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boletin
jurdico
2016
UNL | FCJS
NUEVO ROL DEL CONGRESO ARGENTINO
FACULTADES PARA AUTOCONVOCARSE
A SESIONES EXTRAORDINARIAS Y PRO-
RROGA DE SESIONES
ROBERTO PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y
DE DERECHOS HUMANOS Y GARANTAS

JOAQUIN VICENTE UNL | FCJS

Es importante destacar como cuestin preliminar, la contribucin que las asambleas 1 Ver ley 24309 que declara la
legislativas han hecho a la divisin de poderes, y fundamentalmente al lmite que se le necesidad de la reforma. Criterio
impone al Poder Ejecutivo, en virtud de la integracin pluralista que estas tienen, que, adoptado por el constituyente.
desde el constitucionalismo clsico permitieron el ascenso de representantes que surgan
de distintos sectores del tejido social. La irrupcin de los partidos polticos y la profun- 2 Rodriguez Jorge en la causa
dizacin democrtica en el perodo del constitucionalismo social han sido artfices del Nieva y otros c/PEN ao 1997
nuevo rol que le toca al Poder Legislativo en la hora actual. (320:2851)
La representacin democrtica que surge de la composicin de la Cmara de Dipu-
tados basada en la cuestin demogrfica, y la representacin territorial federal igualitaria 3 CSJN. Consumidores Argenti-
de la Cmara de Senadores, con el reconocimiento y pertenencia de sus integrantes a los nos (C923XLIII 19/5/10)
partidos polticos, en calidad de referentes de los representantes de la mayora provincial
generalmente el oficialismo- y a la primera minora, comienzan a provocar un nuevo 4 CSJN. Verrochi (1999.
debate sobre los principios de representacin poltica, y el rol de los partidos polticos. 322:1726)
La poltica agonal, en la bsqueda nicamente del poder, ha provocado confusin en los
roles que deben cumplir las mayoras, independientemente de que pertenezcan circuns- 5 En concordancia con la juris-
tancialmente al oficialismo o a la oposicin, en virtud de las renovaciones parciales que prudencia citada, no se trata que
se producen cada dos aos en las elecciones legislativas, mas precisamente en el turno el trmite legislativo se encuentre
intermedio, donde no se encuentran en juego los ejecutivos. bloqueado por imposibilidad de
La falta de discusin efectiva de polticas de estado, o estructurales, o arquitectnicas construir mayoras parlamenta-
como manifiesta Gregorio Badeni, producen en muchos casos una confusin de alian- rias.
zas, en algunos casos simplemente con intenciones meramente electorales, que finalizan
prcticamente terminado el acto eleccionario, y antes de asumir a las responsabilidades
legislativas para las cuales fueron votados.
La reforma constitucional de 19941, tuvo entre sus objetivos la atenuacin del pre-
sidencialismo y el fortalecimiento del Poder Legislativo. Lejos estuvo en los primeros
tramos de aplicacin, ya que, el dictado de las normas reglamentarias en materia de con-
trol de la legislacin dictada por el Poder Ejecutivo especficamente en el dictado de de-
cretos de necesidad y urgencia, produjeron una desnaturalizacin de los principios que
la constitucin haba establecido para ser observados en el control poltico que deba
realizar el congreso a la facultad de tipo excepcional otorgada al PEN, en virtud de tra-
tarse de una potestad o funcin que no le corresponda, por ser esta funcin legislativa
que la Constitucin Nacional le atribuye al Congreso. Basta recordar el fallo de la CSJN
UNL FCJS BOLETN JURDICO 2016
en Rodrguez2 conocido como la causa aeropuertos, que
fue disvalioso para la doctrina constitucional por la falta
de control judicial efectivo ante la pasividad de las Cma-
ras a ejercer sus facultades constitucionales, omitiendo el
dictado de la norma que fijara el procedimiento para efec-
tuar el control de los DNU, de las facultades delegadas
de la promulgacin parcial de leyes, convirtiendo en letra
muerta el Inc. 3 del Art. 99 de la Constitucin Nacional.
Este fallo de la CSJN con la denominada mayora autom-
tica aprovech la omisin del congreso en el dictado de la
norma que deba crear la comisin bicameral permanente
que deba ejercer el control parlamentario para decir que
al ser una facultad poltica exclusiva y excluyente del le-
gislador los jueces no podan revisar las disputas entre el
Ejecutivo y el Legislativo.
Debemos rescatar la buena doctrina de la CSJN en la
causa Consumidores Argentinos3 de mayo del corrien-
te ao, donde siguiendo la doctrina Verrochi4, anterior
al dictado de la norma reglamentaria de la comisin bica-
meral permanente y reglamentaria de los Decretos de Ne-
cesidad y Urgencia, facultades delegadas y promulgacin
parcial de leyes, pronunciamiento que declara la inconsti-
tucionalidad del decreto del ejecutivo puesto en crisis, con
motivo de no darse las circunstancias de excepcionalidad
que establece la norma constitucional art. 99 inc. 3 CN,
aplica el precedente mencionado y formula elegida por la
Convencin Constituyente de 1994 de atenuacin del pre-
sidencialismo y fortalecimiento del Poder Legislativo.5 das por la Constitucin y recomendando a su considera-
Importa, recalcar que la constitucin formal requiere
del alcance de consensos polticos y sociales importan-
tes, para que el rgano legislativo de expresin popular
pluralista, logre los objetivos necesarios que permitan la
pacificacin social, y evitar, trasladar al Poder Judicial va
control de constitucionalidad el mal uso de estas potesta-
des que la constitucin les ha otorgado a los dos poderes
polticos del Estado.
Distintos tipos de sesiones:
Si bien el tema al cual estamos abocado, se trata de las
facultades de autoconvocatoria que tiene el Poder Legisla-
tivo a prorrogar las sus sesiones y a establecer las extraor-
dinarias, no podemos dejar de efectuar un esbozo de los
distintos tipos de sesiones del Congreso en forma sinttica
y su importancia en relacin al ejercicio de las competen-
cias que la Constitucin Nacional les otorga, cuyo ejercicio
lo efectuar en plenitud o con limitaciones.
Las Sesiones preparatorias, las que se encuentran regu-
ladas en los reglamentos de las Cmaras, son aquellas en
las que se incorporan los nuevos legisladores en los turnos
correspondientes, se eligen las autoridades de las cmaras,
de las comisiones cuando correspondan y se fijan los das
y horas de sesiones, que van a regir en el trmite parla-
pg. 3
mentario del ao legislativo. Las mismas no se encuentran
reguladas en la constitucin, pero surge del reglamento de
cada cmara que es una atribucin independiente de cada
una de las cmaras en su manifestacin de independencia.
Las Sesiones ordinarias que fija la Constitucin Nacio-
nal en su artculo 63, y que tendrn comienzo el primero
de marzo de cada ao y hasta el treinta de noviembre, ex-
tensin del perodo efectuado en la constitucin histrica
por la reforma de 1994, con el objeto de favorecer un ma-
yor protagonismo y continuidad en la labor parlamentaria
que encontraba su fundamento en atenuar el presidencia-
lismo, cuyo objetivo no ha sido todava logrado, ya sea por
domesticacin de las mayoras o por obstrucciones par-
lamentarias cuando los oficialismos carecen de mayoras
propias para obtener el qurum, que requiere de mayor
creatividad para alcanzar los consensos. .
Si bien en el art. 99 inc. 8, otorga al Presidente la
facultad anualmente hacer la apertura de las sesiones del
Congreso, la modificacin efectuada al art.55 hoy 63, de
la Constitucin, Ambas Cmaras se reunirn por si mis-
mas en sesiones ordinarias, ha dado la luz necesaria de
que es esta una atribucin propia del Congreso de efec-
tuar su autoconvocatoria, para comenzar el perodo ordi-
nario de sesiones, con independencia de la concurrencia
del Presidente en uso de sus facultades a la apertura de la
misma y dar lectura del mensaje, ..dando cuenta en esa
ocasin del estado de la Nacin, de las reformas prometi-
cin las medidas que juzgue necesarias y convenientes.
Siguiendo en este punto al maestro Bidart Campos, la no
concurrencia a las sesiones de apertura no suspende el co-
mienzo del perodo ordinario.
Los reglamentos de ambas Cmaras preveen dentro
del perodo ordinario, la realizacin de sesiones especiales,
con objeto determinado, en das y horas diferentes a los
fijados para las ordinarias, que puede ser a pedido de un
nmero no inferior a diez diputados o cinco senadores
segn corresponda y de acuerdo a los reglamentos de las
Cmaras - del Poder Ejecutivo.
En relacin a las sesiones de prrroga, y entrando en
nuestro tema, no hay dudas, que podemos adelantar que
se trata de una facultad compartida del Poder Ejecutivo y
del Congreso. Si bien en el art. 99.9 otorga la competen-
cia al PEN de extender el periodo ordinario de sesiones
prorrogndolo, es decir permitir el ejercicio pleno de las
facultades de las cmaras. Esta convocatoria debe ser rea-
lizada con anticipacin a la expiracin del tiempo que la
constitucin ha establecido para las ordinarias.
Conviene adems preguntarse, si existe plazo para la
prorroga de sesiones ordinarias? Es menester afirmar, que,
si el objeto es ampliar, extender el plazo ordinario para que
el poder legislativo actu en ejercicio de la totalidad de las
atribuciones constitucionales, hay que distinguir, quien es
el que convoca siguiendo nuestra posicin de facultad con-
currente. Si es el Poder Ejecutivo quien realiza solicita la
prorroga debe fijar plazo, en virtud de la diferencia en rela-
cin a las convocatorias a extraordinarias, si no se hubiere
fijado plazo, este finaliza con el agotamiento del temario.
Si es el Congreso quien ejerce la facultad de prorroga
potestad que no ha ejercido hasta la fecha el poder legis-
lativo, salvo la decisin del senado en los acontecimientos
de diciembre de 2001- este podra efectuar la autoconvoca-
toria, siempre antes de la finalizacin del perodo y podra
hacerlo sin plazo, teniendo en cuenta que quiere mantener
la plenitud de las competencias, y si ha logrado el consenso
o acuerdo entre la mayora de los legisladores que integran
las distintas fuerzas polticas que componen las cmaras
garantiza un mejor control (una de las atribuciones del
Congreso) y equilibrio entre los poderes. La doctrina no ha
sido pacfica en cuanto a esta facultad de autoconvocatoria,
estando por la tesis negativa Montes de Oca, Joaquin V.
Gonzalez y a favor Vanossi, Bidegain, Sages, Quiro-
ga Lavi, Gelli, segn seala Jorge Gentile6. Adems,
la modificacin involuntaria a la redaccin del art. 63, que
proviene del art. 55 de la constitucin histrica, omite la
coma en el texto ordenado aprobado por los constituyentes
en la reforma de 1994, ello, no impide seguir sosteniendo
que la convocatoria puede ser realizada en forma indistinta
que fuera el Poder Ejecutivo o las propias Cmaras las en-
cargadas de extender el periodo ordinario. No cabe duda
de la importancia de quien posee esta atribucin conlleva a
la extensin del trabajo parlamentario con agenda abierta,
en virtud de el mantenimiento de la totalidad de las com-
petencias. En este orden de ideas, sobre las potestades de
las cmaras para prorrogar sus sesiones, la exclusividad
de la convocatoria presidencial parece afectar solo a las
extraordinarias seala Bidart Campos (tesis negativa)-,
sobre las sesiones de prorroga, la facultad del presidente
no surge del art. 55 hoy 63, sino del art. 86 inc. 12 (hoy
99.9) - segua este autor- existe, pero no parece exclusiva,
porque el art. 55 no lo dice. Pero no sostiene la misma
tesis para las sesiones extraordinarias, a las que entiende
que se trata de una facultad inexorablemente del ejecutivo
motivado segn el texto constitucional la convocatoria por
un grave inters de orden o de progreso.
Por ltimo, las Sesiones extraordinarias en el texto
constitucional interpretado literalmente en su art. 63 y 99.9,
pareciera que se trata de una potestad exclusiva del poder
ejecutivo, en virtud de que en forma expresa pone en cabe-
za de este rgano la convocatoria, el motivo y el temario.
Si nos remitimos al derecho pblico provincial, ve-
remos, que la facultad de autoconvocatoria, tanto para la
prorroga de sesiones ordinarias, como para extraordina-
rias, se trata de una competencia compartida con el ejecu-
tivo, basado fundamentalmente en el ejercicio de control
que adems de la funcin legisferante es una de las ms
importantes del Poder Legislativo.7
No podemos dejar de sealar la reforma de facto del
ao 1972:
Artculo 55.- Ambas Cmaras se reunirn por propia
convocatoria en sesiones ordinarias todos los aos
desde el 19 de abril hasta el 30 de noviembre. Pue-
den disponer su prrroga por un plazo no mayor de
treinta das corridos. Tambin pueden ser convocadas
extraordinariamente por el presidente de la Nacin o
a solicitud de la cuarta parte de los miembros de cada
Cmara. En esta ltima alternativa el presidente de
cualesquiera de ellas deber citarlos, correspondiendo
a los cuerpos decidir si su realizacin est justificada.
Esta norma que tuvo una vigencia temporaria escasa,
pero hay una cita de Pellet Lastra8 en la que refleja en la vo-
luntad del Poder Ejecutivo en febrero de 1976 de clausurar
el periodo de sesiones extraordinarias a las que haba sido
convocadas con anterioridad, que evidenciaba el cierre del
debate y del control al Poder Ejecutivo en momentos de una
situacin de debilidad del sistema democrtico, all, en la
comisin de labor parlamentaria los presidentes de bloques
incluidos los oficialistas reclamaron para si esta facultad de
autoconvocarse. Ello no alcanz a salvar la Repblica y sus
instituciones, porque das ms tarde se realiz el golpe de
estado mas cruento que le toco vivir a nuestro pas.
Seala Gentile9, que el profesor Quiroga Lavi propuso
en la convencin constituyente de 1994 que el Congreso
tuviera facultades expresas para convocar a extraordinarias
o prorrogar sus sesiones por resolucin conjunta de ambas
cmaras. Postura que se encontraba en consonancia con la
atenuacin del presidencialismo buscada por la reforma.
Tanto la Constitucin espaola, como la francesa
preveen la posibilidad de auto-convocatorias a sesiones
extraordinarias, claro que se trata de sistemas parlamen-
tarios o semi-parlamentarios, que tienen una gravitacin
diferente en virtud de que el gobierno descansa en las ma-
yoras de sus propios partidos o coaliciones de gobierno.
Los poderes implcitos
Creemos que, debemos detenernos en lo dispuesto
por la Constitucin Nacional en el art. 75 inc. 32 Hacer
todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para
poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los
otros concedidos por la presente Constitucin al Gobierno
de la Nacin Argentina.
UNL FCJS BOLETN JURDICO 2016
6 Jorge H. Gentile. Derecho
Parlamentario Editorial Ciudad
Argentina 2008. Pg. 267.
7 Constitucin de Santa Fe art.
40. Constitucin de Crdoba art.
96 y 97.
8 Pellet Lastra, Arturo. El Poder
Parlamentario pag 215 Abeledo
Perrot .1995
9 Gentile op.cit. pag. 265
10 DNU fondos del bicentena-
rio (ao 2010) Vanossi, Jorge. La
Nacin 14/01/10 Facultades del
congreso para convocar a extraor-
dinarias.
11 Peter Hberle. El Estado
Constitucional. Pg 322 Ed. As-
trea. Edicin 2007
12 Op.cit. pg. 324
13 Op.cit. pg. 325
14 Constitucin Nacional art.
99 inc. 16, 18, 19 y 20
pg. 5
El constituyente en la constitucin histrica al nico poder que le ha otorgado po-
deres implcitos con una clara clusula es al Congreso, y lo ha hecho como consecuencia
de fortalecer la representacin soberana que significa la asamblea, que fue el origen del
constitucionalismo clsico que protega en este rgano al pueblo sus intereses y el control
del ejecutivo, para evitar los abusos y/o desvos de poder.
En consecuencia, entendemos, que la facultad de autoconvocarse a sesiones extraordi-
narias tan claramente sostenido en el derecho pblico provincial, abonado, con los pode-
res implcitos que surge del 75-32, a pesar de no haber reivindicado el Congreso en forma
efectiva. Pero siguiendo manifestaciones de la oposicin a comienzos del ao 201010 han
puesto en la agenda constitucional el tema en debate. Siguiendo en este orden de ideas,
la Repblica se encuentra hoy en discusiones importantes donde la representacin parla-
mentaria tiene una fragmentacin partidaria que ha dejado sin mayoras al oficialismo y
a la oposicin que requiere de reflexividad de la clase poltica, en donde el escenario ade-
cuado para ese debate reflexivo y constructivo es el parlamento. Reivindicar las facultades
propias de control que el constituyente ha pretendido inclusive dando una herramienta
de permanencia con una comisin bicameral a explicitado que el marco de actuacin y la
celeridad que establece en la elaboracin de los dictmenes abona la tesis de la facultad de
auto-convocatoria a extraordinarias por el poder legislativo. Creemos en consecuencia
que debe darse por va de una reglamentacin legislativa que prevea las distintas situa-
ciones en las que puede ejercerse esta facultad a los efectos de no menoscabar los poderes
que la constitucin concede al rgano legislativo, sobre todo en situaciones donde la Re-
pblica necesita superar adems de las crisis que en surgido de las emergencias econmi-
cas las polticas que empaan la temperatura de la calidad institucional.
El ejercicio de la facultad de control del Congreso, pone de relieve que la veda en el
ejercicio de las atribuciones por un lapso prolongado en cada ao legislativo, acrecienta o
permite el uso desmedido de las potestades que el Poder Ejecutivo debe utilizar en forma
excepcional, legislando por va de decretos de necesidad y urgencia en detrimento de la
calidad institucional. Sabiamente se encuentran incorporados estos poderes implcitos
con el objetivo de evitar el recorte de los poderes conferidos por la Constitucin al rgano
legisferante, en virtud de que los poderes antecedentes a los que hace mencin la norma,
precisamente apuntan a lograr la proteccin de la divisin de funciones. Para ello, vemos
necesario adems que debe potenciarse el fortalecimiento de los partidos polticos que
son quienes en definitiva aportan los representantes que componen el pluralismo poltico
que constituyen las distintas lneas de pensamiento del Poder legislativo, que tienen la
responsabilidad de mantener con la convivencia de los distintos sectores que componen
el tejido social y deben realizar los esfuerzos necesarios que permitan alcanzar consensos
suficientes que permitan la gobernabilidad.
Siguiendo a Peter Hberle el pluralismo significa diversidad de intereses e ideas11.
El pluralismo es expresin y condicin de la libertad tanto individual como colectiva de
los ciudadanos y los seres humanos12. Se detiene en el principio de mayora, con la pro-
teccin de las minoras, de forma tal que las constituciones deben en consecuencia tener
mayoras especiales en donde se requiere de consensos indispensables, -reforma de la
constitucin mayoras agravadas- pero tambin debe tener la posibilidad que para ciertas
cuestiones de carcter institucional, como sera la posibilidad de comisiones investigado-
ras con un cuarto de la mayora. Este autor se refiere fundamentalmente a la oportunidad
que tienen los perdedores de visualizar una oportunidad futura en la que podrn ser ma-
yoras. La interaccin entre mayora y minora presupone un consenso fundamental que
permite a la parte perdedora ad hoc reconocer el voto de la mayora.13
 ESPACIO
Receso. La ley 26.122
PARA
La constitucin habla del receso legislativo14, en la eta-
pa de inactividad del congreso, cuando finaliza el periodo TUS
ordinario de sesiones o la prorroga de las mismas y hasta
el comienzo del nuevo perodo ordinario, y se interrum- NOTAS
pe con la convocatoria a extraordinarias. En ese perodo
el Poder Ejecutivo dispone de facultades que dar cuenta
en el perodo ordinario, salvo que decidiera llamar a ex-
traordinarias, por ejemplo, en actos institucionales como
declarar el estado de sitio, nombramientos de vacantes que
requieren de acuerdo senatorial, e intervencin federal,
siendo en este ltimo caso convocar simultneamente al
Congreso.
La reforma de 1994, en el 99.3, estableci la Comisin
Bicameral Permanente, que como su nombre lo indica
deber encontrarse en funciones durante el receso de las
Cmaras, y as lo ha establecido en la ley 26.122 en el art.
6, norma reglamentaria de los DNU, decretos delegados y
promulgacin parcial de leyes, que el Congreso demorara
en forma injustificada hasta 2006, a pesar de los numero-
sos proyectos que se presentaran sin xito de tratamiento.
No cabe dudas que la incorporacin de esta comisin
permanente, pone de relieve que el constituyente tuvo
presente a pesar que el derecho espontneo no ha sido
conteste con este mandato constitucional, que las prohi-
biciones que la Constitucin establece los artculos 76 en
relacin a las facultad de delegar en el Poder Ejecutivo, o
las excepciones fijadas para la promulgacin parcial, o por
ltimo la expresa prohibicin de dictar disposiciones de
carcter legislativo fijadas en el art. 99 inc. 3, requeran de
una participacin activa y todo el ao del poder legisla-
tivo, por ser el rgano titular de la funcin legislativa, y
que como anticipramos en nuestra introduccin al tema
la jurisprudencia ha sido oscilante, y que podemos sea-
lar que la buena doctrina se perfecciona con Verrocchi y
Consumidores Argentinos para los DNU y Famyl para
la promulgacin parcial de leyes y Camaronera Patag-
nica en relacin a las facultades delegadas, cuando estas
no eran materia establecida en el artculo 76 de la Consti-
tucin Nacional.
La integracin de la composicin de la Comisin bi-
cameral Permanente, que el constituyente ha diseado
deber respetar la proporcin de las representaciones
polticas de cada Cmara, en consecuencia sera quien se
encuentra facultada para solicitar al pleno la convocatoria
a extraordinarias, por lo que se propone una modificacin
a la norma, con el objeto de asumir las potestades legisla-
tivas desalentando al ejecutivo al uso de las facultades que
solo excepcionalmente puede usar en materia legislativa.
UNL FCJS BOLETN JURDICO 2016 pg. 7
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