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BENABDALLAH
1 - Il est rare qu'une dcision du Conseil constitutionnel portant sur les rsultats d'un
rfrendum soulve des questions d'ordre juridique. Certes, du moins en droit compar,
les exemples mettant en porte--faux cette assertion sont fort nombreux, mais ils
concernent surtout, sinon exclusivement, le rfrendum en lui-mme (1), son
opportunit (2), voire sa constitutionnalit (3), sa place dans la hirarchie des normes (4)
plutt que la proclamation proprement dite de ses rsultats. En principe, ceux-ci censs
reflter une ralit lectorale, ne suscitent gure d'interrogations tant ils sont pourvus
d'une autorit incontestable sur le plan du droit. Au plus, ils ne peuvent donner lieu qu'
des commentaires coloration politique ne faisant rfrence au juridique que pour servir
un but trs souvent inavou.
Au Maroc, depuis 1962, plusieurs rfrendums se sont succd et leurs rsultats
proclams soit par la Commission constitutionnelle provisoire (5) soit par la Chambre
constitutionnelle n'avaient, notre connaissance, inspir point les commentaires de nos
constitutionnalistes. Sans doute ne s'y prtaient-ils pas! Contrairement cela, la dcision
rcemment rendue le 4 octobre 1995 par la Haute Instance de la Place des Martyrs, fait
figure d'exception et interpelle la curiosit.
3 - La Constitution marocaine prvoit, comme on le sait, dans son article 38, deux
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L'amendement devait, selon les termes mmes de la question pose, concerner la date
butoir du 31 dcembre arrte par la Constitution, en la modifiant par une autre qui
prendrait, logiquement, selon encore les termes de la question pose, comme point de
dpart, le deuxime vendredi d'avril; en clair, remplacer 31 dcembre par 30 juin. Ce ne
fut pas le cas.
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Rares sont les pays o la date du vote du budget est fixe par la Constitution; elle est laisse au
lgislateur qui naturellement est libre de la modifier selon la conjoncture conomique. En tout tat de
cause, quand cette date est arrte, elle l'est pour longtemps, et l'on ne verra jamais un pays changer de
date de vote du budget pour des raisons purement passagres. Nanmoins, le fait est que cela relve du
lgislateur et non du Constituant.
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Conseil des ministres du 5 octobre 1995, voir le matin du Sahara et du Maghreb du 6 octobre 1995.
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la date du vote de la loi de finances car aprs tout il est prfrable qu'elle ressortisse au
lgislateur qui lui peut faire face l'impondrable beaucoup plus que le Constituant, on
ne peut faire mystre de la problmatique juridique qui se fait jour.
-I-
6 - Sur bon nombre de points, les attributions du Conseil constitutionnel marocain sont
trs diffrentes de celles de son modle d'inspiration (9). Ce n'est pas le lieu d'tayer
cette observation, mais le fait est qu'en matire de rfrendum elle peut tre amplement
vrifie. Aussi, tant donn que la comptence de notre haute juridiction est une
comptence d'attribution en ce sens qu'elle est strictement limite par le titre VI de la
Constitution et les dispositions de la loi organique du 25 fvrier 1994 prise pour son
application, il et t inconstitutionnel et illgal que le Conseil se pronont sur un cas
non prvu par les textes. De ce fait, comparativement la Haute Instance franaise qui
est son modle d'inspiration, le Conseil constitutionnel marocain a des comptences
bien prcises et, somme toute, limites.
- 1 -
Le modle d'inspiration
9
Sans doute, au premier abord, ne peut-on pas jurer de cela, mais si l'on se livre une brve comparaison,
on se rend compte que sur bien des points les rdacteurs du texte marocain se sont carts du modle
d'inspiration. Le renouvellement du mandat, exclu par celui-ci, possible dans celui-l, et qui, selon nous,
n'est pas sans influer sur l'indpendance et la neutralit des Conseillers. Le mode d'indemnisation, totale
au Maroc, rduite de moiti en France lorsque les membres du Conseil continuent d'exercer une activit
compatible avec leur fonction. La consultation du Conseil en France dans les circonstances
exceptionnelles; prvue par l'ordonnance organique et absente dans le cas marocain o la Constitution
prvoit uniquement celle du Prsident, ce qui n'implique pas automatiquement la runion du Conseil.
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spcialement au sujet du point qui nous retient, l'article 46 nonce qu'il est consult par
le Gouvernement sur l'organisation des oprations de rfrendum et qu'il est avis de
toute mesure ce sujet.
En application de cette disposition, que l'on ne retrouve pas dans la loi organique
relative notre juridiction constitutionnelle, le Conseil franais est comptent sur un
certain nombre de points concernant la phase pralable au vote.
8 - En effet, il est habilit mettre des avis confidentiels sur les textes prparant les
oprations rfrendaires en l'occurrence la liste des organisations habilites user des
moyens officiels de propagande et les modalits de la campagne. Ces attributions, bien
que "purement consultatives", comme l'a soulign le Conseil lui-mme dans l'une de ses
dcisions (10), permettent de placer l'opration rfrendaire ds son dbut sous le signe
de la neutralit et la transparence.
De plus, tant charg de suivre sur place les oprations du rfrendum et d'assurer
directement la surveillance du recensement gnral, le Conseil peut dsigner cet effet
un ou plusieurs magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif.
Mais le plus important, pour ce qui nous concerne, c'est non le pouvoir consultatif au
demeurant confidentiel puisque les avis mis par le Conseil ne sont traditionnellement
publis qu' l'initiative du Gouvernement (11) ou encore la surveillance du recensement,
mais plutt le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalit de la question objet du
rfrendum.
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-2-
Le modle inspir
11- Depuis 1962, tous les rfrendums (15) portant sur la rvision de la Constitution ont
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Cette surveillance n'a lieu qu'au vu des procs-verbaux des bureaux de vote. et non par l'intermdiaire
de magistrats comme cela est prvu dans l'ordonnance organique franaise.
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Le seul rfrendum n'avoir pas concern la rvision constitutionnelle tait relatif au trait de l'union
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eu lieu sur initiative royale (16), La procdure n'est soumise aucune condition de forme
puisque le deuxime alina de l'article 97 prcise que le Roi peut soumettre directement
au rfrendum le projet de rvision dont il prend l'initiative. La seule condition est
relative au fond car l'article 100 de la Constitution interdit tout rfrendum dont l'objet
serait la forme monarchique de l'Etat ou les dispositions relatives la religion
musulmane. Mis part, ces deux aspects supraconstitutionnels (17) dont d'ailleurs la
protection revient, aux termes de l'article 19, au Roi, tout amendement peut tre soumis
consultation. Aucune intervention du Conseil constitutionnel n'est prvue. Cela
s'explique aisment dans la mesure o le projet de rvision annonc traditionnellement
par discours royal est port sur le plan juridique la connaissance du public,
officiellement, par dahir publi au bulletin officiel. C'est ce dahir qui fixe la date du
rfrendum, prcise la question laquelle la rponse doit tre positive ou ngative et
contient videmment le projet de texte devant remplacer l'ancien. De ce fait, partir du
moment o le dahir existe, plus aucune saisine n'est possible; or comme on ne peut
savoir le contenu de la question et du projet de rvision qu' la lecture du dahir, il faut
bien se rendre compte non seulement de l'impossibilit juridique mais de l'impossibilit
matrielle de toute ide de saisine du Conseil constitutionnel. C'est dire que lorsque la
rvision est de l'initiative du Roi, elle, est, en application du rgime juridique propre
tous les actes royaux, au-dessus de tout contrle juridictionnel ou investigation
contentieuse. La saisine n'est, nous semble-t-il, possible que lorsque la rvision est de
l'initiative de la Chambre des Reprsentants.
12 - Certes, cela n'a jamais eu lieu, mais rien ne l'empche. Il suffit que la proposition
de rvision manant d'un ou de plusieurs membres de la Chambre des Reprsentants soit
vote la majorit des deux tiers composant la Chambre pour qu'elle soit soumise par
dahir au rfrendum. Prcisment, entre sa date d'adoption et celle de sa soumission par
arabo-africaine sign entre le Maroc et la Libye. Ce rfrendum avait eu lieu le 31 aot 1984; voir
dcision de la Chambre constitutionnelle du 1 septembre 1984.
16
Dans la Constitution de 1962, l'initiative de la rvision appartenait au Premier ministre et au Parlement.
Dans la Constitution de 1970, elle devient de l'initiative du Roi et de la Chambre des reprsentants qui
peut la proposer au Roi la majorit des deux tiers des membres la composant. La Constitution de 1972,
rvise en 1992, maintient le rgime de 1970.
17
Pour un dbat extrmement intressant sur la notion de supraconstitutionnalit et ses implications
juridiques redoutes par les uns et considres par les autres comme une consquence naturelle de la
conception mme de l'Etat de droit, voir G. Vedel, Souverainet et supraconstitutionnalit, Pouvoirs
1993, n 67 p. 79 pour qui le concept de normes juridiques supraconstitutionnelles est logiquement
inconstructible et s'avre dangereux pour l'ordre juridique dmocratique; et contra, L. Favoreu,
Souverainet et supraconstitutionnalit, Ibidem p. 71. On peut, mutatis mutandis, transposer les deux
points de vue au cas marocain illustr par l'aspect constitutionnellement immuable de la forme
monarchique de l'Etat et les dispositions relatives la religion musulmane pour observer que la
supraconstitutionnalit revt un caractre fortement sacr qui ne saurait s'accommoder d'une controverse
juridique tendant l'branler ou remettre en cause son utilit comme choix solennel dans la charte
nationale en le vidant de toute sa substance. Le pouvoir constituant driv est li, non par un choix
nouveau intervenu la suite d'une conjoncture politique, ou un facteur similaire, mais par un engagement
de ne point changer ce qui dans le subconscient national est assimil au noyau dur autour duquel s'est
construite toute la communaut et qui maintient fermement sa cohsion. Non point que la souverainet de
la Nation ne soit pas totale, mais elle l'est dans la limite des dispositions constitutionnelles qu'elle s'est
elle-mme fixe et s'est engage ne jamais modifier. Autrement, ces limites seraient vaines et sans
aucune importance particulire par rapport aux dispositions constitutionnelles se prtant elles la
modification.
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dahir au rfrendum, la proposition de rvision peut faire l'objet d'une saisine devant le
Conseil constitutionnel par l'une des quatre autorits habilites le faire, savoir, le
Roi, le Premier ministre, le Prsident de la Chambre des Reprsentants ou le quart des
membres composant cette dernire. Il est vrai que cette procdure n'est pas
expressment prvue par le titre XI de la Constitution traitant de sa rvision. Toutefois,
nous pensons que sans tre exclusivement rserve aux projets et propositions de lois
avant leur promulgation, elle peut parfaitement tre tendue, en vertu des principes qui
commandent la notion de contrle de la constitutionnalit largement entendue, toutes
les propositions de rvision adoptes et devant tre soumises au rfrendum par dahir
dans les conditions de dlai de trente jours appliques aux termes de l'article 26 de la
Constitution pour la promulgation des lois. A moins que l'on considre que ces dlais ne
s'appliquent pas aux propositions de rvision et, dans le mme lan de logique, dduire
que le Roi peut constitutionnellement reporter sine die ou refuser la soumission par
dahir au rfrendum de toute proposition de rvision qu'il estimerait inopportune ou
inconstitutionnelle. Par consquent, si l'on maintient que le dlai de trente jours
concerne la proposition de rvision constitutionnelle tout comme il concerne la
promulgation de la loi, on doit automatiquement admettre que la saisine du Conseil
constitutionnel peut avoir lieu pour l'une comme pour l'autre dans les mmes conditions.
- II -
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Dahir n 1-95-201, 17 octobre 1995, portant promulgation du texte rvis du troisime alina de
l'article 49 de la Constitution, B.O n 4331 du 1 novembre 1995, p. 720.
19
Conseil des ministres du mercredi 5 octobre 1995, communiqu de la M.A.P.
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juridique, toute spculation qui pourrait suivre; mais ce serait frustrant. Car, si en
gnral, et sous un angle bien troit; les spculations sont condamnables parce
qu'inutiles, on doit s'accorder qu'en sciences juridiques, dans nombre de cas, elles sont
plutt bienfaisantes. Pour ce qui est du ntre, le dbat ne fait que commencer.
Le cas pourrait ne jamais se prsenter, mais la supposition n'est qu'un prtexte pour
creuser et prciser autant que possible jusqu' quelles limites peut aller le Conseil
constitutionnel.
-1-
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De ce fait, puisque la Haute Instance ne peut tre saisie par aucune autorit, et que le
Conseil ne peut faire qu'une application fidle des dispositions constitutionnelles et
lgislatives dfinissant ses comptences, une loi organique modifiant de nouveau la date
de l'anne budgtaire demeurera, selon les rsultats explicites du rfrendum, tout fait
constitutionnelle. A moins que le Conseil ne prenne en considration les rsultats
implicites.
-2-
17 - Si l'on raisonne sur la base du fait que le nouvel alina de l'article 49 n'est pas
intervenu dans le cadre d'une rvision globale de la Constitution, mais dans celui d'une
modification bien prcise le concernant particulirement, voire exclusivement, on ne
peut pas perdre de vue le contexte gnral dans lequel il a t adopt. Le "oui"
massivement exprim n'a pas t un consentement au remplacement de la date du 31
dcembre par la notion d'anne budgtaire, mais une acceptation pour que le vote de la
loi de finances ait lieu lors de la session d'avril et non plus lors de celle d'octobre. Deux
lments importants appuient ce point de vue : le discours royal du 20 aot 1995 et le
libell de la question qui malgr son apparence de clart ne recle pas moins une
certaine ambigut.
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19 - En effet, le libell de la question qui reprend d'ailleurs les termes du discours royal
et ne semble faire aucune allusion au concept d'anne budgtaire, parle du vote de la loi
de finances lors de la session d'avril. Aussi, encore une fois, le "oui" exprim, si l'on
considre qu'il est une rponse la question pose est un "oui" la session d'avril et non
l'anne budgtaire ou la dconstitutionnalisation de sa date qui n'est contenue que dans
l'alina modifi de l'article 49. Il y a alors une espce d'embarras relever une
quelconque concordance entre la question pose et le texte qui lui est annex; moins
que l'on se livre une lecture entre les lignes des termes qui y sont employs car il n'est
pas facile d'tre catgorique (20). Voyons cela de plus prs, tout en nous excusant de la
ncessit de reprendre la question pose.
Approuvez-vous le projet annex au prsent dahir et tendant ce que le projet de la
loi de finances soit vot lors de la session d'avril ?
* *
20 - De quels rsultats alors et de quelle rvision faut-il parler ? Des rsultats dcoulant
de l'affirmative la question du rfrendum ou de la rvision contenue dans la rdaction
du troisime alina de l'article 49. Si le cas que l'on redoute, venait se poser, il mettrait
le Conseil constitutionnel dans une position pour le moins ennuyeuse; une situation
cornlienne; en conflit entre le sentiment et le devoir. Mme en recourant la mthode
exgtique supposant qu'entre deux interprtations, c'est la plus raisonnable et la plus
logique qui doit valoir, il ne rsoudrait pas la question pour autant. .
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nouvelle mthode de lecture visant donner aux termes de la Constitution non le sens
qu'ils expriment en toutes lettres, mais ce qu'ils signifient compte tenu du climat
ambiant.
Dans les deux cas de figure, le juge constitutionnel ne serait pas au-dessus de toute
critique. Reste esprer que la fiction juridique demeure dans les nues de la pure
imagination et que les prires et les litanies des dvots de la Place des Martyrs, o la
Haute Instance a son sige, fassent que le cas ne se prsente jamais!
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