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Concepto de administracin pblica

Concepto de administracin: Se aborda desde la perspectiva jurdica.

a. Administracin privada Autonoma de la voluntad Inters particular, relacin de

coordinacin.
b. Administracin pblica Principio de legalidad Inters pblico o general Relacin
de subordinacin.

El derecho administrativo estudia solo la administracin pblica. Existiendo dos perspectivas:

a. Orgnica o subjetiva: Conjunto de entidades, rganos

b. Perspectiva funcional o material: Actividad o funcin.

En sentido orgnico, es fcil de delimitar, encontrndose las diversas formas de organizacin

administrativa (Ministerios, servicios pblicos, empresas del Estado, establecimientos pblicos)

Mientras que en sentido funcional, no es tan fcil de delimitar, puesto que la actividad es
heterognea, no quedando comprendidas solo funciones administrativas Ej.: Dictacin de un
reglamento (normativa) o resolucin de recursos (conflicto). Por ello JELLINEK y OTTO Mayer
proporcionan definiciones negativas (lo que no es legislativo ni jurisdiccional).

Debido al fracaso de las definiciones funcionales la doctrina nacional propone definiciones de

carcter orgnico:

a. Cordero: Conjunto de rganos y personas jurdicas que se encuentran al servicio del poder
ejecutivo.
a. Se excluye a los rganos que sirven a otros poderes del estado
b. Se excluye a las entidades extra-estatales (Ej.: confesiones religiosas) o
supraestatales (ONU)
b. Legal: La administracin del Estado, estar constituida por los Ministerios, Intendencias,
Gobernaciones y los rganos y servicios pblicos creados para el cumplimiento de la
funcin administrativa, incluidos la CGR, el Banco Central, las Fuerzas Armadas, y las
Fuerzas de orden y seguridad pblica, las Municipalidades y las empresas pblicas creadas
por ley.

Derecho administrativo

- La administracin est sometida a derecho: Esto no siempre fue as, el monarca

absoluto no lo estaba (Bodin y Hobbes) el rey no poda estar sometido a un ordenamiento
jurdico, solo estaba sometido a derecho divino. Esto finaliz con la Revolucin Francesa,
que radic la soberana en el pueblo, cuya expresin de voluntad est en la ley.
- Est sometida a un derecho especial o estatutario (D.A) Sobre este punto existieron
varias teoras, respecto a que actos de la administracin estaban sometidos a derecho
(Teora del Fisco vs Teora del sometimiento pleno a derecho). Por lo dems, es un derecho
especial Prerrogativas y caractersticas particulares.
o Teora del Fisco: Nace en Alemania durante el despotismo ilustrado, Siglos XVII Y
XVIII. Se sealaba que el soberano no estaba sometido a derecho, pero con la teora
del Fisco, se distingue:
Actos en que acta como autoridad o soberano (no sometidos a derecho)
Actos en que acta como privado (sometidos al derecho privado)
Esa teora se aplic en Chile durante los 50 (doble personalidad del Estado) pero
actualmente no se sostiene, puesto que el Estado tiene una sola personalidad, y no
hay vacos en su sometimiento al derecho.

o Sistema del imperio del derecho o Rule of Law: Surge en Inglaterra, siglo XIX: El
Estado est sometido plenamente al derecho y sus actuaciones son objeto de
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control por parte de los tribunales. No gaza de ningn privilegio especial. Sera el
que ms resguarda la libertad de las personas, puesto que se relacionan en un
plano de igualdad. Dur en Inglaterra hasta la Primera Guerra Mundial. (leyes de
defensa del Reino).
o Rgimen administrativo: Se caracteriza por combinar elementos liberales,
(separacin de poderes, legalidad) y elementos provenientes del absolutismo
(potestad expropiatoria, sancionatoria, autotutela y ejecutividad de los actos).
Equilibra por un lado, privilegios a favor, con una serie de limitaciones (legalidad,
procedimiento). Tambin se caracteriza por la existencia de tribunales Contencioso
administrativos.
- El rgimen en Chile El modelo francs es el de mayor influencia en nuestro pas, tanto
as que en 1925 la CPR encomend al legislador crear tribunales Contencioso
Administrativos. (Nunca ocurri). Es ms, los tribunales ordinarios, se declaraban
incompetentes para conocer de los actos de la administracin. De esta manera, se
revisaban solo actos particulares de la Administracin. Por ello, durante los 50 se aplic la
Teora del Fisco. Luego, en los 60 y 70 se sostuvo, que solo la CGR poda ejercer algn
control.
- En el marco de la CENC, se dict el AC N3 que cre el recurso de proteccin, que vino a
ser un paliativo a la ausencia de TCA, con la limitacin de que es un recurso excepcional, y
que no cubre todas las garantas. La CPR de 1980 volvi a mencionar a los TCA, que
tampoco se crearon, declarndose nuevamente incompetentes los TO.
- Durante la transicin 1989, y por reforma constitucional, se elimin la alusin, lo cual
implic que los TO eran competentes para conocer los asuntos contencioso
administrativos, principalmente por la NDP.

Concepto de D.A Conjunto de normas y principios que regulan la organizacin y

funcionamiento de los rganos que integran la Administracin Pblica, sus relaciones
recprocas y las relaciones de stos con los particulares.

Caractersticas:

1. Es un derecho pblico Existe una relacin muy estrecha con el Derecho constitucional,
por ello se seala que es derecho constitucional concretizado, ya que se regulan las
cuestiones relativas al ejercicio del poder.
2. Derecho estatutario Regula una cierta y especfica clase de sujetos de derecho,
sustrayndolos en algunos aspectos de la regulacin del derecho comn.
3. Es el derecho comn de la administracin pblica Hay quienes sealan que no
requiere de otras ramas del derecho para llenar vacos o lagunas, (esto es controvertido
por Bermdez)
4. Regula tambin las relaciones entre la Administracin y los particulares, no solo
las relaciones recprocas de los rganos de la Administracin.
5. Es un derecho de equilibrio Concede a la administracin poderes extraordinarios
(autotutela, ejecutoriedad, etc) lo que se compensa con derechos en favor de los
particulares que permiten contrarrestar dichos poderes (tutela judicial efectiva).

Principios generales del D.A

- Fuente del derecho: Todo hecho o acto al cual el ordenamiento jurdico le atribuye la virtud
de crear normas jurdicas. (escritas o positivas y por otro lado racionales o no escritas)
Dentro de estas ltimas encontramos los principios generales del derecho administrativo.
Son valores o pilares sobre los que se construye un ordenamiento jurdico.
- Donde se encuentran?:
o Segn la concepcin clsica Derecho romano, aforismos o brocardos (derecho
histrico no actual)
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o Segn el iusnaturalismo Derecho natural, inmutable y universal, postura no ha

tenido reconocimiento.
o Segn el iuspositivismo Se encuentran en el derecho positivo vigente, a lo largo
de todo el ordenamiento, pudiendo buscarse por el mtodo inductivo. Es la tesis
dominante en la doctrina.

Funciones de los principios

1. Funcin interpretativa o hermenutica Sentido y alcance

2. Funcin de integracin Colmar vacos o lagunas.
3. Funcin dogmtica o cientfica Permiten sistematizar las normas que integran un
ordenamiento jurdico.

Anlisis de los principios: La mayora de los principios se pueden extraer de la CPR, pero en la
LOCBGAE, el legislador recoge y precisa en forma expresa estos principios y aade otros. Una
parte de la doctrina, no es partidaria de que el legislador mencione principios, pues es una labor
que corresponde a los juristas, adems, comete impropiedades y contradicciones, adems de
omisiones.

1. Principio de unidad de mando: Cada estructura administrativa, debe reconocer la existencia

de un solo liderazo que le imprima una direccin precisa. Art 1 LOCBGAE El Presidente
ejerce el Gobierno y la Administracin del Estado con la colaboracin de los rganos que
establecen la Constitucin y las leyes. Todos los rganos deben actuar bajo la dependencia
o supervigilancia del PdlR, salvo los autnomos.
2. Principio de jerarqua: En la organizacin administrativa, debe haber un respeto a la
autoridad por parte de los agentes inferiores, es consecuencia directa del principio de
unidad. La LOC BGAE, lo consagra en art 7 -> Los funcionarios estn afectos a un rgimen
jerarquizado y disciplinado, debiendo obedecer las rdenes que imparta el superior
jerrquico. Implica poderes de instruccin, fiscalizacin, control de actos, etc.
3. Servicialidad: La estructura burocrtica no est para satisfacer sus propios intereses sino
que fue creada para servir a la sociedad. Art 3 LOCBGAE La Administracin est al
servicio de la persona humana, su finalidad es promover el bien comn, atendiendo las
necesidades pblicas en forma continua y permanente. Vincular al Art 1 in iv CPR.
4. Subsidiariedad: Implica que a los grupos intermedios se les debe dejar el mximo de
libertad posible, para la realizacin de sus fines colectivos. Debiendo intervenir solo
cuando los grupos intermedios no pueden por si solos, o no quieran alcanzar sus objetivos.
Reconocido en la LOCBGAE art 3 Garantizar la debida autonoma de los grupos
intermedios, solo podr participar y tener representacin en entidades que no formen
parte de la administracin, en virtud de una ley que lo autorice, que deber ser de quorum
calificado, si realizaren actividad empresarial.
5. Responsabilidad: Es una de las bases fundamentales del estado de derecho, consiste en el
deber de responder por los actos dainos en que incurre la administracin, perjudicando
moral o materialmente a los particulares. A propsito de la Responsabilidad Patrimonial,
encontramos el art 4 de la LOCBGAE (El Estado ser responsable por los daos que causen
los rganos de la administracin del Estado en el ejercicio de sus funciones. El art 42 de la
misma ley, consagra la regla de responsabilidad por falta de servicio.
6. Eficiencia y eficacia: Art 5, seala que las autoridades y funcionarios debern velar por la
eficiente e idnea administracin de los medios pblicos y el debido cumplimiento de la
funcin pblica:
a. Eficacia Cumplimiento de las metas y objetivos pretendidos
b. Eficiencia Utilizacin ptima y racional de los recursos disponibles.
7. Coordinacin: Art 5 Los rganos de la administracin debern cumplir su cometido
coordinadamente, propender a la unidad de accin, evitando la duplicacin o interferencia
de sus funciones. As por ejemplo, el Intendente coordina las labores de los SEREMIS.
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8. Oficialidad o impulsin de oficio: Los rganos de la administracin actuarn de propia

iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a peticin de parte cuando la ley lo exija
expresamente o se haga uso del derecho de peticin o reclamo.
9. Control interno: Las autoridades y jefaturas, dentro del mbito de su competencia,
ejercern un control jerrquico permanente del funcionamiento de los rganos y de la
actuacin del personal de su dependencia. Eficiencia, eficacia, en el cumplimiento de los
fines, y legalidad y oportunidad de sus actuaciones. Consagra el denominado control
administrativo interno, efectuado principalmente por la Unidad de Control de cada rgano.
10. Impugnabilidad: Los actos administrativos sern impugnables mediante los recursos que
establezca la ley (LBPA) se podr siempre interponer la reposicin ante el rgano que dict
el acto y el jerrquico cuando proceda. Ello, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales.
(tutela judicial efectiva).
11. Cooperacin: En virtud de este principio, la Administracin podr celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas jurdicas de Derecho pblico o privado, siempre que no
sean contrarios al ordenamiento jurdico, abre la posibilidad de negociacin dentro de un
procedimiento administrativo. (no tiene consagracin normativa)
12. Probidad: Los Funcionarios de la AEk debern observar el principio de probidad
administrativa, y en particular, las normas legales generales y especiales que lo regulan.
(observar una conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal de la funcin
o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular. Su incumplimiento da
lugar a las responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen.
13. Transparencia y publicidad: Art 13 LOCBGAE, seala que la funcin pblica se ejercer con
transparencia, de manera que permita conocer los procedimientos, contenidos y
fundamentos de las decisiones que se adopten. Por otro lado el principio de publicidad, dice
relacin con la difusin abierta al pblico de los actos del Estado. As lo establece el art 8
de la CPR.

Principio de legalidad: El sometimiento de la Administracin del Estado al ordenamiento

jurdico, se encuentra en los artculos 6 y 7 de la CPR y se confirma por el art 2 LOCBGAE.

Art 6: Los rganos del Estado, deben someter su actuacin a la Constitucin y las normas dictadas
conforme a ella.

Art 7: Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.

Art 2: Misma idea, sometimiento a la Constitucin y las leyes (no se refiere a todas las normas)

Sometimiento al derecho: Los rganos de la administracin, sometern su actuacin a la

Constitucin y dems normas.

1. Debe someterse a la totalidad del ordenamiento jurdico (CPR, leyes, TTII, DFL, etc,
incluso los reglamentos o normas dictados por la propia administracin.
2. Est sometida plenamente a derecho, toda la actividad de la administracin se somete
al derecho.

Vinculacin positiva:

1. La norma como fundamento previo y necesario de una determinada accin, necesidad de

habilitacin normativa. Si no est permitido, se entiende que est prohibido.
2. Como mero lmite externo o frontera de la libre accin del sujeto, que podra realizar
vlidamente cualquier conducta sin necesidad de previa habilitacin. Lo que no est
prohibido, se entiende permitido (vinculacin negativa).

Nuestro OJ Vinculacin positiva. Art 7 in 2 CPR: Ninguna magistratura, persona, ni grupo

de personas, puede atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra
autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la
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Constitucin o las leyes. Misma idea recoge el art 2 LOCBGAE. En otras palabras, la
Administracin solo puede realizar aquello para lo que est expresamente autorizada y nada ms.

- No cabe actuacin si autorizacin ni apoderamiento de potestades

- No caben autorizaciones genricas o en blanco
- Ello no implica que todo el actuar de la Adm. venga reglado, puede darse un margen de
discrecionalidad.

Reglamento autnomo:

- Durante la CPR de 1925 Sistema de dominio mnimo legal, materias necesariamente

reguladas por ley y otras materias podan ser reguladas por ley o reglamento.
- En la CPR de 1980 se invirti la situacin, estableciendo un dominio mximo legal, y por
tanto las materias fuera del listado solo podan ser objeto de un reglamento autnomo.
- No se ha logrado resolver el alcance del dominio mximo legal, y el margen residual que
quedara para el reglamento autnomo. Por la descripcin general e indeterminada del 63
N20. Toda otra norma de carcter general y obligatoria que estatuya las bases esenciales
de un ordenamiento jurdico
- Tradicionalmente se sostiene que las relaciones entre reglamento autnomo y la ley no es
de subordinacin sino que de diferente competencia, sin embargo, si a la ley le
corresponde regular las bases esenciales del ordenamiento jurdico, al reglamento
autnomo le competen aspectos complementarios o de detalle, por tanto no se aprecia
diferencia entre el reglamento autnomo y el de ejecucin. En ambos casos deber estarse
al principio de primaca de la ley sobre las normas reglamentarias.

Reglamento administrativo o interno y reglamento externo o jurdico

- Externo o jurdico Produce sus efectos fuera de la administracin.

- Interno o administrativo Produce efectos al interior de la administracin

Reglamentos estatales, regionales y municipales: Segn el rgano del que emane

1. Estatal Potestad reglamentaria autnoma y ejecutiva del Presidente de la Repblica. Se

efecta bajo la forma de un DS (reglamentario) 32 N6 CPR
2. Municipal
a. Reglamentos municipales Relativas a orden interno municipal.
b. Ordenanzas Normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, pudiendo
establecerse multas de no ms de 5 UTM.
3. Regional LOCGAR A travs del denominado Reglamento Regional. A propuesta del
Intendente. Estarn sujetas a toma de razn y se publican en el Diario Oficial.

Lmites del reglamento

Formales

1. La competencia rgano debe tener potestad reglamentaria atribuida por la CPR o la ley,
adems ejercerla en el territorio donde ejerce autoridad.
2. Procedimiento Previo a la dictacin de todo acto
3. Jerarqua Debe respetar las normas de jerarqua superior.

Materiales

a- Dominio legal o reserva legal: Las materias ms importantes estn entregadas a la ley. Ej.:
Regulacin de derechos fundamentales. Exc.: Derecho de reunin. Sin embargo, en la
prctica, el legislador al regular ciertas materias, remite al reglamento en algunos puntos
de detalle o complemento aun cuando regule derechos fundamentales.

Efectos del reglamento:

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1. La norma reglamentaria forma parte del OJ, obliga a los particulares

2. Pero la propia administracin tambin se ve sujeta al reglamento, lo cual se traduce en la
inderogabilidad singular. El supuesto es que se trate de una autoridad con potestad de
mando y reglamentaria (actos particulares y reglamentarios) no se puede dejar de aplicar
un reglamento para un caso particular.
a. Los actos de contenido particular no pueden vulnerar lo dispuesto en uno general,
puesto que se atenta contra el principio de juridicidad
b. Lo mismo tambin atenta contra el principio de igualdad ante la ley

Control del reglamento

1. Control preventivo de la CGR Toma de razn o dictmenes vinculantes para la Adm.

2. Control judicial o contencioso administrativo Accin anulatoria directa o reclamo de
ilegalidad regional o municipal.
3. Control eventual represivo del TC Constitucionalidad de los DS reglamentarios una vez
publicados, cualquiera sea el vicio invocado, a peticin de cualquiera de las cmaras del
Congreso.
4. Control parlamentario Acusacin constitucional contra ministros de Estado en caso que
dejen sin ejecucin las leyes.

Reglamento y acto administrativo: La administracin del Estado cuenta con potestad

reglamentaria, y potestad de mando, por tanto puede dictar actos de contenido particular y
general que desde el punto de vista formal no presentan ninguna diferencia. Existen diferentes
criterios para distinguirlos

1. Generalidad: El reglamento afecta a una generalidad de individuos, mientras el acto

administrativo afecta solo a uno de ellos. Este criterio es insuficiente Actos
administrativos que afectan un nmero indeterminado de ciudadanos Ej.: Restriccin
vehicular.
2. Abstraccin: Los reglamentos tienen un supuesto de aplicacin abstracto, mientras que el
acto tiene un supuesto concreto y se agota en un caso especfico.
3. Innovacin normativa: El reglamento es el que introduce una norma en el OJ.
4. Bloque de juridicidad: El reglamento dictado, pasa a formar parte del marco de
juridicidad de la Administracin y los actos administrativos deben ajustarse a ello.
5. Punto de vista formal: El reglamento para tener vigencia debe ser publicado, el acto
administrativo surtir efectos desde que es notificado si es de efectos particulares, o
publicado si es de efectos generales.

Reglamento y ley

- El reglamento se encuentra subordinado a la ley Es su complemento indispensable

- Se asemejan en su obligatoriedad permanencia y abstraccin
- Se diferencian en las materias que regulan (reserva legal) su posicin jerarquica en el OJ y
el control que se ejerce sobre ellas.

Reglamento y DFL

No es lo mismo la delegacin legislativa que la delegacin normativa. En la primera, la ley

delegatoria no regula nada, pues lo har el DFL. En la delegacin normativa, la ley regula los
aspectos esenciales mientras remite los no esenciales al reglamento.

- Una vez que se dicta el DFL se extingue la autorizacin para regular la materia, en la
remisin normativa, mientras siga existiendo la norma que efecta la remisin, el PdlR
puede modificar o sustituir los reglamentos.
- La delegacin legislativa tiene plazo mximo de 1 ao, la remisin perdura mientras est
vigente la ley.
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