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Kari Keipi
Sergio Mora Castro
Pedro Bastidas
En las ltimas dcadas, la vulnerabilidad a los desastres ha aumentado dramticamente en Amrica Latina
y el Caribe, como consecuencia de una expansin urbana rpida y desordenada. En muchos casos no se
han tomado en cuenta las medidas preventivas adecuadas en el diseo de la infraestructura y en el
desarrollo de la produccin de bienes y servicios, as como en su ubicacin, en el control de la calidad de
la construccin o en su mantenimiento. Debido a la falta de conocimientos sobre el riesgo se sigue
ubicando a las inversiones en reas peligrosas y sin aplicar las prcticas adecuadas de prevencin y
mitigacin.
El problema fundamental estriba en que en Amrica Latina y el Caribe los incentivos para aplicar
polticas pro-activas para la reduccin del riesgo son en general dbiles, pues la escasa y deficiente
informacin sobre las amenazas naturales nublan crnicamente las posibilidades de consenso en el
quehacer. Las polticas actuales dan nfasis casi solamente a las actividades de respuesta a emergencias,
las cuales gozan de una mayor visibilidad pblica que la prevencin. Los recursos son limitados y en
muchos casos la ayuda post-desastre para la reconstruccin, proveniente de fuentes externas, ha actuado
como un desincentivo para invertir en la reduccin del riesgo.
La gestin del riesgo en los pases slo es viable si se logra el fortalecimiento de las acciones en los
mbitos tanto nacional como local, con la participacin del sector privado y de las organizaciones de la
sociedad civil. Por ello, se hace necesario establecer no una entidad sino un sistema interinstitucional de
gestin engranado por entidades ya existentes de los sectores pblico y privado de cada pas. Su labor es
evitar la duplicidad u omisin de esfuerzos que comnmente se presentan a causa de la visin actual,
fragmentada y en muchos casos ineficiente de la reduccin del riesgo.
El BID puede ofrecer apoyo durante el proceso de anlisis, ejecucin y evaluacin de proyectos, a fin de
que los pases tomen acciones pro-activas para reducir el riesgo de desastres. Por medio del diseo y
ejecucin adecuados de polticas y programas, los pases pueden abordar los aspectos fundamentales para
la identificacin del riesgo, la prevencin y la litigacin, para proteger a la poblacin y bienes tales como
la infraestructura y la capacidad productiva.
Es de esperar que este documento sea beneficioso para los especialistas del BID y los profesionales
responsables del desarrollo de los proyectos financiados por el Banco en los pases prestatarios, tanto
como referencia a fin de incorporar la gestin del riesgo en los programas de desarrollo, como para que su
aplicacin estimule la prctica general de la reduccin de los impactos devastadores de los desastres en
Amrica Latina y el Caribe.
Janine Ferretti
Jefe Divisin de Medio Ambiente
Agradecimientos y reconocimientos
Muchas personas han aportado contribuciones y apoyo valiosos para arribar a la elaboracin de este
material. Particularmente, se reconocen los aportes de 30 especialistas del Banco en Washington, D.C.,
ms de 50 de las Representaciones del Banco en Amrica Latina y el Caribe, de expertos de GTZ y de
representantes de ocho pases que participaron en los talleres de trabajo en Antigua, Guatemala (2003) y
Quito, Ecuador (2004), durante el desarrollo final del checklist. Los autores quieren dejar patente su
agradecimiento a todas estas personas.
De manera particular, se agradece a Justin Tyson, ahora empleado por el Departamento de Tesoro de
Inglaterra, quien particip activamente en el lanzamiento del proyecto, y a Victoria Imperiale del BID por
su colaboracin a lo largo del proceso. La Sra. Christina Bollin y sus colegas de GTZ y el Sr. Claudio
Osorio (OPS) invirtieron una gran cantidad de su esfuerzo y tiempo en la revisin de los borradores
finales y adems, aportaron sugerencias e ideas sustanciales, de las que dependen, en una gran medida, la
calidad y claridad de los conceptos expresados en este documento.
Igualmente se agradecen los comentarios de los Sres. Omar Daro Cardona (ODC consultores) y Stephen
Bender (OEA), quienes ofrecieron sugerencias e ideas muy valiosas que enriquecieron el contenido del
documento.
Respecto a los autores, Kari Keipi ha dirigido el proyecto del checklist y el proceso de la elaboracin del
presente documento desde el inicio. El informe final ha sido elaborado mayormente con base en el texto
escrito por Sergio Mora Castro. Adems, Pedro Bastidas incorpor al documento elementos esenciales de
los trabajos realizados por consultores especialistas en los sectores de transporte, agua y saneamiento,
educacin, energa, salud y vivienda, quienes participaron en la elaboracin inicial de las listas de
preguntas indicativas. Entre ellos quisiramos destacar especialmente a Jaime Baraqui, Claudia Crdenas,
Jos Meja y John Florez.
Las opiniones expresadas en este informe son de los autores y no necesariamente representan la posicin
oficial del Banco Interamericano de Desarrollo ni de ninguna otra organizacin mencionada.
ndice
Prefacio
Agradecimientos y reconocimientos
Resumen Ejecutivo 1
Proteccin financiera 21
Conclusiones 35
Referencias 38
Anexos 40
Resumen ejecutivo
1
para potenciar a travs de stas su manejo integral El presente documento explica los motivos que
y el desarrollo de los pases. Asimismo, el inspiran la aplicacin del checklist a ser aplicado
documento de Plan de Accin del BID de 2000, por los profesionales del Banco Interamericano de
ha establecido que el Banco debe colocar la Desarrollo (BID) con el objeto de introducir la
gestin del riesgo a la cabeza de su agenda. Uno gestin del riesgo, derivado de las diversas
de los puntos claves de dicho plan de accin es la amenazas naturales y antrpicas, dentro del ciclo
reduccin del riesgo dentro del ciclo de los de los proyectos. El concepto se puede aplicar
proyectos. directamente al impulso de un modelo de desarrollo
con visin preventiva y que fomente la
Para cumplir con las expectativas indicadas, se ha incorporacin de criterios efectivos para la
desarrollado la herramienta del checklist, a ser prevencin de desastres dentro de proyectos de
usado por los especialistas del Banco y de los diferente tipo. Con el uso de esta herramienta, la
pases responsables de la preparacin y ejecucin prevencin debe comenzar a verse como una
de proyectos financiados por el BID. Este inversin y no como un costo.
documento desarrolla los criterios para verificar
que los elementos sobre la gestin del riesgo sean Es por esta razn que el documento pretende
incorporados en los proyectos de inversin. La presentar una lista de criterios y referencias para
intencin no es crear guas obligatorias ni forzar la la verificacin de los elementos sobre las causas,
implantacin de criterios para el diseo de los variables y consecuencias del riesgo a considerar
proyectos, sino ms bien presentar una coleccin en los proyectos de inversin, y ofrecer
de prcticas que pueden ser tiles para que las sugerencias para incorporar medidas para la
operaciones incorporen el tema de las amenazas prevencin, mitigacin y respuesta ante los
naturales y de la vulnerabilidad. El checklist busca desastres. Toda esta informacin podr crear el
aportar elementos y criterios para asistir a los marco conceptual para introducir a la gestin del
usuarios y no pretende ser un esquema rgido de riesgo dentro el Ciclo de Proyectos del Banco,
tareas, sino una ayuda basada en experiencias mediante el anlisis de las amenazas y de la
adquiridas. vulnerabilidad como herramientas de apoyo.
2
Propsito del documento Por qu un checklist?
La Poltica PO-704 del Banco Interamericano de mitigacin y respuesta ante los desastres. La
Desarrollo (BID) sobre Desastres naturales e intencin no es crear guas obligatorias ni forzar la
inesperados, aprobada en 1998, establece que implantacin de criterios para el diseo de los
todos los proyectos financiados por el Banco proyectos, sino ms bien presentar una coleccin
deben incluir criterios para reducir el riesgo de las de prcticas que pueden ser tiles para las
inversiones y as potenciar a travs de stas su operaciones.
manejo integral y el desarrollo.
El checklist busca aportar elementos y criterios
En el documento sobre el Desafo de los que ayuden a los profesionales del Banco y a los
desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe equipos de proyecto de los pases en la realizacin
- Plan de accin del BID de 2000, se establece de su tarea de incorporar a la gestin del riesgo
que el Banco debera colocar la gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos. No pretende ser un
a la cabeza de su agenda. Uno de los puntos de esquema rgido de tareas por hacer, sino una
dicho plan de accin es la reduccin del riesgo ayuda basada en prcticas y experiencias
dentro del ciclo de los proyectos al incluir el adquiridas en la regin. Estas listas son una
anlisis y la reduccin del riesgo en la herramienta de apoyo para los especialistas para
programacin, identificacin, formulacin, que durante la preparacin, ejecucin y
ejecucin y evaluacin de los proyectos. Para evaluacin de proyectos, puedan tener criterios
cumplir con este punto, se propuso entonces para determinar si estos contribuirn a disminuir
desarrollar una herramienta checklist - para la vulnerabilidad del pas o, si por el contrario, la
incluir la gestin del riesgo dentro del ciclo de aumentarn. Tambin contribuirn a la
proyectos del Banco. identificacin de medidas para disminuir el riesgo
a travs de los proyectos.
El objetivo de este documento es el de desarrollar
una lista de criterios para la verificacin de los
El propsito del checklist es el de aplicar
elementos sobre la gestin del riesgo a considerar
experiencias que permitan incorporar medidas de
en los proyectos de inversin del Banco. Se
prevencin, mitigacin y proteccin financiera
incorporan medidas para la prevencin,
ante los desastres en los proyectos de inversin
Recuadro 1
3
financiados por el Banco. Estas experiencias, se prdidas fsicas a los proyectos actuales del banco
espera, podrn ser complementadas con criterios y en zonas potenciales de riesgo, y b) adoptar medi-
metodologas suplementarias, aportadas por los das apropiadas a fin de mitigar el riesgo y asegu-
profesionales del Banco y de los pases, de rar el resultado de cada proyecto. Tambin se in-
manera que la inclusin de los criterios para corporar la gestin de riesgo de desastres en el
reducir el impacto de las amenazas y por medio de diseo y ejecucin de los prstamos sectoriales,
la reduccin de la vulnerabilidad, se convierta en tales como la vivienda, infraestructura, energa,
un procedimiento rutinario en la preparacin e agua y saneamiento y en los programas de desa-
implementacin de proyectos de desarrollo. Dado rrollo de la agricultura.
que los desastres pueden causar prdidas
considerables en dichos proyectos y de muchas Siguiendo la sugerencia de la evaluacin de la
maneras, la adopcin de esta herramienta poltica de desastres (OP-704), el Banco debera
aumentar la concientizacin, tanto de los incorporarla orientacin en elementos y procedi-
especialistas del BID como de los funcionarios de mientos que permitan un monitoreo apropiado y la
los pases, sobre la necesidad de reducir el riesgo evaluacin de las inversiones, a fin de asegurar un
mediante la prevencin y la mitigacin. mejor aprendizaje derivado de los proyectos. Esto
incluir indicadores apropiados para evaluar los
Los proyectos financiados por el Banco deberan resultados de la incorporacin de la gestin del
ser diseados, especialmente en los pases alta- riesgo de desastres, los reportes en los Informes
mente vulnerables, a fin de asegurar que sean lo de Seguimiento y Desempeo de Proyectos
suficientemente resistentes a los desastres, y que (ISDP), y otros documentos administrativos rele-
no incrementen el riesgo de su ocurrencia. Fun- vantes, junto con la evaluaciones expost (BID
damentalmente se busca: a) minimizar los daos y 2004).
4
Impacto de las amenazas naturales
Ao tras ao, la combinacin de las amenazas de personas afectadas. Prcticamente todos los
naturales1 con la realidad social, econmica y pases de Amrica Latina y el Caribe han sido
ambiental de las poblaciones de los pases de afectados (CEPAL, 1998, 1999; Mora y Barrios,
Amrica Latina y el Caribe ocasiona numerosos 2000):
desastres. Las elevadas prdidas de vidas Los daos y prdidas causados por El Nio
humanas, de infraestructura econmica y social y (1997-98) se han estimado en al menos US$
de oportunidades de desarrollo, profundizan los 15.000 millones;
problemas de fragilidad social de las comunidades El huracn Georges (1998) pas por cinco
afectadas, generalmente las ms empobrecidas, lo pases del Caribe; en Repblica Dominicana
que genera un crculo vicioso de causa y efecto. caus daos por US$ 2.300 millones;
Los deslizamientos y flujos torrenciales en
En Amrica Latina y el Caribe, la frecuencia con Venezuela (diciembre 1999) dejaron prdidas
que suceden los desastres posee una indudable por US$ 3.500 millones y de 20.000 a 50.000
tendencia al aumento (Figura 1). Esto no muertos (CEPAL, 1999);
necesariamente quiere decir que se ha aumentado A partir de 2000, nuevos sucesos han agravado
la intensidad y recurrencia de los fenmenos an ms el panorama: Inundaciones en Chiapas
naturales, sino ms bien que se ha incrementado la (Mxico), Tchira (Venezuela), Santa F y otras
vulnerabilidad a ellos. Cada vez se requiere de provincias (Argentina), y varios lugares en
menor intensidad en los sucesos naturales para Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y Hait;
alcanzar el umbral de daos, prdidas y muertes. terremotos en Pereira (Colombia) y El Salvador;
Entre 1900 y 1998 se registraron 1069 desastres erupcin de volcanes en Ecuador, Nicaragua,
(36 por ao), casi 400.000 muertos y 151 millones Chile y Guatemala; flujos torrenciales
(huaicos) en Per; y deslizamientos en Costa
Figura 1. Evolucin de los desastres en Latinoam- Rica y Bolivia, entre otros.
rica y el Caribe (LAC); comparacin con el resto del
mundo, 1900-99 (Fuente: Charvriat, 2000) En montos absolutos, las prdidas anuales
70 350 promedio causadas por los desastres en Amrica
60 300 Latina y el Caribe han sido estimadas en US$
50 250 3.200 millones entre 1975 y 2002 (cuadro 1). A
LAC
5
Cuadro 1. Prdidas causadas por desastres en Amrica Latina y el Caribe (1975-2002)
en millones de US$
Prdidas totales
Prdidas anuales Promedio de
SUB REGION Prdidas totales per cpita
mayores prdidas anuales
en 2001
El Caribe 7.070 322 2.540 (1998) 470
Amrica Central* 15.430 268 3.300 (1998) 770
Mxico 15.690 158 6.670 (1985) 920
Sur Amrica 53.840 65 8.560 (1983) 1.920
Total 92.030 3.200
* Incluye Panam; fuente: EM-DAT 2003.
6
electricidad y salud, entre otros) al sector cual dificulta su comprensin y aplicacin
privado o a los gobiernos locales, no se toma prctica. Hasta ahora, las pocas herramientas e
en cuenta la transferencia simultnea del riesgo instrumentos metodolgicos disponibles se han
ni se definen las responsabilidades de la concentrado prioritariamente en el estudio de
gestin de dicho riesgo; las amenazas y, adems, son muy escasas la
Las metodologas adecuadas para el anlisis informacin y las metodologas analticas
del riesgo en los proyectos son escasas y relacionadas con los factores de vulnerabilidad.
poseen un grado de desarrollo insuficiente, lo
7
Gestin del riesgo
Figura 3
RIESGO (A, V)
Probabilidad combinada, entre la amenaza y la
vulnerabilidad de que ante un suceso, puedan
ocurrir daos
El riesgo es una funcin de dos variables: la que la mayor incidencia de los desastres
amenaza y la vulnerabilidad (Figura 3). Ambas principales en Amrica Latina proviene de las
son condiciones necesarias para expresar al inundaciones, ciclones, deslizamientos, terremotos
riesgo, el cual se define como la probabilidad de y sequas. Los daos causados por los fenmenos
prdidas, en un punto geogrfico definido y dentro naturales se ven agravados por factores
de un tiempo especfico. En el caso de los sucesos antropognicos tales como la deforestacin, el
naturales, estos no son siempre controlables, sobre-pastoreo, la alteracin de los lechos
mientras que la vulnerabilidad s lo es. fluviales, la agricultura no tecnificada en laderas,
la expansin urbana e infraestructura caticas y la
El enfoque integral de la gestin del riesgo hace inadecuada utilizacin del espacio, entre otras
hincapi en las medidas ex-ante y ex-post y (Figura 4; Mora, 1995; Mora y Barrios, 2000).
depende esencialmente de: i) La identificacin y
anlisis del riesgo, ii) la concepcin y aplicacin
de medidas de prevencin y mitigacin, iii) la
proteccin financiera mediante la transferencia o
retencin del riesgo y iv) los preparativos y
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REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD sociales y que debe resolverse pronto, o de lo
DENTRO DEL PROCESO DE contrario la inversin para reparar o reponer las
PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO obras, bienes y servicios destruidos por los
desastres se har inmanejable y costosa.
Figura 4
(Segn Mora, 1995
Figura 5
(Mora 2003)
9
Debido a todo lo anteriormente expuesto, se Creacin de polticas, normas, marcos
impone entonces un cambio de paradigma, desde regulatorios y protocolos institucionales para
la focalizacin de la atencin en los desastres reducir el riesgo. Una sociedad consciente de su
ocurridos hacia la prioridad en el anlisis y responsabilidad frente al riesgo, y que toma las
solucin ex-ante de las causas y efectos que los acciones apropiadas, reducir con mayor
generan; los conceptos y acciones pueden eficacia su vulnerabilidad;
fundamentarse en las fases de un ciclo para la Conocimiento y anlisis de la zona y de las
reduccin de los factores de la vulnerabilidad amenazas presentes en el rea de un
(Figura 6). determinado proyecto, tenindose en cuenta que
su influencia puede extenderse mucho ms all
En los pases de Amrica Latina y el Caribe, en la de su punto de origen;
actualidad, muchos de los pobladores y su Identificacin de la infraestructura econmica y
infraestructura econmica y social son vulnerables social vulnerable y consideracin de criterios
a las amenazas naturales. Ello se debe a la falta de adecuados para sus procesos de planificacin,
conocimientos sobre el riesgo incurrido al ubicar diseo, ubicacin, ampliacin, refuerzo y
sus viviendas en los lugares que hoy ocupan, por construccin;
la aplicacin de prcticas inadecuadas de diseo y Identificacin de planes o sistemas de
construccin, por las modificaciones improvisadas vigilancia, alerta y alarma de las amenazas que
y el alto nivel de deterioro de las edificaciones y pueden afectar a cada sector;
de la infraestructura en general, y por la falta de Fomento de la participacin de actores
una cultura de mantenimiento. La consideracin relevantes en las decisiones sobre el riesgo
de estos aspectos requiere de la formulacin y aceptable y el manejo por la poblacin de su
realizacin de actividades destinadas a evaluar el infraestructura econmica y social;
riesgo y generar medidas de prevencin y Diseo e incorporacin de indicadores, dentro
mitigacin, para lo cual el Banco dispone de un del marco de los sistemas de vigilancia,
conjunto de herramientas vigentes y otras ms en seguimiento y observacin de impactos, lo cual
vas de actualizacin e implantacin (Ver Anexos permitira evaluar las amenazas, los factores de
1 y 2 y la Figura 7) por ejemplo: la vulnerabilidad y asegurar las inversiones
futuras.
Figura 6. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad
10
Recuadro 2
11
F ig u ra 7 . L a s h e rram ien tas d e l B a nc o p a ra fo rm e n ta r la g e sti n
d e l rie s g o e n s us p ro g ram a s y p ro ye c tos (K e ip i, C la rk e , M o ra ; 2 0 0 4 )
ANTES E M E R G E N C IA DESPUES
F a c ilid a d p a ra la F a c ilid a d d e R e sp u e s ta P r s ta m o s p a ra la
p re ve nc i n d e d e s a stre s : In m e d ia ta d e E m e rg e n c ia : R e c o n s truc c i n
U S $ 5 m illo ne s U S $ 2 0 m illo n e s
P r s ta m o s d e Inn o va c i n: C o o p e ra c i n T c nic a p a ra C o o p e ra c i n
U S $ 1 0 m illo n e s e m e rg e n c ia a d is c re c i n d e t c nic a
la s R e p re s e n ta cio ne s :
U S $ 5 0 ,0 0 0
D o c u m e nto d e l p a s y
e je rc ic io s d e p ro g ra m a c i n
12
Polticas y prcticas en la regin
13
EJECUCIN DE LAS POLTICAS Y Un primer paso consiste en la adopcin e
LEGISLACIN implantacin de una Poltica y un Plan
Nacional para la Gestin del Riesgo como
Una poltica para la gestin del riesgo integrada, elementos fundamentales para el desarrollo
vinculada a la gestin ambiental, fomentara un sostenible, aplicando para ello una visin
proceso equilibrado de desarrollo que refuerce la sistmica y multi-sectorial que vincule los actores
estrategia preventiva, la reduccin de la en los mbitos nacional y local. La Poltica debe
vulnerabilidad y la transferencia del riesgo. La proclamar una gestin oportuna de los recursos
configuracin de un sistema interinstitucional tcnicos, administrativos y financieros en los
sinrgico, descentralizado, participativo y con diversos sectores y el establecimiento de un
suficiente respaldo poltico, social y econmico, proceso descentralizado de distribucin de tareas,
permitir racionalizar los esfuerzos, sin concentrar autoridades y responsabilidades institucionales,
poderes polticos o recursos financieros en una sola con amplia participacin del sector productivo
entidad, y escogiendo las prioridades por medio de privado y la sociedad civil.
evaluaciones transparentes y segn las necesidades
fundamentadas en el proceso de planificacin La plataforma conceptual y operativa de la gestin
nacional. del riesgo y su vnculo con la gestin del ambiente
y los recursos naturales, deben cimentarse en un
En contraste con los esquemas existentes, en este conjunto de figuras legislativas que ofrezcan
documento se presenta a la prevencin no como suficiente sustento y estabilidad. Es necesario
un costo, sino como una inversin, formando establecer, para ello, un equilibrio adecuado de
parte de la estrategia y como un concepto criterios y elementos de comando, control,
ineludible del desarrollo. Por ello, es persuasin e incentivo y, sobre todo, su
imprescindible que estos enfoques sean integrados adaptacin a la tradicin jurdica del pas y a sus
a la planificacin nacional, desde el nivel de realidades sociales, polticas, econmicas y
mayor capacidad de convocatoria y voluntad ambientales. Entre estas figuras se puede
poltica, hasta el nivel local y comunal. De esta mencionar una ley marco para la gestin del riesgo
manera, se debe hacer explcita la identificacin, vinculada a la legislacin ambiental y a las leyes
intervencin y reduccin de la vulnerabilidad sectoriales. Por otra parte, se requerirn los
tanto de la poblacin, como de los asentamientos reglamentos, normas, estndares, cdigos, planes y
humanos, de las lneas vitales, de las actividades otras bases de regulacin, adecuacin e
productivas de bienes y servicios, y del ambiente. intervencin para operativizar dicha legislacin
Recuadro 3
Objetivos de la poltica: Evitar o reducir el efecto de los desastres (prdidas econmicas, vidas humanas y
bienes materiales, sociales y ambientales). Ello requiere:
Introducir y socializar la prevencin dentro de la cultura por medio de la educacin formal e informal;
Permitir y aceptar la viabilidad de una convivencia adecuada con las amenazas, de acuerdo con un nivel
aceptable de riesgo
Reducir el riesgo por medio de la mitigacin de la vulnerabilidad y, cuando sea posible, atenuando sus causas
naturales
Apoyar la gestin del riesgo dentro de los parmetros nacionales, regionales, locales y sectoriales para la
planificacin del desarrollo
Desarrollar la capacidad efectiva de respuesta ante las emergencias y desastres, recuperar la calidad de vida de
la poblacin afectada, y rehabilitar y reconstruir los bienes y servicios de manera rpida, eficiente y segura
Influir sobre los procesos de planificacin para el desarrollo, sin generar procesos paralelos, mediante un
enfoque transversal.
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Figura 8. Esquema funcional de un sistema nacional para la ges-
tin del riesgo (Mora, 2003)
15
Figura 9. Enfoques aplicados en los sistemas de gestin de desastres en Amrica
Latina y el Caribe, cuando se ha intentado extender su mandato para implantar la
gestin del riesgo
tema y que la previsin ex-ante para financiar la rehabilitacin en reas afectadas, aunque, a
reconstruccin es insuficiente. consecuencia de los frecuentes cambios en el
gobierno, este sistema en realidad nunca ha
Las fortalezas y debilidades de estos enfoques alcanzado a implantarse en las provincias. En ese
institucionales dependen de la amplitud del mismo ao se cre el Comit Nacional para la
contexto en el que operan, ya sea centralizado, Recuperacin de las regiones afectadas por los
ligeramente centralizado o en una red o sistema. desastres (CONAREC), cuyo objetivo es la
Los programas pblicos deben operar con supervisin de las labores de rehabilitacin y la
suficientes aportes y retroalimentacin por parte reconstruccin, adems de ser el intermediario
del sector productivo privado y de la sociedad entre los esfuerzos nacionales y provinciales.
civil. La prctica ha demostrado que en la mayora Dada la limitada penetracin del mercado de los
de los casos, las instituciones creadas ad-hoc no seguros, Argentina depende principalmente de los
han resultado tan eficientes como se esperaba, crditos nacionales e internacionales para
dada su relativa inexperiencia, su superposicin enfrentar el efecto de los desastres.
con las instituciones vigentes y por no colaborar
con la solucin real de las causas de la Brasil: La respuesta ante los desastres es
problemtica y desinteresarse casi inmediatamente altamente descentralizada y procede con una
de los aspectos preventivos al finalizar la mnima participacin del gobierno federal. Al
cobertura meditica del desastre. Recelos suceder un desastre, la municipalidad afectada se
interinstitucionales pueden establecer obstculos hace cargo de su respuesta. Si la magnitud del
importantes en cualquiera de los sistemas. En desastre excede su capacidad, se acude a la oficina
general, se han seguido tres cursos de accin regional, luego a los organismos estatales y
diferentes en cuanto a la institucionalidad de la finalmente a los nacionales. Este tipo de
gestin del riesgo, a saber: a) la expansin del organizacin responde a la estructura legal de
mandato de las entidades existentes, b) la creacin Brasil, la cual ofrece mucha autonoma a los
de entidades paralelas, y c) el fortalecimiento de gobiernos estatales y locales.
los vnculos interinstitucionales, tal y como se
ilustra en la figura 9 (Freeman et al 2003). Bolivia: La estructura de gestin del riesgo se
fundamentaba, segn un proceso legislativo con
Argentina: La Constitucin Argentina cre en visin moderna implantado a finales del decenio
1998 el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) de los 90s, en el concepto sistmico dentro de las
para coordinar los esfuerzos nacionales en la atribuciones del organismo de planificacin
reduccin del riesgo, el desarrollo de un plan de nacional. Un cambio sbito en la legislacin
respuesta a los desastres y el apoyo a la nacional traslad estas atribuciones a la Defensa
16
Civil, la cual adquiri el rango de Vice-ministerio, huracn Mitch y luego de los terremotos de 2001
dentro del Ministerio de Defensa Nacional, se cre el Servicio Nacional de Estudios
dejando de paso varios elementos importantes Territoriales, entidad tcnica para la gestin del
indefinidos. Una operacin del Banco, destinada riesgo, que trabaja en forma paralela con COEN y
al apoyo del proceso de consolidacin del sistema de la cual resta an por evaluar sus resultados
nacional ha estado, por ello, en peligro inminente concretos, dado que en realidad no existe una
de cancelacin. verdadera armonizacin entre sus funciones.
El Salvador: El Comit de Emergencias La gestin local del riesgo tiene, entre sus razones
Nacionales (COEN) ha sido la organizacin y fundamentos, el hecho evidenciado de que en
principal para el manejo de desastres, enfocndose caso de cualquier tipo de desastre, quienes
casi nicamente en la respuesta a las emergencias reaccionan en primer lugar y conocen mejor sus
ya declaradas. Con posterioridad al impacto del amenazas, son los pobladores y autoridades
17
locales. Adems, son los ms interesados en Para garantizar la participacin activa de la
poblacin deben crearse estructuras locales de
Recuadro 4
consulta y consenso. De esta manera puede
desarrollarse su capacidad para determinar las
La gestin local del riesgo requiere: necesidades propias, con criterios, conocimiento y
Identificar y dar seguimiento a las amenazas locales soluciones locales. Considerando que el impacto
Desarrollar y consolidar la descentralizacin de los desastres no necesariamente se limita a las
Crear, promover y ampliar los marcos jurdicos que
fortalezcan las capacidades locales jurisdicciones administrativas, sino que puede
Apoyar la ejecucin de programas que, dentro del cubrir cuencas y reas geogrficas ms extensas,
proceso estratgico de desarrollo, incorporen la pre- es importante fortalecer las capacidades locales
vencin dentro de la cultura de las comunidades dentro del contexto regional.
Fomentar que los actores pblicos y privados se invo-
lucren en el mbito local.
Fuente: Bollin et.al. 2003 La descentralizacin de la gestin requerir de
capacidad institucional local. No es conveniente
trasladar responsabilidades a los gobiernos locales
promover su propio desarrollo y bienestar. sin que exista una estrategia definida, suficientes
Los actores institucionales, sectoriales y recursos, preparacin y capacidad gerencial.
comunitarios deben concertar esfuerzos bajo la Durante el proceso de descentralizacin, la
coordinacin de comisiones municipales para la transferencia de responsabilidades a los gobiernos
gestin del ambiente y del riesgo2, y canalizar las locales debe ser progresiva, a medida que se crean
acciones fomentando: i) La capacitacin en todos y fortalecen las capacidades y dentro de una
los aspectos de la gestin del riesgo, el estrategia de asistencia tcnica. El traslado de
fortalecimiento de las capacidades tcnicas responsabilidades puede ser muy lento en los
sectoriales en el mbito local, sobre todo aquellas pases cuyos gobiernos funcionan con un elevado
en que los municipios tienen responsabilidades y nivel de centralismo en su proceso de toma de
autoridad (e.g. servicios bsicos, infraestructura, decisiones. Para apoyar a los municipios pequeos
vialidad, administracin de recursos) permitiran en sus actividades de gestin del riesgo, puede
determinar y dar seguimiento a las amenazas, la comenzarse por la integracin de asociaciones
vulnerabilidad y la zonificacin de las reas regionales municipales.
peligrosas. Los productos (e.g. mapas, clculos,
textos) reflejarn los escenarios y mecanismos con Aunque en los ltimos aos se notan esfuerzos
que cuentan las comunidades para enfrentar las hacia la descentralizacin, el proceso ha sido
amenazas, lo cual constituye una herramienta lento. En los municipios en donde se ha recibido
analtica primaria para concebir y desarrollar, asistencia tcnica adecuada y financiamiento
dentro el proceso estratgico de desarrollo nacional o internacional, se han registrado
regional y municipal, el anlisis del riesgo y un avances importantes en la planificacin y el
Plan de Accin para su reduccin. El proceso ordenamiento territorial con miras a la
municipal deber incluir propuestas para prevencin. Sin embargo, la ejecucin de los
incorporar partidas presupuestarias que incluyan planes es dbil cuando no se definen los niveles
la gestin del riesgo de manera transversal a de responsabilidad de los municipios, el sector
travs de proyectos especficos, a fin de reducir la privado y la comunidad.
vulnerabilidad y asegurar las acciones de
respuesta a las emergencias.
2
Las comisiones deben incluir representantes de las enti-
dades pblicas (nacionales, provinciales y municipales),
sociedad civil, organizaciones comunitarias, ONG y sec-
tor productivo privado.
18
Proteccin financiera
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indefinidos e incrementa la carga fiscal tras un reducidos, con resultados que no varan
desastre. An as, los acuerdos de crdito sustancialmente del caso mexicano.
contingente pueden ser una va ms atractiva que
el endeudamiento normal, por cuanto tienen la Se considera prioritaria la implantacin de una
ventaja, respecto de los prstamos regulares, de estrategia financiera que determine el costo y la
que las tasas pueden pre-establecerse y no estn operacin de un Sistema Nacional de Gestin del
sujetas a perodos dilatados de negociacin y Riesgo, dado que en muchos pases an no existe
procesamiento. un fondo para la gestin del riesgo. El primer paso
consistira en evaluar el papel que juegan las
FONDOS DE RESERVA Y EMERGENCIAS entidades involucradas, particularmente las
entidades pblicas, examinando sus
Varios pases han explorado el empleo de fondos responsabilidades, estructura financiera,
de reserva como mtodo para suministrar recursos presupuestos anuales, ejecucin y fuentes de
y hacer frente a los desastres. La experiencia financiamiento.
indica que estos fondos, empleados por s solos no
parecen constituir la forma ms eficiente de MERCADOS DE SEGUROS Y
reducir el posible dficit de recursos en caso de un REASEGUROS
desastre. Su problema intrnseco reside en que el
tiempo requerido para acumular un capital Los seguros, en funcin de su costo, constituyen
suficiente puede ser muy extenso y rara vez se una opcin eficiente para reducir la probabilidad
alcanza la meta de reponer todos los costos, sobre de un dficit de recursos durante la reconstruccin
todo durante los primeros aos de acumulacin. o rehabilitacin de los elementos daados despus
Adicionalmente, estos fondos ocasionan una de un desastre, por lo que es entonces vlido
ociosidad inaceptable en los recursos preguntarse por qu no estn ms difundidos en
almacenados, y cuando existen, muchas veces Amrica Latina. Pareciera que prevalece la
terminan utilizndose para atender necesidades conviccin de que resulta ms conveniente
financieras de variada ndole, no solamente conseguir recursos especiales para enfrentar
aquellas causadas por los desastres. El tamao del emergencias. Segn Charvriat (2000), la
pas y el de su economa, as como su grado de proporcin de las prdidas econmicas en
desarrollo institucional y de transparencia, Amrica Latina y el Caribe que han tenido
influyen en la dimensin de los fondos de reserva respaldo y recuperacin por haber estado
y, al mismo tiempo, en la efectividad de la forma aseguradas, es proporcionalmente una de las ms
en que sern empleados para reducir el impacto de reducidas del mundo (figura 10). En Amrica
los desastres. latina y el Caribe, los gobiernos son los dueos de
la mayora de los bienes pblicos (edificios,
En el caso de Mxico, el fondo para la atencin de infraestructura y servicios) y casi nunca estn
desastres, FONDEN, creado en 1996, depende de asegurados. De la misma manera, es necesario
recursos fiscales y contempla la posibilidad de advertir que, si bien es cierto que los seguros
recibir ingresos por todas las fuentes posibles. protegen contra un deterioro de la posicin fiscal
Originalmente creado para solventar problemas de los pases despus de un desastre, pueden
presupuestarios y proteger la infraestructura tambin crear imgenes de falsa seguridad y
federal, luego le fueron agregados propsitos para desincentivar las inversiones en prevencin y
atender las consecuencias de los desastres en mitigacin.
diversos sectores (e.g. agricultura y
damnificados), lo que ha ampliado sus usos y, al Adems de inconvenientes en las
mismo tiempo, complicado su administracin. reglamentaciones, existen obstculos relacionados
Otros pases tienen a lo sumo experiencias con la estructura fundamental del mercado de
anlogas del uso de fondos similares pero ms seguros. Muchos pases son demasiado pequeos
como para brindar una diversificacin adecuada y
20
Figura 10. Prdidas aseguradas, por regin (1985-99) (Charvriat, 2000)
Prdidas aseguradas % de las prdidas
(US$ millones) totales
Norte Amrica 116,950 34.45%
Europa 29,990 26.69%
Oceana 4,330 25.71%
frica 610 8.94%
Asia 17,640 4.30%
Amrica Latina y el Caribe 420 3.85%
sustentar un mercado nacional de seguros. An est basado en un mercado inicial muy pequeo.
as, en varios pases europeos pequeos (e.g. Las barreras existentes siguen influyendo en los
Espaa y Noruega) se han establecido consorcios altos costos asociados a las plizas, y persisten los
de aseguradoras con la participacin del sector conocimientos limitados de las amenazas y la
pblico para facilitar la proteccin financiera. Se vulnerabilidad, y el menor desarrollo de las leyes,
espera as que la creacin de mercados reglamentaciones y agencias administrativas y
aseguradores regionales y la contratacin de reguladoras. Asimismo, an prevalecen la
reaseguros internacionales aumenten la diversidad, y la heterogeneidad de criterios y de
diversificacin y logren que el mercado sea ms lineamientos en la adquisicin de los seguros, no
atractivo y que los costos de los seguros hay polticas ni estudios generalizados acerca de
disminuyan. En el caso de los sismos, la situacin la exposicin, y se observa una dbil planificacin
es un poco ms compleja, pues en Amrica Latina centralizada que no permite negociar las primas
y el Caribe existen reas geolgicas con ndices de con volmenes mayores de bienes y coberturas
sismicidad muy diferentes, por lo que las plizas ms amplias. De esta manera, aparece como
pueden inducir primas anuales de 2 a 4/1.000/ao evidente la necesidad de establecer modelos de
del valor del activo a cubrir. Algo similar ocurre transferencia y retencin del riesgo que combinen
con los seguros en reas amenazadas por un equilibrio entre la oferta y la demanda de
inundaciones, pues las primas son igualmente seguros, con la aplicacin eficiente de otras
altas y las aseguradoras normalmente aplican herramientas financieras complementarias. La
deducibles muy elevados. Figura 11 compara las ventajas y desventajas de
los fondos de reserva, los seguros y los crditos
Amrica Latina y el Caribe han experimentado contingentes, aunque, como se ver ms adelante,
una transformacin importante en su mercado de bajo una perspectiva sesgada que favorece a los
seguros y en los beneficios de la transferencia del mercados de seguros, pues es evidente que estos
riesgo, pues en la ltima dcada sta ha crecido ltimos no son capaces de reducir la
tres veces ms rpidamente que en el mundo vulnerabilidad fsica de las estructuras y servicios
industrializado. Sin embargo, este crecimiento esenciales.
Figura 11. Costos y beneficios de distintos instrumentos pre-desastre (Freeman et al; 2003)
21
Gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos y checklist
Los desastres pueden causar daos a los proyectos En la actualidad, muchos de los proyectos de
que el Banco est financiando. Las prcticas no inversin para el desarrollo de los pases de
sostenibles y que a la vez no consideran las Amrica Latina y el Caribe carecen de suficiente
amenazas a los proyectos y su entorno, pueden respaldo como para permitirles reducir el riesgo,
contribuir al aumento de la vulnerabilidad de las pues no han considerado las amenazas y
comunidades y tambin de otras poblaciones vulnerabilidades durante su formulacin,
como un efecto secundario. Generalmente, los ejecucin y seguimiento. Estas se ven
beneficiarios de los proyectos del Banco se intensificadas por las prcticas inadecuadas de
preocupan muy poco por considerar el riesgo y las utilizacin del suelo, la inexistencia de cdigos de
posibles prdidas econmicas que podran construccin o la negligencia en su cumplimiento.
resultar. La prevencin en muchos casos no forma parte de
Figura 12. Ciclo de los Proyectos (segn BID 2000, ajustado por Mora, 2003)
Documento Informe de
Programacin Ejecucin del proyecto Evaluacin
conceptual proyecto
Evaluacin
Identifica- de la reduc-
Evaluacin cin de la Evaluacin
cin del ries-
de las ame- vulnerabili- del riesgo y Ejecucin de medi-
go y segui-
nazas natura- dad espec- opciones de das de gestin del
miento del
les en cada fica en el reduccin riesgo
desempeo
pas proyecto durante un
desastre
La poltica del BID, aprobada en marzo de 1998, la cultura de las comunidades ni de los tomadores
establece que todos los proyectos financiados por de decisiones. La consideracin de estos aspectos
el Banco deben incluir criterios para reducir el induce a tomar en cuenta la necesidad de proponer
riesgo en las inversiones, a fin de potenciar mejor las actividades de evaluacin del riesgo y
su manejo integral a travs del desarrollo. Para generacin de medidas de prevencin y
ello se debern incorporar los elementos mitigacin pertinentes. Las acciones deberan ser
necesarios, en cada paso y cada operacin, a fin respaldadas por polticas apropiadas para la
22
reduccin del riesgo, el conocimiento y anlisis de la manera estipulada en la lista, pero al
las amenazas, la identificacin de los factores y suministrar esta informacin a los consultores y
actividades que aumentan y reducen la oficiales nacionales encargados de la preparacin
vulnerabilidad, y la participacin de los actores de los programas, ser ms fcil incorporar los
relevantes para definir el riesgo aceptado y el datos solicitados durante la preparacin del
riesgo aceptable para los proyectos. programa. Slo el buen juicio de los especialistas
de los equipos de proyecto del Banco y de los
El documento de la OEA sobre la incorporacin pases determinar si el proyecto cumple, y en qu
de la evaluacin de las amenazas naturales y su grado, con los requisitos mnimos de calidad.
prevencin dentro de la preparacin de proyectos Consecuentemente, el contenido de esta lista ser
(Incorporating Natural Hazard Assessment and sometido a prueba y luego se podrn plantear
Mitigation into Project Preparation, Report to modificaciones para incorporar otros criterios y
CIDIE Members by the OAS, 1987), uno de los parmetros o suprimir algunos que se estimen
primeros entre las instituciones internacionales de innecesarios.
cooperacin, afirma que:
La disponibilidad de mayor informacin EXPLICACIN DE LAS PREGUNTAS
cientfica sobre el riesgo y las medidas de ESPECFICAS
prevencin y mitigacin facilita la propuesta de
inversiones para reducir el impacto de los Las preguntas iniciales (antecedentes)
desastres mediante programas y proyectos
especficos de inversin; Este primer grupo de preguntas permite identificar
Con el conocimiento de buenas prcticas de y evaluar las amenazas presentes en el rea
prevencin y mitigacin, sus costos y beneficios, geogrfica del programa y proveen informacin
habr mayores posibilidades de incluir dichas acerca de los siguientes aspectos:
medidas en los proyectos; Recurrencia de los sucesos y fenmenos que han
Con la participacin de las comunidades, producido y pueden volver a generar desastres
planificadores y beneficiarios locales, los en el rea o sector donde opera el programa;
proyectos que incorporen elementos de gestin Frecuencia, intensidad y rea de influencia
del riesgo sern ms exitosos. relevante de las amenazas consideradas;
Impacto posible de potenciales desastres en los
EL CHECKLIST COMO HERRAMIENTA afectados por el proyecto;
DE APOYO Nivel de conciencia de los planificadotes,
beneficiarios y otros afectados por el proyecto
El checklist que se presenta en este captulo, sobre el riesgo y la necesidad de su gestin.
dentro de una matriz, se divide en dos niveles: (i)
preguntas iniciales (antecedentes) y (ii) preguntas Las preguntas iniciales enfatizan la necesidad de
especficas (secciones I a IV). Las iniciales estn identificar las amenazas, la poblacin bajo peligro
referidas a la evaluacin de las amenazas. Sobre la y las reas geogrficas de mayor exposicin.
base de las respuestas a estas preguntas (y Adems, seala las formas ms visibles de
especialmente de las preguntas 1 y 3) se definir vulnerabilidad de los afectados, los tipos de
si ser necesario o no avanzar y profundizar hacia desastres posibles, su intensidad probable, los
aspectos ms especficos, los cuales se refieren a perodos de recurrencia probables y los niveles de
los elementos claves de los diferentes captulos conciencia sobre la gestin del riesgo de los
del documento conceptual y del informe de planificadores, beneficiarios y otros afectados por
proyecto: I. Marco de referencia, II. El Programa, el proyecto. Sobre la base de la respuesta a estas
III. Ejecucin del Programa, y IV. Viabilidad. preguntas se definir si se justifica continuar con
las preguntas especficas. Si las respuestas a las
Los documentos de los proyectos no preguntas 1 y 3 anteriores son positivas, deber
necesariamente deben presentar la informacin de completarse el resto de las preguntas.
23
Las preguntas especficas amenazas. Para determinar las medidas
estructurales es necesario conocer los siguientes
i) Marco de referencia: Polticas e instituciones aspectos:
Experiencias legadas por el manejo de los
- Marco de polticas e instituciones desastres anteriores, aplicables al proyecto
(lecciones aprendidas), ya sean en el rea y
Evalan si el marco de referencia, las polticas y sector del programa o en otros similares, dentro
las instituciones relacionadas con la reduccin de y fuera del pas;
la vulnerabilidad, y en particular las del sector Tipos de amenazas que han sido considerados
especfico en donde interviene el programa, se como condicionantes durante la planificacin de
encuentran al alcance de los beneficiarios del las actividades del proyecto: inundaciones,
proyecto, y si se encuentran disponibles los huracanes, sismos, volcanes, deslizamientos,
instrumentos para la gestin del riesgo. Para contaminacin, sequa, incendios forestales,
establecer este marco de referencia, se considera plagas, enfermedades y otras;
necesario evaluar si: Definicin de los niveles de riesgo aceptable en
Las polticas gubernamentales, normas tcnicas, las reas y sectores afectados por el proyecto;
reglamentacin y responsabilidad han sido Adecuacin del proyecto considerando las
asignadas a las instancias nacionales, locales y medidas para reducir la vulnerabilidad a fin de
sectoriales, y administradas adecuadamente para alcanzar los niveles aceptables de riesgo;
la gestin del riesgo; Medidas para restablecer los servicios bsicos
Los instrumentos para reducir la vulnerabilidad despus de un desastre en el rea del proyecto
y el riesgo en los sectores, poblaciones y reas (agua, electricidad, salud, telecomunicaciones,
geogrficas en donde interviene el programa transporte, educacin), para procurar la
estn disponibles y son suficientes; recuperacin ms rpida y segura posible de las
La capacidad de las entidades responsables del condiciones normales de trabajo de la operacin
proyecto es acorde con los requisitos de la y de la calidad de vida de los beneficiarios;
gestin del riesgo de la operacin; Tareas de mantenimiento peridico y rutinario
Existen estrategias financieras para la gestin destinadas a disminuir la vulnerabilidad.
del riesgo en el pas, aplicables para la situacin
del proyecto; - Medidas no estructurales
Funciona la poltica de ordenamiento territorial;
Los contratos de concesin o sus marcos Las medidas no estructurales se refieren a los
reguladores establecen claramente las planes de accin para el ordenamiento territorial,
responsabilidades y obligaciones de las la concientizacin y la planificacin para la
instituciones reguladoras y rectoras, as como de reduccin de riesgo en el mbito geogrfico y
los prestadores de servicios, concesionarios y sectorial del programa. Se debern considerar los
beneficiarios durante la atencin de situaciones siguientes aspectos:
de emergencia, y especficamente en cuanto a la Aplicacin de instrumentos de planificacin
gestin del riesgo. territorial que permitan identificar reas
amenazadas y determinar su exclusin del
ii) El Programa proyecto o acciones para disminuir el riesgo en
ellas;
- Medidas estructurales Elaboracin de escenarios de riesgo
(proyectando la frecuencia, intensidad y
Las medidas estructurales para la reduccin del ubicacin de las amenazas) en reas
riesgo, son aquellas inversiones que procuran vulnerables;
mejorar la calidad de las obras de infraestructura, Procesos y campaa de educacin formal e
de manera de facilitar una reduccin efectiva de la informal, en el mbito del programa;
vulnerabilidad ante los diferentes tipos de informacin, capacitacin, concienciacin y
24
educacin de los planificadores, trabajadores y disponibilidad de fondos propios, seguros
beneficiarios del proyecto acerca de las contratados, fondos pblicos y otros. Tambin se
amenazas especficas; verifica el establecimiento de posibles incentivos
Planificacin para responder a emergencias econmicos para fomentar la prevencin y la
(alerta, planes de contingencia, respuesta mitigacin en los proyectos. Se incluyen los
inmediata y rehabilitacin); siguientes aspectos:
Identificacin en el cuadro de costos del
proyecto, de los rubros que permitan la puesta - Viabilidad tcnica
en marcha de las actividades estructurales y no
estructurales para la gestin del riesgo, segn el Potencialidad destructiva de las amenazas y
nivel de riesgo aceptable de cada operacin. obstculos para alcanzar los objetivos del
proyecto durante la ejecucin y vida til del
iii) Ejecucin del programa: Organismo programa y sus productos;
ejecutor; administracin, adquisiciones, Medidas necesarias para reducir el riesgo hasta
seguimiento y evaluacin un nivel aceptable;
Desarrollo de planes de contingencia durante la
- Organismo ejecutor ejecucin y vida til del programa y sus
productos.
Esta seccin incluye preguntas sobre la
institucionalidad, mecanismos de coordinacin y - Viabilidad institucional
planificacin, incentivos y seguimiento del
programa. Considera los siguientes aspectos: Definicin clara de la responsabilidad de las
Establecimiento de las responsabilidades de las instituciones responsables del proyecto en los
entidades ejecutoras, prestadores de servicios y aspectos de gestin del riesgo y en la definicin
operadores del proyecto en cuanto a las del nivel aceptable del riesgo, durante la
actividades de prevencin y mitigacin de la ejecucin y vida til del programa y sus
vulnerabilidad frente a las amenazas, de acuerdo productos;
con el nivel de riesgo en que se encuentre cada Mecanismos administrativos y legales giles
proyecto; para enfrentar una emergencia que pueda afectar
Incentivos econmicos, financieros, fiscales y el sector de la institucin ejecutora del proyecto;
morales, entre otros, a fin de fomentar la Mecanismos administrativos giles para realizar
prevencin y la mitigacin en el programa; las labores de concientizacin de los
Promocin de la participacin de los planificadores, trabajadores y beneficiarios del
beneficiarios y afectados del proyecto en la proyecto;
gestin del riesgo; Existencia de profesionales responsables de la
Mecanismos de coordinacin pblica y privada reduccin de la vulnerabilidad y de las
para atender las necesidades del proyecto con contingencias, dentro de la institucin
posterioridad a los desastres; beneficiaria del proyecto.
Seguimiento y supervisin de las actividades de
gestin del riesgo en el sistema de seguimiento - Viabilidad financiera
y evaluacin del proyecto.
Existencia de fondos de reserva especiales para
iv) Viabilidad atender desastres, fondos sociales u otros tipos,
como fuentes de financiamiento de la
La viabilidad debe contemplar la evaluacin prevencin y respuesta ante los desastres;
tcnica relacionada al riesgo y el anlisis Arreglos ex-ante para lneas de crditos
institucional, financiero y socio-econmico. Para contingente;
ello se verifica la factibilidad de la proteccin Seguros u otras medidas de proteccin
financiera contra los daos, es decir, la financiera y transferencia del riesgo;
25
Evaluacin de la vulnerabilidad financiera que peligro el cumplimiento de los fines, objetivos,
podran causar los desastres para la institucin a procesos de la planificacin y ejecucin, es baja.
cargo del proyecto. En este caso, la inversin se encuentra dentro de
un camino adecuado en lo que respecta a sus
- Viabilidad econmica esfuerzos de desarrollo y a la sostenibilidad de las
acciones. Independientemente de ello, no deben
Estimacin anticipada de la posibilidad de descuidarse las particularidades y especificidades
prdidas econmicas, y anlisis del del programa y su entorno.
costo/beneficio de las medidas de reduccin del
riesgo que podran ser llevados a cabo por el Si la suma de las respuestas negativas (No) es
proyecto; mayor al 75%, las amenazas y la vulnerabilidad
Anlisis de la eficiencia de los costos del del programa y su entorno puedan inducir a
proceso de concientizacin de los situaciones que pongan en peligro los logros en
planificadores, trabajadores y beneficiarios del cuanto a sus fines, objetivos, diseo, planificacin
proyecto; y ejecucin adecuados. En esta situacin debern
Anlisis de sensibilidad de la rentabilidad del establecerse medidas preventivas adicionales en el
proyecto frente a posibles situaciones de diseo del programa, guardando para ello una
desastre. adecuada definicin de la relacin costo/beneficio
y el nivel racional de riesgo aceptado. De lo
Al haber completado el checklist, los funcionarios contrario, la inversin y su efectividad estaran en
responsables tendrn criterios suficientes como serio peligro.
para considerar los documentos de proyecto3 en su
etapa respectiva de elaboracin, clasificndolos Cuando la suma de las respuestas positivas y
como adecuados o insuficientes, de acuerdo a la negativas se encuentra entre los valores de 25 y
relevancia que tienen las amenazas naturales para 75%, respectivamente, esto indica que existen
el programa. En todo caso, en las respuestas al deficiencias en una o ms reas evaluadas y que
checklisi, prcticamente estara contenida la deben discernirse de manera adecuada las medidas
informacin necesaria para orientar las para su mejoramiento en funcin de su
recomendaciones para la revisin y consideracin rentabilidad, eficiencia y el nivel ms adecuado
por parte de los formuladores del proyecto posible de riesgo aceptado seleccionado.
(Gobierno y equipo de proyecto-BID).
3
El documento conceptual (como perfil); Informe de
Proyecto (documento completo, pero anterior al anlisis del
programa en el Comit de Prstamos) y Propuesta de
Prstamo (aprobado por dicho Comit y por el Directorio
del Banco).
26
CHECKLIST
ANTECEDENTES Comentarios
1. El proyecto opera en un rea S No Parcial DC - IP
geogrfica o sector exento de N/A
amenazas y en donde nunca han
Identificacin, sucedido desastres importantes?
evaluacin y 2. Hay informacin disponible acerca S No Parcial DC IP
concientizacin de la frecuencia, intensidad, ubicacin y N/A
sobre las rea de influencia de las amenazas que
amenazas pudiesen afectar los componentes del
naturales proyecto a niveles mayores de riesgo
aceptado?
27
II EL PROGRAMA Comentarios
1. Existen experiencias de desastres S No Parcial DC IP
anteriores que seran aplicables al N/A Especificar:
proyecto? (lecciones aprendidas) Comentario DC -IP
2. Cules tipos de amenazas han sido Comentario
considerados como condicionantes DC IP
para la planificacin de las actividades
del proyecto? (En el parntesis, indicar
el orden relativo de importancia)
( ) Inundaciones
( ) Huracanes
( ) Sismos
( ) Volcanes
( ) Deslizamientos
( ) Contaminacin
( ) Sequas
( ) Incendios forestales
( ) Otras
3. Se han definidos los niveles S No Parcial IP
aceptables de riesgo de desastres que N/A
afectan las reas o sectores
Medidas relacionados con el proyecto?
estructurales 4. Las actividades del proyecto fueron S No Parcial DC - IP
diseadas para alcanzar dichos niveles N/A
aceptables de riesgo, a travs de la
reduccin de la vulnerabilidad?
5. Existen medidas para restablecer S No Parcial DC IP
los servicios bsicos despus de un N/A
desastre en el rea del proyecto (e.g.
salud, agua, electricidad, transporte y
telfono), tanto desde el punto de vista
de la viabilidad del proyecto como del
bienestar de los beneficiarios en caso
de que ocurra un desastre?
6. Se contempla el apoyo a las S No Parcial IP
acciones y tareas de mantenimiento N/A
peridico o rutinario en obras de
mitigacin destinadas a disminuir la
vulnerabilidad del proyecto y del
entorno?
1. Se contempla el uso o S No Parcial DC IP
fortalecimiento de los instrumentos de N/A Especificar:
planificacin territorial (e.g. zonificacin
Medidas no de las amenazas, costas, cuencas,
estructurales instituciones y participacin de la
sociedad civil) que permitan delimitar y
determinar la accin del proyecto en las
reas amenazadas?
2. Se contempla en el proyecto la S No Parcial DC IP
elaboracin de escenarios de riesgo? N/A
3. El proyecto contempla una S No Parcial IP
campaa de informacin, capacitacin, N/A
concientizacin y educacin de los
planificadores, trabajadores y
beneficiarios sobre la gestin del
riesgo?
28
4. El proyecto contempla la S No Parcial DC IP
elaboracin e implantacin de planes e N/A Especificar:
instrumentos encaminados a responder
ante las emergencias (e.g. alerta y
planes de contingencia, respuesta
inmediata y rehabilitacin)?
5. El cuadro de costos del proyecto S No Parcial IP
identifica rubros que permitan el N/A
financiamiento de actividades
estructurales y no estructurales para la
gestin del riesgo?
III EJECUCION DEL PROGRAMA Comentarios
1. Estn claramente establecidas las S No Parcial IP
responsabilidades de la gestin del N/A
riesgo en las entidades ejecutoras y
operadoras del proyecto?
2. Contempla el proyecto la aplicacin S No Parcial DC - IP
de incentivos (e.g. econmicos, N/A Especificar:
Organismo
ambientales, sociales, fiscales y
ejecutor
morales) para fomentar la gestin del
riesgo en el mbito del proyecto?
3. El proyecto promueve la S No Parcial IP
participacin de beneficiarios y N/A
Administracin,
afectados en la gestin del riesgo?
adquisiciones,
seguimiento y 4. Se proponen mecanismos de S No Parcial IP
evaluacin coordinacin pblica o privada para N/A
atender las necesidades del proyecto
con posterioridad a los desastres?
5. El sistema de seguimiento y S No Parcial IP
evaluacin del proyecto incorpora las N/A
actividades y resultados de la gestin
del riesgo?
IV VIABILIDAD Comentarios
1. Los objetivos del proyecto son S No Parcial DC IP
alcanzables a pesar de las potenciales N/A
amenazas?
Viabilidad 2. Se han tomado las medidas S No Parcial DC IP
tcnica necesarias para reducir el riesgo del N/A
proyecto a niveles aceptables?
3. El proyecto contempla un plan de S No Parcial DC IP
contingencias que sea operativo? N/A
1. Estn claramente definidas las S No Parcial DC IP
responsabilidades de las instituciones, N/A Especificar:
Viabilidad ejecutores, operadores y beneficiarios
institucional relacionados con el proyecto, en los
diversos aspectos de la gestin del
riesgo?
2. Cuenta la institucin ejecutora del S No Parcial DC IP
proyecto con mecanismos N/A Especificar:
administrativos y legales giles para
enfrentar una emergencia?
3. Cuenta la institucin ejecutora del S No Parcial DC IP
proyecto con mecanismos N/A Especificar:
administrativos giles para realizar las
labores de concientizacin sobre la
gestin del riesgo?
29
4. Existen profesionales responsables S No Parcial DC IP
por la reduccin de la vulnerabilidad y N/A Especificar:
de la atencin de emergencias dentro
de las instituciones, ejecutores,
operadores y beneficiarios involucrados
en el proyecto?
1. Existen fondos de reserva S No Parcial IP
especiales o fondos de desarrollo N/A
urbano, rural, social o ambiental para
invertir en la gestin del riesgo dentro el
mbito del proyecto?
2. Hay arreglos para lneas de crdito S No Parcial IP
Viabilidad
contingente, seguros u otros N/A
financiera
instrumentos de proteccin financiera
para el proyecto?
3. Existe una evaluacin de la S No Parcial IP
vulnerabilidad financiera, en caso de N/A
desastres, de la institucin a cargo del
proyecto?
1. Existe una estimacin anticipada de S No Parcial IP
la posibilidad de prdidas econmicas, N/A
anlisis del costo/beneficio de las
medidas de reduccin del riesgo en el
proyecto?
2. Existen, en la gestin del riesgo, S No Parcial IP
anlisis de eficiencia del costo del N/A
Viabilidad
socio-econmica proceso de concientizacin de los
planificadores, trabajadores y
beneficiarios?
3. Se ha realizado un anlisis de S No Parcial IP
sensibilidad de la rentabilidad del N/A
proyecto frente a diferentes escenarios
de ocurrencia de desastres con y sin las
actividades de gestin del riesgo?
30
Figura 13. Clasificacin relativa de la posibilidad de que el programa, en su planificacin,
ejecucin y objetivos, sea afectado por las amenazas o por la vulnerabilidad de su entorno
(Adaptado de Bollin, 2004)
31
MATRIZ INDICATIVA DEL MARCO LGICO
32
Conclusiones
33
forzar la implantacin de criterios para el diseo podr utilizar diferentes fuentes de informacin,
de los proyectos, sino ms bien gestar una serie de consultoras, talleres, consultas al gobierno y
procesos y prcticas tiles para las operaciones beneficiarios del proyecto. Los resultados de la
dentro el ciclo de proyectos del Banco. aplicacin de las preguntas debern integrarse a
las secciones de Impacto Ambiental y Social y
Los proyectos financiados por el Banco deben ser Riesgos del Informe de Proyecto. Asimismo,
diseados, especialmente en los pases altamente deben aplicarse los instrumentos operativos
vulnerables, de tal manera que sean suficiente- apropiados del Banco, para contribuir con la
mente resistentes a las amenazas. Fundamental- gestin del riesgo en los proyectos.
mente se busca: a) minimizar los daos y prdidas
fsicas en los proyectos actuales del Banco en Dado que el paradigma predominante en Amrica
reas peligrosas, b) adoptar medidas apropiadas a Latina y el Caribe ha consistido en responder a las
fin de reducir el riesgo, c) asegurar el resultado de emergencias y los desastres, en vez de prevenirlos
cada proyecto e d) incorporar la gestin del riesgo o mitigarlos mediante la intervencin de los
en el diseo y ejecucin de prstamos sectoriales: factores que crean o agudizan la vulnerabilidad, la
vivienda, infraestructura, energa, salud, agua, gestin integral del riesgo y el uso del checklist
saneamiento y desarrollo agropecuario. cumplir un papel fundamental. Las medidas de
prevencin y mitigacin, que forman parte de la
Siguiendo las recomendaciones de la evaluacin gestin del riesgo junto con las medidas de
de la poltica OP-704, el Banco deber incorporar proteccin financiera, deben ser coordinadas y
la orientacin en elementos y procedimientos que consensuadas entre los sectores pblico y privado,
permitan un seguimiento apropiado y la evalua- con una participacin activa de los actores locales.
cin de las inversiones, a fin de asegurar un mejor
aprendizaje derivado de los proyectos. Esto inclui- Es esencial, por lo tanto, que los pases con
r indicadores para evaluar los resultados de la niveles de vulnerabilidad significativos desarrolle
gestin del riesgo, los Informes de Seguimiento y sus estrategias, programas y planes. Estos deben
Desempeo de Proyectos (ISDP), las evaluaciones ser coherentes con los criterios de reduccin del
ex - post (BID 2004) y otros documentos adminis- riesgo, con la participacin de los ministerios
trativos relevantes. sectoriales, finanzas y planificacin, los gobiernos
locales, el sector empresarial y la sociedad.
El checklist se aplicar especialmente durante la
fase de preparacin de los proyectos, pero los Adicionalmente, y con el objeto de preparar
resultados se reflejarn a lo largo todo su ciclo: adecuadamente las actividades de atencin a los
marco lgico, reglamento operativo, sistema de desastres, tambin es imprescindible estructurar
seguimiento gerencial por resultados e impactos y de antemano la respuesta a las emergencias. La
en las evaluaciones (medio trmino, final y ex- provisin de mecanismos efectivos de proteccin
post). Durante la fase inicial es posible que no financiera ex-ante facilitar la disponibilidad de
todas las preguntas puedan ser respondidas para el fondos para atender las emergencias, reduciendo
documento conceptual de proyecto (DCP), pero s as la carga financiera de la rehabilitacin y la
lo debern ser para el informe de proyecto (IP). reconstruccin que deben soportar los aparatos
gubernamentales y las poblaciones afectadas.
El checklist ser aplicado por el equipo de
proyecto bajo el liderazgo de su lder. Es Es de esperar que este documento sea beneficioso
imprescindible integrar a un especialista de la para los profesionales del Banco, como referencia
Representacin en el pas prestatario desde el para incorporar la gestin del riesgo en sus
inicio de la formulacin del proyecto y durante el proyectos y para que su aplicacin estimule la
proceso de respuesta a las preguntas. Para contar discusin y la prctica de esta actividad en
con la suficiente informacin requerida, el equipo Amrica Latina y el Caribe.
34
Referencias
BID, 2000. El desafo de los desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe: Plan de accin del BID.
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36
Anexos
37
Anexo 1
Plan de Accin del Banco
El Banco cuenta actualmente con dos Informacin sobre el riesgo para facilitar las
instrumentos de poltica y plan de accin para la decisiones: Evaluar los mtodos vigentes de
gestin del riesgo: determinacin del riesgo, establecer indicadores
Poltica sobre Desastres Naturales e Inesperados de la vulnerabilidad y del progreso de su
(OP-704) de 1998; y, reduccin, y promover una amplia difusin de la
Plan de Accin del BID para Enfrentar el informacin;
Desafo de Desastres Naturales en Amrica Fomento del liderazgo y la cooperacin en la
Latina y el Caribe (BID2000). regin: Estimular una accin coordinada y
movilizar recursos regionales para las
En el Plan de Accin se identifica la necesidad de inversiones destinadas a la reduccin del riesgo.
brindar ayuda financiera a los pases en los
siguientes aspectos: El Plan de Accin seala, adems, las siguientes
Sistemas nacionales de prevencin e acciones para internalizar la gestin del riesgo en
intervencin en casos de desastre: Crear marcos las operaciones del Banco:
jurdicos y regulatorios nacionales y programas Mecanismos de prevencin de desastres: Crear
que renan a los organismos de planificacin, mecanismos financieros para ayudar a los pases
los gobiernos locales y organizaciones de la a tomar y fortalecer medidas para la prevencin
sociedad civil, formular estrategias nacionales de desastres y la gestin del riesgo;
para reducir el riesgo, y evaluar las prioridades Reduccin del riesgo como componente del
intersectoriales, respaldadas por sus respectivos dilogo con los pases prestatarios del Banco:
presupuestos; Fomentar el dilogo sobre la determinacin del
La prevencin dentro de la cultura: Obtener y riesgo, estrategias para su gestin y el uso de los
difundir informacin sobre el riesgo y ofrecer la instrumentos disponibles en el BID para
oportunidad a los ciudadanos y otras partes financiar inversiones relacionadas con la
interesadas para que tomen medidas para reduccin del impacto de los desastres;
reducirlo; Reduccin de riesgos en el ciclo de los
Reduccin de la vulnerabilidad de los pobres: proyectos: Incluir el anlisis y la reduccin del
Apoyar a las familias y las comunidades pobres riesgo en la programacin y en la identificacin,
a reducir su vulnerabilidad y acelerar su formulacin, ejecucin y evaluacin de
recuperacin, y brindar mecanismos de proyectos;
proteccin tras los desastres por medio de la Puntos focales en el Banco para la gestin del
asistencia en la reconstruccin; riesgo: Apoyar a los pases en la preparacin de
Fomento de la participacin del sector privado: programas de reduccin del riesgo y
Crear condiciones propicias para el desarrollo de coordinacin de las actividades de prevencin y
mercados de seguros, promover el uso de otros respuesta entre las divisiones sectoriales y las
instrumentos financieros de distribucin y representaciones del Banco;
transferencia del riesgo en los casos en que Alianzas: Crear una red integrada de
corresponda, y ofrecer incentivos econmicos y informacin y respuesta que incluya la
regulatorios; preparacin de estudios de preinversin,
financiar inversiones en prevencin y
38
reconstruccin y establecer protocolos En el perodo de 1995 a 2002, la composicin
interinstitucionales para la respuesta a los aparente de los montos de estos crditos con
desastres. relacin a desastres ha sido: 53% para la
reconstruccin, mayoritariamente, de la
El anlisis sobre la poltica y el plan de accin infraestructura fsica afectada (e.g. carreteras,
realizado por la Oficina de Evaluacin (OVE) agua, alcantarillado y energa), 41% para
indica que los prstamos han conformado la parte inversiones en prevencin y mitigacin, y 6% de
ms visible de la actividad del Banco relacionada prstamos de emergencia. Con respecto a las
con los desastres (BID 2004). cooperaciones tcnicas relacionadas con los
desastres, el financiamiento para prevencin y
mitigacin correspondi al 78%, el financiamiento
de rehabilitacin al 17% y el financiamiento de
emergencias al 5% de los montos totales (BID
2004). Como resultado de su evaluacin, la
oficina de OVE est proponiendo una revisin de
la poltica actual del Banco, que se espera llevar a
cabo entre 2004 y 2005.
En marzo de 2001, el Banco aprob un mecanismo financiero para llevar a cabo y fortalecer acciones orientadas
a la prevencin y mitigacin de los desastres. Este mecanismo apoya el establecimiento de programas piloto
para adquirir experiencia en la gestin integral del riesgo y la prevencin de desastres. Estos programas ayudan
tambin a reforzar la capacidad institucional antes de que se lleven a cabo programas de mayor escala. Este
instrumento cuenta con recursos de carcter reembolsable por hasta US$ 5 millones por proyecto. Estas
inversiones pueden cubrir diversas reas: (i) desarrollo institucional y de polticas relacionadas con sistemas de
prevencin y atencin de desastres; (ii) establecimiento o adaptacin de instrumentos financieros innovadores
(fondos para reducir el riesgo, acuerdos de financiamiento contingente y esquemas de seguros); (iii) pronstico y
monitoreo de las amenazas; (sistemas de alerta y alarma), y (v) estrategias e inversiones prioritarias de
mitigacin. Otras reas incluyen a la educacin y capacitacin, el desarrollo de tecnologas para la reduccin del
riesgo y sistemas de informacin para el seguimiento y la evaluacin.
Fuentes: BID, 1999, 2001.
42
Anexo 2
Financiamiento despus de un desastre
Segn el estudio de Freeman et al (2003) el capacidad, por parte de los gobiernos, para
anlisis de los casos sugiere que los pases absorber las prdidas mediante la recaudacin de
pequeos con alta incidencia histrica de desastres recursos propios, ha incidido en que el sector
naturales pueden enfrentar la posibilidad de pblico se vea en la obligacin de asumir una
recortes significativos en su capacidad para carga financiera usualmente superior a sus
financiar la reconstruccin despus de un desastre. posibilidades. La ayuda bilateral o multilateral
Esta es la situacin en la Republica Dominicana y puede entonces paliar estos inconvenientes,
El Salvador. Para los pases de mayor tamao y de cuando se concede a travs de fondos
menor o ms diversificada exposicin al riesgo de reembolsables o no reembolsables y, en algunos
desastres, el modelo indica una mayor habilidad casos, por la condonacin o reestructuracin de
para absorber las prdidas resultantes de ellos. las deudas vigentes.
Este ha sido el caso de Bolivia, que adems ha
tenido suficientes recursos para responder, gracias La disponibilidad del financiamiento ex-post
al acceso tradicional a prstamos de bajo inters mediante donaciones o a travs de prstamos con
de las instituciones multilaterales. Por otro lado, bajas tasas de inters, tiende a crear incentivos
en Colombia, pas similar, geogrficamente por su perversos en la medida en que los gobiernos
diversidad, pero ms poblado y con relativamente pueden preferir depender de esos recursos blandos
mayores ingresos per cpita, el gobierno ha sido en vez de manejar adecuadamente su riesgo.
capaz de expandir la recoleccin de impuestos Adems, la ayuda externa no est siempre
para cubrir las perdidas por desastres. Pero para disponible inmediatamente en la forma requerida
cualquier pas, los cambios en su vulnerabilidad por el pas en un momento de crisis. ltimamente
(aumento de la urbanizacin en reas propensas a se ha hecho frecuente que luego de un desastre
desastres, por ejemplo) o en la situacin mayor, los pases afectados convoquen a la
econmica deber enfrentar una reevaluacin de comunidad internacional para la integracin de
las soluciones financieras pasadas para financiar grupos consultivos y de apoyo. Por este medio, los
potenciales perdidas por desastres futuros. pases buscan financiamientos blandos y
concesiones para recuperar su infraestructura y
En el caso de los desastres de gran magnitud, los mejorar su capacidad financiera para enfrentar las
gobiernos han actuado de facto como necesidades planteadas por los sectores sociales4.
financiadores ex-post en ltima instancia. Estas
obligaciones financieras se pueden dividir en tres Dado que las acciones de prevencin y mitigacin
categoras distintas: 1) las destinadas a cubrir el no podrn eliminar completamente las prdidas,
costo financiero de los daos a la infraestructura; siempre se requerirn algunas medidas para el
2) las originadas en presiones polticas para financiamiento de su reposicin. Para cubrir las
proporcionar financiamiento a los actores del necesidades de la emergencia que surgen despus
sector privado con insuficiente cobertura de de un desastre, usualmente se transfieren recursos
seguro; y 3) los subsidios para suministrar presupuestarios desde los programas existentes
productos, principalmente a los sectores de bajos
4
ingresos. En los ltimos aos se han llevado a cabo los Grupos
Consultivos de Desastres Naturales de Estocolmo, en
2000; de Madrid, en 2001, y de Washington, en 2002. En
La carencia de mercados adecuados de seguros, la todos estos casos, dichos eventos han sido liderados por
falta de gestin integral del riesgo y la ausencia de el BID.
43
del gobierno y de los fondos de desarrollo condicin operativa de las entidades ejecutoras de
(municipal, social, urbano y rural, entre otros). los proyectos del BID en ejecucin en el pas, la
Tambin se busca tener la mayor cantidad posible situacin del personal, instalaciones y equipos, y
de donaciones internacionales y, en cado de que la capacidad de reiniciacin y ejecucin de
haya acceso fcil, de crditos de emergencia (e.g. labores, entre otras.
Facilidad de Respuesta Inmediata ante las
Emergencias del BID GN-2038-12). Hasta El nfasis en esta fase debe orientarse hacia la
ahora son casi excepcionales las ocasiones en que respuesta inmediata y coordinada de los diferentes
los pases han invertido recursos financieros para grupos de intervencin, a travs de un sistema que
reponer los bienes y servicios naturales y movilice los esfuerzos y canalice la ayuda hacia
comienzan a apreciarse algunas iniciativas para las vctimas y garantice el restablecimiento
financiar a posteriori este tipo de prdidas, como oportuno de los servicios bsicos esenciales, tanto
por ejemplo en el caso de las pequeas para la poblacin afectada como para el programa
inversiones realizadas para reconstruir las mismo y el sector productivo que aprovecha los
instalaciones de vigilancia y ecoturismo en los bienes y servicios y la calidad ambiental en
parques nacionales El Este y Los Haitises en general. De antemano, es conveniente haber
Repblica Dominicana, por medio del prstamo definido algunos puntos como los siguientes, a
1152/OC-DR del BID (1999). ttulo de ejemplo:
Evaluacin de los daos a la poblacin, las
Las acciones ex post del enfoque integral de lneas vitales, la infraestructura, las actividades
gestin del riesgo consisten esencialmente de: i) la productivas de bienes y servicios, el ambiente,
atencin inmediata a la emergencia, y ii) las los recursos naturales y la calidad de vida de los
inversiones en rehabilitacin y reconstruccin. A beneficiarios, as como las acciones de
continuacin se presentan instrumentos de mitigacin, costos, estrategias y planes de
financiamiento externo, frecuentemente usados accin para la recuperacin;
para las dos fases (donaciones y re- Capacidad de las entidades ejecutoras para
direccionamiento de prstamos vigentes, preparar diagnsticos rpidos acerca del estado
respectivamente). del personal, instalaciones, equipos y situacin
financiera de las entidades;
ATENCIN INMEDIATA DE Capacidad tcnica y apoyo logstico necesarios
EMERGENCIAS para la formulacin eficaz y fundamentada de
una cartera de proyectos de rehabilitacin y
Las acciones de atencin inmediata son aquellas reconstruccin.
que se realizan normalmente entre dos y cuatro
semanas despus de un desastre. El primer paso Facilidad de Respuesta Inmediata del BID:
consiste en diagnosticar el estado en que han Facilidad de Respuesta Inmediata a Emergencias
quedado la infraestructura, los bienes y servicios (GN-2038-12): En Junio de 2003 el Banco cre la
naturales, y el ambiente (e.g. cuantificacin de Facilidad de Respuesta Inmediata ante las
daos y prdidas, accidentes tecnolgicos y emergencias (FRI), que le permite responder
contaminacin). En segundo lugar, se requiere rpidamente ante los desastres, con prstamos
determinar la situacin en que se encuentran la hasta de US$ 20 millones del capital ordinario o
poblacin, a causa de los daos a los componentes US$ 10 millones en recursos del Fondo para
de los que depende su calidad de vida (e.g. salud, Operaciones Especiales (recursos concesionales).
saneamiento y ambiente) y de los bienes y Su objetivo es tener una disponibilidad inmediata
servicios naturales que sustentan la base de los recursos necesarios para financiar un men
productiva de los sectores de produccin natural preestablecido de actividades elegibles, que
(e.g. agua, suelo, recursos costeros), y su incluyen la ayuda para acelerar el restablecimiento
capacidad para reiniciar las labores productivas de los servicios bsicos, el financiamiento de
respectivas. Adicionalmente, se analizar la reparaciones inmediatas y los trabajos de limpieza
44
de escombros en el perodo inmediato posterior a adecuadamente a causa del flujo intenso de
un desastre. La solicitud del pas pone en recursos de corto plazo. Esta coyuntura pasa
movimiento un procedimiento acelerado de entonces a ser parte integral del riesgo y por ello,
aprobacin de financiamiento que puede tomar de es imperativo reforzar las capacidades
dos a cuatro semanas. El Banco ha financiado institucionales de administracin, ejecucin y
ocho prstamos a travs de un instrumento similar transparencia, pero simplificando y adaptando los
anterior a la FRI, el Mecanismo de procedimientos de contratacin y adquisicin a las
Reconstruccin de Emergencia (MRE). Debido a situaciones de emergencia.
una gran demanda de sus recursos, el MRE, que Segn el anlisis de Freeman et al (2003), la
originalmente fue dotado con US$ 100 millones, asistencia internacional recibida, en relacin con
ya se haba agotado y como resultado de una las prdidas sufridas calculadas del PIB, ha
evaluacin, se estableci la FRI que no tiene un cubierto solo un 8,6% de los costos ocasionados
monto mximo asignado (BID, 2003). por los desastres5. Este anlisis fue realizado a
Figura 12. Ayuda internacional vs. Prdidas (Freeman et al 2003)
partir de la informacin disponible sobre los
desastres sucedidos desde 1960 y que causaron
prdidas por ms de US$ 50 millones en 16 pases
Ayuda = 0,0863 de las Prdidas de Amrica Latina6. Es evidente que no deben
hacerse expectativas optimistas de que las
donaciones son un mecanismo suficiente para
resolver el problema financiero de los desastres.
INVERSIONES EN REHABILITACIN Y
RECONSTRUCCIN
45
La rehabilitacin no introduce modificaciones orientaciones generales y es necesario evaluar
significativas en el diseo ni en la dimensin, pero cada caso en particular, el dao sucedido puede
s puede incorporar mejoras en la seguridad, sobre ofrecer indicaciones valiosas para el nuevo
todo en obras, bienes y servicios que, luego de diseo, considerando las relaciones de
una evaluacin, demuestren no haber sufrido costo/beneficio, el perodo de recurrencia del
daos estructurales mayores, y que adems no fenmeno y cualquier otro criterio tcnico,
estn emplazados en lugares con elevados niveles cientfico, ambiental y econmico que se
de exposicin. Cuando los daos alcanzan grados considere oportuno.
que inducen a dudar acerca de la integridad
estructural o se determina que en su El re-direccionamiento de prstamos vigentes,
emplazamiento actual puede producirse alguna para utilizarlos como mecanismo financiero de
situacin peligrosa en el futuro, conviene entonces rehabilitacin y reconstruccin, es una prctica
recomendar su readecuacin y traslado. que podra volverse inadecuada y quizs hasta
peligrosa, en el caso de no aplicarse mediante
Las inversiones en reconstruccin de instalaciones procedimientos planificados de antemano. Su
daadas son las que tpicamente se inician luego potencialidad de generar efectos perversos se
de unos seis meses de sucedido el desastre y que deriva del cambio en las prioridades de desarrollo
se enfocan en la recuperacin de las obras, bienes previamente establecidas, en la generacin de
y servicios naturales y ambientales. Las obstculos para la aprobacin de nuevas lneas de
instalaciones daadas deberan ser resarcidas sin crdito y en el desestmulo para utilizar otros
reconstruir la vulnerabilidad, evitando, de paso, la mecanismos financieros. En ocasiones puede
incorporacin de elementos que puedan repetir las suceder que estos re-direccionamientos afecten a
causas que originaron el desastre. Cuando la segmentos de la poblacin, regiones y sectores
estructura o el sitio ofrecen indicios de mantener que quizs no haban sido impactados
su vulnerabilidad, es preferible reubicar y mejorar directamente por el desastre y as se extiende su
el diseo. La financiacin de la reconstruccin efecto en el espacio y el tiempo. Debe
puede incluir medidas como la prolongacin de profundizarse el papel de los organismos
los perodos de ejecucin de los proyectos financieros y multilaterales en su relacin con los
interrumpidos, la ampliacin de las metas y gobiernos, a fin de definir reglas y procedimientos
montos del financiamiento, el refinanciamiento y adecuados ex-ante para orientar la redireccin
la identificacin de proyectos de inversin del financiamiento vigente.
nuevos. Aunque no es posible aportar
46