social.
_________________________________________
18
O Distrito Federal, por exemplo, conta com diversos Conselhos temticos, os
chamados Conselhos Comunitrios Especiais de Segurana (CONSEGs/ESPECIAIS),
previstos na mencionada Portaria n. 30 da Secretaria de Estado de Segurana Pblica e Defesa
Social. Atualmente, os CONSEGs/ESPECIAIS so compostos pelos Conselhos Comunitrios
Especiais de Segurana Rural CONSEGs ESPECIAIS/Rural, Conselhos Comunitrios
Especiais de Segurana Escolar - CONSEGs ESPECIAIS/Escolar, Conselho Comunitrio
Especial de Segurana da Universidade de Braslia CONSEG ESPECIAL/UnB, Conselho
Comunitrio Especial de Segurana dos Rodovirios CONSEG ESPECIAL/Rodovirios,
Conselho Comunitrio Especial de Segurana dos Taxistas CONSEG ESPECIAL/Taxistas,
Conselho Comunitrio
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 Doutrina
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defesa social a ser veiculadas no modelo de segurana comunitria. Uma primeira
vertente, prpria de segurana pblica, diz respeito violncia e criminalidade e
se refere precipuamente, na esfera do Poder Executivo, s Polcias Militares e Civil.
Poltica Militar incumbe precipuamente a realizao do policiamento ostensivo
e a manuteno da ordem pblica e, por isso, deve ela buscar um engajamento na
comunidade, de sorte que atue ela tambm como sujeito na preveno e soluo
dos problemas comunitrios. Polcia Civil cabe a tarefa de realizar as funes
de polcia judiciria e investigativa das infraes penais. Uma segunda vertente,
que se refere defesa social, refere-se aos acidentes, sinistros e desastres, e guarda
pertinncia com o Corpo de Bombeiros Militar, A Subsecretaria de Defesa Civil e
o Departamento de Trnsito.
Ainda que os programas de segurana pblica fiquem a cargo, em regra,
das pastas (Secretarias) de segurana pblica, importante ter em conta que a
questo criminal, para que se respeite a sua complexidade, exige abordagem
interorganizacional, isto , que permita o enlace e a atuao de diversas instituies
e rgos, pois so diversos os temas e matrias atinentes questo da segurana.
Os Conselhos Comunitrios de Segurana so entidades comunitrias privadas
de cooperao voluntria com a poltica de segurana pblica e defesa social do
Distrito Federal. So constitudos por pessoas de uma mesma comunidade que
se renem com autoridades pblicas para discutir, analisar, planejar, avaliar e
acompanhar a soluo de seus problemas de proteo social, assim como para
estreitar laos de entendimento e cooperao entre as vrias lideranas locais.
Formalmente, os Conselhos so compostos de um presidente, um vice-presidente,
um diretor comunitrio, um primeiro secretrio e um segundo secretrio, escolhidos
dentre representantes da comunidade.
A partir da previso formal de sua existncia, a serem considerados pela estrutura
organizativa do Governo local, os conselhos passam a influir decisivamente nos
rumos da poltica criminal estatal, mxime na vertente de segurana pblica.
Substanciam canal privilegiado para o direcionamento dessas aes. Ainda, ao
chamar participao os integrantes de uma mesma comunidade, os conselhos
cumprem com a previso normativa que fixa a segurana pblica como um dever
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de todos (e no apenas das estruturas burocrticas e organizativas do Estado), a
teor do art. 144 da Constituio brasileira.
A previso normativa dos Conselhos de Segurana Comunitria passa ainda
por divises que atendem tanto ao critrio de local um conselho para cada regio
administrativa, no mnimo, chamados de CONSEGs/RA quanto a um critrio
de especializao de matria18. interessante notar que o surgimento desses
Conselhos Especiais ocorreu muito pela presena e luta poltica das classes ou
grupos envolvidos nos processos de luta acerca dos bens tocados pela temtica do
Conselho. Com efeito, rodovirios, taxistas, empresrios e outros grupos articulam-
se politicamente para, a fim de consolidar maior (e melhor) espao poltico tambm
nos temas de segurana pblica, verem reconhecidos conselhos especficos e,
com isso, assegurarem um canal direto e privilegiado para a exposio de suas
demandas de segurana pblica.
Desse modo, segundo a estrutura formalmente prevista ao Conselho de
Segurana, hoje, incumbe aos Conselhos tarefas que podem ser agrupadas em
cinco pontos. O primeiro ponto refere-se funo de identificar e mobilizar
os segmentos representativos da comunidade para, juntos com os rgos do
sistema de segurana pblica e defesa social do Distrito Federal, promoverem o
planejamento de programas de preveno violncia, criminalidade e a outros
fatores envolvidos na problemtica dos fenmenos da segurana pblica e defesa
social. O segundo ponto refere-se ao papel de possibilitar a integrao entre a
comunidade mobilizada e as autoridades locais de segurana pblica e defesa
social. O terceiro ponto menciona a realizao de estudos para promoo de cursos
de capacitao dos segmentos da comunidade, sobre medidas de proteo social.
_________________________________________
18
O Distrito Federal, por exemplo, conta com diversos Conselhos temticos, os
chamados Conselhos Comunitrios Especiais de Segurana (CONSEGs/ESPECIAIS),
previstos na mencionada Portaria n. 30 da Secretaria de Estado de Segurana Pblica e Defesa
Social. Atualmente, os CONSEGs/ESPECIAIS so compostos pelos Conselhos Comunitrios
Especiais de Segurana Rural CONSEGs ESPECIAIS/Rural, Conselhos Comunitrios
Especiais de Segurana Escolar - CONSEGs ESPECIAIS/Escolar, Conselho Comunitrio
Especial de Segurana da Universidade de Braslia CONSEG ESPECIAL/UnB, Conselho
Comunitrio Especial de Segurana dos Rodovirios CONSEG ESPECIAL/Rodovirios,
Conselho Comunitrio Especial de Segurana dos Taxistas CONSEG ESPECIAL/Taxistas,
Conselho Comunitrio
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 Doutrina
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O quarto ponto, promover a articulao com outros rgos pblicos, visando
ao planejamento e a execuo de medidas necessrias preservao da ordem
pblica. O quinto ponto diz respeito funo de apresentar sugestes e propostas
s autoridades, que resultem em leis de interesse proteo social.
A composio dos Conselhos, portanto, mista e deve contar com membros
da comunidade, mas tambm com agentes estatais titulares de atribuies que
tenham relao com os temas afeitos ao Conselho. Assim, so eles integrados por
membros governamentais efetivos, ou seja, autoridades do sistema de segurana
pblica e defesa social do Distrito Federal19 ou, conforme o caso, de acordo
com as caractersticas do Conselho, de outros rgos pblicos, com participao
obrigatria nas reunies mensais, e membros colaboradores, estes representantes
de entidades comunitrias legalmente constitudas, como associaes locais, clubes
de servio, organizaes religiosas, organizaes da sociedade civil de interesse
pblico OSCIP, organizaes prestadoras de servios relevantes coletividade,
dentre outras de mesma natureza.
A participao no Conselho, ento, aberta a qualquer pessoa disposta a atuar
e com interesse nos assuntos daquela comunidade. O interessado pode integrar a
Diretoria do Conselho, submetendo-se a eleio regulamentar, ou mesmo colaborar
_______________________________
Especial de Segurana dos Postos de Combustvel CONSEG ESPECIAL/Postos de
Combustvel, Conselho Comunitrio Especial de Segurana da Indstria Grfica
CONSEG ESPECIAL/INDSTRIA GRFICA, Conselho Comunitrio Especial do
Comrcio Atacadista CONSEG ESPECIAL/COMRCIO ATACADISTA e Conselho
Comunitrio Especial do Transporte Alternativo CONSEG ESPECIAL/TRANSPORTE
ALTERNATIVO.
19
O Decreto n. 24.316, de 23 de dezembro de 2003, define, em seu artigo 7., que os
Grupos Gestores Regionais de Segurana Comunitria GESCOM, com atuao no territrio
da respectiva Regio Administrativa e sob a presidncia do Administrador Regional, composto
por membros governamentais efetivos e membros colaboradores. Nos Conselhos Comunitrios,
os membros efetivos so: o Comandante do Batalho ou Companhia de Polcia Militar da
respectiva Regio Administrativa; o Comandante do Batalho ou Companhia do Corpo de
Bombeiros Militar da respectiva Regio Administrativa; os Delegados-Chefes das Delegacias
de Polcia Civil da respectiva Regio Administrativa; um representante do Departamento de
Trnsito do Distrito Federal; um representante da Subsecretaria de Programas Comunitrios;
um representante do Centro Integrado de Operaes de Segurana Pblica e Defesa Social.
366
R. Art. Minist. Pbl. Dist. Fed. Terit., Braslia, n.4, p. 331-377, 2010
Revista de Artigos - 2010
_________________________________________________________________
com as atividades oferecendo propostas, sugestes e ideias, alm de participar
de debates sobre os meios e formas com que cada comunidade organizada possa
colaborar com os rgos pblicos. Os rgos dentro do Conselho so alcanados
mediante eleio livre, direta e com participao de todos os membros da
comunidade.
Os Conselhos, assim, constituem canal privilegiado ao Estado obteno de
subsdios da sociedade, para otimizar a atuao dos rgos de segurana pblica e
defesa social do Distrito Federal (exemplo construdo para o presente trabalho), em
benefcio do cidado e da comunidade. Os Conselhos tm aptido para congregar
as lideranas comunitrias afins, conjuntamente com as autoridades locais, no
sentido de planejar aes integradas de segurana que resultem na melhoria da
qualidade de vida da comunidade e na valorizao dos integrantes do sistema de
segurana pblica e defesa social. Ainda, auxiliam as autoridades na definio e
execuo de aes prioritrias de segurana pblica e de defesa social, bem assim
mobilizam a comunidade, com vistas soluo de problemas que possam trazer
implicaes segurana pblica e defesa social.
Os Conselhos, igualmente, podem constituir importante foro para a promoo de
palestras, conferncias, debates, campanhas educativas e outros empreendimentos
culturais que orientem a comunidade na percepo de riscos sua segurana.
A integrao dos Conselhos com outras estruturas educacionais, de pesquisa
universitria, por exemplo pode permitir a realizao de estudos e pesquisas, com
o fim de proporcionar o aumento da segurana na comunidade e maior eficincia
dos rgos integrantes da segurana pblica e defesa social, inclusive mediante
convnios ou parcerias com instituies pblicas e privadas. Por fim, alm de
levar ao conhecimento das autoridades pblicas as queixas e reivindicaes da
comunidade, o Conselho servir como um canal til de comunicao para a
formulao de propostas e reunio de subsdios para elaborao legislativa em
prol dos temas que toquem a segurana da comunidade e a questo criminal como
um todo.
O incentivo participao e efetividade dos Conselhos passa necessariamente
por uma mudana de cultura. Esse fomento, na linha do que j se afirmou,
367
 Doutrina
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O quarto ponto, promover a articulao com outros rgos pblicos, visando
ao planejamento e a execuo de medidas necessrias preservao da ordem
pblica. O quinto ponto diz respeito funo de apresentar sugestes e propostas
s autoridades, que resultem em leis de interesse proteo social.
A composio dos Conselhos, portanto, mista e deve contar com membros
da comunidade, mas tambm com agentes estatais titulares de atribuies que
tenham relao com os temas afeitos ao Conselho. Assim, so eles integrados por
membros governamentais efetivos, ou seja, autoridades do sistema de segurana
pblica e defesa social do Distrito Federal19 ou, conforme o caso, de acordo
com as caractersticas do Conselho, de outros rgos pblicos, com participao
obrigatria nas reunies mensais, e membros colaboradores, estes representantes
de entidades comunitrias legalmente constitudas, como associaes locais, clubes
de servio, organizaes religiosas, organizaes da sociedade civil de interesse
pblico OSCIP, organizaes prestadoras de servios relevantes coletividade,
dentre outras de mesma natureza.
A participao no Conselho, ento, aberta a qualquer pessoa disposta a atuar
e com interesse nos assuntos daquela comunidade. O interessado pode integrar a
Diretoria do Conselho, submetendo-se a eleio regulamentar, ou mesmo colaborar
_______________________________
Especial de Segurana dos Postos de Combustvel CONSEG ESPECIAL/Postos de
Combustvel, Conselho Comunitrio Especial de Segurana da Indstria Grfica
CONSEG ESPECIAL/INDSTRIA GRFICA, Conselho Comunitrio Especial do
Comrcio Atacadista CONSEG ESPECIAL/COMRCIO ATACADISTA e Conselho
Comunitrio Especial do Transporte Alternativo CONSEG ESPECIAL/TRANSPORTE
ALTERNATIVO.
19
O Decreto n. 24.316, de 23 de dezembro de 2003, define, em seu artigo 7., que os
Grupos Gestores Regionais de Segurana Comunitria GESCOM, com atuao no territrio
da respectiva Regio Administrativa e sob a presidncia do Administrador Regional, composto
por membros governamentais efetivos e membros colaboradores. Nos Conselhos Comunitrios,
os membros efetivos so: o Comandante do Batalho ou Companhia de Polcia Militar da
respectiva Regio Administrativa; o Comandante do Batalho ou Companhia do Corpo de
Bombeiros Militar da respectiva Regio Administrativa; os Delegados-Chefes das Delegacias
de Polcia Civil da respectiva Regio Administrativa; um representante do Departamento de
Trnsito do Distrito Federal; um representante da Subsecretaria de Programas Comunitrios;
um representante do Centro Integrado de Operaes de Segurana Pblica e Defesa Social.
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Revista de Artigos - 2010
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com as atividades oferecendo propostas, sugestes e ideias, alm de participar
de debates sobre os meios e formas com que cada comunidade organizada possa
colaborar com os rgos pblicos. Os rgos dentro do Conselho so alcanados
mediante eleio livre, direta e com participao de todos os membros da
comunidade.
Os Conselhos, assim, constituem canal privilegiado ao Estado obteno de
subsdios da sociedade, para otimizar a atuao dos rgos de segurana pblica e
defesa social do Distrito Federal (exemplo construdo para o presente trabalho), em
benefcio do cidado e da comunidade. Os Conselhos tm aptido para congregar
as lideranas comunitrias afins, conjuntamente com as autoridades locais, no
sentido de planejar aes integradas de segurana que resultem na melhoria da
qualidade de vida da comunidade e na valorizao dos integrantes do sistema de
segurana pblica e defesa social. Ainda, auxiliam as autoridades na definio e
execuo de aes prioritrias de segurana pblica e de defesa social, bem assim
mobilizam a comunidade, com vistas soluo de problemas que possam trazer
implicaes segurana pblica e defesa social.
Os Conselhos, igualmente, podem constituir importante foro para a promoo de
palestras, conferncias, debates, campanhas educativas e outros empreendimentos
culturais que orientem a comunidade na percepo de riscos sua segurana.
A integrao dos Conselhos com outras estruturas educacionais, de pesquisa
universitria, por exemplo pode permitir a realizao de estudos e pesquisas, com
o fim de proporcionar o aumento da segurana na comunidade e maior eficincia
dos rgos integrantes da segurana pblica e defesa social, inclusive mediante
convnios ou parcerias com instituies pblicas e privadas. Por fim, alm de
levar ao conhecimento das autoridades pblicas as queixas e reivindicaes da
comunidade, o Conselho servir como um canal til de comunicao para a
formulao de propostas e reunio de subsdios para elaborao legislativa em
prol dos temas que toquem a segurana da comunidade e a questo criminal como
um todo.
O incentivo participao e efetividade dos Conselhos passa necessariamente
por uma mudana de cultura. Esse fomento, na linha do que j se afirmou,
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 Doutrina
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necessariamente implica a preocupao com os postulados de informao e
consulta da cidadania. O resgate da ao poltica e a insero cidad atuam num
movimento cclico, que inclui instrumentos de consulta, de expresso de opinies,
reclamos e propostas, bem assim instrumentos de melhor acesso informao da
populao sobre as normas, diretivas, acordos, parcerias e projetos que toquem
aquela localidade (regio administrativa). O incentivo participao ser tanto
maior quanto maior for a presena e a influncia dos conselhos comunitrios na
gesto da segurana pblica.
4.3 A integrao entre os mbitos local e regional
A questo seguinte refere-se ao modo de integrao com o mbito regional.
Entenda-se por mbito regional a unidade federativa brasileira. No caso do presente
trabalho, tem-se, por amostra, o Distrito Federal como regio. Parece evidente que
o agente pblico envolvido na segurana pblica e no sistema de justia deve
conhecer no apenas as estruturas normativas prprias de sua atividade, mas, em
verdade, deve travar contato amide com a realidade social, cultural, poltica,
econmica, enfim, o contexto do local em que exercer suas funes. O risco de
desconhecimento da realidade em que far atuar o sistema de justia criminal
evidente: repetir inconscientemente uma estrutura que peca por seu isolamento e
por se entender o reducionismo prprio da abordagem jurdica como suficiente. 20
A considerao do contexto subjacente aos locais em que atuam os rgos e
agncias estatais incumbidos da realizao da segurana pblica e do sistema
de justia criminal, dentre outros modos, pode ser feita por meio da interao
continuada com os conselhos comunitrios de segurana pblica, bem assim por
meio do fomento instalao de outros tipos de ncleos de exerccio de democracia
popular quanto aos temas de poltica criminal, tais como conselhos de segurana
_________________________________________
20
O risco de isolamento da abordagem jurdica foi objeto de abordagem no incio da
presente investigao. Repita-se: no se cuida de rechaar a abordagem jurdica; ao contrrio,
h de se consider-la como uma qui das mais importantes possibilidades de construo de
garantias aos direitos humanos. Contudo, a efetividade dos direitos humanos passa tambm pela
conscincia de que outras estruturas de garantias tambm so necessrias (culturais, sociais,
econmicas, polticas) e devem consistir igualmente em objetivos das lutas sociais para a
efetivao dos direitos humanos.
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escolar, conselhos de segurana comunitria rural e urbano e tantos outros. Essa
atuao em rede h de permitir a leitura mais aproximada da realidade, a fim de que
as agncias estatais, em suas feies tcnica e jurdica, concretizem uma prtica
de segurana pblica e de funcionamento do sistema de justia contaminado. A
seletividade do sistema de justia criminal constatada pelo modelo terico da
criminologia da reao social h de ser superada ou ao menos atenuada por
meio de uma conscincia do contexto em que inserida a atuao do Estado. A esta
altura, convm analisar, sempre a ttulo exemplificativo, a estrutura de formulao
de polticas pblicas locais de segurana pblica no Distrito Federal. O Governo
regional isto , o Governo do Distrito Federal atua, ao menos em sua estrutura
normativa, em conformidade com o que apregoam os chamados Conselhos
Regionais de Segurana Pblica. Tais Conselhos tm a competncia de promover,
no mbito regional, a troca de experincias, bem como realizar o planejamento
integrado e a coordenao de aes de segurana pblica de interesse comum,
tendo em vista que estas muitas vezes extrapolam os limites das unidades federadas.
O Conselho Regional composto pelos seguintes integrantes da esfera regional:
Secretrio de Segurana Pblica (presidente), Comandante Geral da Polcia Militar,
Diretor Geral da Polcia Civil. Alm deles, participam dos Conselhos Regionais
os seguintes representantes do Governo federal: secretrio Nacional de Segurana
Pblica, o respectivo superintendente da Polcia Federal na unidade federativa e o
superintendente da Polcia Rodoviria Federal na mesma unidade federativa.
Nota-se a ausncia de participao do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e
de setores da advocacia (especialmente a Defensoria Pblica) nesse dilogo entre
as esferas regionais e nacional, o que, por evidente, em muito prejudica a viso
mais ampla de programas que toquem, ainda que por via oblqua, o funcionamento
do sistema de justia criminal. Afinal, a questo da segurana pblica, se no passa
toda ela pelas discusses do campo jurdico-penal, decerto em muito redundar
em demandas e respostas a serem deduzidas pelo sistema de justia criminal.
Ainda, para tratar da vinculao da esfera regional em relao esfera nacional,
merece destaque a figura do Gabinete de Gesto Integrada (GGI), que atua como
um frum deliberativo e executivo e opera por consenso, formalmente sem
hierarquia e com respeito autonomia das instituies que o compem. Visa
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necessariamente implica a preocupao com os postulados de informao e
consulta da cidadania. O resgate da ao poltica e a insero cidad atuam num
movimento cclico, que inclui instrumentos de consulta, de expresso de opinies,
reclamos e propostas, bem assim instrumentos de melhor acesso informao da
populao sobre as normas, diretivas, acordos, parcerias e projetos que toquem
aquela localidade (regio administrativa). O incentivo participao ser tanto
maior quanto maior for a presena e a influncia dos conselhos comunitrios na
gesto da segurana pblica.
4.3 A integrao entre os mbitos local e regional
A questo seguinte refere-se ao modo de integrao com o mbito regional.
Entenda-se por mbito regional a unidade federativa brasileira. No caso do presente
trabalho, tem-se, por amostra, o Distrito Federal como regio. Parece evidente que
o agente pblico envolvido na segurana pblica e no sistema de justia deve
conhecer no apenas as estruturas normativas prprias de sua atividade, mas, em
verdade, deve travar contato amide com a realidade social, cultural, poltica,
econmica, enfim, o contexto do local em que exercer suas funes. O risco de
desconhecimento da realidade em que far atuar o sistema de justia criminal
evidente: repetir inconscientemente uma estrutura que peca por seu isolamento e
por se entender o reducionismo prprio da abordagem jurdica como suficiente. 20
A considerao do contexto subjacente aos locais em que atuam os rgos e
agncias estatais incumbidos da realizao da segurana pblica e do sistema
de justia criminal, dentre outros modos, pode ser feita por meio da interao
continuada com os conselhos comunitrios de segurana pblica, bem assim por
meio do fomento instalao de outros tipos de ncleos de exerccio de democracia
popular quanto aos temas de poltica criminal, tais como conselhos de segurana
_________________________________________
20
O risco de isolamento da abordagem jurdica foi objeto de abordagem no incio da
presente investigao. Repita-se: no se cuida de rechaar a abordagem jurdica; ao contrrio,
h de se consider-la como uma qui das mais importantes possibilidades de construo de
garantias aos direitos humanos. Contudo, a efetividade dos direitos humanos passa tambm pela
conscincia de que outras estruturas de garantias tambm so necessrias (culturais, sociais,
econmicas, polticas) e devem consistir igualmente em objetivos das lutas sociais para a
efetivao dos direitos humanos.
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escolar, conselhos de segurana comunitria rural e urbano e tantos outros. Essa
atuao em rede h de permitir a leitura mais aproximada da realidade, a fim de que
as agncias estatais, em suas feies tcnica e jurdica, concretizem uma prtica
de segurana pblica e de funcionamento do sistema de justia contaminado. A
seletividade do sistema de justia criminal constatada pelo modelo terico da
criminologia da reao social h de ser superada ou ao menos atenuada por
meio de uma conscincia do contexto em que inserida a atuao do Estado. A esta
altura, convm analisar, sempre a ttulo exemplificativo, a estrutura de formulao
de polticas pblicas locais de segurana pblica no Distrito Federal. O Governo
regional isto , o Governo do Distrito Federal atua, ao menos em sua estrutura
normativa, em conformidade com o que apregoam os chamados Conselhos
Regionais de Segurana Pblica. Tais Conselhos tm a competncia de promover,
no mbito regional, a troca de experincias, bem como realizar o planejamento
integrado e a coordenao de aes de segurana pblica de interesse comum,
tendo em vista que estas muitas vezes extrapolam os limites das unidades federadas.
O Conselho Regional composto pelos seguintes integrantes da esfera regional:
Secretrio de Segurana Pblica (presidente), Comandante Geral da Polcia Militar,
Diretor Geral da Polcia Civil. Alm deles, participam dos Conselhos Regionais
os seguintes representantes do Governo federal: secretrio Nacional de Segurana
Pblica, o respectivo superintendente da Polcia Federal na unidade federativa e o
superintendente da Polcia Rodoviria Federal na mesma unidade federativa.
Nota-se a ausncia de participao do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e
de setores da advocacia (especialmente a Defensoria Pblica) nesse dilogo entre
as esferas regionais e nacional, o que, por evidente, em muito prejudica a viso
mais ampla de programas que toquem, ainda que por via oblqua, o funcionamento
do sistema de justia criminal. Afinal, a questo da segurana pblica, se no passa
toda ela pelas discusses do campo jurdico-penal, decerto em muito redundar
em demandas e respostas a serem deduzidas pelo sistema de justia criminal.
Ainda, para tratar da vinculao da esfera regional em relao esfera nacional,
merece destaque a figura do Gabinete de Gesto Integrada (GGI), que atua como
um frum deliberativo e executivo e opera por consenso, formalmente sem
hierarquia e com respeito autonomia das instituies que o compem. Visa
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coordenar o Sistema nico de Segurana Pblica nos Estados, que ser tratado a
seguir, conforme termo de convnio celebrado entre a Unio, por intermdio do
Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, e
os Estados Federados, por intermdio de suas Secretarias Estaduais de Segurana
Pblica e Defesa Social.
A operacionalizao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) como
desdobramento do Plano Nacional de Segurana Pblica, tenta integrar de maneira
prtica os rgos pertinentes ao campo da justia criminal. Deve-se salientar, no
entanto, que a integrao no implica unificao desses rgos, uma vez que o
SUSP foi concebido com o objetivo de integrar as aes das polcias nas trs
esferas do Poder Executivo. O Gabinete de Gesto Integrada atua segundo trs
diretrizes: a) o incremento da integrao entre os rgos do sistema de justia
criminal; b) a implantao do planejamento estratgico como ferramenta gerencial
das aes empreendidas pelo sistema de justia criminal; e c) a constituio da
informao como principal ferramenta de ao policial.
O Gabinete de Gesto Integrada, situado no mbito da unidade federativa
(regional), decorre da adeso ao Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) pelo
Estado (ou, no caso do presente trabalho, do Distrito Federal). Tem por objetivo
integrar as aes nas trs esferas do Poder Executivo: local (aqui considerado
na acepo de municpios), regional (Estados e Distrito Federal) e nacional. O
Gabinete composto pelo Secretrio de Segurana Pblica da unidade federativa
(que atuar como coordenador) e por representantes da Polcia Federal, da Polcia
Rodoviria Federal, da Polcia Civil, da Polcia Militar, do Corpo de Bombeiros
Militar e das Guardas Municipais (onde existirem).
Ainda que no haja previso formal de participao, no h impeditivos a
uma participao prxima do Ministrio Pblico ou mesmo de representantes do
Poder Judicirio. As decises e anlises levadas a efeito pelo Gabinete de Gesto
Integrada sero levadas considerao do Conselho Nacional de Segurana
Pblica, de sorte a bem permitir um intercmbio entre experincias bem sucedidas
de uma localidade em relao a outras assemelhadas. Alm disso, o Gabinete
poder exercer funo relevante na construo das prioridades para investimentos
federais na rea de segurana pblica.
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A anlise da estrutura formal dos rgos estatais incumbidos dos temas atinentes
segurana pblica evidencia a ausncia de uma presena assegurada do Ministrio
Pblico, que surge como um dos principais atores poltico-criminais aps a Carta
Constitucional de 1988. O resultado desse vazio comunicacional tanto causa
como consequncia do isolamento do jurdico no que diz respeito construo
das solues no campo jurdico-penal. Essa ausncia de participao mais efetiva
de um dos protagonistas do funcionamento do sistema de justia criminal apenas
presta-se a tornar menos visvel o contexto subjacente sua atuao. A assertiva
revela-se, mutatis mutandis, igualmente aplicvel ao Poder Judicirio.
indispensvel, para que a perspectiva multissetorial seja de fato aplicada
desde o diagnstico avaliao e ao monitoramento, passando pelo planejamento
, que o ncleo de formulao de estratgias e polticas pblicas de poltica
criminal seja composto por um colgio que envolva ministros, no governo
federal; secretrios de Estado, nos governos estaduais; secretrios municipais, nas
prefeituras; bem assim interlocutores do sistema de justia criminal e da prpria
comunidade. Desse modo, o novo sujeito institucional apresentar a mesma
abrangncia da poltica a ser formulada e executada. Guardadas as especificidades
das esferas governamentais, deve-se buscar uma coordenao unificada para a
gesto da poltica integrada de segurana pblica. Nesse contexto, as secretarias
de segurana e, por consequncia, as polcias, assim como o Ministrio da Justia,
no estaro mais isolados no comando da poltica de segurana pblica. Cada
projeto, cada estratgia, cada interveno deve ser pensada e implementada
a partir da articulao dos agentes polticos criminais, a fim de que o produto
dessa interao seja tambm integrado, a exemplo dos problemas enfrentados,
verdadeiros novelos compostos por fios diversos e quase indiscernveis.
Uma nova abordagem requer um gestor de novo tipo ou um novo sujeito
institucional e ambos exigem uma nova aliana ou uma nova modalidade de pacto
com a sociedade. No h poltica de segurana consequente sem participao e
transparncia, sem confiana popular nas polcias e nas instituies pblicas e
todos sabem que, frequentemente, o policial uniformizado na esquina a face
mais tangvel do Estado.
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coordenar o Sistema nico de Segurana Pblica nos Estados, que ser tratado a
seguir, conforme termo de convnio celebrado entre a Unio, por intermdio do
Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, e
os Estados Federados, por intermdio de suas Secretarias Estaduais de Segurana
Pblica e Defesa Social.
A operacionalizao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) como
desdobramento do Plano Nacional de Segurana Pblica, tenta integrar de maneira
prtica os rgos pertinentes ao campo da justia criminal. Deve-se salientar, no
entanto, que a integrao no implica unificao desses rgos, uma vez que o
SUSP foi concebido com o objetivo de integrar as aes das polcias nas trs
esferas do Poder Executivo. O Gabinete de Gesto Integrada atua segundo trs
diretrizes: a) o incremento da integrao entre os rgos do sistema de justia
criminal; b) a implantao do planejamento estratgico como ferramenta gerencial
das aes empreendidas pelo sistema de justia criminal; e c) a constituio da
informao como principal ferramenta de ao policial.
O Gabinete de Gesto Integrada, situado no mbito da unidade federativa
(regional), decorre da adeso ao Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) pelo
Estado (ou, no caso do presente trabalho, do Distrito Federal). Tem por objetivo
integrar as aes nas trs esferas do Poder Executivo: local (aqui considerado
na acepo de municpios), regional (Estados e Distrito Federal) e nacional. O
Gabinete composto pelo Secretrio de Segurana Pblica da unidade federativa
(que atuar como coordenador) e por representantes da Polcia Federal, da Polcia
Rodoviria Federal, da Polcia Civil, da Polcia Militar, do Corpo de Bombeiros
Militar e das Guardas Municipais (onde existirem).
Ainda que no haja previso formal de participao, no h impeditivos a
uma participao prxima do Ministrio Pblico ou mesmo de representantes do
Poder Judicirio. As decises e anlises levadas a efeito pelo Gabinete de Gesto
Integrada sero levadas considerao do Conselho Nacional de Segurana
Pblica, de sorte a bem permitir um intercmbio entre experincias bem sucedidas
de uma localidade em relao a outras assemelhadas. Alm disso, o Gabinete
poder exercer funo relevante na construo das prioridades para investimentos
federais na rea de segurana pblica.
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A anlise da estrutura formal dos rgos estatais incumbidos dos temas atinentes
segurana pblica evidencia a ausncia de uma presena assegurada do Ministrio
Pblico, que surge como um dos principais atores poltico-criminais aps a Carta
Constitucional de 1988. O resultado desse vazio comunicacional tanto causa
como consequncia do isolamento do jurdico no que diz respeito construo
das solues no campo jurdico-penal. Essa ausncia de participao mais efetiva
de um dos protagonistas do funcionamento do sistema de justia criminal apenas
presta-se a tornar menos visvel o contexto subjacente sua atuao. A assertiva
revela-se, mutatis mutandis, igualmente aplicvel ao Poder Judicirio.
indispensvel, para que a perspectiva multissetorial seja de fato aplicada
desde o diagnstico avaliao e ao monitoramento, passando pelo planejamento
, que o ncleo de formulao de estratgias e polticas pblicas de poltica
criminal seja composto por um colgio que envolva ministros, no governo
federal; secretrios de Estado, nos governos estaduais; secretrios municipais, nas
prefeituras; bem assim interlocutores do sistema de justia criminal e da prpria
comunidade. Desse modo, o novo sujeito institucional apresentar a mesma
abrangncia da poltica a ser formulada e executada. Guardadas as especificidades
das esferas governamentais, deve-se buscar uma coordenao unificada para a
gesto da poltica integrada de segurana pblica. Nesse contexto, as secretarias
de segurana e, por consequncia, as polcias, assim como o Ministrio da Justia,
no estaro mais isolados no comando da poltica de segurana pblica. Cada
projeto, cada estratgia, cada interveno deve ser pensada e implementada
a partir da articulao dos agentes polticos criminais, a fim de que o produto
dessa interao seja tambm integrado, a exemplo dos problemas enfrentados,
verdadeiros novelos compostos por fios diversos e quase indiscernveis.
Uma nova abordagem requer um gestor de novo tipo ou um novo sujeito
institucional e ambos exigem uma nova aliana ou uma nova modalidade de pacto
com a sociedade. No h poltica de segurana consequente sem participao e
transparncia, sem confiana popular nas polcias e nas instituies pblicas e
todos sabem que, frequentemente, o policial uniformizado na esquina a face
mais tangvel do Estado.
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Alm disso, uma poltica consistente precisa moldar-se s peculiaridades
variveis dos contextos sociais e s pode ser eficaz se enfrentar a insegurana
pblica como uma problemtica multidimensional vale insistir , que supera o
mbito exclusivo da criminalidade. Da a necessidade de imerso na vida de cada
uma das comunidades-alvo, para aplicao de uma metodologia de mapeamento
interativo e participativo dos problemas e das prioridades.
Essa metodologia depende de proximidade cotidiana, interao permanente,
dilogo sistemtico com as sociedades locais e presena capilar do poder pblico.
Est mais acessvel aos estados e, sobretudo, aos municpios. O dilogo com as
sociedades locais focalizadas criar condies, em pouco tempo, para a negociao
democrtica de contratos locais de cogesto do programa de segurana, entendido
em seu sentido mais abrangente, e que poder tambm ser denominado programa
de construo social da paz.
A distncia entre as demandas e leituras de carter local a respeito das diretrizes
de carter nacional reside nem tanto na origem e composio dos Conselhos
Nacionais, mas a rigor na ausncia de refinamento dos instrumentos de leitura e
alimentao dessas demandas/respostas populares. certo que ser tanto melhor
no que diz respeito preocupao de empoderamento cidado que lideranas
comunitrias ou representantes de conjuntos de lideranas alcancem efetivamente
assento nos rgos institucionalizados de ditar metas e prioridades poltico-
criminais. Mas, independentemente da personificao dessas demandas, parece
numa preocupao eminentemente prtica a respeito do atendimento a essa
preocupao emancipatria que tais demandas/respostas tenham efetiva voz, e
no mero assento, ao ditar os rumos de poltica criminal no Brasil e a construo
de um modelo de gesto da segurana pblica.
5 Concluses
Os temas que se referem abordagem do sistema de justia criminal e gesto
da segurana pblica reclamam uma necessria contextualizao. Sem rechaar a
relevncia da abordagem jurdica, cumpre reconhecer que ela, por si s, no tem
aptido para modificar a realidade. O isolamento do pensamento jurdico explica
em grande parte a abissal distncia entre dois eixos temticos que deveriam estar
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prximos: os direitos humanos, de um lado, e as questes que envolvem o sistema
de justia criminal e a gesto da segurana pblica, de outro.
As propostas de um sistema de justia criminal e de um modelo de gesto
de segurana pblica destinados a implementarem direitos humanos devem,
pois, se comprometer com a ideia de abalar as caractersticas de centralizao
e hierarquizao, por meio de fomento a um dilogo interistitucional entre os
agentes pblicos incumbidos dessas tarefas e o fomento de propostas voltadas ao
resgate da ao poltica parecem ser o caminho necessrio a um compromisso real
e contextualizado com os direitos humanos.
Impe-se superar superar a ideia de democracia como status, para assumi-la
como projeto poltico, a veicular valor tico e assumir-se como prtica plural de
exerccio de poder. A democracia, assim, apresenta-se como um espao constituinte,
aberto e de (re)definio permanente; alm de contingente, absoluta e coativa, cujo
pressuposto bsico a realizao do bem comum. Vincula-se, por conseguinte,
ideia de desenvolvimento, a ser tomada de modo integral, para servir de lastro e
limite s discusses.
Um modelo de gesto de segurana pblica e a formulao de propostas de
participao popular e de exerccio de poder cidado devem permitir, de um
lado, o desenvolvimento das capacidades humanas e, de outro lado, a construo
de condies que permitam a apropriao e evoluo dessas capacidades por
parte de indivduos, grupos, culturas, enfim, de todas as formas de vida. A via
da participao popular nos temas afetos segurana pblica parece ser a chave
para a construo de prticas voltadas ao desenvolvimento de instrumentos de
empoderamento individual e coletivo. A segurana, pois, surge como condio de
desenvolvimento de potencialidades humanas.
A reviso dos papis das instituies com atribuio de garantia, a participao
popular e a criao de prticas emancipatrias no tema da segurana pblica ho
de ser incorporadas no campo jurdico-penal por meio de uma poltica criminal
compromissada com o resgate da ao poltica, com a criao de novos espaos
polticos por meio da reinveno daquilo que j existe e do acrscimo de novos
modos de pensar a realidade jurdico-penal pelos rgos incumbidos de realizar na
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Alm disso, uma poltica consistente precisa moldar-se s peculiaridades
variveis dos contextos sociais e s pode ser eficaz se enfrentar a insegurana
pblica como uma problemtica multidimensional vale insistir , que supera o
mbito exclusivo da criminalidade. Da a necessidade de imerso na vida de cada
uma das comunidades-alvo, para aplicao de uma metodologia de mapeamento
interativo e participativo dos problemas e das prioridades.
Essa metodologia depende de proximidade cotidiana, interao permanente,
dilogo sistemtico com as sociedades locais e presena capilar do poder pblico.
Est mais acessvel aos estados e, sobretudo, aos municpios. O dilogo com as
sociedades locais focalizadas criar condies, em pouco tempo, para a negociao
democrtica de contratos locais de cogesto do programa de segurana, entendido
em seu sentido mais abrangente, e que poder tambm ser denominado programa
de construo social da paz.
A distncia entre as demandas e leituras de carter local a respeito das diretrizes
de carter nacional reside nem tanto na origem e composio dos Conselhos
Nacionais, mas a rigor na ausncia de refinamento dos instrumentos de leitura e
alimentao dessas demandas/respostas populares. certo que ser tanto melhor
no que diz respeito preocupao de empoderamento cidado que lideranas
comunitrias ou representantes de conjuntos de lideranas alcancem efetivamente
assento nos rgos institucionalizados de ditar metas e prioridades poltico-
criminais. Mas, independentemente da personificao dessas demandas, parece
numa preocupao eminentemente prtica a respeito do atendimento a essa
preocupao emancipatria que tais demandas/respostas tenham efetiva voz, e
no mero assento, ao ditar os rumos de poltica criminal no Brasil e a construo
de um modelo de gesto da segurana pblica.
5 Concluses
Os temas que se referem abordagem do sistema de justia criminal e gesto
da segurana pblica reclamam uma necessria contextualizao. Sem rechaar a
relevncia da abordagem jurdica, cumpre reconhecer que ela, por si s, no tem
aptido para modificar a realidade. O isolamento do pensamento jurdico explica
em grande parte a abissal distncia entre dois eixos temticos que deveriam estar
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prximos: os direitos humanos, de um lado, e as questes que envolvem o sistema
de justia criminal e a gesto da segurana pblica, de outro.
As propostas de um sistema de justia criminal e de um modelo de gesto
de segurana pblica destinados a implementarem direitos humanos devem,
pois, se comprometer com a ideia de abalar as caractersticas de centralizao
e hierarquizao, por meio de fomento a um dilogo interistitucional entre os
agentes pblicos incumbidos dessas tarefas e o fomento de propostas voltadas ao
resgate da ao poltica parecem ser o caminho necessrio a um compromisso real
e contextualizado com os direitos humanos.
Impe-se superar superar a ideia de democracia como status, para assumi-la
como projeto poltico, a veicular valor tico e assumir-se como prtica plural de
exerccio de poder. A democracia, assim, apresenta-se como um espao constituinte,
aberto e de (re)definio permanente; alm de contingente, absoluta e coativa, cujo
pressuposto bsico a realizao do bem comum. Vincula-se, por conseguinte,
ideia de desenvolvimento, a ser tomada de modo integral, para servir de lastro e
limite s discusses.
Um modelo de gesto de segurana pblica e a formulao de propostas de
participao popular e de exerccio de poder cidado devem permitir, de um
lado, o desenvolvimento das capacidades humanas e, de outro lado, a construo
de condies que permitam a apropriao e evoluo dessas capacidades por
parte de indivduos, grupos, culturas, enfim, de todas as formas de vida. A via
da participao popular nos temas afetos segurana pblica parece ser a chave
para a construo de prticas voltadas ao desenvolvimento de instrumentos de
empoderamento individual e coletivo. A segurana, pois, surge como condio de
desenvolvimento de potencialidades humanas.
A reviso dos papis das instituies com atribuio de garantia, a participao
popular e a criao de prticas emancipatrias no tema da segurana pblica ho
de ser incorporadas no campo jurdico-penal por meio de uma poltica criminal
compromissada com o resgate da ao poltica, com a criao de novos espaos
polticos por meio da reinveno daquilo que j existe e do acrscimo de novos
modos de pensar a realidade jurdico-penal pelos rgos incumbidos de realizar na
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prtica o sistema de justia criminal. A lgica de construo de polticas pblicas
voltadas implementao de demandas de atuao do sistema de justia e,
principalmente, concretizao de uma gesto democrtica da segurana pblica
deve passar por processos de constituio que atuem segundo uma lgica de baixo
para cima, ou seja, de fortalecimento do poder local.
A cidadania deve ser compreendida como um espao de mediao, um
conjunto de procedimentos diversos para confluncias em escalas territoriais,
grupos e coletividades em geral, em que o espao social e de governo local seja um
primeiro momento bsico e fundamental de incluso dos sujeitos para construo
de relaes timas de liberdade e igualdade. Num modelo de democracia reflexiva,
a multidimensionalidade e a complexidade de polticas locais de coeso social,
prprias de uma interveno integrada e inclusiva, s podem ter lugar a partir da
introduo de inovaes participativas de carter transversal.
As propostas de empoderamento e participao cidad passam por uma anlise
de sua complexidade, de seu modelo e de seus produtos. Essa gesto relacional
e o fomento de dilogo interistitucional podem ser respondidos pelos chamados
conselhos comunitrios. No h poltica de segurana consequente sem participao
e transparncia, sem confiana popular nas polcias e nas instituies pblicas. O
dilogo com as sociedades locais focalizadas criar condies para a negociao
democrtica de contratos locais de cogesto do programa de segurana, entendido
em seu sentido mais abrangente, e que poder tambm ser denominado programa
de construo social da paz.
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prtica o sistema de justia criminal. A lgica de construo de polticas pblicas
voltadas implementao de demandas de atuao do sistema de justia e,
principalmente, concretizao de uma gesto democrtica da segurana pblica
deve passar por processos de constituio que atuem segundo uma lgica de baixo
para cima, ou seja, de fortalecimento do poder local.
A cidadania deve ser compreendida como um espao de mediao, um
conjunto de procedimentos diversos para confluncias em escalas territoriais,
grupos e coletividades em geral, em que o espao social e de governo local seja um
primeiro momento bsico e fundamental de incluso dos sujeitos para construo
de relaes timas de liberdade e igualdade. Num modelo de democracia reflexiva,
a multidimensionalidade e a complexidade de polticas locais de coeso social,
prprias de uma interveno integrada e inclusiva, s podem ter lugar a partir da
introduo de inovaes participativas de carter transversal.
As propostas de empoderamento e participao cidad passam por uma anlise
de sua complexidade, de seu modelo e de seus produtos. Essa gesto relacional
e o fomento de dilogo interistitucional podem ser respondidos pelos chamados
conselhos comunitrios. No h poltica de segurana consequente sem participao
e transparncia, sem confiana popular nas polcias e nas instituies pblicas. O
dilogo com as sociedades locais focalizadas criar condies para a negociao
democrtica de contratos locais de cogesto do programa de segurana, entendido
em seu sentido mais abrangente, e que poder tambm ser denominado programa
de construo social da paz.
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