40 Encontro Anual da Anpocs

ST13 Entre as ruas e os gabinetes: institucionalizao e

contestao nos movimentos sociais

Burocratas: atores entre as fronteiras

do Estado e da sociedade

Autoras
Daniela Damiati Ferreira
Gabriela Spanghero Lotta
A interao cotidiana entre os atores sociais e o Estado passa pela atuao dos
burocratas, atores que podem, a partir de suas decises, institucionalizar ou contestar
as pautas que surgem deste dilogo. Embora a literatura de polticas pblicas tenha
avanado nos ltimos anos em compreender a perenidade das fronteiras entre o
Estado e a sociedade observando as interaes cotidianas entre os atores, h ainda
uma lacuna na literatura em observao de como os burocratas lidam com as pautas
sociais, promovendo sua conexo com as pautas do Estado, traduzindo-as ou mesmo
barrando-as das polticas formais. Este artigo tem como objetivo avanar nessa
lacuna, sistematizando e analisando como a literatura de polticas pblicas tem,
terica e empiricamente, mobilizado as discusses sobre a atuao entre burocratas e
atores sociais.

Para dar conta deste objetivo, em termos metodolgicos o artigo realizar um

levantamento, anlise e sntese da produo mais recente de pesquisas relacionadas ao
papel das burocracias na implementao de polticas pblicas, buscando compreender
como esta literatura considera, sob diferentes perspectivas, a interao entre
burocratas e atores sociais e o resultado dessas interaes em termos de alterao das
polticas pblicas ou das demandas sociais.

Este artigo, portanto, est dividido em trs partes, alm dessa introduo e das
reflexes finais. A primeira seo discorrer sobre o papel dos burocratas na
implementao de polticas pblicas e sobre como isto gera interaes diversas com a
populao e com os movimentos sociais. A segunda seo apresentar as reflexes da
literatura sobre processos de mediao e representao entre Estado e sociedade
promovidos pelos burocratas. A terceira seo se deter especificamente sobre o
ativismo institucional, como uma das formas de interao dos burocratas com a
sociedade.

1. Agentes de implementao e interao com a sociedade

Os burocratas tem sido analisados por diferentes perspectivas dentro da literatura da

cincia poltica epolticas pblicas. Iniciando-se pela a viso de Weber, na qual tais
atores so retratados como tcnicos que executavam ordens formuladas pelos
polticos, at chegar na anlise mais progressistade Aberbach, Putnam e
Rockman(1981), que destacaram o crescente processo de hibridismo entre a poltica e
a burocracia, existe, contudo, um ponto de convergncia, isto , a compreenso de que
o burocrata o agente responsvel pela implementao de polticas pblicas. E neste
papel, a interao do burocrata com diversos atores da sociedade praticamente
inevitvel.

Esse cenrio, portanto, coloca o burocrata como um elemento central para entender os
resultados das polticas e para compreender melhor os processos de interao do
Estado com a sociedade. No por acaso, as teorias que discutem os processos de
implementao de polticas pblicas centram suas anlises prioritariamente no papel e
ao de seu agente executor, ou seja, os burocratas.

Na perspectiva terica que trata os processos de implementao como top-down, isto

, de cima para baixo, o burocrata deve executar as polticas pblicas tais como os
polticos formuladores as criaram. Barret (2004) explica que os tericos que
defendem a separao da poltica e da administrao, acreditam que aquela deve ser
feita no topo e executada por agentes em conformidade com os objetivos
polticos.Para eles, o papeldas anlises de implementao era o de identificar as
causas de seus problemas e sugerir formas de obter a conformidade com objetivos
polticos, com foco em estratgias para melhorar comunicao de intenes, a
coordenao dos elos da cadeia, a gesto de recursos e o controle dos agentes de
execuo. Nesta viso, eventuais problemas nas polticas pblicas so resultantes de
problemas na sua formulao, uma vez que os servidores pblicos so tratados como
burocratas weberianos, que no questionam nem afetam o resultado das polticas.

Por outro lado, a perspectiva bottom-up (de baixo para cima em traduo livre) a de
que o processo de criao de uma poltica continuum. Os autores que defendem esta
corrente terica acreditam que durante todo o processo de execuo das polticas
ocorrem modificaes e adaptaes. Lotta (2008) explica que tais tericos partem do
pressuposto que o processo de implementao transforma e adapta as polticas
originais, dando importncia mnima a objetivos e de planos - o que importa so os
processos, na medida em que os resultados no so previsveis e dependem do
processo de implementao (LOTTA, 2008, p.3). Nesse modelo, entende-se tambm
que os burocratas tm vontades prprias, esto sujeitos a diversas influencias externas
e internas, e apresentam uma autonomia, ainda que limitada, para tomar decises que
afetam os resultados das polticas pblicas que eles colocam em prtica.

Nesse segundo grupo, encontram-se os burocratas de nvel de rua (BNR), que so

aqueles profissionais que esto na linha de frente do relacionamento com os usurios
dos servios pblicos e cujo trabalho permite discricionariedade para deliberar sobre
benefcios e sanes que os cidados podem receber nestes respectivos servios
(LIPSKY, 2010). Nessa categoria de profissionais, encontram-se, por exemplo,
professores, assistentes sociais, policiais, profissionais de sade, entre outros. Tais
profissionais so possivelmente os que melhor representam os dilemas de estar na
fronteira entre o Estado e a sociedade, uma vez que so cobrados por seus superiores
a implementar as polticas governamentais conforme elas foram desenhadas, ao
mesmo tempo em que so pressionados pelos usurios dos servios a melhorarem a
eficincia e a capacidade de resposta do Estado.Da perspectiva do cidado, portanto, o
BNR representa o governo na sua face mais cotidiana e tangvel.

Lipsky (2010) destaca que os BNR podem delimitar as oportunidades oferecidas a um

cidado, uma vez que eles determinam quem elegvel ou no a ter acesso aos
programas governamentais. Para o autor, a discricionariedade destes agentes pblicos
permite que eles determinem a natureza, a quantidade e a qualidade dos benefcios
que podero ser dados aos cidados ou estabeleam as sanes permitidas pelos
rgos para estes. Ento, ainda que existam polticas oficiais, normas comunitrias e
administrativas que moldem os padres de deciso, tais burocratas ainda conseguem
desfrutar minimamente de um nvel de autonomia para fazer suas deliberaes. Tal
posio leva esses profissionais a controlar o acesso aos benefcios pblicos e lhes d
o poder de realizar sanes. Esse cenrio faz com que o exerccio da
discricionariedade seja uma dimenso crtica do trabalho destes burocratas.

Vale, portanto, aqui uma breve reflexo sobre o que se entende por
discricionariedade. Hupe (2013) diferencia quatro campos e interpretaes
encontradas na literatura que discutem este tema. O primeiro refere-se ao campo
jurdico, baseada na dimenso legal e de autoridade delegada. Os autores desta linha
defendem que a execuo de regras leva existncia de discricionariedade, da mesma
forma que a ideia de discricionariedade prescinde da existncia de regras. Eles
tambm acreditam que o processo de compreenso, priorizao e uso de regras
envolve uma dimenso interpretativa por parte dos burocratas. Neste sentido, a
discricionariedade encontra-se no espaoentre regras formais e procedimentos legais
dentre as quais os burocratas podem fazer suas escolhas. O segundo campo apontado
pelo autor o econmico, no qual a discusso sobre discricionariedade est
relacionada ao modelo de agente-principal. O termo principal se refere ao ator que
busca pela maximizao de seus interesses, ou seja, a tentativa de conseguir mais
benefcios utilizando o mnimo de recursos. O terceiro campo o sociolgico. Neste
modelo os indivduos so tratados como autnomos e a discricionariedade usada
para realizar julgamento de determinadas situaes. Oquarto e ltimo campo o
poltico, no qual a discricionariedade tratada de forma normativa. Neste modelo,
portanto, as decises so tomadas em nome de um bem comum e de valores pblicos.

Para Carpenter (2001), a discricionariedade resultado de um arranjo entre os

polticos e os rgos estatais: os primeiros do aos segundos a possibilidade de
interpretar e aplicar as leis dentro de certos limites. J Ham e Hill (1993) defendem
que a preocupao com a discricionariedade normativa, e a avaliao se isso de fato
se trata de algo bom ou ruim depende da viso das partes envolvidas no processo e
dos resultados alcanados.

Whether or not discretion is a bad thing is in part a question of fact and in part a value
judgment. It is a question of fact in as much as it depends on the way discretion is
exercised and on the outcome of the discretionary decision making it is a value
judgment in as much as these outcomes are regarded positively or
negatively.(ADLER e ASQUITH, 1980 apudHAM e HILL, 1993, pp.168-169)

importante, contudo, distinguir os conceitos de discricionariedade de autonomia.

Enquanto a segunda refere-se a uma certa liberdade para tomar decises, a primeira
diz respeito margem de atuao que um burocratatem para fazer escolhas sobre um
curso de ao ou inao, fundamentada na lei. Ou seja, a discricionariedade trata da
liberdade prevista em lei para agir ou deixar de agir de que um servidorpode se valer
diante do cidado comum (DAVIS, 1969 e GALLIGAN, 1990 apud RUA, 1997). J a
autonomia burocrtica, segundo Carpenter (2001), no se revela como algo que possa
ser acordado, pois depende da reputao e da legitimidade dos rgos
governamentais.

Os burocratas, no modelo weberiano, tm discricionariedade, prevista pela lei que o

rege, e autonomia de deciso, restrita aos aspectos tcnicos, uma vez que as decises
estratgicas cabem aos polticos. No entanto, como Aberbach, Putnam e Rockman
(1981) demonstraram, muitas vezes os burocratas tomam decises cujas repercusses
tambm afetam o campo poltico. Carpenter (2001) acredita que a autonomia
prevalece quando instituies burocrticas conseguem legitimidade poltica,
conquistada a partir de sua reputao. Baseada na sua expertise, eficincia ou
reconhecida ao protetora, algumas instituies burocrticas conquistam uma
reputao, muitas vezes apoiada at mesmo pela mdia, que lhes permitem tomar
decises autnomas. nesse sentido que Bresser Pereira (1998) alerta que a
autonomia da burocracia pblica no deve ser confundida com insulamento
burocrtico, visto que o isolamentodas agncias estatais em relao s influncias
polticas muitas vezes usado como recurso de separao entre a poltica e a
administrao, de forma a proteger a burocracia do populismoeconmico e do
clientelismo.

A discricionariedade e a autonomia, contudo, tem em comum o fato de relevarem que

existe constantemente a possibilidade de burocrata tomar decises que podem afetar
as polticas pblicas e, por consequncia, a sociedade. Ao mesmo tempo, estes atores
tomam decises baseados nos constrangimentos institucionais que recebem e na
presso social que sofrem por parte dos usurios dos servios. Por fim, os burocratas
so tambm sujeitos sociais pertencentes a diversos grupos, comunidades e relaes
que influenciam seus valores e decises (Dubois, 1999). , portanto, nestes trs
sentidos que pode-se perceber a atuao do burocrata como um ator que fica na
fronteira entre o Estado e a sociedade.

Para avanar na compreenso da relao entre Estado e sociedade estabelecida pelos

burocratas, importante diferenciar estratos da burocracia.

O primeiro estrato, do alto escalo, est diretamente associado com a ideia de relao
entre Estado e sociedade via ocupao dos altos cargos comissionados por
representantes dos polticos eleitos pela populao. Quanto a estes cargos, a literatura
aponta sua relao direta com a sociedade por meio do prprio processo de escolha e
alocao de profissionais, associados diretamente ao mundo da poltica e s escolhas
partidrias. So eles que concretizam as decises de ocupao poltica dos altos
cargos e, portanto, da ocupao do mandato eletivo sobre os cargos do Estado.

Uma segunda categoria de burocratas com alta interao com a sociedade e,

especialmente, os movimentos sociais so os burocratas de mdio escalo (BME),
profissionais que so o elo entre o alto escalo da burocracia e os executores das
polticas pblicas. Cavalcante e Lotta (2015) explicam que se tratam de atores
relevantes e imprescindveis, embora muitas vezes sejam invisveis. Sua principal
funo traduzir decises em aes para fazer com que as polticas pblicas
elaboradas pelo poder pblico sejam colocadas em prticas.

Em pesquisa realizada pela ENAP sobre estes burocratas, no faltam exemplos de

interao desses profissionais com a sociedade civil: os BME do Programa Bolsa
Famlia (LOTTA e OLIVEIRA, 2015), os BME do Programa Bolsa Verde (ABERS,
2015) e at os BME da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SOUZA e
GOMES, 2015). Tais interaes geram diversas possibilidades de contestao ou
apoio s causas desses movimentos, que dependem da trajetria profissional,
acadmica e de militncia desses servidores, do nvel de engajamento que possuem
com as suas respectivas causas e at com o nvel de autonomia que possuem.

Por fim, uma terceira categoria da burocracia onde pode ser reconhecida a relao
entre estado e sociedade dos burocratas de nvel de rua. Como demonstra a
literatura, na atuao destes atores que se percebe a face mais visvel e materializada
da relao estado e sociedade, na medida em que so estes atores que estabelecem
interaes cotidianas para a concretizao das polticas e, assim, moldam suas
decises em funo das relaes que estabelecem diretamente com a sociedade por
meio dos usurios de servios pblicos (LOTTA, 2015).

Uma das chaves importantes apontadas pela literatura para compreender a atuao da
burocracia na concretizao da relao estado sociedade se d nos processos de
mediao e representao na burocracia, temas da prxima seo.
2. Mediao erepresentao na burocracia

Para alm do papel de executores de polticas pblicas, amplamente discutidos na

literatura, os burocratas tambm exercem no cotidiano uma importante atuao na
mediao e representao da populao que acaba por materializar a relao Estado-
sociedade. Esta atuao fica mais evidente na literatura de burocracia de nvel de rua,
embora tambm possa ser encontrado para os demais estratos, como falaremos em
seguida.

A este respeito, a literatura francesa que analisa processos de implementao,

chamada sociologia do Guiche, considera que os guichs de atendimento so uma
metfora da relao Estado-sociedade, na medida em que separam os usurios por
alguns poucos passos, mostrando papeis, identidades e poder distintivos. , portanto,
um lugar fsico de encontro entre estado e sociedade, mas tambm um smbolo da
autoridade estatal (Dubois, 1999).

Com relao atuao dos atores burocrticos neste espao de encontro, a literatura
tambm demonstra que, na medida em que devem implementar polticas em contato
direto com os usurios dos servios, os BNR so o foco da controvrsia pblica, na
medida em que so pressionados pelos clientes dos servios para serem atendidos a
contento (e de forma personalizada e efetiva), ao mesmo tempo em que so
pressionados pelo poder pblico a serem eficientes e reduzirem custos e tempo de
atendimento. Essa dupla presso materializao do processos de implementao,
que tem como consequncia o uso de discricionariedade, por parte da burocracia, para
dar conta de suas metas sociais e institucionais. Para tanto, Lipsky (2010) explica que
eles tm de lidar com as reaes pessoais que as suas decises causam nos usurios de
servios pblicos. E cidados respondem com irritao, exaltao ou mau humor
quando se sentem injustiadas ou negligenciadas, o que explica por que burocracias
de rua so, muitas vezes, foco de conflitos na comunidade. Por outro lado, faz-se
importante destacar que os BNRtambm desempenham um papel fundamental na
mediao de conflitos. Esses servidores, muito comumente, antecipam o tipo de ao
ou comportamento que se espera do usurio do servio pblico e orientam os cidados
que recebem ou querem receber benefcios pblicos a adequar suas atitudes de modo
a agir em conformidade com as exigncias de determinados rgos pblicos.

Dubois (1999) aponta que estes burocratas atuam tanto como agentes do Estado (que
fazem as normas se materializarem) como enquanto agentes sociais individuais (que
trazem identidades distintivas prprias ao encontro com os usurios). Para o autor,
eles so agentes sociais com personalidades individuais que possuem dois corpos: o
corpo do estado e o corpo social. Nessa perspectiva, no existe uma atuao
despersonalizada ou neutra da burocracia, mas sim embasada em caractersticas
sociais e um constante processo de julgamento dos usurios por parte destes
burocratas. Estes julgamentos, que se transformam em decises alocativas (cujos
impactos so maiores do que as prprias polticas), so fruto de uma extrema
negociao estabelecida entre os burocratas e os usurios, ambos pertencentes a
categorias e identidades sociais especficas mas passveis de serem alteradas em
funo destes encontros e mediaes construdos.

A lgica de implementao de polticas como mediao est presente tambm em

diversos outros trabalhos. Em pesquisas observando diferentes polticas pblicas,
Kuschnir (2000), Salum (1999) e Pavez (2006) demonstram que determinados
funcionrios estatais operam realizando mediao entre o poder pblico e a sociedade,
construindo pontes de diferentes naturezas e a partir de dinmicas especficas
relacionadas ao contedo das polticas, s lgicas territoriais e demanda e dinmica
dos atores sociais com os quais interagem. Os autores demonstram que estes
indivduos so reconhecidos como pessoas de ligao pelos indivduos da
burocracia e da poltica local e realizam um papel de mediadores entre universos
distantes (KUSHNIR, 2000). Alm de servirem como mediadores, atuam fortemente
num processo de difuso de informaes para dentro e para fora do estado, criando
sistemas de transmisso e repasse de informaes que altera a prpria logica de
relao entre Estado e sociedade.

Diversos outros autores tem avanado na ideia de burocratas enquanto mediadores no

processo de implementao, atribuindo essa funo complexificao do aparato
estatal que levou necessidade de figuras intermedirias para garantir o acesso aos
servios pblicos e que constroem, assim, a perenidade nas fronteiras do Estado que
traduzem ou interpretam os processos para as comunidades (Schmidt, 1977, Wolf,
1956, Silverman, 1965).

Estes mediadores assumem um papel em um sistema vertical por terem caractersticas

diferenciadas do restante da sociedade e serem reconhecidos por sua capacidade de
operar em ambos os domnios, das polticas e da comunidade (Wolf, 1956, Lotta,
2015). Eles no tem necessariamente o monoplio no estabelecimento das relaes,
mas so importantes portas de entrada para a sociedade no Estado (via acesso a
polticas) e do Estado na sociedade (via informaes para nortear as polticas). Os
burocratas de nvel de rua, portanto, estabelecem processos de mediao entre Estado
e sociedade que operam em dois movimentos: 1) burocratas levam as ideias, prticas
e aes das polticas pblicas para o pblico beneficirio, 2) burocratas trazem as
ideias, informaes e necessidades do pblico beneficirio para dentro do aparato
estatal.

Na medida em que conseguem estabelecer estas pontes e dupla entrada, os burocratas

implementadores mantem uma relao direta com atores que controlam recursos e
com os que querem adquiri-los (Grindle, 1977), o que uma funo estratgica em
situaes de grande assimetria pela falha nas estruturas de alocao de servios, como
ocorre nas polticas pblicas.A operao destes processos de mediao, no entanto,
depende de construes relacionais e performativas entre os burocratas, as
organizaes que representam e a sociedade para a qual prestam servios pblicos.

A respeito do elemento relacional, a literatura demonstra que a atuao de burocratas

de nvel de rua como mediadores pressupe que estes construam pontes para de fato
se posicionarem em espaos estratgicos que lhes permitam construir relaes (Lin
2001). Autores como Burt (1992),Wasserman e Faust(1994) e Emirbayer (1997), por
exemplo, apontam para a importncia estratgica de certas posies numa
configurao social, especialmente no caso de comunidades caracterizadas pela
segregao, onde h escassez de vnculos heterogneos e alta redundncia de laos
sociais. Nestes locais, atores mediadores (como burocratas) constituem verdadeiros
canais de transmisso de recursos materiais e imateriais informaes, influncia,
bens e inclusive posies. Esse elemento reforado pelos achados da literatura com
enfoque relacional da pobreza, que afirma a importncia dessas conexes para o
processo de incluso, mostrando que os vnculos construdos por atores do Estado
podem permitir acesso a diferentes tipos de recursos materiais e imateriais, alm de
servirem como pontes para fora das comunidades (Marques, 2005; Torres, 2005;
Sunkel, 2003; Briggs, 2001).

A respeito do elemento performativo, a literatura aponta que a relao entre o Estado

e a sociedade por meio dos burocratas de nvel de rua depende das capacidades destes
de construrem dinmicas comunicacionais especficas que construam processos
interativos e permeveis a ambos os campos. Lotta (2015), por exemplo, demonstra
que o estabelecimento dessas relaes permeveis prescinde de dinmicas
comunicacionais especficos que permitam aos burocratas construir a interao entre
o Estado e a sociedade por meio da mecanismos como traduo, triangulao, entre
outros.

Por outro lado, analisando os efeitos da relao Estado-sociedade no processo de

implementao, a literatura aponta para dois efeitos distintos: um estrutural e outro
dinmico (Pavez e Lotta, 2009). Os efeitos estruturais dizem respeito a como a
atuao do Estado altera as conexes e relaes das comunidades no processo de
implementao de polticas pblicas, tornando Estado e comunidades mais permeados
entre si e criando canais de acesso mais diversificados e difundidos. J os efeitos
dinmicos esto relacionados a como as informaes e servios chegam comunidade
e so difundidos para ela atravs das relaes entre burocratas e usurios.

Outra perspectiva da literatura para analisar a relao entre burocracia e sociedade

dada pela literatura sobre representatividade burocrtica (que atinge os diversos
estratos da burocracia, no apenas de nvel de rua). A ideia bsica de trazer o
componente representativo para dentro da burocracia, potencializando elementos
como: accountability, aumento da relao entre sociedade e estado; e melhoria do uso
da discricionariedade aproximando-a dos interesses dos usurios de forma
representativa. Ou seja, h ideia de que burocratas, quando escolhidos com perfil
representativo ao dos usurios do servio ou como representantes da prpria
comunidade, teriam maior capacidade de incorporar os valores sociais nas suas
decises e construir redes mais permeveis entre sociedade e estado.
Essa literatura diferencia com dois tipos de representatividade: passiva e ativa. A
representao passiva quando a ocupao da burocracia representativa em termos
de perfil sociodemogrfico da populao para quem ela presta servios. A
representao ativa quando essa representatividade de perfil se transforma em uma
representatividade em termos de valores e decises que operam na burocracia.

Esta teoria baseada em alguns pressupostos: 1) a burocracia exerce

discricionariedade; 2) os burocratas tentam maximizar seus prprios valores no
exerccio da discricionariedade; 3) estes valores so formados pela experincia
socializada (como origem social, perfil scio econmico, formao, etc); 4) quanto
mais prximo o perfil do burocrata for do perfil da populao, maior a chance do
exerccio da discricionariedade operar no sentido das decises desejadas pela
populao; 5) burocratas representativos conseguem, portanto, tomar decises que so
responsivas para os interesses, necessidades e vontades dos cidados (SOWA e
SELDEN, 2003; LOTTA, 2015).

Embora no seja um consenso na literatura, autores como Andrews et al (2015)

analisam diversas pesquisas empricas sobre burocratas representativos demonstrando
como sua atuao tem diversos efeitos positivos relativos representao, como a
percepo de acessibilidade dos grupos ao estado e o reflexo das preferncias sociais
nas decises burocrticas. A literatura, no entanto, demonstra que a passagem de uma
representatividade passiva para uma ativa depende, entre outras coisas, de condies
institucionais favorveis que no apenas abram espao existncia da
discricionariedade, como tambm favoream que seu exerccio seja influenciado por
elementos valorativos dos burocratas que tomam decises (KIM, 1994; SOWA e
SELDEN, 2003; BRADBURY e KELLOUGH, 2011).

Ao longo dos ltimos anos, diversos estudos tem sido conduzidos para analisar os
efeitos da representatividade burocrtica em termos das escolhas dos burocratas e dos
resultados das polticas (KIM, 1994; SOWA e SELDEN, 2003; BRADBURY e
KELLOUGH, 2011, ANDREWS et al 2015, LOTTA, 2015, PAVEZ, 2003). As
concluses gerais esto longe de serem unnimes e passam necessariamente pela
problematizao e heterogeneidade dos resultados. Se, por um lado, a
representatividade burocrtica tem potencial de aumentar as relaes entre estado e
sociedade, bem como a responsividade dos burocratas, por outro lado ela tem
potencial de aumentar prticas como clientelismo e patronagem. Alm disso, h muita
dificuldade em conciliarem os princpios isonmicos e impessoais do Estado com a
lgica de representatividade da burocracia. Por fim, pode-se dizer que o efeito
positivo da representatividade depende muito da natureza da poltica e do tipo de
representao que se desenha.

A ttulo de exemplo, um dos casos mais emblemticos de representatividade

burocrtica no Brasil dos Agentes Comunitrios de Sade, que so burocratas
representantes do territrio onde moram e atuam. Pesquisas como de Lotta (2015) e
Pavez (2006) sobre estes burocratas demonstram que eles conseguem estabelecer alto
nvel de interao com movimentos sociais, na medida em que so indivduos que
moram na prpria comunidade onde atuam e so recrutadas pelo Estado para
implementarem as aes de sade dentro dos domiclios dos usurios. Possuem ,
portanto, um histrico de vnculos com as comunidades locais que podem ser
mobilizados para dentro da prpria poltica, alterando sua insero na comunidade e
as decises destes burocratas. Ao vivenciarem estas mltiplas relaes e espaos de
sociabilidade tanto do Estado como da sociedade, os ACS acabam tendo grande
impacto na vida das pessoas, na medida em que socializam espao na comunidade e
expectativas sobre os servios pblicos; determinam a elegibilidade dos cidados para
acessarem os benefcios ou receberem sanes; dominam a forma de tratamento dos
cidados; e mediam aspectos da relao institucional dos cidados com o estado. Eles,
portanto, se tornam o lcus da ao pblica, na medida em que so responsveis pela
mediao das relaes cotidianas entre o Estado e os cidados. (LOTTA, 2015).

Vale, no entanto, a ressalva de que nem todas as pesquisas com burocracia

representativa demonstram resultados positivos dessa relao que, embora possa
aumentar a permeabilidade, pode trazer decises alocativas excludentes e menos
responsivas para a prpria poltica pblica (Lim, 2006).

Para alm das discusses sobre processos de mediao relacional, performativa ou

representativa, a literatura sobre burocracia tambm analisa outros processos de
interao entre Estado e sociedade. Na prxima seo nos deteremos mais
especificamente em uma delas, que o ativismo institucional.
3.Ativismo institucional

Na discusso sobre a interao entre o Estado e a sociedade, o burocrata situa-se

como um elo entre esses dois grupos. Historicamente a literatura da cincia poltica
classificou estes dois elementos como atores separados. A sociedade civil organizada
e os movimentos sociais, por exemplo, eram vistos como potencial rivais para o
sistema politico representativo (JENKINS e KLANDERMANS, 1995).Com o passar
do tempo, contudo, autores como Golstone (2003) entenderam que a linha entre
poltica institucional e no institucional, considerando Estado, partidos e sociedade,
mostra-se bastante tnue. Nesse sentido, alguns tericos reconheceram que as
fronteiras entre esses grupos so muito fludas, por conta da sua interao crescente.

Abers, Serafim e Tatagiba (2014), por exemplo, baseadas no conceito de

repertoireofcontention de Tilly, estabeleceram o conceito anlogo de repertrio de
interao, no qual identificam quatro rotinas comuns de interao entre Estado e
sociedade no Brasil, listadas a seguir:

1) Protestos e ao direta
Mtodo realizado prioritariamente por meio de marchas no qual se busca-dar
visibilidade a conflitos, identidades e compromissos, alm de apresentar-se como uma
forma de demonstrao de poder por meio do nmero de participantes. As autoras
elencam dois tipos de rotinas de protesto e ao direta. A primeira refere-se aos
protestos para abrir ou restabelecer a negociao, no caso de governos pouco
permeveis as demandas dos movimentos sociais, e a segunda refere-se aos protestos
como parte do ciclo de negociao, quando atores do governo e do movimento esto
aliados em torno de projetos polticos comuns.

2) Participao institucionalizada
Esta interao ocorre pelo uso de canais de dilogo oficialmente sancionados, guiados
por regras previamente estabelecidas (s vezes por lei) e devidamente aceitas pelos
envolvidos. No Brasil, as formas mais comuns de participao institucionalizada so
os oramentos participativos e as conferncias e conselhos de polticas pblicas.
3) Poltica de proximidade
Esta prtica decorre da relao pessoal entre atores do Estado e da sociedade civil,
facilitando dos processos de mediao institucional. E ainda que tal prtica tenha
caractersticas de uma relao clientelista, ela no deve ser reduzida a isso, uma vez
que ela pode tambm facilitar a realizao de demandas pblicas e promover o
reconhecimento de direitos coletivos.

4) Ocupao de cargos na burocracia

Estratgia utilizada por alguns movimentos sociais para viabilizar o avano de seus
objetivos. Esse recurso mais comum no caso de governos percebidos como aliados
dos movimentos e gera efeitos de retroalimentao sobre outras rotinas de interao,
promovendo principalmente mais oportunidades para a poltica de proximidade.

As referidas autoras afirmam que tais aes refletem como movimentos sociais e
atores estatais experimentaram criativamente com padres histricos de interao
Estado-sociedade e reinterpretaram rotinas de comunicao e negociao de formas
inovadoras (ABERS, SERAFIM e TATAGIBA, 2014, p. 326).

Estudos recentes (ABERS E TATAGIBA, 2014; RICH, 2013; PETTINICCHIO,

2010; entre outros) tambm demonstram que ao contrrio do paradigma de que a
proximidade entre a burocracia e a sociedade civil limitaria o potencial transformador
dos movimentos sociais, muitos ativistas se aproximaram de governos a ponto de ir
trabalhar neles, com o intuito especfico de promover aes em benefcio das causas
para as quais militam. So os chamados burocratas ativistas (institutionalactivists).

Santoro e McGuire (1997) definem os ativistas institucionais como participantes de

movimento sociais que ocupam cargos formais no governo e buscam atingir os
objetivos do movimento por meio dos canais oficiais, uma vez que eles tm rotina
com membros polticos e acesso direto sobre os tomadores de decises. Essa situao
tambm permite tentar influenciar o governo a um baixo custo para os movimentos
sociais. Para eles, o burocrata ativista algum que trabalha no interior do governo,
mas que adota a ideologia dos movimentos sociais. Tilly (1978) e Pierson (1994 apud
PETTINICCHIO, 2012) seguem a mesma linha ao caracterizar ativistas institucionais
como aquelas pessoas que trabalham em prol de causas dos movimentos sociais e tm
acesso aos recursos institucionais e processos de deciso.

Limitar os burocratas ativistas, contudo, queles que tm vnculos com movimentos

sociais faz com que se exclua do conceito uma srie de servidores pblicos com
posturas claramente engajadas, mas que no so associados a nenhum movimento ou
organizao. Nos EUA, por exemplo, algumas funcionrias do governo federal que
militavam internamente a favor dos direitos das mulheres no eram vinculadas com
organizaes feministas (BANASZAK, 2010). Talvez por esse motivo, alguns autores
ampliaram a definio deste grupo. Pettinicchio (2012), por exemplo, diz que os
burocratas ativistas so caracterizados por quatro elementos: 1) tais servidores
pblicos no agem apenas de forma reativa, pelo contrrio, so proativos e trabalham
por causas que se sobrepem s pautasoriundas de movimentos sociais; 2) esses
burocratas tm acesso a recursos institucionais e possuem alguma influncia no
processo de formulao e/ou implementao de polticas pblicas; 3)eles no apenas
acreditam nas causas que promovem, como tambm esto dispostos a trabalhar por
tais bandeiras, mesmo quando a mobilizao por elas est em declnio; 4)esses
profissionais tentam advogar em prol de polticas favorveis as causas que eles
promovem, mesmo sem ter o incentivo externo ao governo.

O ativismo institucional refere-se, portanto, a um tipo de ao que visa a promover

projetos polticos ou sociais percebidos pelo ator como de natureza pblica ou
coletiva. Tal definio da militncia independe da participao direta em movimentos
sociais, podendo ser resultado do que Lichterman (1995) chamou de compromissos
individualizados (ABERS, 2015, p. 148).Ferreira (2016) na sua pesquisa sobre os
Analistas Tcnicos em Polticas Sociais, mostra que dentre os burocratas que
realizamprticas ativistas, poucos so os servidores que possuem vnculos concretos
com movimentos sociais, uma vez que o contexto poltico e institucional tambm tem
grande peso para a promoo do ativismo institucional. No entanto, ainda que o
ativismo institucional no esteja limitado aos servidores com vnculos com os
movimentos sociais, certamente ele uma estratgia de grande importncia para
aqueles que possuem tais vnculos promover suas causas. Ou seja, os burocratas
ativistas so importantes para a consolidao das causas e estratgias dos movimentos
sociais, uma vez que representam uma forma especfica de ocupar o governo, para
alm das tradicionais interaes com o Estado por meio de negociaes ou protestos.

Abers e Tatagiba (2014) explicam que a migrao de ativistas dos movimentos sociais
para o Estado impulsionou diversas inovaes nas formas de interao Estado-
sociedade, levando a processos de negociao mais fluidos e interativos e nos quais
os laos pessoais eram muitas vezes mobilizados para avanar agendas do movimento
dentro do governo. Tantas mudanas, porm, no vem sem um preo. As autoras
explicam que os ativistas institucionais so muito cobrados pelos movimentos sociais,
quando o governo adota medidas contrrias aos interesses desses grupos. E por mais
ativistas que sejam, a autonomia desses profissionais sempre limitada, mesmo
dentro das funes e cargos que exercem.

importante dizer ainda que essa aproximao do Estado com os Movimentos

Sociais tambm pode ocorrer independente de burocratas ativistas, uma vez que
podem haver tambm afinidade de agendas e interesses desses atores. Dagnino,
Oliveira e Panfichi (2006) falaram sobre essa convergncia em determinados projetos
polticos, cujos propsitos e objetivos so compartilhados entre Estado e movimentos
sociais.

Verifica-se, por fim, que o ativismo institucional chama a ateno por colocar o
burocrata em uma posio dbia, na qual o servidor toma para si o papel duplo de
representante do Estado e da sociedade. Trata-se, portanto, de uma forma peculiar,
porm no nica, de interao entre o Estado e a sociedade.

4. Reflexes finais

Este artigo teve como objetivo fazer um levantamento da literatura sobre burocracia
observando de que maneira ela permite avanar na compreenso das interaes entre
Estado e sociedade na perspectiva dos atores estatais.

Como pode ser observado, h diferentes correntes que buscam fazer esta aproximao
temtica, seja compreendendo a relao estado-sociedade como processos relacionais
e interativos promovidos por burocratas implementadores; seja compreendendo a
lgica da representatividade exercida pelos burocratas; seja compreendendo as
prticas ativistas estabelecidas pelos atores dentro de estruturas estatais.

Em todas as abordagens fica clara a percepo de que a relao entre estado e

sociedade no se d de maneira estanque ou limitada aos processos decisrios formais
da democracia (seja ela representativa ou participativa), mas sim, que a interao se
constri cotidianamente quando observada a ao dos burocratas. Ela estabelecida
pelas formas como os atores estatais tomam decises, exercem sua discricionariedade
individual ou autonomia organizacional, por como seus valores permeiam suas
decises e prticas. tambm estabelecida pela forma como a burocracia constri
relaes cotidianas com atores intra estatais e societais e, a partir destas redes de
relaes, promovem permeabilidade nas fronteiras tanto do Estado como da
Sociedade.

A anlise do papel e do trabalho do burocrata no se limita, obviamente, a interao

entre Estado e Sociedade. Da mesma forma, aconexo entre estes grupos no existe
apenas a por meio do vnculo com tal servidor. Este artigo, contudo, tentou enfatizar
esta relao, uma vez que o burocrata inquestionavelmente um ator importante neste
processo.

Enquanto um sujeito social que pertence a grupos e comunidades que influenciam

seus valores, os burocratas devem invariavelmente tomar decises que podem afetar
as polticas pblicas e, por consequncia, a sociedade. Por isso no existe uma
atuao despersonalizada ou neutra da burocracia. Entender as variveis que afetam a
atuao destes profissionais, tais como a questo da autonomia, discricionariedade,
representatividade e militncia, torna-se, portanto, importante para conseguir ter uma
panorama mais completo de como funciona a dinmica da interao deles com a
sociedade como um todo.

Existem ainda outras variveis que no foram tratadas de forma direta ou aprofundada
neste artigo e que tambm afetam o burocrata, enquanto ponte entre Estado e
Sociedade. As redes sociais, por exemplo, so um aspecto importante para esta
anlise. Ainda que elas sejam um elemento fundamental tanto para explicar os
processos de representatividade, quanto para entender o ativismo institucional, este
artigo no tratou explicitamente do potencial de como tais redes impactam na ponte
entre o Estado e a sociedade. Da mesma forma, este trabalho tambm no se
aprofundou em como as regras institucionais estatais podem promover ou reprimir tal
interao.

Em suma, espera-se que este artigo tenha possibilitado, por meio de anlises tericas e
exemplos empricos,promover uma reflexo que demonstre o peso, a importncia e a
complexidade do papel do burocrata na relao entre Estado e sociedade.
Referncias Bibligrficas

ABERBACH, Joel D.; PUTNAM, Robert D.; ROCKMAN, Bert A. Bureaucrats and
Politicians in Western Democracies.Cambridge, MA: Harvard University Press,
1981.

ABERS, Rebecca Neaera. Ativismo na Burocracia? O Mdio Escalo do Programa

Bolsa Verde. In: CAVALCANTE, Pedro Luiz Costa e LOTTA, Gabriela Spanguero.
Burocracia de Mdio Escalo: Perfil, Trajetria e Atuao. Braslia: ENAP, 2015.
p. 143-175.

ABERS, Rebecca Neaera e TATAGIBA, Luciana. Institutional Activism:

Mobilizing for Women's Health from Inside the Brazilian Bureaucracy. In: ROSSI,
Federico M.; VON BLOW, Marisa (orgs.). Social Movements in Latin America:
New Theoretical Trends and Lessons from a Mobilized Regions. Londres:
Ashgate, 2014.

ABERS, Rebecca Neaera; SERAFIM, Lizandra; TATAGIBA, Luciana. Repertrios

de Interao Estado-Sociedade em um Estado Heterogneo: a Experincia na Era
Lula. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 57, n. 2, 2014, pp.
325-35.

ANDREWS at al. Representative Bureaucracy and Public Service Performance:

Where, Why and How Does Representativeness Work?Disponvel em http://perg-
tamu.com/documents/2015/12/KJM_RepBureaucracy_2015wp.pdf. Acessado em
setembro de 2016.

BANASZAK, Lee Ann. The Women's Movement Inside and Outside the
State.New York: Cambridge University Press, 2010.

BARRETT, Susan M. Implementation studies: time for a revival? Personal

Reflections on 20 years of Implementation Studies. Public administration, v. 82, n.
2, pp. 249-262, 2004.
BRADBURY, Mark; KELLOUGH, J. Edward. Representative Bureaucracy:
Assessing the Evidence on Active Representation. The American review of public
administration, v. 41, n. 2, p. 157-167, 2011.

BRIGGS, X. Ties that Bind, Bridge and Constrain: Social Capital and
Segregation in the American Metropolis. Artigoapresentado no seminrio
Segregation and the city, realizado no Lincoln Institute for Land Policy, 2001.

BURT, Ronald S. Structural Holes: The social structure of competition. Harvard

University Press, 1992.

CARPENTER, Daniel P. The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations,

Networks and Policy Innovation in Executive Agencies, 1862-1928. Princeton, NJ:
Princeton University Press, 2001.

CAVALCANTE, Pedro; LOTTA, Gabriela S. Burocracia de Mdio Escalo: Perfil,

Trajetria e Atuao. Braslia: ENAP, 2015.

DAGNINO, Evelina; RIVERA, Alberto Olvera; PANFICHI, Aldo. La Disputa por

la Construccin Democrtica en Amrica Latina. Mxico, DF: CIESAS, 2006.

DUBOIS, Vincent. La Vie au Guichet: Relation Administrativeet

Traitement delaMisre, Etudes politiques. Paris: Economica, 1999.

EMIRBAYER, M.Manifesto for a Relational Sociology. The American Journal of

Sociology, 103(2): 281-317, 1997.

FERREIRA, Daniela Damiati.Ativismo Institucional no Governo Federal: as

Prticas dos Analistas Tcnicos de Polticas Sociais. Dissertao (Mestrado em
Polticas Pblicas) So Bernardo do Campo, SP: Universidade Federal do ABC,
2016.

GRANOVETTER, Mark S. The Strength of Weak Ties. American Journal of

Sociology, Vol. 91, N3, 1973.
GRINDLE, S. Marilee. Bureaucrats, Politicians, and Peasants in Mexico: a Case
Study in Public Policy. California: University of California Press, 1977.

HAM, Christopher; HILL, Michael.The Policy Process in the Modern Capitalist

State. Brighton, Sussex: Wheatsheaf Books, 1985.

HUPE, Peter. Dimensions of discretion: specifying the object of street-level

bureaucracy research. Der modernestaatZeitschriftfr Public Policy, Recht und
Management, v. 6, n. 2, 2013.

HILL, Michael. (org). New Agendas in the Study of the Policy

Process.Hertfordshire: HarvesterWhetsheaf, 1982.

JENKINS, J. Craig; KLANDERMANS, Bert.The Politics of Social Protest:

Comparative Perspectives on the State and Social Movements. London:
University College of London, 1995.

LIN, Nan. Social capital:a Theory of Social Structural and Action, Structural
Analysis in the Social Science Vol.19. Cambridge: Cambridge University Press,
2001.

LOTTA, Gabriela S. Burocracia e Implementao de Polticas de Sade. Rio de

Janeiro: Editora Fiocruz, 2015.

_____. Estilos de Implementao: ampliando o olhar para anlise de polticas

pblicas. Anais do Encontro de Administrao Pblica e Governana, 2008.

LOTTA, Gabriela S. e OLIVEIRA, Vanessa E. Implementando uma Inovao: a

Burocracia de Mdio Escalo do Programa Bolsa Famlia. In:
CAVALCANTE,Pedro Luiz Costa; LOTTA, Gabriela Spanguero. Burocracia de
mdio escalo: perfil, trajetria e atuao. Braslia: ENAP, 2015.

LOTTA, Gabriela S. e PAVEZ, Thais. Agentes de Implementao: Mediao,

Dinmicas e Estruturas Relacionais In: LASA 2009, Rio de Janeiro, 2009.

KIM, Pan S. A Theoretical Overview of Representative Bureaucracy:

Synthesis.International Review of Administrative Sciences, v. 60, n. 3, p. 385-397,
1994.

KUSCHNIR, Karina. O cotidiano da poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 162 p,

2000.

LIM, HongHai. Representative Bureaucracy: Rethinking Substantive Effects and

Active Representation. Public Administration Review, v. 66, n. 2, p. 193-204, 2006.

LIPSKY, Michael. Street-Level Bureaucracy, 30th Ann. Ed.: Dilemmas of the

Individual in Public Service. Nova York: Russell Sage Foundation, 2010.

PAVEZ, Thais Regina. Polticas Pblicas e Ampliao do Capital Social em

Comunidades Segregadas: o Programa Santo Andr Mais Igual. Dissertao
(Mestrado em Cincia Poltica), Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas,
Departamento de Cincia Poltica, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2006.

MARQUES, Eduardo C. Elementos Conceituais da Segregao, da Pobreza Urbana e

da Ao do Estado. In: So Paulo: Segregao, Pobreza e Desigualdade Sociais.
So Paulo, Editora Senac, 2005. p. 19-56

MISCHE, Ann. Partisan Publics: Communication and Contention across

Brazilian Youth Activist Networks. PrincentonUniversity Press, New Jersey, 2007.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos Anos 90: Lgica e
Mecanismos de Controle. Lua Nova: Cultura Poltica, So Paulo, vol. 45, 1998,
pp. 49-96.
PETTINICCHIO, David. Institutional Activism: Reconsidering the Insider/Outsider
Dichotomy. Sociology Compass, New Jersey, vol. 6, n. 6, 2012, pp. 499-510.

RICH, Jessica AJ. Grassroots Bureaucracy: Intergovernmental Relations and Popular

Mobilization in Brazil's AIDS Policy Sector. Latin American Politics and Society,
vol. 55, n. 2 2013, pp. 1-25.

RUA, Maria das Graas. Desafios da Administrao Pblica Brasileira: Governana,

Autonomia, Neutralidade. Revista do ServioPblico, Braslia, vol. 48, n. 3,1997,
pp. 133-152.

SANTORO, Wayne A. e MCGUIRE, Gail M. Social Movement Insiders: The

Impact of Institutional Activists on Affirmative Action and Comparable Worth
Policies. Social Problems, Oxford, vol. 44, n. 4, nov. 1997, pp.503-519.

SALUM, M. L. Avaliao da poltica de urbanizao de favelas em So Paulo no

perodo (1989-1992). 1999. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica)
Fundao Getulio Vargas/EAESP. So Paulo.

SCHMIDT, Steffen W. The Transformation of Clientelism in Rural Colombia. In

Friends, Followers, and Factions: A Reader in Political Clientelism, edited by
SCHMIDT, S.; GUASTI, L.; LANDE, C.; and SCOTT, J. Berkeley and Los Angeles,
CA: University ofCalifornia Press, 1977.

SILVERMAN, S. Patronage and Community-Nation Relationships in Central

Italy. Ethnology, Vol. 4, No. 2 (Apr., 1965), pp. 172-189.

SOUZA, Letcia G. e GOMES, Larissa P. Dilemas da Burocracia de mdio escalo

no context de uma poltica frouxamente articulada: o caso da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica. In: CAVALCANTE,Pedro Luiz Costa; LOTTA,
Gabriela Spanguero. Burocracia de mdio escalo: perfil, trajetria e atuao.
Braslia: ENAP, 2015.
SOWA, Jessica E.; SELDEN, Sally Coleman. Administrative Discretion and Active
Representation: An Expansion of the Theory of Representative Bureaucracy. Public
Administration Review, v. 63, n. 6, p. 700-710, 2003.

SUNKEL, Guillermo. La pobreza en la ciudad: capital social y politicaspublicas.

In: ATRIA, Ral; SILES, Marcelo (Org.). Capital social y reduccin de la pobreza en
Amrica Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma. Libros de la CEPAL N
71. Santiago: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Cap. IX, p. 303-
338, 2003.

TILLY, Charles. From Mobilization to Revolution. Nova York: Mcgraw-Hill

College, 1978.

TORRES, H (2005).Medindo a segregao. In: So Paulo: segregao, pobreza e

desigualdade sociais. So Paulo, Editora Senac, 2005 p. 81-99

WASSERMAN, S. & FAUST, K. Social Network Analysis: methods and

applications. Structural analysis in the social sciences. v. 8. Cambridge:
Cambridge University Press, 1994.

WOLF, Eric. Aspects of Group Relations in a Complex Society:Mexico. American

Anthropologist, New Series, Vol. 58, No. 6 (Dec., 1956), pp. 1065-1078.