Confins

Revue franco-brsilienne de gographie / Revista

franco-brasilera de geograa
29 | 2016
Nmero 29

Conflits et organisation de lespace public dans les

processus dcisionnaires en France et au Brsil: la
ngociation daires protges
Conflitos e organizao do espao pblico em processo de tomada de deciso na
Frana e no Brasil: a negociao em reas protegidas
Conflicts and organization of public space in decision-making processes in
France and Brazil: negotiation of protected areas

Vronique Van Tilbeurgh e Guilherme Borges da Costa

Editora
Herv Thry

Edio electrnica
URL: http://conns.revues.org/11492 Este documento oferecido por
DOI: 10.4000/conns.11492 Bibliothque Sainte-Barbe
ISSN: 1958-9212

Refrencia eletrnica
Vronique Van Tilbeurgh e Guilherme Borges da Costa, Conflits et organisation de lespace public
dans les processus dcisionnaires en France et au Brsil: la ngociation daires protges , Conns
[Online], 29 | 2016, posto online no dia 13 Dezembro 2016, consultado o 08 Fevereiro 2017. URL :
http://conns.revues.org/11492 ; DOI : 10.4000/conns.11492

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 Conflits et organisation de lespace public dans les processus dcisionnaires... 1

Conflits et organisation de lespace

public dans les processus
dcisionnaires en France et au
Brsil: la ngociation daires
protges
Conflitos e organizao do espao pblico em processo de tomada de deciso na
Frana e no Brasil: a negociao em reas protegidas
Conflicts and organization of public space in decision-making processes in
France and Brazil: negotiation of protected areas

Vronique Van Tilbeurgh and Guilherme Borges da Costa

1 Cet article a pour objectif dinterroger

comment des processus de dcision
reposant sur la participation dun public,
donc permettant lexpression des
dsaccords, peuvent aboutir une
exacerbation des antagonismes entre les
individus ou les groupes sociaux. Il sagit
dtudier les processus de dcision
travers les antagonismes qui voient le jour
entre les parties concernes. Pour cela, ces
processus de dcision sont interrogs partir de la notion de ngociation en tant que
modalit de prise de dcision reposant sur un arrangement des prfrences des parties
pour trouver un accord (Thuderoz, 2010 ; Kuty , 2004). Ce sont ces processus de dcision
qui sont analyss comme des ngociations pour tudier le rle du conflit dans
llaboration de la dcision.

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 Conflits et organisation de lespace public dans les processus dcisionnaires... 2

2 Lanalyse se fonde sur une comparaison de deux processus de dcision ngocie devant
permettre la mise en place des deux aires protges, lune au Brsil et lautre en France.
En effet, dans ces pays et depuis deux et trois dcennies maintenant, de nombreuses
dcisions publiques reposent sur une tape de ngociation entre les parties concernes.
3 Pour ce faire, cet article est compos de trois parties. La premire est consacre la
clarification des notions, celle de ngociation par rapport au conflit afin de dfinir le rle
quil joue dans une ngociation. Lobjectif de la seconde partie est de comparer les
processus de dcisions des deux terrains franais et brsilien partir des observations
effectues sur la place laisse lexpression des conflits. Enfin, la troisime partie est
consacre lanalyse du rle du conflit dans la ngociation en fonction de lorganisation
de lespace public de chacun des pays en lien avec celle des ngociations.

Conflit et entente : les deux faces de la ngociation

4 Le lien entre ngociation et conflit a t analyse de diffrentes manires. Graciela Mota
(2006), par exemple, met laccent sur le fait que la ngociation peut tre, dans une
perspective politique, un outil de persuasion et de traitement dun conflit. Perspective
reprise par Christian Thuderoz (2010) pour qui une ngociation est envisage comme un
dispositif de gestion dun conflit o les parties amnagent leurs prfrences pour aboutir
un accord qui ne doit pas se faire au dtriment des positions dune ou de plusieurs des
parties concernes. Le conflit, conu comme un antagonisme entre groupes sociaux ou
individus (Riu, 2011), se situe ainsi lorigine de toute ngociation1. La particularit de la
ngociation comme modalit de gestion dun conflit est quelle ncessite la participation
des parties concernes par le conflit pour laborer un accord intgrant leurs positions.
Les parties entre elles ne sont donc ni des adversaires, ni des partenaires, mais les deux
la fois. En effet, laccord ne peut tre obtenu que si un ngociateur russit,
concomitamment, faire valoir ses prfrences tout en les alignant sur les attentes de ses
interlocuteurs telles quil les peroit (Freidberg, 2009). Pour cela, les parties doivent
construire un cadre communicationnel norm par lchange rciproque leur permettant
dorganiser leurs prfrences. Dans cette perspective, lanalyse de la ngociation met
laccent sur les modalits de la prise de dcision, quelles soient tudies travers une
lecture stratgique de la ngociation (Walton et al., 2000), les rapports de pouvoirs entre
les ngociateurs (Zartman, Rubin, 2002), les contextes de ngociation (Strauss, 1978) ou
lobjectif de la ngociation dfini entre cration et revendication de valeur (Lax, Sebenius,
1995)2.
5 Jusqu prsent le conflit dans les ngociations a t trait de manire univoque. Or, selon
les analyses, il existe diffrentes faons denvisager ces conflits et dinterprter leur rle
dans les ngociations. Plus concrtement, dans les publications consacres la
ngociation deux types de conflits cohabitent, sans tre exclusifs lun de lautre. Dune
part, lenjeu du conflit peut porter soit sur les valeurs ou larticulation de valeurs
engages dans les ngociations (Kuty, 1998), opposant frquemment dans les ngociations
environnementales des valeurs plutt conomiques celles portant la protection du
milieu. Dans ces cas, lenjeu du conflit renvoie des antagonismes autour des faons de
connaitre lenvironnement naturel (Van Tilbeurgh, 2007). Dautre part, la prise en charge
de ce premier conflit dans la procdure de ngociation peut en gnrer un second
concernant, cette fois, le processus de prise de dcision, ajoutant alors un conflit dordre
organisationnel.

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Aire protge Vrzea do Rio Tietet Parc marin en mer dIroise

6 Dans les publications sur la ngociation, le conflit organisationnel peut prendre plusieurs
formes. Ainsi, lopposition dcrite par David Lax et James Sebenius (1995) entre des
ngociations coopratives (intgratives) et dautres plus conflictuelles (distributives) est
souvent reprise. Dans leur ouvrage, ces auteurs lient ces deux segments de ngociation
la tension entre la cration et la revendication de la valeur. Quand la ngociation est dans
une phase de cration de valeur les ngociateurs sentendent pour arranger leurs
prfrences dans une dmarche intgrative alors que la rpartition de la valeur, comme
laffection dune allocation, conduit plus souvent des ngociations comptitives
(distributives). Autrement dit, les ngociations sont coopratives quand les ngociateurs
se coordonnent autour dune seule et mme action sexprimant par la recherche dun
accord sur des objectifs communs. Elles sont comptitives quand les objectifs de la
ngociation sont divergents entre les ngociateurs. Dans un mme processus de prise de
dcision, ces deux formes de ngociation, au sein desquelles les antagonismes entre les
parties sont diversement explicites, peuvent coexister successivement, mais quelque soit
le segment de ngociation toutes les parties sentendent sur le fait que la dcision doit
tre ngocie.
7 Dans certains cas, le conflit aboutit la transgression du cadre de lchange rciproque
par une des parties qui impose alors ses prfrences, oprant un glissement dune
dcision ngocie une dcision impose. Ce glissement est si frquent que certains
auteurs le considrent mme comme consubstantiel la ngociation, y voyant la
prolongation de la ngociation travers lexercice de rapports de domination (Thuderoz,
2010 ; Mermet, 2009 ; Strauss, 1978). En effet, limposition modifie la lgitimit de la
dcision en la faisant reposer sur lautorit de linstance dcisionnaire plutt que sur la
co-construction par les parties concernes de la dcision. Ce glissement peut construire
un nouvel antagonisme autour de la lgitimit de la dcision si lautorit de linstance qui
impose ses prfrences est remise en cause par les ngociateurs3. La dcision sera alors
impose dans des rapports de force4, participant une escalade dans lexpression du
conflit (Pruitt, Rubin, 1986).
8 Des facteurs ont t recherchs pour expliquer ces glissements entre ngociation et
imposition. Selon certains auteurs, les facteurs sont lis au contexte de la ngociation
comme lexprience des ngociateurs, par exemple (Strauss, 1978). Toutefois, ce
glissement sexplique par le fait que les parties peuvent retirer un bnfice immdiat du
non respect de lchange rciproque sans que leur comportement ne soit directement
sanctionn en labsence de normes explicites condamnant cette attitude. Ainsi, pour
expliquer ce glissement des facteurs ont t galement recherchs dans le contexte largi
au sein duquel se droule la ngociation. Plusieurs auteurs ont soulign, en particulier, le
lien entre les dcisions publiques en France, engageant trs peu un mode dcisionnel

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ngoci, et le type de contrat social reposant sur lintrt gnral dfini et incarn par
ltat (Mermet, 2000 ; Dupont, 2006 ; Thuderoz, 2010).
9 Cest ce glissement, gnrateur dantagonismes, qui est questionn dans larticle. Dans les
ngociations observes, ce glissement a t ralis par les administrations ou des lus
locaux, interrogeant la capacit rendre lgitime la dcision publique reposant sur la
participation du public. Autrement dit, ce glissement questionne le processus de
lgitimation de la dcision publique quand il ne peut plus exclusivement reposer sur des
relations dautorit.

Ngocier des espaces protgs

10 Les deux processus de prise de dcision compars concernent des zones protges, le parc
naturel marin de la mer dIroise (en Bretagne, France) et laire protge Vrzea do Rio Tiet
(tat de So Paulo, Brsil). Nous avons analys les processus de dcision devant aboutir
la cration du parc marin, ct franais, et llaboration du plan de gestion de l'aire
protge, document qui guide la planification et l'utilisation d'une unit de conservation
brsilienne. Lanalyse du conflit dans le processus de dcision est centre sur le
glissement de la ngociation vers limposition et sur les ractions quil suscite pour
discuter de son rle dans la dcision publique. Lhypothse est que ce glissement gnre
sa propre dynamique conflictuelle qui sexprime de faon variable en France et au Brsil
suivant le contexte des ngociations et, plus particulirement, selon lorganisation de
lespace public et des ngociations. Nous analyserons ainsi, la fois, les facteurs qui
participent au glissement entre lchange rciproque et limposition ainsi que ceux qui
expliquent les ractions face cette transition.
11 Les donnes ont t collectes entre 2000 et 2009 pour le terrain franais et en 2011 au
Brsil. Ces diffrentes temporalits dans le recueil des donnes renvoient aux processus
tudis. En effet, la situation en France a t le thtre dune mobilisation collective
contestant la dcision et prolongeant dautant le processus de dcision, ce qui na pas t
le cas au Brsil o la dcision a t stabilise beaucoup plus rapidement. Dans les deux
cas, il a t effectu des observations participantes (sminaires, ateliers, runions, visites
de terrain) et des entretiens semi-directifs auprs des ngociateurs directs et des acteurs
concerns par les ngociations. Au total, ce sont plus de quatre-vingt entretiens qui ont
t raliss : une soixantaine pour le parc marin et vingt pour lAPA en raison dune
procdure de dcision plus restreinte en termes de dure et de nombre dacteurs
concerns. De plus, de nombreux documents administratifs, compte-rendu dtudes et
rapports ont t consults.

Les dispositifs environnementaux observs5

12 Le parc naturel marin de la mer dIroise se situe louest de la Bretagne (France) et

couvre une superficie de 3500 km2. Les activits conomiques majeures y sont la pche
ctire et la rcolte des algues, le tourisme et les activits nautiques de loisir. Il a fallu au
total dix-huit annes aux diffrentes parties pour aboutir un accord permettant de
crer une aire protge dans une perspective de gestion intgre. Les principaux acteurs
impliqus dans ces ngociations taient des lus locaux, des reprsentants des
administrations concernes, des acteurs socioconomiques, des reprsentants

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dassociations dusagers, les gestionnaires des aires dj protges et les experts

scientifiques.

Localisation du parc marin en mer dIroise

Source: https://vertigo.revues.org/170

13 Laire protge Area de Proteo Ambiental (APA) Vrzea do Rio Tiet comprend 12 villes
autour de So Paulo y compris la mtropole brsilienne et couvre une surface de 74 km2.
Cette aire joue un rle dans la conservation de la biodiversit locale mme si elle est
constitue essentiellement despaces urbaniss. Elle doit permettre de conserver des
zones non urbanises sur les rives du fleuve Rio Tiet. Les principaux problmes qui se
posent sont la cration de dcharges non autorises et lappropriation prive illgale des
terres qui jouxtent le fleuve provoquant linondation des biens lors des crues. Cette aire
protge, cre en 1987, navait pas de plan de gestion jusquen 2011 quand une quipe
dune dizaine de chercheurs de l'Universit de So Paulo (USP)6 a accompagn le
responsable de la gestion de laire protge (Fundao Florestal) dans la ralisation dun
plan. Les principaux acteurs qui ont particip la ngociation ont t les reprsentants
des administrations locales, les acteurs conomiques (industriels, constructeurs
immobiliers, agriculteurs), les reprsentants des associations environnementales et des
associations de quartier, les gestionnaires de lAPA et les experts scientifiques.

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Localisation de l'APA Vrzeas do rio Tiet

Les couleurs reprsentent les secteurs censitaires inclus dans l'APA, les noms sont ceux des
communes dont ils font partie
Source: Herv Thry 2012

14 Ces deux dispositifs environnementaux ne sont pas quivalents. Il sagit despaces marin
et urbanis de superficie variable. De plus, llaboration des plans de gestion est une
opration qui se situe en aval de la ralisation des statuts. Ce qui justifie le choix de ces
terrains, cest le glissement opr, dans les deux cas, dune dcision ngocie vers une
dcision impose, faisant porter en cela la comparaison sur les ngociations et non sur le
dispositif environnemental en lui-mme. Ces ngociations possdent, en outre, dautres
caractristiques communes : la participation du public est impose, elle mobilise les
mmes des types dacteurs, enfin la dcision discute aura un impact direct sur le
quotidien des habitants. Ces lments tracent des convergences entre les processus de
dcision tudis concernant, la fois, le rle, les caractristiques et limplication des
parties concernes.
15 Le projet de parc marin a commenc a tre discut dans les annes 1990. Ds cette date, le
ministre de lenvironnement a impos que les statuts du parc marin soient co-construits
avec les acteurs concerns au sein dun comit de pilotage divis en groupes thmatiques.
Le processus de ngociation nest pas linaire, trois projets se sont succds portant trois
projets de territoire qui ont t soutenus chaque fois par un jeu dalliances spcifique
entre les acteurs. L'objectif du premier projet visait une protection du milieu autour
d'espces animales emblmatiques. Le second projet avait pour but de mettre en place
des outils de conservation de l'ensemble de l'cosystme Mer dIroise. Les objectifs du
troisime projet, celui qui a finalement t institu, sont plus diversifis comprenant la
protection de la biodiversit, la gestion des risques environnementaux, la prservation
des paysages et du patrimoine culturel dans une perspective de gestion intgre. Les deux
premiers projets ont chou en raison des contestations des acteurs locaux pour lesquels
la dcision est apparue impose.
16 Le processus dlaboration du plan de gestion de lAPA au Brsil a repos, ds le dbut, sur
la participation sociale (impose par la loi brsilienne). Des activits de formation

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(sminaires et forums) et des ateliers participatifs ont t anims pendant lanne 2011.
Alors que les sminaires ont t ouverts l'ensemble de la population, la participation
aux ateliers a t limite aux conseillers de l'APA, qui reprsentent le gouvernement, la
socit civile et la communaut locale.
17 Que cela soit dans les ngociations sur les statuts de lespace protg ou autour du plan de
gestion, larrangement des prfrences a t orient par lcologie scientifique. En effet,
les plans de gestion comme les statuts de protection devaient permettre didentifier des
indicateurs issus de lcologie scientifique pour lessentiel. Le principe gnral de cette
dmarche tait de considrer que lamlioration de la performance de lindicateur
traduirait une amlioration de la biodiversit locale ou une stabilisation de la dynamique
des flux deau, objectifs viss par les ngociations. Ces indicateurs ont ainsi t
transforms en normes de gestion transformant la rgulation des activits humaines en y
intgrant des contraintes labores partir de lcologie scientifique. Les oprations
concrtes discutes dans les ngociations portaient sur ces indicateurs ou sur les actions
quils appelaient.
18 Lautre point commun aux deux terrains concerne lorganisation des ngociations. Elles
ont t conues et prises en charge par la structure administrative environnementale de
tutelle lexception de celles organises autour du premier projet de parc marin o les
lus locaux ont contribu les organiser. Elles se droulaient prioritairement dans les
ateliers ou groupes thmatiques. La dmarche adopte consistait crer un espace au
sein de ces groupes permettant les dbats pour organiser les prfrences des parties. Ces
prfrences divergeaient autour de deux axes : lun confrontant celles des
environnementalistes (quils soient militants ou experts scientifiques) celles des acteurs
conomiques, les premiers privilgiant les actions de protection du milieu et les seconds,
lexploitation des ressources naturelles, et lautre mettant en tension les prfrences des
communauts locales ou des lus locaux avec celles des administrations, les premiers
souhaitant prenniser les usages locaux alors que, pour les seconds, cette prennisation
devait dpendre de son impact sur le milieu.

Le glissement entre ngociation et imposition

19 Dans les deux cas, les ngociations se sont droules sous le contrle dune des parties
impliques, les lus locaux ou ladministration de lenvironnement. Le contrle de la
ngociation a chang dans chaque projet de parc marin. Dans le premier projet, les
ngociations ont t prises en charge par les lus locaux et ladministration dcentralise
de lenvironnement. Dans le second projet, cest ladministration centrale de
lenvironnement qui a conduit les ngociations dlguant un charg de mission. Puis,
dans le troisime projet, lorganisation des ngociations a repos, la fois, sur les lus
locaux et ladministration centrale. Les accords des deux premiers projets ont entrin le
point de vue des organisateurs des ngociations alors que celui qui a permis la cration
du parc tait plus intgratif. Dans le cas brsilien, lensemble du processus de ngociation
sest droul sous le contrle de la Fundao Florestal . Toutes les dcisions ont t
prises avec laval de lorganisme environnemental gouvernemental, mme sil a toujours
tenu un discours inclusif.
20 Ce qui diverge entre les deux terrains, cest la faon dont le glissement a eu lieu. Dans les
ngociations autour du statut du parc marin, les discussions du premier projet ont t
domines par les prfrences des parties organisatrices (un petit primtre pour le parc

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marin) qui ont russi touffer les voix discordantes. Une fois que les parties dominantes
ont impos leurs prfrences, elles ont fait appel ladministration centrale de
lenvironnement pour quelle ouvre une mission charge dinstruire le dossier. Le
responsable de cette mission a fait des entretiens avec chaque ngociateur qui a pu alors
sexprimer librement, a pris acte des divergences et a propos un second primtre, plus
largi, correspondant galement mieux aux attentes des ministres de lenvironnement
et de la mer. Progressivement, ces deux projets ont t construits comme antinomiques
(un petit contre un grand primtre de protection). Les ngociations ont t alors le lieu
daffrontement entre les deux options soutenues par deux coalitions, chacune delle
voulant imposer son projet jusqu ce que le ministre impose le sien oprant un second
glissement entre ngociation et imposition. Pour les deux projets, la dcision finale a t
impose, gnrant des conflits qui ont fait obstacle loprationnalisation de la dcision.
Ces deux glissements ont t justifis par les acteurs concerns en ayant recours la
notion dintrt gnral lgitimant le politique (local ou central) imposer ses choix.
Devant les contestations gnres par ses impositions, un troisime cycle de ngociation a
t ouvert reposant sur linclusion des prfrences des parties. Toutefois, ces conflits
ayant laiss des traces, ce nouveau cycle de ngociation na pas permis de faire adhrer au
projet les parties sy taient opposes le plus vigoureusement. Le primtre du parc a
donc t redessin pour en exclure lpicentre de la contestation alors que
ladministration a d abandonner son projet de parc national pour celui moins
contraignant de parc naturel marin.

Extraction de sable dans le lit majeur du Tiet

Source: Herv Thry 2012

21 Dans le cas brsilien, les acteurs conomiques en dsaccord avec le projet ont menac
dutiliser leurs supports institutionnels pour se faire entendre, soit par lintermdiaire de
leurs relations politiques personnelles, soit en utilisant leurs structures et connaissances
juridiques. En revanche, les groupes minoritaires (les associations environnementales et
les communauts locales) ont eu comme unique moyen dexpression les dbats alors
mme que leurs arguments y taient souvent balays par le discours technico-juridique
tenu par l'organisme responsable. Les reprsentants de la communaut locale et ceux des
associations environnementales ont peu mobilis les populations locales pour faire
pression sur les responsables de laire protge.
22 Dans les deux cas, les ngociations ont permis lexpression des prfrences des parties,
mais aucune procdure dintgration de ces prfrences la dcision na t mise en
place exception faite lors des dbats autour du troisime projet, le transformant alors

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radicalement. Autrement dit, les ngociations ont pos des antagonismes entre les parties
dans lespace public. Le glissement vers une dcision impose a permis de clturer le
dbat au Brsil, mais la amplifi en France obligeant pour le rsoudre une
transformation radicale du projet. Cest cette divergence entre les deux situations qui est
analyse dans la troisime partie partir de lorganisation diffrencie des espaces
publics.

Le conflit et lespace public en France et au Brsil

Limposition dans les ngociations

23 Les gestionnaires de lAPA taient surtout proccups par la dimension participative de la

procdure impose par la loi. Les gestionnaires ont ainsi cherch faire venir un grand
nombre dindividus en adoptant une interprtation quantitative de la participation (plus
lassistance aux ateliers tait nombreuse plus le processus tait participatif), ce qui a
conditionn l'organisation des ateliers et des activits publiques. De plus, cette
participation a t conue comme une rponse une procdure administrative et non
comme une action collective de prise de dcision. Ainsi, les participants pouvaient
exprimer leur point de vue, mais en cas de divergences avec les positions des
gestionnaires, ceux-ci adoptaient un discours normatif pour les minimiser reposant sur la
mobilisation de donnes scientifiques ou du cadre juridique du processus. Les
participants ont eu tendance se soumettre cette contre-argumentation et le conflit
sest souvent dissip. Quand il a persist, il a t maintenu par un groupe d'acteurs ayant
des intrts conomiques et de l'influence politique dans la rgion. Dans ce cas, les
gestionnaires de lAPA ont rouvert le dbat tout en conservant la mme stratgie : laisser
sexprimer les participants, mais en insistant sur leur position fonde sur une
argumentation scientifico-juridique. Daprs les entretiens avec les gestionnaires, ces
dsaccords ont sembl tre un fardeau, un obstacle surmonter, et non un lment d'un
processus de dcision collective.

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Parc cologique du Tiet

Source: Herv Thry 2012

24 Cette stratgie qui conduit l'acceptation de dcisions imposes renvoie, plus largement,
la structuration de lespace public au Brsil. Elle repose sur la hirarchisation des
relations sociales o une parole de ltat qui dispose dune autorit pour simpose au nom
de lintrt gnral7. De mme, les ingalits sociales, culturelles et politiques ainsi que
les relations politiques caractrises par le clientlisme et la personnalisation des
relations politiques (Baquero, 2001, 2012) expliquent la difficult se mobiliser et
sengager dans des confrontations politiques (Demo, 1999, 2001 ; Gohn, 2005, 2011).
25 La situation en France a t diffrente. Au cours des ngociations sur le premier projet de
parc marin, le conflit a oppos un rseau local (form par son leader, lu local multi-
mandats, des experts scientifiques, des responsables de ladministration dcentralise de
lenvironnement et plusieurs maires) dautres acteurs, responsables dadministrations
et experts scientifiques, moins intgrs localement. Le glissement entre ngociation et
imposition tait lgitime pour le leader du rseau local qui se reprsentait comme
porteur de lintrt gnral. Dans une deuxime tape, la mission de ladministration de
lenvironnement a sorti le projet de son ancrage local, le cabinet de la ministre de
lenvironnement imposant le nouveau primtre de protection. Cette dcision impose a
t immdiatement conteste au sein mme du comit de pilotage du parc marin.
Derrire limposition tait questionn le rle de ce comit, certains de ses membres
considrant ds lors que ladministration centrale leur confisquait la dcision,
transformant la ngociation en une ngociation-alibi pour lgitimer son action.
26 La dcision de ladministration centrale a t galement conteste par des acteurs ne
participant pas directement aux ngociations. Cette contestation a t organise par une
association rassemblant des usagers de lespace maritime et, essentiellement, des

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pcheurs plaisanciers (marins pcheurs la retraite). Cette association a investi lespace

public (occupation dun site, manifestations, slogans sur le bord de la voie publique, etc.)
dfaut de pouvoir porter ses revendications dans les ngociations. A la faveur dune
alternance politique (changement de ministre), du dpart des leaders du rseau local et
du responsable de la mission du parc marin, un troisime cycle de ngociation a t
inaugur. Toutes les revendications locales ont t discutes mais sans russir faire
adhrer au nouveau projet les reprsentants des pcheurs plaisanciers particulirement
mobiliss dans la zone sud du parc laquelle a t exclue du primtre de protection.
27 Les glissements entre ngociation et imposition ont t tous ports par une alliance entre
des lus ou ladministration et des experts scientifiques. La diffrence entre les terrains
brsiliens et franais concerne la raction limposition. Conteste en France, ce nest
que par laffirmation dune identit politique dans lespace public que les opposants ont
pu faire entendre leurs prfrences. Au Brsil, les relations hirarchiques entre
ladministration de lenvironnement et les autres ngociateurs ont permis daligner leurs
positions sur celles de ladministration. Ces distinctions renvoient des conceptions
diffrencies du rle de la socit civile dans lespace public et des normes sociales qui en
dcoulent.

Le rle de la socit civile

28 En France, la notion de ngociation-alibi a t formule par les opposants pour insister

sur le manque de lgitimit dune dcision impose quaucun principe dautorit
extrieur, comme lintrt gnral, na pu rendre acceptable. Cest mme le combat des
finistriens contre ltat au moment des vnements de Plogoff8 qui a t ractualis pour
rendre lgitime la rsistance face des dcisions imposes par ladministration centrale.
Ainsi, alors qulus et administrations imposaient une dcision dans un contexte o elle
devait tre ngocie, aucune norme sociale na pu tre mobilise par les ngociateurs
pour rendre acceptable cette imposition.
29 Dans le cas du premier projet de parc marin, la notion dintrt gnral a conduit
bloquer lexpression de parties divergentes alors que sa mobilisation, dans le second
projet, a lgitim la sortie, par ladministration, du cadre ngoci de la dcision publique.
Ainsi, la transformation de ngociations en de simples instances de consultations montre
que cet intrt gnral fonctionne encore comme une norme sociale pour les acteurs
politiques (lus et administrations) alors que les autres ngociateurs se sont construits en
un contre-pouvoir oppos la transition entre deux modes de lgitimit de la dcision, de
lmanation dun collectif un principe dautorit extrieur.

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Oficina de planejamento do plano de manejo da APA

http://jornalretrospecto.blogspot.com.br/2011_06_12_archive.html

30 Au Brsil, la lgitimit du point de vue des reprsentants des administrations a t

galement porte par cette notion dintrt gnral dans le sens ou leur point de vue a pu
simposer aux autres parties. La diffrence avec la situation franaise renvoie la relation
entre la socit civile et les reprsentants de ladministration. Les reprsentants de la
socit civile dans les ngociations nont pas peru cet espace et la pratique collective d
laboration du plan de gestion comme un lieu ou une action de contre-pouvoir porteur
ventuellement de sens concurrent celui des parties incarnant lintrt gnral 9. Ces
ngociateurs ont plutt renvoy limage dune socit civile soumise ladministration o
seuls les acteurs mus par leurs propres intrts et ayant des ressources (politiques,
conomiques ou scientifiques) peuvent influencer la dcision. La personnalisation des
relations dans lespace public est ainsi rattacher la conception de la socit civile
permettant ladministration de dicter les rgles du jeu en fonction de ses propres
valeurs et de celles des acteurs avec lesquels elle entretient des relations personnalises
en labsence de rupture entre les sphres publique et prive. Plus largement, ces
conceptions diffrencies de lorganisation de lespace public ont des consquences sur le
conflit et son expression dans les ngociations.

Conflit et identit politique

31 Dans le cas de lAPA da Vrzea do Rio Tiet, il existait depuis le dbut des ngociations une
distinction entre les reprsentants de ltat et ceux de la socit civile. Cette distinction
est apparue dans le discours de chaque acteur qui se prsentait selon son appartenance
institutionnelle (ltat, les reprsentants de lindustrie ou du milieu
environnementaliste). Cependant, certains reprsentants de ltat se sont qualifis
diffremment. Leurs comptences leur apparaissant avant tout techniques, ils
considraient leur position comme impartiale car ils taient dtenteurs dune expertise

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approprie tandis que, selon eux, les reprsentants de la socit civile avaient un point de
vue partiel en adoptant des comportements politiques individualistes pour dfendre leurs
intrts. Les reprsentants de la socit civile ont, quant- eux, eu tendance dsigner les
reprsentants de ltat comme les partisans de lautorit alors quils se sont rigs en
reprsentants des intrts populaires . Dans les situations de tensions les plus fortes,
ces deux catgories de ngociateurs se sont opposes en adoptant ces lments de
langage, explicitement ou de manire allusive, pour structurer ou renforcer la rsistance
de leur groupe, les transformant mme en marqueur identitaire. Lutilisation de ces
marqueurs, largement repris dans les dbats, a renforc la place hirarchique occupe
par les reprsentants de ltat, consolidant lide que le technicien de ltat dpasse le
politique de la socit civile.
32 Les identits politiques ont jou de faon similaire dans le parc marin. Le conflit entre les
deux projets a t port par une simplification des positions reposant sur un
renforcement des identits politiques (projet de gauche contre projet de droite, projet
reposant sur le contrle des usagers contre leur libert). Le conflit entre les deux projets a
mme t gnrateur didentits politiques. Ainsi, les pcheurs plaisanciers ont
progressivement, qualifi leurs pratiques de pche dus et coutumes ancestrales , ce
qui a permis une prise en compte de leurs revendications. Cest cet ancrage de leurs
pratiques dans la tradition locale qui leur a servi, dans les dbats, de marqueur
identitaire.

Parc marin en mer dIroise

http://www.zvonkoparis.com/fr/content/19-unesco-et-developpement-durable

33 Dans les deux cas, la sortie du cadre de la ngociation a eu comme effet de crer ou de
renforcer les identits politiques des ngociateurs. En effet, les identits collectives se
construisent partir de processus sociaux vcus (Silva, 2000). Elles sont dtermines par
les expriences que vivent les parties et qui les aident leur donner du sens en orientant
leurs comportements. Dans cette perspective, cest laccumulation des antagonismes
entre les ngociateurs sans que ne se dgage un accord qui transforme une ngociation en

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un processus collectif de reconnaissance dadversaires o les intrts symboliques et

matriels dun groupe sopposent dautres. Ces identifications autour de la dichotomie
adversaire/dfenseur permettent aux ngociateurs de trouver un (ou des) objectif(s) qui
orientent laction collective de rsistance (Sandoval, 2001). Ainsi, les ngociations ont
montr une inversion de la relation de causalit entre conflit et ngociation. Ce nest pas
le conflit en lui-mme qui est crateur didentits politiques. Cest labsence de
perspectives daccord qui conduit les ngociateurs et leur groupe de rfrence renforcer
ce qui les distingue des parties auxquels ils sopposent. Dans les deux cas, la construction
des identits politiques antagoniques rsulte de labsence de prise en compte des
prfrences de certains ngociateurs par la dcision impose mme si les possibilits de
clture des dbats ont t variables.

Conclusion
34 Face au nombre de conflits lis la dcision publique, certains analystes en viennent
considrer la politique comme l'art de traiter les dsaccords, les conflits et les
oppositions. C. Thuderoz propose ainsi de les encourager, de les multiplier pour ouvrir de
nouvelles perspectives et multiplier les possibilits (Thuderoz, 2010). Cependant, nous
avons pu constater que les situations concrtes de ngociation noffrent pas toujours la
possibilit de trouver une solution un conflit, voire mme rendent difficile la possibilit
de lexprimer. Les textes juridiques et rglementaires, en France comme au Brsil,
instaurent la participation du public la dcision, participant ainsi lexpression du
conflit dans le dbat public. Toutefois, ces textes limits la participation du public
ninstituent aucun modle de ngociation de la dcision, dconnectant la dlibration
durant laquelle les ngociateurs construisent et argumentent leurs prfrences de la
dcision en elle-mme.
35 Dans les ngociations tudies, cette dconnexion a gnr trois situations. La premire a
t rencontre lors de llaboration du plan de gestion de lAPA : la dcision a finalement
t impose par ladministration et les autres ngociateurs sy sont soumis malgr
lexpression de certains dsaccords. La deuxime situation a t releve dans les
ngociations des deux premiers projets de parc marin : des lus ou ladministration ont
impos une dcision que les ngociateurs ont refuse. Enfin, la troisime situation a t
rencontre lors des dbats autour du troisime projet de parc marin : les ngociations ont
permis dorganiser les prfrences des ngociateurs pour aboutir un accord.

Zone marachre dans le lit majeur du Tiet

Source: Herv Thry 2012

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36 Dans les deux premires situations, la ngociation a t qualifie par les lus ou les
responsables dadministrations de concertation. La participation des ngociateurs y a t
envisage comme rsultant dune procdure administrative, une tape lintrieur dun
processus de dcision, et non pas comme une modalit de prise de dcision partage.
Cette notion de concertation correspond ainsi linterprtation faite par le porteur du
projet de la participation impose par la loi ou par ladministration et traite de manire
procdurale. Dans cette perspective, la question de la lgitimit de la dcision nexiste
quen rfrence des textes juridiques ou rglementaires. La concertation ainsi conue
dcoupe le processus de dcision en diffrentes tapes o seules certaines dentre elles,
dfinies par les rglements, sont soumis la participation du public10. La diffrence entre
les situations brsilienne et franaise tient la structuration de lespace public entre ces
deux pays conduisant, dans le cas de lAPA, lalignement des positions des ngociateurs
sur la dcision impose par ladministration alors quen France cette imposition a
renforc le conflit. Seule la troisime situation dcrite a renvoy une modalit de prise
de dcision reposant sur larrangement des prfrences des parties. Toutefois, cette
dernire ngociation avait pour objectif, pour ladministration, de rsoudre le conflit
entre les dfenseurs et les opposants au projet, conflit qui avait envahi lespace public
local. Ainsi, ce nest que devant un conflit visible dans lespace public et largement
institu par les mdias, les collectivits territoriales et des structures associatives que les
porteurs du projet ont construit la ngociation comme une modalit de prise de dcision
organisant les prfrences des parties pour arriver un accord.
37 Plus largement, la ngociation des dcisions publiques, envisage comme une
concertation, largit le conflit la procdure de prise de dcision en elle-mme dans les
situations o les ngociateurs ne peuvent pas mobiliser de modles de comportement
dans lespace public rendant acceptable lalignement des positions des ngociateurs sur
celles du porteur du projet. Autrement dit, dans ces cas, la concertation reporte le conflit
cognitif sur le processus de prise de dcision sans fournir de modalit pour le rsoudre.
Ce constat fait cho aux travaux de Philippe Breton (2006) pour qui il existe dans nos
socits contemporaines une incomptence dmocratique qui renvoie,
principalement, lincapacit dentendre et de considrer lautre dans un processus
argumentatif de prise de dcision. Cette incomptence dmocratique pose, plus
prcisment, la question des modalits de prise en charge des divergences par le politique
en l'absence d'objectifs largement intgrateurs (Dorna, Costa, 2015) alors que les lus
comme ladministration ne peuvent se prvaloir dun principe dautorit rendant
acceptable limposition dune dcision.
38 Ce constat ouvre sur dautres rflexions. La dmocratie reprsentative sest constitue
par le recours lagrgation (le vote) comme modalit de prise de dcision, la dlgation
de la prise de dcision tant sous-tendue par un principe dautorit. La remise en cause de
ce principe dautorit montre que la rsolution des conflits lis la dcision publique
ncessite la mise en uvre dune autre modalit de prise de dcision permettant aux
parties en prsence de faire valoir leurs prfrences, mais cela ncessite de reconnatre
lexistence des conflits donc dentendre et de prendre en compte les voix discordantes
dans lespace public et pas uniquement de les couter dans des dispositifs participatifs.

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NOTES
1. C. Thuderoz (2010), largissant lanalyse de William Zartman, identifie quatre modes de prise
de dcision : la ngociation (organisation des prfrences des parties), lagrgation (par le vote,
par exemple, prvalence de la prfrence de la coalition dominante), l'adjudication (slection
dune prfrence par un expert quil soit juge ou arbitre) et l'imposition (la prfrence dune
partie est dicte aux autres parties travers des relations hirarchises selon un principe
dautorit extrieur dorigine divine, politique comme lintrt gnral, etc.).
2. Ce mode de dcision est galement distingu du marchandage (bargaining) o les positions sont
changes pour aboutir un quilibre des intrts (Kuty, 2004). Le marchandage ne renvoie que
trs partiellement aux caractristiques de la ngociation.
3. . Un lien est dailleurs souvent effectu entre la moindre prgnance dun principe dautorit
extrieur et lmergence de la ngociation comme principe de rgulation dun champ dactivit
(Bellenger, 1984 ; Kuty, 2008).
4. . Ces moyens dimposition comprennent, la fois, des techniques de communication (menaces,
pressions, insultes, rumeurs) visant dcrdibiliser ou empcher lexpression des
argumentations adverses, le recours un principe dautorit extrieur pour renforcer la capacit

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de persuasion des argumentaires (en mobilisant des textes juridiques ou des donnes
scientifiques sans contrle par exemple) ou encore la modification de la procdure de dcision
avec linterruption de la ngociation.
5. . Les dispositifs environnementaux tudis ont pour principal objectif la protection de la
biodiversit. Comme prcdemment, cette notion de dispositif sinspire des travaux de Giorgio
Agamben (2006) pour qui un dispositif se compose de discours, dinstitutions, damnagements
techniques, de dcisions rglementaires, dnoncs scientifiques, etc.. Il est constitu dune trame
qui met en relation ces diffrents lments permettant dorienter ou de contrler les attitudes et
les discours.
6. Ce contrat rsulte d'une compensation environnementale de lentreprise Transportadora de
Gs/TAG/ Petrobrs.
7. . L'historien Jos Murilo de Carvalho (2001) explique cette caractristique de lespace public
par le fait quau Brsil les droits politiques, civils et sociaux ne sont pas le rsultat de
mobilisations populaires, mais des concessions faites par le gouvernement. Cela aurait donn (et
donne encore) le sentiment que ce sont des "avantages" accords par ltat et non un droit du
citoyen.
8. . En 1981, le projet dimplantation dune centrale nuclaire Plogoff dans le Cap-Sizun est
abandonn aprs une lutte des habitants des communes proches et du rseau anti-nuclaire. Les
images, diffuses par les mdias, de femmes ges lanant des pierres contre les CRS ripostant
coups de matraques eurent un impact important localement et au-del.
9. . Cette analyse converge avec dautres recherches menes au Brsil (Jacobi et Fracalanza, 2005 ;
Cozzolino et Irving, 2006 ; Abers et Keck, 2007).
10. . Cest dailleurs quand cette tape participative intervient trop tardivement dans le
processus de dcision que des contestations se font jour plus frquemment (Blondiaux, Fourniau,
2011).

ABSTRACTS
O objetivo deste artigo questionar a ligao entre o conflito e a organizao do espao pblico
nos processos de negociao de uma deciso pblica. Ns comparamos processos de negociao
em duas reas protegidas, o parque marinho mer dIroise (na Frana) e a rea de proteo
ambiental Vrzea do Rio Tiet (no Brasil). Esta comparao mostra que em ambos casos a deciso,
devendo ser negociada, foi determinada por uma das partes, sendo que na Frana esta situao
gerou um efeito amplificador do conflito. As explicaes acerca destas variaes so tratadas nas
formas de organizao do espao pblico nos dois pases.

Lobjectif de cet article est dinterroger le lien entre le conflit et lorganisation de lespace public
dans les processus de ngociation dune dcision publique. Nous comparons les ngociations dans
deux zones protges, le parc marin en mer dIroise (en France) et laire protge Vrzea do Rio
Tiet (au Brsil). Cette comparaison montre que dans les deux cas, la dcision devant tre
ngocie a t impose par une des parties, mais cette situation na eu un effet amplificateur du
conflit quen France. Les explications ces variations sont recherches dans les formes
dorganisation de lespace public dans ces deux pays.

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The objective of this article is to question the link between conflict and public space organization
in the negotiation process of a public decision. We compare the negotiations in two protected
areas ; Marine Park in the Iroise Sea (in France) and the Protected Area Vrzea do Tiet River (in
Brazil). This comparison shows that in both cases, the decision to be negotiated was imposed by
one party, but this situation has an amplifying effect of the conflict in France. The explanations
for these variations refer to the forms of organization of public space in these two countries.

INDEX
Mots-cls: Ngociation, conflit, dispositifs environnementaux, socit civile, identits politiques
Geographical index: Parque marinho mer dIroise, Vrzea do Rio Tiet
Keywords: Negotiation, conflict, environmental devices, civil society, political identities

AUTHORS
VRONIQUE VAN TILBEURGH
Professeure l'Universit Rennes 2, veronique.vantilbeurgh@univ-rennes2.fr

GUILHERME BORGES DA COSTA

Ps-doutorado em andamento na Universidade Federal do Rio de Janeiro.
borges.guilherme@gmail.com

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