este artculo pertenece al libro:

Arturo Fontaine, Cristin Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (editores), Reforma de los159
par-
tidos polticos en Chile. Santiago: pnud, cep, Libertad y Desarrollo, Proyectamrica y cieplan, 2008.

Regulacin jurdica de los partidos

polticos en Amrica Latina.
Lectura regional comparada

d
Daniel Zovatto
IDEA Internacional

Introduccin

En nuestros das, resulta imposible hablar de democracia sin referir-

nos a los partidos polticos, pues stos se han constituido en los prin-
cipales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad.
Desempean un papel fundamental en la funcin de la representa-
cin, la agregacin y la canalizacin de los intereses de la ciudadana.
Es innegable su importancia cada vez mayor para las funciones de
gobierno, como tambin lo es la crisis de legitimidad que atraviesan.
En efecto, despus de haber sido satanizados desde sus orgenes,
o relativizada su importancia, los partidos polticos fueron ocupan-
do un lugar cada vez ms central en los sistemas polticos moder-
nos; tanto que se ha hecho difcil imaginar cmo podra desarrollar-
se la poltica en los estados contemporneos sin la presencia de los
partidos (Abal y Surez Cao, 2002: 33). Es por ello que se habla de la
democracia de partidos. Como bien sealan Morodo y Murillo de la
Cueva, la democracia representativa liberal queda, de esta manera,
definida como democracia de partidos. De considerar a los partidos
como definidores negativos del buen gobierno, se pasa a la convic-
cin, basada en la prctica, de que no hay democracia pluralista si
no hay partidos polticos (2001: 17).

. Este artculo es un extracto del originalmente publicado en Daniel Zovatto

(coord), Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, Mxico,
idea-unam, 2006. La lectura regional comparada se ha realizado con base en
los estudios nacionales contenidos en la publicacin mencionada. El autor
agradece a Ileana Aguilar, Gonzalo Brenes y Steffan Gmez por su invaluable
ayuda en la elaboracin de este artculo.

159
160 daniel zovatto

Hans Kelsen, uno de los principales tericos de la democracia de

los partidos, afirm que slo por ilusin o hipocresa se puede sos-
tener que la democracia es posible sin partidos polticos (1975: 37).
Asimismo, Dahl otorga a stos un lugar privilegiado cuando indica
que a travs de ellos se expresa la funcin de la representacin, opo-
sicin y rivalidad pacfica que hacen funcionar a un rgimen demo-
crtico (1966: 9). Sartori, por su parte, tambin seala que los parti-
dos han encontrado su razn de ser fundamental y su papel irrem-
plazable en el desempeo del gobierno representativo, y que se han
convertido en medios de expresin en el proceso de democratizacin
de la poltica (2000: 55).
Como vemos, la mayora de los estudiosos coinciden en que los
partidos han llegado para quedarse y que son parte integral de la de-
mocracia. Es por ello que regular su funcionamiento se ha converti-
do en un ejercicio imperativo en la dinmica poltica actual, cuando
se busca fortalecer la pluralidad, la representatividad y atender las
demandas de una ciudadana cada vez ms crtica y exigente.

. Sin embargo, no todos son tan optimistas respecto de su futuro. Por ejem-
plo, Fernando Henrique Cardoso seala: Suele darse por sentado que los par-
tidos son cruciales para la vida poltica moderna. Constituyen la base del sis-
tema democrtico representativo desde finales del siglo xix. Sin embargo, sus
perspectivas en las grandes democracias de hoy no son halageas. Es ms, es
posible que esas poderosas mquinas polticas desaparezcan pronto. Y con-
cluye: se encuentran en una coyuntura crtica: tienen que transformarse o se
volvern irrelevantes. Para sobrevivir, deben elaborar agendas flexibles que no
dependan de las tradicionales divisiones ideolgicas y de clase. Necesitarn
volver a capturar la imaginacin del pblico. Y tendrn que aceptar que otros
tambin merecen un sitio en la mesa poltica (Cardoso, 2005).
. De acuerdo con Diamond y Gunther (2001: xiii), la literatura sobre parti-
dos polticos es voluminosa. Una investigacin sobre este tema desde 1945 a la
fecha, ha encontrado aproximadamente 11.500 artculos, monografas y libros
publicados que tratan el tema de los partidos polticos o del sistema de partidos
solamente para el caso europeo. Por su parte, Francisco de Andrea Snchez
(2002: 188-189) seala que los primeros trabajos serios y profundos sobre
los partidos polticos contemporneos fueron los ya clebres de Ostrogorski,
Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca y Roberto Michels, que aparecieron a prin-
cipios del siglo xx y que se ocuparon principalmente de las tendencias oligr-
quicas de los partidos polticos. A los estudios clsicos se unieron, a partir de
la dcada de 1940, los trabajos de Schumpeter, Schattschneider, Duverger, La
Palombara, Sartori, Lijphart y Taagepera, entre otros. Por su parte, la literatura
sobre partidos polticos en Amrica Latina tambin ha ido creciendo de mane-
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 161

importancia de la regulacin jurdica

de los partidos polticos

La regulacin legal de los partidos polticos determina los marcos

jurdicos dentro de los cuales se desenvuelven estas agrupaciones,
las normas que rigen su formacin, organizacin y financiamien-
to, sus facultades y lmites, sus derechos y deberes, lo mismo que su
estructura y sus principios de organizacin. En suma, determina los
mbitos de accin, prerrogativas y limitaciones que rodean el accio-
nar de los partidos polticos; es por ello que las dimensiones de esta
regulacin han sido objeto de acalorados debates.
En el mundo en general, y en Amrica Latina en particular, la re-
gulacin jurdica de los partidos es un tema de reciente aparicin en
el mbito de los estudios jurdicos, debido a mltiples razones teri-
cas, estructurales e, incluso, de rechazo profesional de los constitu-
cionalistas de antao hacia la figura de los partidos polticos (Andrea
Snchez, 2002: 25-26). Esta aversin inicial de los juristas y los le-
gisladores hacia los partidos fue justamente una de las razones que
propici que ste fuese un tema estudiado en un principio slo por
la sociologa poltica y ms tarde por la ciencia poltica. Como bien
expresa Pedro de Vega: constituyendo los partidos uno de los datos
ms sobresalientes de la vida poltica en toda Europa, desde por lo
menos la segunda mitad del siglo xix, es lo cierto que su existencia
fue sistemticamente ignorada por el derecho (1977: 21).
Sobre el tema de la regulacin jurdica hay posturas divergentes.
Fundamentalmente, existen dos grandes corrientes antagnicas. Una
considera que el derecho no debe intentar regular detalladamente
la vida de los partidos polticos, pues el tema rebasa el campo de lo
jurdico. Para este sector de la doctrina, la legislacin no debe ex-
tralimitarse, es decir, no ir ms all de asentar o sealar normas de

ra importante en los ltimos aos, sobre todo en las ltimas dos dcadas en el
marco de la tercera ola democrtica.
. Segn Francisco de Andrea Snchez, la reglamentacin legal de los parti-
dos debe abarcar un mnimo de temas generales, como son: el concepto jur-
dico de lo que es un partido poltico, sus funciones como grupo electoral y
como grupo parlamentario, su naturaleza jurdica, su constitucin, registro,
organizacin interna, sus derechos y obligaciones, su rgimen patrimonial, su
financiamiento, su funcionamiento de acuerdo con el sistema electoral y el ac-
ceso y administracin de la justicia electoral (2002: 324).
. Citado en Andrea Snchez, 2002: 187.
162 daniel zovatto

carcter general que permitan a los partidos polticos adquirir una

estructura uniforme, y que, adems de esto, el legislador no debe en-
trar en detalles.
La otra corriente es encabezada por quienes opinan que esas dis-
posiciones deben rebasar lo meramente estructural y, antes bien,
deben entrar al detalle en la bsqueda de precisin y no quedarse
en aspectos meramente conceptuales. El argumento que valida esta
posicin es que tcnicamente es ms adecuado regularlos en el m-
ximo nivel jurdico, como una garanta eficaz para el asentamiento
y buen funcionamiento del sistema democrtico (Morodo y Murillo
de la Cueva, 2001: 35). Encontramos las mismas posiciones cuando
se discute sobre las normas que aparecen en la Constitucin: la tesis
maximalista se refiere a la necesidad de una normativa detallada e
integral en el mbito constitucional, y la minimalista aboga por dis-
posiciones generales que dejen a la legislacin secundaria la tarea de
regular aspectos ms especficos.
Aparte de las tesis que acabamos de mencionar, a nuestro juicio
hay dos factores importantes que trascienden la simple extensin
de la legislacin. El primero se refiere a los lmites que el Estado
debe observar con respecto a la regulacin jurdica de los partidos
polticos, y plantea el reto de racionalizar efectivamente esta par-
cela de la realidad poltica, introduciendo en ella los parmetros del
estado de derecho, y respetar la libertad de actuacin de los parti-
dos (Morodo y Murillo de la Cueva, 2001: 58). El segundo factor
se refiere a la necesidad de que haya coherencia entre la ideologa
democrtica que se sustenta en nuestras sociedades (y que est plas-
mada en la Constitucin) y la organizacin y funcionamiento de los
partidos.
De ah la importancia de establecer normas que ayuden a los par-
tidos a convertirse en instituciones polticamente relevantes, con de-
mocracia interna y con reglas claras que favorezcan la equidad, la
competencia libre, la representacin y la mediacin entre ellos y la
sociedad.

. Vase sobre este tema Garca Laguardia, 1986, y Sabsay, 1989, citados en
Bendel, 1998: 386.
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 163

La constitucionalizacin de los partidos polticos

en Amrica Latina

Los partidos polticos, presentes en varios pases de Amrica Latina

desde los albores de la Independencia, han ido evolucionando a lo
largo de ya casi dos siglos de activa vida pblica, siguiendo diferen-
tes patrones y ajustndose al contexto poltico en que se han visto
insertos.
En su proceso de constitucionalizacin, Amrica Latina ha obser-
vado las mismas etapas que los estados europeos. Garca Laguardia
habla de la existencia de tres fases: en la primera, similar a la de los
clsicos liberales europeos y estadounidenses, se observ una rgida
oposicin al reconocimiento de la existencia de los partidos, basada
en la desconfianza hacia los grupos intermedios entre el Estado y la
ciudadana. Despus, con motivo de la ampliacin de los derechos
que recogieron las constituciones liberales de la segunda mitad del
siglo xx, se inaugur la segunda fase, en la que se incorpor el de-
recho de asociacin con fines polticos. En la tercera etapa se dio la
regulacin legal y constitucional de los partidos (Garca Laguardia,
2003: 256-257).
Sin perjuicio de ello, un anlisis ms desagregado, de carcter
comparado, permite identificar tres etapas:
a. La primera, que podramos denominar de regulacin tempra-
na, desde la segunda mitad del siglo xix hasta finales del siglo
xx, donde la regulacin jurdica se da ms bien en el mbito
de leyes electorales, con dos excepciones: Uruguay en 1934
y Repblica Dominicana en 1942, pases que en esas fechas
constitucionalizaron a los partidos polticos.
b. La segunda etapa se caracteriza por el proceso de incorporacin
o ingreso constitucional de los partidos polticos en Amrica
Latina. Abarca desde la Segunda Guerra Mundial hasta 1978,
con la llegada de la tercera ola democrtica. En esta fase se
produce la incorporacin constitucional en 12 pases.
c. La tercera se inicia a partir de 1978. En ella se da un proceso
muy rico de reformas constitucionales, promulgacin de leyes
electorales y, en algunos pases, la adopcin de leyes de parti-
dos polticos, que tienen como consecuencia una regulacin

. Vase al respecto Alcntara, 2004a: 73-123.

164 daniel zovatto

ms detallada de estas instituciones. En este periodo se produ-

ce la incorporacin constitucional de los partidos polticos en
cuatro pases y la adopcin de leyes especficas en otros seis.

El proceso evolucion con diversa magnitud en los pases de la

regin. En algunos se empez con alusiones breves, mientras que en
otros fue motivo de un tratamiento ms detallado, pero en ambos ca-
sos estas agrupaciones adquirieron rango constitucional. Se trata de
una evolucin progresiva que reconoce la importancia de la presen-
cia de los partidos en la vida de cada Estado y, como onda expansiva,
stos se van haciendo presentes cada vez en mayor nmero y con
mayor detalle en las constituciones.
Si bien es posible identificar en algunos pases de Amrica Latina
la etapa de oposicin a los partidos polticos, iniciaremos el an-
lisis a partir de la etapa de indiferencia, durante la cual se dictaron
leyes para regular las elecciones en distintos niveles, pero sin ha-
ber hecho ninguna referencia a los partidos polticos. Ciertamente,
stos existen, tienen vida y actividad desde el siglo xix en varios
pases, pero su presencia en trminos jurdicos es desdeada. Este
comportamiento se observa con claridad en Colombia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana, Paraguay y Uruguay,
entre otros.
En Nicaragua, por ejemplo, ni las constituciones de 1838 y 1858,
ni las normas ordinarias que en esos momentos histricos regulaban
los asuntos electorales, contenan la menor referencia a los partidos
polticos.
De manera similar, la primera Constitucin Poltica de Repblica
Dominicana, adoptada el 16 de noviembre de 1844, consagr un am-
plio listado de derechos, libertades y garantas fundamentales (cap-
tulo ii, ttulo iii), entre los cuales se encontraba el derecho a la par-

. De forma ilustrativa, Augusto Hernndez (Caso nacional, en Zovatto,

2006) seala que en Colombia el Libertador Simn Bolvar, ya moribundo, en
su lecho de la quinta de San Pedro Alejandrino en la ciudad de Santa Marta,
manifest en diciembre de 1830 que si su muerte contribua a que cesaran los
partidos y se consolidara la unin, l descendera tranquilo al sepulcro.
. Decreto del 21 de diciembre de 1838, que reglamenta las elecciones de su-
premas autoridades; Decreto del 18 de diciembre de 1851, que reglamenta las
elecciones de diputados a la Asamblea Nacional Constituyente; Ley Electoral
de 30 de agosto de 1858 y su reforma por Decreto del 30 de enero de 1859
(Gabriel lvarez, caso nacional, en Zovatto, 2006).
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 165

ticipacin poltica, pero ningn artculo de este texto fundamental

hizo mencin especfica de los partidos polticos.10
Por su parte, en Uruguay la Constitucin de 1918 presupuso la ac-
tuacin de los partidos, pero sin hacer referencia a ellos. Al respecto
indica Gros Espiell:

La segunda Constitucin uruguaya no poda ya ignorar la existen-

cia de los partidos polticos. Por eso, y aunque no encar directa-
mente la cuestin de su estatuto jurdico, incluy nuevas normas
referentes al voto libre, es decir, las garantas del sufragio y pre-
supuso la actuacin de los partidos polticos en cuanto tales en lo
relativo a la integracin de los rganos del Poder Legislativo.11

En una etapa posterior de reformas constitucionales, varios pases

latinoamericanos empezaron a incluir menciones en trminos gene-
rales a los partidos polticos. As, en el caso de Nicaragua:

La Constitucin de 1893 que, aunque parece limitar el derecho de

asociacin a finalidades religiosas, morales o cientficas (artculo
52), establece por primera vez el carcter constitutivo de la Ley
Electoral (artculo 155). sta y otras normas de la poca se refie-
ren ya, aunque de manera escueta, a los partidos.12

En las primeras dcadas del siglo xx, en otros pases aparecen

menciones relativas a los partidos polticos en la legislacin: en
Bolivia en el Reglamento Electoral de 1908; en Panam en el Cdigo
Administrativo de 1916; en Mxico en la Ley Electoral de 1916; en
Repblica Dominicana en la Ley Electoral de 1923, y en Argentina
en un Decreto Ley emitido en agosto de 1931.

10. Flavio Daro Espinal, Estudio de caso nacional (Repblica Dominicana)

en Zovatto, 2006..
11. Hctor Gros Espiell, Estudio de caso nacional (Uruguay), en Zovatto,
2006.
12. Gabriel lvarez (en Zovatto, 2006) explica tambin que, no obstante ese
avance, luego desaparece la mencin de los partidos polticos en la legislacin
nicaragense, como acontece en la Constitucin que sucedi a la de 1893, con
fecha de 1905. Esta ltima guard absoluto silencio sobre el derecho de aso-
ciacin y no haca referencia alguna respecto a los partidos polticos. De igual
forma, la Ley Electoral del 1 de noviembre de 1910 tampoco hizo mencin a los
partidos. Por tanto, parecera que hubo una especie de regresin en el tema.
166 daniel zovatto

Ms adelante y de manera progresiva se fueron introduciendo

disposiciones referidas a los partidos polticos hasta completarse la
etapa de su incorporacin constitucional, que en muchos pases de
la regin se vio consolidada y fortalecida con la llegada de la tercera
ola democrtica en 1978.
Como se observa en el cuadro 1, la mayora de los pases latinoa-
mericanos ya haba constitucionalizado a los partidos polticos antes
de la tercera ola, con excepcin de cuatro casos: Per y Nicaragua
(1979), Colombia (1991) y Argentina (1994).
El primer pas en regular los partidos polticos en el mbito
constitucional fue Uruguay en 1934; seis pases los hicieron en la
dcada de 1940 (Brasil, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Panam y
Repblica Dominicana); dos pases en la dcada de 1950 (El Salvador
y Honduras); tres pases en la dcada de 1960 (Bolivia, Paraguay
y Venezuela); y dos pases en la de 1970, antes de 1978 (Chile y
Mxico).
Sin embargo, con la llegada de la tercera ola, la regulacin jur-
dica de los partidos polticos cobr nuevo impulso, que implic una
regulacin ms detallada. En efecto, el reconocimiento jurdico de
los partidos se aceler a partir de 1978, cuando se inici el proce-
so de abandono de regmenes autoritarios y la transicin hacia la
democracia. La mayor parte de estas transiciones tuvo como punto
de partida la celebracin de las llamadas elecciones de apertura
que en general fueron catalogadas como libres y limpias, pero que
tambin pusieron en evidencia la necesidad de realizar profundos
cambios institucionales y polticos dirigidos a superar la exclusin
poltica que imperaba hasta ese momento.
Estas necesidades generadas por la transicin dieron origen a una
serie de reformas constitucionales que pretendieron abrir la compe-
tencia partidista, ampliar la participacin y asegurar el pluralismo y
la representacin. As, la constitucionalizacin de los partidos en la
regin cobr nuevo empuje, consolidndose en los pases en que ya
se haba iniciado y regularizndose en aquellos otros en que an no
se haba avanzado hacia ese estadio de la regulacin, y ello tanto en
el nivel constitucional como en el de leyes electorales, y en ciertos
pases, en leyes de partidos polticos.
Un dato que hay que destacar es que, durante todo este proceso de
constitucionalizacin, muchos pases regularon expresamente con
criterios de exclusin hacia algunas fuerzas partidistas, sobre todo
en razn de su ideologa. Con los argumentos de que los partidos po-
lticos no deban sustentar principios contrarios a los fundamentales
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 167

Cuadro 1
Ingreso constitucional de los partidos polticos en Amrica Latina

Ao de inclusin en la
Pas
Constitucin Poltica
Uruguay 1934
Repblica Dominicana 1942
Ecuador 1945
Guatemala 1945
Brasil 1946
Panam 1946
Costa Rica 1949
El Salvador 1950
Honduras 1957
Bolivia 1961
Venezuela1 1961
Paraguay 1967
Chile 1970
Mxico 1977
Per 1979
Nicaragua 2
1979
Colombia 1991
Argentina 1994
1
De acuerdo con Allan Brewer-Caras (Caso nacional en Zovatto, 2006), si bien es cierto en la
Constitucin de 1961 se estableci por primera vez el derecho poltico de los ciudadanos de asociarse en
partidos polticos (art.114) disponindose los principios bsicos para asegurar su carcter democrtico,
debe indicarse que fue en la Constitucin de 1947 en la cual por primera vez se hizo referencia a los
partidos polticos, al regular en su artculo 83, que la ley reglamentar el principio de la representacin
proporcional de las minoras y propender a que en los organismos electorales no predomine ningn
partido o agrupacin poltica. En ese sentido, se puede afirmar que en Venezuela se inicia la referencia
constitucional a los partidos en la dcada de los cuarenta.
2
En sentido estricto, en 1979 no haba Constitucin Poltica, sino un Estatuto de Derechos y Garantas de
los nicaragenses que funcionaba como tal, y cuyo artculo 25 consagraba el derecho a organizar partidos
o agrupaciones polticas o a formar parte de ellas. Formalmente hablando, la Constitucin que plasma
expresamente tal derecho es la Constitucin Poltica de 1987 en su artculo 55.
Fuente: Elaboracin propia con base en los estudios de caso nacionales en Zovatto, 2006.

de la Constitucin Poltica, al orden pblico o al orden democrtico,

pases como Guatemala (1946), Costa Rica (1949), Chile (1980) y
Paraguay (1982), entre otros, excluyeron claramente las posibilida-
des de participacin y representacin de agrupaciones de ideologa
comunista, e incluso, en algunos casos, a los que tuviesen algn nivel
de organizacin internacional.
168 daniel zovatto

Al respecto, Garca Laguardia ha sealado que con la creciente

presencia de los partidos en la vida pblica se dio un proceso de
control de la actividad partidista cada vez mayor, en orden a la im-
portancia del proceso poltico y a la necesidad de controlar su com-
portamiento (Garca Laguardia, 1986: 24).13 Ello desemboc en la
prohibicin de cierto tipo de partidos (comunistas, por ejemplo), lo
que represent una represin ideolgica. Sin embargo, con la llega-
da de la democracia la mayora de estas disposiciones desapareci,
observndose un esfuerzo por garantizar un pluralismo mayor y la
igualdad de oportunidades entre los partidos.
La inclusin de ese tipo de menciones en las constituciones lati-
noamericanas no ha sido ajena a cuestionamientos sobre el control
del Estado respecto del tipo de partidos que pueden existir y si ello
no interfiere con la libertad de pensamiento. Sobre este particular,
hay muchas y variadas opiniones; sin embargo, la mayor parte de los
argumentos a favor de su inclusin indicaba que esas restricciones
eran necesarias y correctas en el entendido de que se enmarcaban en
la lgica de la proteccin del estado de derecho y la democracia.14
Por ltimo cabe sealar que, como resultado de este proceso de
constitucionalizacin, en la actualidad todos los pases de la regin
regulan, en menor o mayor grado, el funcionamiento de los partidos
polticos. La identificacin de hasta dnde hemos avanzado en este
proceso reformador se describe en lo que sigue en este anlisis.

13. Citado en Bendel, 1998: 386.

14. En realidad, la comprensin de la necesidad de establecer o no restric-
ciones constitucionales a la existencia de algunos partidos polticos depender
mucho de la coyuntura y la experiencia histrica de cada pas. En ese sentido, es
pertinente la apreciacin de Bidart Campos cuando seala: En materia de par-
tidos polticos, el tema de la supremaca adquiere relieve porque se discute si
el Estado puede o no controlar cualitativamente la ideologa y el programa de
los partidos polticos para verificar si son o no compatibles con la Constitucin.
Doctrinariamente sera una abdicacin de la doctrina de la supremaca el pos-
tular que los partidos pueden adoptar y practicar ideologas que, en su accin,
transgreden la Constitucin. En la prctica, si se exime de censura y de control
a las ideologas (aun las discrepantes con aqulla) al amparo de la libertad de
expresin, cabe sostener que reconocer o no a un partido de doctrina y pro-
grama contrarios a la Constitucin es una cuestin eminentemente emprica,
y que se debe resolver prudencialmente en cada caso segn la regla del peligro
real y presente que el partido signifique para el sistema poltico que se apoya en
la Constitucin (Bidart Campos, 1988, tomo 1: 87).
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 169

Partidos polticos: concepto, naturaleza jurdica

y funciones

Su concepto en la constitucin, en la ley y en la jurisprudencia

Mltiples han sido los intentos acadmicos por definir lo que es un

partido poltico. La bsqueda de esta definicin ha significado un ver-
dadero dolor de cabeza, a tal punto que el propio Maurice Duverger
(1987) omiti esbozar una definicin de ellos en su obra clsica sobre
los partidos polticos.
La dificultad para elaborar una definicin surge, entre otras razo-
nes, por la falta de precisin lingstica y etimolgica que caracteriza
al vocablo partido; por la aversin sentida hacia los partidos du-
rante el siglo xviii; por la variedad de entidades existentes en todo el
mundo que se autodenominan partidos, y por lo reciente de su apari-
cin en la escena poltico-constitucional (Andrea Snchez, 2002: 59).
En la actualidad, los partidos se definen fundamentalmente en el
marco del funcionamiento de los sistemas polticos. Como ha sea-
lado Fernndez Baeza, prcticamente no existen definiciones globa-
les de ellos, sino conceptualizaciones referidas a problemas acotados
(representacin, articulacin de intereses, legitimidad, ideologas,
etctera) (2003: 976).
Sin embargo, como marco de referencia, en el cuadro 2 expone-
mos algunas definiciones contemporneas de lo que es un partido
poltico. Si bien no son exhaustivas, ofrecen una idea clara de las
principales funciones que se han adjudicado a estas organizaciones
en las democracias actuales.
Por nuestra parte, compartimos la definicin de Sartori, para
quien un partido es cualquier grupo poltico identificable mediante
un membrete oficial que se presenta en las elecciones, y que es capaz
de colocar a travs de elecciones (libres o no) a candidatos para los
cargos pblicos (Sartori, 2000: 89).
En el constitucionalismo latinoamericano comparado tampoco
encontramos un concepto unvoco de partido poltico, sino mlti-
ples definiciones. En la mayora de los casos la definicin se refiere a
su naturaleza jurdica (Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per). En otros pases, en
cambio, sta guarda relacin con las funciones de los partidos (repre-
sentacin, participacin poltica, formacin de la voluntad popular,
entre otros). En algunas legislaciones tambin se observa la combi-
nacin de ambos criterios (cuadro 3).
170 daniel zovatto

Cuadro 2
Algunas definiciones acadmicas de partido poltico
Autor Definicin
Un partido poltico es un grupo de seres humanos que tiene una organizacin
estable con el objeto de conseguir o mantener para sus lderes el control de
Carl J. Friedrich
un gobierno y con el objeto ulterior de dar a los miembros del partido, por
medio de tal control, beneficios y ventajas ideales y materiales.
Un partido es la forma de socializacin que, descansando en un
reclutamiento libre, tiene como fin proporcionar poder a su dirigente dentro
Max Weber
de una asociacin y, por ese medio, otorgar a sus miembros activos
determinadas probabilidades ideales o materiales.
Formaciones que agrupan a los hombres de la misma opinin para
Hans Kelsen
asegurarles una influencia verdadera en los asuntos pblicos.
Los partidos polticos son organizaciones sociales espontneas
caracterizadas por una comunidad de intereses o concepciones polticas en
Paolo Biscaretti di Ruffia
sus propios adheridos, ya sea inscritos o simpatizantes, que intenten influir
en la determinacin de los principios generales del gobierno.
Organizacin formal que tiene como meta primordial y consciente colocar y
H. Joseph La Palombara mantener en un cargo pblico a personas que controlarn, individualmente o
en coalicin, la maquinaria gubernamental.
Fuente: Andrea Snchez (2002).

Cuadro 3
Definicin de partido poltico en la legislacin
Pas Definicin en la legislacin
Constitucin Poltica. Artculo 38. Los partidos polticos son instituciones fundamentales del
sistema democrtico.
Argentina
Ley Orgnica de los Partidos Polticos. Artculo 2. Los partidos son instrumentos necesarios
para la formulacin y realizacin de la poltica nacional.
Constitucin Poltica. Artculo 222. La Representacin Popular se ejerce a travs de los
partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, con arreglo a la presente
Bolivia Constitucin y las Leyes.
Ley de Partidos. Artculo 3. (Partidos polticos) Los partidos polticos son personas jurdicas
de derecho pblico y sin fines de lucro.
Ley de Partidos Polticos. Art. 1. Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho
privado, destinados a asegurar los intereses del rgimen democrtico, a legitimar el sistema
Brasil
representativo y a defender los derechos fundamentales definidos en la Constitucin
Federal.
Ley de Partidos Polticos. Artculo 1. Los partidos polticos son asociaciones voluntarias,
Chile dotadas de personalidad jurdica, formadas por ciudadanos que comparten una misma
doctrina poltica de gobierno.
Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos. Artculo 2o. Definicin. Los partidos
son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo poltico, promueven y encauzan la
participacin de los ciudadanos y contribuyen a la formacin y manifestacin de la voluntad
popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de eleccin popular y de influir en las
Colombia decisiones polticas y democrticas de la Nacin.
Los movimientos polticos son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para
influir en la formacin de la voluntad poltica o para participar en las elecciones.
Los partidos y movimientos polticos constituidos que hayan cumplido todos los requisitos
constitucionales y legales tendrn personera jurdica.
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 171

Constitucin Poltica. Artculo 98. Los partidos polticos expresarn el pluralismo poltico,
Costa Rica concurrirn a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y sern instrumentos
fundamentales para la participacin poltica.
Ley de Partidos Polticos. Artculo 3. Los partidos son organizaciones poltico-doctrinarias,
Ecuador
integradas por personas que libremente se asocian para participar en la vida del Estado.
Constitucin Poltica. Artculo. 85. El Gobierno es republicano, democrtico y representativo.
El Salvador El sistema poltico es pluralista y se expresa por medio de los partidos polticos, que son el
nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo dentro del Gobierno.
Ley Electoral y de Partidos Polticos. Artculo 18. Los partidos polticos legalmente
constituidos e inscritos en el Registro de Ciudadanos son instituciones de derecho pblico,
Guatemala
con personalidad jurdica y de duracin indefinida, salvo los casos establecidos en la
presente ley, y configuran el carcter democrtico del rgimen poltico del Estado.
Constitucin Poltica. Artculo 47. Los partidos polticos legalmente inscritos son instituciones
de derecho pblico, cuya existencia y libre funcionamiento garantiza esta Constitucin y la
Honduras Ley, para lograr la efectiva participacin poltica de los ciudadanos.
Ley Electoral y de Organizaciones Polticas. Artculo 62. Los partidos polticos son
instituciones de derecho pblico.
Constitucin Poltica. Artculo 41. I. Los partidos polticos son entidades de inters pblico; la
Mxico
ley determinar las formas especficas de su intervencin en el proceso electoral.
Ley Electoral. Artculo 61. Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho pblico
Nicaragua
constituidos por ciudadanos nicaragenses.
Cdigo Electoral. Artculo 38. Partido Poltico es la asociacin de ciudadanos en goce de
Panam sus derechos polticos, con principios, objetivos y programas definidos, que se organice de
acuerdo con este Cdigo.
Constitucin Poltica. Artculo 124. Los partidos polticos son personas jurdicas de derecho
pblico. Deben expresar el pluralismo y concurrir a la formacin de las autoridades electivas,
a la orientacin de la poltica nacional, departamental o municipal y a la formacin cvica de
Paraguay
los ciudadanos.
Cdigo Electoral. Artculo 10. Los partidos y movimientos polticos son personas jurdicas de
derecho pblico interno.
Ley de Partidos Polticos. Artculo 1. Los partidos polticos expresan el pluralismo
democrtico. Concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular, y a los
procesos electorales. Son instituciones fundamentales para la participacin poltica de la
Per ciudadana y base del sistema democrtico.
Los partidos polticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurdicas
de derecho privado. La denominacin partido se reserva a los reconocidos como tales por
el Registro de Organizaciones Polticas.
Ley Electoral. Artculo 41. Podr ser reconocida como partido poltico toda agrupacin de
ciudadanos que se organice de conformidad con las disposiciones de la Constitucin y las
Repblica
leyes, con el fin primordial de participar en la eleccin de ciudadanos aptos para los cargos
Dominicana
pblicos y de propender a la realizacin de programas trazados conforme a su ideologa
particular, con el objetivo de alcanzar los puestos electivos del Estado.
Uruguay La Constitucin Poltica uruguaya no contiene definicin expresa de los partidos polticos.
Ley de Partidos Polticos, Reuniones Pblicas y Manifestaciones. Artculo 2. Los partidos
polticos son agrupaciones de carcter permanente cuyos miembros convienen en asociarse
Venezuela
para participar, por medios lcitos, en la vida poltica del pas, de acuerdo con programas y
estatutos libremente acordados por ellos.
Fuente: Elaboracin propia con base en los estudios de casos nacionales, en Zovatto, 2006.
172 daniel zovatto

Naturaleza jurdica de los partidos polticos

A continuacin nos referiremos a la naturaleza jurdica de los parti-

dos polticos, procurando lograr una sntesis del tratamiento que re-
cibe esta figura con base en: a) las diferentes Constituciones latinoa-
mericanas, haciendo uso de conceptos utilizados explcitamente por
esas normas, b) la jurisprudencia, c) el concepto implcito surgido de
la interpretacin armnica de esas disposiciones, y d) la interpreta-
cin doctrinaria.
Al considerarlos personas jurdicas de derecho privado, son
asociaciones civiles en los trminos del Cdigo Civil, y deben
cumplir con requisitos para el lanzamiento de candidaturas, en
especial la inscripcin correspondiente.
Por su parte, al encuadrarlos como instituciones de derecho
pblico no estatal, entes pblicos no estatales o entidades de in-
ters pblico, los partidos polticos no dictan actos administra-
tivos, y su funcin tpica no reviste naturaleza administrativa.
En estos casos estaran sometidos, en la mayor parte de las le-
gislaciones, a la jurisdiccin electoral, y excepcionalmente a la
ordinaria en casos de contratacin privada.
Por ltimo, la categora de asociaciones voluntarias significa el
reflejo de la evolucin histrica del reconocimiento de estas
organizaciones. En efecto, consideradas inicialmente asocia-
ciones de carcter privado, se les otorga ahora personalidad
jurdica para participar en la vida del Estado o contribuir al
funcionamiento del rgimen democrtico.

En todo caso, cabe advertir que la diferenciacin entre personas

jurdicas de derecho privado y asociaciones voluntarias dotadas de
personalidad jurdica es una lnea sutil que se seala, pero que en la
prctica est vinculada principalmente con el enfoque que se le da en
la legislacin de cada pas.
Desde el punto de vista de la naturaleza jurdica de los partidos
polticos, y a la luz de su regulacin en el constitucionalismo compa-
rado latinoamericano, la legislacin, la jurisprudencia y la interpre-
tacin doctrinaria, podemos ubicar a los partidos polticos en tres
grandes grupos:
Personas jurdicas de derecho privado: Brasil, Ecuador, Per y
Venezuela (por jurisprudencia) (4 pases).
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 173

Asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurdica:

Chile, Colombia, El Salvador, Panam y Repblica Dominicana
(5 pases).
Instituciones de derecho pblico, organizaciones de derecho
pblico no estatales, entes pblicos no estatales o entidades de
inters pblico: Argentina (por jurisprudencia), Bolivia, Costa
Rica (por jurisprudencia), Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Paraguay y Uruguay (por doctrina) (9 pases).

Como se aprecia, slo en cuatro pases Brasil, Ecuador, Per y

Venezuela los partidos polticos son considerados como personas
jurdicas de derecho privado. En el caso de Brasil, se les otorga el
monopolio constitucional de la intermediacin de la representacin
electoral. En Ecuador se determina que son organizaciones polti-
co-doctrinarias, integradas por personas que se asocian libremente
para participar en la vida del Estado. Per, a su vez, los define como
asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurdicas de
derecho privado que concurren a la formacin y manifestacin de
la voluntad popular, y su inscripcin en el registro correspondiente
les concede personalidad jurdica. En Venezuela, aparte de conside-
rarlos como agrupaciones de carcter permanente cuyos miembros
convienen en asociarse para participar, por medios lcitos, en la vida
poltica del pas, por jurisprudencia se ha determinado que son per-
sonas de derecho privado no estatales.
Con respecto al grupo que considera a los partidos como asocia-
ciones voluntarias, podemos sealar lo siguiente:
Chile: son asociaciones voluntarias, dotadas de personalidad
jurdica, cuya finalidad es contribuir al funcionamiento del r-
gimen democrtico constitucional.
Colombia: son instituciones permanentes que reflejan el plu-
ralismo poltico y contribuyen a la formacin y manifesta-
cin de la voluntad popular con el objeto de llegar al poder.
Asimismo, a los movimientos polticos otra forma de par-
ticipacin poltica vigente en el pas se les considera como
asociaciones de ciudadanos, constituidos libremente para in-
fluir en la formacin de la voluntad poltica o para participar
en las elecciones. Los partidos y movimientos constituidos
con todos los requisitos constitucionales y legales gozan de
personera jurdica.
174 daniel zovatto

El Salvador: son una forma asociativa con fines polticos, y ti-

tulares de la representacin del pueblo dentro del gobierno.
Panam: son asociaciones de ciudadanos en goce de sus de-
rechos polticos con principios, objetivos y programas defini-
dos, que se organizan de acuerdo con los objetivos del Cdigo
Electoral.
Repblica Dominicana: son agrupaciones de ciudadanos orga-
nizados con el fin primordial de participar en elecciones, pro-
pender a la realizacin de programas y alcanzar puestos electi-
vos del Estado.

Por su parte, en nueve pases Argentina, Bolivia, Costa Rica,

Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Uruguay
los partidos son considerados instituciones de derecho pblico, entes
pblicos no estatales o entidades de inters pblico. ste es el grupo
ms numeroso. En ese marco, los textos legales, la jurisprudencia, o
bien la doctrina, los califican de la siguiente forma:
Argentina: son instituciones fundamentales del sistema demo-
crtico, o instrumentos necesarios para la formulacin y reali-
zacin de la poltica nacional. Por jurisprudencia, son organi-
zaciones de derecho pblico no estatal.
Bolivia: son personas jurdicas de derecho pblico y estructu-
ras de representacin popular facultadas para participar en la
actividad poltica, en la formacin de la voluntad popular y en
la conformacin de los poderes pblicos.
Costa Rica: por jurisprudencia, son entes pblicos no estatales.
Expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y
manifestacin de la voluntad popular y son instrumentos fun-
damentales para la participacin poltica.
Guatemala: son instituciones de derecho pblico con persona-
lidad jurdica y duracin indefinida.
Honduras: son instituciones de derecho pblico para la parti-
cipacin poltica.
Mxico: son entidades de inters pblico que deben obtener su
registro como partido poltico. Por jurisprudencia, son cuer-
pos intermedios de la sociedad que contribuyen a integrar la
representacin nacional y la formacin del poder pblico.
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 175

Nicaragua: son personas jurdicas de derecho pblico consti-

tuidas por ciudadanos nicaragenses.
Paraguay: son personas jurdicas de derecho pblico interno
que deben expresar el pluralismo y concurrir a la formacin de
autoridades electivas, entre otros objetivos.
Uruguay: son personas jurdicas de derecho pblico (por doc-
trina), cuyo estatuto resulta de la Constitucin y de la Ley.

Por ltimo, cabe destacar que la jurisprudencia sobre el concep-

to de partido poltico es exigua y cuando se ha dado es coincidente
con la norma, y explica o profundiza, segn sea el caso, los trminos
de la Constitucin Poltica o de la Ley Electoral. Los anlisis nacio-
nales mencionan la existencia de casos resueltos y jurisprudencia
en Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam,
Uruguay y Venezuela.

Funciones atribuidas a los partidos polticos

Como ya se mencion, al definir a los partidos polticos muchos tex-

tos constitucionales sealan algunas de las funciones que se les atri-
buyen, y que por lo general se amplan en la respectiva Ley Electoral
o de partidos polticos.
Sin perjuicio de las diferentes clasificaciones realizadas,15 en este
estudio nos basaremos en la categorizacin de Bendel, que abarca las
siguientes funciones: a) representacin; b) participacin; c) compe-
tencia por cargos pblicos; d) formulacin de polticas; e) formacin
y socializacin; y f) vigilancia del proceso electoral (Bendel, 1998:
390).

15. Diferentes autores han sealado las funciones asignadas a los partidos po-
lticos. De acuerdo con Diamond y Gunther, las funciones principales que los
partidos desarrollan usualmente en la democracia son siete: 1) reclutar y no-
minar candidatos para puestos electivos; 2) movilizar el apoyo electoral hacia
esos candidatos y alentar la participacin electoral; 3) estructurar las opciones
entre los grupos de candidatos competidores; 4) representar a los diferentes
grupos sociales y sus intereses; 5) agregar los intereses especficos en amplias
coaliciones y de gobierno; 6) formar y mantener el gobierno; y 7) integrar a
los ciudadanos en el proceso poltico de nacin-Estado (Diamond y Gunther,
2001: xiv).
176 daniel zovatto

Como se observa en el cuadro 4, en Amrica Latina la funcin

que se menciona con ms frecuencia es la de competencia por cargos
pblicos (14 pases). Slo El Salvador, Panam, Uruguay y Venezuela
no hacen mencin expresa a esta funcin.
Asimismo, la funcin de participacin se menciona en 12 de los
18 pases, y la de representacin en 9 pases. En menor medida, se
indican las funciones de formacin y socializacin (8 pases), forma-
cin de polticas (7 pases) y vigilancia del proceso electoral, que ni-
camente se atribuye de manera expresa a los partidos polticos de El
Salvador, Guatemala y Honduras.
Una aproximacin por pas muestra que Bolivia, Paraguay y
Per, son los pases donde la legislacin establece mayores funciones
a los partidos (5 funciones), mientras que en Panam y Repblica
Dominicana estas instituciones tienen expresamente una sola fun-
cin: la de participacin para el primero, y la de competencia por
cargos pblicos para el ltimo.
Cabe destacar el caso de Uruguay, donde no se define ninguna fun-
cin para los partidos, debido a que no hay regulacin sobre el tema.

Diagnstico comparado

Tendencias

La lectura regional comparada que hemos realizado sobre la regu-

lacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina permite
enumerar algunas tendencias principales, a saber:
1. Los partidos polticos tienen rango constitucional en todos los
pases de la regin. Si bien hay diversos grados de regulacin, en to-
dos los casos se ha conferido a los partidos el papel de sujetos de la
representacin poltica y la participacin popular.
2. En el nivel de la legislacin secundaria, todos los pases cuentan
con una ley o un cdigo electoral que norma el funcionamiento de
los partidos polticos. Asimismo, en 50% de los pases, adems de
la ley electoral, se han promulgado leyes de partidos polticos. A lo
anterior se suma una amplia potestad reglamentaria otorgada a los
organismos rectores encargados del control de los partidos.
3. Cabe sealar, sin embargo, que en algunos pases latinoamerica-
nos la legislacin no es suficientemente clara o exhaustiva en ciertas
reas y, por tanto, puede resultar ambigua y prestarse a diversas inter-
pretaciones cuando se intenta hacer un anlisis ms pormenorizado.
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 177

Cuadro 4
Funciones de los partidos polticos en la legislacin latinoamericana1
Competencia Vigilancia
Formulacin Formacin y
Pas Representacin Participacin cargos del proceso
de polticas socializacin
pblicos electoral
Argentina X X X
Bolivia X X X X X
Brasil X X
Chile X X X
Colombia X X X X
Costa Rica X X X
Ecuador X X X X
El Salvador X X
Guatemala X X X X
Honduras X X X
Mxico X X X
Nicaragua X X
Panam X
Paraguay X X X X X
Per X X X X X
Repblica X
Dominicana
Uruguay 2

Venezuela X X X
TOTAL 9 12 14 7 8 3
1
Se toman en cuenta los casos donde la legislacin hace referencia expresa a que los partidos polticos
tienen estas funciones. Sin embargo, cabe anotar que en la prctica en todos ellos se da la funcin de
representacin, as como la vigilancia de los procesos electorales mediante personeros de los partidos
polticos debidamente acreditados.
2
Debido a que en Uruguay no existe una legislacin dedicada exclusivamente a los partidos polticos,
no es posible encontrar funciones expresas como se encuentran en los dems pases. Sin embargo, ello
no significa que no se les otorguen dichas funciones. Estas se encuentran a lo largo de la legislacin, en
artculos que se relacionan con los partidos polticos. Cabe sealar, a manera de ejemplo los artculos 77,
88, 271, 272, entre otros de la Constitucin Poltica de Uruguay que hacen referencia a las funciones de
representacin y competencia para los cargos pblicos.
Fuente: Elaboracin propia con base en la legislacin.

4. En cuanto al concepto o definicin de los partidos polticos,

as como a su naturaleza jurdica, no hay una corriente dominante
en el constitucionalismo latinoamericano. Nueve pases los conciben
como instituciones de derecho pblico, cinco como asociaciones vo-
luntarias con personalidad jurdica y cuatro como personas jurdicas
de derecho privado.
178 daniel zovatto

5. En la regin existe una amplia libertad para la constitucin o

formacin de partidos polticos, as como para su funcionamiento.
Asimismo, han comenzado a ser reconocidas otras formas de orga-
nizacin que pueden participar en la competencia por el poder, y
que gozan tambin de amplias libertades de constitucin y funciona-
miento: las llamadas candidaturas independientes.
6. Uno de los problemas que afectan a los partidos polticos de
la regin y sobre el que no hay regulacin, a excepcin de Bolivia
y Ecuador, es el tema del transfuguismo, cuyo estudio y regulacin
jurdica es una de las tareas prioritarias pendientes.

Clasificacin de la regulacin

Considerando el diagnstico realizado por los investigadores nacio-

nales, y tomando en cuenta las caractersticas de la legislacin en los
pases latinoamericanos, se ha elaborado una clasificacin de la re-
gulacin jurdica sobre los partidos polticos a partir de los criterios
de Vanossi (2000: 258) y de Andrea Snchez (2002: 335-337), que
hacen referencia a la intensidad de la legislacin, al tipo de control
ejercido sobre los partidos y a la adecuacin entre la teora jurdica y
la realidad. Estos criterios son los siguientes.

Criterio de intensidad normativa

Regulaciones maximalistas. Regulan minuciosamente todos los as-
pectos previsibles de un partido, desde los requisitos o exigencias
de su reconocimiento legal (personalidad jurdico-poltica), hasta las
pautas indispensables para el encauzamiento de sus actividades (or-
ganizacin y funcionamiento). En esta categora se encuentran todos
los pases de la regin, con excepcin de Uruguay.

Regulaciones minimalista. Se limitan a establecer generalidades o,

a veces, ni siquiera tienen un carcter explcito, pues resultan de la
aplicacin de otras normas que se refieren a etapas del proceso pol-
tico que en su aplicacin suponen la existencia de los partidos polti-
cos (es el caso de las leyes que regulan las elecciones legislativas y las
presidenciales). sta es la situacin de Uruguay, donde los partidos
polticos no estn regulados en detalle.
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 179

Criterio de control16
Control cuantitativo. Limita los recaudos legales para el reconoci-
miento de un partido poltico al cumplimiento de exigencias forma-
les (carta orgnica, declaracin de principios, plataforma electoral), y
a la reunin de cierta cantidad de afiliados o miembros cuyo nmero
se establece en una proporcin fija sobre el total del cuerpo electo-
ral del distrito o del pas, segn corresponda. Este tipo de control
se encuentra en Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Control cualitativo. Suma a las exigencias cuantitativas la necesidad

de la conformidad ideolgica de las postulaciones del partido con
los fines del Estado constitucional que lo ha de reconocer como tal:
as, nicamente alcanzarn el reconocimiento de partidos aquellas
agrupaciones que acrediten fehacientemente su homogeneidad ideo-
lgica con el sistema imperante, es decir, con las pautas dominantes
del rgimen poltico vigente, de tal forma que resulta inconcebible
para este criterio que sean admitidos partidos de tendencia au-
tocrtica o monocrtica en un Estado que garantiza el pluralismo
o, inversamente, que sean legalizados partidos de orientacin plura-
lista en un Estado cuyas bases de sustentacin corresponden a una
autocracia o monocracia. Los pases que ejercen este control son:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.

Adecuacin entre el texto jurdico y la realidad poltica

Legislaciones normativas. Una legislacin ser normativa si la rea-
lidad del proceso poltico especficamente del sistema de par-
tidos se adecua a lo sealado en el texto de la legislacin sobre
partidos. Segn los autores, este tipo de adecuacin se observa en
la mayora de los pases de la regin: Bolivia, Brasil, Chile, Costa

16. Somos conscientes de que esta segunda clasificacin (criterio de control),

es compleja y se presta a diversas interpretaciones, de ah que en algunos casos
los autores hayan ubicado a su pas en ambos criterios (cuantitativo y cualitati-
vo). Cabe destacar, que en aquellos pases en los que los autores han manifesta-
do la predominancia del control cualitativo, debe interpretarse que tambin se
ejerce el control cuantitativo.
180 daniel zovatto

Rica, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Per, Repblica

Dominicana y Uruguay.

Legislaciones nominales. Se dan cuando no existe una concordancia

absoluta entre la realidad poltica de un sistema poltico dado y las
normas sobre partidos polticos, a causa de una serie de factores de
ndole social, econmica y poltica, como la falta de educacin gene-
ral, la inexistencia de una clase media independiente, el predominio
del poder ejecutivo, la existencia de un partido hegemnico y la fal-
ta de tradicin poltica de un pueblo. En otras palabras, la realidad
desborda los diques formales del derecho. Segn los autores, ste es
el caso de Argentina, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua,
Paraguay y Venezuela.

Legislaciones semnticas. Estaremos en presencia de un orden parti-

dario semntico cuando el sistema poltico observado en la realidad
social est congelado en beneficio de quienes efectivamente detentan
el poder. Esto es: no hay concordancia entre la realidad y la norma
escrita. Ningn pas tiene regulaciones con esta caracterstica.
El cuadro 5 refleja la clasificacin descrita sobre la regulacin ju-
rdica de los partidos, por pas.

Conclusiones

Todo lo hasta aqu analizado sobre la regulacin jurdica de los parti-

dos polticos en Amrica Latina arroja 9 conclusiones principales:
1. Actualmente en Amrica Latina todos los pases regulan el fun-
cionamiento de los partidos polticos. Durante los ltimos aos se
han logrado avances importantes en la materia, al regularse prctica-
mente todos los aspectos principales de la vida jurdica de estas or-
ganizaciones. Si bien hay diferencias en el grado de regulacin entre
los distintos pases de la regin, es evidente el auge y la importancia
que lo relacionado con estas organizaciones va adquiriendo, tanto en
la vida poltica como en la vida jurdica de los Estados.
2. El proceso de regulacin jurdica y constitucionalizacin de los
partidos en Amrica Latina se dio, al igual que en el resto del mundo, de
manera paulatina. Las primeras constituciones slo recogieron el dere-
cho poltico de elegir y ser electo para los ciudadanos. Posteriormente,
en el siglo xix, y sobre todo en el xx, tuvo lugar un movimiento conti-
nuado que legaliz la actividad partidaria, incluida su regulacin cons-
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 181

Cuadro 5
Clasificacin de la regulacin jurdica de los partidos polticos
Criterio de adecuacin
Criterio de Intensidad Criterio de Control
Pas entre teora y realidad
Maximalista Minimalista Cuantitativo Cualitativo Normativo Nominal Semntico

Argentina S No No S No S No
Bolivia S No S S S No No
Brasil S No No S S No No
Chile S No S S S No No
Colombia S No S No No S No
Costa Rica S No S No S No No
Ecuador S No No S No S No
El Salvador S No S No S No No
Guatemala S No S S No S No
Honduras S No S No S No No
Mxico S No S No S No No
Nicaragua S No S S No S No
Panam S No S No S No No
Paraguay S No No S No S No
Per S No No S S No No
Repblica
S No S S S No No
Dominicana
Uruguay No S S S S No No
Venezuela S No S No No S No
Fuente: Elaboracin propia con base en los criterios de los autores nacionales participantes en Zovatto,
2006.

titucional. A partir de ese momento se inici en la regin un frondoso

proceso de regulacin de los partidos, que se intensific a partir de la
llegada de la tercera ola democrtica en 1978.
3. Esta evolucin entraa, empero, una paradoja: si bien el ini-
cio de la tercera ola vino acompaado de un resurgir de los partidos
polticos y de un incremento de la regulacin y la consolidacin del
proceso de su constitucionalizacin, curiosamente y al mismo tiem-
po fue decreciendo su legitimidad y credibilidad. En efecto, la pr-
dida del monopolio y de la legitimidad de los partidos polticos ha
coincidido con el aumento de su regulacin y, en algunos pases, con
una clara intervencin del Estado en su vida interna.
4. Asimismo, como ya sealamos en el punto 3 de las tendencias
observadas en la regin, algunas legislaciones no son suficientemen-
te claras y explcitas, lo cual complica su interpretacin y aplicacin
182 daniel zovatto

5. La regulacin jurdica de los partidos polticos es un tema com-

plejo y en continua evolucin, cuyo perfeccionamiento se alcanza
por aproximaciones sucesivas ms que por amplias y muy ambicio-
sas iniciativas de reforma. Se trata de un asunto fundamental para
el ordenamiento de los partidos polticos, su funcionamiento y, por
ende, para la calidad y buena marcha de la democracia.
6. La regulacin de los partidos polticos debe ser vista como par-
te integral de la reforma poltico-electoral en su conjunto, debido a
la estrecha relacin e interdependencia que esta materia tiene con el
sistema electoral y con el rgimen de gobierno.
7. Esto quiere decir, a su vez, que toda reforma en materia de regu-
lacin jurdica de partidos polticos no debe ser realizada de manera
general, sino en funcin de un pas, un momento y una situacin
determinada (institucionalismo contextualizado) (Nohlen, 2006).
8. El objetivo principal de toda regulacin jurdica de los parti-
dos polticos (sin perjuicio de los especficos que puedan existir para
cada pas determinado) debe ser el mejoramiento de la representa-
cin, la gobernabilidad y el fortalecimiento del rgimen democrti-
co; todo lo cual supone, como requisito sine qua non, la existencia de
un sistema de partidos debidamente institucionalizado.
9. Un buen marco jurdico no es una bala de plata, pero sin lugar
a dudas ayuda (y viceversa, su ausencia complica). Sin embargo, hay
que poner nfasis en la importancia de que exista plena coincidencia
entre las normas y las buenas prcticas (vigencia real y no meramen-
te formal), y en este tema las lites polticas tienen una cuota de res-
ponsabilidad muy importante.

Un comentario final

La doctrina no es pacfica sobre el tema de los partidos polticos. Hay

opiniones para todos los gustos. Desde los optimistas que consideran
que es posible, mediante reingeniera poltica, reformas jurdicas y
cambio en el comportamiento de las lites, mejorar su performance y
fortalecer sus niveles de legitimidad, hasta los escpticos.
As, por ejemplo Linz, al referirse a los problemas y las parado-
jas de los partidos en las democracias contemporneas, duda acerca
de la posibilidad de que la imagen de los polticos y de los parti-
dos pueda ser mejorada sustancialmente. Este autor, sintetizando las
principales y ambivalentes actitudes de las sociedades latinoameri-
canas en torno a los partidos, los describe como necesarios pero no
crebles, particularistas e idnticos a la vez, interesados en opiniones
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 183

o en votos, representativos de intereses o de intereses especiales y

corruptos. Una vez que proclama su escepticismo en el sentido de
que algunos de los problemas con respecto a los partidos polticos
son prcticamente inherentes a su naturaleza y por tanto difciles, si
no imposibles, de corregir mediante ingeniera institucional, aboga
por la necesidad de ampliar el foco de investigacin para as enten-
der mejor el trabajo de los partidos polticos y las imgenes que los
ciudadanos tienen de stos y de los polticos.17
Pero ms all de si uno es optimista o escptico en relacin con
el cambio de los partidos polticos, lo cierto es que la experiencia
comparada de Amrica Latina evidencia que para lograr la consoli-
dacin de la democracia, el crecimiento econmico y el desarrollo,
importa, y mucho, la calidad de las instituciones y de la poltica. Y no
es posible tener instituciones y poltica de mejor calidad si no forta-
lecemos, democratizamos, profesionalizamos e institucionalizamos
a los partidos polticos.
Este fortalecimiento, profesionalizacin e institucionalizacin de
los partidos polticos es, asimismo, de capital importancia para la
contencin del populismo. Como sostiene Patricio Navia, los pases
donde existen formaciones partidarias estables y fuertes tienen me-
nos riesgos de experimentar fenmenos populistas,18 sin embargo,
para lograr que los partidos polticos se constituyan en remedios
efectivos contra el populismo no podemos simplemente contentar-
nos con la existencia de sistemas de partidos estables. Adems, estos
sistemas tienen que ser dinmicos y responsables. De lo contrario no
lograrn evitar la aparicin del populismo (2003: 29).
Por ello, en mi opinin, y siguiendo en este punto a Lipset (2000),
nada contribuye tanto a la credibilidad y a la consolidacin de la de-
mocracia como el prestigio y la institucionalizacin de un sistema de
partidos; y a la inversa, nada erosiona ms la vida democrtica como
el desprestigio y la parlisis de los partidos y su incapacidad para
ofrecer respuestas eficaces a las demandas de la ciudadana.19

17. Alcntara, 2004: 117. Vase tambin <http://www3.usal.es/~dpublico/are-

acp/Doctorado0304/Seminario_Investigacion03/Alcantara03.pdf>.
18. Navia sugiere que las experiencias populistas en dichos pases slo apare-
cen asociadas al debilitamiento de los partidos polticos. As, la existencia de
verdaderos partidos polticos es una condicin necesaria, no suficiente, para
evitar la irrupcin del populismo (Navia, 2003: 19).
19. Para Lipset (2000), los partidos son centrales y claves para el buen funcio-
namiento de la democracia.
184 daniel zovatto

En efecto, como advierte Ludolfo Paramio:

El xito de la reforma del Estado, tanto en el sentido de las refor-

mas de la segunda generacin como en la bsqueda de una nueva
democracia ciudadana, pasara por una transformacin radical
de lo que se ha dado en llamar la clase poltica. No slo se trata de
reformar las instituciones de la democracia para lograr parlamen-
tos ms eficientes y gobiernos ms responsables, o de modificar
los sistemas bajo los que se eligen legisladores y gobernantes.
Todo ello puede ser necesario pero insuficiente mientras los di-
rigentes polticos traten a los ciudadanos como menores de edad
durante el periodo electoral, para pedirles despus paciencia y
comprensin ante las limitaciones que los gobiernos encuentran
en un mundo muy complejo y con unos recursos muy limitados.
En este sentido, una reforma prioritaria debera ser la reforma de
los partidos, para hacerlos ms responsables y menos tentados de
sacrificarlo todo a la rentabilidad electoral inmediata.
Ciertamente, como se seala en La democracia en Amrica
Latina (2004), los partidos polticos no atraviesan su mejor mo-
mento en ninguna parte del mundo por razones ms complejas
que las que ya se han enumerado aqu pero, por mucho que se
potencie la participacin ciudadana y la movilizacin de la so-
ciedad, sin partidos serios y confiables es difcil imaginar que se
puedan formar gobiernos eficientes. En particular, no tiene dema-
siado sentido tratar de erradicar la corrupcin de los gobiernos
si no se buscan mecanismos que desincentiven las formas ilegales
de financiacin electoral. Desgraciadamente, no se puede esperar
a contar con una nueva clase poltica y con partidos responsables
y honestos para tratar de plantear una nueva agenda democrti-
ca. Como tampoco es posible postergar la respuesta a demandas
sociales, o las reformas de Estado, hasta un momento futuro en
que estuviera garantizada la financiacin de los gobiernos y la es-
tabilidad financiera de los pases. Hay que reconstruir el barco en
alta mar (Paramio, 2004: 19-24).

En suma hay que reformar las instituciones y las reglas, hay que
crear ciudadana, pero tambin hay que ayudar a cambiar, y para bien,
a la clase poltica. La sostenibilidad de la democracia, su profundi-
zacin y consolidacin demandan el fortalecimiento e instituciona-
lizacin de los partidos polticos, no su extincin. Los problemas de
la democracia se solucionan con mejores partidos, no con outsiders,
regulacin jurdica de los partidos polticos en amrica latina 185

con poltica de mejor calidad, no con antipoltica. De ah la impor-

tancia de recuperar la credibilidad en la poltica, de mejorar su cali-
dad, de hacerla ms transparente, de volverla ms eficaz, de acercarla
a la tica, pero sobre todas las cosas de reconectarla con la gente. Hay
que poner fin, y de manera urgente, a este proceso perverso y absur-
do de una poltica vaciada de sociedad y de una sociedad vaciada de
poltica. Es urgente y prioritario construir capital poltico.
Esta importancia de las instituciones polticas, de la calidad de los
liderazgos para la salud de la democracia es ampliamente comparti-
da por los propios lderes polticos, tal como consta en el Informe del
pnud sobre la Democracia en Amrica Latina (2004). Hay una fuerte
autocrtica de parte de la clase poltica latinoamericana sobre la crisis
que atraviesan los partidos polticos, as como un consenso bastante
generalizado de que las soluciones a los problemas de la democracia
hay que encontrarlos dentro de la democracia y dentro de la poltica.
Por ello, la reforma poltica es vista por el 45% de los entrevistados
(primer lugar) como el principal instrumento para dar respuesta a
los problemas que aquejan a la democracia.
Pero cuidado con poner demasiadas expectativas en las institu-
ciones. Hay que evitar caer en el simplismo monocausal, tan comn
en Amrica Latina, de responsabilizar demasiado a las instituciones
o esperar mucho de ellas. Hay que poner atencin a otros dos facto-
res: la calidad de los liderazgos y la cultura poltica. Ciertamente, los
contextos culturales y los liderazgos no slo cuentan en el momento
de disear las instituciones, sino tambin en su manejo y funcio-
namiento. En otras palabras, hay que establecer un balance entre
lderes polticos efectivos e instituciones fuertes, capaces de poder
dar respuestas a las demandas de la sociedad (Dilogo democrtico,
2004).
Por ltimo, quisiera retomar las preguntas que Duverger se hi-
ciera hace ya ms de cuatro dcadas y que siguen teniendo plena
actualidad:

Sera ms satisfactorio un rgimen sin partidos? He ah la verda-

dera cuestin. Estara mejor representada la opinin si los candi-
datos se enfrentaran individualmente a los electores sin que stos
pudieran conocer realmente las tendencias de aquellos? Estara
mejor preservada la libertad si el gobierno no encontrara ante s
ms que individuos aislados, no coligados en formaciones polti-
cas? (Duverger, 1987).
186 daniel zovatto

En mi opinin, la respuesta es un no rotundo, tal como claramente

surge de la experiencia latinoamericana del ltimo cuarto de siglo.

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